Структурные элементы основ местного самоуправления

Тема 1. Структурные элементы основ местного самоуправления 1.1. Основы местного самоуправления как отношения местной публичной власти Местное самоуправления – форма осуществления народом своей власти. Эта форма власти предполагает: – самостоятельное (т.е. под свою ответственность) решение населением вопросов локального значения; – владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. Основы местного самоуправления – совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления. Среди них можно выделить следующие группы отношений: –  социальная основа – отношения, возникающие в результате деятельности жителей, как социальной общности. Конкретные люди являются субъектами отношений в системе местного самоуправления; –  территориальная основа – отношения, возникающие в связи с установлением территориального устройства. Территориальная основа является важнейшим признаком публичной власти, в том числе и муниципальной. Она обозначает локальный характер местного самоуправления и непосредственно связана с масштабом применения норм, принимаемых при осуществлении деятельности субъектами местного самоуправления; – правовая основа – отношения, возникающие по поводу формирования нормативной базы местного самоуправления; –  организационная основа – отношения, возникающие по поводу статуса и деятельности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; –  финансово-экономическая основа – отношения, возникающие в связи финансовой и экономической деятельностью органов местного самоуправления. Экономическая и финансовая основы составляют фундамент муниципальной власти. От состояния экономической и финансовой основ зависит состояние самой публичной власти, ее реальная способность решать задачи местного значения, а также создавать условия для достойной жизни человека. Понятие основ местного самоуправления встречается в целом ряде документов: в Европейской Хартии местного самоуправления, в Декларации о принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества. Мы будем опираться на трактовку Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», согласно которому выделяются следующие структурные элементы, которые в своей совокупности составляют понятие основ местного самоуправления: - конституционно-правовые основы; -  территориальные основы; -  организационные основы; -  финансово-экономические основы. 1.2. Общая характеристика организационной основы МСУ Местное самоуправление может осуществляться гражданами 2 способами: – путем прямого волеизъявления в форме референдума, выборов; – через выборные и другие органы местного самоуправления. Организационная основа местного самоуправления – представляет собой совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, касающихся структуры органов местного самоуправления, порядка, форм и принципов их деятельности, а также выборных должностных лиц местного самоуправления. Посредством организационной основы происходит: – формирование и организация практической работы различных органов местного самоуправления; – координация их деятельности; – их взаимодействие с органами государственной власти. Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность норм, закрепленных в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, устанавливающих: 1) систему органов местного самоуправления (общие принципы ее формирования); 2) общие принципы формирования структуры органов местного самоуправления; 3) основы организации муниципальной службы; 4) особенности организации самоуправления в разных видах муниципальных образований и на территориях со специальным административно-правовым режимом (в городах – субъектах РФ Москве, Санкт-Петербурге, Севастополе, ЗАТО и наукоградах). Структура органов местного самоуправления рассматривается в 2 аспектах: – это система имеющих самостоятельный статус органов, которые на данной территории осуществляют функции и полномочия местного самоуправления: – это и внутренние подразделения представительного органа (например, наличие постоянных комиссий) и исполнительного органа (например, отделы, управления, службы в местной администрации). Согласно Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в уставах муниципальных образований.  Предусмотрена многовариантность моделей организации местной власти: 1 модель Избранный населением глава муниципального образования, возглавляющий деятельность местной администрации. Представительный орган в этой схеме функционирует под руководством председателя, избранного из числа депутатов. 2 модель Избранный населением глава муниципального образования входит в состав представительного органа и является его председателем. Местной администрацией руководит глава, назначенный на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение должности главы местной администрации. 3 модель подразумевает избранного представительным органом из своего состава главу муниципального образования. Он же руководит деятельностью муниципального совета. Администрацией руководит глава, назначаемый на должность по контракту по результатам конкурса. Принципиальным является запрет на одновременное совмещение главой муниципального образования должностей главы местной администрации и председателя представительного органа. 1.3. Территориальная основа МСУ и её значение Своё право на местное самоуправление граждане РФ осуществляют на определённой конкретной территории, т.е. городских, сельских поселений и других территориях.  Федеральный закон к территориям муниципальных образований относит: города, посёлки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы), другие муниципальные образования (ч.1 ст.12) 3 вида территорий муниципальных образований: Поселения объединённые территории внутригородские муниципальные образования – городские (города и посёлки) – сельские (сёла, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные) – уезды – сельские округа районы в городах Особенности городских и сельских типов поселений определяются Градостроительным кодексом РФ (ст.5) в зависимости от: – численности их населения; – научно-производственной специализации; – значения в системе расселения населения; – административно-территориального устройства. В зависимости от численности населения также поселения подразделяются на: городские поселения: - сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн. чел.); - крупнейшие города (от 1 млн. до 3 млн. человек); - крупные города (от 250 тыс. до 1 млн. чел.); - большие города (от 100 тыс. до 250 тыс. чел.); - средние города (от 50 тыс. до 100 тыс. чел.); - малые города (до 50 тыс. чел.). сельские поселения: - крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тыс. чел.); - большие сельские поселения (от 1 до 5 тыс. чел.); - средние сельские поселения (от 200 чел. до 1 тыс. чел.); - малые сельские поселения (менее 200 чел.).   Кроме того, следует иметь в виду, что ФЗ «Об общих основах местного самоуправления в РФ» к территориальным основам относит различные виды земель, которые составляют территорию муниципального образования. В их числе: - земли городских, сельских поселений; - земли общего пользования, прилегающие к городским, сельским поселениям; - рекреационные зоны, т.е. зоны отдыха, туризма и т.д.; - земли, необходимые для развития поселений; - другие земли в границах муниципального образования, независимо от форм собственности и целевого назначения.   Любое муниципальное образование является самостоятельным, подчинённость одного из них другому не допускается (ч.3 ст.6).   Население городского, сельского поселения, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления, которое осуществляется в пределах муниципального образования. Ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается только федеральным законом (ч.1 ст.12). К таким территориям ФЗ относит приграничные территории и закрытые административно-территориальные образования. Ограничения допускаются в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Особенности местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях регулируются Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г. (в редакции от 28 ноября 1996 г. и от 31 июля 1998 г.).   Муниципальному образованию в соответствии с ФЗ «О статусе наукограда РФ» от 7 апреля 1999 г. может быть присвоен статус НАУКОГРАДА. Под наукоградом РФ федеральный закон понимает муниципальное образование с градообразующим научно-производственным комплексом. Присвоение статуса наукограда производится Президентом РФ по представлению Правительства РФ на срок до 25 лет. Утверждаются для данного наукограда направления: - научной, научно-технической, инновационной деятельности, а также программа развития наукограда. Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. утверждены критерии присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и прекращении такого статуса. Установление и изменение границ муниципальных образований, в том числе при их образовании, объединении, преобразовании или упразднении осуществляются по инициативе населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ. При этом должны учитываться исторические и иные местные традиции, а при изменении границ муниципального образования – также мнение населения соответствующих территорий, что прямо зафиксировано в ст.131 Конституции РФ. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границ и наименований определяется законом субъекта РФ.  Территориальные основы осуществления местного самоуправления в каждом субъекте РФ устанавливаются в их конституциях, уставах, законах. 1.4. Финансово-экономическая деятельность органов местного самоуправления и её роль в повышении эффективности системы муниципальной власти в РФ Населённая территория может быть признана муниципальным образованием при условии, что ему будет обеспечена экономическая и финансовая самостоятельность. Необходимым условием жизнеспособности местного самоуправления является наличие достаточной экономической и финансовой базы для его осуществления. Европейская Хартия местного самоуправления, раскрывая в ст.9 финансовые ресурсы органов местного самоуправления, указывает, что органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. В декларации о принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества в ст.4, посвященной экономическим основам местного самоуправления, отмечается, что законодательство о местном самоуправлении должно устанавливать права территориальных сообществ на материально-финансовые ресурсы, достаточные для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления возложенных на них функций и полномочий. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в гл.5 закрепляет финансово-экономическую основу местного самоуправления.   Экономическая основа местного самоуправления.   Экономическую основу местного самоуправления в соответствии со ст.28 ФЗ составляют: 1) муниципальная собственность; 2) местные финансы; 3) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления; 4) иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.   Начало процесса формирования муниципальной собственности положило Постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 октября 1991 г. В приложении №3 к закону даётся конкретный перечень объектов, передаваемых в муниципальную собственность. В их числе: 1) объекты государственной собственности, расположенные на территории городских и районных Советов: - жилищный и нежилой фонд; - жилищно-эксплутационные и ремонтно-строительные предприятия; - объекты инженерной инфраструктуры городов: - городского пассажирского транспорта - внешнего благоустройства и другие объекты. 2) объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов РФ, расположенные на территории соответствующих муниципальных образований: - предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения - оптово-складские мощности учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта 3) предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находящиеся в ведении министерств, ведомств и государственных предприятий.   Состав муниципальной собственности определен в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В соответствии со ст.22 этого закона, сюда входят: 1. средства местного бюджета; 2. муниципальные внебюджетные фонды; 3. имущество органов местного самоуправления; 4. муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; 5. муниципальные предприятия и организации; 6. муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; 7. муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; 8. муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; 9. другое движимое и недвижимое имущество.   В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.   Органы местного самоуправления, как это предусмотрено ст.132 Конституции РФ, самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В соответствии с законом они вправе: 1. передавать объекты собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам; 2. сдавать в аренду; 3. отчуждать, совершать с имуществом иные сделки; 4. определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности; 5. устанавливать условия использования земель; 6. определять в договорах и соглашениях условия использования приватизированных или передаваемых в пользование объектов.   Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. При этом органы местного самоуправления вправе координировать их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. В то же время они не могут устанавливать ограничения хозяйственной деятельности этих предприятий, учреждений и организаций.   Органам местного самоуправления предоставлено право: 1) выступать муниципальным заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию иных услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения, на выполнение других работ с использованием собственных материалов и финансовых средств; 2) осуществлять в интересах населения внешнеэкономическую деятельность в порядке, установленном законом.     Финансовая основа местного самоуправления.   Финансовую основу местного самоуправления составляют местные финансы, т.е. совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Они включают в себя: 1) средства местного бюджета; 2) государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления; 3) другие финансовые средства.   Законодательной основой местных финансов являются Конституция РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» и другие федеральные законы, правовые акты, уставы муниципальных образований, конституции. Законы субъектов РФ.   - В доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование: 1. решения вопросов местного значения 2. осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Органам местного самоуправления предоставляется право: - образовывать целевые внебюджетные фонды - выпускать муниципальные займы и лотереи - получать и выдавать кредиты - создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.   Кроме того, Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления» предоставил органам местного самоуправления права: 1) выбирать из числа банков уполномоченный банк путём проведения открытого конкурса; 2) осуществлять эмиссию муниципальных облигаций, жилищных сертификатов; 3) создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов; 4) создавать муниципальное казначейство за счёт средств местного бюджета; 5) выдавать ссуды юридическим и физическим лицам.   Следует также иметь в виду, что ряд конкретных поступлений в доходную часть местных бюджетов регулируется текущим законодательством, например, законами о недрах, о приватизации государственных и муниципальных предприятий, и другими.   1.5. Общая характеристика правовой основы местного самоуправления Под конституционно-правовой основой понимаются федеральные, региональные, муниципальные правовые акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы. Законодательное регулирование вопросов местного самоуправления подразделяется на 3 уровня: . федеральное законодательство .. региональное законодательство ... муниципальное законодательство.   1. Федеральный закон a. Определяет: b. в Федеральном законе c. Федеральный закон: – роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; – правовые, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления; – государственные гарантии его осуществления; – устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране. – разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления – определяются предметы ведения местного самоуправления – регулируются основные формы осуществления местного самоуправления (органы местного самоуправления и прямое волеизъявление граждан) – закрепляет законодательную основу местного самоуправления (ст.7) – создает необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления   Постановлением Правительства РФ «О некоторых мерах по реализации ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 марта 1996 г. утверждён перечень подлежащих разработке федеральных законов: - О государственных минимальных социальных стандартах - О государственных и муниципальных землях - О муниципальных банках РФ - О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях - О закрытых административно-территориальных образованиях - О милиции - О пожарной безопасности   Многие вопросы местного самоуправления регулируются в отраслевом законодательстве, относящемуся к административному, финансовому, гражданскому и другим отраслям права. Надо назвать и нормативно-правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и решения Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления. Кроме того, к правовым основам относятся Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления 1993-1995 гг., которые формально не утратили силу. Региональное законодательство развивает и конкретизирует нормы федерального законодательства. Основы местного самоуправления в конкретном регионе устанавливаются конституциями республик, уставами других субъектов РФ. Практически во всех субъектах а) приняты законы о местном самоуправлении, в которых устанавливаются общие принципы и формы осуществления местного самоуправления, предметы их ведения, территориальная, экономическая и финансовая основы местного самоуправления; б) определяются структуры, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти; в) закрепляются гарантии местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.   К муниципальному законодательству относятся, прежде всего, уставы городов, районов, посёлков, других муниципальных образований.   Составной частью российской правовой системы, как это вытекает из ст.15 Конституции РФ, являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. Поэтому правовой основой местного самоуправления служит Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная ФЗ от 11.04.1998 г. Хартия определяет основные принципы, а также, в соответствии с российской Конституцией, федеральным, региональным и муниципальным законодательством, строится местное самоуправление в Российской Федерации. Тема 2. Правовая основа местного самоуправления 2.1. Европейская хартия о местном самоуправлении и Конституция Российской Федерации Европейская хартия местного самоуправления была принята в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы (Страсбург, 15 октября 1985 г.)  