Территориальное планирование

Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное общеобразовательное учреждение высшего образования «СИБИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ГЕОСИСТЕМ И ТЕХНОЛОГИЙ» (СГУГиТ) Кафедра кадастра и территориального планирования Курс лекций по дисциплине «Территориальное планирование» ДЛЯ СТУДЕНТОВ, ОБУЧАЮЩИХСЯ ПО НАПРАВЛЕНИЮ 21.04.02 “ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО И КАДАСТРЫ” (МАГИСТРАТУРА) Г.И. Юрина Новосибирск 2017 г. Тема 1 Основные понятия градостроительной деятельности. Территориальное планирование – изложение целей и задач развития территории как социально-экономической системы в течение конкретного периода (срока), определение последовательности их решения, выявление методов, объема ресурсов и порядка обеспечения ими за период реализации плана, а также определение исполнителей и источников финансирования Территориальное планирование охватывает процесс расширенного воспроизводства в отдельных частях страны. В отличие от планирования отраслевого, имеющего дело с отраслями и подотраслями народного хозяйства, территориальное планирование рассматривает сочетание отраслей на отдельных территориях. При планировании народного хозяйства страны та или иная часть ее территории и соответствующая ей совокупность природных трудовых и других видов ресурсов, могут рассматриваться с позиции размещения производства, нового строительства, т. е. выступать как объект территориальной организации производства. Это дает основание считать, что планирование развития производительных сил по территории страны и ее частям превращается в планирование их развития и размещение. Предметом территориального планирования является не только размещение производительных сил какой-либо определенной территории страны в целом, но и их отдельные элементы (отрасли материального производства, производственная и социальная инфраструктура и др.), определяющие эффективность хозяйства определенного региона – территориально-производственного Территориальное планирование деятельность, направленная на сочетание отраслей хозяйства или предприятий на определенных территориях. Территориальное планирование по своей сущности является комплексным. Предметом территориального планирования является экономическое и социальное развитие отдельных частей страны (союзных республик, экономических районов, краев, областей), а также городов и низовых административных районов, но взятое в целом, независимо от ведомственной подчиненности отдельных предприятий и организаций. На уровне города, например, можно выделить следующие наиболее важные документы территориального планирования: концепцию развития города, генеральный план, план социально-экономического развития города. В свою очередь, генеральный план как важнейший документ территориального планирования, должен содержать: 1. анализ состояния соответствующей территории, проблемы и направления ее комплексного развития; 2. обособление вариантов решения задач территориального планирования; 2 3. перечень мероприятий по территориальному планированию; 4. обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации; 5. перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера РАЙОННАЯ ПЛАНИРОВКА Районная планировка представляет собой вид проектных работ, основной целью которых является наиболее рационально и взаимоувязанное размещение на конкретной территории предприятий, сел и поселков, транспортных путей, инженерных коммуникаций и мест массового отдыха населения. Районная планировка – связующее звено между проектированием предприятий и проектированием их размещения. Районные планировки разработаны в каждом районе с учетом сложившихся или планируемых отраслей народного хозяйства. Проектные работы по районной планировке подразделяются на два вида: схемы и проекты, различающиеся последовательностью разработки, величиной планируемой территории и степенью детальности проработки отдельных вопросов (Вахрин П. И. Инвестиции: Учебник. – 2-е изд. Перераб и дополн. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2004. – С. 286-287). РАЙОННОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ Районное планирование по своему предназначению является способом производства и детализации народно-хозяйственных планов развития и размещения производительных сил. Его основа - прогноз развития национальной экономики и Генеральная схема исследования производительных сил. Основная цель районного планирования – комплексное размещение всех отраслей производства и непроизводственной сферы в районы с расчетом рационального использования территории для всестороннего повышения производительности общественного труда, снижения стоимости строительства и затрат производства при одновременном улучшении условий труда, быта и отдыха населения. Основными видами районного планирования являются: планирование промышленных районов и узлов, сельских административных районов больших городов, а также санаторно-курортных районов. ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО Градостроительство – совокупность задач, решаемых на макротерриториальном, мезотерриториальном и микротерриториальном уровне 3 Основные градостроительные задачи, решаемые на различных уровнях: Макротерриториальный Прогноз развития основных форм расселения, а также условий, соотношений, региональных различий и параметров региональных систем расселения и крупных городских агломераций; Прогноз развития форм расселения и уточнение числа и параметров городских агломераций в специфических условиях данного экономического района Мезотерриториальный Разработка концепций развития сети населенных мест области (края, республики в составе РФ), определение границ и наиболее важных параметров городских агломераций, районных схем расселения, масштабов и направлений развития городских поселений, общих тенденций в развитии сельского расселения. Разработка планировочной структуры городской агломерации, определение перспектив и направлений развития всех систем расселения и отдельных поселений. Разработка планировочной структуры систем расселения. Микротерриториальный Разработка важнейших архитектурно-планировочных вопросов (функционального зонирования, планировочной структуры, системы магистралей, общественных центров и т. д.) отдельного города или сельского населенного пункта. Детальная проработка архитектурно-планировочных вопросов отдельных частей населенных мест. Наиболее детальная проработка (вплоть до привязки отдельных архитектурно-планировочных вопросов жилых микрорайонов и кварталов. зданий) Тема 2 Планирование территорий. Стратегическое планирование Введенное Градостроительным кодексом Российской Федерации понятие «территориальное планирование», как первая фаза градостроительной деятельности, является прямым аналогом общемирового процесса «пространственного планирования», который предполагает создание в конкретных национальных масштабах правового поля и системы управления эффективным и устойчивым природопользованием, размещением и развитием элементов отраслевой структуры экономики, сети населенных мест, инженерно-транспортного и энергетического обеспечения территорий. 4 Включение России в этот расширяющийся глобальный процесс, отражающий уровень озабоченности ведущих мировых держав проблемами устойчивого и экологически сбалансированного развития, открывает хорошие перспективы интеграции страны в общепланетарную систему разделения труда на основе эффективности использования имеющихся природных и социальных преимуществ и ресурсов государства. Таким образом, территориальное (пространственное) планирование выступает в виде средства обеспечения эффективного и устойчивого социально-экономического развития России, которое предполагает последовательную трансформацию пространственной организации и отраслевой структуры экономики страны. Несоответствие пространственной организации России требованиям рыночной экономики фактически оказалось одной из основных причин острого системного кризиса переходного периода 90-х годов прошлого века. Территориальное планирование, следовательно, выступает как важнейшая функция государственного управления на федеральном и региональном уровнях и является приоритетной стратегической задачей местного самоуправления. Пространственное устройство страны в целом, отдельных регионов и населенных мест, обуславливает отраслевую структуру национального хозяйства, затратность ВВП и степень интеграции Российской Федерации в мировую экономику. В то же время пространственное планирование играет роль государственного обеспечения конституционного права граждан России на здоровую и безопасную среду обитания, иных имущественных прав и экономических свобод населения. Острая необходимость ускорения темпов социально-экономического развития определяет актуальность разработки национальной стратегии пространственного переустройства страны на базе углубления рыночных механизмов и комплексного использования следующих ресурсов роста: - выгод и преимуществ геополитической макроэкономической ситуации; - природного, научно-технологического, производственного, инвестиционного, социального и экологического потенциалов; - созданной материально-технической базы гражданского, производственного, транспортного, энергетического, коммунального и оборонного назначения. Цель разработки стратегии пространственного переустройства страны заключается в определении основных направлений государственной поддержки развития отраслей национального хозяйства, размещения производительных сил, задач федеральных и региональных органов управления по эффективной пространственной организации подведомственной материально-технической базы и расселения, а также в установлении необходимых и обоснованных объемов и приоритетов развития территориальной, отраслевой структуры и основных фондов национального хозяйства, обеспечивающих реализацию государственных функций и задач, в том числе основных параметров и показателей градостроительного и социально-экономического развития регионов Российской Федерации. 5 В процессе разработки стратегии пространственного переустройства страны должны быть решены следующие задачи: - определения роли Российской Федерации в территориальной организации мировой экономики, установления необходимого и достаточного уровней пространственного распределения национального достояния, требований и параметров устойчивого социально-экономического развития страны; - проведения комплексного анализа природно-ресурсного и социального и экономического потенциалов страны, их регионального распределения, определения эффективного использования основных фондов различного назначения и степень допустимого экологического воздействия на окружающую среду в различных природно-хозяйственных зонах, выделения приоритетов регионального социальноэкономического развития; - разработки комплексных схем пространственного устройства (территориального планирования) Российской Федерации, отдельных природно-хозяйственных зон и регионов, связанных с территориальным обеспечением государственных функций федерального и регионального уровней, сохранением экологического равновесия и ведением рационального природопользования, оздоровлением окружающей среды, поддержанием обороноспособности, экологической независимости, социальнополитической стабильности, продовольственной безопасности, государственной целостности, транспортно-коммуникационной связности и устойчивости систем расселения, оптимизацией численности и распределения населения, административно-территориальной организации страны. Стратегия пространственного переустройства Российской Федерации сможет ответить на поставленные задачи, если будет состоять из ряда комплексных документов: - Генеральной схемы пространственного планирования и расселения на территории Российской Федерации; - Комплексных схем территориального планирования и расселения отдельных природно-хозяйственных зон и субъектов Российской Федерации. Результаты разработки стратегии пространственного переустройства страны должны дать возможность Правительству Российской Федерации определить на прогнозируемый период основные параметры федерального бюджета, плановые показатели для отраслей экономики и социальной сферы, установить национальные инвестиционные приоритеты и задания социально-экономического роста для субъектов Российской Федерации, содержание межбюджетных отношений, структуру и региональные особенности налоговой политики, необходимые экологические механизмы и организационные мероприятия направленные на оптимизацию территориального устройства страны. Однако, Градостроительный кодекс, провозгласив в качестве основных принципов градостроительной деятельности: обеспечение устойчивого развития территориальных образований, сбалансированного учета экологических, социальных и иных факторов, в том числе соблюдения требований безопасности и охраны окружающей среды, объектов культурного наследия и особо охраняемых природных 6 территорий, не определил механизмов комплексной функционально-планировочной организации государства. Главное, что не попало в правовую норму Градостроительного кодекса – это определение цели градостроительной деятельности, без которой территориальное планирование не получает юридически оформленной базы и взаимоувязанного и обоснованного перечня задач научно-проектного обеспечения эффективности капитальных вложений. Градостроительная деятельность по Кодексу выглядит как самостоятельная отрасль национальной экономики, регулировки которой осуществляются не по внешним причинам, а сугубо исходя из внутренней структуры. При этом законодатели не могут сколь-нибудь внятно объяснить зачем нужна градостроительная документация федерального и регионального уровней, если она только фиксирует существующее или предлагаемое органами управления положение объектов этих уровней. Так, в статьях о территориальном планировании Российской Федерации отсутствует целый ряд важных положений. В частности, не определена задача комплексности территориального планирования, которая может спровоцировать конфликт интересов разных отраслей экономики и социальной сферы, связанных с использованием одних и тех же регионально конкретных и ограниченных ресурсов. Нет речи о рациональном природопользовании, об оптимизации населения, о содержании и главных установках федеральной градостроительной политики. Не сформулированы задачи установления приоритетов природо-хозяйственной специализации (функционального обеспечения) территорий Субъектов Российской Федерации, обеспечения связности и целостности транспортно-дорожной сети, расширения региональной инженерной инфраструктуры, формирования устойчивого экологического и компенсационного каркаса России. Особенностью Градостроительного кодекса является разделение полномочий и ответственности между уровнями власти и местным самоуправлением. При этом законодателей не смущает, что исчезает территория как единый объект управления. Вместо нее появляются участки для реализации государственных нужд федерального и регионального уровней и участки муниципальной, частной и иной собственности, на которых градостроительную деятельность осуществляет конкретный правообладатель, а функции градорегулирования исполняют соответственно федеральные, региональные и местные органы управления. Такая система градорегулирования автоматически закрепляет правовую, а значит и функциональную чрезполосицу, где объекты федеральной собственности, региональные и инженерно- транспортные коммуникации и объекты вкраплены в ареалы частных и корпоративных земельных наделов. Ситуация, которая иллюстрируется меткой народной поговоркой «У семи нянек дитя без глаза» вполне может сложиться в новейшем отечественном градостроительстве. Зато логика формирования «властной вертикали» будет выдержана в процессе управления градостроительной деятельностью абсолютно чистым образом. Исключение предусмотрено только для городов федерального значения – Москвы и Санкт – Петербурга, где региональными законами вопросы градостроительства местного уровня ограничены малыми и временными формами сооружений, а все вопросы 7 территориальной организации отнесены на уровень Субъекта Российской Федерации. Однако и здесь проблема сочетания с городскими нуждами разных уровней управления, властности, столичных функций для Москвы и федеральных государственных интересов для Санкт – Петербурга создает излишние сложности при реализации конкретных инвестиционных проектов. В градостроительном кодексе предпринята теоретическая попытка организационно разрешить эту проблему взаимодействия властей, но практика реальной жизни очевидно окажется значительно сложней и можно отчетливо прогнозировать конфликты интересов, как на этапе проектных предложений, так и на этапах строительства и эксплуатации объектов. Очевидно, что эффективным образом не допустить появления таких конфликтов и отраслевой борьбы за региональные и местные ресурсы можно только на основе сохранения комплексной методологии районной планировки, когда проектном процессе с научных позиций обосновывалась наиболее рациональная схема пространственного распределения отраслевой структуры землепользования независимо от величин рассматриваемого административно – территориального образования. Основными содержательными этапами этой методологии должны оставаться: - комплексный анализ природной, социальной, экономической и экологической ситуации в районе проектирования; - выявление проблем, задач, целей и обоснование возможных направлений отраслевого и территориального развития; - определение приоритетов социально – экономического развития и параметров градостроительных преобразований; - разработка инвестиционной программы и плана реализации по отраслям и периодам строительства. В новых социально-экономических условиях к перечисленным методологическим этапам необходимо добавить обоснование экономической эффективности проекта и правовое сопровождение планируемых мероприятий. Только на базе такой методологии можно ожидать проектного формирования условий устойчивого и сбалансированного развития как отдельных административно-территориальных образований, так и страны в целом. Достижение этой цели не возможно в условиях чисто отраслевой структуры управления национальным хозяйством. Ее рамки должны быть ограничены заданиями комплексных планов территориальной организации экономики на федеральном, региональном и местных уровнях. Если таковых нет, то отраслевая структура управления породит хаос, расточительное и неэффективное распределение и использование ресурсов. В то же время комплексное территориальное планирование при правильной методологической организации способно обеспечить оптимизацию отраслевой и территориальной структур природопользования и устойчивое развитие общества. Из всех категорий земель наиболее интенсивно используемыми являются земли населенных пунктов. Любой населенный пункт – город или поселок 8 представляет собой сложную систему, включающую в себя целый комплекс подсистем: население, производство, сферу специально обслуживания, транспортные и инженерные сети, элементы архитектуры, ландшафта, окружающую среду. На основе взаимодействия этих подсистем формируются такие свойства населенного пункта, как: - значимость - размер - направленность - перспективы. Для получения реалистичной картины функционирования этой сложной системы и управления процессами ее развития применяется особый вид деятельности, который называется планированием. Планирование – это создание (формирование) четкой последовательности действия, ведущих к достижению поставленной цели. Оно может быть представлено в виде текстовых материалов с приложением соответствующих статистических и математических данных, количественных показателей и чертежей объектов. Пространственное – городское или региональное планирование связано с управлением и контролем определенной системы – городской и региональной. Планирование – это непрерывный процесс, который заключается в поиске соответствующих путей контроля той или иной системы и затем мониторинга результатов с тем, чтобы определить, насколько эффективным был контроль и насколько необходима модификация. Городское и региональное планирование – это планирование с пространственными или географическими компонентами, главной целью которого является создание пространственной структуры различного рода деятельности населения землепользования, и расселения. Планирование – это совокупность методов и средств, позволяющих выбрать из множества вариантов развития объектов или процесса наилучший, обеспечивающий наиболее рациональное и эффективное развитие. Варианты или модели развития территории населенных пунктов создаются на основе анализа всех факторов, которые могут оказать влияние на это развитие. На принятие варианта планировочного решения территории влияет множество компонентов, что создает большие сложности при создании моделей развития территории. С развитием современных вычислительных средств в практику планирования широко внедряются методы прогнозирования. Целью прогнозирования является отыскание решения относительно предполагаемого результата развития процесса в будущем на основе анализа его предыстории. В настоящее время прогнозирование предшествует планированию, что в значительной мере повышает эффективность принимаемых планов развития территории. Планирование территорий населенных пунктов для обеспечения наиболее рационального использования земельных ресурсов базируется на принципах: - комплексный анализ природной, социальной, экономической и экологической ситуации в районе; 9 - выявление проблем, задач, целей и обоснование возможных направлений отраслевого и территориального развития; - определение приоритетов социально – экономического развития и параметров градостроительных преобразований; - разработка инвестиционной программы и плана реализации по отраслям и периодам строительства. В новых социально-экономических условиях к перечисленным этапам необходимо добавить обоснование экономической эффективности проекта и правовое сопровождение планируемых мероприятий. Прежде чем перейти к изучению процесса планирования необходимо повторить, что же такое земельные ресурсы и как они могут использоваться. Земля является пространственным базисом всех видов общественной деятельности, средством производства в ряде отраслей народного хозяйства, естественной кладовой минерально-сырьевых ресурсов. До недавнего времени землю рассматривали как ресурс, обладающий неистощимыми резервами, которыми пользовались, не заботясь о завтрашнем дне. Однако проблемы XX века, особенно его второй половины, заставила человечество изменить свое отношение к земле и начать работы по рационализации структуры землепользования. Быстрое расширение сферы материального производства и увеличение его масштабов, стремительный технический прогресс, рост численности населения, необходимость решения продовольственной проблемы обуславливают все более интенсивную эксплуатацию земельных ресурсов, усиливают воздействие, оказываемое на землепользование в целом. Земля и труд – источники богатства любого общества. Две главнейшие сферы приложения труда – промышленность и сельское хозяйство – имеют свои непременным предметом землю. Быстрое расширение сферы материального производства, его масштабов, стремительный технический прогресс, определяющий существенные структурные сдвиги в экономике, рост численности населения обуславливают все более интенсивную эксплуатацию земельных ресурсов. Исключительно важная роль земли в создании материальных благ настолько очевидна, что проблеме ее разумного (экономного и эффективного) использования всегда необходимо придавать первостепенное значение. При рассмотрении вопросов взаимодействия человека с землей весьма важно установить место и роль земли в общественном производстве, ее специфические свойства и особенности, определяющие характер, возможности и направления использования ресурсного потенциала земли. История развития человечества показывает, что каждому его этапу были присущи соответствующие формы землевладения и землепользования, которые определяли эффективность использования земельных ресурсов. В этой связи важно уяснить содержание терминов “территория”, “земля”, “земельные ресурсы”, “землепользование”. Указанные понятия принадлежат к чрезвычайно широко используемым, однако нередко их содержание толкуется неоднозначно. В связи с этим попытаемся дать более четкое определение содержание указанных терминов. 