Региональное управление и территориальное планирование

Лекции по курсу: «Региональное управление и территориальное планирование» Раздел 1. Теоретические основы регионального управления и территориального планирования Тема 1.1. Теоретико-методический инструментарий регионального управления и территориального планирования Регион в пространственной системе национального хозяйства. Генезис научно-обоснованных подходов к размещению производства на территории. Сущность современного регионального управления и территориального планирования. Первый опыт региональных научных исследований: теория сельскохозяйственного штандорта Й. Тюнена, кольца Тюнена, теория земельной ренты по местоположению, региональный штандорт промышленного предприятия В. Лаундхардта, теория промышленного штандорта А. Вебера, теория центральных мест Кристаллера. Общая теория размещения. Советская школа региональных экономических исследований. Синтез теорий пространственной организации экономики. Новые объекты исследований в региональной науке. Теория полюсов роста. Кластерный подход в развитии региона. В современных условиях российские регионы рассматриваются как своеобразные несущие конструкции для привлечения инвестиций и экономического роста страны, поэтому акцентируется особое внимание на таких понятиях как «региональное развитие» и «приоритеты развития российских регионов». Инвесторам предлагается рассматривать при принятии решений не в целом страну, а ее конкретные регионы, так как некоторые регионы уже продвинулись по пути институциональных реформ дальше, чем Россия в целом. По сравнению с соседями в них сформированы привлекательный инвестиционный климат и современные рыночные институты. Властные структуры этих субъектов РФ выстраивают свою политику так, что она наиболее полно отражает и совмещает тенденции глобализации и регионализации национальной экономической системы. На их территориях ведутся широкое совместное сотрудничество, интеграция экономического развития, формируется инновационное содержание перспективных планов многосторонних диалоговых структур. Можно сделать вывод о том, что основные точки роста уже находятся вне Москвы. С учетом стагнации развития и имеющегося дефицита федерального бюджета для центра наступает момент, когда необходимо поддержать лучшие региональные практики и распространить их на территории страны. Так, по мнению международного предпринимательского сообщества наиболее привлекательным для иностранных инвесторов являются Ульяновская, Ростовская и Калужская области, республики Мордовия, Северная Осетия – Алания и Татарстан. Отмечаются такие положительные стороны регионов, как устранение бюрократических барьеров, упрощенный доступ к финансированию, низкий уровень коррупционной составляющей, стремление к повышению количества и качества трудовых ресурсов. Власти указанных регионов выстраивают работу так, как желают инвесторы, налаживая контакты со всеми институтами развития. Для улучшения процедур разрабатываются и принимаются новые административные регламенты для всех сфер деятельности, устанавливаются ограничения во времени по улаживанию административных вопросов, разрабатываются планы по внедрению в регионах международных стандартов управления В тоже время, наблюдается стремление внешних сил замедлить темпы экономического развития России, которая стала претендовать на 4 достойное место в мировом сообществе и формировать новую проекцию политических и экономических отношений не только на пространстве бывшего СССР, но и в ближнем, а также дальнем зарубежье. Наблюдающиеся негативные последствия связаны с применением санкций, падением цен на нефть, а как результат - девальвация рубля, инфляция. Одновременно они - порождение безынициативности и грубых просчетов, допущенных региональными властными структурами в деятельности по формированию инновационной систем, адекватных требованиям современного технологического уклада. В Послании Федеральному Собранию от 04.12.2014, В.В. Путин подчеркнул, что мы «сами заработаем свое благополучие и процветание», только: «Если справимся с неорганизованностью и безответственностью, с привычкой "закапывать в бумагах" исполнение принятых решений. Хочу чтобы все понимали: в нынешних условиях - это не просто тормоз на пути развития России. Это прямая угроза ее безопасности». Осознав, что на сегодняшний день, мир осуществляет переход от быстрого развития к углубленной реструктуризации, следует определить место каждого региона России в процессе экономической глобализации с позиций получения выгод. Основоположниками региональной науки принято считать следующихучѐных. Представителя немецкой географической школы в экономической науке Иоганна фон Тюнена (1783-1850 гг.), который предложил абстрактную пространственную модель, выявляющую роль расстояния и территории. В книге (1826 г.) «Изолированное государство в его отношении к сельскому хозяйству и национальной экономии» исследователь заложил основы теории размещения (локализации). Тюнен продемонстрировал, что схема использования земли и интенсивность, с которой будут культивироваться различные культуры, принимает форму серии концентрических колец, простирающихся вокруг центрального города до самого края изолированного государства. Идея закрытой экономики на идеализированном пространстве была радикально новой. Она легла в основу теории размещения экономической деятельности. В своей книге автор приводит структуру «общекультурных расходов», к которым относятся: – административные; – на поддержание строений; – страхование от пожара и градобития; – отчисления на священника и школьного учителя; – проценты на производственный капитал (инвентарь); – помощь бедным в имении; – содержание ночного сторожа; – расход на поддержание мостов, дорог, ручьев и пограничных рвов; – смешанные расходы, касающиеся хозяйства в целом. Приводит, и так называемые «пояса»: 1 – центральный город; 2 – вольное хозяйство (овощи, фрукты, молоко, солома); 3 – производство дров и древесины; 4 – шестипольные плодосменные хозяйства (рожь, картофель, ячмень); 5 – семиполье (рожь, ячмень, овес); 6 – трехполье (рожь, ячмень); 7 – торговые растения (рапс, табак, лен); 6 8 – пастбища (масло, сыр, скот, шерсть); далее – дикие леса, охотники. Например, вольное хозяйство относится к первому поясу. Оно включает огороды и сады, выращивание всего, что не переносит длительного хранения и перевозки. Все эти продукты должны были стоить довольно дорого, чтобы земля вблизи города, отведенная под их производство, приносила больший доход, чем любое другое ее возможное использование. Если это так, то вольное хозяйство будет опоясывать город со всех сторон и удаляться от города ровно на такое расстояние, при котором объем производимой продукции находится в равновесии со спросом, но не далее, чем расстояние, на которое эти продукты можно транспортировать, не испортив. Второй пояс – это лесное хозяйство, производившее дрова, строевой и поделочный лес и уголья. Поэтому пояс будет намного уже, но достаточной ширины, чтобы удовлетворить городской спрос. Внутри пояса будут более мелкие кольца по видам деревьев и их возрасту. Так как производственные издержки и цена возрастают с возрастом древесины, дрова лучше делать из молодых деревьев, выращиваемых в ближней к городу части пояса, а в более удаленной части выгоднее производить более дорогой строевой лес и из его отходов – угли, так как более высокая цепа за сажень оправдывала более дорогую доставку. При этом земля ближе к городу приносила большую ренту, несмотря на то, что отводилась под более дешевый продукт. Альфред Вебер (1868-1958 гг.) в исследовании «Чистая теория размещения промышленности» (1909 г.), рассматривает в качестве влияющих на размещение факторов рабочую силу, стоимость сырья и топливных ресурсов, а также, транспортные затраты на их перемещение друг к другу. Разработал теорию промышленного «штандарта» (фактора размещения), определив и проанализировав основные факторы, влияющие на размещение единичного промышленного предприятия. Он выдвинул также идею создания «общей теории» размещения всех предприятий в совокупности, но не осуществил эту идею. По мнению Вебера, на выбор места расположения предприятия наибольшее влияние оказывает взаимодействие трех факторов: а) транспортных издержек; б) издержек на рабочую силу; в) агломерации. 7 В. Кристаллер, в работе «Центральные места Южной Германии» (1933) представил теорию (Теория «решетки Кристаллера») о размещении населенных пунктов в рыночном пространстве. Центральные места - экономические центры, которые обслуживают товарами и услугами себя и население своей округи. Они с течением времени имеют тенденцию оформляться в правильные шестиугольники (пчелиные соты). Теория объясняет, что одни товары и услуги должны предоставляться в каждом населенном пункте (продукты первой необходимости); другие - в средних поселениях (одежда, бытовые услуги); третьи - только в крупных городах (предметы роскоши, театры). Кроме продукции, необходимой для зоны своего ранга (шести - угольника), центр производит товары, типичные для всех центров низших рангов. Любой центр всегда имеет зависимое от него количество поселений, занимающих более низкую ступень. Теория формулирует представления о целесообразности расселения на территории. Август Леш (1906 - 1945 г.г.) предложил теорию размещения производства в условиях рыночной экономики, где главная роль отводилась не снижению издержек (сырьевых и транспортных), а максимизации прибыли. Создал концепцию экономического ландшафта, в котором определяющим фактором являются сбытовые зоны предприятий разного уровня, образующие сеть экономических районов с узлами в городах. Предложил модель рыночного равновесия, а не планового предписания, которая фактически представляла собой модель территориальной самоорганизации общества и его экономической жизни. Модель предполагала балансирование двух сил: – интересы государства в целом (максимальное число экономически независимых объектов); – интересы предпринимателя, где во главе угла – максимальная прибыль. Точкой же равновесия выступала точка размещения, которая определялась на основе изучения большого числа факторов, таких как налоговая политика, НТП, государственное регулирование и границы государства. Особенности теории А. Леша: • рассмотрение комплексных проблем, а не изолированного объекта; • подход охватывает всю структуру хозяйства территории (производственную и непроизводственную сферы); • при анализе структуры хозяйства рассматривались затраты сбыта, связи с рынком, формирование рыночных зон. 8 Теория является несущей конструкцией пространственного развития. Уильям Алонсо (1933-1999 гг.) разработал модель земельного рынка в городе и его окрестностях, с учетом того обстоятельств, что в городе тоже идет конкуренция за землю между различными видами ее применения: офисы, магазины, жилье, промышленность. Специфика города - готовность платить за расположение относительно центра города. В условиях развивающихся стран выбор местоположения промышленного предприятия определяют в основном внешние факторы (экономическая освоенность территории). Обусловленная ими экономия может перекрыть экономию, получаемую за счет размещения предприятия ближе к источникам сырья и районам с избыточной, но неквалифицированной рабочей силой. В этих условиях концентрация промышленности в уже имеющихся крупных городах и вокруг них является вполне оправданной. УолтерАйзард (1919-2010 гг.), разрабатывал интегральную модель территориальной проекции социально-экономической жизни общества, основными элементами которой являются потребительский спрос и его географическое распределение, а также наличие тех или иных экономических ресурсов. Формулировал технико - экономический подход, в рамках которого особое значение придавалось сырьевой и транспортной составляющей себестоимости продукции и влиянию на неѐ масштаба производства. В своих исследованиях отталкивалась от принципов «количественной революции». Уделял большое значение определению иерархии населенных пунктов и транспортных узлов через их количественные характеристики. А также, размещению промышленных предприятий как естественного следствия действия тех или иных факторов производства (тяготение к сырью или, наоборот, рынкам сбыта). Объяснял миграции через территориальные диспропорции спроса и предложения на рынках труда Русским ученым Алаеву Э.Б., Алампиеву П.М., Баранскому Н.Н., Колосовскому Н.Н., Кистанову В.