Основы государственного и муниципального управления

КРАТКИЙ КОНСПЕКТ ЛЕКЦИЙ ПО ДИСЦИПЛИНЕ "ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ» Составитель: к.полит. наук Якимчук Н.Н. Лекция 1. Теоретико-методологические основы государственного и муниципального управления Понятия управление, система, организация По своему содержанию управление - это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления. Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), явления и процессы (управление процессами), люди (управление людьми), а субъектом управления всегда выступает человек (оператор, распорядитель, руководитель и т. д.) или коллективное образование – администрация (дирекция, руководство, командование и т. д.). При всем многообразии суть любой разновидности управления состоит в направлении и согласовании (координации) действий участников процессов, явлений, подчинении их целенаправленной воле управляющего субъекта. С категорией управления тесно связано понятие «организация». Этот термин (от древнегреч. organizo – «сообщаю стройный вид, устраиваю») многозначен, но чаще всего им обозначают коллектив людей, осуществляющих совместную деятельность для достижения общей цели, или некоторые действия, упорядочивающие, приводящие в систему объекты материального или духовного мира. В процессе и в результате этих действий складывается особый вид социальной связи между людьми – организационные общественные отношения. Применительно к социальным процессам и взаимоотношениям людей понятие организации по своему объему шире понятия управления, потому что как вид целенаправленной деятельности управление – лишь наиболее часто проявляющаяся разновидность организующих, т. е. упорядочивающих начал, наряду с такими, например, формами организующей социальной деятельности, как обучение, воспитание. Система — это некоторая целостность, состоящая из взаимозависимых частей, каждая из которых вносит свой вклад в характеристики целого. Все организации являются системами. Существует два основных типа систем: закрытые и открытые. Закрытая система имеет жесткие фиксированные границы, ее действия независимы от среды, окружающей систему. Открытая система характеризуется взаимодействием с внешней средой. Крупные составляющие сложных систем часто сами являются системами. Эти части называются подсистемами. В организации подсистемы — это различные отделы, уровни управления, социальные и технические составляющие организации. 1.2 Государственное управление: понятие и специфические особенности Государственное управление – это целенаправленное и целесообразное воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные отношения и связи. В результате воздействия должны согласовываться личные и общественные интересы, а социальная жизнь приобретать необходимую стабильность и упорядоченность. Можно выделить специфические свойства государственного управления, отличающие его от других видов социального управления: 1. Субъектом целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий выступает государство (как совокупность органов публичной власти всех уровней аппарата управления). 2. Государственное управление представляет собой способ реализации государственной власти (в совокупности всех ее ветвей), которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной 1 политики). 3. В центре государственного управления должно быть решение общих дел, а не удовлетворение отдельных частных потребностей и интересов. 4. В комплексе методов и средств государственного воздействия — не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью правоохранительных государственных органов. Функции государственного управления Любой управленческий процесс состоит из четырех взаимосвязанных функций: планирования, организации, мотивации и контроля (данную классификацию предложил Анри Файоль). Функции управления в общем виде можно охарактеризовать как стабильные виды управленческой деятельности субъекта, осуществляемые для достижения поставленной цели. Рассмотрим каждую из них несколько подробнее. ПЛАНИРОВАНИЕ. Функция планирования предполагает решение о том, какими должны быть цели организации и что должны делать члены организации, чтобы достичь этих целей. По сути своей функция планирования отвечает на три следующие основные вопроса: 4. Где мы находимся в настоящее время? 5. Куда хотим двигаться? 6. Как мы собираемся сделать это? Посредством планирования руководство стремится установить основные направления усилий и принятия решений, которые обеспечат единство цели для всех членов организации. Другими словами, планирование - это один из способов, с помощью которого руководство обеспечивает единое направление усилий всех членов организации к достижению ее общих целей. Планирование в организации не представляет собой отдельного одноразового события в силу двух существенных причин. Во-первых, хотя некоторые организации прекращают существование после достижения цели, ради которой они первоначально создавались, многие стремятся продлить существование как можно дольше. Поэтому они заново определяют или меняют свои цели, если полное достижение первоначальных целей практически завершено. Вторая причина, по которой планирование должно осуществляться непрерывно, - это постоянная неопределенность будущего. В силу изменений в окружающей среде или ошибок в суждениях, события могут разворачиваться не так, как это предвидело руководство при выработке планов. Поэтому планы необходимо пересматривать, чтобы они согласовывались с реальностью. ОРГАНИЗАЦИЯ. Организовывать - значит создавать некую структуру. Существует много элементов, которые необходимо структурировать чтобы организация могла выполнять свои планы и тем самым достигать своей цели. Одним из этих элементов является работа, конкретные задания организации. Поскольку работы выполняют люди, другим важным аспектом функции организации является определение, кто именно должен выполнять каждое конкретное задание из большого количества таких заданий, существующих в рамках организации, включая и работу по управлению. Руководитель подбирает людей для конкретной работы, делегируя отдельным людям задания и полномочия или права использовать ресурсы организации. Эти субъекты делегирования принимают на себя ответственность за успешное выполнение своих обязанностей. Поступая таким образом, они соглашаются считать себя подчиненными по отношению к руководителю. МОТИВАЦИЯ. Руководитель всегда должен помнить, что даже прекрасно составленные планы и самая совершенная структура организации не имеют никакого смысла, если кто-то не выполняет фактическую работу организации. И задача функции 2 мотивации заключается в том, чтобы члены организации выполняли работу в соответствии с делегированными им обязанностями и сообразуясь с планом. Руководители всегда осуществляли функцию мотивации своих работников, осознавали они это сами или нет. Раньше считалось, что мотивирование - это простой вопрос, сводящийся к предложению соответствующих денежных вознаграждений в обмен за прилагаемые усилия. На этом основывался подход к мотивации школы научного управления. Исследования в области поведенческих наук продемонстрировали несостоятельность чисто экономического подхода. Руководители узнали, что мотивация, т.е. создание внутреннего побуждения к действиям, является результатом сложной совокупности потребностей, которые постоянно меняются. В настоящее время мы понимаем, что для того, чтобы мотивировать своих работников эффективно руководителю следует определить, каковы же на самом деле эти потребности, и обеспечить способ для работников удовлетворять эти потребности через хорошую работу. КОНТРОЛЬ. Непредвиденные обстоятельства могут заставить организацию отклониться от основного курса, намеченного руководством первоначально. И если руководство окажется неспособным найти и исправить эти отклонения от первоначальных планов, прежде чем организации будет нанесен серьезный ущерб, достижение целей, возможно даже само выживание, будет поставлено под угрозу. Контроль - это процесс обеспечения того, чтобы организация действительно достигает своих целей. Существуют три аспекта управленческого контроля: Установление стандартов - это точное определение целей, которые должны быть достигнуты в обозначенный отрезок времени. Оно основывается на планах, разработанных в процессе планирования. Второй аспект - это измерение того, что было в действительности достигнуто за определенный период, и сравнение достигнутого с ожидаемыми результатами. Если обе эти фазы выполнены правильно, то руководство организации не только знает о том, что в организации существует проблема, но и знает источник этой проблемы. Это знание необходимо для успешного осуществления третьей фазы, а именно, - стадии, на которой предпринимаются действия, если это необходимо, для коррекции серьезных отклонений от первоначального плана. Одно из возможных действий - пересмотр целей, для того, чтобы они стали более реалистичными и соответствовали ситуации. Выделяют также связующие функции управления: координация, коммуникации, принятие управленческих решений. Государственное управление – это целенаправленное и целесообразное воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные отношения и связи. В результате воздействия должны согласовываться личные и общественные интересы, а социальная жизнь приобретать необходимую стабильность и упорядоченность. Функции государственного управления — это виды деятельности органов государственной власти и управления и их должностных лиц, совершаемые в определенном нормативном порядке, направленные на регулирование общественных процессов и отношений и необходимые для достижения поставленных целей. В рамках теории управления выделены следующие функции: прогнозирование, планирование и программирование, организация, координация, мотивация, контроль, регулирование. По отношению к государственному управлению они являются общими. Специфическими функциями государственного управления выступают, например, государственное регулирование экономики, лицензирование, проведение выборов и референдумов и пр. Некоторые функции государственного управления ориентированы на регулирование исключительно жизнедеятельности общества — это социально-организационные функции, другие функции направлены на упорядочение и совершенствование деятельности органов государственной власти и управления — это внутриорганизационные функции. Многообразие функций государственного управления сопряжено с использованием различных методов их реализации. 3 Методы и инструменты государственного управления социально-экономическим развитием общества Методы государственного управления представляют собой способы властного воздействия государства на вектор развития общественных и государственных дел. Они показывают, какими средствами государство влияет на поведение людей и управляет им. Исходя из способов и приемов, которые используются субъектами государственного управления для достижения поставленных целей и выполнения функций, выделяют следующие группы методов. 1) Административные методы — нормативные требования государства, обязывающие и субъектов, и объекты государственного управления поступать определенным образом, их невыполнение влечет за собой привлечение к различным видам ответственности. Примеры. Каждый работающий гражданин России обязан платить налоги и бюджеты разных уровней, в 20 и 45 лет обменять паспорт гражданина Российской Федерации, государство для этого разрабатывает определенные правила, пакет документов и пр. Государственные служащие обязаны подавать декларацию о доходах за прошедший календарный год в срок до 30 апреля текущего года. 2) Экономические методы — это способы создания государством определенных условий, в которых управляемому объекту выгодно поступать так, как того хочет государство. Такие методы базируются на наличии у граждан, организаций и государства материальных интересов, которые обусловливают их действия, а степень экономической активности детерминируется развитостью и объемами материальных стимулов. Примеры. Разработка и реализация государственной налоговой политики; налоговое стимулирование, например, в целях увеличения доли иностранных капиталовложений в российскую экономику практикуется снижение ставки налога на иностранный капитал, «налоговые каникулы» для конкретных предприятий. Стимулирование развития частного сектора российской экономики достигается, в том числе, за счет предоставления государственного имущества в аренду, концессию. Другим примером является система государственного социального обеспечения — выплата повышенных и именных стипендий, пенсий. 3) Социально-психологические методы - это целенаправленное моральное и нравственное воздействие государства на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны государства. Примеры. Классический пример предупреждение Министерства здравоохранения и социальною развития РФ о вреде курения, обязательно указываемое на каждой пачке сигарет. Социальная реклама, ставшая частью жизни российского общества и направленная на формирование гражданскою сознания и законопослушности: «Заплати налоги и спи спокойно»; «Проскочив на красный свет, можно распрощаться с белым» и т.п.; пропаганда здорового образа жизни. Любая управленческая деятельность осуществляется по логической схеме: осознание целей и задач управления — выбор метода управления — разработка и реализация инструментов управления. Под инструментами государственного управления понимаются средства практической реализации управленческого решения. В качестве критериев классификации инструментов государственного управления выделяют: 1) уровень инструмента государственного управления в иерархии системы управления — это инструменты, применяемые на международном уровне, на федеральном уровне, на региональном уровне, инструменты отраслевого управления и пр.; 3) характер и объем воздействия инструментов государственного управления — правовые инструменты (законодательные акты; постановления, регламенты, решения государственных органов; государственные концепции, программы, проекты; государственные стандарты, сертификаты качества, лицензии); 4 экономические инструменты (налоги, государственные тарифы оплаты труда, ставка рефинансирования ЦБ РФ, внутренние и внешние займы и т.п.), организационные инструменты (создание, реорганизация или реструктуризация государственных органов; назначение, перемещение, освобождение от занимаемой должности на государственной службе и пр.), политические инструменты (выборные технологии, опросы общественных мнений и др.). Лекция 2. Исторические аспекты развития теории государственного управления Возникновение государственного управления как дисциплины специализации1 По мере расширения и углубления знаний о политическом мире ускорилась дифференциация научных дисциплин. Институционализация государственного управления как дисциплины специализации происходила в русле общей политологической традиции и завершилась лишь в конце XIX столетия. Можно встроить следующую логическую цепочку: юридическая наука политическая наука - наука государственного и муниципального управления. В конце XVIII — первой половине XIX в. развивается так называемая Историческая школа права в Германии, поставившая своей целью изучение государства. Символически рождение политологии как новой дисциплины связано с Колумбийским университетом. В июне 1880 г. совет правления Колумбийского колледжа в США, позже переименованного в Колумбийский университет, по инициативе ученого Дж. Барджесса принял решение о создании Школы политической науки. Была введена система подготовки научных кадров с написанием и защитой диссертации. Начиная с 1886 г. Школа политической науки стала публиковать журнал «Political Science Quarterly». Примеру Колумбийского университета последовали другие ведущие учебные заведения США, а потом и Западной Европы. В этот период проблемы государственного управления изучались еще в общем комплексе политических исследований наряду с вопросами политической социализации, конфликта и консенсуса, политического прогнозирования. Но постепенно проблема подготовки профессиональных государственных служащих становится все более актуальной. В развитых странах Запада и в России происходят важные изменения в административно-государственном аппарате. Во всех звеньях управленческих структур вводится систематическое разделение труда, при этом в государстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников — главе государства, находящемуся наверху «пирамиды власти». Со временем систематическое и иерархическое разделение труда между различными отраслями государственного управления закрепляется в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреждений, а также обязанности чиновников всех рангов. Такими мерами власть стремится укрепить и упорядочить деятельность государственного аппарата, а кроме того, усилить контроль за его работой. Централизованная перестройка государственной службы, с одной стороны, вызывала увеличение численности чиновничества, с другой — изменение его качественного состава. В частности, постоянно возрастало количество чиновников низших разрядов (секретарей, делопроизводителей и т.