10 Общее понимание заключается в их определенном отношении к интересам и потребностям человеческого общества. Современной экономико-географической терминологией понятия “территория” не отождествляется со всей земной поверхностью, а понимается как часть последней, хотя сумма всех территорий должна равняться площади поверхности суши Земли. Являясь пространственным ресурсом, “территория” в то же время является вместилищем множества других ресурсов. Термин “земля” в научной литературе имеет целый ряд толкований и определений. Отметим некоторые из них, наиболее характерные. Ряд авторов, употребляя понятие “земля” подразумевают самостоятельные участки самой верхней, наиболее активно используемой части суши, являющиеся основным средством сельского и лесного хозяйства, имеющие характерные природно-хозяйственные качества, определяющим назначение, использование земель, а также мероприятия по их охране и окультуриванию. В данном случае в указанном определении смешиваются два понятия – “земля” и “почва’’. Известно, что в сельском хозяйстве используется верхний, пахотный горизонт земли – почва. Однако понятие земли – как основного средства производства, в сельском хозяйстве шире понятия почвы. Оно охватывает и климат (тепловой, водный и воздушный режим), рельеф и экспозицию отдельных участков, их конфигурацию, размеры и размещение, то есть весь комплекс факторов среды, естественных условий производства, которые определяют рост и развитие растений, условий хозяйственного использования участков земли и влияют на конечный результат труда. Понятие “почва” входит в понятие “земля” как составной элемент. Понятие “земельные ресурсы” имеет более узкое значение, чем общее понятие “земля”, и выражает в более определенной форме непосредственную связь природы с хозяйственной деятельностью человека. Термин “земельные ресурсы” несмотря на его кажущуюся очевидность, является весьма многогранным и многозначным. Очевидно, что с учетом практических потребностей общества и принимая во внимание эколого-экономические, правовые и технологические аспекты, он должен быть конкретно-историческим. При этом земельные ресурсы всегда должны рассматриваться как жизненные извечные ресурсы человечества. Основными критериями включения территории в категорию “земельные ресурсы” является уровень ее изученности, экономическая потребность, целесообразность и техническая возможность использования. В этом случае понятие “земельные ресурсы” подразумевает определенную часть территории, которая на данном уровне развития производительных сил и сложившихся общественных отношений изучена и является или может быть предпосылкой любого производства, то есть пространственным операционным базисом, кладовой сырья или средством производства. Поскольку же территории ограничены, а земельные ресурсы дифференцированы по качеству, на протяжении всей истории человечества они (земля, земельные ресурсы) являются причиной столкновения интересов различных слоев общества и на определенном этапе общественного развития оказываются 11 объектом собственности. С формами собственности связаны все стороны землепользования. Термин “землепользование” имеет двоякое содержание. С одной стороны, под землепользованием понимают определенный участок земли, который находится в хозяйственном распоряжении или в собственности отдельных лиц, коллективов, организаций, предприятий либо государство в целом. С другой стороны, понятие “землепользование” означает регламентированное хозяйственными и правовыми нормами пользование землей как всеобщим условием труда во всех сферах человеческой деятельности и основным средством производства в сельском и лесном хозяйстве. В этом смысле понятие “землепользование” включает формы, право и виды, при которых осуществляется хозяйственная эксплуатация земли как ресурса. Земля является пространственным базисом всех видов общественного производства и средством производства в ряде отраслей народного хозяйства, прежде всего в сельском и лесном хозяйствах. Земля, как средство производства и ресурс, обладает рядом особенностей, в решающей степени определяющих проблем, пути и методы землепользования. В частности, земля, как средство производства имеет ряд специфических особенностей, выделяющих ее из множества других средств производства, а именно: земля – продукт самой природы; ее поверхность (площадь) ограничена, она незаменима другими средствами производства; использование земли связано с постоянствам, плодородию и расположению земля неравнокачественна, земля – вечное, неснашиваемое средство производства и при правильном возделывании повышает свое плодородие, свои производительные свойства. При решении вопросов современного землепользования важно различать необратимые и обратимые виды использования земель. Под необратимым использованием земель подразумевается процесс, когда вид землепользования в силу радикального изменения состояния поверхности земли практически нельзя изменить. Примером необратимого использования земель могут служить территории, занимаемые городами и индустриальными центрами, автомобильными магистралями, аэродромами, железными дорогами. Обратимые виды использования земель включает такие, при которых почвенный покров не нарушается, примером чего является сельскохозяйственное использование территории. Для современной практики землепользования характерны комбинированные его виды, когда в пределах одной территории сочетаются участки как обратимого, так и необратимого использования земель. Примером комбинированного землепользования могут представить многие города мира, где в частности, для транспортных нужд, строительства метро, торговых центров, складских помещений интенсивно используются не только поверхность, но и многие подземные пространства, то есть имеет место многоцелевое использование земли. Поверхность Земли-планеты составляет 51,0 млрд. га, в том числе, Мировой океан занимает 36,1 (70,8%) и суша 14,9 млрд. га (29,2%). В составе суши, исключая Антарктиду, на собственно земельные ресурсы, которые практически находятся в распоряжении человечества, приходится 13,4 млрд. га или 26% площади поверхности Земли. Площади, на которых производится основная масса продовольствия (пашня, сады и плантации, луга, пастбища), составляют лишь 9% поверхности Земли. 12 По данным государственного земельного учета, земельный фонд Российской Федерации составил на 1 января 2010 г. 1709,8 млн. га. Большая часть территории страны занята землями лесного фонда – 62,0%, землями сельскохозяйственного назначения – 25,7%, землями запаса – 6,7%. Наиболее интенсивно используемые земли – населенных пунктов (1,1%) и земли промышленности, транспорта, связи и иного назначения (1,0%) – занимают соответственно наименьшую площадь. Земельные ресурсы классифицируются по ряду признаков: административнотерриториальной принадлежности, категориям земель (в зависимости от основного целевого назначения и характера использования), субъектам земельных отношений и правовому режиму, по качественному состоянию (включая и экологические характеристики), по видам угодий и т. д. Административно-территориальная принадлежность определяет круг решаемых вопросов по регулированию земельных отношений административных органов власти различного уровня (субъекты Российской Федерации, районов, города). Категории земель определяют целевое назначение земель. В соответствии с основным целевым назначением земли делят на семь категорий: а) сельскохозяйственного назначения; б) населенных пунктов; в) промышленности, транспорта, связи, радиовещания, обороны и иного несельскохозяйственного назначения; г) особо охраняемых территорий; д) лесного фонда; е) водного фонда; ж) запаса. Земли населенных пунктов – это земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отдельные их чертой от земель других категорий. В структуре земель населенных пунктов преобладают сельскохозяйственные угодья (8,9 млн. га – 47,8%), а земли застройки составляют лишь 3,1 млн. га – 16,6%. Города и городские поселки занимают 7,7 млн. га (41,4% от площади земель населенных пунктов). Около 31% их территории занято застройкой. Земли сельскохозяйственного использования составляют 21%. Земельным кодексом Российской Федерации установлено, что в состав земель населенных пунктов входят следующие территориальные зоны: а) жилые; б) общественно-деловые; в) производственные; г) инженерных и транспортных инфраструктур; д) рекреационные; е) сельскохозяйственного использования; ж) специального использования; з) военных объектов; и) иные территориальные зоны. 13 Все земли в пределах городской поселковой черты и черты сельских поселений относятся к землям поселений и находятся в ведении органов местного самоуправления. В их ведение могут быть переданы земли других категорий вне черты населенных пунктов. Целевое назначение этих земель – основа размещения жилых, производственных, социально-культурных зданий, сооружений и объектов, предназначенных для удовлетворения потребностей населения. Все земли городов, поселков, сельских поселений используются в соответствии с их генеральными планами и проектами застройки, которые обязаны учитывать наиболее эффективные направления использования земель для жилищного, промышленного и иного строительства, благоустройства и размещения мест отдыха населения; участки особой градостроительной ценности, не подлежащие передачи в частные руки. Известно, что население Земли постоянно увеличивается. Так по данным демографов в настоящее время население Земли составляет порядка 7 млрд. человек, а по прогнозам к 2050 году оно возрастет до 11 млрд. Поэтому перед современными градостроителями и перед нами как специалистами по учету и распределению земельных ресурсов стоит вопрос оптимального расселения человечества. Рассмотрим в общих чертах современные направления и проблемы расселения. Основой разрешения проблемы расселения является разработка теории группового расселения, создание группы городских образований, связанных общими производственными, бытовыми, административными и культурными интересами. Для решения проблемы расселения необходимо решить следующие задачи: - необходимо разработать такую систему расселения, при которой жители всех населенных мест получили бы некую общую организацию мест труда, быта и отдыха, способную наиболее полно удовлетворить их материальные и духовные потребности. - Необходимо выработать пути ограничения роста существующих крупнейших городов и не допустить появления новых. - Необходимо найти пути обеспечения развития малых городов и строительства новых городов среднего размера. - Необходимо выработать такую тактику расселения, которая способствовала бы преобразованию сложившейся структуры сельского расселения (мелких сел, деревень, поселков) в укрупненные поселки городского типа. Первая задача проблемы расселения породила структуру современных городов, включающую: селитебную зону, промышленную зону, лесопарковую зону или зону отдыха и зону подсобных хозяйств (пригородных совхозов), необходимых для продовольственного обеспечения города. С позиций системного подхода и системного анализа современный город можно представить в виде динамической системы «Городская среда», состоящей из двух подсистем: функциональные процессы и население. 14 Функциональные процессы включают в себя: - производство, - культуру, - Транспорт, - отдых, - Селитьбу, - быт. - Обслуживание, Подсистема «население» включает такие факторы: - образование, - пол, - возраст, - городское, - районное, - микрорайонное На основе взаимодействия этих двух подсистем и складываются такие свойства города, как -значимость, -размер, -направленность, -перспективы. Понятие территории планирования трактуется как своеобразная сложная система, исходя из этого основным методом решения задачи является последовательное построение ряда информационно-логических моделей с постепенным увеличением их информационной нагрузки. В соответствии с этим под планировочной структурой территории в районной планировке следует помнить обобщающую модель взаимного размещения определённым образом ранжированных хозяйственных объектов и важнейших элементов природного ландшафта на различных этапах их хозяйственного освоения. Элементами планировочной структуры объекта районной планировки (региона) могут быть: - планировочные центры (города, системы городов); -планировочные районы (административные районы, промышленные районы и др.); - природно-ландшафтные территории (реки, морские побережья, леса, горы); - транспортные системы (разного рода транспортные узлы и магистрали); -хозяйственные территории (города, агломерации, крупные промышленные объекты). Функциональное зонирование территории в районной планировке осуществляется с целью детализации и конкретизации перспективной планировочной структуры объекта. Основные цели функционального зонирования направлены на решение конкретных задач районной планировки: 15 - обеспечение оптимального использования отдельных частей планируемой территории; - соблюдение государственных нормативов и научных рекомендаций в отношении взаимного размещения различных видов хозяйственной деятельности. Для этого нужно определить число и номенклатуру функциональных зон. За каждой из функциональных зон закрепляется свой особый режим использования территории, которым должны руководствоваться проектировщики при разработке проектного плана и заказчики при его реализации. Выбор территории для промышленного и гражданского строительства – важная задача как районной планировки, так и градостроительства. При выборе территории для строительства нового города и расширения существующего необходимо учитывать: - природные условия места; - требования промышленного, жилищного, транспортного и других видов строительства к качеству участков; - требования охраны окружающей среды; - условия взаимного расположения основных зон города, исходя из задач обеспечения благоприятных условий производственной деятельности предприятий и наибольших удобств для жизни населения; и другие условия и требования. Территорию для нового города выбирают на основе районной планировки. Она должна иметь: - достаточные размеры для размещения всех видов строительства с учётом расширения города и обеспечения населения общей площадью жилого фонда 18 м 2 на человека; - природные данные, позволяющие строить промышленные, жилые и общественные здания и осуществить озеленение по возможности без дорогостоящих инженерных работ; - удобное присоединение различных частей города к сети железных и автомобильных, к водным путям сообщения; -достаточно близкие источники энерго- и водоснабжения. Под планированием понимается совокупность методов и средств, позволяющих выбрать из множества вариантов развития объекта или процесса наилучший (оптимальный) вариант, обеспечивающий его наиболее рациональное и эффективное развитие. Объектами планирования могут быть самые различные процессы и объекты, связанные с человеческой деятельностью. В связи с этим различают следующие основные направления планирования: - экономическое планирование, занимающееся планированием развития экономики государств, регионов, городов, отрасли промышленности, отдельного предприятия. - Социальное или демографическое, занимающееся планированием роста населения, разделением по полу, возрасту, квалификации населения. Научное планирование –отвечает за плановое развитие науки, техники , производства 16 - Военное планирование – занимается планированием военных действий Вообще планированию подвержена любая сфера деятельности человека. Отходя из временных рамок планирования оно подразделяется на текущее, краткосрочное, среднесрочное и долгосрочное: Текущее планирование ведется постоянно и применяется главным образом при управлении производственными процессами; Краткосрочное планирование ведется с упреждением в 1-3 года и применяется при планировании развития регионов, отраслей, городов; Среднесрочное планирование ведется с упреждением в 3-5 лет и применяется при планировании развития государств, городов; Долгосрочное планирование ведется с упреждением в 5-10 и более лет. Градостроительное или городское планирование это планирование с пространственными и географическими компонентами, главной целью которого является разработка пространственной структуры различного рода деятельности населения, землепользования или расселения. Другими словами, городское планирование является частным случаем общего планирования и включает обязательное составления плана развития городской территории. При этом под планом развития понимается наличие топографического плана размещения и развития городских зон. Городское планирование развивается, как правило, по принципу от общего к частному. Это означает, что на первом этапе на картах более мелкого масштаба выполняется общая компоновка размещения или развития городских зон, а затем на крупномасштабных планах разрабатываются варианты развития районов города, отдельных кварталов и определяется облик города в виде формы и архитектуры отдельных зданий и сооружений. Тема 3 Обоснование и оценка проектов территориального планирования Планирование – это создание (формирование) четкой последовательности действия, ведущих к достижению поставленной цели. Оно может быть представлено в виде текстовых материалов с приложением соответствующих статистических и математических данных, количественных показателей и чертежей объектов. Пространственное – городское или региональное планирование связано с управлением и контролем определенной системы – городской и региональной. Планирование – это непрерывный процесс, который заключается в поиске соответствующих путей контроля той или иной системы и затем мониторинга результатов с тем, чтобы определить, насколько эффективным был контроль и насколько необходима модификация. Варианты или модели развития территории населенных пунктов создаются на основе анализа всех факторов, которые могут оказать влияние на это развитие. На принятие варианта планировочного решения территории влияет множество компонентов, что создает большие сложности при создании моделей развития территории. 17 Планирование территорий населенных пунктов для обеспечения наиболее рационального использования земельных ресурсов базируется на следующих принципах: - комплексный анализ природной, социальной, экономической и экологической ситуации в районе; - выявление проблем, задач, целей и обоснование возможных направлений отраслевого и территориального развития; - определение приоритетов социально – экономического развития и параметров градостроительных преобразований; - разработка инвестиционной программы и плана реализации по отраслям и периодам строительства. В новых социально-экономических условиях к перечисленным этапам необходимо добавить обоснование экономической эффективности проекта и правовое сопровождение планируемых мероприятий. В результате анализа современного использования территории выявляют территории различного функционального использования: для развития народнохозяйственных отраслей, гражданского строительства, охраны природы, объектов историко-культурного наследия, массового отдыха населения; для размещения индивидуальных садоводческих и дачных участков, поселений и отдельных производственных комплексов и др.; составляют общий свод видов использования территорий, определяют их площади и соотношение. Анализ современного расселения заключается в установлении территорий заселения и размещения различных видов и форм расселения, направлений и уровня интенсивности межселенных связей, а также отдельных показателей расселения — плотности населения, плотности поселений, их соотношения по численности жителей и типу — по отраслевой принадлежности, условиям проживания населения, удаленности от основного центра, от транспортных магистралей и местных дорог. Анализ современной планировочной структуры связан с определением типа общей планировочной структуры, который характеризуется числом и размещением центров и подцентров, направлениями трассировки основных транспортных магистралей (водотоков); расположения относительно внешних центров, форм сочетания естественных и антропогенных, сухопутных и водных пространств; размещения системных планировочных образований и комплексов, их территорий и удельного веса; эстетических качеств среды, мест расположения ценных природных и историко-культурных объектов. Перспективная планировочная структура задействует основные планировочные элементы и формы их пространственных взаимосвязей, учитывая разработанные перспективы по развитию отдельных отраслей хозяйства, изменения размера и числа поселений, предложения по корректировке транспортной и инженерной инфраструктур, организации системы культурно-бытового обслуживания и массового отдыха населения; при этом усиливаются положительные тенденции в развитии планировочной структуры — повышение природных объектов, внедрение простых транспортных схем с образованием четких планировочных осей, дифференциация потенциала и роли центров в планировочной организации территории. 