В. и другим принадлежат исследования экономических районов, как неотъемлемой части народного хозяйства страны. Они занимают определенную территорию, обладают следующими основными чертами: производственная специализация, уровень и 9 структура производства, экономико-географическое положение, природные и трудовые ресурсы. Академик АН СССР Н. Н. Некрасов (1906-1984 гг.) осуществляя научно-методическое руководство научными исследованиями, проводимыми в области развития и размещения производительных сил. Академик считал, что: «региональная экономика как отрасль экономической науки изучает совокупность экономических и социальных факторов и явлений, обусловливающих формирование и развитие производительных сил и социальных процессов в региональной с истеме страны и каждом регионе». По мнению Некрасова, региональная экономика разрабатывает экономические стратегические позиции регионального развития производительных сил, определяющих совершенствование территориальной организации хозяйства страны. При этом, рациональное размещение производительных сил рассматривается как главная составная часть региональной экономики. Объектами исследования региональной экономики являются регионы, а предметом - особенности и закономерности размещения производительных сил и развития районов, факторы размещения и регионального развития. В рамках региональной экономики исследуются такие проблемы, как: региональная политика государства; разработка и реализация региональных программ экономического и социального развития; эффективность специализации и комплексного развития региона; экономическое районирование; районная планировка; другие вопросы, связанные с размещением производительных сил и комплексным развитием регионов. Региональная экономика широко опирается на систему технико - экономических показателей. Она применяет различные методы расчетов экономической эффективности регионального развития производительных сил. Это вызывает необходимость широкого использования экономико-математических методов и моделей. Для осмысления современной ситуации, в которой оказались регионы страны, полезно взглянуть на положение дел с историко-экономических позиций, через призму мыслей, изложенных в небольшо брошюре С.Ю. Витте «По поводу национализма. Национальная экономия и Фридрих Лист» (1912 год). ◦ не только потому, что в результате реформ, проведенных Сергеем Юльевичем, рубль укрепился так, что стоил два доллара. Для поколениянынешних «деятелей», это звучит финансово-экономической фантастикой. Витте в своей брошюре приводит слова Ф. Листа: «Нация, как и человек, не имеет более дорогих интересов, как свои собственные» и рассуждает о следующем: «Экономика должна принимать идею национальности за точку отправления и поучать, каким образом данная нация при настоящем положении всего света и при наличии особых условий, в которых она находится, может сохранять и улучшать свое экономическое положение». Приводя поучительные примеры из истории развития различных наций, С.Ю. Витте предостерегает от несчастья тех, кто не сумел понять, и проникнуться основными идеями взлетов и падений наций. Так Ганзейский союз, по его мнению, забыл развивать земледелие своей родины, давая значительный толчок земледелию чужеземных стран. Кроме того, его капитал эмигрировал в Голландию и Англию, где поднял промышленность, богатство и могущество. Франция поддалась на удочку свободы торговли, и французские рынки перешли в руки англичан. И только обратившись к протекционизму, эта страна смогла дать толчок национальному производству, воссоздать промышленность. Англия бдительно и беспрерывно наблюдала за тем, чтобы каждое поколение преследовало дело промышленного прогресса. Авангард колониальных завоеваний страны составляли купцы, уверенные, что за ними последуют войска. В настоящее время, целесообразно обратиться к опыту Китая, который успешно реализует на уровне регионов коренные социально-экономические и технологические трансформации. Даже на фоне эскалации последствий глобального финансового кризиса в китайской экономике наблюдается стабильный прирост, достигнуты существенные сдвиги в проведении реформ, затрагивающих важнейшие области. Рост неразрывно связан с процессом непрерывных технических инноваций и реструктуризации производства. Страна и в течение последних лет (2010-2014 гг.), сохраняет среднегодовой рост ВВП до 8%. Для сравнения, темпы роста экономики Бразилии и Индии, за этот же период, имеют показатель, около 3%, снизившись с 7,5% и 10,5%, соответственно. Руководство КНР определяет составляющие успеха наличием духа «вколачивания гвоздей», который проявляется в следующем поведении. Определив задачу, следует шаг за шагом идти вперед и добиваться успеха в процессе реальной практической работы (что образно напоминает вколачивание гвоздей). При этом не следует проявлять торопливость, а обеспечивать стабильность процесса. Важен конечный результат реформ, которые имеют смысл лишь в том случае если они: ведут к росту производства; повышают жизненный уровень народа; умножают совокупную мощь государства. Китай, по данным Международного валютного фонда, в 2014 году, обогнал США по размерам ВВП. КНР занимает первое место в мире по экспорту. Из десяти товаров, производимых в мире, как минимум один – китайский. Страна по праву считается «мировым заводом». Одновременно, крупнейшие китайские компании поднялись до мирового уровня, особенно в сфере высоких технологий, таких как электроника и информационная техника. Кроме того, Китай привлек огромный иностранный капитал. Но как отмечают исследователи, прибыль от этих инвестиций совсем незначительна, к тому же, в системе международного разделения труда страна находится далеко не на верхних позициях, и как следствие, при производстве получает крайне низкие прибыли. Китайский отрицательный опыт в плане получения низкой прибыли, в полной мере подтверждает слова генерального директора ВТО Паскаля Лами, о том, что транснациональные корпорации, развитые страны контролируют высокоуровневые звенья в цепочке ценностей, и получают самый большой доход от добавленной стоимости. Наглядным примером служит деятельность компании «Apple» в Китае. Производство iPhone осуществляется в пяти странах, при этом окончательная сборка – китайская. Вклад Китая в рост стоимости iPhone составляет лишь 3,6% от общей прибавочной стоимости в 178,96 доллара. Однако в объем китайского экспорта включается цена целого мобильника. По мере девальвации американского доллара, китайские предприниматели могут оказаться в ситуации, когда им придется выполнять заказы 12 фактически за мизерную плату. Подавляющая стоимость продукции уходит тем, кто владеет ключевыми технологиями. В связи с изложенным, руководством КНР поставлена цель перед чиновниками, представителями бизнеса и населением стать «миро вой лабораторией», начиная с осуществления промышленной революции, которая позволит стать лидерами в сфере передовых технологий и производственных отраслях. Обеспечить прорыв призваны инвестиции в дорогостоящую и высоко рисковую работу по разработке и освоению новых и высоких технологий на местах. Достаточно показательно, что в 1998 США контролировали 25% рынка мирового хайтека, а Китай — 10%. Теперь доля Китая превосходит долю США более, чем в два раза. 15 лет назад Китай был четырнадцатым по количеству научных публикаций. Теперь ожидается, что он обойдет, США и станет первым. Одним из подтверждений является показатель количества докторских степеней в технических науках, который в Китае удвоился в последние годы, обогнав США. Для сравнения китайской и российской ситуации в научной сфере, приведем данные, которыми апеллировал ректор МГУ им. М.В. Ломоносова Садовничий В.А. в выступлении на заседании Государственного Совета: «У нас огромная аспирантура, не только в России, не только в МГУ, но и в других университетах, и в Академии. Только 15 процентов аспирантов желают сейчас заниматься наукой, хотя раньше аспирантура была по определению кузницей кадров. Причины они называют разные: мотивация, зарплата, востребованность и так далее». Приведем признаки, которые характеризуют смену парадигм в региональном управлении, сформулированные российскими исследователями. М.Н. Чечурина выделяет следующие особенности: переориентация от массового производства – стандартизированного, регламентированного, бюрократического – к производству с быстрой сменяемостью моделей, технологий, производству по индивидуальным заказам; ускорение изменений – сокращение жизненного цикла продуктов и услуг, технологий, смена поколений сложной техники; 13 разнообразие запросов потребителей, подвижность ресурсов, повышение роли субъективных факторов при разработке и реализации управленческого решения. В исследовании Е.Б. Ленчука и Г.А. Власкина обобщен российский опыт использования кластерного подхода в решении задач модернизации и инновационного развития. Уделяется внимание изучению сложившихся подходов, программ и нормативно-правовых актов в сфере формирования кластеров, принятых на государственном и региональном уровнях. Отмечается, что мировой опыт одной из эффективных форм реализации кластерной политики выделяет создание государственно - частных партнерств, в капитале которых могут участвовать местные власти, коммерческие партнеры и институциональные частные инвесторы, которые заключают договор о стратегическом взаимодействии. Исследователями для представления множества разновидностей управленческих инноваций, разработана классификация по направлениям деятельности, по объекту управления, по содержанию управленческой деятельности (представлена на Рисунке 1 и в Таблицах 1-3). Профессорско- Администрация Научные сотрудники научно- преподавательский состав региона исследовательских институтов, вузов, выпускники центров лабораторий Органы местного Консультационные фирмы самоуправления Промышленное предприятие Рис. 1. Структура технологического парка (технопарка) 14 Таблица 1. Классификация по направлению управленческой деятельности Направление Содержание Управленческие инновации деятельности Исследование и прогнозирование развития рынков сбыта. Формирование новых областей Управление Планирование сбыта (предпринимательское ассортимента управление). Формирование маркетингом продуктов и услуг. брендов. Бенчмаркинг. Стимулирование сбыта. Электронная коммерция. Организация товародвижения Производство на заказ Управление Организация (дестандартизация). производством управления Децентрализация управления (операциями) производством производством. Интегрированные команды. Управление Дополнительная эмиссия акций. Встречные сделки. Управление финансовой Взаимозачѐты. финансами деятельностью Налоговое планирование. предприятия Страхование рисков. Лизинг. Лизинг рабочей силы (аутстаффинг), использование резюме и тестов при найме. Наѐм, продвижение, Вводное обучение (после приѐма Управление на работу). Участие сотрудников обучение и мотивация персоналом в капитале и прибыли. персонала Рекрутерские агентства (использование услуг). Внедолжностная карьера. Горизонтальная карьера 15 Таблица 2. - Классификация по объекту управления Объект Содержание Управленческие инновации управления Управление глобальной Международные конкуренцией. Международные стратегические объекты (транс- Управление альянсы. Мультитранспортные национальные технологической конгломераты. Интегрированные компании, между- политикой, системы технологического народные Стратегическая развития. Гибридная стратегия стратегические политика. (конкуренция и сотрудничество) альянсы) Инновационная политика Управление: Конкурсный отбор чиновников. Модернизация налоговой - обороной; Государство системы, территориальные - здравоохранением; (национальный округа, пенсионная система. - образованием; уровень) ГИФО в профессиональном - социальной защитой; высшем образовании, управление - культурой федеральной собственностью Территориальный принцип. Отраслевой принцип. Регион Технопарки, технополисы. Распределение полномочий (региональный Управление развитием между центром и субъектом уровень) или региона ведения округов. субъект Федерации Управление недвижимостью. Управление проектами на основе промышленных кластеров Муниципальное Управление Закрытые территориальные образования (ЗАТО). Управление образование (город, деятельностью недвижимостью. Введение село) муниципального субсидий по квартплате, дешѐвые образования товары. Надбавки к пенсиям Реинжиниринг бизнеса. Организация Линейные стратегии. Уплощение Управление бизнесом структур управления. (компания) Реструктуризация предприятия. Корпоративная культура 16 Таблица 3. - Классификация по содержанию управленческой деятельности Основные виды управленческой Содержание Управленческие инновации деятельности Управленческое Принятие консультирование. Вариационность в УР. Проблемно Управленческая управленческих ориентированный подход. (методологическая, решений (УР). Управление качеством. информационная) Реализация полномочий Управление знаниями. и функций управления Нелинейные стратегии. Самоуправление Регулирование Финансово- экономических Участие персонала в прибылях экономическая процессов. (привязка к конечному (аналитическая, Распределение результату). Хозрасчѐт. консультационная) ресурсов. Управление Управленческая прибыль финансовыми потоками Централизация — децентрализация. Сетевые организации. Организационная Уплощение структуры Создание, изменение и управления. (диагностическая, развитие организации Проектные команды. инновационная) Дивизиональные структуры. Холдинги. Технопарки, технополисы. Бизнес-инкубаторы. Управленческая, организационная культура. Создание и регули- Горизонтальная карьера. Социально- рование социально- Мотивация персонала свободным психологическая психологического временем, участие в прибылях. (исследовательская, климата в коллективе. Эгалитаристкие подходы и педагогическая) Управление многообразие ролевых функций в персоналом. управлении персоналом. Лизинг рабочей силы (аутстаффинг). Планирование и Реинжиниринг бизнеса проектирование. Проектно- (управление процессами, а не Бизнес- планирование. плановая операциями). Выделение бизнес- Аутсорсинг. процессов Контрольные вопросы: 1 Абстрактная пространственная модель Иоганна фон Тюнена. 