Система государственных органов и система органов местного самоуправления РФ (правовые аспекты)

Тема 2. Система государственных органов и система органов местного самоуправления РФ (правовые аспекты) Государство как организация публичной власти осуществляет се, выпол­няя свои многообразные функции управления общественными процессами с помощью образуемых в установленном порядке органов государствен­ного п муниципального управления. В настоящем учебнике под термином «орган государственного или муниципального управления» понимается организационно оформленная группа должностных лиц п государственных или муниципальных служа­щих. наделенная компетенцией и необходимыми средствами для осущест­вления управления определенным территориальным образованием, отрас­лью хозяйства, социально-культурной сферой и т.п. Органы государственного и муниципального управления создаются на основе законов или других правовых актов. Их действия базируются на законе и во исполнение закона. При этом они не только исполняют законы, но и самостоятельно принимают нормативные правовые акты. Нормативным основанием для определения системы органов государ­ственного и муниципального управления в структурном плане является Конституция РФ. Статья 5 Конституции РФ говорит о «единстве системы государственной власти»: ст. 12 — о «системе органов государственной вла­сти»: в и. «г» ст. 71 Конституции РФ в числе других ветвей власти ска­зано о «системе федеральных органов исполнительной власти». В ст. 77 Конституции РФ говорится о «единой системе исполнительной власти», образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в рамках предметов исключитель­ного ведения Федерации и совместного ведения. В таком же контексте эти подсистемы органов упомянуты и в ст. 78 Конституции РФ. а в ст. 112 Конституции РФ косвенно сказано о структуре органов исполнительной власти. Кроме того. Конституция РФ использует термин «государствен­ный орган». Из конкретных органов исполнительной власти Основной Закон выде­ляет Правительство РФ (ст. 110). Другие органы упомянуты в общей форме — как федеральные органы исполнительной власти, как органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 77 и 112). Согласно Конституции РФ. Федеральному конституционному закону от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Пра­вительство РФ является органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим исполнительную власть Российской Феде­рации. Правительство РФ коллегиальный орган, возглавляющий еди­ную систему исполнительной власти в Российской Федерации. Понятие «орган» может рассматриваться как часть более широкого понятия «организация». Организация предполагает коллектив людей, объе­диненных общими целями деятельности для решения поставленных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность организации, при­чем, в отличие от нее, органом может быть как одно должностное лицо, так и известным образом организованная группа должностных лиц. Поэтому каждый орган государственного и муниципального управления является составной частью организационной структуры государства. Поскольку органами государственного и муниципального управления вырабатываются и реализуются государственно-управленческие решения, их следует отличать от тех организационных структур государства, в кото­рых создаются материальные, социальные и духовные продукты: государ­ственных предприятий, осуществляющих экономическую деятельность на базе государственной собственности: государственных учреждений, свя­занных. как правило, с оказанием социальных и духовных услуг: государ­ственных организаций, выполняющих обычно организационные функции в различных социальных сферах. Органы государственного управления в Российской Федерации составляют единую систему осуществления государственной власти. Такое единство определяется федеративным устройством и государственной целостностью России (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), что производно от полновластия народа, который, являясь носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, осуществляет ее непосредственно. через органы государственной власти и местного самоуправления к 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ). Под системой органов государственного управления в Российской Федерации понимается совокупность ее федеральных и региональных (субъектов РФ) органов государственной власти. При этом система орга­нов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к органам государственной власти. Однако органы местного самоуправления обладают властными полномочиями. Но они не носят государственного характера и, в отличие от государ­ственно-властных полномочия, не осуществляются от имени Российской Федерации. В Российской Федерации единство системы органов государственного управления обеспечивается наряду с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Оно прояв­ляется также и в том. что все органы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Существующая между органами государственной власти тесная организационно-правовая взаимосвязь характеризуется тем, что одни органы избираются, назнача­ются или формируются другими органами, одни из них руководят другими, одни подотчетны и ответственны, подконтрольны и подчинены другим. К ведению Российской Федерации п. «г» ст. 71 Конституции РФ отно­сит «установление системы федеральных органов законодательной, испол­нительной п судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти». По сути, в данной статье речь идет о системе федеральных органов госу­дарственного управления, относящихся ко всем названным ветвям госу­дарственной власти в их единстве и взаимодействии. Часть 1 ст. 11 Конституции РФ прямо называет федеральные органы государственного управления, которые входят в эту единую систему. Согласно указанной норме