18 Функциональное зонирование территории содержит устанавливаемые (проектируемые) виды преимущественного хозяйственного и градостроительного использования территории (зон, земельных участков), а также ограничения на их использование при осуществлении градостроительной и иной деятельности в соответствии с принятыми нормативными правовыми документами; установленные функциональные зоны распределяются по интенсивности использования — интенсивного, экстенсивного, ограниченного хозяйственного и градостроительного освоения на перспективу. Размещение производственных объектов проектируют с учетом сложившейся структуры их расположения, экологических характеристик, удобства организации транспортных трудовых связей, обеспечения наилучшей доступности источников местного сырья и рынков сбыта готовой продукции; предусматривают выделение территорий необходимых размеров и качества для расширения существующих и размещения новых предприятий; вписывают объемно-пространственные формы крупных производственных объектов в единое планировочное расширение. Проектируют систему расселения в составе территориально и функционально взаимосвязанных систем и подсистем сети городских и сельских поселений; определяют места формирования городских и сельских агломераций, их характеристики по населению, числу поселений и территории; место в системе расселения более высокого ранга; преобладающий народнохозяйственный профиль. При проектировании организации межселенного культурно-бытового обслуживания обосновывают состав, ранг, размещение и социально-культурный потенциал центров и подцентров комплексного культурно-бытового обслуживания населения и поселений тяготеющих к ним зон, учитывая организацию удобных культурно-бытовых межселенных связей, опирающихся на трассировку основных планировочных осей. Размещение мест массового отдыха проектируют с учетом фактического обеспечения населения местами и учреждениями отдыха и необходимости наращивания их вместимости в соответствии с нормативами, а также расположения и характеристик территорий, пригодных для организации отдыха и лечения жителей. Устанавливают емкость рекреационных территорий на основе ландшафтного зонирования и устойчивости ландшафтов к антропогенным нагрузкам, их планировочную организацию в увязке с общим планировочным решением территории в зависимости от вида рекреационного ресурса — горная мест ность, акватория рек и озер, водохранилищ, лесистые территории, морское побережье, а также видов отдыха (сезонный, круглогодичный, краткосрочный, долгосрочный, охота, рыбалка и т. д.). Архитектурно-ландшафтную организацию территории проектируют на основе природно-эстетической и ландшафтной оценок планируемого объекта с выявлением наиболее ценных и привлекательных мест и их выгодным использованием в едином архитектурно- планировочном решении; основные планировочные оси района должны обеспечивать обзор наиболее интересных, живописных ландшафтов, формируемых природными и архитектурными объектами; сама архитектурнопланировочная организация должна строиться на контрастах восприятия окружающей среды, смене типов ландшафтов за счет разного сочетания его элементов 19 (рельефа, акваторий, многолетней и травянисто-цветочной растительности). Расселение применительно к планированию развития территорий зачастую рассматривают в контексте тех задач, которые решаются в процессе градостроительной деятельности: «Расселение — это процесс постепенного распределения населения по территории путем формирования новых и развития существующих населенных мест, результат процесса распределения населения по территории, характеризуемый численностью, размером и типом населенных мест, а также особенностями их взаимного расположения». Поэтому расселение рассматривают в тесном взаимодействии с задачами социального и экономического развития, а также природоохранной деятельности. С учетом этих факторов расселение означает такое пространственное распределение мест постоянного проживания населения относительно мест приложения труда, обслуживания и отдыха, которое является результатом реализации программы развития конкретно рассматриваемой территории. Градостроители рассматривают расселение как систему определенным образом территориально организованных, взаимосвязанных и взаимодействующих элементов — поселений и населения. Расселение, понимаемое как совокупность территориально распределенных поселений и населения, с самого начала исторически стихийно складывалось как система в ходе развития ремесел, торговли, сухопутных и водных транспортных путей, колонизации новых земель даже в те далекие времена, когда цели установки на создание систем расселения еще не было. Формирование системы расселения происходило под действием процессов общеисторического развития. К этому приводило расширение ареалов связи благодаря разделению труда, специализации производства и товарообмена, образованию крупных торговых и религиозных центров, возникновению известных исторических торговых наземных, речных и морских путей: «Из варяг в греки», шелковый путь, морские пути в Индию и Китай и др. В прошлом столетии понятие «система расселения» возникло как целенаправленное градостроительное мероприятие по взаимосвязанному развитию городских и сельских поселений и как реальные формы такого развития. Системы расселения дифференцируются по территориальному уровню на национальную систему расселения (в масштабе страны), региональные системы расселения (с охватом территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, а также частей их территории), местные системы расселения (с охватом территории административного сельского района или сельского округа). Признаки таких систем расселения: наличие главного системообразующего центра и тяготеющей к нему территории, а также активно развитых разнообразных межселенных связей между тяготеющей территорией и главным системообразующим центром. 20 Тема 4 Схемы территориального планирования различных уровней Территориальное планирование – это особый вид проектных работ, который призван дать стратегические решения по организации территории. Это признанная практика практически всех цивилизованных стран. Тут большее значение приобретает социальная составляющая планировочных разработок, возрастает ответственность общества перед будущими поколениями и окружающей нас природной средой. В соответствии с принятым в декабре 2004 года градостроительным кодексом РФ: «Территориальное планирование направлено на определение в соответствующих документах (схемах ТП) назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий». Устойчивым называется такое гармоничное развитие производства, социальной сферы, населения и окружающей природной среды, которое будет отвечать интересам настоящего и будущих поколений. Также территориальное планирование направлено на развитие инженерной, транспортной, социальной инфраструктур, интенсификацию сельскохозяйственного производства и развитие АПК, сохранение историко-культурного и природного наследия, развитие сферы туризма и отдыха населения. Основой территориальной стратегии должны служить утвержденные и разрабатываемые в настоящее время планы, стратегии и программы социальноэкономического развития. Документы территориального планирования подразделяются на: - документы территориального планирования федерального уровня; - документы территориального планирования регионального уровня; - документы территориального планирования муниципального уровня. Документами федерального уровня являются схемы территориального планирования Российской Федерации. Документами регионального уровня являются схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации. Документами муниципального уровня являются: • для муниципальных районов — схемы территориального планирования муниципальных районов; • для городских округов, городских и сельских поселений — генеральные планы развития (генпланы). В соответствии с Градостроительным кодексом РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. 21 Подготовка документов территориального планирования проходит следующие стадии: - информационный этап; - аналитический этап; - разработка Концепции территориальной организации; - разработка системы мероприятий по территориальному планированию. Информационный этап включает сбор и систематизацию материалов о территории по разделам проекта: экономика, социальная сфера, экология, функциональнопланировочная организация, земельные ресурсы, транспортная и инженерная инфраструктура и др. Аналитический этап – комплексная территориальная оценка. В ходе комплексной оценки определяются и учитываются прочие параметры, ограничивающие или благоприятствующие различному перспективному использованию территории. Разработка Концепции территориальной организации – третий, основополагающий этап проектирования. Концепция развития зависит от природно-ресурсного потенциала территории, её социально-экономического развития, традиционного использования территории. Материалы исследований на втором и третьем этапах работы лежат в основе принятия проектных решений и включаются в так называемые Материалы по обоснованию проекта Схемы территориального планирования. Итогом проделанной работы является подготовка проектных решений в качестве отдельного документа – Положений о территориальном планировании, сопровождаемого соответствующими картами (схемами). Положения, согласно Градостроительному Кодексу, подлежат обсуждению и утверждению органами государственной власти. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации в следующих областях: 1) федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения; 2) оборона страны и безопасность государства; 3) энергетика; 4) высшее образование; 22 5) здравоохранение. Схемы территориального планирования Российской Федерации содержат положения о территориальном планировании, карты планируемого размещения объектов федерального значения. Схема территориального планирования Российской Федерации (далее – СТП РФ) является документом территориального планирования, представляющим собой совокупность материалов в текстовой и графической форме, содержащих следующие сведения, предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации: В положениях о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики, их местоположение (указываются наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов. На картах планируемого размещения объектов федерального значения отображаются планируемые для размещения объекты федерального значения в соответствующих областях. Схемы территориального планирования являются основанием для принятия органами государственной власти и органами местного самоуправления решений при планировании мероприятий по социально-экономическому развитию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в том числе решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных нужд и о переводе земель из одной категории в другую. Схема территориального планирования может состоять из: а) схемы территориального планирования в отношении одной из областей, указанных Градостроительном кодексе Российской Федерации; б) схемы территориального планирования в отношении двух и более областей, указанных в Градостроительном кодексе Российской Федерации; в) двух и более схем территориального планирования в отношении одной из областей, указанных в Градостроительном кодексе Российской Федерации; г) двух и более схем территориального планирования в отношении двух и более областей, указанных в Градостроительном кодексе Российской Федерации. Материалы по обоснованию схем территориального планирования Российской Федерации в текстовой форме содержат: 1) сведения о стратегиях (программах) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектах, межгосударственных программах (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов федерального значения; 2) обоснование выбранного варианта размещения объектов федерального значения на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования; 23 3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов федерального значения на комплексное развитие соответствующей территории. Материалы по обоснованию схем территориального планирования Российской Федерации в виде карт отображают: 1) местоположение существующих и строящихся объектов федерального значения в соответствующей области; 2) границы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, на территориях которых планируется размещение объектов федерального значения в соответствующей области; 3) объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов федерального значения, в том числе: а) планируемые для размещения объекты регионального значения, объекты местного значения в соответствии с документами территориального планирования субъектов Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований; б) особые экономические зоны; в) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения; г) территории объектов культурного наследия; д) зоны с особыми условиями использования территорий; е) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; ж) иные объекты, иные территории и (или) зоны. Положение о территориальном планировании состоит из 2 разделов: раздел 1 включает в себя описание целей и задач территориального планирования применительно к конкретной схеме территориального планирования; раздел 2 включает в себя перечни мероприятий по территориальному планированию, обеспечивающих устойчивое развитие территорий. В перечнях указываются наименование каждого мероприятия, его описание (содержание), последовательность выполнения мероприятия, срок его выполнения и исполнитель. Графическая часть схемы территориального планирования может быть представлена в виде одной или нескольких карт (схем), одного или нескольких их фрагментов. В зависимости от целей и задач, указанных в положении о территориальном планировании применительно к конкретной схеме территориального планирования, при подготовке карт (схем), их фрагментов могут быть использованы следующие масштабы: масштаб 1:100000 - для карт (схем), содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации; масштабы 1:5000, 1:2000, 1:1000, 1:500 - для фрагментов карт (схем). При разработке схемы территориального планирования состав ее графической части и масштабы, подлежащие использованию при разработке карт (схем) и (или) их фрагментов, определяются при решении вопроса о подготовке указанной схемы, 24 исходя из необходимости отображения границ функциональных зон и границ земельных участков, определенных частью 6 статьи 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации. На картах (схемах) отображаются объекты капитального строительства федерального значения, установленные частью 3 статьи 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Информационное наполнение карт (схем), входящих в состав схемы территориального планирования, должно отвечать требованиям нормативных документов, предъявляемым к картографическим материалам. Входящие в состав схемы территориального планирования карты (схемы), отображаемые на электронных носителях, формируются на базе слоев цифровой картографической основы. Схема территориального планирования субъекта РФ – документ территориального планирования субъекта РФ, определяющий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур планируемое размещение объектов регионального значения. Подготовка схем территориального планирования субъекта РФ может осуществляться в составе одного или нескольких документов территориального планирования. Схема территориального планирования субъекта РФ является обязательной для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. С 31 декабря 2012 года не допускается принятие органами государственной власти решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии схемы территориального планирования субъекта РФ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Главная задача схемы территориального планирования субъекта РФ – обеспечение устойчивого развития и повышение инвестиционной привлекательности территории субъекта РФ посредством планирования размещения объектов регионального значения с учетом всех стратегий и программ социально-экономического развития на основе анализа использования территории и прогнозируемых ограничений ее использования. Подготовка схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации может осуществляться применительно ко всей территории субъекта Российской Федерации или к ее частям. Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации содержат положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения, относящихся к следующим областям: 1) транспорт (железнодорожный, водный, воздушный транспорт), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; 25 2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий; 3) образование; 4) здравоохранение; 5) физическая культура и спорт; 6) иные области в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации. В положениях о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации, указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов регионального значения, их основные характеристики, их местоположение (указываются наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов. На картах планируемого размещения объектов регионального значения отображаются планируемые для размещения объекты регионального значения. К схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации прилагаются материалы по обоснованию этих схем в текстовой форме и в виде карт. Материалы по обоснованию схем территориального планирования субъектов Российской Федерации в текстовой форме содержат: 1) сведения о программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов регионального значения; 2) обоснование выбранного варианта размещения объектов регионального значения на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования; 3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов регионального значения на комплексное развитие соответствующей территории. Карты, включаемые в состав материалов по обоснованию схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, составляются применительно к территории, в отношении которой разрабатывается схема территориального планирования субъекта Российской Федерации. На указанных картах отображаются: 1) границы муниципальных образований - городских округов, муниципальных районов, поселений, утвержденные в установленном порядке законом субъекта Российской Федерации; 2) объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов регионального значения, в том числе: а) планируемые для размещения объекты федерального значения, объекты регионального значения, объекты местного значения в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъектов Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований; б) особые экономические зоны; 26 в) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения; г) территории объектов культурного наследия, территории исторических поселений федерального значения и территории исторических поселений регионального значения; д) зоны с особыми условиями использования территорий; е) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; ж) иные объекты, иные территории и (или) зоны. Схема территориального планирования субъекта Российской Федерации, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Проект схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации подлежит согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в части возможного негативного воздействия планируемых для размещения объектов регионального значения на особо охраняемые природные территории федерального значения в случае, если на территории такого субъекта Российской Федерации находятся особо охраняемые природные территории федерального значения. Проект схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации подлежит согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти также в случае, если планируемые для размещения объекты регионального значения могут оказать негативное воздействие на водные объекты, находящиеся в федеральной собственности. Проект схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации подлежит согласованию с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу с субъектом Российской Федерации, обеспечившим подготовку проекта такой схемы, в целях соблюдения интересов указанных субъектов Российской Федерации при установлении на их территориях зон с особыми условиями использования территорий в связи с планируемым размещением объектов регионального значения, при размещении объектов регионального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях указанных субъектов Российской Федерации. Проект схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации подлежит согласованию с органами местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых планируется размещение объектов регионального значения или на окружающую среду на территориях которых могут оказать негативное воздействие планируемые для размещения объекты регионального значения, в целях соблюдения интересов населения муниципальных образований в части возможного влияния планируемых для размещения объектов регионального значения на социально-экономическое развитие муниципальных образований, возможного негативного воздействия таких объектов на окружающую среду на территориях муниципальных образований. 