п.), которые должны были обслуживать сам процесс делопроизводства в учреждениях и обеспечивать бесперебойное функционирование всех звеньев государственной машины. Само расширение состава канцелярии (франц. bureau) было одним из характерных признаков централизации государственного управления. Отсюда произошли термины «бюрократия», 1 Василенко, И. А. Государственное и муниципальное управление. — М., 2015. — П.1.3. 5 «бюрократизация». Постепенно на смену иерархии чинов, основанных на «породе», привилегиях, вводилась иерархия чинов в зависимости от личной выслуги и знаний человека, его профессиональной квалификации. Введение постоянного денежного жалованья для всех категорий чиновников усиливало их зависимость от государственной власти. Отмеченные изменения в организации государственной службы происходили не сразу, не одновременно, а в течение длительного исторического периода. В Западной Европе этот процесс начался в XV—XVI вв., в России и Америке несколько позже — в XVIII в. Процесс формирования национальных бюрократических структур в большинстве стран Запада и в России закончился примерно в одно и то же время — во второй половине XIX столетия. Параллельно идет развитие школ менеджмента, постулаты которых актуальны для любого вида управления, включая государственное и муниципальное управление. 2.2.2 Классическая теория государственного управления. Взгляды на государственное управление Вудро Вильсона. «Теория идеальной бюрократии» Макса Вебера Рассмотрим взгляды основных теоретиков, стоящих у истоков науки государственного и муниципального управления и развитие школ научного менеджмента. В первую очередь обратим внимание на учение Вудро Вильсона и Макса Вебера. В 1887 году начало теоретической разработке вопросов государственного управления в своей работе «Изучение администрирования» или "Наука государственного управления" положил будущий президент США профессор Вудро Вильсон (1856—1924). Выдержки из труда Вудро Вильсона "Наука государственного управления" 1887 г.: "Никто не оспаривает тот факт, что современная реформа государственной службы после выполнения первичных задач, должна быть направлена не только на совершенствование работы персонала, но и на совершенствование организации и методов работы правительственных учреждений, поскольку очевидно, что именно этот аспект деятельности нуждается в усовершенствовании не менее, чем работа персонала. Предметом изучения государственного управления как науки является, во-первых, определение того, что правительство в силах должным образом и успешно выполнить, и, во-вторых, как оно может выполнить намеченное с наиболее возможной производительностью, но минимально возможными затратами либо денег, либо энергии. Наука о государственном управлении стала последним достижением политической науки, история которой началась приблизительно 2200 лет тому назад. Она появилась на свет в нашем веке при жизни нашего поколения. Почему же наука о государственном управлении запоздала с рождением? Почему она дожидалась до нашего беспокойного столетия, чтобы потребовать к себе внимания? Ни один ученый не проводил систематического научного исследования государственного управления как раздела науки о государственной власти до того времени, как наш век, пережив период юности, не начал развивать характерные для нашего столетия систематическое знание. Вплоть до нашего времени все, кто работал в области политической науки, и чьи труды мы сейчас читаем, обдумывали, доказывали и вводили в догму только те вопросы, которые затрагивали устройство правительства, природу государства, суть и место верховной и народной власти, королевские прерогативы. Они рассуждали о величии смысла, лежащего в основе правления, и высоких задачах, которые ставятся человеческой природой и человеческими целями и составляют предназначение правительства. Больше всего вызывал споры тот огромный раздел теории, в котором монархия боролась против демократии; в котором олигархия выстроила бы себе мощные 6 укрепления привилегий, и в котором тирания стремилась любыми возможными способами удовлетворить свои притязания перед конкурентами. В период баталий принципов у государственного управления не было возможности остановиться, чтобы проанализировать собственные действия. Вопрос всегда стоял следующим образом: кто будет писать закон, и каким он будет? Другой вопрос, как закон будет проводиться жизнь научными методами, без проволочек и в кратчайшие сроки, одинаково для всех, в то время был отложен в сторону, поскольку считалось, что это «… практическая деталь», которая может быть улажена рядовыми чиновниками, когда ученые договорятся об общих принципах. То, что политическая мысль развивалась в этом направлении, было, конечно, не случайно и не из-за прихоти или предпочтений политических философов. По словам Гегеля, философия любой эпохи есть «не что иное, как дух этой эпохи, облеченный в абстрактную мысль» В былые времена главным был вопрос об устройстве власти, в результате усилия ученых были направлены на его решение. Проблемы государственного управления почти или вовсе не существовали, или, по крайней мере с ними справлялись сами управленцы. Функции правительства были просты, поскольку жизнь сама по себе была проста. Правительство приказывало мужчинам, даже не думая советоваться с их женами. Не было сложной системы государственных доходов и долгов, ставящей в тупик финансистов, и, следовательно, не было и поставленных в тупик финансистов. Ни один человек, облеченный властью даже не задавался вопросом как эту власть использовать. Основной и единственный вопрос, волновавший каждого, состоял в следующем: кто завладеет властью? Население было вполне управляемых размеров, виды собственности были просты. Было много фермерских хозяйств, но не было бирж и ценных бумаг; поголовье скота превышало количество, закрепленных законом имущественных прав. ... В настоящее время необходимо четко и систематически увязать задачи государственного управления с тщательно выверенными политическими стандартами вот почему сейчас у нас есть то, чего никогда раньше не было - наука о государственном управлении .... В государственном управлении так же, как и в добродетели, самым трудным оказывается совершенствование. В прошлом решение такой задачи зависело от одного человека, обладающего верховной властью, который был обычно эгоистом, робким человеком, глупцом и невеждой, хотя, надо отметить, время от времени встречался и мудрый правитель. Сейчас причиной затруднений является то, что множество, люди, обладающие верховной властью, не имеют одного уха, на которое можно было бы нашептать, и являются также эгоистами, невеждами, неуверенными, упрямыми или глупцами, и такими являются многие тысячи людей, хотя, опять повторюсь, и среди них можно найти несколько сотен мудрых. Когда-то преимущество реформатора заключалось в том, что разум верховного правителя находился в точно определенном месте, в голове одного человека, и, следовательно, до него можно было добраться. Хотя недостатком было то, что этот разум обучался крайне неохотно или понемногу, находится под влиянием когото, кто обучал его только плохим вещам. Однако в настоящее время реформатора сбивает с толку тот факт, что разум правителя не имеет точного местоположения, а воплощен в нескольких миллионах проголосовавшего большинства. К тому же его приводят в замешательство то, что этот разум также находиться под влиянием фаворитов, которые ничуть не меньше фавориты в добром старом значении этого слова, так как они представляют собой не людей, а предвзятое мнение, то есть предубеждения, которые не поддаются никакой логике, поскольку не являются порождением рассудка. В любом государстве, где правительство считается с общественным мнением, реформы будут осуществляться медленно, и все реформы будут полны компромиссов. Поскольку там, где существует такое понятие как общественное мнение, оно должно главенствовать. Сейчас эта аксиома признается половиной государств мира, и вскоре 7 общественному мнению станут доверять даже в России. Кто бы ни проводил реформы в условиях современного конституционного правления, прежде всего он должен внедрить в сознание граждан желание каких-либо перемен. После чего их следует убедить в необходимости тех перемен, которые стремится осуществить реформатор. Сначала необходимо заставить общественное мнение захотеть слушать, а затем проследить, что оно слушает то, что нужно. Он должен всколыхнуть общественную мысль и затем направить ее в нужное русло. ... Чрезвычайно важно подчеркнуть ту истину, на которой уже давно настаивали реформаторы государственного управления, а именно: государственное управление находится за пределами собственно политической сферы. Вопросы государственного управления не являются политическими вопросами. Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо. Это разделение имеет принципиальное значение. Видные ученые Германии настаивали на обязательности этого положения. Так, например, Биунчли призывает, отделить государственное управление как от политики, так и от права. По его словам, политика – это деятельность государства в «сфере всеобщих и глобальных вопросов», тогда как, «управление, с другой стороны» – это «действия государства в сфере реализации менее глобальных и конкретных мер. Политика, таким образом, это сфера приложения усилий государственного деятеля, а управление – технического исполнителя». «Политика государства ничего не стоит без поддержки управления», но из этого не следует, что управление является политикой. ... Для нас идеал государственного служащего это хорошо образованный и самодостаточный исполнитель, разумно и энергично выполняющий свои обязанности, но при этом тесно связанный с обществом посредством процедуры выборов и подотчетности постоянно действующему общественному совету, что исключает всякое самоуправство и корпоративный дух". Таким образом, по мнению В.Вильсона, «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления». По мнению Вильсона, смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата; таким образом, задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров — «избранников нации». Вильсон разработал модель «административной эффективности», предложив использовать в государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, рациональные и действенные. Он обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами иерархии и разделения функций Первым ученым, осуществившим систематизированный анализ государственного управления, был немецкий социолог Макс Вебер (1864—1920). Его классическое исследование «Хозяйство и общество» (1919) дает отправную точку для современного изучения государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные им принципы достаточно универсальны и могут быть применены повсеместно. Основные принципы рациональной бюрократической организации, согласно Веберу, таковы: 1) административные учреждения организованы иерархически; 2) каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции; 3) гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в 8 дипломах или по результатам экзаменов; 4) гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом; 5) для гражданского служащего его работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие; 6) служащий не владеет учреждением, в котором работает; 7) служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем; 8) смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций. Вебер понимал, что он изучает нечто относительно новое, ведь государственная администрация как часть исполнительной власти в обществе хотя и появилась в Западной Европе примерно в XVI в., но достигла своего полного могущества только в XX столетии. В правовом государстве, построенном по принципу разделения властей, исполнительная власть призвана осуществлять основные политические решения, принятые властью законодательной. При этом правительство выполняет функцию по принятию политических решений (в рамках конституции на основе законов) и руководству государством, а администрация реализует эти решения в политической практике. Сословная сплоченность бюрократии, по мнению Вебера, вытекает из ее фактически властного положения по отношению к «нивелированному» подчиненному большинству населения и характеризуется следующими чертами: — повышенной социальной оценкой «чина», защищенного административными и уголовными нормами; — построением ранговой иерархии на принципах «назначаемости» (в противовес принципу выборности); — пожизненным статусом «чина» и «службы»; — регулярным денежным вознаграждением в соответствии с рангом; — карьерным принципом перемещения в ранговой иерархии. Властное положение бюрократии основывается также на владении техникой управления, содержание которой имеет два основных аспекта: во-первых, специальные знания, полученные профессиональными государственными служащими в результате подготовки в соответствующих областях государственного управления; во-вторых, знания правил бюрократического процесса в самих ведомствах. Бюрократия стремится монополизировать технику управления, используя для этого такие приемы, как засекречивание ин- формации, защита «служебной тайны» и т.п. Вебер предупреждал, что по мере роста самостоятельности бюрократия обнаруживает тенденцию руководствоваться в своей деятельности не только функциональными потребностями, но и «инстинктом власти». Иначе говоря, бюрократия обнаруживает стремление распространять свое влияние далеко за рамками собственной юрисдикции. Идеальным Вебер считал государственное управление, построенное на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. При этом задача служащих государственной администрации заключается только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатываются определенные правила государственного администрирования. Вебер представлял профессиональных государственных служащих как высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата. Вебер также считал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен управлять прежде всего беспристрастно — данное требование применимо даже к так называемым «политическим» управленческим чиновникам, по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены «государственные интересы», т.е. жизненные интересы господствующего порядка. Sine ira et studio — «без гнева и пристрастия» должен он вершить дела. По мысли Вебера, чиновник не должен делать именно то, что всегда и необходимым 9 образом должен делать политик, — бороться, ибо принятие решений, борьба и страсть — стихия политика. Деятельность политика всегда подчиняется принципу ответственности, прямо противоположному ответственности чиновника. Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажущемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, причем выполнить добросовестно и точно. Вебер полагал, что без такой дисциплины развалился бы весь бюрократический аппарат. Напротив, честь политического вождя есть исключительная личная ответственность за то, что он делает, — ответственность, отклонить которую или сбросить с себя он не может и не имеет права. Идеи М. Вебера и В. Вильсона оказали значительное воздействие на становление теории государственного управления как дисциплины специализации. В их работах были сформулированы три основополагающие идеи научной теории государственного управления: 1) государственное управление делится на две основные сферы — политическое и административное управление; 2) аппарат административного управления находится в подчинении у политического руководства; 3) кандидаты на политические должности избираются или назначаются на короткий период времени, а все государственные служащие, аппаратные работники должны отбираться на основе системы профессиональных оценок и служить на постоянной основе (принцип пожизненного найма). Концепция разделения государственного управления на политическое руководство и государственную службу (административно-государственное управление) была положена в основу классической теории государственного управления и получила широкое признание в мире. В странах Запада это привело к развитию сразу двух наук — теории административно-государственного управления (public administration) как менеджмента в государственных организациях и теории политического управления в рамках политической науки (роlitical science). Становление и развитие научного менеджмента Промышленная революция привела к разрушению традиционного общества. Были созданы десятки крупных организаций, что потребовало создания теории управления, основоположником, которой считают Фредерика Тейлора (начало XX века). Выделяют четыре основные школы: 1) Школа научного управления (1885-1920). Появление школы научного управления связано прежде всего с теоретической и практической системой управления Ф. Тейлора (1856-1915), который и является её основателем. Проводя параллель, можно сказать, что как теория А. Смита дала начало всем ветвям политэкономии, так и система Тейлора всему последующему менеджменту. П. Друкер писал: "Тейлоризм - это скала, на которой мы воздвигаем нашу дисциплину". Исследовала, прежде всего, возможность повышения производительности труда отдельных работников. Основные принципы научного управления Тейлора состоят в следующем:  разработка оптимальных методов осуществления работы на базе научного изучения затрат времени, движений, усилий и т.