Хартия закрепляет роль местного самоуправления в обеспечении: – демократии; – децентрализации управления; – автономии муниципалитетов. Требования Хартии к странам-участникам: – обеспечение законодательных гарантий политической, административной и финансовой независимости муниципальных образований; –  конституционное регулирование автономии местного самоуправления. Хартия дает определение понятия местного самоуправления (ст. 3) право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения Суть принципов организации и деятельности органов местного самоуправления, изложенных в Хартии (ст. 4), сводится к тому, что – публичная власть должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину, – полномочия органов местного самоуправления являются полными и исключительными. В 2009 г. принят дополнительный протокол к Хартии, который вступил в силу в июне 2012 года. Он предусматривает право голоса на местных выборах в каждой стране-участнице протокола для граждан всех остальных стран-участниц протокола. В РФ общие принципы организации местного самоуправления, согласно требованиям Хартии, определены Конституцией РФ. Глава 1. Основы конституционного строя (статья 12) В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Глава 8. Местное самоуправление (статьи 130-133) декларирует: – его автономность и самостоятельность; – использование многообразных форм в процессе осуществления местного самоуправления (участие населения в референдумах, выборах, собраниях, так и через выборные и другие органы местного самоуправления); – строгий учёт мнения населения в процессе реализации местного самоуправления, а также «исторических и иных местных традиций»; – невмешательство и недопустимость подмены деятельности органов местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами; – гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления 2.2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ (последняя редакция) При этом утратил силу Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 N 154-ФЗ Федеральный закон N 131-ФЗ в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Определяет полномочия, права и обязанности местного самоуправления. Глава 1 «Общие положения», включает в себя статьи с 1 по 9. В главе раскрывается термин «местное самоуправление», другие понятия и термины, использующихся в законе. Помимо этого, в главе закреплены полномочия органов местного самоуправления, принципы сотрудничества между органами самоуправления различных муниципальных образований, правовая основа местного самоуправления, правовой статус нормативных актов, создаваемых органами местного самоуправления и информация касающаяся официальной символики муниципальных образований, а также право граждан РФ на осуществления самоуправления на местах. Глава 2 «Принципы территориальной организации местного самоуправления», включает в себя статьи с 10 по 13. Глава содержит основные принципы, по которым происходит организация местного самоуправления: границы территорий, территории и их изменение, преобразование муниципальных образований. Еще в главе закреплены принципы упразднения поселений и создания на межселенных территориях новых муниципальных образований. Глава 3 «Вопросы местного значения», включает в себя статьи с 14 по 18. Глава содержит информацию, касающуюся компетенции органов самоуправления на определенной территориальной единице: село, муниципальный район, округ города, район внутри города. В главу включены правила муниципального контроля, принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления, анализ и оценка их деятельности с точки зрения эффективности. Глава 4 «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», включает в себя статьи с 19 по 21. В главе указан порядок наделения государственными полномочиями, их реализации и контроля за исполнением таких полномочий, проводящегося государством. Глава 5 «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления», включает в себя статьи с 22 по 33. В главе определены принципы осуществления референдума на местах, муниципальных выборов, проведения голосования, для отзыва должностных лиц местного самоуправления, избранных депутатов, изменения границ и преобразования муниципального образования. Закреплены правила по сходу граждан, осуществления ими правотворческой инициативы, организации публичных слушаний, конференций и собраний граждан, их опроса, взаимодействия с органами местного самоуправления и других форм участия населения. Глава 6 «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления», включает в себя статьи с 34 по 42. Глава содержит основные принципы деятельности и компетенции различных органов местного самоуправления (фракции, местная администрация и т.д.) и должностных лиц местного самоуправления. Глава 7 «Муниципальные правовые акты», включает в себя статьи с 43 по 48. Глава содержит информацию о систематизации муниципальных правовых актов, регистрации данных актов в реестре, о подготовке, вступлении и отмене муниципальных правовых актов. Глава 8 «Экономическая основа местного самоуправления», включает в себя статьи с 49 по 65. Статьи 57-59, 62 утратили силу. Данная глава содержит информацию относительно муниципального имущества, местных бюджетов, закупок для муниципальных нужд, выравнивания бюджетной обеспеченности, предоставления финансовой помощи. Глава 9 «Межмуниципальное сотрудничество», включает в себя статьи с 66 по 69. Глава содержит информацию о различных формах межмуниципального сотрудничества и осуществляющих его, организациях. Глава 10 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью», включает в себя статьи с 70 по 78. Главой закреплена ответственность органов местного самоуправления перед государством, населением и организациями, правила удаления главы муниципального образования в отставку, основные принципы контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления. Глава 11 «Особенности организации местного самоуправления», включает в себя статьи с 79 по 82. В главе описаны нюансы организации местного самоуправления на разных территориях: города, наукограды, приграничные территории и так далее. Глава 12 «Переходные положения», включает в себя статьи с 83 по 86. В главе содержится информация относительно вступления закона в силу, принципы деятельности самоуправления в период замены регулятивных актов, обеспечение реализации данного закона и утративших силу нормативных актах. На региональном уровне правовую основу местного самоуправления составляют: – конституции и уставы субъектов РФ, – законы о местном самоуправлении; – о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; – о местном референдуме; – о статусе депутата, выборного должностного лица; – о муниципальной службе; – о материальной и финансовой основах местного самоуправления; – о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; – о порядке регистрации уставов муниципальных образований; – о полномочиях органов местного самоуправления; – о собраниях и сходах граждан; – о территориальном общественном самоуправлении; – об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; – о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления. 2.3. Система правовых актов местного самоуправления. Устав муниципального образования Вспомним – Глава 7 № 131-ФЗ определяет вопросы, касающиеся системы правовых актов местного самоуправления. Система муниципальных правовых актов – это совокупность нормативных правовых актов, взаимосвязанных и взаимозависимых, образующих целостное единство механизма правового регулирования вопросов местного значения. В систему муниципальных правовых актов входят: 1. устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан; 2. нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3. правовые акты главы муниципального образования, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Правовой акт местного самоуправления – это официальный письменный акт, имеющий юридические последствия, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом по предметам ведения и в объеме полномочий, в определенном порядке и устанавливающий общеобязательные правила по вопросам местного значения в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования. Общеобязательность предполагает, что требования (правила) правовых актов местного самоуправления: – обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами; – неисполнение или ненадлежащее исполнение их требований влечет ответственность в соответствии с законодательством. Виды правовых актов местного самоуправления: Устав муниципального образования – основной нормативно-правовой учредительный акт, определяющий статус муниципального образования. Регламент представительного органа местного самоуправления – правовой процессуальный акт, регулирующий порядок работы представительного органа местного самоуправления, внесения и рассмотрения вопросов на его сессиях, образования комиссий и др. Постановление – нормативный акт, имеющий общеобязательное предписание, действующее на территории муниципального образования до его официальной отмены. Положение – акт, систематизирующий нормы статусного характера (о конкретном органе местного самоуправления). Распоряжение – акт оперативно-конкретного характера. Приказы и инструкции – акты оперативно-распорядительного характера. Классифицируются правовые акты по следующим основаниям: • нормативные правовые акты длительного действия, адресованные широкому кругу лиц, – уставы муниципального образования, регламенты представительных органов местного самоуправления, постановления представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах и др.; • индивидуальные правовые акты разового характера или применения, адресованные конкретному физическому или юридическому лицу, например: договор найма муниципального жилого помещения, приказ главы администрации муниципального образования об увольнении муниципального служащего и др. По содержанию правовые акты местного самоуправления можно классифицировать в зависимости от предметов ведения местного самоуправления следующим образом: • правовые акты по вопросам социальной политики; • правовые акты по вопросам хозяйственной деятельности; • правовые акты по вопросам деятельности местного самоуправления в социально-культурной сфере; • правовые акты по вопросам охраны общественного порядка, и др. По порядку вступления правовых актов местного самоуправления в юридическую силу различают: • правовые акты, требующие обязательной публикации; • нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина; вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования); • правовые акты, не требующие официального опубликования (обнародования), – как правило, акты для служебного пользования. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан. Представительный орган муниципального образования принимает правовые акты по вопросам, отнесенным к его компетенции законодательством, уставом муниципального образования, для исполнения на своей территории, а также принимает решения по вопросам организации своей деятельности. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам переданных законом государственных полномочий в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации (муниципалитета). Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных законодательством, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законодательством, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. Устав – основной нормативный правовой акт муниципального образования. В нём определяются: - предметы ведения местного самоуправления; - территориальное устройство; - статус органов местного самоуправления; - порядок их взаимодействия; - их полномочия и ответственность; - правовая, экономическая и финансовая основы их деятельности; - формы прямого волеизъявления населения муниципального образования.   В соответствии с ст.8 № 131-ФЗ, в уставе указываются: 1) границы и состав территории муниципального образования 2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования 3) формы. Порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления 5) наименование и полномочия выборных и других органов и должностных лиц местного самоуправления 6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления 7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления 8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления 9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления 10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основание и порядок прекращения их полномочий 11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления 12) условия и порядок организации муниципальной службы 13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; 14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учётом исторических и иных местных традиций; 15) другие положения организации местного самоуправления о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законом РФ и законами субъектов РФ.   Устав - разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно, и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно; - подлежит государственной регистрации; - вступает в силу после его официального опубликования (обнародования); - предусматриваются случаи отмены государственной регистрации уставов, а именно: . признание устава утратившим силу решением представительного органа местного самоуправления либо местным референдумом .. вступление в силу решения суда о несоответствии положений устава Конституции РФ и конституции субъекта РФ, федеральным и региональным законам. 2.4. Процесс правотворчества в системе МСУ. Требования к муниципальному правовому акту. Правовые акты муниципальных образований и требования к ним. Муниципальное нормотворчество как технология Вопросам местного правотворчества посвящено несколько статей Федерального закона «Об общих принципах осуществления местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 46-48). Правотворческий процесс – урегулированный нормативными пра­вовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референ­дум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов. Как правило, правотворчество органов местного самоуправления осуществляется на плановой основе с учетом правовых прогнозов. Пла­ны подготовки проектов муниципальных правовых актов предусматри­вают разработку проектов наиболее важных и трудоемких актов и не ис­ключают подготовки проектов вне плана. Планы подготовки проектов муниципальных правовых актов могут быть краткосрочными (годичны­ми), среднесрочными (двух-, трехлетними) и долгосрочными (пяти-, се­милетними). Кроме того, могут разрабатываться и утверждаться еже­квартальные и полугодовые рабочие планы. Обычно планы подготовки проектов муниципальных правовых актов формируются с учетом про­грамм и планов работы органов государственной власти. Официальное вне­сение правомочным субъектом в представительный орган местного само­управления проекта нормативного правового акта, влекущее за собой обязанность представительного органа местного самоуправления рас­смотреть и принять либо отклонить его называется правотворческой инициативой. Субъ­екты права правотворческой инициативы: – глава муници­пального образования; – постоянные комиссии (комитеты) представи­тельного органа местного самоуправления; – депутаты представительного органа местного самоуправления; – органы территориального обществен­ного самоуправления соответствующего муниципального образования; – граждане, проживающие на территории соответствующего муниципаль­ного образования, в порядке, установленном законом или уставом муниципального образования; – иные субъекты, предусмотренные норматив­ными правовыми актами местного самоуправления (например, прокурора). Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты. Достаточно часто органы государственной власти, иные организации (например, Союз российских городов, институт муниципального управления и др.) распространяют модельные акты по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления. Эти акты носят рекомендательный характер и могут учитываться в местном правотворчестве. В необходимых случаях органы и должностные лица местного самоуправления организуют и проводят внутреннюю или независимую экспертизу проекта нормативного правового акта – правовую, финансовую, научно-техническую, экологическую и др. Должны быть выполнены правила юридической техники к форме и содержанию юридического документа; структуре юридического документа; соблюдению логичности и последовательности изложения; этичности изложения; правильному использованию юридического языка; правильному использованию юридической и иной терминологии. Процедура обсуждения и принятия муниципального правового акта существенно зависит от того, о каком органе идет речь - индивидуальном (глава муниципального образования) или коллегиальном (представительный орган местного самоуправления). Как правило, эти вопросы регулируются в уставах муниципальных образований или в регламентах соответствующих органов. При этом в зависимости от вида муниципального правового акта, его юридической силы могут быть предусмотрены дополнительные различия. Акты представительных органов местного самоуправления носящие нормативно-правовой характер, принимаются большинством голосов депутатов. Иные правовые акты представительного органа местного самоуправления принимаются в порядке, установленном представительным органом самостоятельно, однако для их принятия требуется большинство голосов депутатов, принявших участие в голосовании. Устав муниципального образования или внесение в него изменений и дополнений, изменения административно-территориального устройства муниципального образования, решения об отрешении от должности (или о недоверии главе) главы администрации и иных должностных лиц исполнительного органа местного самоуправления назначение которых согласовывается с представительным органом местного самоуправления считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от числа депутатов, избранных в представительный орган. Достаточно часто решения представительных органов местного са­моуправления подписываются главой муниципального образования. Причем у главы муниципального образования может быть право отлага­тельного вето. Муниципальные пра­вовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных право­вых актов устанавливается уставом муниципального образования и дол­жен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. Как правило, в каждом му­ниципальном правовом акте указывается ответственный исполнитель. Это может быть орган местного самоуправления, должностное лицо, де­путатская комиссия и т. п. Целью контроля является выявление степени эффективности реализации положений муниципального правового ак­та, причин затруднения его реализации, а также при необходимости обеспечение исполнения положений правового акта в судебном порядке. Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Правовые акты, если они противоречат законодательству, также могут быть опротестованы в порядке прокурорского надзора. Тема 3. Территориальные основы местного самоуправления Вопросы 3.1.Основополагающие принципы территориального устройства МО. 3.2. Территориальные модели организации МСУ и типы муниципальных образований. Сельское поселение. Городское поселение. Муниципальный район. Городской округ. 3.3. Требования к установлению и изменению границ муниципальных образований. Преобразование муниципальных образований. 3.1.Основополагающие принципы территориального устройства МО. Понятие «муниципальное образование» является одним из основных терминов местного самоуправления. Муниципальное образование – это территориальная единица, в рамках которой осуществляется местное самоуправление. Впервые термин был применен в федеральном законе № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» для характеристики самоуправляемой территории. В федеральном законе № 131-ФЗ его определение приводится в следующем виде: «муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения», что, по сути, является перечислением видов муниципальных образований. Независимо от вида все муниципальные образования обладают следующими признаками: 1) населенная территория в установленных границах; 2) осуществление местного самоуправления выборными органами и в других формах; 3) наличие муниципальной собственности; 4) автономность и самостоятельное решение вопросов местного значения; 5) наличие устава, т.е. необходимость образования юридического лица. В гражданских правоотношениях муниципальные образования выступают наравне с другими участниками гражданских правоотношений  – гражданами, юридическими лицами, а также Российской Федерацией и её субъектами. От имени муниципального образования выступают уполномоченные органы местного самоуправления. Основные принципы территориальной организации местного самоуправления в РФ закреплены во второй главе федерального закона № 131-ФЗ. Три группы принципов: 1. определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований; 2. определяющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований; 3. определяющие состав территории муниципальных образований. Принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований: 1. местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в муниципальных образованиях; 2. территорию муниципального образования (муниципальный район) могут составлять как территории поселений (городских, сельских) так и межселенные территории; 3. в муниципальных районах применяется двухуровневая системы территориальной организации местного самоуправления; 4. мнение населения, а также его численность учитывается при преобразовании муниципального образования. Принципы, определяющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований: 1. территория субъекта РФ разграничивается между поселениями; 2. границы поселений и муниципальных районов, в состав которых входят несколько населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешеходной и транспортной доступности соответственно; 3. сохранение целостности населенного пункта при установлении границ; 4. учет мнения населения при изменении границ муниципального образования. Принципы, определяющие состав территории муниципальных образований: 1. при определении состава территории муниципального образования учитываются исторические традиции землепользования населенных пунктов; 2. в состав территории муниципального образования включаются территория населенного пункта, прилегающие к нему земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, рекреационные земли, земли для развития поселения.   