государственную власть на федеральном уровне осуществляют Президент России. Федеральное Собрание (Совет Федера­ции и Государственная Дума). Правительство РФ, суды РФ. Статья 71 (и. «г») Конституции РФ исходит из внутреннего органического един­ства системы федеральных органов государственной власти, закреплен­ного положением ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Феде­рации является ее многонациональный народ. Те же положения нашли свое отражение в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ государствен­ного устройства Российской Федерации. Особенности правового регулирования организации и деятельности федеральных органов государственного управления, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положе­ниями Конституции РФ (гл. 4 «Президент Российской Федерации», гл. 5 «Федеральное Собрание», гл. 6 «Правительство Российской Федерации», гл. 7 «Судебная власть и прокуратура») и конкретизируются в ряде феде­ральных конституционных законов. Особенность системы органов государственного управления России заключается в том. что отдельные ее составные части (совокупность орга­нов) сами образуют системы органов, являясь тем самым подсистемами единой системы. Однако элементы (объекты) этой системы неоднородны: Федеральное Собрание РФ является, условно говоря, конечным объектом, не образующим своей собственной системы и структурно состоящим и двух элементов — палат; Правительство РФ как совокупный орган исполнительной власти образует систему федеральных органов исполнительной власти: федеральные суды имеют свою систему Конститу­ционный Суд РФ как конечный субъект этой системы и две подсистемы: систему федеральных судов общей юрисдикции с подсистемами общих а военных судов (могут создаваться и иные специализированные суды), замыкающуюся на Верховном Суде РФ, и систему федеральных арбитраж­ных судов. В системе органов государственной власти особое место принадлежит Совету Федерации — единственному постоянно действующему органу государственной власти в стране, ибо Государственная Дума, правительство, президенты меняются, и лишь Совет Федерации, учитывая его систему формирования, является «вечным» институтом государственной власти. Данный факт возлагает на него дополнительные обязанности по сохране­нию стабильности в государстве. При этом очевидно, что существующая модель формирования Совета Федерации далека от оптимальной. Функциональную структуру федеральных органов исполнительной власти определил Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Система органов государственной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. создается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Систему органов местного управления составляют органы, организо­ванные по территориальному пли функционально-отраслевому принципу, осуществляющие управленческую деятельность посредством структурных подразделений в административных границах конкретной территории. К ним относятся территориальные органы юстиции, внутренних дел. финан­совые, сельского хозяйства, архитектуры и строительства, но управлению государственным имуществом, по промышленности, торговле, земельным ресурсам и землеустройству, транспорту и связи, образованию, здравоох­ранению. культуре и др. Также сюда можно отнести налоговую инспекцию, военные комиссариаты, управления статистики, миграционную службу, управления безопасности, чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, санитарно-эпидемиологического надзора, гидрометеослужбы и т.п. Организация и деятельность органов государственного управления строится на принципах, которые согласуются с конституционными осно­вами осуществления государственной власти в Российской Федерации. Основным принципом организации деятельности органов государствен­ной власти Российской Федерации является ее разделение на три ветви. В результате органы государственной власти подразделяются на законода­тельные (представительные), исполнительные и судебные. В пределах своей компетенции по осуществлению властных функций органы государствен­ного управления самостоятельны и независимы, но при этом они не могут не взаимодействовать друг с другом. Организация государственной власти по принципу ее разделения не должна создавать иллюзию о многовластии в обществе. В Российской Федерации государственная власть едина изна­чально, так как ее единственным источником согласно Конституции РФ является сам народ и только он. Это означает, что никакой орган государ­ственного управления не может претендовать на суверенное осуществле­ние государственной власти, присвоить себе всю ее полноту или монопо­лизировать ее отправление. Следовательно, сама по себе государственная власть не делится между органами государственного управления, ее осу­ществление связано с разделением определенных функций н полномочий, которыми они наделяются. Принцип федерализма предполагает наличие двух уровней органов государственного управления России: 1) уровень федеральных органов государственной власти: 2) уровень органов государственной власти субъектов Федерации. К числу других принципов организации и деятельности органов госу­дарственного управления относятся: 1) формирование органов государственного управления народом или по его поручению соответствующими органами государственной власти: 2) осуществление полномочий в интересах реализации прав и свобод человека и гражданина; 3) специализация выполнения видов государственной деятельности на основе «разделения труда» путем наделения каждого органа государ­ственного управления определенной компетенцией: 4) территориальная организация государственных структур; 5) разграничение предметов ведения и полномочии между органами государственной власти; 6) законность в деятельности органов государственного управления: 7) обеспечение исполнения полномочий органов государственного правления институтом государственной службы: 8) употребление в официальном делопроизводстве государственного языка. Будучи составными частями государственного аппарата, органы государственного управления различаются порядком образования, видами выполняемой ими государственной деятельности, характером и объемом компетенции, особенностями исполнения возложенных на них полномочий, формами и методами осуществления ими функций государственного правления и т.