п.;  абсолютное следование разработанным стандартам;  подбор, обучение и расстановка рабочих на те рабочие места и задания, где они могут дать наибольшую пользу;  оплата по результатам труда (меньшие результаты — меньше оплата, большие результаты — больше оплата);  использование функциональных менеджеров, осуществляющих контроль по 10 специализированным направлениям;  поддержание дружеских отношений между рабочими и менеджерами с целью обеспечения возможности осуществления научного управления. 2) Административная, или классическая школа управления (1920-1950). Развитие административной школы происходило по двум направлениям: рационализация производства и исследование проблем управления. Целью этой школы было создание универсальных принципов управления, реализация которых обязательно приведет к успеху. Здесь можно выделить работы Гаррингтона Эмерсона (1853-1931), Анри Файоля (1841-1925), Линдолла Урвика (1891-1983), Макса Вебера (1864-1920), Генри Форда (1863-1947). В нашей стране в начале 20-х годов также развернулась активная исследовательская работа в области научной организации труда, управления во всех отраслях народного хозяйства и государственном аппарате. Большой вклад в развитие науки об управлении внесли такие ученые, как Алексей Константинович Гастев (1882-1941) и Платон Михайлович Керженцев (1881-1940). Административная школа управления известна своими работами по совершенствованию управления организации в целом. Основателем классической школы управления считается французский горный инженер Анри Файоль, который внес огромный вклад в науку управления. Не случайно американцы называют А. Файоля отцом менеджмента. Он разработал общий подход к анализу деятельности администрации и сформулировал некоторые, строго обязательные принципы управления, рассматривал управление как универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных основных функций – планирование, организация, мотивация, контроль. В области обучения искусству управления Файоль считал, что для этого далеко недостаточно обучаться лишь тонкостям инженерной подготовки. Необходимо учиться профессиональному умению управлять. Или, выражаясь современным языком, необходимо учиться менеджменту. Принципы управления организацией, сформулированные Файолем: 1. Разделение труда. Это естественное явление. Его целью является повышение количества и качества производства при затрате тех же усилий. Это достигается за счет сокращения числа целей, на которые должно быть направлено внимание и действие. Причем разделение труда применимо не только к техническим работам. Результатом его является специализация функций и разделение власти. 2. Власть (полномочия) и ответственность. Полномочия есть право отдавать приказ, а ответственность есть санкции - награды или кары, - сопровождающие её действие. Где есть полномочия, возникает и ответственность. 3. Дисциплина - это по существу повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, движение. Дисциплина предполагает выполнение и уважение достигнутых соглашений между организацией и её работниками. 4. Единство распорядительства, или единоначалие. Работнику может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник. 5. Единство руководства, направления. Один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель. Каждая группа, действующая в рамках одной цели, должна быть объединена единым планом и иметь одного руководителя. 6. Подчинение частных, личных интересов общим. Интересы одного работника или группы работников не должны преобладать над интересами организации большего масштаба вплоть до интересов государства в целом. 7. Вознаграждение персонала есть оплата исполненной работы. Она должна быть справедливой и по возможности удовлетворять как персонал, так и организацию, как нанимателя, так и работника. 8. Централизация. Как и разделение труда, централизация есть естественное явление. Однако соответствующая степень централизации варьируется в зависимости от 11 конкретных условий. Проблема централизации и децентрализации разрешается нахождением меры, дающей наилучшую общую производительность. 9. Иерархия, или скалярная цепь. Иерархия, или скалярная цепь, - это ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими. Ошибкой является уклонение без нужды от иерархии, но гораздо большая ошибка - сохранение ее, когда это может наносить ущерб организации. 10. Порядок. Формула материального порядка - определенное место для всякой вещи и всякая вещь на своем месте. Формула социального порядка - определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте. Графические таблицы, схемы значительно облегчают установление и контроль как социального, так и материального порядка. 11. Справедливость. Справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием. 12. Постоянство состава персонала. Высокая текучесть кадров является причиной и следствием плохого состояния дел. Посредственный руководитель, который дорожит своим местом, безусловно предпочтительней, чем выдающийся, талантливый менеджер, который быстро уходит и не держится за свое место. 13. Инициатива. Инициатива - это разработка плана и успешная его реализация. Свобода предложений и осуществления также относится к категории инициативы. 14. Единение персонала, или корпоративный дух. Гармония, единение персонала большая сила в организации. 3) Школа человеческих отношений и поведенческих наук в истории управления как социально-психологический вариант менеджмента (Элтон Мэйо, Абрахам Маслоу, Дуглас МакГрегор) Перенос центра тяжести в управлении с задач на человека является основной отличительной характеристикой школы человеческих отношений, зародившейся в современном менеджменте в 20—30-е гг. Основателем школы человеческих отношений является американский психолог Элтон Мэйо (1880-1949).. Школа человеческих отношений уделяет основное внимание изучению групповых отношений и групповых норм, психологическим мотивам поведения людей. Поведение человека на работе и результаты его труда принципиально зависят от того, в каких социальных условиях он находится на работе, какие отношения существуют у рабочих между собой, а также какие отношения существуют между рабочими и менеджерами. Мэйо обнаружил, что четко разработанные рабочие операции и хорошая заработная плата не всегда вели к повышению производительности труда, как считали представители школы научного управления. Силы, возникающие в ходе взаимодействия между людьми, могли превзойти и часто превосходили усилия руководителя. Иногда работники реагировали гораздо сильнее на давление со стороны коллег по группе, чем на желание руководства и на материальные стимулы. Позднее исследования, проведенные Абрахамом Маслоу и другими психологами, показали, что мотивами поступков людей являются в основном не экономические силы, как считали сторонники и последователи школы научного управления, а различные потребности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Исследователи этой школы исходили из того, что если руководство проявляет большую заботу о своих работниках, то уровень удовлетворенности у работников возрастает, что естественно ведет к увеличению производительности. И в самом деле, "только человеческие ресурсы способны производить экономические результаты. Все другие ресурсы подчиняются законам механики. Их можно лучше использовать, но их выход никогда не будет больше, чем сумма входов". Школа поведенческих наук. Эта школа значительно отошла от школы человеческих отношений. Новизна этой школы заключалась в стремлении оказать помощь работнику в осознании его возможностей на основе применения концепций поведенческих наук для построения и управления организациями. Основной целью школы поведенческих наук 12 является повышение эффективности организации за счет повышения эффективности её человеческих ресурсов. Начало новому течению науки управления положил Ч. Барнард. Первые свои работы он посвятил проблемам кооперации человеческой деятельности. Барнард начал свое конструирование теоретической модели кооперативных систем с индивида как дискретного существа. Вместе с тем каждый индивид не действует в одиночку вне сотрудничества и отношений с другими людьми. Индивиды уникальны, независимы и обособлены, в то время как организации кооперативны. Будучи независимыми индивидами, люди могут выбирать, входить им или нет в ту или иную кооперативную систему. Сохранение кооперации зависит от двух условий: от её результативности и от присущей ей эффективности. Результативность характеризует достижение кооперативной цели и является социальной по своей природе, тогда как эффективность относится к удовлетворению индивидуальных мотивов и личностна по своему характеру. Функции менеджера как раз и состоят в том, чтобы обеспечить совпадение кооперативного и индивидуального компонентов организации. Исследователи школы поведенческих наук впервые дали научное обоснование роли мотивов и потребностей человека в его трудовой деятельности. Они рассматривали мотивы как главный показатель отношения людей к труду. Структура мотивов выступает как внутренняя характеристика труда. Положительная мотивация - главный фактор успешности выполнения работы. В теории менеджмента изучение мотивации составляет особое направление. Значительный вклад в эту область внесли А. Маслоу, Ф. Херцберг, Дуглас Мак Грегор. Абрахам Маслоу разработал теорию потребностей, известную как "пирамида потребностей". В соответствии с учением Маслоу, человек имеет сложную структуру иерархически расположенных потребностей, и управление в соответствии с этим должно вестись на основе выявления потребностей рабочего и использования соответствующих методов мотивирования. 4) Школа науки управления (иногда её называют математическая школа управления, теория количественных методов менеджмента) зародилась в начале 40-х годов, и прежде всего в управлении войсками во время Второй мировой войны. Затем опробованные количественные методы были перенесены на управление гражданскими организациями. Многие фирмы начали использовать некоторые математические инструменты при найме служащих, расстановке оборудования на производственных площадях, планировании складских операций. То есть математика носила прикладной характер в некоторых областях менеджмента. Основой этой школы является междисциплинарный подход, когда конкретная проблема решается группой специалистов по математике, статистике, инженерным и общественным наукам. После постановки проблемы и формулировки задачи разрабатывается модель, чаще всего математическая, сложившейся ситуации. Такой подход получил название «исследование операций». Школа науки управления базируется на системном изучении процессов в организациях с применением математических методов и ЭВМ. Формирование школы науки управления (с 1950 г. по настоящее время) связано с возникновением кибернетики и исследования операций. По своей сути, исследования операций — это применение методов научного исследования к операционным проблемам организации. После постановки проблемы группа специалистов по исследованию операций разрабатывает модель ситуации. Модель — форма представления реальности, упрощающая эту реальность, облегчающая понимание ее сложностей. После создания модели переменным задаются количественные значения. Это позволяет объективно сравнить и описать каждую переменную и отношения между ними. Ключевой характеристикой науки управления является замена словесных рассуждений моделями, символами и количественными значениями. 13 В дальнейшем в школе сформировалась теория принятия решений. В настоящее время исследования в области управленческих решений направлены на разработку:  методов математического моделирования процессов выработки и принятия решений в организациях;  алгоритмов выработки оптимальных решений с применением теории статистических решений, теории игр и др.;  количественных прикладных и абстрактных моделей экономических явлений. Основой для большинства современных учений в самом общем смысле является так называемый системный подход к организации, который исходит из многомерности организации и управления ею и из необходимости учета в управленческой деятельности влияния и взаимодействия множества факторов, находящихся как внутри, так и вне организации и оказывающих прямое и косвенное воздействие на ее функционирование. Среди подходов к менеджменту второй половины XXвека следует выделить концепцию управления по целям Питера Дракера - управление должно начинаться с выработки целей и потом переходить к формированию функций, системы взаимодействия и процесса. Ситуационные теории. Суть - результаты одних и тех же управленческих действий в различных ситуациях могут очень сильно отличаться друг от друга. Менеджеры должны подстраивать организацию к конкретным требованиям, производить изменения и перестановки наиболее рационально и безболезненно, создавать и развивать адаптационный потенциал. Сторонники ситуационного подхода отрицают наличие универсальных подходов к управлению, наличие обобщенных, всеохватывающих принципов построения и осуществления любого управления. Современная концепция государственного управления в контексте перехода к информационному обществу и информационному государству. Начало информационной эры ознаменовалось существенными изменениями в государственном управлении, которые носят ярко выраженный постклассический характер. Информационная революция радикальным образом меняет технологический базис государства. Современные исследования показали, что совершенствование информационных технологий происходит в 3—6 раз быстрее, чем в сфере технологий использования энергии, при этом прогресс в информационной сфере постоянно ускоряется ввиду безграничности спроса на новые технологические разработки. Только за последние 15 лет объем памяти стандартного компьютерного диска увеличился более чем в 250 раз, а быстродействие персональных компьютеров возросло в 1200 раз. Все это позволяет сделать вывод о том, что информационная революция создает не только новый технологический уклад, но и новую социальную реальность, которую призвано осмыслить государственное управление1. Колоссальные сдвиги происходят в сфере занятости: информационные отрасли поглощают более 50% рабочей силы в развитых странах мира. Возник информационный сектор экономики, включающий в себя передовые отрасли материального производства, обеспечивающие технологический прогресс, сферу, предлагающую услуги коммуникации и связи, производство информационных технологий и программного обеспечения, а также различные области образования. Расходы современных государств на информационные технологии увеличиваются в геометрической прогрессии. Так, если в 1990 г. они составляли 3% ВВП США, то в 1995 — уже 5%, а в 2005 г. — 12%. При помощи информации сегодня производится около трех четвертей добавленной стоимости. В «Окинавской хартии» отмечается, что «информационно-коммуникационные технологии являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества XXI века. Их революционное воздействие касается образа жизни людей, их 1 Василенко, И. А. Государственное и муниципальное управление. — М., 2015. — П.1.3. 