3.2. Территориальные модели организации МСУ и типы муниципальных образований. Сельское поселение. Городское поселение. Муниципальный район. Городской округ. В теории и практике известны 4 территориальные модели организации МСУ: 1. административно-территориальная; 2. территориальная (районная); 3. поселенческая (волостная); 4. двухуровневая.  Признаки административно-территориальной модели • обязательное учреждение органов местного самоуправления в рамках действующих административно-территориальных единиц • применение возможно на субрегиональном уровне и предполагает сплошное наделение статусом органа местного самоуправления всех территориальных поселений, входящих в регион, с соответствующим разделением бюджетных источников между ними. Данная модель является скорее теоретической и вряд ли может быть полностью реализованной на практике, поскольку не вызывает автоматического стремления граждан, проживающих в границах действующих административно-территориальных единиц, создавать на своей территории самостоятельные органы власти. Территориальная (районная) модель • выделение района как единого муниципального образования, которому подчинены населенные пункты районного подчинения (волости, поселки) Преимуществом этой модели служит то, что более крупное муниципальное образование может располагать достаточным бюджетом, позволяющим ему решать проблемы входящих в него населенных пунктов. К недостаткам рассматриваемой модели можно отнести низкую степень инициативности граждан организовывать на этом уровне полноценную работу в сфере самоуправления. Поселенческая (волостная) модель • статусом муниципального образования наделяется определенный круг административно-территориальных единиц (города, волости, сельсоветы),тогда как на уровне административного района или его подразделения создаются органы государственной власти на местах. Это обстоятельство связано с отсутствием на районном уровне представительных органов муниципальной власти. Таким образом, государственная власть на уровне субъекта федерации осуществляется сразу на двух уровнях: субъекта федерации и района. К несомненным преимуществам приведенной модели относятся то, что власть муниципального образования в этом случае территориально больше приближена к населению, а потому и подконтрольна ему. Недостатком же этой модели является отсутствие возможности малых территориальных образований иметь право на реализацию местного самоуправления. Двухуровневая модель • включает в себя наделение правами муниципального образования сразу двух субрегиональных уровней: районного и поселкового (внутри района), соответствующим разделением между ними полномочий, собственности и доходов. Двухуровневая модель местного самоуправления: в составе муниципального района создаются городские и сельские поселения, которые также являются самостоятельными муниципальными образованиями. В то же время городские округа (как правило) остаются самостоятельными одноуровневыми муниципальными образованиями В связи с проводимой муниципальной реформой в России складывается двухуровневая система местного самоуправления. Территория всех субъектов Российской Федерации поделена на территории муниципальных районов и городских округов, а территория муниципальных районов – на территории городских и сельских поселений, причем в малонаселенных местностях могут образовываться межселенные территории. В городских округах не может быть других муниципальных образований, такие муниципальные образования упразднены с 2006 года. Территории городов федерального значения разделяются на территории внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований). Итак, согласно 131-ФЗ, муниципальные образования могут образовываться в виде поселения (городского или сельского), муниципального района, городского округа либо внутригородской территории города федерального значения. Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136−ФЗ введено два новых вида муниципальных образований: • городской округ с внутригородским делением – городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования; • внутригородской район – внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение • один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых  пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов) • сельское поселение входит в состав муниципального района • один сельский населённый пункт или посёлок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединённые общей территорией несколько сельских населённых пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый) • границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населённых пункта, как правило, устанавливаются с учётом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населённых пунктов, входящих в его состав. Исключение составляют территории с низкой плотностью населения, а также отдалённые и труднодоступные местности • в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый); • сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения; • в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. Городское поселение • город или посёлок городского типа • городские поселения, не являющиеся городскими округами, входят в состав муниципальных районов • в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями) • два типа городов: • регионального (областного, краевого, республиканского и т. д.) значения • районного значения.  Муниципальный район • один из типов муниципального образования, форма местных органов самоуправления, объединяющая несколько городских, сельских поселений и, возможно, межселенных территорий, объединённых общей территорией • административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района; • границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Городской округ • тип муниципальных образований в России; один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями •  территория городского округа не входит в состав территории муниципального района • Городской округ с внутригородским делением – тип муниципальных образований в России; городской округ, в состав которого входят внутригородские муниципальные образования  –  внутригородские районы (Челябинск, Самара, Махачкала • Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) - имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, в границах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. На 2018 год в России существует 40 ЗАТО. Городским округам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут передаваться отдельные государственные полномочия. Внутригородские территории городов федерального значения существуют в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и с 2014 года в Севастополе, имеет собственный Устав. В Москве существует 146 внутригородских муниципальных образований (125 муниципальных округов, 2 городских округа и 19 поселений), в Санкт-Петербурге — 111 внутригородских муниципальных образований (81 муниципальный округ, 9 городов и 21 посёлок), в Севастополе — 10 внутригородских муниципальных образований (9 муниципальных округов и 1 город). В 2014 году среди других городов вновь появилась категория внутригородских муниципальных образований: внутригородские районы, входящие в состав городского округа с внутригородским делением. 3.3.Требования к установлению и изменению границ муниципальных образований. Преобразование муниципальных образований. Каждое муниципальное образование помимо правового статуса имеет и собственные границы, позволяющие определить на местности пределы его юрисдикции. Общие правила: 1.Территория субъекта РФ разграничивается между поселениями 2. Территорию поселения составляют: • исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования • территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения • рекреационные земли земли для развития поселения 3. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения 4. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения 5. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения 6.Территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района Следовательно, не может быть территории субъекта РФ, на которой не осуществлялось бы местное самоуправление. Исключение в данном случае составляют только территории с низкой плотностью сельского населения, которые могут не включаться в состав территорий поселений. • Территории с низкой плотностью сельского населения – плотность сельского населения  более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. • Территориям с высокой плотностью сельского населения  – плотность сельского населения более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой и с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. В соответствующие перечни чаще всего включены конкретные районы субъектов РФ, в некоторых случаях – определенные муниципальные образования. Однако наряду с этим территориями низкой или высокой плотности названы целиком отдельные субъекты РФ (с низкой плотностью преимущественно автономные округа, с высокой плотностью, например, республики Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Краснодарский и Ставропольский края, Воронежская, Калининградская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская области и др.) Существует 2 способа изменения территории муниципальных образований: – изменение границ; – преобразование. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ, которые должны содержать и перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений . Что такое изменение границ МО? 1. Отнесения отдельных населенных или ненаселенных территорий одних муниципальных образований к территориям других муниципальных образований. 2. Включение в состав одного МО в результате присоединения другое муниципальное образование. 3. Выделение из состава МО нового муниципального образования. Согласно п. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Согласно ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ, с инициативой об изменении границ муниципального образования могут выступать: • население муниципального образования; • органы местного самоуправления муниципального образования; • федеральные органы государственной власти. Согласно п. 1 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в том же порядке, как и выдвижение инициативы проведения местного референдума. В силу п. 4 ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ условием назначения местного референдума по инициативе граждан является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, оформляется в порядке, установленном Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Преобразование муниципальных образований Преобразование муниципальных образований – согласно п. 1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ, объединение, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа. По общему правилу (п. 2 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ) преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе • населения (в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума); • органов местного самоуправления (оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления), • органов государственной власти субъектов РФ, • федеральных органов государственной власти (оформляется решениями соответствующих органов государственной власти). Федеральным законом № 131-ФЗ также могут устанавливаться случаи, когда необходимость изменения границ или преобразования может возникнуть в результате объективных причин, связанных с изменением административно-территориального устройства той или иной территории. Специальные правила преобразования муниципальных образований: • объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан; • объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительными органами соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования; • объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром; • объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Разделение муниципальных образований осуществляется в следующем порядке: • разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан; в разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. Изменение статуса городского поселения осуществляется с учетом следующих требований: • изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. При этом мнение населения городского поселения и муниципального района выявляется путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ и проводимого раздельно на территориях городского поселения и муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение; • изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) муниципального района; • наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ; • при наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные его генеральным планом. Согласно п. 8 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ преобразование муниципальных образований влечет за собой создание вновь образованных муниципальных образований в следующих случаях: • объединение двух и более поселений, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований; • объединение сельского или городского поселения с городским округом; • объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований; • разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений; • разделение муниципального района, влекущее создание вновь образованных муниципальных образований. При этом закон субъекта РФ о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума. Тема 4.Организационные основы местного самоуправления Вопросы 4.1. Классификация системы органов местного самоуправления. 4.2. Порядок формирования полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. 4.3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. 4.4. Права, обязанности, гарантии и ограничения должностных лиц в системе МСУ. 4.5. Население как участник МСУ. 4.1.Классификация системы органов местного самоуправления. Одним из неотъемлемых признаков местного самоуправления является функционирование органов местного самоуправления, в том числе выборных. В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ под органами местного самоуправления следует понимать «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Базовые положения относительно органов местного самоуправления содержит Конституция РФ: – народ осуществляет свою власть через органы местного самоуправления (п. 2 ст. 3); – органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); – выборность органов местного самоуправления, на что указывает конституционное закрепление права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (п. 2 ст. 32); – самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах формирования финансово-экономической базы, решения вопросов местного значения. Характеристике органов местного самоуправления посвящена глава 6 Федерального закона № 131-ФЗ. Здесь раскрывается состав структуры органов местного самоуправления, общие принципы формирования, изменения, финансирования, а также полномочия органов местного самоуправления, условия их прекращения и др. Структуру органов местного самоуправления составляют: – представительный орган муниципального образования;1 – глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования; – местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); – контрольный орган муниципального образования; – иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наименование органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Представители законодательных органов государственной власти субъекта РФ не входят в состав конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации Избирательная комиссия муниципального образования не входит в структуру органов местного самоуправления. Органы местного классифицируются по следующим основаниям: - способу образования; - объему и характеру компетенции; - предметам ведения; - способу принятия решений; - типу исполняемых функций. По способу образования – это на выборные и другие. Другие создаются по мере необходимости и в свою очередь могут подразделяться на формируемые: – на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа); – на основе назначения (местная администрация); – на основе кооптации2 по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т.п. По предметам ведения – вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления; – отдельные государственные полномочия, возложенные органами государственной власти Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т.д.). В части исполнения отдельных государственных полномочий органы МСУ подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов. По объему и характеру компетенции (по назначению) различаются органы управления: - общей компетенции; - отраслевой компетенции; - межотраслевой компетенции; - специальной компетенции. Органы местного самоуправления общей компетенции выполняют функции по решению всего комплекса задач местного значения и осуществляют руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции. Такими органами являются администрации. Органы управления отраслевой компетенции выполняют частные функции муниципального управления и на основе их реализации осуществляют руководство определенной отраслью или сферой деятельности. К ним относятся управления и отделы городов, районов (Управление жилищного хозяйства, отдел образования, отдел социальной защиты населения и др.). Органы управления межотраслевой компетенции выполняют, как правило, общие функции муниципального управления и на основе их реализации осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенных сферах деятельности. К таким органам относятся комитеты городов, районов (уездов). Органы управления специальной компетенции осуществляют исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения. К этим органам относятся комиссии. Администрация муниципального образования как орган управления общей компетенции, наряду с органами отраслевой и межотраслевой компетенции, может иметь ее территориальные органы. Такое положение возникает в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) нет других муниципальных образований. Например, на территории района (уезда) расположены сельские округа (волости, сельсоветы). В случае, если сельские округа в соответствии с законом субъекта Российской Федерации наделяются статусом муниципального образования, то предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов должны разграничиваться. Поскольку города и районы (сельские) сложились как единые социально-экономические комплексы, разграничить муниципальную собственность и источники доходов местных бюджетов между их составляющими территориальными образованиями трудно, а порой невозможно. В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Ростовской области, Смоленской области, Ставропольском крае) законом о местном самоуправлении к муниципальным образованиям отнесены районы (сельские), города областного значения и города с населенными пунктами. Их составляющие территориальные образования (районы в городе, населенные пункты, сельские округа в районе) рассматриваются в качестве административно-территриальных единиц муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования самоуправление в них осуществляется администрациями (сельскими, поселковыми, районов в городе), то есть территориальными органами городского (районного) управления. По способу принятия решений: – коллегиальные; – единоличные. Самый очевидный пример - представительный орган МСУ. Его основное назначение - представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает коллегиально. Статьей 35 131-ФЗ закреплены требования к численности представительного органам муниципального образования с учетом численности населения муниципального образования. Минимальная численность депутатов равна семи при численности населения муниципального образования не более 1000 человек. В 131-ФЗ закреплены исключительные полномочия представительного и исполнительно-распорядительного органов муниципального образования, главы муниципального образования. По типам функций – представительные; – исполнительные. Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе МСУ исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам: – утверждает местный бюджет, – устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила, – решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, – контролирует от имени населения деятельность других органов МСУ. Представительный орган, как правило, включает комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции. Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, включающую – самостоятельные в пределах своей компетенции органом; – структурные подразделения органа; – должностные лица. Органы управления обладают собственной компетенцией, являются юридическими лицами, имеют самостоятельное имущество, отдельные счета в банке и собственную печать. Они обладают правами принятия управленческих решений в форме определенных правовых актов. Структурные подразделения органов управления не обладают собственной компетенцией, их компетенция производна от компетенции органа управления. Эти подразделения не наделяются правами юридического лица и издания правовых актов, они не имеют подчиненных им объектов. Деятельность структурных подразделений осуществляется только по поручению руководства органа управления, которое делегирует им полномочия по обеспечению деятельности органа управления. При достаточно полном анализе структуры органов МСУ необходимо применять все возможные классификации. Классификация органов местного самоуправления может проводиться и по приведенным выше основаниям, и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи - определению и по возможности оптимальной применительно к конкретным условиям структуры органов МСУ. 4.2. Порядок формирования полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Существует 3 основных варианта распределения полномочий между тремя традиционными устойчивыми элементами системы муниципального управления – – представительного органа, – местной администрации и – высшего должностного лица местного самоуправления. Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица. Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа. Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов). Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов. Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании мы будем использовать в отношении структурных единиц наименования: "мэр", "совет", "администрация"). 1. Модель "сильный мэр - совет" Мэр и совет избираются всем населением. "Сильным" мэр называется в силу ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум. 2. Модель "слабый мэр - совет" Мэр избирается из числа депутатов совета. "Слабость" его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения. 3. Модель "совет - управляющий" Должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта. 4. Модель "городская комиссия" Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица. 5. Модель "мэр - собрание" Модель "мэр — собрание" может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В более распространенной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать "староста — сельский сход". Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае назначаться или выбираться казначей. Анализ положений главы 6 131-ФЗ позволяет говорить о применении нескольких моделей формирования муниципальной власти. Во-первых, глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию, представительный орган формируется путем избрания депутатов, которые из своего числа избирают председателя. Во-вторых, глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и входит в состав представительного органа, становясь его председателем с правом решающего голоса, местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе. В-третьих, глава муниципального образования избирается из числа  представительного органа, исполняя полномочия его председателя, местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе. Кроме того, законом предусмотрены две модели формирования представительного органа муниципального района: первая предусматривает включение в него глав поселений, входящих в состав муниципального района, и депутатов представительных органов этих же поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства; вторая предполагает избирание депутатов на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Максимальная численность депутатов, избираемых от одного поселения, не должна превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района. 4.3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.  Органы и должностные лица МСУ в соответствии с ФЗ несут ответственность перед:  а) населением муниципального образования;  б) государством;  в) физическими и юридическими лицами. Население является основным субъектом прав местного самоуправления. Поэтому прежде всего необходимо установление эффективных видов ответственности органов и должностных лиц МСУ перед населением.  Уставав МО определяет: – виды ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, – основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.  Население муниципального образования также вправе отозвать депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с ФЗ № 131-ФЗ. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления – это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм. Ответственность наступает в случаях и порядке, предусмотренных федеральным и региональным законодательством. Органы местного самоуправления могут нести: – конституционную; – административную; – гражданско-правовую ответственность за свои действия. К должностным лицам местного самоуправления могут применяться меры: – конституционной, – административной, – дисциплинарной, – материальной – уголовной ответственности. Должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность в случае совершения ими при исполнении служебных обязанностей правонарушений, предусмотренных КоАП РФ (Кодекс об административных правонарушениях) или законами субъектов РФ. КоАП определяет должностное лицо как лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ (ст. 2.4). В то же время Закон № 131-ФЗ содержит специальное определение должностного лица местного самоуправления - это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. При привлечении должностных лиц местного самоуправления к административной ответственности следует руководствоваться примечанием к ст. 2.4 КоАП, так как эта норма является специальной. К должностным лицам местного самоуправления применяется только одно административное наказание: штраф. Конкретные составы правонарушений, за которые должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к ответственности, содержатся в КоАП: – действия должностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли, т.е. недопущение на местные рынки товаров из других регионов РФ либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы РФ, - влекут наложение административного штрафа в размере от 4 тыс. до 5 тыс. руб. (ст. 14.9); – непредставление руководителем или другим должностным лицом организации, а равно должностным лицом органа местного самоуправления, ответственными за военно-учетную работу, в установленный срок в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, списков граждан, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет, - влечет наложение административного штрафа в размере от 300 до 1 тыс. руб. (ст. 21.1). Согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП законодательство об административных правонарушениях состоит из кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. В силу этого некоторые составы административных правонарушений, которые могут совершаться должностными лицами местного самоуправления, содержатся в законодательстве субъектов РФ. Действующее законодательство не содержит каких-либо особенностей привлечения депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления к административной ответственности. В то же время такие особенности установлены в отношении кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления, кандидатов на должности выборных должностных лиц местного самоуправления. Закон об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления устанавливает, что зарегистрированный кандидат не может быть на территории муниципального образования привлечен к уголовной ответственности, задержан, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ (ст. 24). Уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае совершения ими деяний, содержащих все признаки состава преступления и предусмотренных УК. Перечень этих деяний содержится в гл. 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Применительно к должностным лицам местного самоуправления данная глава содержит такие составы преступлений, как – злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285); – превышение должностных полномочий (ст. 286); – отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287); – незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289); – получение взятки (ст. 290); служебный подлог (ст. 292); – халатность (ст. 293). Для привлечения к ответственности в соответствии с данными статьями следует руководствоваться определением должностного лица, данным в примечании к ст. 285 УК. Дисциплинарная ответственность должностных лиц местного самоуправления предусматривается целым рядом нормативных актов. Прежде всего это касается должностных лиц муниципальной службы. Дисциплинарным проступком в сфере муниципальной службы признается - неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей (ст. 27 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"). На муниципального служащего могут быть наложены следующие дисциплинарные взыскания: - замечание; - выговор; - увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям. Перечень случаев, когда в качестве дисциплинарного взыскания служащий может быть уволен с муниципальной службы, установлен самим Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации", а также ТК. Муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Дисциплинарное взыскание на муниципального служащего налагается в установленном ТК порядке. Нормативные акты некоторых субъектов РФ и муниципальных образований предусматривают дисциплинарную ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления, прежде всего депутатов представительных органов. В ряде субъектов РФ, муниципальных образований в качестве дисциплинарного проступка рассматривается только неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. В отдельных регионах речь идет только о нарушении норм этики. Кроме того, встречаются случаи, когда под дисциплинарным проступком понимается и то и другое. В некоторых регионах к дисциплинарному проступку приравнивается несоблюдение выборным должностным лицом накладываемых на него ограничений. Чаще всего дисциплинарным проступком депутата представительного органа муниципального образования признается нарушение порядка работы представительного органа, которое может выражаться в различных деяниях: от непосещения заседаний представительного органа до нарушения правил депутатской этики во время этих заседаний. В зависимости от характера дисциплинарною взыскания решение о привлечении к ответственности могут принимать: комиссия по этике, мандатная комиссия, постоянный комитет, председательствующий, представительный орган муниципального образования в целом или по представлению2. В перечне дисциплинарных взысканий наиболее часто указываются: – предупреждение о лишении слова; – лишение слова; призыв к порядку; – удаление из зала заседания; –порицание (выговор), исключение из состава комитета либо комиссии; – досрочное прекращение полномочий. Ответственность главы муниципального образования или главы местной администрации перед государством наступает в случаях:  1) издания им нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, уставу МО, и если такие противоречия установлены соответствующим судом. При этом ответственность перед государством наступает только в случае, если это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда (либо в течение иного предусмотренного решением суда срока) не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;  2) совершения действий (в том числе принятия им правового акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Данные факты также должны быть установлены соответствующим судом. При этом ответственность перед государством наступает только в случае, если это должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.  В обоих из указанных случаев глава исполнительной власти субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы МО или главы местной администрации. в срок, который  не может быть менее одного месяца со дня принятия последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, а также он не может превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Глава муниципального образования или глава местной администрации вправе обжаловать указанный акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Федеральным законом определен также срок рассмотрения судом жалобы и принятия по ней решения. Этот срок не должен быть более 10 дней со дня подачи такой жалобы. Гражданин РФ, замещавший должность главы МО и отрешенный от этой должности высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с данным обстоятельством. Основаниями для удаления главы МО в отставку являются: 1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий (просроченная задолженность МО по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств,; было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, ФЗ),; 2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, , и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации; 3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом МО по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд Рассмотрение инициативы депутатов ПО МО об удалении главы МО в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). 4.4. Права, обязанности, гарантии и ограничения должностных лиц в системе МСУ. Полномочия органов местного самоуправления конкретного муниципального образования закреплены в его уставе, конкретизируются в регламентах работы и положениях структурных подразделениях. Граждане, осуществляющие трудовую деятельность в органах местного самоуправления, замещают муниципальные должности, часть из них несет муниципальную службу.   Должностное лицо местного самоуправления - это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.   Выборное должностное лицо местного самоуправления - это должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. Член выборного органа местного самоуправления - это выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.   Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.   Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.   Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления. Решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий выборного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения.   Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе.   Депутат - это член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.   Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации Федерального Собрания, депутатами законодательных органов власти субъектов Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Федерации, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Депутаты представительного органа муниципального образования не могут одновременно исполнять полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления, замещать должности руководителей муниципальных органов, муниципальных учреждений и предприятий, за исключением случаев, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Выборные должностные лица местного самоуправления не могут одновременно замещать должности руководителей муниципальных органов, муниципальных учреждений и предприятий. Депутаты представительного органа муниципального образования, выборные должностные лица местного самоуправления не могут одновременно исполнять полномочия депутата, выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".   Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении них иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами. В настоящее время этот порядок установлен Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.   На депутатов и главу местной администрации распространяются социальные гарантии и гарантии неприкосновенности, аналогичные гарантиям депутатов местного представительного органа. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.   Формами работы депутатов с избирателями являются встречи с избирателями, их прием, рассмотрение поступивших предложений, заявлений и жалоб избирателей, по результатам которых депутаты принимают меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации и уставом муниципального образования. Депутат отвечает на письма избирателей, изучает поступившие от них предложения и жалобы, осуществляет личный прием граждан. Общий порядок работы депутатов с избирателями, процедура обращений депутатов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, вопросы гарантий депутатской деятельности, материального обеспечения депутатов при работе с избирателями, как правило, определяются уставом муниципального образования или регламентом представительного органа. Досрочное прекращение полномочий депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления.   Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае: смерти; отставки по собственному желанию; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин России, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отзыва избирателями; досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления; призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу; в иных случаях, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Глава муниципального образования вправе издавать распоряжения в пределах компетенции муниципального образования. Они могут иметь нормативный характер на территории муниципального образования и относиться не только к его жителям, но и другим лицам, находящимся на территории муниципального образования. Эти распоряжения не должны затрагивать сферу исключительных полномочий представительного органа, если последний не делегирует временно или на разовой основе такие полномочия. Нередко глава муниципального образования по должности входит в состав его представительного органа и в этих случаях обычно председательствует на его заседаниях, но, как правило, решающего голоса не имеет или обладает им только в том случае, если голоса депутатов разделились поровну. Впрочем, некоторые уставы муниципальных образований иначе решают эти вопросы. Нередко глава муниципального образования подписывает правовые акты, принимаемые представительным органом. Если такое право предоставлено, то в таком случае глава муниципального образования обладает и правом вето, т.е. может не подписать акт, принятый представительным органом, и возвратить его обратно. Вето может быть преодолено представительным органом при повторном рассмотрении возвращенного акта квалифицированным большинством голосов (2/з, 3/4, 3/5 и т.д.). В этом случае глава муниципального образования обязан подписать и опубликовать такой акт. Глава муниципального образования может быть досрочно освобожден от должности в случае отставки, отзыва избирателями (если это предусмотрено уставом муниципального образования), смещения его с должности местным представительным органом (в некоторых случаях это возможно путем квалифицированного большинства голосов), вступления в силу обвинительного приговора суда и др. Он прекращает исполнение своих обязанностей также по естественным причинам (смерть и т.д.), в том числе в некоторых муниципальных образованиях по достижении определенного возраста (обычно 65 лет). Выборные должностные лица (депутаты, глава муниципального образования и др.) обязаны периодически в установленное время вести прием населения. Дни и часы приема должны быть доведены до всеобщего сведения. 4.5. Население как участник МСУ. В соответствии с Конституцией РФ народ имеет право на осуществление местного самоуправления как через органы местного самоуправления, так и непосредственно, т.