27 Под территориальным планированием развития территории понимается планирование развития территорий муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений), в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. К зонам с особыми условиями использования относятся санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Документы территориального планирования Российской Федерации и документы территориального планирования субъектов Российской Федерации содержатся в кадастре застроенных территорий только в том объёме, который затрагивает интересы данного муниципального образования. Собственные документы территориального планирования муниципального образования содержатся в кадастре застроенных территорий в полном объёме. Схема территориального планирования муниципального района содержит положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). Положения о территориальном планировании включают в себя: • цели и задачи территориального планирования; • перечень мероприятий по территориальному планированию и указания на последовательность их выполнения. На картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования муниципального района, отображаются: существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав муниципального района; границы земель различных категорий в пределах межселенных территорий; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства местного значения или на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в собственности муниципального района, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства на межселенных территориях; границы населенных пунктов, расположенных на межселенных территориях. Тематика карт (схем), содержащихся в схеме территориального планирования муниципального района, как правило, принимается следующей: • карты (схемы) использования территории муниципального района; • карты (схемы) границ территорий объектов культурного наследия; • карты (схемы) границ зон с особыми условиями использования территорий; 28 • карты (схемы) границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; • карты (схемы) границ зон негативного воздействия объектов капитального строительства местного значения, в случае размещения таких объектов; • карты (схемы) с отображением результатов анализа комплексного развития территории и размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе с учетом результатов инженерных изысканий. Тема 5 Генеральные планы, проекты планировки территории, проекты межевания Генеральные планы городских округов, городских и сельских поселений повторяют структуру схем территориального планирования муниципальных районов, но при этом излагают содержание более подробно и с обязательным социальноэкономическим обоснованием, так как по своей сути относятся к территориям, где непосредственно проживает население. Генера́льный план в общем смысле — проектный документ, на основании которого осуществляется планировка, застройка, реконструкция и иные виды градостроительного освоения территорий. Основной частью генерального плана (также называемой собственно генеральным планом) является масштабное изображение, полученное методом графического наложения чертежа проектируемого объекта на топографический, инженерно-топографический ли фотографический план территории. При этом объектом проектирования может являться как земельный участок с расположенным на нём отдельным архитектурным сооружением, так и территория целого города или муниципального района. — научно обоснованный перспективный план развития города (применительно к старому городу — его реконструкции и дальнейшего развития) или любого другого населенного пункта. Согласно Градостроительному кодексу РФ, генеральный план является одним из основных документов территориального планирования. На картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются: • границы поселения, городского округа; • границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа; • границы земель сельскохозяйственного назначения, границы земель для обеспечения космической деятельности, границы земель обороны и безопасности, границы земель иного специального назначения, границы земель лесного фонда, границы земель водного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения; • существующие и планируемые границы земель промышленности, энергетики, транспорта, связи; • границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон; • границы территорий объектов культурного наследия; • границы зон с особыми условиями использования территорий; 29 • границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения; • границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; • границы зон инженерной и транспортной инфраструктур. Сроки реализации генерального плана оговариваются в особом документе — плане реализации генерального плана, принимаемом не позднее 3-х месяцев со дня утверждения соответствующего генплана, и составляют, как правило, около 20 лет. Любой генеральный план содержит аналитический блок и блок проектного предложения. Каждый из них, в свою очередь, включает в себя графические материалы, представленные в виде карт (схем), и текстовую часть. Среди обязательных схем в составе генплана Градостроительным кодексом РФ предусмотрены:            схема объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах города; схема автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов; схема использования территории муниципального образования с отображением границ земель различных категорий, иной информации об использовании соответствующей территории; схема границ территорий объектов культурного наследия; схема границ зон с особыми условиями использования территорий; схема границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; схема границ зон негативного воздействия объектов капитального строительства местного значения в случае размещения таких объектов; схема планируемых границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон; схемы с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения; карты (схемы) планируемых границ территорий, документация по планировке которых подлежит разработке в первоочередном порядке; схема существующих и планируемых границ земель промышленности, энергетики, транспорта, связи. Генеральные планы городов и поселений в различных странах различны по названию, составу, функциям и правовому статусу. Реконструкция, застройка и 30 освоение территорий ряда крупных городов ведётся без какого-то ни было единого документа планирования и зонирования территории. В России, как и во многих странах Запада, генплан как юридический документ носит рекомендательный характер, то есть не является источником градостроительного права. На уровне города, поселения в роли такового выступают правила землепользования и застройки, включающие карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты. По мере перехода страны на рыночные рельсы наблюдается постепенное сокращение сроков действия и уменьшение градорегулирующей роли генплана в пользу документов более низкого уровня — проектов планировки и межевания. Реализация документов территориального планирования осуществляется путем: 1) подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования; 2) принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую; 3) создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории. Реализация схемы территориального планирования Российской Федерации осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными Правительством Российской Федерации и реализуемыми за счет средств федерального бюджета, или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, или в установленном Правительством Российской Федерации порядке решениями главных распорядителей средств федерального бюджета, или инвестиционными программами субъектов естественных монополий. Реализация схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и реализуемыми за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, или нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, или в установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации порядке решениями главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации, или инвестиционными программами субъектов естественных монополий. Реализация схемы территориального планирования муниципального района осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными местной администрацией муниципального района и реализуемыми за счет средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации муниципального района, или в установленном местной администрацией муниципального района порядке решениями главных 31 распорядителей средств местного бюджета, или инвестиционными программами организаций коммунального комплекса. Реализация генерального плана поселения, генерального плана городского округа осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа и реализуемыми за счет средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации поселения, местной администрации городского округа, или в установленном местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа порядке решениями главных распорядителей средств местного бюджета, программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов и (при наличии) инвестиционными программами организаций коммунального комплекса. Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программы комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов разрабатываются органами местного самоуправления поселений, городских округов и подлежат утверждению органами местного самоуправления таких поселений, городских округов в шестимесячный срок с даты утверждения генеральных планов соответствующих поселений, городских округов. Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программы комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов содержат графики выполнения мероприятий, предусмотренных указанными программами. Проекты программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов подлежат размещению на официальном сайте органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (при наличии официального сайта муниципального образования) и опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, не менее чем за тридцать дней до их утверждения. В случае, если программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающие создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционные программы субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса приняты до утверждения документов 32 территориального планирования и предусматривают создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но не предусмотренных указанными документами территориального планирования, такие программы и решения подлежат в двухмесячный срок с даты утверждения указанных документов территориального планирования приведению в соответствие с ними. 7. В случае, если программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающие создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционные программы субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса принимаются после утверждения документов территориального планирования и предусматривают создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но не предусмотренных указанными документами территориального планирования, в указанные документы территориального планирования в пятимесячный срок с даты утверждения таких программ и принятия таких решений вносятся соответствующие изменения. Совместная подготовка проектов документов территориального планирования может осуществляться в целях обеспечения устойчивого развития территорий путем комплексного решения вопросов территориального планирования в следующих случаях: планирование размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, на территориях поселения, городского округа, межселенной территории муниципального района, территориях нескольких муниципальных образований; планирование размещения объектов местного значения муниципального района, предусмотренных документами территориального планирования муниципального района, на территории поселения, входящего в состав такого муниципального района; планирование размещения объектов регионального значения, объектов местного значения на территориях других субъектов Российской Федерации или других муниципальных образований; установление ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения. Совместная подготовка проектов документов территориального планирования может осуществляться: федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 33 федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; органами местного самоуправления муниципальных образований. С инициативой о совместной подготовке проектов документов территориального планирования вправе выступать: 1) федеральные органы исполнительной власти; 2) высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации; 3) органы местного самоуправления. Предложения о совместной подготовке проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования должны содержать положения об организации скоординированных работ, связанных с подготовкой проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования в части их содержания, объема и сроков финансирования. Документ территориального планирования, совместная подготовка которого осуществлялась в соответствии с настоящей статьей, утверждается органом государственной власти или органом местного самоуправления в соответствии с компетенцией, установленной Градостроительным Кодексом. Градостроительный кодекс РФ впервые легально и однозначно ввел необходимость правового (территориального) зонирования и «Правил землепользования и застройки» для каждого муниципального образования, а в соответствии с Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., планировка и застройка – это один из вопросов местного значения. Целевое назначение земель нашло свое продолжение в градостроительном регламенте, определяющем строительные и хозяйственные «изменения» недвижимости (и земельных участков). Впервые правила застройки были приняты в 1916 г. в Нью-Йорке, в 1920-е годы распространились по городам США, а затем, с различными местными особенностями, и по многим странам. Основные цели их введения — исключить такое соседство видов разрешенного использования земельных участков и параметров застройки, которое может приводить к снижению качества среды (например, при соседстве жилья с промышленными предприятиями, кварталов высотного строительства с малоэтажным жильем и пр.), а также минимизировать процедуры, с помощью которых застройщик имеет возможность узнать, как допускается использовать тот или иной земельный участок. В России возможность разработки правил землепользования и застройки была установлена Градостроительным кодексом Российской Федерации от 07.05.1998 № 73-ФЗ. 34 Правила землепользования и застройки — документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в которых устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. До утверждения правил землепользования и застройки в обязательном порядке по их проекту проводятся публичные слушания. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: 1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; 2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований; 3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; 4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. 2. Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты. 3. Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения: 1) о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления; 2) об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами; 3) о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления; 4) о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; 5) о внесении изменений в правила землепользования и застройки; 6) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки. 4. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориях. Предусмотренный градостроительным законодательством порядок уточнения пределов использования земельных участков в поселениях заключается в следующем: 1) назначение земель определяется через «разрешенное использование земельных участков»; 2) разрешенное использование устанавливается градостроительным регламентом, который содержит совокупность параметров и 35 видов использования участков, включая допустимые изменения объектов недвижимости; 3) градостроительный регламент разрабатывается и содержится в составе нормативных правовых актов органов местного самоуправления - «Правил землепользования и застройки», которые не являются градостроительной документацией; 4) «Правила» разрабатываются органами местного самоуправления на основе правового зонирования. Градостроительный кодекс РФ рассматривает зонирование в двух аспектах: вопервых, зонирование как деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование (осуществляется посредством разработки Генерального плана поселения); во-вторых, как правовое зонирование, т.е. деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (осуществляется посредством принятия местного нормативного правового акта). Раскрывая зонирование территорий в первом из указанных аспектов, Градостроительный кодекс РФ фактически выделяет два подвида зонирования. Вопервых, упоминаются схемы зонирования территорий, определяющие вид использования территорий и устанавливающие ограничения на их использование, для осуществления градостроительной деятельности. Например, такие ограничения могут устанавливаться в зонах охраны памятников истории и культуры, водоохранных зонах, зонах особо охраняемых природных территорий и т.д. Данный вид зонирования можно обозначить как специальное зонирование хотя такой термин Градостроительный кодекс РФ не использует. Схемы зонирования включаются в правила застройки (нормативно-правовой акт органа местного самоуправления), которые разрабатываются на основе генерального плана поселения. Во-вторых, Земельный кодекс РФ (ст. 85) и Градостроительный кодекс РФ (ст. 40-48) устанавливают виды территориальных зон, особенности использования территорий которых определяются градостроительным регламентом. Данный вид зонирования можно обозначить как территориальное зонирование. Указанные виды зонирования тесно взаимосвязаны и дополняют друг друга. Правовая природа территориального зонирования, как заключается в том, что оно является, с одной стороны, элементом градостроительного планирования использования земель поселений, а с другой - способом правового регулирования использования земельных участков в составе земель поселений, в результате осуществления которого определяются виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости на них. Градостроительное законодательство предусматривает территориальные зоны следующих видов: жилые зоны; общественно-деловые зоны; производственные зоны; зоны инженерной и транспортной инфраструктур; рекреационные зоны; зоны сельскохозяйственного использования; зоны специального назначения; зоны военных объектов; иные зоны режимных территорий. Органы местного самоуправления городских и сельских поселений в соответствии с местными условиями могут устанавливать иные территориальные зоны, а также 36 включать в них земельные участки и иные объекты недвижимости. В территориальных зонах могут выделяться подзоны, особенности использования территории которых определяются градостроительным регламентом с учетом ограничений на их использование, установленных земельным, экологическим и иным законодательством РФ. Территориальные зоны могут включать в себя территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами и т.д.1 Зонирование земельных территорий (градостроительное зонирование) Градостроительное зонирование – это деление (разбивка) земельной территории муниципальных образований (в том числе и поселений) на части, в которых определяются территориальные зоны с видами их градостроительного использования и ограничения на их использование (карта градостроительного зонирования муниципального образования). На карте градостроительного зонирования: Устанавливаются границы территориальных зон. Любой земельный участок относится только к одной территориальной зоне. То есть не допускается формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, размещённых в разных территориальных зонах. Обязательно отображаются границы зон с особыми условиями использования территории, границы территорий объектов культурного наследия. Виды и состав территориальных зон Территориальные зоны муниципальных образований могут быть следующих видов: -жилые; -общественно-деловые (ОДЗ); -производственные; -зоны инженерной и транспортной инфраструктур; -зоны сельскохозяйственного использования; -зоны рекреационного назначения; -зоны особо охраняемых территорий; -зоны специального назначения; -зоны размещения военных объектов; -иные виды территориальных зон. Состав территориальных жилых зон: зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки малоэтажными жилыми домами; зоны застройки среднеэтажными жилыми домами; зоны застройки многоэтажными жилыми домами; зоны застройки иных видов. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения; объектов здравоохранения; объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования; 37 культовых зданий; стоянок автомобильного транспорта; гаражей; объектов, связанных с проживанием граждан; территорий, предназначенных для ведения садоводства и дачного хозяйства. Состав территориальных общественно-деловых зон (ОДЗ): зоны делового, общественного и коммерческого назначения; зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения; зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности; ОДЗ иных видов. ОДЗ предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научноисследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан. В ОДЗ могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные и многоэтажные гаражи. Состав территориальных производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур: коммунальные зоны (зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли); производственные зоны (зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду); иные виды зон производственной , инженерной и транспортной инфраструктуры. Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктуры предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфра структур (сооружений и коммуникаций ж/д и автомобильного транспорта, связи) и установления санитарнозащитных зон таких объектов. Состав территориальных зон сельскохозяйственного использования зоны сельскохозяйственных угодий (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями-садами, виноградниками и др.); зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения; Примечание: зоны сельскохозяйственного назначения в том числе и зоны сельскохозяйственных угодий) могут включаться в состав территориальных зон в границах черты населённых пунктов. Состав территориальных зон рекреационного назначения: 38 зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озёрами, водохранилищами, пляжами; зоны в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. Состав территориальных зон особо охраняемых территорий: земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историкокультурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Состав территориальных зон специального назначения: зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления; зоны, занятые иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путём выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах. Состав иных видов территориальных зон - по усмотрению органов местного самоуправления, определяется с учётом функциональных зон и особенностей использования земельных участков. Градостроительный регламент - совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны. Своеобразие юридической природы градостроительных регламентов проявляется в том, что они, будучи, по сути, техническими нормами, не обладающими юридической силой, становятся юридически значимыми с момента утверждения их органом местного самоуправления посредством принятия нормативного акта - правил землепользования и застройки. Данный документ содержит текстовую и картографическую части. Текст включает юридические нормы и процедуры, связанные с использованием существующих объектов недвижимости, а также подготовкой и осуществлением строительных изменений на земельных участках. Картографическая часть включает карту правового зонирования городской территории, а также приписанные к карте градостроительные регламенты использования и строительного изменения недвижимости в границах выделенных зон. Это существенно отличает Правила от традиционных документов, в которых правовую нагрузку имеет только текст, тогда как в данном случае карта имеет непосредственно правовое значение (разделение территории на зоны с различными регламентами). Именно данный нормативный акт определяет правовые основы территориального зонирования, в основе которого лежит разделение городской территории на определенное число зон с фиксированными границами. Для всех зон и соответственно для каждого земельного участка, расположенного в этих зонах, устанавливаются градостроительные регламенты использования и строительного изменения недвижимости: виды разрешенного использования объектов недвижимости (владельцы вправе выбирать вид из списка видов, установленного регламентом; предельные (минимальные и/или максимальные) показатели площади и 39 линейных размеров (по ширине и длине) земельных участков; предельные параметры разрешенного строительства на земельных участках (например, отступы построек от границ земельных участков показатели высоты или этажности построек, процента застройки участков и др.); показатели мест парковки автомобилей и т.д. Так, в жилой территориальной зоне могут располагаться дома малой этажности (1-2 этажа), средней этажности (до 5-ти этажей) и многоэтажных домов. Если мы возьмем, например, жилую зону с домами малой этажности, то в перечень параметров разрешенных градостроительных изменений на земельном участке могут входить: теплицы; оранжереи; надворные туалеты; небольшие индивидуальные мастерские; сараи, бани и иные надворные постройки; резервуары для хранения воды; отдельно стоящие гаражи или стоянки на одну машину и т.д. Таким образом, наличие градостроительных регламентов создает условия для четкого правового регулирования пользования земельными участками и зданиями, строениями, сооружениями на участке как единым комплексом и определяет права и обязанности на земельные участки в поселениях. Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной Градостроительным Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий. В случае установления границ незастроенных и не предназначенных для строительства земельных участков подготовка документации по планировке территории осуществляется в соответствии с земельным, водным, лесным и иным законодательством. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков. Подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории осуществляется в соответствии с системой координат, используемой для ведения государственного кадастра недвижимости. (введена Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ) Подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов капитального строительства, в том числе объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает в себя: 40 1) чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются: а) красные линии; б) линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; в) границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства; г) границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; 2) положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории. Материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку. Материалы по обоснованию проекта планировки территории в графической форме содержат: 1) схему расположения элемента планировочной структуры; 2) схему использования территории в период подготовки проекта планировки территории; 3) схему организации улично-дорожной сети, которая может включать схему размещения парковок (парковочных мест), и схему движения транспорта на соответствующей территории; 4) схему границ территорий объектов культурного наследия; 5) схему границ зон с особыми условиями использования территорий; 6) схему вертикальной планировки и инженерной подготовки территории; 7) иные материалы в графической форме для обоснования положений о планировке территории. Пояснительная записка содержит описание и обоснование положений, касающихся: 1) определения параметров планируемого строительства систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории; 2) защиты территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, проведения мероприятий по гражданской обороне и обеспечению пожарной безопасности; 3) иных вопросов планировки территории. Состав и содержание проектов планировки территорий, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования Российской Федерации, устанавливаются Градостроительным Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Российской Федерации. 41 Особенности проектов планировки территории обусловлены тем, что именно этими проектами устанавливаются красные линии для определения как существующих, так и планируемых (изменяемых, вновь образуемых) границ: 1) земельных участков для размещения линейных объектов (сетей инженерной и дорожной инфраструктуры) различного значения — федерального, регионального, местного; 2) территорий общего пользования (площадей, парков, набережных, скверов, бульваров), которыми может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц и которые не подлежат приватизации, с отделением их от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности физических и юридических лиц; 3) элементов планировочной структуры — кварталов, микрорайонов, жилых районов, границы которых одновременно определяются с установлением границ дорожной инфраструктуры (улично-дорожной сети) по той причине, что красные линии являются в данном случае одновременно и границами указанных планировочных элементов, и границами дорожной инфраструктуры. В первом из трёх указанных случаев подготовка проектов планировки обеспечивается Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными районами в соответствии со схемами территориального планирования, где определены границы зон планируемого размещения объектов соответствующего значения (включая и нелинейные локальные объекты — в соответствии с полномочиями указанных органов публичной власти). Во всех трёх указанных случаях подготовка проектов планировки обеспечивается органами местного самоуправления городских округов и поселений (в первом случае - в части объектов местного значения). Рациональное выделение элементов планировочной структуры возможно лишь при условии определения их параметров (например, плотность планируемой застройки соответствующей территории, характеристики систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения). Эти параметры определяются при подготовке материалов по обоснованию проекта планировки и включаются в подлежащую утверждению основную часть проекта планировки. Поскольку проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территории, утвержденные в составе проекта планировки параметры планируемого развития элементов планировочной структуры "рамочно" определяют содержание проектов межевания. Состав проектов планировки определяется: 1) ГрК РФ — в части общих положений применительно ко всем случаям подготовки проектов планировки: проекты планировки состоят из двух частей — подлежащей утверждению основной части и материалов по ее обоснованию; основная часть проектов планировки территории включает чертежи и текст с положениями о планируемом развитии территории; материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку с обоснованием включенных в основную часть положений; 42 2) нормативными правовыми актами Российской Федерации — в случае подготовки проектов планировки территории на основании документов территориального планирования Российской Федерации; 3) законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ — в случае подготовки проектов планировки территории на основании документов территориального планирования субъектов РФ, а также на основании документов территориального планирования муниципальных образований. Существует двусторонняя связь между правилами землепользования и застройки и документацией по планировке территории. С одной стороны, правила землепользования и застройки, наряду с генеральным планом поселения, городского округа, являются основанием для подготовки документации по планировке территории. При этом после 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки документация по планировке территории (за исключением проектов межевания застроенных территорий) вообще не может подготавливаться. Правила землепользования и застройки через градостроительные регламенты предопределяют характеристики подготавливаемой документации по планировке территории, в частности через назначение территории — виды разрешенного использования недвижимости, предельные размеры земельных участков для соответствующих территориальных зон. С другой стороны, документация по планировке территории может стать основанием для внесения изменений в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства. Документация по планировке территории (проекты планировки с проектами межевания и проекты межевания) имеет в своем составе градостроительные планы земельных участков, которые определяют: 1) отношения публичной власти и частных лиц: при предоставлении земельных участков, выделенных посредством планировки территории из состава государственных или муниципальных земель. Такие земельные участки формируются посредством землеустроительных действий, осуществляемых в соответствии с градостроительными планами земельных участков, утвержденных в составе документации по планировке территории. Применительно к сформированным в указанном порядке земельным участкам государственный кадастровый учет осуществляется до того, как будут предприняты действия по их предоставлению физическим и юридическим лицам; выдаче разрешений на строительство в результате проверки проектной документации (или схемы планировочной организации земельного участка — в случае индивидуального жилищного строительства, когда подготовка проектной документации не является обязательной) на соответствие градостроительному плану земельного участка; выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию в результате проверки построенных объектов на соответствие градостроительному плану земельного участка; 2) действия частных лиц. ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ В-третьих, органы местного самоуправления поселений, городских округов могут 43 принимать решения о подготовке и обеспечивать подготовку документации по планировке территории не только при решении вопросов об определении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, но и в иных случаях. Например, в случаях выделения из состава государственных и муниципальных земель земельных участков для предоставления их физическим и юридическим лицам для строительства, выделения земельных участков многоквартирных домов в сложившейся застройке. Деятельность по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками, включает следующие виды градорегулирования: 1) подготовку и принятие законов и иных нормативных правовых актов, прежде всего правил землепользования и застройки; 2) подготовку и утверждение документов территориального планирования, планов реализации документов территориального планирования, документации по планировке территории; 3) создание и обеспечение функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, архивов документов градостроительного проектирования, фондов хранения иных информационных материалов для подготовки документов, определенных позициями 1 и 2, иных документов (включая проектную документацию); 4) мониторинг процессов градостроительной деятельности, проведение аналитических работ и подготовку рекомендаций с использованием материалов, определенных позицией 3, для обеспечения подготовки нормативных правовых актов и документов, определенных позициями 1 и 2. Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками, проводимый на стадии подготовки нормативных правовых актов и документов, определенных позициями 1 и 2, включает: 5) проверку и согласование проектов документов градостроительного проектирования; 6) обсуждение на публичных слушаниях проектов документов градостроительного проектирования — генеральных планов городских округов, поселений, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, утверждаемой главами администраций. Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками, проводимый путём проверки документов, подготовленных застройщиками, а также работ, выполнение которых было обеспечено застройщиками, включает: 7) проверку подготовленных застройщиками документов перед выдачей разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию, заключений органов государственной экспертизы проектной документации, проверку выполненных работ перед выдачей заключений органов государственного строительного надзора, проверку документов, предшествующую выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно 44 разрешенные виды использования недвижимости (применительно к двум последним видам разрешений — до проведения публичных слушаний); 8) обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости. Проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территорий. 1) Подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры. 2) Проект межевания территории разрабатывается в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков. 3) Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа. 4) При подготовке проекта межевания территории определение местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков осуществляется в соответствии с градостроительными регламентами и нормами отвода земельных участков для конкретных видов деятельности, установленными в соответствии с федеральными законами, техническими регламентами. 4.1.) В проекте межевания территорий, подготовленном применительно к территории исторического поселения, учитываются элементы планировочной структуры, обеспечение сохранности которых предусмотрено статьями 59 и 60 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". 4.2.) В случае, если разработка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, в границах которой предусматривается образование земельных участков на основании утвержденной схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, срок действия которой не истек, местоположение границ земельных участков в соответствии с таким проектом межевания должно соответствовать местоположению границ земельных участков, образование которых предусмотрено данной схемой. Проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются: 1) красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории; 2) линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений; 3) границы образуемых и изменяемых земельных участков на кадастровом плане территории, условные номера образуемых земельных участков; 4) границы территорий объектов культурного наследия; 5) границы зон с особыми условиями использования территорий; 6) границы зон действия публичных сервитутов. 45 Проект межевания территории, предназначенный для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального значения, регионального значения или местного значения, включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются границы существующих и (или) подлежащих образованию земельных участков, в том числе предполагаемых к изъятию для государственных или муниципальных нужд, для размещения таких объектов. В проекте межевания территории также должны быть указаны: 1) площадь образуемых и изменяемых земельных участков и их частей; 2) образуемые земельные участки, которые после образования будут относиться к территориям общего пользования или имуществу общего пользования; 3) вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории. В составе проектов межевания территорий может осуществляться подготовка градостроительных планов земельных участков, подлежащих застройке, и градостроительных планов застроенных земельных участков. Подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа. В составе градостроительного плана земельного участка указываются: 1) границы земельного участка; 2) границы зон действия публичных сервитутов; 3) минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; 4) информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка; 5) информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент); 6) информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; 7) информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженернотехнического обеспечения (далее - технические условия); 46 8) границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. В состав градостроительного плана земельного участка может включаться информация о возможности или невозможности его разделения на несколько земельных участков. Форма градостроительного плана земельного участка устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Тема 6. Прогнозирование использования территорий. Градорегулирование Градорегулирование— осуществляемое в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации органами власти с участием граждан регулирование градостроительной деятельности — деятельности по развитию территорий, в том числе городов и иных населённых пунктов, в виде: 1) территориального планирования; 2) градостроительного зонирования; 3) планировки территории; 4) архитектурно - строительного проектирования; 5) строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. В законодательстве отсутствует как термин "регулирование градостроительной деятельности", так и его сокращённый аналог — "градорегулирование". Однако в данном случае формально юридические причины не могут служить препятствием для использования и распространения указанных терминов — последние обозначают объективный факт и наличия, и необходимости регулирования той деятельности, которая определена законодательством. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190_ФЗ (далее — ГрК РФ) п. 1 ст. 1 определил: "…градостроительная деятельность — деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства". Применительно к системе градорегулирования можно говорить о деятельности двух видов: градорегулирования 19 1) создании правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками; 2) контроле за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками. Деятельность по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками, включает следующие виды градорегулирования: 1) подготовку и принятие законов и иных нормативных правовых актов, прежде всего правил землепользования и застройки; 2) подготовку и утверждение документов территориального планирования, планов 47 реализации документов территориального планирования, документации по планировке территории; 3) создание и обеспечение функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, архивов документов градостроительного проектирования, фондов хранения иных информационных материалов для подготовки документов, определенных позициями 1 и 2, иных документов (включая проектную документацию); 4) мониторинг процессов градостроительной деятельности, проведение аналитических работ и подготовку рекомендаций с использованием материалов, определенных позицией 3, для обеспечения подготовки нормативных правовых актов и документов, определенных позициями 1 и 2. Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками, проводимый на стадии подготовки нормативных правовых актов и документов, определенных позициями 1 и 2, включает: 5) проверку и согласование проектов документов градостроительного проектирования; 6) обсуждение на публичных слушаниях проектов документов градостроительного проектирования — генеральных планов городских округов, поселений, правил земле пользования и застройки, документации по планировке территории, утверждаемой главами администраций. Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками, проводимый путём проверки документов, подготовленных застройщиками, а также работ, выполнение которых было обеспечено застройщиками, включает: 7) проверку подготовленных застройщиками документов перед выдачей разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию, заключений органов государственной экспертизы проектной документации, проверку выполненных работ перед выдачей заключений органов государственного строительного надзора, проверку документов, предшествующую выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости (применительно к двум последним видам разрешений — до проведения публичных слушаний); 8) обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости. Город как объект градорегулирования следующего после образования формыфункции земельный участок — дорога уровня включает в себя сумму указанных образований и порождает новые элементы формы и новые функции общего дела. Новые порождаемые городом элементы формы: 1) дорожная, инженерная и иная инфраструктура городского значения; 2) центр, субцентры города. Новые порождаемые городом функции общего дела: 48 1) функция обеспечения строительства и поддержания дорожной, инженерной и иной инфраструктуры городского значения; 2) функция "налогово-бюджетная", функция сбора и распределения частных средств для выполнения общего дела — строительства и поддержания дорожной, инженерной иной инфраструктуры городского значения; 3) функция ограничения деятельности частных лиц во имя общего дела и его планирования — функция градорегулирования. Применительно к городу следует отметить следующие принципиальные моменты новизны, которые, возникнув с возникновением города, характеризуя его и будучи неотделимыми от него, в последующем начинают себя тиражировать в более крупных размерах в объектах градорегулирования следующих уровней — субрегиона, региона и страны: 1) появление центра, а затем субцентров. Наличие центра — это фундаментальная характеристика города, высшее проявление пространственной концентрации — процесса, который неизбежно ведёт к становлению города. Центр и соотнесённость с ним всех иных элементов пространства определяют объективные закономерности структуры города. 2) появление "налогово-бюджетной" функции, функции сбора и распределения частных средств для выполнения общего дела — строительства и поддержания дорожной, инженерной и иной инфраструктуры городского значения. С возникновением этой функции появляется необходимость в определении справедливого размера доли частных вкладов в общее дело создания городской инфраструктуры 3) появление функции ограничения деятельности частных лиц во имя общего дела и его планирования — функции градорегулирования. Эта функция, как и предыдущая, неизбежно возникает вместе с городом, но, несмотря на это, до поры до времени она в недостаточной степени осознается, и в этом ее специфика в сравнении с иными городскими функциями общего дела. Осознанию препятствует действие закономерностей максимального экономического поведения эгоистического по своей внутренней природе) правообладателей недвижимости. Поэтому функцию градорегулирования можно назвать "спящей" функцией. Осознание её необходимости и значимости приходит относительно поздно, а формализация данной функции понуждающими нормами законов начинается только с середины XIX века и развивается в XX и нынешнем веках. Другая специфическая особенность функции градорегулирования применительно к городу (в отличие от аналогичной функции, выполняемой на следующих уровнях — регионов и страны) в том, что только на уровне городов, поселений могут устанавливаться ограничения использования недвижимости для частных лиц, в том числе путём зонирования, утверждаемого формальными нормами законодательства. 10. Субрегион, регион как объект градорегулирования следующего уровня — после образования города — включает в себя города, поселения и порождает новые элемен ты формы и новые функции общего дела. Новые порождаемые субрегионом, регионом (и включаемые в их состав) элементы формы: 49 1) дорожная, инженерная и иная инфраструктура субрегионального, регионального значения; 2) природные территории регионального значения. Новые порождаемые субрегионом, регионом функции общего дела: 1) функция обеспечения строительства и поддержания дорожной, инженерной и иной инфраструктуры регионального значения; 2) функция "налогово-бюджетная", функция сбора и распределения частных средств для выполнения следующего уровня общего дела (по отношению к городу) — строительства и поддержания дорожной, инженерной и иной инфраструктуры регионального значения; 3) функция планирования развития региональной инфраструктуры и защиты природных территорий регионального значения — функция градорегулирования. 11. Страна как объект градорегулирования завершающего уровня включает в себя регионы (а через них города, поселения, территории регионального значения) и порождает новые элементы формы и новые функции общего дела. Новые порождаемые образованием "страна" (и включаемые в состав образования) элементы формы: 1) дорожная, инженерная и иная инфраструктура национального значения; 2) природные территории национального значения. Новые порождаемые образованием "страна" функции общего дела: 1) функция обеспечения строительства и поддержания дорожной, инженерной и иной инфраструктуры национального значения; 2) функция "налогово-бюджетная", сбора и распределения частных средств для общего дела — строительства и поддержания дорожной, инженерной и иной инфраструктуры национального значения; 3) функция планирования развития инфраструктуры национального значения и защиты природных территорий национального значения — функция градорегулирования. 12. Генезис форм-функций — объектов градорегулирования — предопределяет две закономерности объективного характера: 1) наличие нескольких уровней "непересекающихся", отличных друг от друга общих дел — на уровне города, на уровне субрегиона- региона, на уровне страны; 2) общие дела — это не что иное, как дела частных лиц, каждое из которых предоставляет свою долю средств на общее дело; частные лица сосредоточены в городах, по селениях, поэтому поступление частных средств на три уровня различных общих дел может происходить только из одного источника, с одного уровня — уровня городов, поселений. 13. В отношении общих дел возникают два вопроса — вопрос об определении справедливой доли каждого в общем деле и вопрос о распределении собранных из одного источника частных средств для выполнения трёх различных общих дел — на уровне городов, регионов и страны. Градостроительное проектирование включает действия по подготовке четырех видов документов: 50 1) документов территориального планирования (схем территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных районов, генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений); 2) планов реализации документов территориального планирования; 3) правил землепользования и застройки; 4) документации по планировке территории (проектов планировки территории, проектов межевания территории, включая градостроительные планы земельных участков в составе проектов межевания территории). Планирование — это моделирование будущего, это формирование образа будущего. Стоит только спросить, как формируется образ будущего применительно к городу, и мы немедленно попадаем в область технологии — технологии градостроительного проектирования. Невозможно планировать развитие города, не обладая технологией и не используя технологию градостроительного проектирования. Применительно к городу планирование — это всегда процесс планирования - проектирования. Принципы технологии градостроительного проектирования: Технология градостроительного проектирования определяется закономерностями функционирования объектов, в отношении которых такое проектирование осуществляется. Земельный участок — это первичное образование, которое сочетает в себе "внутреннее" и "внешнее". "Внешнее" — это потребность во внешних связях, технических (дорога, инженерные ресурсы) и социальных (общение, воспитание, образование, рекреация), которая одновременно является и заказом на создание таких связей. Сумма индивидуальных заказов со стороны правообладателей множества земельных участков представляет собой совокупный заказ общества на функционирование и развитие технической и социальной инфраструктуры города. Возникает технологическая задача: как, опираясь на какую модель, каким расчётным способом определить величину и структуру совокупного заказа на техническую и социальную инфраструктуру, с одной стороны, и ответ на этот заказ в виде дифференцированных показателей мощности, вместимости, пропускной способности технической и социальной инфраструктуры города — с другой. При решении этой технологической задачи следует учитывать особенности города как объекта, в отношении которого осуществляется планирование-проектирование, а именно учитывать принцип разделения всей совокупности городских объектов на две группы — локализованные и сетевые и принцип объединения всей совокупности городских объектов посредством модели ячеисто-сетевой неравномерной структуры города. Принцип разделения всей совокупности городских объектов на локализованные и сетевые Есть объекты, которые "живут для себя" — порождают потребности и транслируют их вовне с тем, чтобы получать извне в ответ на запрос ресурсы и услуги и потреблять их, пользоваться ими. Это жилые дома, производственные и иные объекты. Их можно назвать несетевыми локализованными объектами. В то же время существуют объекты, которые "живут для других", то есть созданы и 51 функционируют в ответ на запрошенные локализованными объектами потребности, предоставляя им инженерно-технические ресурсы (воду, газ, электричество), возможность пользоваться услугами связи (дорожной, телефонной), рекреации. Эти объекты можно назвать сетевыми. Они разделяются на две подгруппы: - линейно-сетевые объекты — дороги и улицы (улично-дорожная сеть), инженерные сети (водопроводные, канализационные, газовые, электрические); -сетевые локализованные объекты:- объекты, которые генерируют (производят) и аккумулируют (собирают) ресурсы, продукты жизнедеятельности, распределяя их по линейно -сетевым объектам для доставки потребителям либо для утилизации (уничтожения, переработки). Эти объекты вместе с линейно-сетевыми объектами образуют техническую инфраструктуру города; - объекты, которые предназначены для предоставления услуг социального характера, — детские сады, школы, поликлиники, больницы, места рекреации. Совокупность таких объектов — это сеть объектов социальной инфраструктуры города. Принцип объединения всей совокупности объектов посредством модели ячеисто-сетевой неравномерной структуры города Сетевые объекты обслуживают не единичные локализованные объекты, а их совокупности. Само существование сетевых объектов обусловлено наличием совокупностей земельных участков несетевых локализованных объектов. Совокупности земельных участков "упакованы" в ячейках — элементах планировочной структуры разного масштаба, от меньшего к большему: квартал (совокупность земельных участков) — район (совокупность кварталов) — планировочный район (совокупность районов) — город (совокупность планировочных районов). Иерархия и размерность ячеек подчиняются закономерностям центрированной ОНЕНТЫ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ структуры города, фундаментальная характеристика которой — неравномерность, упорядоченная особым образом. Иерархия и размерность ячеек согласуются с иерархией и размерностью сетей (каналов инженерного обеспечения), образуя ячеисто-сетевую структуру города. Иерархия и размерность сетей (каналов инженерного обеспечения) — это каркас в форме ветвящегося дерева. Модель дерева является операциональной методической моделью выполнения расчетов — определения баланса потребности — ресурсы. Градостроительное проектирование в части технологии определения баланса потребности ресурсов. 1. Заказ на техническое обеспечение (в виде обеспечения транспортных связей, поставки инженерных ресурсов — воды, газа, электричества и т.д.) формируется как сумма заказов: 1) заказ № 1 — заказ со стороны элемента планировочной структуры первого уровня (квартала) как сумма заказов со стороны совокупности земельных участков, расположенных в пределах квартала. Единичные земельные участки участвуют в формировании заказа, но в городе самостоятельными "заказчиками" быть не могут по причине того, что системы технического обеспечения строятся и функционируют для обслуживания совокупности, но не единичных земельных участков; 52 3) заказ № 2 — заказ со стороны элемента планировочной структуры второго уровня (района) как сумма заказов № 1 со стороны совокупности кварталов, расположенных в пределах района; 4) заказ № 3 — заказ со стороны элемента планировочной структуры третьего уровня (планировочного района) как сумма заказов № 2 со стороны совокупности районов, расположенных в пределах планировочного района; 5) заказ № 4 — заказ со стороны города в целом как сумма заказов № 3 со стороны совокупности планировочных районов, расположенных в пределах города. Важно отметить, что заказ на техническое обеспечение формируют ячейки планировочной структуры разной величины — кварталы, микрорайоны, районы. 2. Ответ на заказ осуществляется посредством линейно-сетевых объектов технического обеспечения. Есть две разновидности таких объектов: 1) сети как совокупности линейных объектов (улично-дорожная сеть, сети инженерного обеспечения — магистральные, разводящие); 2) локально расположенные объекты инженерного обеспечения, генерирующие, аккумулирующие инженерные ресурсы, которые перенаправляются по сетям потребителям. 3. Таким образом, с одной стороны, мы имеем ячейки, порождающие потребности, а с другой — сети, каналы, по которым доставляется то, что "запрошено" ячейкойпотребителем — образованием, породившим потребность. Ячейки-сети — это обозначение фундаментальной характеристики города, его ячеисто-сетевой структуры. 4. Понимание того, из каких элементов состоит объект, позволяет перейти к вопросу о технологиях и принципах его параметризации. Специфика объекта такова, что его развитие имеет высокую степень неопределенности. Это предполагает построение модели, оценку и выбор вариантов. Первая фаза такой проектной технологии — определение порождаемых ячейками потребностей с учётом планируемого развития ячеек - элементов планировочной структуры города. 5. Два основных фактора определяют условия параметризации ячеек. Во-первых, то, что каждая ячейка соотносится с другими ячейками — такова структура города, фундаментальными характеристиками которой являются центричность и неравномерность. Чем ближе к центру, субцентру, тем выше плотность связей, тем меньше размер ячеек. Положение и размер ячейки согласуются с её функциональной специализацией — её специфическими особенностями в сопоставлении с иными ячейками в масштабе города и его частей. Во-вторых, целостность ячейки как относительно самостоятельного образования. Под целостностью в данном случае следует понимать связь между плотностью заполнения ячейки (количество площадей для работающих и проживающих, количество работающих, количество проживающих) и порождаемой ею потребностью в объектах социальной инфраструктуры (объектах дошкольного воспитания, школьного и специального образования, медицинского обслуживания, рекреации и т.д.). Целостность ячейки —понятие относительное, поскольку ячейка планировочной структуры никогда не может быть самодостаточным образованием. Вопрос о локализации в пределах ячейки планировочной структуры объектов для 53 обеспечения порождаемых ячейкой потребностей никогда не может быть решен положительно. Это ещё одна фундаментальная характеристика города — компенсаторность: порождаемые в локальных точках пространства (ячейках) потребности нельзя полностью реализовать в самих этих точках, такие потребности могут (а в отдельных случаях — должны) реализовываться за пределами ячеек планировочной структуры. Из последнего утверждения вытекает важное методологическое положение, согласно которому параметризация части (в данном случае ячейки городского пространства) невозможна в принципе при отсутствии модели целого. 6. Определённая с учетом указанных выше факторов плотность заполнения ячейки, совокупности ячеек, всего города — это заказ на соответствующий объём ресурсов, услуг, которые должны предоставляться посредством функционирования линейносетевых объектов. Основные принципы параметризации технической инфраструктуры — системы линейно-сетевых объектов — состоят в следующем: 1) планируемые показатели мощности объектов, генерирующих, аккумулирующих инженерные ресурсы, должны соотноситься с показателями заказа — показателями плотности заполнения ячеек; 2) показатели мощности объектов, генерирующих, аккумулирующих инженерные ресурсы, должны соотноситься с показателями пропускной способности линейных объектов — сетей инженерного обеспечения; 3) показатели пропускной способности линейных объектов (сетей инженерного обеспечения) должны быть дифференцированы в соответствии с величинами заказов, порождаемых ячейками планировочной структуры; 4) дифференцированная пропускная способность линейных объектов — это: а) соотнесённость со структурой города (модель дерева); б) различная ширина коридоров связи — линейных объектов, классифицированных по типам в соответствии с моделью дерева; в) фиксация в документах градостроительного проектирования указанных коридоров связи, для обеспечения которых допускается резервирование, а также изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд. 7. Однажды осуществленного соотнесения параметров заказа и параметров ответа на заказ может оказаться недостаточно для принятия оптимальных решений с учетом факторов разного происхождения. В этом случае должны производиться дополнительные проектные проработки моделируемой структуры города и расчётные итерации. Поскольку необходимо учитывать многие факторы, включая неформализуемые (факторы структуры города, сохранения его природно-ландшафтного своеобразия и художественного образа, факторы, определяемые привычками населения, сложившимися предпочтениями и стереотипами), процесс градостроительного проектирования носит ярко выраженный творческий характер. Связь параметров потенциального заказа и параметров ответа на заказ достигается, только если такой заказ будет гарантирован — это необходимое условие планирования-проектирования. Но возникает коллизия. С одной стороны, источником потенциального заказа являются частные лица — правообладатели 54 земельных участков. Принудить их к предоставлению гарантий в данном случае нельзя, можно только инициировать их максимальную экономическую деятельность. С другой стороны, публичная власть, от имени которой осуществляется градостроительное проектирование, не может дать гарантии за частных лиц. Необходимые гарантии соответствия параметров потенциального заказа и параметров ответа на заказ можно обеспечить только посредством градостроительных регламентов, устанавливаемых правилами землепользования и застройки. Определение в процессе градостроительного проектирования соотношения параметров потенциального заказа и параметров ответа на заказ связано с определением пределов возможностей и ответственности различных субъектов за развитие сетевых объектов технической и социальной инфраструктуры. Важность постановки задачи по определению этих пределов становится очевидной, если принять во внимание следующие обстоятельства: 1) в условиях рыночной экономики абсолютный приоритет в отношении объёмов строительства и реконструкции принадлежит частным лицам — застройщикам; 2) преобладающий объём строительства и реконструкции приходится на единичные земельные участки, которые порождают потребность в объектах технической и социальной инфраструктуры; 3) объекты технической и социальной инфраструктуры — это объекты сетевые, обслуживающие не отдельные земельные участки, но их совокупности — ячейки планировочной структуры города (кварталы, районы, планировочные районы); 4) частные застройщики не в состоянии в полном объеме обеспечить развитие сетевых объектов. Застройщики - девелоперы, которые комплексно развивают, обустраивают соответствующие территории — кварталы, микрорайоны, районы, также могут решить задачу развития всей совокупности сетевых объектов лишь частично, поскольку существуют пределы и их возможностей. Задача решается путем: а) участия публичной власти в развитии технической и социальной инфраструктуры; б) партнерства публичной власти с частными застройщиками- девелоперами. В условиях рынка недвижимости сама возможность системного планированияпроектирования развития города возникает при одновременном наличии двух условий: 1) если ставится задача соотнести между собой показатели объёмов возможного строительства и реконструкции и показатели запланированных для этого объёмов инженерных ресурсов и социальных услуг; 2) если частным лицам (неподотчётным публичной власти) гарантирована возможность реализации запланированных объёмов строительства, реконструкции, а также установлены "потолки", пределы, превышение которых недопустимо по той причине, что это нарушает баланс потребности — ресурсы и сводит на нет саму возможность планирования и реализации решений документов планирования. Одновременное гарантирование возможности строительства и его инициирования, а также того, что установленные пределы не будут превышены, обеспечивается 55 установлением посредством правил землепользования и застройки юридически значимых и для администрации, и для частных лиц градостроительных регламентов. Если есть первое условие, но нет второго (нет правил землепользования и застрой_ ки), то это означает, что: - первое условие (планирование) превращено в номинальное действие, "камуфляж", поскольку результаты планирования ни на что не опираются, нет правовых гарантий того, что запланированный баланс потребности — ресурсы не будет нарушен индивидуальными внесистемными решениями администрации или волюнтаристскими действиями частных застройщиков; - второе условие (градостроительное зонирование в виде юридически значимых градостроительных регламентов) замещено квазиправовыми и неправовыми эрзацтехнологиями, основанными на индивидуальных административных процедурах предварительного согласования мест размещения объектов строительства, которые игнорируют все возможные "потолки" и девальвируют систему планирования. Такая ситуация наблюдается на этапе перехода от административной системы к системе правового градорегулирования. Существование наряду с техническими регламентами безопасности (выполнение которых является обязательным во всех без исключения случаях) нормативов градостроительного проектирования требует пояснений. Нормативы градостроительного проектирования — это обязательства органов местного самоуправления достичь к определённому сроку определённого уровня социального обслуживания (в части обеспеченности, например, школами, детскими садами и пр.). Отсутствие таких нормативов может замещаться расчётными показателями (например, в случаях применения института "развития застроенных территорий") или обоснованиями к генеральному плану, проектам планировки. Кроме того, рассогласование между, например, каким-либо проектом планировки с нормативами градостроительного проектирования не может автоматически считаться нарушением по трём причинам. Первая причина — фактор времени: в настоящее время ресурсов может не хватать, и норматив достигается позже путём реализации других проектов. Вторая причина — "компенсаторность" городского организма: нехватка объектов в одном месте компенсируется их концентрацией в другом. И третья причина — принципиальная невозможность вменить выполнение нормативов градостроительного проектирования в обязанность какому-либо одному субъекту, публичной власти или частным лицам. В силу этих причин нормативы градостроительного проектирования носят рекомендательный характер. Предметом контроля они могут стать в том случае, если в техническом задании на подготовку проекта планировки заказчиком — органом местного самоуправления будут указаны конкретные показатели нормативов как подлежащие в рамках конкретного проекта выполнению конкретным лицом (при том, что соответствующие обязательства такого лица будут определены, например, договором аренды земельного участка — в случае комплексного освоения). 