14 образования и работы, а также взаимодействия правительства и гражданского общества»1. Существенный вклад в развитие институтов информационного общества внес Всемирный саммит по информационному обществу (10–12 декабря 2003 г. в Женеве и 16–18 ноября 2005 г. в Тунисе). В работе саммита приняли участие делегации высокого уровня из 175 стран, в том числе почти 50 глав государств и правительств и вице-президентов. По итогам саммита в Женеве была принята декларация «Построение информационного общества как основная задача в новом тысячелетии» и План развития. Всеобъемлющий характер информационнокоммуникационных технологий, скорость их распространения способствовали тому, что в первой половине 1990-х гг. правительства развитых стран мира приняли национальные программы развития информационного общества. Основой научных исследований информационно-коммуникационных технологий являются более обобщенные теории, в которых исследовалось само понятие информационного общества и новая роль государства в этом обществе. Информация и знания превращаются в стратегические активы государственного управления. Если в классической системе государственного управления знание соотносилось со сферой управления опосредованно, то информационная революция, используя виртуальное пространство, мгновенно переводит новую информацию в сферу управленческого действия. Использование информации для нахождения наиболее эффективных способов ее применения на практике — это и есть государственное управление в информационном обществе. Доступ к новой информации становится важным ресурсом государственной власти, и этот ресурс она может использовать в своих интересах. Дело в том, что информация как ресурс государственного управления обладает целым рядом принципиально новых качеств, которые особенно эффективно можно использовать именно в сфере управления: — в отличие от природных, трудовых и денежных ресурсов, информация не убывает по мере ее использования, поэтому ее политического влияния хватает на любую ауди- торию; — информация неотчуждаема, и приобретение новой информации не уменьшает нашей способности приобрести еще столько же; — информация мгновенно распространяется в пространстве и ее одновременно могут потреблять самые разные акторы; — с точки зрения политической мобилизации общества информационный ресурс обладает преимуществом всеохватности и одновременности воздействия, что до информационной революции было практически неосуществимо. Без преувеличения можно утверждать, что информация стала самым главным, а не просто одним из ресурсов государственного управления. Возник даже новый термин — «информационное государство», под которым принято понимать государство нового типа, использующее преимущественно информационные технологии для завоевания и удержания своего господства. Таким образом, информационная парадигма в государственном управлении означает, что информация становится главным управленческим ресурсом, а высокие технологии определяют ведущие направления государственного развития Внедрение ИКТ в сферу государственного управления, в первую очередь, связано с концепцией «электронного правительства», или «электронного государства». Понятие «электронное правительство» возникло в русском языке путем дословного перевода английского слова «electronic government», иначе говоря, «e-government». Исследователи рассматривают данный термин с разных сторон, выдвигая экономические, технические, прикладные и описательные трактовки. В российской практике государственного управления 1 Булгатова Ю.С., Дырхеев А.В. Информационные технологии как средство модернизации государственного управления в современном обществе // Вестник БГУ. Экономика и менеджмент. 2018. №1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/informatsionnye-tehnologii-kak-sredstvo-modernizatsii-gosudarstvennogo-upravleniyav-sovremennom-obschestve (дата обращения: 03.04.2020). 15 начиная с 2000 г. в официальных документах «электронное правительство» переосмысляется как «государство в сети» (то есть наличие единых прозрачных интернет-порталов органов государственной власти). В тот же период М.С. Вершинин порекомендовал понимать под «электронным правительством» «систему диалогового взаимодействия государства и населения при помощи сети Интернет», характеризуя это определение как некую новую вариацию государственного менеджмента, изменяющую связь государства с гражданским обществом на принципах ИКТ. Информационная революция в управлении привела к усилению децентрализации, демассификации и фрагментации управленческого процесса, что создало сетевой принцип организации. Эти перемены ознаменовали переход к системе гибкой специализации, призванной быстро отвечать на новые запросы общества и включающей в себя такие элементы, как оперативное изменение управленческих структур, подвижная кадровая политика, быстро меняющаяся специализация, гибкие технологические процессы и организационные формы. Административные реформы и новации стали обычным явлением в современной системе государственного управления, что потребовало от государственных служащих приспособиться к новым требованиям и выработать новый управленческий стиль — динамичный и инновационный. Лекция 3. Политический механизм государственного управления. Форма государства Основные разновидности форм правления в современном мире Форма правления — это общественно признанный на территории способ избрания и функционирования высшей государственной власти. Традиционно выделяют республиканскую и монархическую формы правления. Республика — это форма правления, основанная на принципах представительной демократии. К характерным признакам следует отнести следующее: - широкое участие населения в формировании государственной власти, проведение выборов; проведение референдумов - всенародных опросов, выявляющих мнение народа путем голосования при обсуждении особо важных вопросов общественной и государственной жизни; - разделение властей, обязательное наличие парламента; - избрание высших должностных лиц на определенный срок, осуществление ими власти от имени (по поручительству, мандату) народа; -наличие конституции и законов, утверждающих основы (принципы) государственного и общественного устройства, взаимные права и обязанности органов власти и граждан. Различают следующие виды республиканской формы правления: парламентскую, президентскую и смешанную парламентско-президентскую. Главный показатель подобного деления - кто реально влияет на исполнительную власть. Парламентская республика предусматривает приоритетную роль парламента с конституционно-правовой точки зрения: - парламент формирует правительство и в любой момент может отозвать его вотумом недоверия; глава правительства также назначается парламентом (как правило, это лидер победившей на парламентских выборах и ставшей правящей партии); - наряду с постом премьер-министра, как правило, сохраняется пост главы государства – президента, который избирается парламентом, а не всенародно и соответственно обладает ограниченными полномочиями по сравнения с премьер-министром; - чтобы не допустить сверхконцентрации власти парламента, конституцией предусматривается механизм сдерживания и контроля его со стороны главы государства, его 16 право на роспуск парламента (или одной из его палат) в целях проведения новых выборов. Исследователи насчитывают в числе развитых стран 13 парламентских республик, в основном в Западной Европе и на территориях бывшей Британской империи (Австрия, Германия, Италия и др.). Президентская республика предусматривает подконтрольность правительства лично президенту страны. Президент (избирается всенародно) является главой исполнительной власти и не несет политической ответственности перед парламентом. При этом президент может как возглавлять исполнительную власть, так и находиться над ветвями власти, являясь гарантом их разделения. Президент, как правило, обладает правом отлагательного вето на законопроекты, принимаемые парламентом, но это право может быть преодолено парламентом с помощью квалифицированного большинства голосов. Кроме того, президентская форма правления предполагает наличие института импичмента — права возбудить против президента процедуру отрешения его от должности, если будет доказан факт нарушения им норм конституции. Классический пример: США. Другие примеры президентских республик: Бразилия, Венесуэла. Смешанная республика, представленная в таких странах, как Франция, Португалия, соединяет в себе элементы президентской и парламентской форм правления. Если главным свойством президентской республики является институт избираемого народом президента, наделенного правами главы исполнительной власти, а главным свойством парламентской республики является парламентская ответственность правительства, возглавляемого премьер-министром, то характерным признаком смешанной системы республиканского правления выступает ситуация тесного взаимодействия между президентом и правительством, которые, в свою очередь, могут принадлежать к различным партиям и, соответственно, контролироваться ими. Монархия — это форма правления, основанная на выделении в системе государственного управления должности главы государства, получающего соответствующие полномочия в порядке престолонаследия и пожизненно1. Основными разновидностями монархической формы правления являются абсолютная и конституционная монархии. В абсолютной монархии (разновидностью которой является теократическая) нет разделения властей, и монарх является единственным носителем высшей государственной власти (пример: Саудовская Аравия, ОАЭ, Оман, Ватикан (государство-город на территории Рима - абсолютная теократическая монархия)). Конституционная монархия имеет две разновидности: дуалистическую и парламентарную. В конституционной монархии власть монарха существенно ограничивается конституцией. В дуалистической монархии есть конституция (нередко она тоже даровалась народу монархом), парламент, без участия которого законы не могут приниматься. Однако правительство (совет министров) назначается монархом и ответственно только перед ним, но не перед парламентом. Некоторые монархии, которые по конституции ближе к парламентарным (Иордания, Марокко, Непал), являются на деле дуалистическими. Монархи этих стран неоднократно распускали парламенты и правили без них годами, а то и десятилетиями. Да и предусмотренная в конституциях ответственность правительства перед парламентом зачастую служит фикцией: по традиции правительство полностью подчинено королю. Парламентарная конституционная монархия сегодня является наиболее распространенной формой монархии и существует в таких странах, как Австралия, Бельгия, Великобритания, Голландия, Дания, Норвегия, Швеция, Япония и др. 1 Исключениями являются: Малайзия, где монарх избирается на определенный срок советом правителей, представляющих федерацию; Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ), где действует, по существу, «коллективный монарх» - наиболее важные полномочия главы государства, а также законодательные полномочия и некоторые функции правительства принадлежат совету Эмиров семи эмиратов федерации; Ватикан – глава: Папа Римский, избирающийся кардиналами на пожизненный срок. 17 В государствах с такой формой правления, как парламентарная конституционная монархия действует конституция, законодательной властью обладает избираемый парламент (по крайней мере, избирается его нижняя палата). Монарх юридически остается главой государства, но участия в управлении страной фактически не принимает. 1 Правительство в парламентарной монархии ответственно только перед парламентом и формируется лидером партии большинства в парламенте2. Политический режим и его взаимосвязь с государственным управлением Государство можно определить как способ и форму организации общества, механизм взаимосвязи и взаимодействия людей, проживающих на единой территории, объединенных институтом гражданства, системой публичной власти и права. Форма государства - это способ организации и осуществления государственной власти и степень участия в этом общества. Форма государства имеет три выражения: 1. Форма правления. 2. Форма политико-территориального устройства. 3. Политический режим. Политический режим представляет собой ту сторону государственного управления, которую рассматривают с точки зрения используемых средств, методов политического влияния государства на общественные институты. Значение политического режима в механизме формирования системы государственного управления состоит в том, чтобы адаптировать сложившуюся в обществе совокупность общественных институтов целям государства, в частности, заложенным в их основу ценностям и приоритетам. Наиболее характерными для современных государств являются демократический, авторитарный и тоталитарный режимы. Демократический политический режим предполагает наличие развитых институтов гражданского общества, поддерживаемых государством и вступающих с ним в равноправные отношения. Признаками демократии являются: соблюдение принципа разделения властей, прежде всего, на высших уровнях государственной власти, полноправное участие граждан в формировании органов власти всех уровней, наличие политических свобод (свобода слова, многопартийность, всеобщее и равное избирательное право и др.). В рамках демократического режима принято различать прямую (непосредственную) и представительную формы демократии. Непосредственная демократия означает возможность граждан непосредственно участвовать в решении стоящих перед ними проблем: примеры – референдум, сход граждан, территориальное общественное самоуправление. 3 Представительная демократия предусматривает выборы представителей от населения, облаченных полномочиями в принятии общезначимых решений. Представительная демократия воплощается как в коллегиальной форме (парламент), так и единоличной (президент, губернатор, мэр). Авторитарный политический режим означает такой способ государственного управления, при котором реакция общества на управление блокируется или игнорируется властной элитой. В условиях авторитарного режима отсутствуют или сдерживаются такие 1 Конституция Японии 1946 г. (вступила в силу в 1947 г.) прямо запрещает монарху управлять государством, в других странах (например, в Великобритании) монарх лишен властных полномочий на основе норм, сложившихся в порядке обычая в ходе государственной практики (система прецедентов). 2 Неотъемлемым атрибутом парламентарной монархии является институт контрасигнатуры, означающий, что подпись монарха действительна лишь при наличии подписи премьер-министра или другого компетентного представителя исполнительной власти. 3 Помним, что в РФ по ФЗ-131 от 2003г. для решения вопросов местного значения проводится сход граждан, но в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. 18 институты демократического общества, как свобода слова, свободные выборы или политические свободы. Авторитарный режим сдерживает деятельность оппозиционных политических сил, вводит предварительную цензуру на репортажи и публикации в СМИ. Наибольшее распространение авторитарный режим государственного управления получил в странах «третьего мира», где президентские указы могут становиться едва ли не основным источником законодательства страны.1 Тоталитарный политический режим предполагает тотальный контроль государственных органов власти над функционированием большинства сфер общественной жизни и подчиняется идее целостного и неделимого государства. Режим тоталитаризма есть не что иное, как разновидность деспотизма, способного проявиться при любой форме государственного правления. Инструментами насаждения тоталитарного режима являются внеэкономическое принуждение к труду, бюрократический механизм в принятии решений, принудительная идеология, репрессии в отношении нелояльных граждан и т. д. Формы государственного (территориального) устройства государства Территория государства всегда определенным образом организована, разделена на части административного или политического значения, в которых проживает население, с целью управления им. Традиционно выделяют следующие формы территориального устройства: унитарные и федеративные государства. Унитарное государство (от латинского слова “унус” — один) — это одна из основных форм политико-территориальной организации государства, при которой его территория подразделяется обычно не на отдельные государства и/или государственные образования (республики, штаты, земли и др.), а на административно-территориальные единицы (области, департаменты, губернии, провинции, районы, округа, общины и др.) со сравнительно ограниченной самостоятельностью. Унитарное государство - это единое государство, которое предполагает единство гражданства, законодательства, налоговофинансовой системы, а также центральных органов власти на всей своей территории. Большинство современных государств являются унитарными - Франция, Италия, Испания, Швеция, Египет, Греция, Норвегия и др. Федеративное государство в отличие от унитарного, которое целиком или в основе своей состоит из административно-территориальных единиц, составными частями федерации являются государства-члены или государственные образования. Они называются по-разному: штаты (США, Индия и др.), земли (Австрия, Германия), провинции (Канада, Пакистан и др.), кантоны (Швейцария), эмираты (ОАЭ) и т.д. Обобщенно их называют обычно субъектами федерации. Признаки федерации: 1. Территория Федерации состоит из территорий субъектов Федерации (штатов, республик, земель и т.д.) и в политико-правовом отношении не представляет собой единое целое. Вместе с тем, существует единая система границ и ее охраны. 2. Субъекты Федерации не обладают суверенитетом в полном объеме, не имеют право на сецессию (односторонний выход из Федерации). 3. Наряду с системой федеральных органов государственной власти субъекты Федерации имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти. Однако по отношению к федеральной системе они являются подсистемами, пределы их юрисдикции определяются федеральными конституцией и конституционными законами. 4. Наряду с федеральной конституцией и законодательством субъекты Федерации разрабатывают свою конституцию (устав), систему законов, соблюдая приоритет, соответствие федеральным Конституции и системе права. 1 К примеру, в то время как государства Пакистан и Бангладеш находились на военном положении, законодательный процесс в них осуществлялся исключительно посредством президентских указов, причем даже изменения в конституцию вносились именно таким образом. 