е. в форме непосредственной и представительской демократии. Анализ положений главы 5 Федерального закона № 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что формы непосредственной демократии включают: – формы участия населения в принятии обязательных для исполнения решений (местный референдум, муниципальные выборы, голосование, сход граждан); – формы участия населения в осуществлении местного самоуправления по собственной инициативе (правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания, конференции, опрос граждан, территориальное общественной самоуправление). Основные положения о формах и порядке участия населения в осуществлении местного самоуправления закреплены в 131-ФЗ, конкретизируются в уставе муниципального образования. Формы прямого волеизъявления способствуют непосредственному осуществлению власти населением муниципального образования и являются важным элементом системы местного самоуправления. Формы прямого волеизъявления граждан могут быть двух видов: 1) формы прямого волеизъявления обязательного характера – это формы, которые позволяют выявить обязательную для исполнения волю населения муниципального образования: местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы); 2) формы прямого волеизъявления рекомендательного характера – это формы, которые способствуют выявлению общественного мнения населения по поводу осуществления местного самоуправления и позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления принять (или не принять) решение с учетом мнения и интересов большинства населения. Такими формами являются территориальное общественное самоуправление, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, конференции жителей по вопросам местного значения, опросы общественного мнения, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и т. д. Высшим непосредственным выражением воли населения является местный референдум. Местный референдум – это голосование граждан по наиболее важным вопросам местного самоуправления. Конституция, закрепляя референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст. 130), признает за каждым гражданином Российской Федерации право участвовать в референдуме (ст. 32). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «устанавливает следующие принципы проведения местного референдума: 1) участие в референдуме является всеобщим и равным; 2) голосование осуществляется непосредственно и добровольно; 3) контроль за волеизъявлением граждан не допускается. В соответствии Законом № 131-ФЗ (ст. 22) решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. Субъектами РФ приняты законы или положения о местном референдуме, в которых закрепляются требования к их проведению. В уставах муниципальных образований приобретают конкретное определение следующие вопросы: порядок сбора подписей жителей данного муниципального образования под требованием о проведении местного референдума; необходимое количество такого рода подписей; порядок создания, права и обязанности соответствующих инициативных групп населения; сроки назначения местного референдума и т. д. Согласно Закону № 131-ФЗ (ст. 22) решения, принятые на местном референдуме, не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления и являются обязательными для исполнения всеми органами, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися на территории муниципального образования, а также гражданами. Принятые на местном референдуме решения и итоги голосования подлежат официальному/опубликованию (обнародованию). Муниципальные выборы, так же как и местный референдум, являются высшим непосредственным выражением воли населения муниципального образования. Их значение определяется, прежде всего, тем, что посредством выборов образуются представительные органы местной власти и получают свои полномочия главы местной администрации. В ходе избирательной кампании граждане своими предложениями направляют деятельность органов местного самоуправления, критически оценивают их работу. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает необходимые предпосылки для их удовлетворения. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. муниципальные выборы осуществляются на основе общих принципов избирательного права России: всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяется процесс организации выборов органов местного самоуправления и выделяются следующие стадии: 1) назначение выборов; 2) образование избирательных округов и участков, формирование избирательных комиссий, составление списка избирателей; 3) выдвижение и регистрация кандидатов для избрания в органы местного самоуправления; 4) проведение предвыборной агитации; 5) голосование; 6) определение результатов выборов. Более подробную регламентацию указанные стадии и другие вопросы муниципальных выборов получают в законах субъектов РФ. Жители муниципальных образований имеют возможность отзыва избранных ранее депутатов и должностных лиц № 131-ФЗ, не оправдавших доверие избирателей. Согласно Закону (ст. 24), голосование жителей по отзыву депутата и выборного должностного лица местного самоуправления возможно при двух условиях: 1) в судебном порядке должны быть доказаны конкретные противоправные решения или действия (бездействия) депутата (причем депутату должна быть предоставлена возможность дать избирателям объяснения по поводу выдвигаемых обвинений); 2) за отзыв депутата должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании. Сходы граждан – это традиционная для России форма управления местными делами. Сходы обеспечивают гражданам возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой, выражающихся в их вопросах, выступлениях, участии в голосовании и т. п. Сходы также служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций. Согласно Закону № 131-ФЗ, в небольших городских и сельских поселениях – с числом избирателей менее 100 человек – сходы берут на себя роль и функции представительного органа, который в таких случаях не образуется. Порядок созыва и проведения сходов определяется на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления. Решения, принятые на сходе граждан, являются обязательными для исполнения. Территориальное общественное самоуправление, согласно Закону № 131-ФЗ (ст. 27), является формой самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования. Следует отметить, что территориальное общественное самоуправление – добровольная форма самоорганизации граждан, т. е. оно может быть и не востребовано жителями. Народная правотворческая инициатива достаточно актуальная форма прямого волеизъявления граждан, позволяющая выявить общественное мнение населения по поводу осуществления местного самоуправления. Граждане своими предложениями и проектами по вопросам местного значения могут помочь представительным органам в разработке местных нормативных актов. Закон № 131-ФЗ определяет и гарантирует реализацию населением муниципального образования своего права на народную правотворческую инициативу. Эти гарантии связываются, во-первых, с обязанностью органов местного самоуправления по рассмотрению на открытых заседаниях с участием представителей населения правовых актов по вопросам местного значения, внесенных населением, и, во-вторых, с официальным опубликованием результатов их рассмотрения. Для осуществления правотворческой инициативы Закон № 131-ФЗ устанавливает минимальную численность инициативной группы граждан: не более 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Волеизъявление граждан на принятие правового акта в порядке правотворческой инициативы не является обязательным для органов местного самоуправления. Мотивированный отказ органов местного самоуправления в принятии (издании) правового акта, проект которого вносился населением в порядке народной правотворческой инициативы, не влечет за собой никаких юридических последствий. Обращения граждан в органы местного самоуправления как одна из форм прямого волеизъявления населения муниципального образования дает им возможность участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения граждан – важное средство проявления общественно-политической активности, заинтересованности жителей в общественных делах. Кроме того, это способ укрепления связей муниципального аппарата с населением и источник информации, необходимый для решения текущих вопросов общественной жизни. Граждане имеют право обращаться в органы местного самоуправления как лично, так и направлять в них индивидуальные и коллективные обращения. Гарантии реализации населением муниципального образования своего права на обращение в органы местного самоуправления закрепляет Закон о местном самоуправлении 2003 г. Это обязанность органов местного самоуправления рассмотреть обращения граждан в течение месяца и административная ответственность, которая может быть установлена за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан. Опросы общественного мнения одна из форм прямого волеизъявления населения, позволяющая выявить общественное мнение по поводу осуществления местного самоуправления. Результаты опросов общественного мнения подвергаются анализу, социологическим исследованиям, а затем доводятся до населения через местные СМИ. Органы и должностные лица местного самоуправления заинтересованы в постоянном проведении мониторингов и публикации их результатов. Они позволяют узнать позицию, занимаемую населением муниципального образования по отношению к местной власти, и оперативно среагировать на нее; помогают выявить проблемы населения и принять решение с учетом мнения и интересов большинства; дают возможность разъяснить свои взгляды и позиции; а также получить и сообщить дополнительную информацию. Одной из новых форм непосредственной демократии стали публичные слушания, которые проводятся главой муниципального образования с участием жителей для обсуждения наиболее важных проектов местных нормативных актов. Так, на публичные слушания согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. должны выноситься: 1) проект устава муниципального образования, а также проекты о внесении изменений и дополнений в устав; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития муниципального образования; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования; 5) вопросы градостроительства. Митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и другие массовые выступления являются одной из важных, хотя и противоречиво сказывающихся на социально-экономической жизни граждан формой прямой демократии. Эти акции в определенной степени выражают настроение жителей, поэтому игнорирование подобных форм волеизъявления граждан может привести к смене власти, к срыву принятия и выполнения эффективных программ развития и к дестабилизации жизнедеятельности всего муниципального образования. Данные формы также играют важную роль в привлечении внимания органов местного самоуправления к актуальным проблемам социально-экономического развития территории и другим вопросам, требующим срочного разрешения. В этой связи Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» к проведению массовых выступлений предъявляет ряд требований: они не могут проводиться в запрещенных местах, должны проходить мирно и безоружно, без призывов к смене власти, не должны преследовать запрещенные законом цели и должны проводиться без участия детей. Наряду с предусмотренными федеральным законодательством формами непосредственной демократии граждане также вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих действующему законодательству. Особое место среди форм участия населения в местном самоуправлении занимает территориальное общественное самоуправление (далее – ТОС), позволяющее включиться населению в процесс управления непосредственной территорией проживания. Согласно п. 1 ст. 27 131-ФЗ ТОС – это «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения». ТОС позволяет гражданам осуществлять управление территорией, на которой они непосредственно проживают. Т.о. эта форма участия населения в осуществлении местного самоуправления является наиболее приближенной к населению. Она сочетает и непосредственное участие граждан в осуществлении местного самоуправления (прямое волеизъявление) и опосредованное (через работу выборных органов ТОС). Основными отличительными особенностями ТОС являются: – наличие устава и регистрации в установленном порядке; – наличие выборных органов ТОС, осуществляющих управление территорией (подъезд, многоквартирный дом, группа многоквартирных домов, микрорайон и т.д.); – наличие финансовых ресурсов (имущество, взносы и пожертвования юридических и физических лиц, средства муниципального бюджета и др.). ТОС может осуществлять хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории. Органами местного самоуправления муниципального образования могут приниматься положения о территориальном общественном самоуправлении, где определяются принципы ТОС, порядок учреждения и компетенция ТОС и др. Тема 5. Финансово-экономические основы местного самоуправления Вопросы 5.1. Муниципальное имущество. 5.2. Средства местных бюджетов. 5.3. Имущественные права муниципальных образований. 5.4. Учет и регистрация муниципальной собственности. Аренда и приватизация муниципального имущества 5.5.Муниципальные предприятия и учреждения. 5.6. Муниципальный бюджетный процесс. 5.7.Налогооблагаемая база системы МСУ. 5.8. Источники и механизмы финансирования услуг муниципального публичного сектора. 5.1. Муниципальное имущество. Статья 50. Муниципальное имущество / 131-ФЗ Имущество, предназначенное  – для решения вопросов местного значения; – для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, – для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений – для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения; В собственности муниципальных образований могут находиться – объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом. В статье 50 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" поименован состав муниципального имущества для каждого типа муниципальных образований. При этом отдельно приведены перечни имущества, которое может находиться в собственности поселений и муниципальных районов. В собственности же городских округов могут находиться все виды имущества из обоих таких перечней. В собственности муниципальных районов может находиться следующее имущество: 1.имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района; 2 автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания; 3 пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района; 4 имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района; 5 имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией; 6 имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время; 7 имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; 8 имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; 9 архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов; 10 имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг; 11 имущество межпоселенческих библиотек; 12 имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; 13 земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами; 14 пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района; 15 имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района; 16 имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; 17 имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта; 18 имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 19 имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья; 20 объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федераци 5.2. Средства местных бюджетов. Местный бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Формирование местного бюджета регламентировано Бюджетным кодексом Российской Федерации. В качестве составной части местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населённых пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.   Бюджетный Кодекс РФ относит местные бюджеты к третьему уровню, входящему в бюджетную систему РФ (ст.10). Под бюджетом муниципального образования (ст.14) понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесённых к предметам ведения местного самоуправления. В соответствии со ст.36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в ДОХОДЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ зачисляются: 1. местные налоги, сборы и штрафы; 2. отчисления от федеральных налогов; 3. отчисления от налогов субъектов РФ; 4. финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий; 5. поступления от приватизации имущества; 6. поступления от сдачи муниципального имущества в аренду; 7. поступления от местных займов и лотерей; 8. часть прибыли от муниципальных предприятий; 9. дотации, субвенции и иные поступления; 10. другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.   Более детально доходы местных бюджетов регулируются ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления». Ст.6 определяет доходную часть местных бюджетов. Доходная часть может также включать: финансовую помощь в различных формах, средства по взаимным расчётам.   Ст.7 названного Федерального закона к собственным доходам местных бюджетов относит: а) местные налоги и сборы, другие собственные доходы б) доли федеральных налогов в) доли налогов субъектов РФ, закреплённые за местными бюджетами на постоянной основе   . Местные налоги и сборы установлены ст.15 Налогового Кодекса РФ. К ним относятся: - земельный налог - налог на имущество физических лиц - налог на рекламу - налог на наследование или дарение - местные лицензионные сборы   .. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся ст.7 ФЗ: - доходы от приватизации и реализации муниципального имущества - не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственными программами приватизации - доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель - платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ - доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей - штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ - государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ - не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций) - подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.   ... К собственным доходам местных бюджетов относятся также: - доли федеральных налогов: - часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ - часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ - часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ - часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ - часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья). Бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ.   .... К собственным доходам местных бюджетов могут относиться также другие платежи, установленные законодательством РФ и законодательством субъекта РФ.   - Сюда включается финансовая помощь, которая осуществляется в различных формах. Это: 1. дотации, т.е. средства, предоставленные местными бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ; 2. субвенции, т.е. денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определённый срок; 3. средства финансовой поддержки муниципальных образований (ст. 10 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления»).   - распределение средств фонда осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей: 1. численность населения муниципального образования 2. долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования 3. долю лиц пенсионного возраста общей численности населения муниципального образования 4. площадь территории муниципального образования 5. уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования   Перечисление средств в местные бюджеты из этого фонда производится ежемесячно.   ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в ст.12 закрепляет основные направления РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ, которые включают:   1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и законодательством субъектов РФ 2) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления 3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам 4) расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам 5) ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска 6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.   Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или правовым актом органа местного самоуправления. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчётного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти субъектов РФ (ст. 36) 5.3. Имущественные права муниципальных образований. Имущественные права – это субъективные права участников правоотношений, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом, а также с теми материальными (имущественными) требованиями, которые возникают между участниками экономического оборота по поводу распределения этого имущества и обмена (товарами, услугами, выполняемыми работами, деньгами, ценными бумагами и др.). Имущественные права муниципальных образований согласно части 1 статьи 49 Федерального закона 131-ФЗ входят в состав экономической основы местного самоуправления. Согласно статье 132 (ч. 1) Конституции РФ органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью самостоятельно. Гражданский кодекс РФ (статьи 215, 125) уточняет: права собственника муниципального имущества от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления и лица по их специальному поручению от их имени. Общие правила владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, составляющие основы имущественных прав муниципальных образований, устанавливает статья 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (131-го закона). Органы местного самоуправления вправе – передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование, отчуждать, совершать иные сделки; – создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления. 