56 Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной Градостроительным Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий. В случае установления границ незастроенных и не предназначенных для строительства земельных участков подготовка документации по планировке территории осуществляется в соответствии с земельным, водным, лесным и иным законодательством. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков. Подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории осуществляется в соответствии с системой координат, используемой для ведения государственного кадастра недвижимости. (введена Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ) Подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов капитального строительства, в том числе объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает в себя: 1) чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются: а) красные линии; б) линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; в) границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства; г) границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; 2) положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории. 57 Материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку. Материалы по обоснованию проекта планировки территории в графической форме содержат: 1) схему расположения элемента планировочной структуры; 2) схему использования территории в период подготовки проекта планировки территории; 3) схему организации улично-дорожной сети, которая может включать схему размещения парковок (парковочных мест), и схему движения транспорта на соответствующей территории; 4) схему границ территорий объектов культурного наследия; 5) схему границ зон с особыми условиями использования территорий; 6) схему вертикальной планировки и инженерной подготовки территории; 7) иные материалы в графической форме для обоснования положений о планировке территории. Пояснительная записка содержит описание и обоснование положений, касающихся: 1) определения параметров планируемого строительства систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории; 2) защиты территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, проведения мероприятий по гражданской обороне и обеспечению пожарной безопасности; 3) иных вопросов планировки территории. Состав и содержание проектов планировки территорий, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования Российской Федерации, устанавливаются Градостроительным Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Российской Федерации. Особенности проектов планировки территории обусловлены тем, что именно этими проектами устанавливаются красные линии для определения как существующих, так и планируемых (изменяемых, вновь образуемых) границ: 1) земельных участков для размещения линейных объектов (сетей инженерной и дорожной инфраструктуры) различного значения — федерального, регионального, местного; 2) территорий общего пользования (площадей, парков, набережных, скверов, бульваров), которыми может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц и которые не подлежат приватизации, с отделением их от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности физических и юридических лиц; 3) элементов планировочной структуры — кварталов, микрорайонов, жилых районов, границы которых одновременно определяются с установлением границ дорожной инфраструктуры (улично-дорожной сети) по той причине, что красные линии 58 являются в данном случае одновременно и границами указанных планировочных элементов, и границами дорожной инфраструктуры. В первом из трёх указанных случаев подготовка проектов планировки обеспечивается Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными районами в соответствии со схемами территориального планирования, где определены границы зон планируемого размещения объектов соответствующего значения (включая и нелинейные локальные объекты — в соответствии с полномочиями указанных органов публичной власти). Во всех трёх указанных случаях подготовка проектов планировки обеспечивается органами местного самоуправления городских округов и поселений (в первом случае - в части объектов местного значения). Рациональное выделение элементов планировочной структуры возможно лишь при условии определения их параметров (например, плотность планируемой застройки соответствующей территории, характеристики систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения). Эти параметры определяются при подготовке материалов по обоснованию проекта планировки и включаются в подлежащую утверждению основную часть проекта планировки. Поскольку проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территории, утвержденные в составе проекта планировки параметры планируемого развития элементов планировочной структуры "рамочно" определяют содержание проектов межевания. Состав проектов планировки определяется: 1) ГрК РФ — в части общих положений применительно ко всем случаям подготовки проектов планировки: проекты планировки состоят из двух частей — подлежащей утверждению основной части и материалов по ее обоснованию; основная часть проектов планировки территории включает чертежи и текст с положениями о планируемом развитии территории; материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку с обоснованием включенных в основную часть положений; 2) нормативными правовыми актами Российской Федерации — в случае подготовки проектов планировки территории на основании документов территориального планирования Российской Федерации; 3) законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ — в случае подготовки проектов планировки территории на основании документов территориального планирования субъектов РФ, а также на основании документов территориального планирования муниципальных образований. Существует двусторонняя связь между правилами землепользования и застройки и документацией по планировке территории. С одной стороны, правила землепользования и застройки, наряду с генеральным планом поселения, городского округа, являются основанием для подготовки документации по планировке территории. При этом после 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки документация по планировке 59 территории (за исключением проектов межевания застроенных территорий) вообще не может подготавливаться. Правила землепользования и застройки через градостроительные регламенты предопределяют характеристики подготавливаемой документации по планировке территории, в частности через назначение территории — виды разрешенного использования недвижимости, предельные размеры земельных участков для соответствующих территориальных зон. С другой стороны, документация по планировке территории может стать основанием для внесения изменений в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства. Документация по планировке территории (проекты планировки с проектами межевания и проекты межевания) имеет в своем составе градостроительные планы земельных участков, которые определяют: 1) отношения публичной власти и частных лиц: при предоставлении земельных участков, выделенных посредством планировки территории из состава государственных или муниципальных земель. Такие земельные участки формируются посредством землеустроительных действий, осуществляемых в соответствии с градостроительными планами земельных участков, утвержденных в составе документации по планировке территории. Применительно к сформированным в указанном порядке земельным участкам государственный кадастровый учет осуществляется до того, как будут предприняты действия по их предоставлению физическим и юридическим лицам; выдаче разрешений на строительство в результате проверки проектной документации (или схемы планировочной организации земельного участка — в случае индивидуального жилищного строительства, когда подготовка проектной документации не является обязательной) на соответствие градостроительному плану земельного участка; выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию в результате проверки построенных объектов на соответствие градостроительному плану земельного участка; 2) действия частных лиц. ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ В-третьих, органы местного самоуправления поселений, городских округов могут принимать решения о подготовке и обеспечивать подготовку документации по планировке территории не только при решении вопросов об определении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, но и в иных случаях. Например, в случаях выделения из состава государственных и муниципальных земель земельных участков для предоставления их физическим и юридическим лицам для строительства, выделения земельных участков многоквартирных домов в сложившейся застройке. Деятельность по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками, включает следующие виды градорегулирования: 1) подготовку и принятие законов и иных нормативных правовых актов, прежде всего правил землепользования и застройки; 2) подготовку и утверждение документов территориального планирования, планов 60 реализации документов территориального планирования, документации по планировке территории; 3) создание и обеспечение функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, архивов документов градостроительного проектирования, фондов хранения иных информационных материалов для подготовки документов, определенных позициями 1 и 2, иных документов (включая проектную документацию); 4) мониторинг процессов градостроительной деятельности, проведение аналитических работ и подготовку рекомендаций с использованием материалов, определенных позицией 3, для обеспечения подготовки нормативных правовых актов и документов, определенных позициями 1 и 2. Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками, проводимый на стадии подготовки нормативных правовых актов и документов, определенных позициями 1 и 2, включает: 5) проверку и согласование проектов документов градостроительного проектирования; 6) обсуждение на публичных слушаниях проектов документов градостроительного проектирования — генеральных планов городских округов, поселений, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, утверждаемой главами администраций. Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками, проводимый путём проверки документов, подготовленных застройщиками, а также работ, выполнение которых было обеспечено застройщиками, включает: 7) проверку подготовленных застройщиками документов перед выдачей разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию, заключений органов государственной экспертизы проектной документации, проверку выполненных работ перед выдачей заключений органов государственного строительного надзора, проверку документов, предшествующую выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости (применительно к двум последним видам разрешений — до проведения публичных слушаний); 8) обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости. Все градостроительные проекты должны смотреть вперед очень широко и далеко. Фундаментальный вывод, подтвержденный практикой реализации всех проектов, заключается в том, что любое ограничение широты и временного горизонта планировочных разработок чревато потерей самого их смысла и может принести лишь вред. По мере перехода от глобальных и региональных к локальным территориальным объектам возрастает степень неопределенности в прогнозах. При проектировании расселения и городов оптимальную для будущего структуру 61 приходится искать при большой изменчивости и неопределенности весьма многих составляющих ее элементов. В любом районе, для любого города ни один фактор, взятый сам по себе в отдельности, не является достаточно устойчивым, чтобы, опираясь на него, конструировать концепцию их развития. Поэтому, чтобы эффективно разработать концепцию развития района или города, необходимо расширить круг методов, применяемых при прогнозировании. Главная особенность долгосрочного прогноза при проектировании урбанизированной системы в самом общем виде должна заключаться в том, чтобы найти решение, обеспечивающее оптимальный вариант развития в ближайший период и различные возможные варианты развития в перспективе. В связи с этим принципиальное значение имеет стохастический (вероятностный) подход к исследованиям и проектированию. Он заключается в выявлении, сопоставлении, комплексной оценке тех факторов, в отношении которых есть надежные исходные данные, и в сохранении открытыми путей роста для тех факторов, которые сегодня еще не могут быть полностью оценены или предсказаны. В этом отношении потенциальные возможности для прогнозирования, еще не до конца оцененные, открывает метод энергопроизводственных циклов. Он позволяет, ориентируясь на ведущие звенья территориально-производственных комплексов, тенденции развития которых более или менее поддаются прогнозированию, с достаточной степенью определенности судить о целесообразных направлениях, масштабах, структуре и специализации комплекса в целом. На этой основе может быть выполнена важная часть экономико-географического прогноза, ориентирующего последующую работу по проектированию города. Рассмотрим некоторые важнейшие изменения в развитии производительных сил, которые в перспективе окажут большое влияние на развитие пространственных систем расселения и городов и должны учитываться в территориальном планировании 1. Революционные изменения в энергетике и добыче сырьевых ресурсов. нашей стране заключаются: - в широком освоении новых районов, располагающих ресурсами нефти, газа, угля, притом, как правило, в более сложных природных условиях при худших техникоэкономических характеристиках месторождений; - в существенном улучшении воздушного бассейна в городах по мере отказа от загрязняющих источников энергии и тепла (электростанций и котельных на угле, в особенности низкокачественном) и привлечения в будущем альтернативных источников; - в появлении новых экологических проблем в энергетике, связанных с развитием атомных электростанций (АЭС), добычей и использованием больших масс бурого угля, опасностью загрязнения акваторий морей и океанов при добыче нефти и газа на шельфовых месторождениях. 2. Новые технологии, масштабы и формы размещения промышленности. Проектирование городов тесно связано со становлением новых технологических и производственных систем. Возрастает влияние размещения научных центров и высших учебных заведений на территориальную организацию производительных сил и развитие городов. В связи с 62 переходом к рыночной экономике в нашей стране важно учесть новые процессы в размещении и территориальной организации производительных сил, которые еще недостаточно известны нашей хозяйственной практике и градостроительству. При прогнозировании перспектив развития расселения и городов следует учесть, что самый большой парадокс прогнозирования научно-технического прогресса заключается в необходимости предвидеть события, которые в принципе предвидеть невозможно. Смысл и практическая цель долгосрочного прогнозирования все более смещаются в плоскость формирования условий, позволяющих адаптироваться к разным, в том числе сегодня еще непредсказуемым альтернативам развития Внедрение в планирование городских территорий прогнозных математических моделей позволяет обеспечить оптимальное использование земельного фонда населенных пунктов и управление им. Прогнозирование развития территорий входит в функцию планирования. Прогнозирование и планирование взаимосвязаны. Более того, в рыночных условиях планирование без прогнозирования неэффективно. Давайте рассмотрим основные отличия прогнозирования от планирования. Планирование носит директивный характер (план необходимо исполнять). Прогнозирование носит информационный (консультативный) характер. Чаще всего, объектом прогнозирования выступает совокупность предмета прогнозирования (территория) и внешней среды. Объектом планирования является только территория. Прогнозирование может осуществляться на более длительный срок по сравнению с планированием. Прогноз, по сравнению с планом, менее детализирован. Цель прогноза – дать общее представление о перспективах развития социальноэкономической системы в будущем. Часто для этого достаточно нескольких ключевых показателей. План же разрабатывается подробно, с учетом потребностей землепользования и анализа территории по системе показателей. Прогнозирование осуществляется на этапе анализа среды, перед разработкой плана. Прогнозы помогают осуществить верную постановку целей и задач, разработать правильную стратегию. В данном случае прогнозирование становиться элементом планирования. Кроме того, прогнозирование осуществляется на этапе реализации планов для оценки возможных результатов и их отклонений от плановых значений с целью организации дополнительных управляющих воздействий для ликвидации нежелательных отклонений. Такой прогноз называется оперативным. В данном случае прогнозирование становиться элементом контроля. Итак, прогнозирование – это важная функция управления, тесно связанная, в первую очередь, с планированием, во вторую – с контролем. Прогнозирование не тождественно планированию, так как носит информационный характер, а объектом прогнозирования может выступать как внутренняя среда, так и внешняя или их совокупность. Также, чаще всего, прогнозирование менее детализировано и осуществляется на более длительный срок, нежели планирование. В переводе с греческого слово «прогноз» означает предвидение, предсказание о развитии чего-либо, основанное на определенных фактических данных. В общем 63 виде под прогнозом следует понимать научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта в будущем, об альтернативных путях и сроках его осуществления. Процесс разработки прогнозов называется прогнозированием. Прогнозирование есть составление прогноза развития, становления, распространения чего-либо (например, науки, отрасли производства, процесса, отношений и т.д.) на основании изучения тщательно отработанных данных. В проблеме прогнозирования различают два аспекта: теоретико-познавательный, подразумевающий описание возможных или желательных перспектив, состояний, решений проблем будущего, и управленческий, предполагающий использование информации о будущем при принятии решений. Социально-экономическое прогнозирование является одним из важнейших направлений общественного развития. Это процесс разработки прогнозов, основанный на научных методах познания социально-экономических явлений и использовании всей совокупности методов, средств и способов экономической прогностики (в переводе с греческого – методы составления, определения прогноза). Прогнозирование имеет некоторые специфические особенности. Во-первых, оно основано на прогностических методах. Во-вторых, прогнозирование существует как самостоятельная отрасль знаний, так как ряд социально-экономических процессов не поддается планированию и являются исключительно объектом прогнозирования. Это демографические процессы, текущий спрос населения на предметы потребления, уровень развития личного подсобного хозяйства, состав семей и половозрастная структура населения и некоторые другие. В период перехода к рынку перечень прогнозируемых явлений и процессов расширяется. В-третьих, прогнозирование характеризует определенную, отличную от других путей познания социально-экономической действительности ступень изучения исследуемого объекта, а также самостоятельные, хотя и взаимосвязанные с ними формы предвидения его будущего состояния. Социально-экономическое прогнозирование базируется на следующих принципах: системности, научной обоснованности, адекватности, альтернативности, целенаправленности. Принцип системного прогнозирования предполагает исследование количественных и качественных закономерностей в экономических системах, построение такой логической цепочки исследования, согласно которой процесс выработки и обоснования любого решения отталкивается от определения общей цели системы и подчинения достижению этой цели деятельности всех входящих в нее подсистем. При этом данная система рассматривается как часть более крупной системы, также состоящей из определенного количества подсистем. Под системностью методов и моделей социально-экономического прогнозирования следует понимать их совокупность, позволяющую разработать согласованный и непротиворечивый прогноз по каждому направлению. Однако в условиях переходной экономики построить целостную систему моделей социальноэкономического прогнозирования очень сложно, поскольку это сопряжено с рядом трудностей методологического и организационного характера. Решение этой 64 проблемы может быть достигнуто на основе унификации блочных моделей, вычислительных способов решения, создания информационного банка данных. Принцип научной обоснованности означает, что в социально-экономических прогнозах всех уровней всесторонний учет требований объективных экономических законов должен базироваться на применении научного инструментария, глубоком изучении достижений отечественного и зарубежного опыта формирования прогнозов. Прогнозирование должно строиться на широком использовании методик и моделей как условия научного формирования прогнозов отдельных блоков комплексной системы, их обоснованности, действенности и своевременности. Принцип адекватности прогноза объективным закономерностям характеризует не только процесс выявления, но и оценку устойчивых тенденций и взаимосвязей в развитии народного хозяйства и создание теоретического анализа реальных экономических процессов с их полной и точной имитацией. Реализация принципа адекватности предполагает учет вероятностного, стохастического характера реальных процессов. Это означает необходимость оценки как сложившихся отклонений, так и таких, которые могут иметь место, а также господствующих тенденций; определение возможной области их расхождения, т.