2. Структуру «общекультурных расходов» Иоганна фон Тюнена. 3. Теория «поясов» Иоганна фон Тюнена. 4. Теория промышленного «штандарта» (фактора размещения) Альфреда Вебера 5. Взаимодействие трех факторов, влияющих на места расположения предприятий (по А. Веберу) 6. Размещение населенных пунктов в рыночном пространстве («решетка Кристаллера») 7.Теория размещения производства в условиях рыночной экономики Августа Леша 8. Особенности теории Августа Леша. 9. Модель земельного рынка в городе и его окрестностях Уильяма Алонсо 10. Интегральная модель территориальной проекции УолтераАйзарда 11. Понятие региональной экономики, как отрасли экономической науки с позиций академика Н. Н. Некрасова 12. Задачи, стоящие перед региональной экономикой, по мнению Н. Н. Некрасова 13. Современные проблемы, стоящие перед региональной экономикой с позиций идей С.Ю. Витте, изложенных в книге «По поводу национализма. Национальная экономия и Фридрих Лист» 14. Составляющие успеха лидера мировой экономики КНР: региональные аспекты (дух «вколачивания гвоздей») 15. Признаки смены парадигмы в современном региональном управлении 16. Разновидности управленческих инноваций (по направлениям деятельности, по объекту управления, по содержанию управленческой деятельности) Раздел 2. Региональное управление: методика и практика Тема 2.1. Система государственного регионального управления Субъекты, объекты регионального управления и экономические интересы хозяйствующих субъектов. Структуры государственного регионального управления. Регион как целостная система хозяйствования. Понятие "экономический интерес" и его роль в региональном управлении. Структуры государственного регионального управления и их функции. Для разграничения понятий и содержания исследуемых экономических категорий необходимо: учитывать местные ресурсы и специфику при выработке критериев, методики и инструментария управления использованием социально - экономического потенциала; опираться на экономическое состояние и уровень развития муниципальных образований и регионов; обеспечивать страхование от влияния на происходящие процессы внутренних и внешних факторов, и эффективность управления социально-экономическим потенциалом в регионах. Понятие регион рассматривается со следующих позиций: географической (расположение, величина территории и количество населения); производственно-функциональной (специфика преобладающих видов деятельности); градостроительной (характер застройки объектов производственной деятельности, жилья и обслуживания); социологической (нормы общения, поведения). Регион, как целостную систему характеризуют: высокая размерность; большое количество взаимосвязанных подсистем различных типов с локальными целями; многоконтурность управления; иерархичность структуры; значительное запаздывание координирующих воздействий при высокой динамичности элементов; неполная определенность состояний элементов. Как социально-экономическая система регион может быть представлен совокупностью пяти основных подсистем, к которым относятся: системообразующая база; обслуживающий комплекс; экология; население; инфраструктура рынка. Таким образом, регион можно рассматривать как территорию в административных границах субъекта Федерации, характеризующуюся: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, т.е. наличием политико-административных органов управления. Комплексность хозяйства региона означает сбалансированность, пропорциональное согласованное развитие производительных сил региона. Это такая взаимосвязь между элементами хозяйства, когда эффективно выполняется основная народнохозяйственная функция - специализация региона, не наблюдается значительных диспропорций внутри региона и сохраняется способность региона осуществлять в своих пределах расширенное воспроизводство на основе имеющихся ресурсов Важнейшим признаком региона является управляемость, непосредственно связанная с административно- территориальным делением страны. Управляемости способствует целостность региона. Органы власти должны обеспечивать управление всех элементов общественного хозяйства: материального производства, природно-ресурсных потенциалов, инфраструктуры, трудовых ресурсов, а также многообразие связей - торговых, финансовых, социальных, экологических, производственных, которые обладают определенной пространственной и временной устойчивостью. Экономическая самостоятельность региона выражает степень обеспеченности его экономическими ресурсами для самостоятельного, заинтересованного и ответственного решения социально-экономических вопросов, которые входят в компетенцию регионального уровня хозяйствования. В тоже время, с регионом связан ряд других понятий. Региональное разделение труда, как специализация регионов на производстве определенных видов товаров и услуг и последующем обмене ими. Промышленный узел, как группа предприятий различных отраслей, сосредоточенных в одном месте, построенных, как правило, по единому проекту и имеющих общие обслуживающие и вспомогательные объекты и сооружения. Агломерация, как территориально-хозяйственное сочетание, которое: - возникает на базе крупного города (нескольких городов) и создает значительную зону урбанизации; - отличается высокой степенью территориальной концентрации промышленности, инфраструктуры и плотности населения; - оказывает решающее влияние на экономику и социальную жизнь окружающей территории; - показывает высокую степень комплексности хозяйства и территориальную интеграцию населения. Территориально-производственный комплекс (ТПК), как значительная территория, где расположена группа взаимосвязанных предприятий и организаций, составляющих единую технологическую цепочку, комплексно использующих природные ресурсы и получающих дополнительный эффект за счет сокращения транспортных затрат. Межотраслевой территориальный комплекс, как интегрированные на территории отраслевые производства, входящие одновременно в общегосударственную систему межотраслевых образований и имеющие единую программу развития. Экономический район, как целостная территориальная часть национального хозяйства страны со своей специализацией и прочными внутренними экономическими связями, основное звено в системе экономического районирования страны. Экономические зоны, как группы укрупненных районов, выделяемые по ряду признаков (территориальному, природно-сырьевому, географическому и т.д.). Основными элементами экономической системы являются: социально-экономические отношения, базирующиеся на сложившихся в каждой экономической системе формах собственности на экономические ресурсы и результаты хозяйственной деятельности; организационные формы хозяйственной деятельности; хозяйственный механизм, т.е. способ регулирования экономической деятельности на макроэкономическом уровне; конкретные экономические связи между хозяйствующими субъектами. В рамках той или иной экономической системы существуют многообразные модели экономического развития отдельных стран и регионов. Рассмотрим характерные черты основных типов экономических систем. Под хозяйственной системой понимается система производственно - экономических отношений, определяющая порядок взаимодействия хозяйствующих субъектов в рамках определенных правил и условий, оговоренных или установленных законодательством данного государства. Различаются следующие модели рыночных систем. Американская модель. Она построена на системе всемерного поощрения предпринимательской активности, обогащения наиболее активной части населения. Японская модель. Данная модель характеризуется определенным отставанием уровня жизни населения от роста производительности труда, за счет чего достигается снижение себестоимости продукции: и резкое повышение ее конкурентоспособности на мировом: рынке. Шведская модель. Она отличается сильной социальной политикой, направленной на сокращение имущественного неравенства за счет перераспределения национального дохода в пользу наименее обеспеченных слоев населения. Германская модель. Данная модель сформировалась на основе предоставления всем формам хозяйства возможности устойчивого развития. При этом особым покровительством пользуются. Мелкие, средние предприятия, фермерские хозяйства. Государство активно влияет на цены, пошлины и технические нормы. В российских условиях система регионального управления имеет свои особенности. Новые отношения создаются в условиях, когда планово-директивные методы управления региональным хозяйством разрушены, а рыночные находятся в процессе формирования. Регион выступает основным субъектом собственности, который делегирует функции собственника широкому кругу хозяйствующих субъектов. Формируются партнерские отношения между регионом, муниципалитетами, производственным звеном. Субъекты регионального управления всесторонне поощряют, стимулируют предпринимательскую деятельность. Требуется законодательно закрепить функции, компетенции и ресурсы регионов в строгом соответствии с целями управления и объемом решаемых задач. К числу основных задач регионального управления следует отнести: обеспечение расширенного воспроизводства условий жизнедеятельности населения региона, высокого уровня и качества жизни; экономическая и социальная трансформация хозяйства региона, анализ, прогнозирование и программирование регионального развития; оптимизация финансовых потоков, формирование условий и механизмов укрепления экономической базы региона и муниципальных образований; обеспечение экологической безопасности в регионе, защита окружающей среды; формирование и реализация структурной, инвестиционной и научно-технической политики в регионе, создание и развитие рыночной инфраструктуры. Выделяют следующие, основные принципы территориального управления. Децентрализация, как перемещение принятия решений от центральных органов управления к агентам рынка. Партнерство, как отход от жесткой иерархической соподчиненности по вертикали. Субсидиарность, как выделение финансовых ресурсов под заранее определенные цели. Мобильность и адаптивность, как способность системы регионального управления чутко реагировать на изменения внешней среды. Выделенной компетенции, как дифференциации функций не между сферами регионального управления, а внутри них. Под методами регионального управления понимается совокупность приемов и средств воздействия на хозяйствующие субъекты региона. В практике регионального управления используются два основных метода: методы прямого (непосредственного) воздействия на субъекты хозяйствования и методы опосредованного воздействия. Современные тенденции регионализации требуют новых способов управления. Одним из основных направлений управленческой деятельности является переход от отраслевого к региональному (территориальному) управлению, эффективность которого связана с повышением конкурентоспособности территории и качества жизни ее населения. Пока деятельность администраций большинства субъектов федерации направлена на привлечение крупных инвесторов через использование в основном налоговых инструментов. Недооцененными остаются иные возможности работы по повышению уровня жизни в регионе и изменению качества экономического роста – в том числе, на базе использования активности малого и среднего бизнеса, расширения доли экономики услуг, развертывания дополнительной системы сервисов и т.