1) Право владения – право фактического обладания муниципальным имуществом, которое создаёт возможность непосредственного воздействия на него. Законным (титульным) владельцем муниципального имущества может быть: - муниципальное образование; - наниматель (арендатор) по договору имущественного найма; - лицо, которому имущество передано по договору о безвозмездном пользовании; - залогодержатель; - перевозчик (в отношении переданного ему для транспортировки муниципального имущества); - хранитель имущества; - комиссионер; - другие лица. 2) Право пользования заключается в праве потребления муниципального имущества – эксплуатации имущества, получении плодов и доходов, приносимых им, и др. 3) Право распоряжения муниципальным имуществом – это право, позволяющее органам местного самоуправления передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование, совершать такие сделки, как купля-продажа, поставка, дарение, аренда, передавать своё имущество в доверительное управление. 5.4. Учет и регистрация муниципальной собственности. Учет муниципальной собственности – сбор, регистрация и обобщение информации о муниципальной собственности. К объектам учета относятся:    1) в отношении муниципального предприятия, муниципального учреждения; • наименование (полное, сокращенное); • данные государственной регистрации организации; • местоположение, почтовый адрес; • индентификационные коды, коды признаков; • вид деятельности; • уставной капитал; • сведения о руководителях (фамилия, имя, отчество, номер телефона, данные трудового договора (контракта): когда, кем и на какой срок заключен);   2) движимое и недвижимое имущество (балансовая, остаточная стоимость и местонахождение имущества),переданного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;     3) имущество, составляющее муниципальную казну. Учет осуществляется путем ведения реестра. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 30 августа 2011 г. N 424 г. Москва "Об утверждении Порядка ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества": • правила внесения сведений об имуществе в реестры, • порядок предоставления информации из реестров, • состав информации о муниципальном имуществе, принадлежащем на вещном праве или в силу закона органам местного самоуправления, муниципальным учреждениям, муниципальным унитарным предприятиям, иным лицам (далее - правообладатель) и подлежащем учету в реестрах. Реестр состоит из 3 разделов. В раздел 1 включаются сведения о муниципальном недвижимом имуществе, в том числе: - наименование недвижимого имущества; - адрес (местоположение) недвижимого имущества; - кадастровый номер муниципального недвижимого имущества; - площадь, протяженность и (или) иные параметры, характеризующие физические свойства недвижимого имущества; - сведения о балансовой стоимости недвижимого имущества и начисленной амортизации (износе); - сведения о кадастровой стоимости недвижимого имущества; - даты возникновения и прекращения права муниципальной собственности на недвижимое имущество; - реквизиты документов - оснований возникновения (прекращения) права муниципальной собственности на недвижимое имущество; - сведения о правообладателе муниципального недвижимого имущества; - сведения об установленных в отношении муниципального недвижимого имущества ограничениях (обременениях) с указанием основания и даты их возникновения и прекращения. В раздел 2 включаются сведения о муниципальном движимом имуществе, в том числе: - наименование движимого имущества; - сведения о балансовой стоимости движимого имущества и начисленной амортизации (износе); - даты возникновения и прекращения права муниципальной собственности на движимое имущество; - реквизиты документов - оснований возникновения (прекращения) права муниципальной собственности на движимое имущество; - сведения о правообладателе муниципального движимого имущества; - сведения об установленных в отношении муниципального движимого имущества ограничениях (обременениях) с указанием основания и даты их возникновения и прекращения. В отношении акций акционерных обществ в раздел 2 реестра также включаются сведения о: - наименовании акционерного общества-эмитента, его основном государственном регистрационном номере; - количестве акций, выпущенных акционерным обществом (с указанием количества привилегированных акций), и размере доли в уставном капитале, принадлежащей муниципальному образованию, в процентах; - номинальной стоимости акций. В отношении долей (вкладов) в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ и товариществ в раздел 2 реестра также включаются сведения о: - наименовании хозяйственного общества, товарищества, его основном государственном регистрационном номере; - размере уставного (складочного) капитала хозяйственного общества, товарищества и доли муниципального образования в уставном (складочном) капитале в процентах. В раздел 3 включаются сведения о муниципальных унитарных предприятиях, муниципальных учреждениях, хозяйственных обществах, товариществах, акции, доли (вклады) в уставном (складочном) капитале которых принадлежат муниципальным образованиям, иных юридических лицах, в которых муниципальное образование является учредителем (участником), в том числе: - полное наименование и организационно-правовая форма юридического лица; - адрес (местонахождение); - основной государственный регистрационный номер и дата государственной регистрации; - реквизиты документа - основания создания юридического лица (участия муниципального образования в создании (уставном капитале) юридического лица); - размер уставного фонда (для муниципальных унитарных предприятий); - размер доли, принадлежащей муниципальному образованию в уставном (складочном) капитале, в процентах (для хозяйственных обществ и товариществ); - данные о балансовой и остаточной стоимости основных средств (фондов) (для муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий); - среднесписочная численность работников (для муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий). Разделы 1 и 2 группируются по видам имущества и содержат сведения о сделках с имуществом. Раздел 3 группируется по организационно-правовым формам лиц. Реестры ведутся на бумажных и электронных носителях. В случае несоответствия информации на указанных носителях приоритет имеет информация на бумажных носителях. Внесение в реестр сведений об объектах учета и записей об изменении сведений о них осуществляется на основе письменного заявления правообладателя недвижимого и (или) движимого имущества, сведения о котором подлежат включению в разделы 1 и 2 реестра, или лица, сведения о котором подлежат включению в раздел 3 реестра (в 2-недельный срок с момента возникновения, изменения или прекращения права на объекты учета (изменения сведений об объектах учета). Сведения об объектах учета, содержащихся в реестрах, носят открытый характер и предоставляются любым заинтересованным лицам в виде выписок из реестров. Предоставление сведений об объектах учета осуществляется органом местного самоуправления, уполномоченным на ведение реестра, на основании письменных запросов в 10-дневный срок со дня поступления запроса. 5.5. Аренда и приватизация муниципального имущества Муниципальное образование, реализуя право распоряжения, может заключать договор аренды муниципального имущества, при этом у него возникают определенные обязательства как у арендодателя. Основная обязанность арендодателя – своевременно предоставить арендатору имущество в состоянии, соответствующем условиям договора и назначению имущества, вместе со всеми его принадлежностями и относящимися к нему документами (статья 611 ГК РФ). Арендодатель обязан также предупредить арендатора о правах третьих лиц на договорное имущество, поскольку передача имущества в аренду не является основанием для прекращения или изменения прав третьих лиц на это имущество, которыми они обладают на основании закона или договора (статья 613 ГК РФ). При обнаружении недостатков, за которые отвечает арендодатель, арендатор в соответствии с п. 1 статьи 612 Гражданского кодекса РФ вправе по своему выбору использовать следующие способы защиты: а) потребовать от арендодателя либо безвозмездного устранения недостатков, либо соразмерного уменьшения арендной платы, либо возмещения своих расходов на устранение недостатков; б) непосредственно удержать сумму понесённых им расходов на устранение недостатков из арендной платы с предварительным уведомлением об этом арендодателя; в) потребовать досрочного расторжения договора. В состав имущественных прав муниципального образования входит право на приватизацию находящегося в его собственности муниципального имущества. Приватизация – это возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципального образования, в собственность физических и (или) юридических лиц. Порядок и условия приватизации муниципального имущества устанавливает Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Средства от приватизации муниципального имущества входят в состав доходной части бюджета муниципального образования. При приватизации муниципального имущества у муниципальных образований возникают аналогичные аренде обязательства. 5.6. Муниципальные предприятия и учреждения. Реализуя права собственников от имени муниципального образования, органы местного самоуправления в соответствии со статьёй 51 Федерального закона № 131-ФЗ могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Учреждая муниципальные предприятия и учреждения, органы местного самоуправления вправе наделять их необходимым для осуществления уставной деятельности муниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом РФ это имущество может предоставляться муниципальные предприятию, учреждению на правах хозяйственного ведения или оперативного управления. На правах хозяйственного ведения муниципальное имущество передаётся унитарным предприятиям. Согласно статье 294 ГК РФ муниципальное образование – собственник имущества, переданного в хозяйственное ведение унитарному предприятию, решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Ограничения имущественных прав унитарного предприятия – предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно. Статья 41 Федерального закона 131-ФЗ устанавливает: органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казёнными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для юридических лиц положений Федерального закона 131-ФЗ и в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к казённым учреждениям. Муниципальным учреждениям и казённым предприятиям муниципальное имущество может быть передано на правах оперативного управления. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений. В соответствии со статьёй 296 ГК РФ учреждение и казённое предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретённое учреждением или казённым предприятием за счёт средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у учреждения или казённого предприятия, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению. 5.7. Муниципальный бюджетный процесс В части 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Поэтому каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно. Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации. Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района. Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные и (или) региональные органы государственной власти отчеты об исполнении местных бюджетов. В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными и региональными законами, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов. Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования. Это может осуществляться, например, путем вывешивания данных документов на информационных стендах и т.п. Деятельность органов местного самоуправления муниципального образования и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проекта местного бюджета, утверждению и исполнению бюджета, а также по контролю за его исполнением, как правило, регулируется положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе муниципального образования, принимаемым решением представительного органа в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации. В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению местного бюджета, осуществлению контроля за его исполнением, утверждению отчета об исполнении бюджета, входят представительный орган, глава муниципального образования, администрация муниципального образования, контрольный орган и иные органы, должностные лица, на которые федеральным и региональными законодательствами, муниципальными правовыми актами возложены бюджетные полномочия. Подготовка и утверждение проекта местного бюджета. Решение о подготовке проекта местного бюджета муниципального образования, как правило, принимает его глава. Подготовку проекта местного бюджета осуществляет администрация муниципального образования. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации составлению проекта местного бюджета муниципального образования предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития муниципального образования и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых администрация муниципального образования осуществляет подготовку проекта местного бюджета. Порядок и сроки подготовки проекта местного бюджета муниципального образования, перечень документов и материалов, обязательных для представления с проектом бюджета, определяются положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. Проект местного бюджета составляется в соответствии с требованиями бюджетной классификации, установленными федеральными и региональными законами, решениями представительного органа муниципального образования. Бюджет муниципального образования рассматривается и утверждается представительным органом по представлению главы муниципального образования. Проект местного бюджета муниципального образования предварительно рассматривается комиссией (комитетом) представительного органа муниципального образования, ведающей вопросами бюджета. Исполнение местного бюджета. Исполнение местного бюджета производится в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Исполнение местного бюджета муниципального образования обеспечивается его администрацией. Организация исполнения местного бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган администрации муниципального образования. Бюджет муниципального образования исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджета муниципального образования осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации. Руководитель финансового органа местной администрации назначается на должность из числа лиц, отвечающих квалификационным требованиям, установленным Правительством Российской Федерации. Территориальные органы федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам ведут учет налогоплательщиков по каждому муниципальному образованию и предоставляют финансовому органу местной администрации информацию о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Контроль за исполнением местного бюджета. Отчет об его исполнении. Глава муниципального образования обязан периодически направлять в представительный орган информацию о ходе исполнения местного бюджета муниципального образования. Годовой отчет об исполнении местного бюджета представляется в представительный орган муниципального образования в порядке и сроки, установленные положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в форме проекта решения вместе с документами и материалами, предусмотренными Бюджетным кодексом Российской Федерации. До начала рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета в представительном органе муниципального образования контрольным органом муниципального образования проводится внешняя проверка отчета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Объем, порядок, форма и способ указанной проверки, как правило, определяются положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе и положением о контрольном органе муниципального образования. Годовой отчет об исполнении местного бюджета подлежит утверждению представительным органом муниципального образования. Этот орган принимает решение по отчету об исполнении местного бюджета после получения результатов проверки указанного отчета, проведенной контрольным органом муниципального образования. Если в ходе проверки местного бюджета выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому решению о бюджете (в случае, если не вводился режим сокращения и блокировки расходов), представительный орган муниципального образования имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении местного бюджета. 5.8. Налогооблагаемая база системы МСУ. В соответствии со статьей 15 Налогового кодекса РФ к местным налогам относятся: 1. земельный налог; 2. налог на имущество физических лиц. Разграничение компетенций федерального и муниципального законодательств при установлении местных налогов Элементы налога, определяемые исключительно Налоговым кодексом РФ Элементы налога, определяемые нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления, в порядке и пределах, предусмотренных Налоговым кодексом. • объект налогообложения; • налоговая база; • налоговый период; • порядок исчисления. • налоговые ставки; • порядок и сроки уплаты; • налоговые льготы и порядок их применения (дополнительные к федеральным)  Налогооблагаемая база земельного налога Земельный налог устанавливается, вводится в действие и прекращает действовать по решению представительные органы муниципальных образований, которые – определяют налоговые ставки в пределах, установленных главой 31 НК РФ; – порядок и сроки уплаты налога; – налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков. Объектом налогообложения земельного налога признаются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования, на территории которого введен налог. Не признаются объектом налогообложения: 1) земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с законодательством Российской Федерации; 2) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия; 3) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд; 4) земельные участки из состава земель лесного фонда; 5) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда.9 Налоговая база земельного налога определяется как кадастровая стоимость земельных участков по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом. В отношении земельного участка, образованного в течение налогового периода, налоговая база в данном налоговом периоде определяется как его кадастровая стоимость на дату постановки такого земельного участка на кадастровый учет. Налоговая база в отношении земельного участка, находящегося на территориях нескольких муниципальных образований, определяется по каждому муниципальному образованию. При этом налоговая база в отношении доли земельного участка, расположенного в границах соответствующего муниципального образования, определяется как доля кадастровой стоимости всего земельного участка, пропорциональная указанной доле земельного участка. Налоговая база уменьшается на не облагаемую налогом сумму в размере 10 000 рублей на одного налогоплательщика на территории одного муниципального образования в отношении земельного участка, находящегося в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении следующих категорий налогоплательщиков: 1) Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации, полных кавалеров ордена Славы; 2) инвалидов, имеющих I группу инвалидности, а также лиц, имеющих II группу инвалидности, установленную до 1 января 2004 года; 3) инвалидов с детства; 4) ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, а также ветеранов и инвалидов боевых действий; 5) физических лиц, имеющих право на получение социальной поддержки в соответствии с Законом Российской Федерации от 15.05.1991 N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», в соответствии с Федеральным законом от 26.11.1998 года N 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» и в соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 года N 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»; 6) физических лиц, принимавших в составе подразделений особого риска непосредственное участие в испытаниях ядерного и термоядерного оружия, ликвидации аварий ядерных установок на средствах вооружения и военных объектах; 7) физических лиц, получивших или перенесших лучевую болезнь или ставших инвалидами в результате испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное оружие и космическую технику. Существуют определенные особенности определения налоговой базы в отношении земельных участков, находящихся в общей собственности. – при общей долевой собственности – пропорционально доле участника в общей долевой собственности; – при общей совместной собственности – в равных долях. Налоговые льготы для ряда налогоплательщиков земельного налога. 