19 5. В Федерации нет единого государственного бюджета, а есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации. 6. Гражданство в федерации обычно двойное: каждый гражданин считается гражданином Федерации и гражданином соответствующего субъекта Федерации. Законодательно регулируется, гарантируется равноправие всех граждан на территории федерации, 7. Федеральный парламент обычно двухпалатный. Верхняя - состоит из представителей субъектов Федерации, нижняя - является органом общенародного представительства и избирается всенародно. На современном этапе федеративная форма закреплена в конституциях 25 государств с охватом 50% территории и 1/3 населения планеты.1 Примеры федеративных государств: Австрия, Бельгия, Германия, Индия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США и др. Лекция 4. Система федеральных органов государственной власти в РФ Общая характеристика системы федеральных органов государственной власти РФ В систему федеральных органов государственной власти в РФ входят:  Президент РФ – глава государства;  Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума) – законодательная власть;  Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы – исполнительная власть;  федеральные суды – судебная власть. Статус и полномочия вышеперечисленных органов государственной власти закреплены в Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993г. Практика реализации конституционных норм позволяет выделить особую группу государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные и иные полномочия, не входящие в полномочия ни законодательных, ни исполнительных, ни судебных государственных органов, — это органы особой компетенции:  Прокуратура РФ (Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»),  Центральная избирательная комиссия РФ (избирательное законодательство),  Счетная палата РФ (Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»),  ЦБ РФ (Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»),  Уполномоченный по правам человека РФ (Федеральный Конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»). Глава государства – Президент РФ Конституционный статус Президента слагается из четырех составляющих: глава государства; гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина; Верховный Главнокомандующий; субъект законодательного процесса. Президент РФ не входит ни в одну из ветвей власти. На Президента РФ возложена очень важная функция в системе органов государственной власти. Он должен обеспечивать согласованную работу и взаимодействие органов государственной власти. При выполнении данной функции Президент должен выступать своего рода «арбитром», помогая разрешать противоречия между органами, 1 Конституционно-правовое федеративное государство впервые образовалось в США (1787 г.), затем в Мексике (1824 г.), Бразилии (1889 г.), Австралии (1901 г.), России (1918 г.) и других странах. 20 входящими в единую систему публичной власти. Это, прежде всего, относится к взаимоотношениям законодательной и исполнительной властей, а также федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Для разрешения разногласий Президент может использовать согласительные процедуры. Конституция наделила Президента Российской Федерации правом определения внутренней и внешней политики государства, правом единолично принимать решения по введению военного или чрезвычайного положения на территории Российской Федерации. Президент РФ обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Федеральное Собрание - парламент РФ - является представительным и законодательным органом РФ, основная его функция – это разработка законопроектов, экспертиза законопроектов, одобрение или неодобрение, принятие федеральных законов. Совет Федерации РФ – верхняя палата Федерального Собрания РФ. В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации входят а) по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти на срок полномочий соответствующего органа; б) Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, пожизненно. Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, вправе отказаться от полномочий сенатора Российской Федерации; в) не более 30 представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом Российской Федерации, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно. Государственная Дума РФ – нижняя палата Федерального Собрания РФ, состоит из 450 депутатов, избираемых всенародно на 5 лет. При формировании Государственной Думы в 2016 году использовалась смешанная избирательная система (Федеральный закон от 22.02.2014 N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). С 2007 по 2016 выборы проходили по партийным спискам (пропорциональная избирательная система). Высшим исполнительным органом государственной власти является Правительство РФ — коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти России. В состав Правительства РФ входят назначаемые Президентом РФ Председатель Правительства РФ (после утверждения Госдумой), его заместители и федеральные министры, которые представляются Председателем Правительства (после утверждения Госдумой или согласования с Советом Федерации). Общие полномочия Правительства РФ включают: разработку, представление в Государственную Думу и исполнение федерального бюджета; организацию процесса реализации внутренней и внешней политики РФ; регулирование социально-экономической сферы; осуществление управления федеральной собственностью; координацию и контроль деятельности органов системы исполнительной власти; формирование и реализацию целевых программ и т.д. Судебная система: Судебную систему РФ составляют Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды, мировые судьи субъектов РФ. Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии принимаемых различными органами государственной власти нормативно-правовых актов Конституции РФ и споры о разграничении между последними компетенции. Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, 21 осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Институт президентства в РФ. Статус и полномочия Президента РФ регламентирует Конституция РФ, порядок выборов— Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Президент РФ избирается на 6 лет гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в РФ не менее 25 лет, не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Требование к кандидату на должность Президента РФ об отсутствии у него гражданства иностранного государства не распространяется на граждан Российской Федерации, ранее имевших гражданство государства, которое было принято или часть которого была принята в РФ в соответствии с федеральным конституционным законом, и постоянно проживавших на территории принятого в РФ государства или территории принятой в РФ части государства. Президенту Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации1. Конституционный статус Президента слагается из четырех составляющих: глава государства; гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина; Верховный Главнокомандующий; субъект законодательного процесса. На Президента РФ возложена очень важная функция в системе органов государственной власти. Он должен обеспечивать согласованную работу и взаимодействие органов государственной власти. При выполнении данной функции Президент должен выступать своего рода «арбитром», помогая разрешать противоречия между органами, входящими в единую систему публичной власти. Это, прежде всего, относится к взаимоотношениям законодательной и исполнительной властей, а также федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Для разрешения разногласий Президент может использовать согласительные процедуры. Выдержки из Конституции РФ (Глава 4): Статья 83 Конституции РФ Президент Российской Федерации: а) назначает Председателя Правительства Российской Федерации, кандидатура которого утверждена Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации, и освобождает Председателя Правительства Российской Федерации от должности; б) осуществляет общее руководство Правительством Российской Федерации; вправе председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации; б.1) утверждает по предложению Председателя Правительства Российской Федерации структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в нее изменения; в структуре федеральных органов исполнительной власти определяет органы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, и органы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации. В случае если Председатель Правительства Российской Федерации освобожден Президентом Российской Федерации от должности, вновь назначенный Председатель Правительства 1 Первым и последним Президентом СССР был Горбачёв М.С. Пост Президента России был учрежден в РФ общенародным референдумом в апреле 1991г. 12 июня 1991г. на этот пост всенародным голосованием был избран Ельцин. С 1993г. положение, функции и полномочия Президента определяются уже новой Конституцией. 22 Российской Федерации не представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти; в) принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации; в.1) принимает отставку Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, а также руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации; д) назначает на должность заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой (за исключением федеральных министров, указанных в пункте "д.1"), и освобождает их от должности; д.1) назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности; е) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации; назначает председателей, заместителей председателей и судей других федеральных судов; е.1) назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности Генерального прокурора Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации; назначает на должность и освобождает от должности иных прокуроров, для которых такой порядок назначения и освобождения от должности установлен федеральным законом ; е.2) назначает и освобождает представителей Российской Федерации в Совете Федерации; е.3) вносит в Совет Федерации представление о прекращении в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий; е.4) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты; представляет Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность заместителя Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты; е.5) формирует Государственный Совет Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства; статус Государственного Совета Российской Федерации определяется федеральным законом; 23 ж) формирует Совет Безопасности Российской Федерации в целях содействия главе государства в реализации его полномочий по вопросам обеспечения национальных интересов и безопасности личности, общества и государства, а также поддержания гражданского мира и согласия в стране, охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, предотвращения внутренних и внешних угроз; возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации. Статус Совета Безопасности Российской Федерации определяется федеральным законом; з) утверждает военную доктрину Российской Федерации; и) формирует Администрацию Президента Российской Федерации в целях обеспечения реализации своих полномочий; к) назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации; л) назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации; м) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Президент Российской Федерации: а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации; б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации; в) подписывает ратификационные грамоты; г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Статья 87 1. Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. 2. В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерация вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. 3. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. Статья 88 Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Статья 89 Президент Российской Федерации: а) решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища; б) награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания; в) осуществляет помилование. Статья 90 1. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения. 2. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. 3. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Статья 91 Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью. 24 Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения1. Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, также обладает неприкосновенностью (индемнитет)2. Конституционным органом, который осуществляет подготовку президентских решений по вопросам стратегии развития России, по вопросам проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности, является Совет Безопаснocmu РФ 3. Широкий спектр функций и задач этого органа сводится к paботе в двух направлениях — формирование стратегии внутренней и внешней политики государства и стратегии политики национальной безопасности. Основными рабочими органами являются межведомственные комиссии: постоянные, создаваемые по функциональному или региональному признаку, и временные, создаваемые в целях подготовки предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, актуальным проблемам правопорядка в обществе и государстве и пр. В Конституции России в 2020 впервые появились положения о Государственном Совете. В статье 83 Основного Закона указано, что Государственный Совет формируется Президентом в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства. Госсовет функционирует при Президенте уже 20 лет — с сентября 2000 года. Он образован Указом Президента РФ от 01.09.2000 № 1602. Проект ФЗ о Государственном совете, внесенный в октябре 2020 года определяет статус Государственного Совета как конституционного государственного органа. В проекте ФЗ раскрывается понятие единой системы публичной власти. Указывается, что под единой системой публичной власти понимаются федеральные органы государственной власти, органы госвласти субъектов РФ, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий социальноэкономического развития государства. В состав Государственного Совета входят Председатель и члены Госсовета, которые участвуют в его деятельности на общественных началах. Отдельно отмечается, что в составе Госсовета не могут быть лица, имеющие иностранное гражданство или вид на жительство, а также счета, деньги и ценности в иностранных банках за пределами России. Председателем Государственного Совета является Президент Российской Федерации. Членами Госсовета по должности являются: Председатель Правительства РФ, Председатель Совета Федерации, Председатель Государственной Думы, Руководитель 1 Процедура импичмента Президента РФ. Федеральный закон от 12.02.2001 N 12-ФЗ (ред. от 21.07.2014) "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи". // "Собрание законодательства РФ". - 12.02.2001. - N 7. - ст. 617. 