е. оценку вероятности реализации выявленной тенденции. Принцип альтернативности прогнозирования связан с возможностью развития народнохозяйственного комплекса и его отдельных звеньев по разным траекториям, при разных взаимосвязях и структурных соотношений. При переходе от имитации сложившихся процессов и тенденций к предвидению их будущего развития возникает необходимость построения альтернатив, т.е. определения одного из двух или нескольких возможных, а зачастую и противоположных, взаимоисключающих путей развития хозяйства. Принцип целенаправленности предполагает активный характер прогнозирования, поскольку содержание прогноза не сводится только к предвидению, а включает и цели, которые предстоит достигнуть в экономике путем активных действий органов государственной власти и управления. Основными функциями прогнозирования являются: - научный анализ экономических, социальных, научно-технических процессов и тенденций; - исследование объективных связей социально-экономических явлений развития народного хозяйства в конкретных условиях в определенном периоде; - оценка объекта прогнозирования; - выявление объективных альтернатив экономического и социального развития; - накопление научного материала для обоснованного выбора определенных решений. Рассмотрим некоторые из названных функций более подробно. Научный анализ осуществляется по трем стадиям, или этапам: ретроспекция, диагноз, проспекция. Под ретроспекцией понимается этап прогнозирования, на котором исследуется история развития объекта прогнозирования для получения его систематизированного описания. На стадии ретроспекции происходят сбор, хранение и обработка 65 информации, источников, необходимых для прогнозирования, оптимизации как состава источников, так и методов измерения и предоставления ретроспективной информации, уточнение и окончательное формирование структуры и состава характеристик объекта прогнозирования. Диагноз – этап прогнозирования, на котором исследуется систематизированное описание объекта прогнозирования с целью выявления тенденции его развития и выбора моделей и методов прогнозирования. На стадии диагноза производится анализ объекта прогнозирования, который лежит в основе прогнозной модели. Этот анализ заканчивается не только разработкой модели прогнозирования, но и выбором адекватного метода прогнозирования. Проспекция – этап прогнозирования, на котором по данным диагноза разрабатываются прогнозы развития объекта прогнозирования в будущем, производится оценка достоверности, точности или обоснованности прогноза (верификация), а также реализация цели прогноза путем объединения конкретных прогнозов на основе принципов прогнозирования (синтез). На стадии проспекции выявляется недостающая информация об объекте прогнозирования, уточняется ранее полученная, вносятся коррективы в модель прогнозируемого объекта в соответствии с вновь поступившей информацией. Исследование объективных связей социально-экономических явлений осуществляется в процессе разработки механизма использования экономических законов, являющихся отражением существенных причинно-следственных связей явлений, выражающих их повторяемость в определенных условиях. Вместе с тем при прогнозировании необходимо учитывать и неопределенность, обусловленную вероятностным действием экономических законом, неполнотой их знания, наличием субъективного фактора при принятии плановых решений, несовершенством и недостаточной надежностью информации. Оценка объекта прогнозирования базируется на сочетании аспектов детерминированности и неопределенности. Детерминизм – философская концепция, признающая объективную закономерность и причинную обусловленность всех явлений природы и общества. Детерминировать – значит определять, обусловливать. При абсолютном детерминизме исчезает возможность альтернативного выбора решений. При абсолютной неопределенности конкретное представление будущего невозможно. Поэтому при отсутствии одного из аспектов прогнозирование теряет смысл. Выявление объективных альтернатив исследуемого процесса и тенденций его развития на перспективу предполагает необходимость выбора между взаимоисключающими возможностями. Необходимо ставить под контроль экономические и социальные процессы, определять в соответствии с поставленными перспективными целями оптимальные пропорции на длительный период. Реализация функций прогнозирования позволяет определить общие и специфические подходы, составляющие его научную основу. В прогнозировании используются следующие общенаучные подходы: исторический и комплексный. Исторический подход заключается в рассмотрении каждого явления и процесса во взаимосвязи его исторических форм. В процессе прогнозирования следует 66 исходить из того, что современное состояние исследуемого объекта есть закономерный результат его предшествующего развития, а будущее – закономерный результат его развития в прошлом и настоящем. Комплексный подход предполагает рассмотрение объекта исследования в его связи и зависимости с другими процессами и явлениями. В его рамках выделяют в качестве специфических генетический (исследовательский, поисковый) и нормативный (целевой) подходы. При генетическом подходе конечной целью является определение возможных состояний объекта прогнозирования в перспективе, с учетом сохранения существующих тенденций развития этого объекта. При этом не учитываются условия, которые могут изменить эти тенденции. При нормативном подходе принимается в качестве цели определение путей и сроков достижения возможного состояния объекта прогнозирования в будущем. исследуются и прогнозируются возможные пути изменения тенденции за счет интенсификации производства, изменения его структуры, динамика экономических показателей, производительности труда и т.д. Оба названных подхода связаны между собой, взаимно дополняют друг друга и, как правило, используются в совокупности, обеспечивая комплексное изучение прогнозируемого явления или процесса. Тема 7 Мировой опыт территориального планирования Первые письменные свидетельства о принципах застройки городов происходят из Древней Месопотамии. Уже в месопотамских городах мы встречаемся с первыми наметками регулярного плана, зависевшего, по всей вероятности, от разделения земли и расположения каналов. Существенное место в градостроительном планировании исследователи также отводят древним городам Средней Азии и Японии, Египта и африканских государств, а также высокому уровню градостроительства коренных жителей Америки. Экономическими успехами развитые страны обязаны мегаполисам - их вес в национальном ВВП растет. Необходимо отграничить строгое научное понятие «мегалополис» от употребления этого же слова (в форме мегаполис) в качестве описательного образного выражения - своего рода синонима сверхкрупного города. С близлежащей территорией крупные города делятся частью богатства, а из других регионов выкачивают капитал, особенно кадры. Перетекание ресурсов в мегаполисы - беда регионов, но развитие крупных городов повышает уровень жизни во всей стране. Развитие крупных городов приводит и к развитию территории вокруг них. Быстрыми темпами начинают расти окрестные поселения. Возникают агломерации. Городская агломерация - компактная пространственная группировка поселений, объединенных интенсивными производственными и культурными связями в сложную многокомпонентную динамическую систему. 67 В основу делимитации агломерации положены изохроны транспортной доступности. Граница агломерации определяется по 2-х часовой доступности на общественных видах транспорта с учетом остановочного времени. Обычно выделяются моноцентрические агломерации с единым ядром, подчиняющим своему воздействию все остальные поселения и резко отличающимся от них по своему размеру и социокультурному потенциалу. Полицентрические агломерации имеют несколько взаимосвязанных друг с другом центров, которые обычно не равнозначны по размеру и уровню развития. Во многом полицентричность или моноцентричность агломерации определяется характером ее формирования. Формирование агломерации может происходить двумя путями: 1) От города. Ограниченность ресурсов города при достижении порогового состояния развития принуждает переносить центр его тяжести в окружающий район. Все, что не помещается в ядре агломерации выходит за его пределы. В пригородную зону выталкиваются промышленные предприятия, предприятиясмежники, филиалы, испытательные полигоны, НИИ и лаборатории, склады и т.д. 2)От района. В районах развития добывающей промышленности (бассейного освоения) среди территориальной группы городов сходной специализации постепенно выделяется наиболее значительный центр, развивающий функции организационно-хозяйственные, научные, проектно-конструкторские, культурные и т.д. и на этой основе становящийся одним и ядер агломерации. Агломерации являются промежуточным этапом в пространственной эволюции урбанизации. И скопления, территориально сближаясь, образуют в плотно заселенных странах надагломерационные систем - урбанизированные районы, урбанизированные зоны, мегалополисы. Во многих странах, в том числе и в России, урбанизированные районы и зоны образуют опорные ареалы расселения и всего территориального развития. Основу урбанизированного района составляют обычно несколько крупных городских агломераций, которые благодаря встречному развитию создают территорию с общими функциональными особенностями. Мегалополисы – являются наиболее высокоурбанизированными пространственными структурами полосовидной конфигурации, возникающие путем срастания близко расположенных крупнейших городских агломераций. Мегалополисы концентрируют в развитых странах значительную часть их населения и наиболее важных видов деятельности. В трех американских мегалополисах проживает около половины населения США, в них производится 60% условной чистой продукции промышленности страны. Мегалополис Токайдо также занимает доминирующее положение в населении, экономике, культуре и политике Японии. В Английском мегалополисе сконцентрировано свыше половины населения Beликобритании. Очень велики концентрация и нематериальных видов деятельности в крупнейших мегалополисах мира, велика их роль в политике, финансах, развитии культуры, информации, науки, образования и в формировании самого образа жизни в современном мире. 68 Наиболее крупные мегалополисы формируются в США вдоль Атлантического побережья между Бостоном и Вашингтоном (Босваш), в районе Великих озер между Чикаго и Питтсбургом (Чипиттс), в Калифорнии между Сан-Диего и Сан-Франциско (Сансан), в Западной Европе в Англии (Лондон - Ливерпуль), вдоль Рейна (Рейн — Рур — Рейн — Майн), в Японии в районе Токио-Осака (Токайдо). Также мегалополисы есть в Китае (Пекин-Тянь-Цзин), Индии (Калькутта-Асансол), Африке (Каир-Александрия) и некоторых др. странах. Планировочная организация – это определенная пространственная структура системы города, главными элементами которой являются: природно-планировочные элементы (реки, овраги, рельеф, крупные зеленые массивы); исторические условия развития города; функциональный тип города и т.д. Планировочная структура обладает свойством инерционности. В силу своей жесткости, закрепленности функциональных зон, параметров площадей и улиц она с трудом поддается изменениям, сопротивляется переустройству. Главным элементом планировочной структуры является планировочный каркас. В него входят улицы и магистрали, жилая застройка, промышленные территории, значительные по площади природно-планировочные элементы. В планировочной структуре выделяют также экологический и транспортный каркас, транспортный образован улично-магистральной сетью, а экологический – различными категориями зеленых насаждений, акваториями, рельефом. Наиболее часто экологический каркас образован озелененными улицами, крупными парками и бульварами. Типы планировочных структур зависят от следующих факторов: - от исторических условий развития города; - функционального типа; - комплекса природно-климатических факторов. Сформировалось несколько планировочных структур: 1. Компактная планировочная структура Компактный город имеет ряд достоинств:  относительно короткие транспортные связи;  инженерные коммуникации небольшой длины;  экономия времени при передвижении по городу;  эффективное транспортное обслуживание. 2. Расчлененная планировочная структура. 3. Вытянутая планировочная структура. К ним относятся приречные и приморские города. Структура города растягивается вдоль берега. 4. Многоядерные структуры. Образуется в определенных природноклиматических условиях при наличии крупных акватории, обширных речных пойм и т.д., которые могут быть использованы как внутригородская зона отдыха. Каждый район города является отдельным центром (ядром). Город имеет большую площадь. Такая структура имеет ряд недостатков:  трудность транспортного сообщения; 69  Высокая их протяженность;  не экономичность 5. Комбинированные планировочные структуры. Сочетают в себе 1-4 варианты с преобладанием одного из них. В начале 20 в. социальные контрасты и скученность застройки в крупных городах Европы и Америки уже достигли нестерпимых размеров. В европейских странах - заторы на дорогах. Убогие жилища, лишенные самого необходимого, но обилие церквей и питейных заведений - черты трущобных районов больших капиталистических городов. В центрах городов - огромная концентрация деловых и торговых учреждений, банков и т. д. - росла стоимость земли, что побуждало еще больше уплотнять застройку. В 20-30 гг. - творчество Корбузье и его единомышленников. Он подвергает критике современный ему капиталистический город, но утверждает высокую миссию городов. Главное в планировке городов он видит в унаследованной от прошлого хаотической сети улиц (дороги ослов). Выход он видел в культе "прямой линии". "Жилые дома, водопроводные и канализационные линии, шоссе, тротуары - все должно строится по прямой. Прямая линия оздоровляет город". Он резко возражал против проектов дезурбанизации; считал, что концентрация производства и рост городов - источник и результат прогресса. Предложил новую планировку городов с квадратной сеткой прямых широких магистралей и небоскребами до 200 м высотой, равномерно размещенных среди зеленых насаждений (план Вуазен). Корбузье выступил с предложением развить в линейные городские образования Алжир, Риоде-Жанейро, Лондон, Чикаго, Нью-Йорк. В 40 гг. Корбузье проектирует гигантские линейные урбанизированные полосы от Атлантики до Урала. 1943 г. - предложены основные идеи и цели градостроительства 20 в.:  концепция жесткого ортодоксального зонирования территории городов по функциям,  четкого отделения и дифференциации транспортных магистралей,  свободного размещения зданий среди парковых и спортивных территорий,  отделение пешеходов от транспорта и др. Ни один из крупных проектов не осуществлен (неприемлемость слишком ортодоксального подхода). С середины XVII в. по мере развития капитализма начинается стремительный, все ускоряющийся рост городов, урбанизация мира в полном смысле этого слова. Возрастает демографический потенциал человечества: население мира увеличивается до 952 млн. в 1800 г. и до 1656 млн. человек в 1900 г. Машинная индустрия, в отличие от ремесленного производства и мануфактуры, создает мощную градообразующую базу. Углубляется общественное, в том числе географическое, разделение труда. Капитализм в огромных масштабах концентрирует производительные силы, добиваясь увеличения скорости оборота капитала. Доля городского населения возрастает, но в начале XX в., в большинстве стран еще не превышает 10—20 %, лишь в немногих наиболее урбанизированных странах составляет около 40—70 70 % (Англия — 70, США, Франция, Германия — 40 %). Появляются, но на принципиально новой, чем в Древнем мире и в средневековье, основе, миллионные города: Лондон, Париж, Нью-Йорк, Петербург, Москва, Вена, Чикаго. Быстро расширяющиеся города обрастают поясом промышленных предместий; возникают богатые и бедные кварталы в разных частях и поясах города; усиливается загрязнение среды; по мере роста городов и автомобилизации возникает транспортный паралич города, растут безработица, преступность, наркомания, другие спутники урбанизации. Проблемы и противоречия городов уже к середине XX в. достигают большой остроты, хотя это лишь пролог к кризису городов во второй половине XX в., пути выхода из которого человечество до сих пор пытается найти. К настоящему времени каждый второй человек планеты - горожанин (городское население в наиболее развитых промышленных странах - Англии, ФРГ, Нидерландах, США, России составляет 75-80%), в больших городах сосредоточена четверть городских жителей, а число городов-миллионеров превысило 200 (в 1900 г. их было 12, в 1940 - 42, в 1960 - 88). Городское население в последнее время растет вдвое более высокими темпами, чем население Земли в целом. Много проектов городов будущего было разработано в 60-70-е годы. Некоторые ведущие идеи в проектировании городов будущего: 1) Поднять будущий город ввысь, используя каркас их металлических конструкций, опирающийся на землю, но оставляющий максимум территории для зеленых насаждений, сельского хозяйства, отдыха. В некоторых случаях обширные пространственные конструкции проектировались над существующими городами (или их районами), над горами, реками, морскими акваториями. В проектах Ионы Фридмана (Франция) пространственные структуры предлагалось воздвигнуть над землёй и водой (например, город над р. Сена в Париже, город-мост над Ла-Маншем, города соединяющие континенты). В многочисленных вариантах пространственный город представлялся в виде гигантского конуса (Поль Меймон, Франция) или, наоборот, воронки, расширяющейся кверху с минимальными размерами опорной части (Вальтер Монас, Швейцария; Intrapolis Уолтера Джонаса), а также в виде других сооружений причудливой формы, подчиненных идее в максимальной степени высвободить территорию, устремив город вверх, в пространство. 2) Другая важная идея проектов городов будущего - их мобильность, стремление предусмотреть динамичное развитие города. Группа английских архитекторов «Аркигрэм» создает ряд проектов, среди которых выделяется система «Плагин сити». В гнезда, располагающиеся на несущих конструкциях, обновляемых один раз примерно в 40 лет и содержащих основные коммуникации, вставляются сменяемые жилые ячейки, физический и моральный износ которых может составлять от 3 до 15 лет. Японские метаболисты (Кензо Танге, Арата Исозаки, Кисё Курокава и Кийонори Кикутаке), выдвигают идею постоянного метаморфизма, трансформации города в 71 связи с изменениями в нем условий и образа жизни, разрабатывают сложные структуры, допускающие постоянное развитие и обновление. Они воспринимают город как живой организм, со всеми свойственными живому организму процессами. Термины и определения 1) градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений; 2) территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; 3) устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений; 4) зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарнозащитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации; 5) функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение; 6) градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов; 7) территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты; 8) правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются 72 территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений; 9) градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства; 10) объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек; 11) красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты); 12) территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары); 13) инженерные изыскания - изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно-строительного проектирования; 14) объекты федерального значения - объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, решениями Президента Российской Федерации, решениями Правительства Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации. Виды объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации, определяются Правительством Российской Федерации, за исключением объектов федерального значения в области обороны страны и безопасности государства. Виды объектов федерального значения в области обороны страны и безопасности государства, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации, определяются Президентом Российской Федерации; 73 15) объекты регионального значения - объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации. Виды объектов регионального значения определяются законом субъекта Российской Федерации; 16) объекты местного значения - объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов. Виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа, определяются законом субъекта Российской Федерации; (Пивоваров Ю.Л. Основы геоурбанистики / Пивоваров Ю.Л. – М.: Гуманитар. изд. центр «Владос», 1999. 231 с. Экономическая и социальная география/ М.М. Голубчик и др. – М.: Владос, 2003.-398 с.) 74