д. Только в нескольких субъектах началось реальное внедрение индикативных и программно-целевых методов управления, направленных на оптимизацию и повышение эффективности бюджетных расходов. Тема 2.2. Региональная политика в основе управления регионом Сущность, цели и задачи государственной региональной политики. Оценка устойчивости и сбалансированности социально-экономического развития региона. Методы и инструменты проведения региональной политики. Отдельные направления региональной политики и современные проблемы их реализации. Управленческая деятельность по развитию региона - многомерный и многоаспектный процесс, который обычно рассматривается с точки зрения совокупности различных социальных и экономических целей . Экономическое развитие рассматривается неразрывно от развития социального. Социально-экономическое развитие включает в себя такие аспекты, как: рост производства и доходов; перемены в институциональной, социальной и административной структуре общества; перемены в общественном сознании; перемены в традициях и привычках. В настоящее время основной целью экономического развития большинства стран мира и их регионов является улучшение качества жизни населения. Поэтому процесс социально-экономического развития включает в себя три важнейшие составляющие: повышение доходов, улучшение здоровья населения и повышение уровня его образования; создание условий, способствующих росту самоуважения людей в результате формирования социальной, политической, экономической и институциональной систем, ориентированных на уважение человеческого достоинства; увеличение степени свободы людей, в том числе их экономической свободы. В качестве целей социально-экономического развития региона используются такие, как увеличение доходов, улучшение образования, питания и здравоохранения, снижение уровня нищеты, оздоровление окружающей среды, равенство возможностей, расширение личной свободы, обогащение культурной жизни. Некоторые из этих целей идентичны, но в определенных условиях они могут иметь существенные различия. Соответственно целям развития регионов строится система критериев (характеристик развития) и показателей, которые измеряют эти критерии. Несмотря на некоторые различия между странами и регионами в иерархии ценностей и в целях развития, международные организации 43 оценивают степень развития стран и регионов по некоторым универсальным интегральным показателям. Одним из таких показателей, как отмечалось ранее, является индекс развития человека, разработанный в рамках Программы развития ООН. Данный показатель ранжирует страны по уровню восхождения от 0 до 1. При этом для расчета используются три показателя э кономического развития: ожидаемая продолжительность жизни при рождении; интеллектуальный потенциал (грамотность взрослого населения и средняя продолжительность обучения); величина душевого дохода с учетом покупательной способности валюты и снижения предельной полезности дохода. Наряду с интегральными показателями можно использовать и отдельные частные показатели развития региона. Среди них: национальный доход на душу населения; уровень потребления отдельных материальных благ; степень дифференциации доходов; продолжительность жизни; уровень физического здоровья; уровень образования; степень счастья населения. Выделяют долгосрочные и краткосрочные цели и соответствующие им критерии экономического развития страны. Среди долгосрочных целей - становление и развитие постиндустриального общества, создание рабочих мест высшей квалификации для будущих поколений, повышение уровня жизни всех граждан страны, включая уровень здравоохранения, образования и культуры. В качестве краткосрочных целей рассматриваются - преодоление кризиса и достижение конкретных величин прироста валового национального продукта в следующем году, квартале, месяце и пр. Долгосрочные и краткосрочные цели по своему содержанию достаточно сильно различаются, меры по их достижению также неодинаковы. В качестве тактических целей регионального развития выступают промежуточные задачи, играющие роль необходимых условии успешного развития. Среди таких тактических целей развития региона или города можно назвать: 44 привлечение новых видов бизнеса; расширение существующего бизнеса; развитие малого бизнеса; развитие центра города; развитие промышленности; развитие сферы услуг; повышение уровня занятости населения региона. На уровне региона рассматриваются следующие критерии и соответствующие им показатели социально-экономического развития: ВНП или ВВП (абсолютная величина и на душу населения) и темпы роста этих показателей; средний уровень доходов населения и степень их дифференциации; продолжительность жизни, уровень физического и психического здоровья людей; уровень образования; уровень потребления материальных благ и услуг (продуктов питания, жилья, телефонных услуг), обеспеченность домашних хозяйств товарами длительного пользования; уровень здравоохранения (обеспеченность поликлиниками, аптеками, больницами, диагностическими центрами и услугами скорой помощи, качество предоставляемых медицинских услуг); состояние окружающей среды; равенство возможностей людей, развитие малого бизнеса; обогащение культурной жизни людей. Управление развитием осуществляться с помощью разнообразного спектра стратегий, программ, конкретных действий и одноразовых управленческих решений, посредством которых местная администрация стремится стимулировать развитие экономики региона, создать новые рабочие места, увеличить налоговую базу, расширить возможности для определенных видов экономической активности, в которых заинтересовано местное сообщество ю Методы воздействия региональной администрации на ход экономического развития можно сформулировать так: Создание в регионе благоприятных общих условий для развития деловой активности. К таким условиям следует отнести рыночную инфраструктуру, наличие земли и соответствующих прав на нее для 45 развития новых видов экономической активности, хорошо развитые транспорт, связь, офисное хозяйство и др. Регулирование деловой активности. Администрация формирует побудительные мотивы предпринимателей с целью принятия ими необходимых для развития данного региона решений. Это достигается, в частности, путем уменьшения местных налогов либо предоставления дешевого капитала с помощью инструментов займа, субсидий, гарантий и даже прямых заимствований. Прямая кооперация администрации региона и бизнеса. Для качественной характеристики и оценки динамики изменения внутренней среды анализируются следующие группы факторов, характеризующих: производственно-ресурсный потенциал региона; структуру регионального рынка; кадровый потенциал региона; региональный бюджет; стратегию развития региона. Внешняя среда региона прямого воздействия включает взаимосвязи с партнерами: внешними поставщиками товаров и услуг; внешними потребителями; регионами-конкурентами; финансовыми организациями; · транспортными предприятиями. Среда косвенного воздействия на регион может включать следующие группы факторов влияния: общеэкономические; общеполитические; научно-технические; природно-экологические; демографические. В условиях рыночной экономики территориальные образования конкурируют между собой. Территории ведут борьбу за привлечение инвестиций, создание новых рабочих мест и, в конечном итоге, за повышение уровня жизни населения и перспективы инновационного развития. 46 Добиться этого можно, улучшая общие условия производственной деятельности, развития бизнеса, делая территорию привлекательной для проживания и временного пребывания. При этом должна проявляться инвестиционная активность предприятий, организаций и всех органов власти и управления. Основными элементами организационно-экономического механизма привлечения инвестиций в регион, как показало исследование, являются: прозрачная, обстоятельная законодательная система; установленные финансовые и налоговые преференции; наличие индустриальных парков с готовой инфраструктурой; полная административная поддержка, исключающая долгие процедуры; единство проектной команды инвестора и правительства области; свобода выбора подрядчиков и партнеров; исключение скрытых и дополнительных расходов. Тема 2.3. Инструментарий управления устойчивым и сбалансированным развитием региональной экономики Система инструментов управления развитием региональной экономики. Прогнозирование регионального развития. Содержание, виды, нормативно-правовая база регионального прогнозирования. Методика прогнозирования социально-экономического развития региона РФ. Долгосрочное и среднесрочное прогнозирование. Стратегическое планирование развития регионов. Программы, планы, проекты социально-экономического развития региона. Кластерный подход к развитию экономики региона. «Дорожные карты» реализации региональных стратегий и программ. Понятие эффективности управления в регионе. Совершенствование системы государственного регионального управления и политики Организация объединенных наций (ООН) для оценки эффективности социально-экономической политики, проводимой в разных странах мира, предложила систему индикаторов «Цели развития на пороге тысячелетия» (ЦРТ). Сформированные в рамках ЦРТ ориентиры позволяют оценить уровень социально-экономического развития в каждой конкретной стране, анализировать эффективность государственной политики в социальной сфере. Для России работа по созданию системы ЦРТ была выполнена в 2005 году группой независимых экспертов по инициативе Программы развития ООН (ПРООН) в рамках подготовки Доклада о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации. Цели в области развития на пороге тысячелетия представляют собой программу по борьбе с бедностью и общему повышению уровня жизни. Программа принята 147 главами государств и представителями 189 страны, включая Российскую Федерацию, на Саммите тысячелетия в сентябре 2000 г. По каждой цели сформулированы задачи с указанием количественных параметров, которые необходимо достигнуть в течение 15 лет - с 2000 по 2015 г. Для мониторинга результатов работы по достижении каждой из целей сформулированы примерные показатели. Понятие «устойчивое развитие» было сформулировано в июне 1992 года на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро.). Устойчивое развитие рассматривается как развитие, которое порождает экономический рост, но справедливо распределяет его результаты, восстанавливает окружающую среду в большей мере, чем разрушает ее, увеличивает возможности людей, а не обедняет их. Это развитие, которое отдает приоритет бедным, расширению их возможностей и обеспечению их участия в принятии решений, затрагивающих их жизнь. Это развитие, в центре которого находится человек, ориентированное на сохранение природы, обеспечение занятости, реализацию прав женщин и молодежи. Экономическое развитие означает не только изменения непосредственно в экономике, но и влияние на широкие сферы жизни местного населения. Приводится следующая группировка: Экономическое развитие, как решение проблемы. При данном подходе главное заключается в определении проблемы; способов ее решения; порядка реализации выбранного решения; установлении обратной связи. Экономическое развитие, как управление предпринимательской активностью. Ключевая идея заключается в том, что роль бизнеса в экономическом развитии является определяющей в сравнении с ролью органов управления, регулирующих социальные ожидания в соответствии с потребностями экономики. Экономическое развитие, как создание «машины роста». Она представляет собой коалиционную систему местных органов власти с определенными профсоюзами и предпринимателями, деловые интересы которых связаны с данной сельской местностью. Экономическое развитие, как сохранение природной и социальной среды. Этот подход часто называют экологической или «территориальной моделью». В его рамках особое внимание уделяется не внешним экономическим стимулам, а местным интересам и тем внутренним катализаторам, которые способствуют развитию местных сообществ. Экономическое развитие, как реализация человеческого потенциала. Главная идея – необходимость усиления внимания местных органов управления к максимальному использованию потенциала населения как важнейшего условия экономического развития. Экономическое развитие, как результат руководства. То, на сколько влиятельным, и представительным является местное административно - территориальное руководство, предопределяет способность местного населения сплотиться для решения проблем. Экономическое развитие, как поиск социальной справедливости. Этот подход привлекает особое внимание к необходимости помнить о наиболее уязвимых слоях и группах населения и уважать их право определять свое будущее. В развитии этого понятия необходимо рассмотреть термин «устойчивое жизнеобеспечение населения». Под приведенным термином подразумевают подход к определению, описанию и расчету мер, необходимых для преодоления бедности на разных уровнях: домохозяйства, сообщества, страны, региона. Суть подхода заключается в том, чтобы сначала выяснить, что домохозяйство уже имеет в своем распоряжении, определить область оптимального применения имеющихся ресурсов и затем формировать систему мер по выходу из кризиса. Применение подхода устойчивого жизнеобеспечения означает мобилизацию «того, что есть». В результате исследований, определены наиболее существенные понятия, к которым относят: «принципы