д. В зависимости от классификационного критерия виды органов государственного управления могут быть распределены: 1) по принципу разделения властей: законодательные, исполнительные, судебные: 2) по принципу федерализма: федеральные, субъектов Федерации: 3) по территориальному масштабу: центральные, региональные (терри­ториальные). местные: 4) по характеру и объему компетенции: общей компетенции, специально-функциональной компетенции (отраслевой и межотраслевой), особой компетенции: 5) по виду государственной деятельности: гражданские, военные, правоохранительные. специализированные: 6) по порядку образования: легитимные (конституционные, учрежден­ие на законном основании) н нелегитимные (образованные в нарушение установленного законом порядка); 7) по организационно-правовым формам: коллективные, единоличные; 8) по формам принятия решений: коллегиальные, единоначальные; 9) по формам н методам осуществления функций государственного правления: политические, административные, фискальные, «силовые», хоном и веские, финансовые, карательные, контрольно-надзорные, консультационные. координационные; 10) но особенностям исполнения возложенных полномочий: властно- правленческие. вспомогательные. Такая классификация органов государственного управления характерна как для федерального уровня, так и для уровня органов государственной власти субъектов РФ. Структура и виды органов государственного управления того или иного уровня устанавливаются в зависимости от формы государственного устрой­ства и в соответствии с формой правления. Многообразие государственных дел. значительный размер территории и различия между субъектами РФ вызывают необходимость большого числа органов государственного управ­ления, специализирующихся на выполнении функций государственного управления. Поэтому помимо рассматриваемых традиционных и наиболее распро­страненных видов государственных органов существуют и другие их виды. Можно выделить органы государственного управления, осуществляющие надзор за законностью, контроль за финансами и другими видами государ­ственной деятельности. Такие органы образуют еще один вид — контрольно-надзорные органы государства, наделяемые для выполнения подобных функций особой ком­петенцией (Счетная палата. Уполномоченный по правам человека и др.) Органы, осуществляющие свою деятельность, связанную с функциями государственного управления, могут создаваться при Президенте России и Правительстве РФ, при министерствах и ведомствах, при администра­циях. правительственных и других органах субъектов РФ. Под структурой органа государственного управления понимаются его внутреннее устройство, порядок расположения составляющих его звеньев, подразделений, их соотношение, подчиненные выполняемым функциям, объему полномочий и компетенции, исходящими из общей компетенции и предмета ведения данного органа. Организационная структура органа государственного управления может быть довольно простой (прокурор района) или весьма сложной (двухуров­невая структура парламента). Чем выше положение органа государствен­ного управления в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура. Она находит свое отражение в штатном расписании, где дета­лизируется полное наименование структурных подразделений, учрежден­ных должностей с их классификацией и предусмотренным обеспечением. В состав каждого органа государственного управления входят лица, являю­щиеся непосредственными носителями и исполнителями государственно-­властных полномочий, а также лица, обеспечивающие исполнение как полномочий таких лиц. так и полномочий собственно органов государ­ственного управления. В составе органов государственного управления есть и технический аппарат (обслуживающий персонал). В центре правового регулирования сферы государственного п муни­ципального управления находится правовой статус государственного или муниципального органа. Правовой статус органа государственного управления состоит из трех элементов, имеющих юридический смысл. Во-первых, он включает в себя месторасположение и природу (существующего или предполагаемого) органа государственного управления системе органов государственного управления страны. Принадлежность органов к законодательной, исполнительной и судебной власти (по горизонтали) или к федеральному уровню, уровню субъектов Федерации ибо местному самоуправлению (но вертикали), а также к какой-либо специализированной подсистеме органов исполнительной власти создает основы для формулирования их правовых статусов. Этот же признак раск­рывает вертикальные и горизонтальные линии взаимодействия органов их соподчинения. Правовое положение органа государственного управления — совокуп­ность взаимных прав и обязанностей, юридически значимых характеристик, определяющих место и роль этого органа в системе механизма госу­дарства. Исходной базой для определения правового положения органа государственного управления является правосубъектность. Тем самым рассматриваемая часть правового статуса органа государственного управления всегда призвана отражать и характеризовать госу­дарственно-правовую природу и место соответствующего органа в системе органов государственного управления. Во-вторых, «несущим» элементом правового статуса выступает компе­тенция органа государственного управления — юридическое выражение совокупности управленческих функций и полномочий органа государ­ственного управления в отношении отдельных управляемых объектов. В российской юридической науке вопросы определения компетенции исследованы многогранно, хотя легальное толкование указанного понятия отсутствует. Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти Российской Федерации и органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации» использовал указан­ное понятие применительно к органу государственной власти. Указанный закон определял ее как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и консти­туциями (уставами) субъектов РФ (п. 4 ст. 2). При этом под предметом ведения Российской Федерации или субъ­екта РФ понимается сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ либо исключительно к компетенции Российской Федерации, либо к компетенции субъекта РФ. Полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов власти устанавливаются также федеральными законами. Напри­мер. Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принци­пах организации законодательных (представительных) п исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определены основные полномочия законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Федерации. Большинство ученых определяют содержание компетенции двумя составляющими — предметы ведения и полномочия. Под предметами веде­ния обычно понимают те сферы хозяйственной, социально-культурной, административно-политической жизни, в которых соответствующий орган государственного управления вправе действовать согласно своим статусу, назначению. Под полномочиями понимаются права н обязанности орга­нов государственного управления в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. В компетенции органа государственного управления закрепляются: набор управленческих функций для конкретного органа государственного управления: адекватные (соответствующие им) полномочия: состав полно­мочий. включающий в себя формы и методы осуществления управленче­ских функций: перечень управляемых объектов пли отдельных вопросов (аспектов) их функционирования, которые и представляют предметы веде­ния органа государственного управления. Основные полномочия органов местного самоуправления закреплены в ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К ним в том числе относятся: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов: 2) установление официальных символов муниципального образования; 3) создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреж­дений н финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муници­пальных нужд; 4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципаль­ными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами: 5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки п проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосова­ния по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправле­ния. выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразова­ния муниципального образования: 6) принятие и организация выполнения планов п программ комплекс­ного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ: 7) учреждение печатного СМИ для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муници­пального образования официальной информации о социально-экономиче­ском и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации: 8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами: 8.1) организация профессионального образования п дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муни­ципальных служащих п работников муниципальных учреждений, органи­зация подготовки кадров для муниципальной службы в порядке, предусмо­тренном законодательством РФ об образовании и законодательством РФ о муниципальной службе: утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в гра­нтах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности; 9) иные полномочия в соответствии с данным федеральным законом, уставами муниципальных образований. Предмет ведения государственного органа — сфера деятельности органа государственного управления на основе целей, задач и функций. Всякий орган государственного управления проявляет себя в качестве организации, реализующей заданные ей цели в определенной системе обществен­ных отношений. Цель создания органа государственного управления уже предполагает те главные области общественных отношений, в которых ему надлежит действовать. В интересах правильного и нормального функцио­нирования государственного аппарата каждый орган государства действует определенных областях пли сферах общественных отношений, т.е. специ­ализированно п дифференцированно. Исходя из законодательного определения компетенции органа государственной власти (ст. 2 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»), предметы ведения, но которым органы государственной власти осуществляют своп полномочия, должны быть сформулированы только в Конституции РФ и конституциях (уставах) субъектов РФ. В этой статье «предмет ведения субъекта РФ» определяется как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции субъектов РФ. Непосредственно статьями Конституции РФ к сфере регулирования субъекта Федерации отнесены следующие вопросы: принятие конституции, устава субъекта РФ и законодательства субъекта РФ (ст. 5): создание системы органов государственной власти субъектов РФ (ст. 11. 