1) организации и учреждения уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации - в отношении земельных участков, предоставленных для непосредственного выполнения возложенных на эти организации и учреждения функций; 2) организации - в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными дорогами общего пользования; 3) религиозные организации - в отношении принадлежащих им земельных участков, на которых расположены здания, строения и сооружения религиозного и благотворительного назначения; 4) общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80 процентов, - в отношении земельных участков, используемых ими для осуществления уставной деятельности; организации, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов указанных общероссийских общественных организаций инвалидов, если среднесписочная численность инвалидов среди их работников составляет не менее 50 процентов, а их доля в фонде оплаты труда - не менее 25 процентов, - в отношении земельных участков, используемых ими для производства и (или) реализации товаров (за исключением подакцизных товаров, минерального сырья и иных полезных ископаемых, а также иных товаров по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации по согласованию с общероссийскими общественными организациями инвалидов), работ и услуг (за исключением брокерских и иных посреднических услуг); учреждения, единственными собственниками имущества которых являются указанные общероссийские общественные организации инвалидов, - в отношении земельных участков, используемых ими для достижения образовательных, культурных, лечебно-оздоровительных, физкультурно-спортивных, научных, информационных и иных целей социальной защиты и реабилитации инвалидов, а также для оказания правовой и иной помощи инвалидам, детям-инвалидам и их родителям; 5) организации народных художественных промыслов - в отношении земельных участков, находящихся в местах традиционного бытования народных художественных промыслов и используемых для производства и реализации изделий народных художественных промыслов; 6) физические лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также общины таких народов - в отношении земельных участков, используемых для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов; 7) организации - резиденты особой экономической зоны - в отношении земельных участков, расположенных на территории особой экономической зоны, сроком на пять лет с момента возникновения права собственности на каждый земельный участок; 8) организации, признаваемые управляющими компаниями в соответствии с Федеральным законом от 28.09.2010 N 224-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково», - в отношении земельных участков, предоставленных для непосредственного выполнения возложенных на эти организации функций в соответствии с указанным Федеральным законом. Налогооблагаемая база налога на имущество физических лиц Объектами налогообложения налога на имущество физических лиц признаются следующие виды имущества: 1) жилой дом; 2) квартира, комната; 3) гараж, машино-место; 4) единый недвижимый комплекс; 5) объект незавершенного строительства; 6) иные здание, строение, сооружение, помещение. Ставки налога устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости объектов налогообложения до тех пор, пока субъектом Российской Федерации не будет принято решение об определении налоговой базы исходя из кадастровой стоимости объектов налогообложения. Но уже сейчас должна быть определена и использоваться в качестве налогооблагаемой базы кадастровая стоимость следующих объектов: 1) административно-деловые центры и торговые центры (комплексы) и помещения в них; 2) нежилые помещения, назначение, разрешенное использование или наименование которых в соответствии со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости, или документами технического учета (инвентаризации) объектов недвижимости предусматривает размещение офисов, торговых объектов, объектов общественного питания и бытового обслуживания либо которые фактически используются для размещения офисов, торговых объектов, объектов общественного питания и бытового обслуживания. В случае определения налоговой базы исходя из кадастровой стоимости объекта налогообложения налоговые ставки устанавливаются в размерах, не превышающих: 1) 0,1 процента в отношении: жилых домов, квартир, комнат; объектов незавершенного строительства в случае, если проектируемым назначением таких объектов является жилой дом; единых недвижимых комплексов, в состав которых входит хотя бы один жилой дом; гаражей и машино-мест; хозяйственных строений или сооружений, площадь каждого из которых не превышает 50 квадратных метров и которые расположены на земельных участках, предоставленных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства или индивидуального жилищного строительства; 2) 2 процентов в отношении нежилых помещений, используемых в предпринимательских целях, а также в отношении объектов налогообложения, кадастровая стоимость каждого из которых превышает 300 миллионов рублей; 3) 0,5 процента в отношении прочих объектов налогообложения. Налоговые ставки могут быть уменьшены до нуля или увеличены, но не более чем в три раза нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) В случае определения налоговой базы исходя из инвентаризационной стоимости налоговые ставки устанавливаются на основе умноженной на коэффициент-дефлятор суммарной инвентаризационной стоимости объектов налогообложения, принадлежащих на праве собственности налогоплательщику (с учетом доли налогоплательщика в праве общей собственности на каждый из таких объектов), расположенных в пределах одного муниципального образования (города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя), в следующих пределах: В случае определения налоговой базы исходя из инвентаризационной стоимости налоговые ставки устанавливаются на основе умноженной на коэффициент-дефлятор суммарной инвентаризационной стоимости объектов налогообложения, принадлежащих на праве собственности налогоплательщику (с учетом доли налогоплательщика в праве общей собственности на каждый из таких объектов), расположенных в пределах одного муниципального образования (города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя), в следующих пределах:   Суммарная инвентаризационная стоимость объектов налогообложения, умноженная на коэффициент-дефлятор (с учетом доли налогоплательщика в праве общей собственности на каждый из таких объектов) Ставка налога До 300 000 рублей включительно До 0,1 процента включительно Свыше 300 000 до 500 000 рублей включительно Свыше 0,1 до 0,3 процента включительно Свыше 500 000 рублей Свыше 0,3 до 2,0 процента включительно   Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от: 1) кадастровой стоимости объекта налогообложения (суммарной инвентаризационной стоимости объектов налогообложения, умноженной на коэффициент-дефлятор (с учетом доли налогоплательщика в праве общей собственности на каждый из таких объектов); 2) вида объекта налогообложения; 3) места нахождения объекта налогообложения; 4) видов территориальных зон, в границах которых расположен объект налогообложения. Статья 407 НК РФ включает перечень физических лиц, на которых распространяется льгота оп налогу на имущество с указанием объектов, подпадающих под льготы. Налоговая льгота предоставляется в отношении одного объекта налогообложения каждого вида по выбору налогоплательщика вне зависимости от количества оснований для применения налоговых льгот. 5.9.Источники и механизмы финансирования услуг муниципального публичного сектора. Цели создания бюджетного учреждения – это выполнение работ или оказание услуг для обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в других сферах. Федеральный закон от 08.05.2010 №83 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» положил начало реализации важнейшей реформы системы оказания государственных и муниципальных услуг. С 1 января 2012 года финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений осуществляется путем предоставления им субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение) работ. Это позволило увязать объем финансового обеспечения деятельности учреждения с объемом оказываемых услуг (выполняемых работ) с учетом соблюдения установленных стандартов и показателей качества. Согласно положениям Федеральных законов «Об автономных учреждениях» и «О некоммерческих организациях» автономные и бюджетные учреждения осуществляют свою деятельность на основании государственного (муниципального) задания, сформированного в соответствии с их основными видами деятельности, отнесенными к таковым Уставом учреждения. В соответствии со статьей 69.2 Бюджетного кодекса задание должно содержать: 1. показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых услуг (выполняемых работ); 2. порядок контроля за исполнением задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; 3. требования к отчетности об исполнении задания; 4. определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; 5. порядок оказания соответствующих услуг; 6. предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе. Порядок формирования задания определяется каждым публично-правовым образованием самостоятельно. Для муниципальных учреждений – местной администрацией с соблюдением вышеуказанных требований. Финансовое обеспечение выполнения задания бюджетными и автономными учреждениями осуществляется в виде субсидии из соответствующего бюджета. Порядок финансового обеспечения муниципальных бюджетных учреждений устанавливается местной администрацией. По затратам на содержание имущества средства субсидии могут не покрывать всех существующих затрат учреждения. Что касается той части субсидии, которая относится к финансированию процесса оказания услуг, то она включает в себя как прямые расходы учреждения на оказание той или иной услуги (например, расходы по оплате труда персонала, непосредственно занятого в оказании услуги), так и непрямые расходы (в частности, оплату труда административного персонала учреждения), а также  расходы по содержанию имущества. Важно понимать правила расчета: какие расходы и в какой доле отнесены к гарантированной части субсидии (затраты на содержание имущества), какие – к переменной (затраты на оказание услуг). Если в рамках государственного или муниципального задания бюджетное учреждение оказывает гражданам и (или) юридическим лицам услуги за плату, то, как правило, из размера субсидии на выполнение задания вычитаются средства, планируемые к поступлению от потребителей услуг. Администрация может на законных основаниях установить меньший, чем ранее, норматив затрат на приобретение услуг связи, транспортных услуг и т. д. Субсидия может быть уменьшена, если бюджетное учреждение по тем или иным причинам не израсходовало полностью данную субсидию. В соответствии с федеральным законодательством не использованные в текущем финансовом году средства этой субсидии остаются у учреждения и используются в очередном финансовом году для достижения целей, ради которых учреждение создано. Уменьшение объема субсидии связано и с изменением содержания самого задания. В случае дефицита бюджета в субсидию не включаются предусмотренные правилами виды расходов. Бюджетная субсидия на цели, не связанные с выполнением государственного или муниципального задания могут предоставляться – на приобретение основных средств (в том числе недвижимого имущества), – проведение капитального ремонта и реконструкции, – мероприятий по ресурсосбережению, – реализацию различных мероприятий в рамках целевых программ, – обучение и повышение квалификации сотрудников, – исполнение судебных решений, – ликвидацию последствий стихийных бедствий, – погашение кредиторской задолженности, – проведение юбилейных мероприятий, – реализацию социально значимых грантовых проектов, – осуществление мероприятий, связанных с началом деятельности или ликвидацией учреждения, и т. д.  Для определения объема таких субсидий на практике могут использоваться два способа. 1. Первый заключается в том, что объем субсидии определяется учредителем исходя из планируемой стоимости необходимых товаров, работ или услуг с учетом пределов бюджетных ассигнований, предусмотренных учредителю согласно территориальному бюджету. 2. При втором способе дополнительно используется заявка на субсидию, которую бюджетное учреждение подает учредителю и в которой указывает наименование расходов, их целевое направление (наименование мероприятия и т. д.), их сумму, а также приводит необходимые обоснования. Рассматриваемые субсидии носят целевой характер, поэтому предметом контроля выступает здесь целевое использование учреждением средств субсидии. Общераспространенной практикой является заключение соглашений между учредителем и бюджетным учреждением о предоставлении таких субсидий. В этих соглашениях устанавливается обязанность учреждения использовать субсидию исключительно по целевому назначению и право учредителя прекращать предоставление субсидии в случае нецелевого использования средств и принимать меры к взысканию у учреждения в бесспорном порядке средств, использованных не по целевому назначению. Также общераспространенной практикой является представление учреждением учредителю отчета об использовании средств субсидии по определенной форме. Остатки данных субсидий, предоставленных учреждениям, подлежат перечислению в бюджет и могут быть возвращены бюджетным учреждениям в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели . Тема 6. Стратегическое планирование развития МО. (http://www.forum.urc.ru/) Вопросы 6.1. Общая характеристика стратегического планирование и управления в МО. 6. 2. Стратегические разработки и их реализация в МО. 6.3. Организационное технологии муниципального стратегического планирования. 6.4. Реализация стратегии и её особенности. 6.5. Территориальный брендинг. Брендинг территории как элемент стратегического планирования развития МО. 6.1. Общая характеристика стратегического планирование и управления в МО. Основная цель муниципального управления – повышение качества и уровня жизни населения муниципального образования. Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования предполагает увеличение объема и повышение качества предоставляемых муниципальных услуг. Перед органами местного самоуправления стоит двуединая задача: – управление текущими делами для достижения оперативных целей и – управление развитием муниципального образования для достижения стратегических целей.  Статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ и статья 6 Федерального закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017) "О стратегическом планировании в Российской Федерации" предусматривают полномочия органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования: 1) определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 2) разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления; 3) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления; 4) иные полномочия в сфере стратегического планирования, определенные федеральными законами и муниципальными нормативными правовыми актами. В компенсации представительного органа муниципального образования входит: – принятие планов и программ развития МО; – утверждение отчетов об их исполнении. К полномочиям органов местного самоуправления относятся вопросы: – принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития МО; – разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов; – утверждение и реализация муниципальных программ в области энергоснабжения и повышения энергетической эффективности. Посредством стратегического планирования во всех категориях МО должны решать следующие вопросы местного значения: – создание условий для развития языков и культуры народов РФ; местного традиционного народного художественного творчества; народных художественных промыслов; физической культуры и массового спорта; лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения; сельскохозяйственного производства; малого и среднего предпринимательства; – утверждение генеральных планов поселений и и схем территориального планирования муниципальных районов 6.2. Стратегические разработки и их реализация в МО.  К документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования, относятся: 1) стратегия социально-экономического развития муниципального образования; 2) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования; 3) прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период; 4) бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период; 5) муниципальные программы. Прогноз социально-экономического развития муниципального образования - документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период; Стратегия социально-экономического развития муниципального образования - документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период; План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития МО разрабатывается на основе положений стратегии социально-экономического развития на период реализации стратегии с учетом основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации и субъекта РФ. План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития МО может содержать: 1) этапы реализации стратегии, выделенные с учетом установленной периодичности бюджетного планирования: три года (для первого этапа реализации стратегии и текущего периода бюджетного планирования) и три - шесть лет (для последующих этапов и периодов); 2) цели и задачи социально-экономического развития МО, приоритетные для каждого этапа реализации стратегии; 3) показатели реализации стратегии и их значения, установленные для каждого этапа реализации стратегии; 4) комплексы мероприятий и перечень муниципальных программ, обеспечивающие достижение на каждом этапе реализации стратегии долгосрочных целей социально-экономического развития МО; 5) иные положения. Муниципальная программа - документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования. Различают 3 категории муниципальных программ. Программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования – реализующий концепцию прогнозно-проектный документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, направленных на достижение целей социально-экономического развития и реализацию стратегического выбора. Программы по отдельным сферам и направлениям муниципального управления целевые программы – программы, направленные на достижение отдельных целей развития (целей развития в одной сфере или в одном направлении деятельности), программы по отдельным составляющим этих сфер и направлений; ведомственные программы – программы по направлениям деятельности органов (структурных подразделений) местной администрации. Целевые программы разрабатываются и принимаются в общем порядке, установленном для разработки и принятия программ развития муниципального образования, средства на их реализацию предусматриваются в местном бюджете отдельными разделами, подразделами и строками. Ведомственные программы разрабатываются и принимаются органами (структурными подразделениями) местной администрации и реализуются за счет средств, предусмотренных в местном бюджете на осуществление текущей деятельности по соответствующим направлениям. Ведомственные программы представляют собой совокупность мероприятий, осуществляемых органами (структурными) подразделениями местной администрации в режиме текущего управления, но при этом структурированных и взаимоувязанных, как и в других программах, по целям и ресурсам. Не является обязательной, но может разрабатываться Концепция стратегии социально-экономического развития муниципального образования – прогнозно-аналитический документ, содержащий систему представлений о стратегическом выборе, стратегических целях и приоритетах развития территории, основные положения стратегии и социально-экономической политики в разрезе ее отдельных составляющих и средств реализации поставленных целей. Структура концепции 1. Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации 2. Стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития 3. основные направления реализации стратегических целей 4. Подпрограммы 5. Механизмы реализации Содержание разделов концепции: 1. При анализе стартовых условий и оценке исходной социально-экономической ситуации, прежде всего, рассматривается имеющаяся информация о социально-экономической ситуации и концепции развития страны и региона, без чего разработка реального стратегического плана развития отдельного муниципального образования невозможна. Затем рассматриваются роль и место данного муниципального образования в стране и регионе, особенности его социально-экономического положения, предпосылки и условия развития. 2. При разработке стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития рассматривается вопрос стратегического выбора пути развития муниципального образования: а) сохранение существующего направлёния развития (инерционная стратегия); б) полная смена приоритетов и структурная перестройка экономики муниципального образования (инновационная стратегия).   Стратегический выбор – самый ответственный момент в разработке концепции и стратёгического плана, поскольку он предопределяет все остальные решения. Вариативный характер концепции. Чаще рассматриваются три сценария: оптимистический, пессимистический и наиболее реалистический (средний). 3. Раздел «Основные направления реализации стратегических целей» включает следующие подразделы: а) развитие и структурная перестройка промышленного потенциала территории; б) формирование и развитие элементов инфраструктуры рыночной экономики; в) социальная политика; г) обустройство территории – градостроительство, благоустройство, развитие инженерной инфраструктуры и всех отраслей городского хозяйства; д) экологическая политика; е) развитие человеческого потенциала территории; ж) совершенствование организации и деятельности муниципальной власти. 4. Подпрограммы. В составе концепции или стратегического плана могут быть выделены подпрограммы (целевые программы) по отдельным проблемам, например, «Жилище», «Социальная защита», Здравоохранение» и т. п. На основе общей концепции развития органы местного самоуправления принимают ряд других программных документов: программы приватизации, генеральные планы, планы планировки и застройки населенных пунктов и др. 5. Механизм реализации концепции социально-экономического развития. В этом разделе должны быть рассмотрены: • формы государственной и муниципальной поддержки выполнения намеченной стратегии; • источники и финансовые механизмы реализации намеченной стратегии (оценить сводный баланс финансовых ресурсов территории, рассмотреть варианты финансирования предстоящих расходов, включая самофинансирование, внутренние и внешние инвестиции, привлечение средств вышестоящих бюджетов, средств населения, займы, кредиты и т. д.); • механизмы совершенствования системы муниципального управления (привлечение граждан к принятию управленческих решений, развитие информационных технологий управления, переподготовка муниципальных кадров и т. д.). Особую категорию документов планирования составляют документы территориального планирования: 1) схема территориального планирования муниципальных районов; 2) генеральный план поселений; 3) генеральный план городских округов. Схема территориального планирования муниципального района – документ территориального планирования, позволяющий с соблюдением градостроительные требований к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, требований экологическому и санитарному благополучию, согласовать взаимные интересы органов местного самоуправления муниципального района и органов местного самоуправления поселений посредством определения функционального зонирования межселенных территорий, установления требований и ограничений по использованию межселенных территорий, установления (изменения) границ населенных пунктов на межселенных территориях, планирования размещения объектов местного значения муниципального района. Подготовка схемы территориального планирования осуществляется применительно ко всей территории муниципального района. Схема территориального планирования муниципального района является обязательной для органов местного самоуправления муниципального района, поселений в его составе при принятии ими решений и реализации таких решений. С 31 декабря 2012 года не допускается принятие органами местного самоуправления муниципального района решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую на межселенных территориях при отсутствии схемы территориального планирования муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Главная задача схемы территориального планирования муниципального района – определить путь последовательного преобразования территории муниципального района с учетом взаимных интересов органов местного самоуправления муниципального района и органов местного самоуправления поселений, перспектив развития межселенных территорий и поселений в составе муниципального района. Генеральный план городского округа, поселения – основной градостроительный документ, определяющий в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий поселений, городских округов, установление и изменение границ населенных пунктов в составе поселений и городских округов, функциональное зонирование территорий, планируемое размещение объектов местного значения городских округов (поселений), развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию. Подготовка генерального плана осуществляется: -   применительно ко всей территории городского округа (поселения); -   применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав городского округа (поселения), с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий городского округа (поселения). Генеральный план ‑ гарант соблюдения прав физических и юридических лиц при принятии органами местного самоуправления городских округов (поселений) решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую. С 31 декабря 2012 года не допускается осуществление вышеуказанных действий при отсутствии генерального плана городского округа (поселения), за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Главная задача современного генерального плана – определить путь последовательного преобразования территории. Любое градостроительное действие должно быть увязано с решениями ранее утвержденных документов территориального планирования, учитывать все факторы, связанные с современным состоянием и использованием территории. Данная задача приобретает особую актуальность в связи с вступлением в силу Федерального закона от 20.03.2011 № 41-ФЗ, утверждением методических рекомендаций по подготовке проектов генеральных планов, кардинально изменившим требования к подготовке, составу и содержанию генерального плана. 6.3. Организационные технологии муниципального стратегического планирования. Целостная система планирования в муниципальном управлении, обеспечивающую целенаправленное, прогнозируемое и устойчивое функционирование муниципального хозяйства и развитие муниципального образования, включает не только совокупность всех названных планов и программ, но и процессы планирования. Разработка концепции и стратегии социально-экономического развития муниципального образования – сложная задача, требующая привлечения высококвалифицированных специалистов и соответствующей технологии работы. Основные этапы разработки концепции: Этапы разработки Концепции 1 этап: Организационно-подготовительный 2 этап:  Формирование и анализ информационной базы 3 этап: Разработка проекта концепции 4 этап: Экспертиза проекта концепции 5 этап: Доработка, согласование и утверждение концепции 1 этап. Организационно-подготовительный этап включает: разработку и утверждение структуры документа; подготовку необходимых методических материалов; определение состава исполнителей и распределение обязанностей по разработке проекта концепции, формирование соответствующей рабочей группы; проведение обучения работников (при необходимости); формирование информационной базы, необходимой для разработки концепции; выделение денежных ресурсов для привлечения специалистов к разработке и экспертизе проектных материалов; составление графика разработки концепции, который должен содержать все этапы формирования концепции, состав группы и его руководителей. 2 этап. Этап формирования и анализа информационной базы включает: сбор, систематизацию и анализ данных, составляющих  информационную базу для формирования концепции: статистические данные; предложения населения; прогнозные и программные документы по развитию муниципального образования; наличие утвержденных и намеченных к реализации проектов, затрагивающих интересы города и т. п. З этап. Этап разработки проекта концепции предполагает формирование проекта концепции в соответствии с принятой структурой на основе имеющейся методической и информационной базы с учетом выделенных приоритетов социально-экономического развития. 4 этап. Этап экспертизы обеспечивает высокое качество и научную обоснованность концепции. Основные задачи экспертизы: проверка обоснованности выбранных приоритетов и целей социально-экономического развития муниципального образования; анализ соответствия задач социально-экономического развития муниципального образования, определенных концепцией, роли муниципального образования в региональной системе разделения труда с учетом особенностей ее развития; оценка принятых направлений социально-экономической политики; уточнение потребности в ресурсах, необходимых для реализации намеченных целей, и источников ее покрытия. Как правило, проводится юридическая, экономическая, экологическая и социальная экспертиза концепции, а также ее общественное обсуждение (общественная экспертиза). 5 этап. Этап согласования и утверждения концепции. На этом этапе производится доработка проекта концепции по результатам экспертизы и общественного обсуждения, увязка принимаемых решений с возможными объемами финансовых и других ресурсов, согласование концепции с органами государственной власти субъекта РФ, природоохранными органами, в отдельных случаях – с заинтересованными министерствами и федеральными агентствами и утверждение концепции представительным органом муниципального образования. Поскольку органы местного самоуправления являются органами публичной власти, для них особенно важна легитимация (получение согласия местного сообщества) и легализация (принятие/утверждение в установленном порядке) документов планирования. Легитимация планов и программ развития муниципального образования может осуществляться различными способами. В частности, все формы гражданского участия в местном самоуправлении, предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ, могут применяться для широкого обсуждения планов и программ развития муниципального образования. Кроме того, их обсуждение может быть организовано в местных средствах массовой информации, в том числе учреждаемых органами местного самоуправления. Но особое внимание следует уделить двум из форм – местному референдуму и публичным слушаниям. В случае получения на местном референдуме согласия населения с предложенными направлениями развития муниципального образования эти направления приобретают и самую высокую легитимность. Публичные слушания не обеспечивают такой легитимности принимаемых планов и программ развития, однако Федеральным законом № 131-ФЗ прямо предписана обязательность вынесения на публичные слушания проектов этих планов и программ. Во всяком случае, публичные слушания позволяют принять участие в обсуждении и высказать свое мнение, учитываемое при принятии планов и программ, всем заинтересованным лицам. Легализация планов и программ (придание им законной силы и обязательности для исполнения) осуществляется путем принятия правовых актов уполномоченными органами и должностными лицами. В частности, принятие планов и программ развития муниципального образования отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования 6.4. Реализация стратегии и её особенности. Мониторинг и контроль реализации Стратегии социально-экономического развития муниципального образования осуществляются в рамках плана мероприятий по реализации Стратегии (далее - план). План разрабатывается на основе положений Стратегии на период ее реализации с учетом требований к содержанию плана, определенных пунктом 3 статьи 36 Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». План утверждается постановлением администрации муниципального образования. Мониторинг реализации плана (далее - мониторинг) осуществляется на основе комплексной оценки достижения основных социально-экономических показателей, определенных в Стратегии. Мониторинг осуществляется на постоянной основе структурными подразделениями администрации муниципального образования в пределах своей компетенции. Координацию мониторинга осуществляет управление развития экономики администрации муниципального образования город. Результаты мониторинга отражаются в ежегодном отчете о результатах деятельности администрации муниципального образования, представляемом главой администрации муниципального образования в представительный орган униципального образования. Структурные подразделения администрации муниципального образования, ответственные за реализацию мероприятий и (или) достижение показателей плана, ежегодно до 1 апреля года, следующего за отчетным, представляют в уполномоченный орган информацию для формирования ежегодного отчета об исполнении плана. Уполномоченный орган в срок до 25 апреля года, следующего за отчетным, формирует отчет об исполнении плана и представляет его в Собрание депутатов муниципального образования Отчет об исполнении плана подлежит размещению на официальном сайте муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Контроль реализации плана осуществляет уполномоченный орган ежегодно на основании результатов мониторинга. Предметом контроля являются результаты достижения основных показателей социально-экономического развития, определенные в плане. Уполномоченный орган направляет в структурные подразделения администрации муниципального образования, ответственные за реализацию мероприятий и (или) достижение показателей, информацию о результатах контроля. Корректировка плана осуществляется уполномоченным органом в соответствии с постановлением администрации муниципального образования. Проведение оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления является, с одной стороны, неотъемлемой составляющей процесса управления, позволяющей получить информацию о результатах, проблемах управления, достижении плановых показателей в деятельности органов местного самоуправления и т.п., с другой, является требованием ст. 18.1 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В соответствии со статьей, во-первых, оценка деятельности органов местного самоуправления должна проводиться по утвержденным показателям и в установленной форме; во-вторых, порядок утверждения перечня показателей определяется Президентом РФ; в-третьих, субъекты РФ могут оказывать содействие в целях достижения наилучших показателей, а также в качестве поощрения, предоставляя за счет средств регионального бюджета гранты муниципальным образованиям. В 2008 году в целях реализации п. 1 ст. 18.1 Указом Президента РФ № 607 утвержден перечень показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Оценка осуществляется по тридцати показателям – как количественным (например, доля населения, охваченного профилактическими осмотрами; отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций муниципального образования; доля детей в возрасте от трех до семи лет, получающих дошкольную образовательную услугу; удельный вес лиц, сдавших ЕГЭ, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в ЕГЭ; число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 000 человек населения; доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения; общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя; уровень собираемости платежей за предоставленные жилищно-коммунальные услуги и др.); – так и качественным (например, удовлетворенность населения услугами, предоставляемыми муниципальными учреждениями). Утвержденная система показателей направлена на оценку работы органов местного самоуправления в сферах образования, здравоохранения, дорожного хозяйства и транспортного обслуживания, жилищного строительства, жилищно-коммунального хозяйства и др. В соответствии с указом, органы местного самоуправления по итогам года представляют отчет о результатах проведения оценки эффективности в органы исполнительной власти субъекта РФ. Последние должны проводить мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления, по итогам мониторинга определять условия предоставления грантов. Текст доклада о результатах проведения оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления размещается на официальном сайте субъекта РФ. Проведение оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяет определить приоритеты социально-экономического развития муниципального образования; выявить проблемы, требующие решения программным методом; определить направления муниципальной социальной политики 6.5. Территориальный брендинг. Брендинг территории как элемент стратегического планирования развития МО. Тема брендинга территорий, возникшая еще в 1970-е годы в ряде развитых стран, стала особо популярной в последнее десятилетие. Ряд государств, регионов и городов предприняли масштабные проекты по созданию собственных брендов. Согласно определению, которое было дано Всемирной организацией по туризму имидж территории - «это совокупность эмоциональных и рациональных представлений, вытекающих из сопоставления всех признаков страны, собственного опыта и слухов, влияющих на создание определенного образа». Геобрендинг (брендинг территорий) - это стратегия развития и повышения конкурентоспособности территориальных образований - от малонаселенных пунктов до больших регионов. В ее основе лежит комплексный подход к развитию территории и повышению ее привлекательности для местного населения, инвесторов и туристов. В настоящее время не существует однозначного и четкого определения понятия «бренд»: • это образ торговой марки товара или услуги в сознании покупателя, выделяющий его в ряду прочих схожих марок. Бренд в этом случае подразделяется на brand-name и brand-image, т.е. на собственно имя бренда и его образ; • маркетинговый термин, обозначающий символическое воплощение комплекса информации, связанного с определённым продуктом или услугой; при этом обычно включает в себя название, логотип и другие визуальные элементы; • повсеместно известная торговая марка, окруженная набором ожиданий, ассоциированных с продуктом или услугой, которые типично возникают у людей; • последовательный набор функциональных, эмоциональных и выразительных обещаний потенциальному целевому потребителю, которые являются для него значимыми, важными и отвечают его потребностям наилучшим возможным образом. Формирование бренда муниципального образования непосредственно влияет на обеспечение устойчивого и привлекательного имиджа территории, привлечение внешних инвестиций, наращивание хозяйственного потенциала, укрепление интеграционных и кооперационных связей, трансляцию региональных достижений и инициатив. Бренд вносит свой вклад в общий имидж территории за счет: 1.  переосмысление в ходе работы над брендом своей позиции, обновление и изменение, углубление и расширение отдельных составляющих бренда 2. работа над брендом стимулирует развитие на территории МО деловой, социально-экономической, культурной жизни, создание соответствующей инфраструктуры, проведение комплекса политических, правовых, научно-технических и других действий и акций. Таким образом, брендинг муниципального образования представляет собой систему действий, целью которых является создание сильного и устойчивого имиджа муниципального образования. В том числе: • сбор информации по сферам присутствия уникальных признаков территории; • изучение существующих брендов территорий и тех задач, которые они выполняют, выявление потребности в конструировании новых брендов или усилении имеющихся; • рассмотрение брендов МО (новых или существующих) в качестве составляющих уникального образа (бренды регионального и федерального уровней). Базовый подход к формированию брендов в разрезе поселений включают в себя установление и оценка перспектив использования уникальных характеристик по семи ключевым категориям: 1. Природные объекты. 2. Историческое наследие. 3. Производство (конкурентные преимущества территории в выпуске уникальной продукции или преобладание объема ее производства по сравнению с другими районами и регионами, а также уникальные возможности для ведения экономической деятельности, создаваемые именно на этой территории).  4. Культура.  5. Спорт. 6. Быт. 7. Личность. Важно иметь ясную политику местной администрации по активизации гражданской активности населения, информировать население района о процессе брендинга, и соответственно - включить в данную деятельность гражданского общества.