устойчивого жизнеобеспечения», «пять капиталов». Проекты, реализуемые на территориях, опираются на принципы устойчивого жизнеобеспечения, они должны быть: ориентированы на людей, вовлеченных в сферу деятельности проекта; это означает, что при планировании проекта следует учитывать социальную культурную среду, различия между отдельными группами людей; разработаны с участием населения: одним из основных проектных мероприятий должна быть разработка механизмов сбора, обработки, анализа данных, полученных от целевой группы проекта и определение на этой основе плана действий; многоуровневыми проектами: необходимо учитывать, как и каким образом, процессы, происходящие на макроуровне, влияют на формирование стратегии жизнеобеспечения на уровне домохозяйства; партнерскими проектами, для осуществления которых следует формировать государственно-частные партнерства: устойчивыми проектами, обязательным условием является определение и обеспечение баланса между четырьмя векторами устойчивости – социальным, экономическим, экологическим и институциональным; динамичными, они должны принимать во внимание изменчивость стратегии жизнеобеспечения и быть способными гибко реагировать на меняющиеся ситуации во внешней и внутренней среде участников проекта. Для поднятия уровня и качества жизни необходима мобилизация имеющихся ресурсов, которые объединены в «пять капиталов». К ним относятся: человеческий капитал: навыки, знания, здоровье и способность к работе; знания своих гражданских прав; социальный капитал: формальные и неформальные социальные связи и взаимоотношения с окружающими, ответственность и способность адаптироваться к переменам; природный капитал: природные ресурсы, окружающая среда, а также те возможности, которые они предоставляют; физический капитал: к этой категории относятся производимая в хозяйстве продукция и существующая физическая инфраструктура; финансовый капитал: финансовые ресурсы в любом виде (деньги, акции, ценные бумаги). На ценность того или иного капитала влияют такие внешние факторы, как действующая политика развития и поддерживающие эту политику социальные и общественные институты, связанная с ней деятельность предприятий и организаций. Определим характеристики территории как социально-экономической системы: открытость, позволяющая обмениваться с внешней средой информационными материалами, финансовыми, миграционными и другими потоками; сложность, определяемая многими подсистемами, входящими в общую систему; двойственность: регион является объектом (по отношению к федеральному уровню) и субъектом (по отношению к соответствующим элементам нижестоящего уровня) управления; активность, проявляющаяся в способности властей к разработке и реализации соответствующей политики; Инвестиционная привлекательность регионов представляет собой совокупность многих объективных признаков, возможностей, средств и ограничений, обусловливающих возможность привлечения инвестиций в основной капитал региона. Интегральный (суммарный) инвестиционный потенциал региона учитывает основные макроэкономические показатели региона, такие как состояние и насыщенность территории производством товаров и услуг, кадровый потенциал региона, потребительский спрос населения, развитие рыночной инфраструктуры, развитие средств связи и телекоммуникаций, состояние и протяженность транспортных сетей, состояние объектов вложения инвестиций и др. Инвестиционный риск в регионе характеризует вероятность потери вложенных инвесторами в экономику региона средств и дохода от них, а также вероятность неполного использования инвестиционного потенциала региона. Интегральный (суммарный) инвестиционный потенциал региона складывается из частных инвестиционных потенциалов. В том числе, следующих потенциалов: трудового, потребительского, производственного, финансового. А, также: институционального, инфраструктурного, инновационного, и природно-сырьевого потенциалов. Трудовой (интеллектуальный) потенциал региона определяется уровнем образования населения и обеспечения производственного сектора экономики, социальной сферы и управления квалифицированными кадрами. Потребительский потенциал характеризует совокупную покупательскую способность населения региона и является одним из важных параметров, влияющих на инвестиционную привлекательность региона. Производственный потенциал региона характеризует совокупный результат хозяйственной деятельности населения в регионе, определенный среднедушевым объемом ВРП. Финансовый потенциал региона характеризует среднедушевой объем налогооблагаемой базы, прибыльность работы предприятий региона, структуру доходов и расходов консолидированного бюджета. Институциональный потенциал региона характеризуется степенью развития ведущих институтов рыночной экономики, т.е. наличием организационных структур, обеспечивающих благоприятные условия для деловой активности хозяйствующих субъектов и инвесторов в регионе. Инновационный потенциал региона характеризуется степенью развитости региональной инновационной инфраструктуры, наличием и уровнем имеющихся в регионе инновационных разработок, их внедрением в производство, объемом инновационной продукции, региональным законодательством, стимулирующим инновационную деятельность. Инфраструктурный потенциал региона определяется его географическим положением, близостью к внутренним рынка сбыта продукции и внешнеторговым выходам России. Природно-ресурсный потенциал региона характеризуется средневзвешенной обеспеченностью населения балансовыми запасами основных видов природных ресурсов. Раздел 3. Территориальное планирование: методика и практика Тема 3.1. Методические основы территориального планирования Основное содержание территориального планирования. Цели, задачи, принципы современного территориального планирования. Нормативно-правовое и методическое обеспечение территориального планирования. Программное обеспечение территориального планирования для регионального управления. Академик Клейнер Г.Б. считает, что в современных условиях российской экономики требуется новая стратегия. Следует уходить от стратегии ручного управления. Современная экономика страны нуждается в стратегическом управлении, в перспективе и в институциональном. Теория планирования экономики базируется на экономической теории. Планирование являются рабочим инструментом определения величин экономических показателей, позволяют выявить наиболее эффективные методы регулирования социально-экономических процессов в обществе и одновременно выступают в качестве методологической основы при рассмотрении вопросов планирования отраслевых экономик, таких, как экономика промышленности, экономика транспорта, э кономика строительства и др. Главным объектом, применительно к которому будут анализироваться процессы стратегического планирования, являются крупные социально-экономические системы, взаимодействующие между собой в масштабах глобального мирового сообщества. В центре анализа находится социально-экономическая система России и возможные траектории ее изменений в контексте общемировых тенденций. В социально-экономической системе России, в свою очередь, в центр рассмотрения ставится ее национальная экономика как структурная целостность образующих ее отраслей, регионов, кластеров, разнообразных хозяйственных систем. По мнению Клейнера, существуют следующие подходы по развитию современной экономической науки: ◦ при формировании собственной категориально – понятийной базы экономика активно использует понятия, образы из других областей науки • практики, придавая им специфический оттенок и звучание; ◦ научный подход базируется на принципе единства мира и в частности, его экономической ипостаси, от мега- и макро- до микро уровней; - экономика отражает все разнообразие жизненных коллизий, и чем теснее ее «сцепление» с другими видами деятельности и познания человека через переплетение понятий, категорий, образов, тем более целостной и сильной становиться мировая наука в целом; - экономика еще не прошла в своем развитии некоторую особую «цементирующую» стадию умозрительного познания законов природы и сущности мира исходя из его внутренней целостности (поиск глубоки х аналогий между природой, обществом и духовным миром человека). При формировании собственной категориально – понятийной базы в системе стратегического планирования и программирования используются следующие термины. Предвидение - самая общая характеристика круга явлений, связанных с ожиданиями будущего. В общем случае предвидение может быть представлено в виде трех его форм - гипотеза, прогноз, план. Прогноз - система научно обоснованных представлений о возможных состояниях объекта в будущем, об альтернативных путях его развития. Процесс разработки прогноза называется прогнозированием. Гипотеза относится к научно-исследовательской фазе осуществления предвидения, когда данные о будущем выдвигаются в порядке предположений, с опорой на интуицию и чисто теоретические конструкции. Сценарий - гипотетическая последовательность событий, которая показывает, как из существующей или некой заданной ситуации может развертываться шаг за шагом будущее состояние объекта, интересующего разработчика. Планирование - процесс научного или эмпирического обоснования целей и приоритетов социально-экономического развития с определением путей и средств их достижения. Соответственно план - это документ, который содержит систему показателей и набор различных мероприятий по решению социально-экономических задач. В нем отражаются как цели и приоритеты, так и ресурсы, источники их обеспечения, порядок и сроки выполнения. Главная отличительная черта плана – определенность заданий, в нем предвидение получает наибольшую конкретность и определенность. Общие черты планов – опережающий характер содержащейся в них информации, что отличает предвидение от экономического анализа и статистики. При планировании могут использовать одинаковые методы и показатели основе общей информационной базы. Взаимосвязь между прогнозом и планом заключается, прежде всего, в том, что прогнозирование – это исследовательская база планирования. Традиционно прогноз предшествует разработке плана, но он может также следовать за ним, определяя возможности достижения запланированных ориентиров. Различия между ними обусловлены тем, что прогнозирование по своему существу носит характер исследования, научного описания будущего (предсказания), а план – характер целеполагания. Прогноз носит вероятностный характер, а план – нормативный. Прогноз имеет вариантное содержание, в то время как план представляет собой однозначное решение, даже если он разработан на вариантной основе. Прогнозирование существует независимо от планирования, хотя может быть составной частью процесса планирования. Непременное требование к планам – их ресурсная обеспеченность, в то время как прогнозы могут предсказывать вероятность достижения цели при неполном обеспечении ресурсами. В процессе планирования в большей степени проявляется влияние субъективного фактора – воли, желаний, устремлений человека, принимающего решения в постановке цели, в выборе способов ее достижения. Формы планирования. - Директивное планирование, т.