77). В-третьих, правовой статус государственного органа предполагает юри­дическое закрепление его организационной структуры, а также форм, методов и процедур ее функционирования. Ведь реализация компетенции требует соответствующей организационной «мощности» (штатного расписания) органа п правовой организации деятельности его подразде­лений п лиц, занимающих в нем должности. Компетенция каждого государственного органа не только должна быть реализована, но реализована соответствующими должностными лицами, в установленных правовых формах н процедурах, при использовании правовых методов и с надлежа­щими правовыми последствиями. Заслуживает внимания точка зрения, согласно которой правовой ста­тус органа исполнительной власти состоит из следующих компонентов: целевой блок, организационный блок, компетенционный блок, ответствен­ность. Целевой блок определяет цели, задачи и функции органов исполнитель­ной власти. Организационный блок закрепляет порядок формирования (учрежде­ния) данного органа, его структуру и штат государственных служащих. Компетенционный блок содержит перечень полномочий (прав и обязан­ностей) органа исполнительной власти в целях обеспечения выполнения возложенных на него функций. Ответственность органа исполнительной власти можно рассматривать как политическую ответственность за нарушение требований закона, пре­вышение компетенции, бездействие, следствием чего может быть упраздне­ние данного органа, передача его функций в другие структуры. Правовой статус органов местного самоуправления характеризуется тем, что: 1) они отделены от государства, не входят в систему органов государственной власти, взаимодействуют с ними на основе законов: 2) их общий статус, принципы организации, основные варианты органи­зационных форм, а также важнейшие полномочия установлены законами: 3) реализуя исходные полномочия, закрепленные в Конституции РФ и других правовых актах, они могут вступать в различные, в том числе администратнвно-правовые отношения: 4) органы местного самоуправления на конституционной основе могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с пере­дачей для их осуществления материальных и финансовых средств: 5) Конституция РФ предоставляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы местного значения, владения, пользовання и распоряжения муниципальной собственностью: 6) общие принципы и гарантии местного самоуправления, установлен­ные Конституцией РФ. федеральными законами, не могут быть произ­вольно ограничены каким-либо органом государственной власти. Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, приня­тых органами государственной власти, запретом на ограничение нрав мест­ного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными иконами. Понятие «структура органов местного самоуправления» неодно­значно. Возможно его узкое и широкое толкование. Согласно узкому тол­кованию структура органов местного самоуправления — это система име­ющих самостоятельный статус органов, которые на данной территории осуществляют функции и полномочия местного самоуправления. В широком смысле слова понятие «структура органов местного самоуправления» включает также внутренние подразделения представительного органа, например, постоянные комиссии) и исполнительного органа (например, отделы, управления, службы и др.). В Федеральном законе от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закре­плен перечень вариантов структуры этих органов. Данную структуру вставляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация ( исполнительно- распорядительный орган муниципального образования), контрольно- счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом, наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным, за исключением сельских поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, в которых полномочия представительного органа осуществляет сход граждан. Перспектива создания всех иных муниципальных органов определяется в конкретной самоуправляющейся единице. Наименования органов и должностных лип местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Поря­док формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, под­контрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образо­вания. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ суще­ствуют следующие основные варианты формирования структуры органов местного самоуправления: 1) представительный орган избирается населением, глава муниципаль­ного образования избирается населением и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту: 2) представительный орган избирается населением, глава муниципаль­ного образования избирается населением и возглавляет местную админи­страцию: 3) представительный орган избирается населением, глава муниципаль­ного образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту. В муниципальном районе допускается такой вариант структуры органов местного самоуправления, при котором представительный орган местного самоуправления формируется из глав и делегатов представительных орга­нов поселений. В сельских поселениях глава муниципального образования может неза­висимо от способа его избрания возглавлять и местную администрацию, п представительный орган. В сельских поселениях с численностью менее 100 человек глава муниципального образования является главой местной администрации и избирается населением, а функции представительного органа осуществляются сходом граждан. Органы местного самоуправления, согласно ст. 12 Конституции РФ. не входят в систему органов государственной власти. Формирование орга­нов местного самоуправления — дело самого населения соответствующего города, села, поселка, района или иного муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие — сформированы этими выборными органами. Органы местного самоуправления не находятся в отношениях под­чиненности с органами государственной власти и не обязаны выполнять их директивные предписания, если те выходят за пределы полномочий, предоставленных данным органам государственной власти. При этом важно иметь в виду, что формула «не входят в систему органов государ­ственной власти» отнюдь не означает функционального обособления обеих групп органов. Органы местного самоуправления находятся в системе государственно-властных отношений. Само их создание и важнейшие пол­номочия определены актами органов государственной власти — федераль­ных п субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики-экономической, социальной, экологической, в области образования и т.д. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ предполагает наличие в структуре органов местного самоуправления контрольно-счетного органа. Контрольно-счетный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля населения муниципального образования за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях кон­троля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 № 7-П установлено, что население муниципального образования вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе и путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Кон­троль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве пред­посылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. Статья 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматри­вает. что в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования. Пре­дыдущая редакция ст. 38 устанавливала, что контрольно-счетный орган муниципального образования может формироваться и на муниципальных выборах. На наш взгляд, формирование контрольно-счетного органа муни­ципального образования на муниципальных выборах в большей степени соответствует демократическим основам местного самоуправления. Кроме того, образование контрольно-счетного органа муниципального образова­ния представительным органом может создавать условия для конфликта интересов. Ведь органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления являются заинтересованными лицами, поскольку они обязаны представлять в контрольный орган муниципального образова­ния, но его требованию необходимую информацию и документы по вопро­сам, относящимся к их компетенции. В российской практике организационные структуры муниципальных образований формировались и продолжают формироваться под воздей­ствием доктрины укрепления «единой вертикали» исполнительной вла­сти. Модель организации государственной власти на федеральном уровне переносилась на уровень местного самоуправления, что привело к созда­нию специфической российской модели структуры местного самоуправ­ления «слабый Совет — сильный мэр». Эта традиция нашла свое норма­тивное закрепление в новой редакции Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. в соответствии с положениями которого (ст. 36) глава муници­пального образования является высшим должностным лицом и одновре­менно органом местного самоуправления в структуре органов муниципаль­ного образования. Существуют два основных подхода к построению структур органов местного самоуправления — функциональный и программно-целевой. Функциональный подход применяется при разработке структуры, обеспе­чивающей текущее управление муниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые органами местного самоу­правления и их структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной едини­цей. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим сдельный орган. После выявления всего набора функций осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например, по отраслевому (бла­гоустройство. жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т.п.). по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая), и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура. Ряд структурных единиц формируется для осуществления вспомога­тельных функций, т.е. тех. без которых невозможно решение основных задач, стоящих перед органами местного самоуправления (имеются в виду функции финансового планирования, исполнения и контроля за исполне­нием местного бюджета, управления кадрами, ведения архивов и т.п.). Как правило, применяется одновременно несколько принципов для группировки функции, а степень укрупнения структурных единиц опре­деляется составом и количеством управляемых объектов. Так. в крупных муниципальных образованиях формируются органы управления в сферах здравоохранения, образования, культуры, а в небольших создаются общие органы управления социальной сферой. Важно, чтобы все функции были учтены, не происходило дублирования функций и не совмещались в одной структурной единице функции планирования и исполнения, исполнения и контроля. Программно-целевой подход применяется при формировании структуры, обеспечивающей реализацию программ, в частности программ развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие этого подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по при­оритетам. способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами развития, и учитывается динамика изменений в про­цессе реализации программ. В остальном в этих подходах применяются одинаковые принципы. В действительности не может существовать муниципальных образова­ний, в которых осуществляется исключительно текущее управление или реализуются только программы развития. И то и другое присуще каждому муниципальному образованию, поэтому при построении структур местных администраций в различных долях применяются оба названных подхода. Конечно, это создаст определенные сложности, но именно учет всех функ­ций, целей, задач, приоритетов, ресурсов и ограничений позволяет оптими­зировать структуры местных администраций. При этом следует отметить, что во многих муниципальных образованиях отсутствуют программно-функциональные структурные подразделения, нацеленные на решение стратегических задач социально-экономического развития. Кроме того, существенным недостатком является доминирую­щая роль отраслевых структурных подразделении администраций, кото­рые совмещают в своей деятельности функции органа публичной власти и хозяйствующего субъекта. Они являются своего рода ведомственными монополистами, преследуют свои локальные интересы и зачастую пре­пятствуют привлечению частного бизнеса к формированию конкурентной среды при оказании муниципальных услуг.