3 Правовая основа его деятельности — федеральное законодательство, Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. № 726 «Об утверждении Положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации», иные правовые акты Президента РФ. 2 25 Администрации Президента и главы регионов (высшие должностные лица субъектов РФ, руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ). Кроме того, по решению Президента в состав Госсовета могут быть включены: представители политических партий, имеющих фракции в Государственной Думе; представители местного самоуправления; а также иные лица. Для решения текущих вопросов деятельности формируется Президиум Государственного Совета, персональный состав которого определяется Председателем. Помимо этого, в целях обеспечения деятельности Госсовета создаются комиссии, а также могут создаваться рабочие группы и иные рабочие органы Государственного Совета. Комиссии Госсовета создаются решением Председателя — по направлениям деятельности Госсовета. В состав комиссий могут входить представители федеральных и региональных органов государственной власти, иных госорганов, органов местного самоуправления и организаций, в том числе не являющиеся членами Государственного Совета. Заседания Государственного Совета проводятся регулярно в соответствии с планами, утверждаемыми Председателем Госсовета. По решению Председателя могут проводиться совместные заседания Госсовета и совещательных и консультативных органов при Президенте. Кроме того, по решению Председателя заседания могут проводиться с участием представителей Правительства РФ, палат Федерального Собрания и иных органов и организаций. По итогам заседаний Госсовета оформляются решения за подписью Председателя. Госсовет может направить рекомендации по вопросам стратегического планирования в Правительство РФ, соответствующий субъект РФ или муниципальное образование. Госсовет может в своем решении указать на необходимость внесения изменений в законодательство. Отдельно урегулированы вопросы взаимодействия Государственного Совета с органами и организациями. Указывается, что организационное обеспечение деятельности Государственного Совета осуществляет Администрация Президента РФ. В России активно развивается практика института представительства Президента РФ на различных уровнях государственной власти и управления. Сегодня полномочные представители Президента РФ осуществляют деятельность в Высших Судах РФ, в палатах Федерального Собрания РФ, представляя интересы Президента РФ и способствуя осуществлению его деятельности как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Институт полномочных представителей Президента РФ функционирует в федеральных округах. Федеральное Собрание РФ: порядок государственном управлении РФ формирования, структура и роль в Федеральное Собрание - парламент РФ - является представительным и законодательным органом РФ (глава 5 Конституции РФ), основная его функция – это разработка законопроектов, экспертиза законопроектов, одобрение или неодобрение, принятие федеральных законов. Совет Федерации РФ – верхняя палата Федерального Собрания РФ. В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации входят а) по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти на срок полномочий соответствующего органа; б) Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, - пожизненно. Президент Российской Федерации, прекративший исполнение 26 своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, вправе отказаться от полномочий сенатора Российской Федерации; в) не более 30 представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом Российской Федерации, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно1. Сенатором РФ может быть гражданин РФ, достигший 30 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Сенаторам РФ в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. Представителями РФ в Совете Федерации, осуществляющими полномочия сенаторов РФ пожизненно, могут быть назначены граждане, имеющие выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности. Представители РФ в Совете Федерации, за исключением представителей РФ, осуществляющих полномочия сенаторов РФ пожизненно, назначаются сроком на шесть лет. К ведению Совета Федерации относятся: а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения; в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения; г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации; д) назначение выборов Президента Российской Федерации; е) отрешение Президента Российской Федерации от должности; лишение неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий; ж) назначение на должность по представлению Президента Российской Федерации Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации; з) проведение консультаций по предложенным Президентом Российской Федерации кандидатурам на должность Генерального прокурора Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации; и) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты по представлению Президента Российской Федерации; к) проведение консультаций по предложенным Президентом Российской Федерации кандидатурам на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности <*>; л) прекращение по представлению Президента Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий Председателя Конституционного Суда 1 Федеральный закон Российской Федерации от 03 декабря 2012 г. N 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". 27 Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий; м) заслушивание ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации Нижняя палата Федерального Собрания РФ— Государственная Дума, состоит из 450 депутатов, избираемых всенародно на 5 лет 1. При формировании Государственной Думы в 2016 году использовалась смешанная избирательная система2. С 2007 по 2016 выборы проходили по партийным спискам (пропорциональная избирательная система)3. К ведению Государственной Думы относятся: а) утверждение по представлению Президента Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации; а.1) утверждение по представлению Председателя Правительства Российской Федерации кандидатур заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, за исключением федеральных министров, указанных в пункте "д.1" статьи 83 Конституции Российской Федерации; б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; г.1) заслушивание ежегодных отчетов Центрального банка Российской Федерации; д) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты по представлению Президента Российской Федерации; е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. 1 Порядок формирования регламентирует Федеральный закон от 18.05.2005г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания РФ» (с 2016 года утратит силу) 2 Федеральный закон от 22.02.2014 N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (вступит в силу в 2016году) 3 Помним, что все национальные избирательные системы можно разделить на мажоритарные, пропорциональные и смешанные. Мажоритарная избирательная система предполагает, что кандидат становится избранным депутатом, если за него проголосовало большинство избирателей. Пропорциональная избирательная система основана на том, что места в представительном органе распределяются между партиями и избирательными блоками пропорционально количеству набранных ими голосов. Пропорциональная система, как правило, предполагает наличие определенного законодательством избирательного барьера – минимального процента голосов избирателей, набрав который партия может участвовать в распределении мандатов. В разных странах Европы он установлен в пределах от 1 до 7 процентов. В РФ – 7% избирательный барьер, но со следующими исключениями, внесенными в законодательство в 2009г. по инициативе Президента: партии, набравшие от 6 до 7% голосов избирателей получают 2 депутат. мандат; от 6 до 5%- 1 деп. мандат. С 1993 г. по 2007г. на федеральном уровне действовала смешанная система выборов, при которой половина депутатов Госдумы избиралась по одномандатным округам, а другая — по партийным спискам. Выборы в Государственную Думу РФ в 2007г. уже прошли исключительно по партийным спискам. 28 Уполномоченным по правам человека может быть гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Уполномоченному по правам человека в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации; ж) объявление амнистии; з) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации в целях отрешения его от должности или против Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, в целях лишения его неприкосновенности. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Депутатам Государственной Думы в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. Палаты российского парламента являются основными субъектами законодательного процесса: Государственная Дума принимает федеральные конституционные и федеральные законы, Совет Федерации одобряет или не одобряет их. Для решения разногласий между палатами конституционно предусмотрена возможность создания согласительной комиссии. Под принятым федеральным законом понимается закон, принятый Государственной Думой и считающийся одобренным Советом Федерации в порядке, установленном Конституцией. Такой закон направляется на подпись Президенту РФ. Федеральный конституционный закон отличается от федерального закона: принимается только по вопросам, предусмотренным Конституцией считается принятым если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. К сведению: Согласно итогам выборов 2 декабря 2007г., в Думу прошло 4 партии — Единая Россия (70 % мест), КПРФ (12,7 %), ЛДПР (8,9 %) и Справедливая Россия (8,4 %). Никакие остальные партии, набравшие в совокупности около 8,3 % голосов, не набрали по отдельности необходимых 7 % голосов избирателей, и в Думе не представлены. Список фракций Государственной Думы России 5 созыва Фракция Число депутатов Доля голосов Фракция Единой России 315 70% Фракция Коммунистической партии Российской Федерации 57 12.7% Фракция Либерально-демократической партии России 40 8.9% Фракция Справедливой России 38 8.4% Список фракций Государственной Думы России 6 созыва – 2011г. 29 Фракция ЕДИНАЯ РОССИЯ (МЕДВЕДЕВ) КПРФ (ЗЮГАНОВ, КОМОЕДОВ, АФОНИН) СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ (МИРОНОВ, ЛЕВИЧЕВ, ДМИТРИЕВА) ЛДПР (ЖИРИНОВСКИЙ, ОСТРОВСКИЙ, ЛЕБЕДЕВ) Доля голосов Число депутатов 49,34% 19,19% 238 92 13,24% 64 11,67% 56 Список фракций Государственной Думы России 7 созыва – 2016г. Название Численность Сайт Фракция Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» 342 http://www.er-duma.ru/ Фракция Политической партии «КОММУНИСТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» 42 http://kprf.ru/ Фракция Политической партии ЛДПР Либерально-демократической партии России 39 http://www.ldpr.ru/ Фракция Политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ 23 http://www.spravedlivo.ru/ Депутаты, не входящие во фракции 2 Структура Правительства РФ и его функции; система федеральных органов исполнительной власти в РФ Исполнительная власть представляет собой исполнительно-распорядительную, организационную деятельность государства. Она обладает наиболее разветвленной системой соподчиненных друг другу государственных органов. Высшим исполнительным органом государственной власти является Правительство РФ — коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти России. Правовые основы деятельности Правительства РФ— Конституция, Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации под общим руководством Президента Российской Федерации. В состав Правительства РФ входят назначаемые Президентом РФ Председатель Правительства РФ (с согласия Госдумы), его заместители и федеральные министры (по предложению Председателя Правительства РФ). Правительство Российской Федерации руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, за исключением федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации. Председателем Правительства Российской Федерации, Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации, федеральным министром, иным руководителем федерального органа исполнительной власти может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на 30 жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Председателю Правительства Российской Федерации, заместителям Председателя Правительства Российской Федерации, федеральным министрам, иным руководителям федеральных органов исполнительной власти в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. Предложения о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносятся Президентом РФ в Государственную Думу. Вопросы формирования системы федеральной исполнительной власти являются сферой совместного ведения Президента РФ и Председателя Правительства РФ, который представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти не позднее недельного срока после назначения. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства РФ. В этом случае Президент вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. Председатель Правительства представляет Государственной Думе на утверждение кандидатуры заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (за исключением федеральных министров, которых назначает Президент после консультаций с Советом Федерации). Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой, назначаются на должность Президентом. Президент не вправе отказать в назначении на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой. После трехкратного отклонения Государственной Думой представленных в соответствии кандидатур заместителей Председателя Правительства, федеральных министров Президент вправе назначить заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров из числа кандидатур, представленных Председателем Правительства Российской Федерации. Если после трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатур более одной трети должностей членов Правительства остаются вакантными, Президент вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. Руководители федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающие вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности назначаются на должность Президентом РФ после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности главой государства. Общие полномочия Правительства РФ включают: разработку, представление в Государственную Думу и исполнение федерального бюджета; организацию процесса реализации внутренней и внешней политики РФ; регулирование социально-экономической сферы; осуществление управления федеральной собственностью; координацию и контроль деятельности органов системы исполнительной власти; формирование и реализацию целевых программ и т.д. Правительство РФ имеет специальные полномочия в каждой сфере жизнедеятельности общества; издает правовые акты (постановления, распоряжения), обязательные для исполнения на территории страны, которые могут быть отменены Президентом РФ в случае противоречия Конституции и действующему законодательству. Форма деятельности — заседания, проводятся не реже одного раза в месяц. Правительство РФ информирует граждан о вопросах, рассмотренных на заседаниях, о принятых решениях через 31 СМИ. Для решения оперативных вопросов формируется Президиум Правительства РФ, работающий в режиме заседаний. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 07.12.2016) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» система федеральных органов исполнительной власти стала трехзвенной, включает федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Градация произошла по функциональному принципу: федеральные министерства выполняют функции по разработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию деятельности в конкретной сфере жизнедеятельности общества; федеральные агентства осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции; федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральное министерство координирует и контролирует деятельность подведомственных ему агентств и служб и возглавляется входящим в состав Правительства РФ федеральным министром; федеральная служба, федеральное агентство возглавляется руководителем (директором). Структура федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 21.05.2012 N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти осуществляет Президент РФ (например, МИД, МВД, Минюст, МЧС, Министерство обороны, ФСБ, ФСО и др.) и Правительство РФ (например, Министерство здравоохранения, Минфин и др.). В ноябре 2020 года были внесены поправки в Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и сегодня Председатель Правительства Российской Федерации имеет 10 заместителей, в том числе одного Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе и Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации Федеральные министерства и подведомственные им федеральные агентства и федеральные службы: Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД России) Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество) Министерство обороны Российской Федерации (Минобороны России) Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству (ФСВТС России) Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК России) Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России) Федеральная служба судебных приставов (ФССП России) 32 Министерство здравоохранения Российской Федерации (Минздрав России) Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор) Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России) Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) Министерство науки и высшего образования Российской Федерации (Минобрнауки России) Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (Минпромторг России) Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт) Министерство просвещения Российской Федерации (Минпросвещения России) Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока (Минвостокразвития России) Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа (Минкавказ России) Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) Министерство спорта Российской Федерации (Минспорт России) Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства (Минстрой России) Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России) Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация) Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор) Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот) Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруд России) Федеральная служба по труду и занятости (Роструд) Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) Федеральная налоговая служба (ФНС России) Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка (Росалкогольрегулирование) Федеральная таможенная служба (ФТС России) Федеральное казначейство (Казначейство России) 33 Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкомсвязь России) Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (Роспечать) Федеральное агентство связи (Россвязь) Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) Федеральная служба по аккредитации (Росаккредитация) Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) Федеральная служба государственной статистики (Росстат) Федеральная служба по интеллектуальной собственности (Роспатент) Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России) Федеральные службы и агентства Служба внешней разведки Российской Федерации (СВР России) Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России) Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (Росгвардия) Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России) Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) Федеральное архивное агентство (Росархив) Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (ГУСП) Управление делами Президента Российской Федерации Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (ГФС России) Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) Федеральное агентство по государственным резервам (Росрезерв) Федеральное агентство по делам молодёжи (Росмолодёжь) Федеральное агентство по делам национальностей (ФАДН России) Государственные корпорации, являющиеся уполномоченными органами управления в отдельных отраслях Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» Государственные внебюджетные фонды Пенсионный фонд Российской Федерации Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Фонд социального страхования Российской Федерации Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ выделены красным цветом. Руководство деятельностью остальных федеральных органов исполнительной власти осуществляет Правительство РФ. 34 Лекция 5. Региональное управление в РФ Правовые основы и особенности российского федерализма Конституционное оформление современного государственного устройства Российской Федерации происходило в сложных условиях перехода от советской модели федерализма к модели правовой. Поэтому выделенные выше критерии федеративного устройства государства в условиях России имеют свои особенности. Практически ни в одном федеративном государстве в мире не предполагается наличие единой системы исполнительной власти. В соответствии же со ст. 77 Конституции предполагается создание единой системы исполнительной власти в рамках исключительных предметов ведения Российской Федерации и совместных предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Судебная система Российской Федерации также существенно отличается от судебных систем других федеративных государств, так как является исключительно федеральной. В субъектах РФ могут быть созданы лишь конституционные (уставные) суды с довольно ограниченными полномочиями. Особенность современного российского федерализма заключается в том, что в нем сочетаются территориальные (общетерриториальные) и национальные (национальнотерриториальные) начала. Одной из особенностей российского федерализма является то, что Российская Федерация – самая большая в мире федерация. Большое количество субъектов создают проблему управляемости. Происходящий сегодня процесс объединения субъектов РФ как способ решения данной проблемы пока не дал конкретных результатов. Российская Федерация – асимметричная федерация, допускает разнохарактерный статус, политическое, государственно-правовое и социально-экономическое положение входящих в нее субъектов. Симметрия нарушена, поскольку изначально в основу определения субъектов РФ были заложены разные начала: одни формировались по национальному признаку и стали республиками, другие – по территориальному – края, области, города Москва и Санкт-Петербург, третьи – по смешанному, национальнотерриториальному – автономная область и автономный округ. Особенностью Российской Федерации является правовой статус автономных округов – их двойная правосубъектность: они являются самостоятельными субъектами РФ, но территориально входят в состав области, края (таких же равноправных субъектов РФ). Взаимоотношения автономных округов с областью и краем, в состав которого они входят, требуют законодательного регулирования. С принятием Конституции РФ в 1993 г. территория РФ была разделена на 89 регионов — субъектов федерации. Среди них — республики, края, области, автономные округа, два города федерального значения и одна автономная область. На современном этапе развития Российского государства происходят реформы, в основном связанные с укрупнением субъектов Федерации, в результате к 2008 году в состав РФ входили 83 субъекта: - 21 республика (Республика Алтай, Дагестан, Ингушетия, Республика Адыгея (Адыгея), Республика Башкортостан, Республика Бурятия и др.); - 9 краев (Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край; Камчатский край; Забайкальский край) - 46 областей (Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область и др.) - 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург); - 1 автономная область (Еврейская) 35 - 4 автономных округа (Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ). Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Объединение регионов России — политический и экономический процесс административного объединения двух или нескольких граничащих между собой и тесно экономически взаимосвязанных субъектов Российской Федерации, начавшийся в 2003 году при активной поддержке федерального центра. Правовая основа - Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 N 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" Процесс объединения регионов России в первую очередь затронул «сложносоставные» субъекты Российской Федерации — края и области с входящими в их состав автономными округами. Вопрос об образовании нового субъекта Российской Федерации подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. В случае, если вопрос получил одобрение на референдумах всех заинтересованных субъектов Российской Федерации, Президент России вправе внести в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации. В случае, если хотя бы в одном из субъектов Российской Федерации вопрос не был одобрен, повторный референдум может быть проведён не ранее, чем через год. В результате объединения (по сути — включения автономных округов в состав краёв и областей) 2003—2008 гг. число субъектов федерации сократилось с 89 до 83; прекратили существование 6 из 10 автономных округов, а три области (Пермская, Камчатская, Читинская) сменили название на края1. Объединение субъектов призвано разрешить противоречия в управлении субъектами РФ, существующие с начала 1990-х годов. Кроме того, принято считать, что число субъектов РФ слишком велико, и это снижает эффективность управления. При таком подходе модель объединения автономных округов, ранее входивших в состав более крупных регионов, выглядит наиболее очевидной. Выбор механизма укрупнения обосновывается и тем, что более сильные территории (края и области) должны стать «локомотивами» развития автономных округов, так как большинство округов невелики по численности населения и экономически слаборазвиты. Целесообразность и риски объединения регионов:  Объединение возможно, если оно обеспечивает слом административнотерриториальных барьеров для развития зоны нового ресурсного освоения, разделенной между разными субъектами РФ.  Объединение сильных субъектов РФ со слаборазвитыми автономными округами должно сопровождаться передачей расходных полномочий и ресурсов для их реализации из федерального бюджета на региональный уровень в адекватной, долговременной и прозрачной форме. 1 1) 7 декабря 2003 года за объединение в Пермский край проголосовали жители Пермской области и КомиПермяцкого округа. 2) 17 апреля 2005 года – за объединение с Красноярским краем проголосовали жители Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского округов. 3) 23 октября 2005 года – в результате объединения Камчатской области и Корякского округа образован Камчатский край. 4) 16 апреля 2006 года – произошло объединение Иркутской области и Усть-Ордынского округа (название прежнее Иркутская оласть). 5) 1 марта 2008 года Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объединились в Забайкальский край. 36    Объединение слабых субъектов РФ с целью ускорения их развития экономически неэффективно, Читинская и Камчатская области «локомотивами» быть не могут. Механизм объединения не может использоваться только на основе политической целесообразности, необходим учет социально-экономических и этнополитических рисков. Спектр механизмов региональной политики не ограничивается объединением, во многих случаях оно оказывается далеко не самым эффективным. Смысл объединения – не примитивное сокращение числа субъектов РФ, а стимулирование их развития; при рациональном подходе объединение всех округов «под копирку» является непродуманным решением. В 2014 году в состав РФ были приняты республика Крым и город федерального значения Севастополь. Сегодня в составе РФ – 85 регионов Система органов государственной власти субъекта РФ: основные функции и полномочия Основным нормативно-правовым актом, определяющим систему органов государственной власти субъектов РФ, является Федеральный Закон от 06. 10. 1999 №184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ред. от 30.12.2015). Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ: а) государственная и территориальная целостность РФ; б) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию; в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Не менее 25 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в 37 депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах (т.е. с использованием пропорциональной избирательной системы). В большинстве случаев оставшаяся часть депутатов избирается по мажоритарной системе. При проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ большинство субъектов РФ использует на современном этапе смешанную избирательную систему1. В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. На сегодняшний день законодательством РФ предусмотрена возможность выбора способа формирования высшего должностного лица каждым субъектом РФ самостоятельно. 1 вариант. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет. Кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) выдвигаются политическими партиями. Политическая партия вправе выдвинуть кандидатом на указанную должность лицо, являющееся членом данной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии. Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность в порядке самовыдвижения. Выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта Российской Федерации и определяется в процентном отношении от общего числа указанных депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образований. Депутаты представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, учитываются только один раз. 1 Помним, что все национальные избирательные системы можно разделить на мажоритарные, пропорциональные и смешанные. Мажоритарная избирательная система предполагает, что кандидат становится избранным депутатом, если за него проголосовало большинство избирателей. Пропорциональная избирательная система основана на том, что места в представительном органе распределяются между партиями и избирательными блоками пропорционально количеству набранных ими голосов. 38 1 вариант. Кандидаты для избрания на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представляются в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации по предложениям политических партий, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Предложения о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) также вправе вносить Президенту Российской Федерации политические партии, федеральные списки кандидатов которых на основании официально опубликованных результатов ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации допущены к распределению депутатских мандатов. Каждая политическая партия, имеющая право в соответствии с положениями настоящей статьи вносить Президенту Российской Федерации предложения о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предлагает Президенту Российской Федерации не более трех кандидатур, имеющих право быть избранными на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Президент Российской Федерации не позднее чем за 20 дней до дня голосования по избранию высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) из предложенных ему кандидатур представляет трех кандидатов для избрания на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации. При этом избранным считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения и экологии. Пример: Систему органов государственной власти Ленинградской области составляют: 39 - Губернатор Ленинградской области - высшее должностное лицо Ленинградской области избирается гражданами на 5 лет; - Законодательное собрание Ленинградской области - высший законодательный (представительный) орган государственной власти Ленинградской области (50 депутатов, избираются на 5 лет); Выборы депутатов ЗакСа Лен.обл. осуществляются на основе смешанной пропорциональномажоритарной системы, а именно: - 50 процентов от установленного числа депутатов Законодательного собрания избираются по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на один одномандатный избирательный округ; - 50 процентов от установленного числа депутатов Законодательного собрания избираются по общеобластному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за общеобластные списки кандидатов (далее - списки кандидатов) в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями. Право быть избранным депутатом Законодательного собрания имеют граждане Российской Федерации, достигшие 21 года на день голосования. - Правительство Ленинградской области - высший исполнительный орган государственной власти Ленинградской области; - отраслевые, территориальные и иные органы исполнительной власти Ленинградской области, входящие в состав Администрации Ленинградской области; -Уставный суд Ленинградской области (рассмотрение вопросов соответствия областных законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления Ленинградской области Уставу Ленинградской области, а также толкование норм Устава Ленинградской области); - мировые судьи Ленинградской области. Администрация Ленинградской области представляет собой единую систему органов исполнительной власти Ленинградской области, включающую в себя: - Правительство Ленинградской области; -отраслевые, территориальные и иные органы исполнительной власти Ленинградской области. Социальные и экономические проблемы развития субъектов РФ. Принципы региональной политики в РФ на современном этапе Федеральная политика в отношении регионов строилась предыдущие годы на платформе выравнивания социально-экономического развития регионов. Политика выравнивания была обусловлена рядом обстоятельств. Региональная организация Российской Федерации во многом сформировалась в эпоху плановой индустриализации. В советский период регионы рассматривались как совокупность географически сопряженных производственно-технологических площадок, совместно обеспечивающих сбалансированность и самодостаточность экономики, ее динамичный рост. В силу этого региональное развитие страны осуществлялось как плановое размещение на территории производительных сил. В первую очередь, исходя из этого, по территории распределялось население (в советский период были осуществлены масштабные миграционные программы по освоению северных и восточных земель, проведена 40 урбанизация страны), устанавливались инвестиционные приоритеты и сроки проектного освоения отдельных территорий (в 1920-30-е годы – подъем отсталых окраин; в 1930-е и начале 1940-х годов – создание второй металлургической базы и заводов -дублеров на Урале и в Сибири; в 1950-70-е годы – ускоренное развитие восточных районов; в 1960-80-е годы – формирование крупных территориально-производственных комплексов), а также определялся правовой статус последних (к моменту создания РСФСР в 1917 году в России было 56 губерний, в 1922 году – уже 72, в 1930 число краев и областей было сведено к 13-ти, к 1991 году в Российской Федерации было 89 субъектов Федерации). Регионы, создававшиеся и развивавшиеся в нерыночной логике, при помещении их в рыночную среду перестали соответствовать масштабу экономических и социальных процессов открытого рынка. Часть субъектов Российской Федерации и городов административных центров явно оказались не в состоянии обеспечивать конкурентоспособность собственного хозяйства не только в глобальном, но даже и страновом масштабе. В первую очередь, не нашли себя в новой экономике те поселения, которые исторически возникли в связи с решением старых геополитических задач (центры военно-промышленного комплекса, военные городки, закрытые административнотерриториальные образования, монопрофильные поселения, полностью зависящие от технологии градообразующих предприятий и пр.). В теории регионального управления выделяют естественные и относительные причины, вызывающие диспропорции в развитии регионов. К естественным причинам региональной дифференциации относят: особенности географического положения; климатические условия; обеспеченность природными ресурсами; степень близости к рынкам сбыта; исторические и этнические особенности регионов; в качестве относительных выделяют: структуру производства и занятости, масштаб выпуска продукции, инвестиции в основной капитал, уровень развития рыночной инфраструктуры и транспортной сети и т. д. Концентрация указанных факторов наблюдается в крупных агломерациях. Исследования, проведенные западными специалистами, показали, что значительные преимущества от эффекта концентрации получают регионы, являющиеся крупными агломерациями. При рассмотрении особенностей российской экономики исследователи в качестве определяющих факторов, приводящих к различиям в экономическом развитии регионов страны, выделяют природные ресурсы и эффект агломерации. Сырьевые регионы и крупнейшие финансовоадминистративные центры страны, прежде всего Москва, Санкт-Петербург, Московская область, выступающие как агломерации, получают преимущества в развитии. В Российской Федерации уже только географические размеры территории и климатические различия являются естественным катализатором значительной дифференциации регионов. В условиях доминирования сырьевого сектора экономики благополучными были регионы со значительными запасами сырья или имеющие производственную базу, состоящую из производств по его первичной переработке. Уровень социально-экономического развития российских регионов характеризуется неоправданно высокой дифференциацией, которая может серьезно угрожать социальной стабильности государства. Доминирующая в стране внутренняя производственно-территориальная организация большинства регионов не обеспечивает их конкурентоспособность в глобальном рынке. В результате советской политики размещения производительных сил в России не существует практически ни одного конкурентоспособного территориального кластера как динамичной и внутренне конкурентной сети близко локализованных предприятий, производящих одну и ту же или смежную продукции и совместно обеспечивающих хорошие рыночные позиции для страны, отрасли и самих предприятий. Примерно одна четверть всех субъектов Российской Федерации имеет монопрофильную экономику и основным донором их бюджетов выступают не производственные сети, а крупные вертикально-интегрированные корпорации. 