е. обязательное, жесткое, подлежащее исполнению, предполагает применение, прежде всего, командно-административных рычагов для обязательного претворения в жизнь установленных целей и задач. Условие обязательности реализуется через издание соответствующих административно-распорядительных документов - законов, указов, приказов, распоряжений, после чего осуществляются практическая реализация установленных заданий, текущий и конечный контроль степени выполнения с применением мер административного и другого воздействия к исполнителям. - Стратегическое планирование - процесс определения целей и значений экономических показателей по основным, наиболее важным направлениям социально-экономического развития страны (отрасли, объединения, предприятия и др.), как правило, на средний срок и длительную перспективу, и формирование механизма их реализации. Оно предполагает учет факторов внешней среды. Представляет собой адаптивный процесс, в результате которого происходит регулярная (ежегодная) корректировка решений, оформленных в виде программ, прогнозов, планов, дополнений и изменений системы мер по и выполнению на основе непрерывного контроля и оценки происходящих изменений в экономическом развитии государства, государств-партнеров и мирового сообщества. Его назначение - сделать оперативные и текущие управленческие решения обоснованными не только с точки зрения сложившейся конъюнктуры, но в первую очередь с позиций завтрашнего дня. - Индикативное планирование является основным рабочим инструментом по реализации целей, поставленных в стратегическом плане развития с учетом конкретно складывающейся экономической ситуации. Индикативный план включает в себя концептуальную (концепция социально-экономического развития); прогнозную (прогноз социально-экономического развития); планово-регулирующую (система экономических регуляторов и государственные целевые комплексные программы) части. Программирование - процесс формирования тех или иных программ социально-экономического и научно-технического развития. Речь может идти о комплексных программах развития страны (региона), национальных программах и проектах по реализации избранных приоритетов или о конкретных целевых программах по осуществлению прорывов в тех или иных областях либо о более узких отраслевых или региональных программах и др. Мероприятие - намеченная к реализации конкретная мера воздействия для решения поставленной задачи. Как правило, носит локальный характер и выступает в качестве составной части прогноза, плана или аналогичных им экономических категорий. Программа - документ, представляющий собой, увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально - экономических и других заданий и мероприятий, направленных на решение определенной проблемы. Чаще всего программы являются составной частью прогноза или плана и призваны выделить приоритетные проблемы развития народного хозяйства (обеспечение населения важнейшими видами продуктов, развитие отдельных видов транспорта, промышленного производства и др.). Иногда программы имеют и самостоятельное значение. Целевая программа - это система взаимоувязанных по целям, ресурсам и срокам мероприятий, обеспечивающая реализацию приоритета социального, экономического, научно-технического или экологического развития в заданные сроки и с наилучшим эффектом. Глобальное программирование - широкая цепь прогнозно-плановых проработок и управленческих мероприятий, направленных на перевод макроэкономической системы страны (или региона) в качественно новое состояние в будущем. В таком контексте, очевидно, понятие «программирование» становится близким по смыслу понятию «долгосрочное стратегическое планирование» развития макросистем. К числу основных планово-прогнозных документов, разрабатываемых в нашей стране, относятся прогнозы, концепция и программа социально-экономического развития Российской Федерации. Прогнозы как система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации разрабатываются на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу по Российской Федерации в целом, народно-хозяйственным комплексам и регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики. Прогнозы – основа для формирования концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную и среднесрочную перспективу. Концепция определяет цели социально-экономического развития Российской Федерации, конкретизирует его варианты, пути и средства достижения целей. Первое после вступления в должность Президента Российской Федерации Послание, с которым Президент обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный Концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Исходя из положений Концепции, Правительство Российской Федерации разрабатывает Программу социально-экономического развития Российской Федерации, которая представляется в Совет Федерации и Государственную Думу. В Программе должны быть отражены: оценка итогов социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий период и характеристика состояния экономики Российской Федерации; концепция Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (в нее входят макроэкономическая политика, институциональные преобразования, инвестиционная и структурная, социальная, аграрная, экологическая, региональная экономическая и внешнеэкономическая политика). Международное разделение труда делает национальные экономики взаимозависимыми друг от друга. В этих условиях экономическая независимость означает: возможность контроля государства за национальными ресурсами; достижение такого уровня эффективности производства и качества продукции, которые обеспечивают ее конкурентоспособность, и позволяет на равных участвовать в мировой торговле, обмене научно-техническими достижениями; стабильность и устойчивость национальной экономики, предполагающие защиту собственности во всех ее формах, создание надежных условий и гарантий для предпринимательской активности; способность к саморазвитию и прогрессу, что особенно важно в современном динамично развивающемся мире; создание благоприятного климата для инвестиций и инноваций, постоянная модернизация производства, повышение профессионального, образовательного и общекультурного уровня работников. Региональные программы являются разновидностью целевых программ и служат инструментом регулирования и управления стратегией развития региона, способом приоритетной концентрации ресурс ов для решения неотложных, первоочередных территориальных проблем. Региональные целевые программы являются специфической формой организации расходования средств регионального бюджета. Правовой статус таких программ регулируется соответствующими законами субъектов РФ, и как форма определения направлений расходования бюджетных средств целевая программа принимается в рамках общих правил бюджетного процесса. Под областной целевой программой понимается комплекс производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, увязанных по задачам, ресурсам и срокам осуществления и обеспечивающих эффективное решение системных проблем в сфере экономического, экологического, социального и культурного развития региона. Региональные программы являются разновидностью целевых программ и служат инструментом регулирования и управления стратегией 86 развития региона, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных территориальных проблем. Региональные целевые программы являются специфической формой организации расходования средств регионального бюджета. Правовой статус таких программ регулируется соответствующими законами субъектов РФ, и как форма определения направлений расходования бюджетных средств целевая программа принимается в рамках общих правил бюджетного процесса. Специфика региональных программ заключается в следующем: отбор региональных проблем для программирования проводится территориальными органами власти и управления; программные мероприятия осуществляются в границах географически ограниченного региона (край, область, города федерального значения); управление проектированием и реализацией программ обеспечивается структурами исполнительной власти региона; финансирование программ осуществляется в основном за счет средств соответствующего региона, а также за счет средств государства, инвестиций и т.д.; региональные программы увязываются со стратегией или концепцией регионального развития; региональные программы обладают строгой целевой направленностью, точной адресностью, конкретным ограничением временных интервалов. Основной целью региональных программ является эффективное использование и развитие социально - экономического потенциала субъекта Федерации, преимуществ его участия в общероссийском и международном разделении труда и повышение на этой основе уровня жизни населения региона. Основными задачами региональных целевых программ являются: выравнивание межрайонных различий по показателям экономического, социального и научно-технического развития; формирование оптимальной территориальной и отраслевой структуры экономики; сбалансированное региональное хозяйствование в условиях рынка; полное и эффективное использование природных, материальных и трудовых ресурсов региона; развитие производств и сфер в соответствии с государственной структурной политикой; охрана окружающей среды; сохранение исторического наследия региона, стабилизация общественно-политической и правовой обстановки. В качестве стержня целевой программы выступает цель, вокруг которой группируется комплекс разнообразных мероприятий, составляющих основное содержание программы. Единая цель целевой программы развертывается в совокупность задач, решение которых осуществляется с помощью системы мероприятий, реализуемых конкретными исполнителями при определенном ресурсном обеспечении. Эта связанность и представляет существо программы. Преимущество программ в том, что они обеспечивают концентрацию ресурсов на наиболее перспективных и эффективных направлениях. Программы позволяют ускорить развитие приоритетных отраслей, отдельных регионов и привлекать для этого дополнительные ресурсы. В работе с региональными целевыми программами выделяются следующие этапы: отбор проблем для программной разработки; оценка целесообразности принятия решений по проблемам социально-экономического развития региона на основе программно-целевого метода; принятие решения о разработке целевой программы; разработка проекта целевой программы; оценка проекта целевой программы; утверждение целевой программы; финансирование целевой программы; организация управления целевой программой, контроль и оценка эффективности и результативности ее реализации. Структурно целевая программа состоит из следующих разделов: содержание проблемы и необходимость ее решения программным методом; основные цели и задачи программы; сроки и этапы реализации программы; система основных мероприятий; ресурсное обеспечение; механизм реализации программы; организация управления областной целевой программой и контроль над ходом ее выполнения; оценка социально-экономической (экологической) эффективности программы; паспорт программы. Контрольные вопросы: 1. Теория планирования и экономической теории: ручное, стратегическое, институциональное управление. 2. Главный объект, относительно которого, анализируются процессы стратегического планирования (крупные социально-экономические системы, в масштабах глобального мирового сообщества) 3. Термины понятийной базы в системе стратегического планирования (сценарий, гипотеза, план и пр.) 4. Взаимосвязь между прогнозом и планом 5. Директивное планирование 6. Стратегическое планирование 7. Индикативное планирование 8. Программа, как документ, увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам. 9. Целевая программа, как система взаимоувязанных по целям, ресурсам и срокам мероприятий 10. Глобальное программирование, как цепь прогнозно-плановых проработок и мероприятий, направленных на перевод макроэкономической системы региона в качественно новое состояние 11. Специфика региональных программ Темы для обсуждения на семинарских (практических) занятиях 1. Международное разделение труда, национальные и региональные экономики: взаимосвязи и экономическая независимость. 2. Основные задачи региональных целевых программ: соотношение условий комфортных для жизни и занятия бизнесом. Тема 3.2. Зарубежный опыт территориального планирования Общие подходы к территориальному планированию в странах Европы. Опыт пространственного развития в Великобритании и возможности его применения в России. Опыт пространственного развития в Германии и возможности его применения в России. Российские регионы и города находятся на пути к формированию новых социальных и экономических отношений, и стратегическое территориальное планирование является одним из условий обеспечения успешного реформирования и устойчивого развития. Учитывая, что процесс формирования оптимальных и эффективных территориальных структур волнует сегодня и большинство стран мира, возможен и необходим обмен опытом в этой важнейшей области деятельности. Устойчивое развитие задача XXI в. В 1992 г. в Рио-де-Жанейро состоялась Конференция ООН по окружающей среде и развитию, где было принято два важнейших документа «Декларация по окружающей среде и развитию» и «Повестка дня на XXI в.». Основной тезис документов необходимость обеспечить такое развитие, которое удовлетворяло бы потребности нынешнего поколения не в ущерб будущим поколениям. Такое развитие получило название «Устойчивое развитие». Одним из основных направлений реализации «Повестки дня на XXI в.» стала разработка региональных и местных стратегий устойчивого развития для регионов и городов. Этот процесс активно развивается в мире, а в последние годы и в России. В нашей стране первопроходцем работы по составлению стратегических планов городов стал Леонтьевский центр, в котором в 1996 г. был разработан первый в России стратегический план развития Санкт-Петербурга. Организация Объединенных Наций прилагает много усилий для продвижения в мире теории и практики устойчивого развития, создав для этих целей специальную Программу ООН по населенным пунктам ООН-ХАБИТАТ, которая в течение последних десяти лет активно работает и в России. В частности, институт РосНИПИУрбанистики занимался изучением и адаптацией к современным российским условиям международных методов обеспечения устойчивого развития городов и территорий на примере отдельных модельных городов: Выборга, Киришей, Тобольска, Тюмени, Пскова (рис. 1). Рис. 1. РосНИПИУрбанистики занимался изучением и адаптацией к современным российским условиям международных методов обеспечения устойчивого развития городов и территорий на примере отдельных модельных городов В настоящее время завершен перевод на русский язык и издание шести основополагающих методических документов ООН-ХАБИТАТ, в которых представлена идеология и методология составления стратегических планов устойчивого развития городов и территорий. Думается, что данные книги будут интересны и полезны широкому кругу российских специалистов. Говоря о зарубежном опыте, необходимо сказать о процессах регионализации, происходящих в последнее время в Европе, как о возможном примере для современной России. Европейские политики считают, что пространственное планирование может внести свой вклад в достижение социального согласия в обществе, способствуя устойчивому и сбалансированному развитию всех европейских регионов, укреплению демократических структур и повышению международной конкурентоспособности Европы. Совет Европы в течение последнего десятилетия принял ряд важных документов, определяющих перспективу совместного территориального развития.Особо следует выделить «Руководящие принципы устойчивого пространственного развития европейского континента», подготовленные в 2000 г. Европейской конференцией министров регионального планирования (CEMAT), в основу которых положено региональное деление Европы. Эти принципы отражают намерение активного участия всех регионов в процессах Европейской интеграции и демократизации. В документе определена политика пространственного развития в Европе; новые континентальные проблемы и перспективы; специфика частного сектора в пространственном развитии; сформулированы сами принципы устойчивого пространственного планирования Европы; намечено пространственное развитие в масштабе европейских территориальных категорий; даны предложения по укреплению сотрудничества между государствами членами Совета Европы и участию в нем регионов, муниципалитетов и граждан. Руководящие принципы представляют собой или директиву различным политическим и общественным органам, работающим на различных уровнях в составе и вне правительств и администраций, которые своими действиями определяют наше будущее. Следствием продолжающейся активной европейской интеграции стало образование больших регионов, простирающихся за пределы отдельных государств. Основные усилия по выравниванию жизненного уровня между Восточной и Западной Европой прикладываются к улучшению инфраструктур, развитию приграничных территорий, сельских и отсталых областей, укреплению малых и средних городов. Политика пространственного развития направлена на расширение сотрудничества с частным сектором, на защиту окружающей среды от негативных влияний, на увеличение привлекательности многих европейских регионов для иностранных инвестиций. Можно констатировать, что в Европе важное значение придается вопросам устойчивого регионального развития, базирующегося на создании новой системы управления территориями, которая основана не на традиционных государственных структурах, а на регионах, простирающихся за пределы отдельных государств и обладающих рядом общих свойств, позволяющих эффективно управлять пространственным развитием. Регионализация Европы является четко выраженной тенденцией, направленной на повышение уровня жизни населения на континенте. Основные принципы территориального планирования Германии Представляется также полезным изучение опыта территориального планирования Германии страны, похожей на Россию по политическому и территориальному устройству. Территориальное планирование в Германии обосновывает и подготавливает предписания по рациональному использованию территорий путем разработки концепций рационального развития, которое базируется на достижении политического консенсуса. В социальном рыночном хозяйстве территориальное планирование подчинено целям общественного развития, оно поддерживает экономическое процветание общества, способствует эффективному использованию территорий, а также сохранению и рациональному использованию природных ресурсов. Территориальное планирование в Германии имеет четыре уровня. На федеральном уровне на основе Федерального закона «О территориальном планировании» устанавливаются рамочные условия пространственного развития для территории ФРГ. Ответственность за федеральный уровень территориального планирования несет Федеральное министерство территориальной организации, строительства и градостроительства. На уровне федеральных земель на основе Земельного закона «О планировании» разрабатывается земельная программа территориальной организации, в которой закрепляются основные положения пространственной организации и развития федеральной земли. Региональный уровень (в составе федеральных земель) промежуточный между земельным и муниципальным планированием. С одной стороны, региональное планирование должно конкретизировать главные цели, сформулированные плановыми органами, на уровне земли. С другой стороны, его задачей является координация плановых решений, принятых отдельными общинами, и приведение их в соответствие с целями земельного планирования. Региональное планирование осуществляется с помощью региональных плановых союзов, в пределах которых существуют сбалансированные хозяйственные и общественные связи. Местное планирование низшая ступень в системе планирования ФРГ, которая находится в компетенции местного самоуправления. В местном планировании различают планирование развития муниципальных образований и перспективное развитие градостроительства. Задачей муниципального планирования является комплексное планирование общины. План развития муниципального образования устанавливает рамки полномочий при реализации мероприятий, осуществляет координацию и контроль в соответствии с поставленными задачами. Перспективное планирование градостроительства является разработанной на уровне общины стратегией строительства на ее территории. Оно узаконено в Федеральном своде законов о строительстве для территории ФРГ. Российские просторы ресурс, потенциал, проблемы Опыт деятельности ООН и Совета Европы по проблемам устойчивого пространственного развития является чрезвычайно ценным для России самой большой по площади страны земного шара. Наличие этого колоссального пространства является огромным потенциальным ресурсом для ее успешного развития при условии, что этот ресурс будет осваиваться и реализовываться планомерно, сознательно, последовательно, с учетом интересов прежде всего населения, возрождающейся российской экономики, уникальной по своему разнообразию, богатству и красоте природы, ответственность за сохранение которой возложена на нынешнее поколение. Решение проблем устойчивого развития территорий всегда было сложнейшей комплексной задачей, которая связывает воедино практически все сферы жизни современного человека. СССР в ходе индустриализации страны собрал полномасштабную производственную машину в виде совокупности отраслей, предприятий, инфраструктур и населенных пунктов, основанных на единых стандартах деятельности и имеющих скоординированные планы развития. Отраслевые приоритеты превалировали над территориальными. В начале 90-х годов ХХ в. идеология планирования в масштабе страны уступила место рыночной идеологии. На рубеже XXI в. наступил кризис сложившейся за предыдущее десятилетие практики управления развитием страны. Новый этап развития ознаменован, прежде всего, главным событием возвращением российского общества в мировой исторический процесс, к мировым общечеловеческим ценностям: свободе личности, приоритету семьи и частной собственности, демократии, религии, национальным особенностям и традициям. Российские регионы находятся на пути к формированию новых производственных и экономических отношений. Формирование соответствующих территориальных систем является одним из условий успешного развития регионов. Потребность в региональном, градостроительном планировании и проектировании испытывают практически все российские регионы. Однако проектирование осложняется отсутствием современных методик социально-экономического обоснования проектов и достоверной современной статистической базы, необходимостью расширения спектра аналитических обоснований, связанных с объективным увеличением заинтересованных структур. Изменилась ситуация согласования и принятия проектных решений: теперь недостаточно согласования проекта с различными государственными структурами. Проект должен быть «встроен» в актуальную ситуацию политики, управления, бизнеса и хозяйствования на региональном и местном уровне. Сегодня от разработчиков проектов регионального развития требуется опора на новый тип знания, сопровождающий принятие решения, на иные, чем прежде, методы получения знаний. В технологии градостроительного проектирования стадия обследования, сбора данных, анализа и прогноза стала проблемной. В последние годы активизировался процесс совершенствования системы государственной власти, федеративных отношений, местного самоуправления и законодательства. Учреждение федеральных округов позволило принимать решения в масштабе, которого ранее не существовало. При этом масштаб федеральных округов соразмерен масштабу европейских регионов, о которых уже говорилось выше, а значит, можно говорить и о некоторых общих подходах к управлению территориальным развитием. Представляется, что для России актуальной и значимой была бы разработка аналогичных упоминавшимся ранее принципам устойчивого пространственного развития Европы «Основополагающих принципов устойчивого пространственного развития территории Российской Федерации». Структуру документа предлагается выстроить по аналогии с работой Совета Европы для того, чтобы можно было сопоставить результаты анализа с проходящими в последние годы в Европе процессами регионализации пространственного развития и более точно определить базовые территориальные характеристики для целей устойчивого социально-экономического развития России. По мнению автора, данная работа должна явиться основой для разработки «Концепции пространственного развития в Российской Федерации» и ее составных частей схем территориального планирования федеральных округов и субъектов Федерации. В качестве примера можно привести Северо-Западный федеральный округ, который занимает в новом геополитическом пространстве России особое место. За прошедшее время были выполнены крупные работы по пространственному планированию Северо-Запада силами Фонда «Центр стратегических разработок «Северо-Запад»: «Доктрина развития Северо-Запада РФ» и «Система расселения на Северо-Западе РФ». Крупнейшие компании Северо-Запада, являющиеся учредителями Фонда, имеют прямую заинтересованность в анализе и прогнозе социально-экономического развития городов и прилегающих к ним районов, которые, в отличие от советского времени, не заимствуются из плановых показателей развития производительных сил, а прогнозируются исходя из большого числа региональных исследований: анализа рынков, геополитического анализа, анализа инфраструктуры и ее возможностей, занятости, социальных процессов, анализа структур расселения, природных условий и ресурсов и т. п. Таким образом, крупный частный капитал начинает самостоятельно изучать и даже выстраивать желаемое для себя пространство, и в этой ситуации практическое бездействие государства приведет к тому, что его территориальные интересы не будут учитываться. Страны же Европейского Союза дают пример прямо противоположного подхода, организуя изучение территориальных проблем развития Европы, ее отдельных регионов, что позволяет отслеживать свои специфические интересы в условиях рыночной экономики. В нашей стране на протяжении последних лет была утрачена возможность реального воздействия на проводимую в стране градостроительную политику в силу того, что практически не разрабатывались документы федерального уровня, в которых пространственные аспекты развития общества рассматривались бы с учетом складывающихся в стране социально-экономических отношений. Ситуация постепенно стала меняться в лучшую сторону с созданием Министерства регионального развития Российской Федерации, с которым у специалистов связано много надежд на возрождение российского градостроительства, а также с принятием в декабре 2004 г. нового Градостроительного кодекса РФ, который впервые в российской практике ввел в правовое поле документацию территориального планирования, закрепив за ней статус правовых актов, а также признал обязательной составляющей процесса оборота земли и недвижимости в городах градостроительную документацию по планировке территории. В то же время Градостроительный кодекс РФ внес значительные изменения в структуру, состав и содержание проектной документации, процедуры ее разработки, согласования и утверждения. Градостроительный кодекс РФ не включает социально-экономический раздел в обязательное содержание документов территориального планирования, но вводит анализ состояния соответствующей территории, проблем и направлений ее комплексного развития в состав материалов по обоснованию соответствующих проектов, что дает проектировщикам достаточное широкое поле для творческого осмысления этой задачи. Без разработки экономической градообразующей базы развития территории или города невозможно формирование предложений по территориальному планированию. В то же время реалии сегодняшнего дня таковы, что самого понятия «социально-экономическое планирование развития» области, района, города в том виде, как оно понималось и осуществлялось в прошлые годы, уже нет. И здесь на помощь может придти такой документ, как стратегический план признанный в мировой практике стержневой элемент в системе документов, обеспечивающих регулирование развития города. Стратегический план является наиболее адекватным инструментом, способным консолидировать усилия администрации и общественности города в решении проблем занятости населения, технологий и пространства, хорошего качества жизни, чистой окружающей среды с учетом требований рыночной экономики и открытого международного конкурентного рынка. В РосНИПИУрбанистики была выдвинута идея объединить разработку стратегического и генерального плана города в рамках единого договора для того, чтобы итогом этой работы стал полноценный документ, определяющий перспективное развитие города и базирующийся на современном представлении о методах и формах планирования в условиях рыночной экономики. Предложение разработать экспериментальный проект было сделано Тобольску, и мы признательны руководству города за то, что они решились рискнуть и пойти на этот эксперимент. В 2003 г. был подписан договор на совместную разработку стратегического и генерального плана города, и в настоящее время эта работа практически завершена (рис. 2). Рис. 2. Стратегический план Тобольска разрабатывался одновременно с генеральным планом города с целью обеспечения его устойчивого развития На наш взгляд, эксперимент удался: на примере этой работы удалось выстроить новую современную методологию разработки градостроительной документации, отвечающую как принципам рыночной экономики, так и методам градостроительного регулирования развития города. Разработка стратегического плана осуществлялась в соответствии с методическими рекомендациями Программы ООН по населенным пунктам. Особенностью работы над стратегическим планом Тобольска явилось то обстоятельство, что он разрабатывался одновременно с генеральным планом города с целью обеспечения его устойчивого развития. В рамках стратегического плана была определена генеральная цель, выстроено целеполагание и намечены приоритеты устойчивого развития Тобольска. В генеральном плане поставленные задачи прорабатывались на уровне планировочно-градостроительных решений. Стратегический план Тобольска предварял решения генерального плана с точки зрения выбора приоритетных направлений и мониторинга процессов реализации стратегии. Формулировки основных проблем устойчивого развития рассматривались с позиции современного состояния города на основании анализа преимуществ и недостатков как города в целом, так и его территориальных образований и отраслей. Понимание преимуществ и недостатков позволило заглянуть вперед, критически осмыслить будущее и наметить пути повышения конкурентоспособности города. Авторский коллектив предложил идею разработки и приоритетной реализации пилотного проекта для одного из районов исторической Подгорной ча-сти с сохранившейся исторической планировкой XVI в. как зоны активной регенерации историко-градостроительной среды города, наиболее древней и ценной в градостроительном отношении. После реализации пилотный проект призван служить моделью для разработки и внедрения последующих подобных проектов. Идея совмещения разработки стратегического и генерального планов города показала свою жизнеспособность, проект получил диплом XIII Международного фестиваля «Зодчество-2005», проведенного в Москве в октябре 2005 г. Нет сомнения, что данный проект, являясь частью международного Проекта ООН-ХАБИТАТ, может служить примером для развития исторических городов России. В качестве еще одного примера из проектной практики РосНИПИУрбанистики целесообразно привести «Территориальную комплексную схему градостроительного планирования развития территории Чувашской Республики», которая была утверждена Указом Президента Чувашской Республики от 30 января 2004 г. № 9. Несмотря на то, что проект выполнялся еще в соответствии с требованиями прежнего Градостроительного кодекса РФ, он отвечает всем современным требованиям (рис. 3). Рис. 3. Как и для Тобольска в рамках единой работы была осуществлена разработка документов стратегического и территориального планирования Чувашской Республики Анализ отечественной практики планирования комплексного социально-экономического развития российских регионов за последнее десятилетие показал, что Чувашия является одним из первых регионов России, который начал реализовывать комплексный системный стратегический подход к региональному планированию как важнейшей функции государственного управления. Стратегический подход к планированию доказал свою эффективность Чувашия, находясь на последнем месте в России по запасам стратегического сырья, за десять лет президентского правления Н.В. Федорова опередила по росту инвестиций в социальную и производственную инфраструктуры многие более богатые по природным ресурсам и промышленному потенциалу регионы. В Республике достигнута политическая и экономическая стабильность, по индексу инвестиционной привлекательности Чувашия занимает 16 место среди субъектов Российской Федерации, Республика находится в числе регионов-лидеров по темпам наращивания инвестиционного потенциала. В связи с этим следует отметить, что реализуемая в Чувашии региональная политика по социально-экономическому развитию Республики опирается на систему документов, близкую по своему составу и содержанию тому, что предлагает Министерство регионального развития Российской Федерации: Стратегия социально-экономического развития Чувашии на 10 лет, в которой предложен «целевой» вариант развития Республики, обеспечивающий достойный уровень жизни при наиболее благоприятных экономических условиях; Территориальная комплексная схема градостроительного планирования развития территории Чувашской Республики, комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов и проекты генеральных планов городов, разработка которых была осуществлена в соответствии с Указом Президента Чувашской Республики от 21 мая 2001 г. № 45 «О дальнейшем развитии общественной инфраструктуры в Чувашской Республике». Данная работа осуществлялась с целью повышения эффективности расходов на реализацию базовых общественных функций органов государственной власти и местного самоуправления Чувашской Республики, ускоренного социально-экономического развития районов и городов и обеспечения достойных условий жизни граждан республики; Программа экономического и социального развития Чувашии и районов Республики на пятилетний период. Как и для Тобольска, в рамках единой работы была осуществлена разработка документов стратегического и территориального планирования. Президент Чувашской Республики Н.В. Федоров, выступая на заседании правительства, утвердившем Схему, поставил задачу всем органам власти Республики руководствоваться принципиальными решениями Схемы в своей повседневной деятельности. Данный проект, как и работа по Тобольску, получила диплом XIII Международного фестиваля «Зодчество-2005». Местное самоуправление и проблемы территориального планирования Развитие российского законодательства, прежде всего в сфере градостроительного и земельного планирования, местного самоуправления, формирования особых экономических зон, создание Министерства регионального развития Российской Федерации свидетельствуют о значительном усилении внимания государства к региональным проблемам. Практические действия и инициативы, предпринимаемые Минрегионом РФ в части ускорения развития российских регионов, в сочетании с обновлением законодательства, требуют постоянного совершенствования разрабатываемых стратегий, программ и проектов, перехода к непрерывному проектированию на основе постоянного мониторинга процессов, происходящих в субъектах и муниципальных образованиях России. Поэтому хочется привлечь внимание к еще одной проблеме, напрямую связанной с территориальным планированием к реализации муниципальной реформы, проведение которой также входит в перечень задач Министерства регионального развития РФ. Более трех лет назад был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривавший серьезное изменение принципов организации местного самоуправления, что, по замыслу законодателей, должно было предоставить органам местного самоуправления более широкие возможности и полномочия для решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Закон закрепил в числе вопросов местного значения вопросы территориального планирования и развития. Реализация муниципальной реформы является важнейшей государственной задачей, от решения которой во многом будет зависеть будущее России. \В то же время опыт проведения практически всех российских реформ показывает, что между замыслом и идеей реформы и ее практическим воплощением лежит огромное расстояние, а идеи часто изменяются до неузнаваемости. В числе причин не последнее место занимает отсутствие должного научного и проектного обеспечения принимаемых решений. Примером подобного подхода является проведение муниципальной реформы, когда создание новых муниципальных образований осуществлялось только административным способом, без необходимой научной и проектной основы, в силу чего большинство муниципалитетов не имеют необходимой экономической базы для устойчивого развития. В то же время, все субъекты Российской Федерации стоят перед необходимостью обеспечения значительного повышения уровня жизни населения, прежде всего на основе максимального использования собственных ресурсов и возможностей, среди которых существенное место занимают возможности, предоставляемые эффективной территориальной организацией системы местного самоуправления. Учитывая, что органы власти всех субъектов Российской Федерации стоят еще в начале пути по обеспечению реализации положений настоящего Закона (прежде всего по установлению новой структуры местного самоуправления, границ новых муниципальных образований, выявлению, определению и закреплению муниципального имущества, как экономической основы местного самоуправления) представляется целесообразным и необходимым выстраивать новую структуру местного самоуправления при самом активном участии градостроителей, основываясь на имеющихся или специальных стратегических территориальных разработках, так как только с их помощью можно обеспечить комплексный подход к эффективной организации местного самоуправления, обеспечению устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований. Нет сомнения, что такой подход позволит последовательно и обоснованно выстраивать наиболее эффективную систему местного самоуправления, отвечающую основным целям и задачам муниципальной реформы, способствующую устойчивому развитию административных единиц как социально-экономических и территориальных систем. Список литературы 1. Повестка дня на XXI в. Заключительный документ Глобального форума ООН по окружающей среде в Рио-де-Жанейро. 1992. 2. Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского Континента // Европейская конференция министров регионального планирования (СЕМАТ). Ганновер, 7 8 сентября 2000 г. 3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. 4. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ. 5. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию: утверждена Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440. 6. Концепция национальной безопасности Российской Федерации: утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24). 7. Доктрина развития Северо-Запада России. СПб: Фонд «Центр стратегических разработок «Северо-Запад». 2001. 8. Статистка пространственного развития. Система расселения Северо-Запада России. СПб: Фонд Центр стратегических разработок «Северо-Запад». 2002. 9. Щитинский В.А., Романовская Н.В., Казакевич О.Е. Тобольск стратегия и градостроительство, новые подходы // Территориальное стратегическое планирование. Измеряя результаты. СПб: Леонтьевский Центр 2006. Вып. № 6. 10. Щитинский В.А. Градостроительная деятельность важное условие устойчивого развития современной России // Мир строительства и недвижимости. 2005. № 9. 11. Щитинский В.А. Стратегическое территориальное планирование основа для проведения муниципальной реформы // Территориальное стратегическое планирование. На новом витке реформ. СПб: Леонтьевский Центр 2005. Вып. № 5.