41 Сложившаяся региональная организация Российской Федерации не в полной мере обеспечивает воспроизводство и капитализацию ключевого актива страны – человеческих ресурсов. В силу этого региональное развитие сталкивается с целым комплексом социальных (демографических, квалификационных, этнокультурных) проблем. Общее сокращение численности населения Российской Федерации и генеральная тенденция миграции в России опасны с геополитической точки зрения. Они могут привести к образованию «демографического вакуума» в приграничных районах Сибири и Дальнего Востока и создают объективные предпосылки для замещения населения иммигрантами из соседних стран, что не отвечает экономическим и геополитическим интересам страны. В стране чрезвычайно мало привлекательных для миграционного притока населения регионов. Низкая мобильность населения внутри страны также постепенно превращается в чрезвычайно острую проблему регионального развития России. Для целого ряда регионов одним из главных барьеров для экономического роста становится дефицит трудовых ресурсов. Низкая пространственная мобильность накладывается на низкую квалификационную мобильность населения: ведь если человек не может перемещаться в пространстве, следуя за рыночными предложениями в своей профессиональной нише, он вынужден менять профессии, подстраиваясь под предложения в месте проживания. Смена модели экономического развития требует сегодня разработки четкой региональной политики, определения ее приоритетов и принципов реализации этих приоритетов. На федеральном уровне альтернативные приоритеты региональной политики представлены либо поиском точек роста и их всемерной поддержкой в надежде на то, что они, как локомотивы, будут «тянуть» всю экономику, либо определением траекторий развития, которые приведут к сокращению чрезмерной дифференциации в уровне социально-экономического развития регионов Принципы федеральной региональной политики 1. Принцип поляризованного (или «сфокусированного») развития, которое приходит на смену политике выравнивания уровня регионального развития и предполагает специальную фокусировку финансовых, административно-управленческих, человеческих и других ресурсов в «опорных регионах» («полюсах», «локомотивах» роста), а также последующее распространение инновационной активности в другие регионы. Поэтому экономический рост, предпринимательская активность, инновационный процесс в «опорных регионах» отличаются наибольшей интенсивностью, оказывая влияние на другие территории, которые не входят в «полюса». 2.Принцип «преференции за реформы» Если территория не получила статуса опорного региона, государственная поддержка должна быть направлена в первую очередь на обеспечение равного доступа населения этой территории к бюджетным услугам, гарантирующим реализацию конституционных прав граждан. На достижение данной задачи должны быть направлены меры по стимулированию региональных инициатив. В том числе должна быть трансформирована финансовая помощь регионам – она должна поддерживать социальными трансфертами отсталые территории, а депрессивные территории ориентировать на обеспечение экономического роста и увеличение налоговой базы. Должны получить развитие внебюджетные и инвестиционные инструменты поддержки стратегических проектов регионального развития, в рамках согласованных стратегических приоритетов регионального развития должна оказываться селективная бюджетная (грантовая) поддержка региональных инициатив. 3.Принцип синхронизации действий («принцип синергии»). Он требует, во-первых, синхронизации основных реформ, осуществляемых в стране и оказывающих влияние на социально-экономическое развитие регионов. Во-вторых, выстраивания федеральных 42 приоритетов в логике кооперации регионов. В-третьих, согласованности направлений поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области регионального развития, используемыми федеральными органами власти. 4. Принцип дифференцированности государственной политики регионального развития. Интеграция Российской Федерации в глобальную экономику ведет к выделению на ее территории зон, в отношении которых должны быть сформулированы различные цели социально- экономического развития и сформированы различные меры достижения данных целей 5 Принцип субсидиарности, который предполагает децентрализацию властных полномочий и исполнение тех или иных полномочий социально-экономического развития регионов Российской Федерации (и соответствующую передачу этих полномочий) на уровне управления, на котором они могут быть исполнены наиболее эффективным образом. Основная цель политики современного этапа — обеспечение сбалансированного развития субъектов РФ, а не их социальное выравнивание. Именно поэтому основной задачей ставится стимулирование органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления к наращиванию собственного экономического потенциала. Лекция 6 . Местное самоуправление в РФ. Правовые основы и принципы местного самоуправления в РФ. МСУ – это важнейший элемент конституционного строя демократических государств. Оно представляет собой специфический уровень исполнительной и представительной власти, который с одной стороны участвует в осуществлении воли государства, а с другой, наиболее полно учитывает интересы населения. МСУ в РФ – это форма осуществления народом своей власти в рамках закона для самостоятельного и под свою ответственность решения населения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Цель МСУ – создание оптимального качества жизни населения муниципального образования и поддержание его устойчивого развития. Конституция РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», основываясь на положениях Европейской хартии местного самоуправления (1985г.), формулируют общие принципы, присущие всей системе местного самоуправления в нашей стране: 1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения. 2. Признание местного самоуправления как демократического института, наличие гарантий местного самоуправления. 3. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государство, таким образом, признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. 4. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. 5. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочий. Органы местного самоуправления имеют право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. 6. Законность. Этот принцип является одним из основных конституционных принципов российской государственности. Государство осуществляет контроль за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, но не о целесообразности 43 или качестве принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни. 7. Гласность и учет общественного мнения, сотрудничество и взаимодействие местных органов и их должностных лиц с партиями, общественными движениями и объединениями граждан. Гласность - является важным элементом демократической системы управления обществом и государством Реализация этого принципа означает, прежде всего, открытый характер деятельности органов местного самоуправления, регулярное информирование о произведенной работе населения, посредством средств массовой информации. 8. Сочетание местных и государственных интересов. 9. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. 10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления. Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образования, и свои решения принимает в коллегиальном порядке. Виды муниципальных образований в РФ. В соответствии с ФЗ 2003г. № 131 муниципальное образование в РФ - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородская территория города федерального значения. Типы МО: 1. Сельское поселение - один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; соответствует сельсоветам советских времён и земствам досоветского периода. Сельское поселение входит в состав муниципального района. 2. Городское поселение - небольшой город или посёлок городского типа, в которых МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. 3. Муниципальный район - несколько поселений (сельских и/или городских) и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой МСУ осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам МСУ федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. 4. Городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам МСУ федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах 1. 1 До внесения поправок городским округом являлось городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. 44 5. Городской округ с внутригородским делением - тип муниципальных образований в России, в состав которого входят внутригородские муниципальные образования — внутригородские районы (введен в 2017 году). 6. Внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением. 7. Внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой МСУ осуществляется населением непосредственно и или через выборные и иные органы МСУ. 8. Муниципальный округ - несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного настоящим Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам МСУ федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Новый (восьмой по счету) вид муниципального образования был введен недавно принятым Федеральным законом от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ. В отличие от городского округа, муниципальный округ не должен обязательно находиться на компактной урбанизированной территории. Создание муниципальных округов в отдельных субъектах РФ может начаться уже во второй половине 2019 года, а реализация соответствующих положений в полном объеме (включая преобразование в муниципальные округа ранее образованных городских округов, не отвечающих критериям городского округа площади городской территории, а также по плотности населения, и уровню его урбанизации) должна быть завершена до конца 2024 года. По состоянию на 1 марта 2019 г. в Российской Федерации по уточненным данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации насчитывается 21408 муниципальных образований, около 80% из которых сельские поселения. Функции местного самоуправления, полномочия органов местной власти. Вопросы местного значения в РФ. Исходя из своей сущности местное самоуправление выполняет три функции: - властную, т.е. местное самоуправление проводит политику государства, принимает устав муниципального образования и другие нормативные акты, распоряжается муниципальной собственностью, регулирует планировку и застройку территории муниципального образования и т.д.; - гражданскую, т.е. реализует самоорганизацию жителей, вовлечение их в процесс принятия решений и контроль за их исполнением; - экономическую (хозяйственную), т.е. ведет муниципальное хозяйство и удовлетворяет жизненно важные потребности населения. Сфера реализации местного самоуправления определяется в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ через понятие "вопросы местного значения", содержание которого отчасти раскрывается в ч. 1 ст. 132: это вопросы муниципальной собственности, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, охраны общественного порядка и иные вопросы местного значения. В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ, вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Для каждого вида муниципального образования ФЗ-131 устанавливает четкий перечень вопросов местного значения. Исключение - это внутригородские муниципальные образования Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, здесь направления деятельности местной власти регулируются региональными законами. К компетенции органов МСУ, как 45 правило, относятся вопросы обеспечения жизнедеятельности населения в границах территории муниципального образования Общими для всех видов муниципальных образований будут вопросы, указанные в ч.1 ст.132 Конституции РФ (указаны выше). Далее в зависимости от предусмотренных законодательством типов муниципальных образований местные органы власти будут заниматься разными блоками вопросов местного значения. На городские поселения возложены вопросы обеспечения жизнедеятельности населения в границах конкретных населенных пунктов, в частности, строительства и содержания муниципального жилищного фонда, электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения; благоустройства и озеленения, сбора и вывоза мусора, содержания мест захоронения; содержания и строительства автомобильных внутрипоселенческих дорог, транспортного обслуживания в границах поселения; библиотечного обслуживания, создания условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры; развития массовой физической культуры и спорта; обеспечения пожарной безопасности; обеспечения безопасности людей на водных объектах; гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. До внесения поправок в 2014 году аналогичные вопросы решали власти сельских поселений. Сегодня этот перечень значительно сужен: обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах поселения; создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурнооздоровительных и спортивных мероприятий поселения; утверждение правил благоустройства территории поселения и др. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы городских поселений. Многие субъекты РФ воспользовались данной возможностью и расширили сферу деятельности органов МСУ сельских поселений региональными законами. Расширенные перечни вопросов местного значения сельских поселений действуют в 61 субъекте Российской Федерации. Почти во всех субъектах Российской Федерации, принявших такие законы, за всеми сельскими поселениями закреплен один и тот же объем полномочий. Исключения составили Иркутская, Ленинградская, Ростовская и Тюменская области, а также Ямало-Ненецкий автономный округ, которые применили дифференцированный подход к поселениям разных муниципальных районов. В муниципальных районах власть будет решать вопросы местного значения, которые имеют межпоселенческий характер. Например, электро- и газоснабжения поселений; содержания и строительства автомобильных дорог между поселениями, транспортного обслуживания в границах района; охраны окружающей среды; предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Основные отличия от поселений состоят в том, что за районным уровнем местной власти закреплены, например, еще такие вопросы как - организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования 46 детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья; - создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи; - выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района. Сегодня сохраняет значение договорной механизм передачи отдельных полномочий по решению некоторых вопросов местного значения по соглашениям между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящими в их состав поселениями. Данный механизм так или иначе востребован более чем двумя третями муниципалитетов. В городских и муниципальных округах органы муниципального управления будут заниматься совокупностью вопросов местного значения поселений и муниципальных районов. К вопросам местного значения внутригородского района относятся вопросы, схожие с вопросами местного значения сельских поселений. Еще раз подчеркнем, что вопросы местного значения для внутригородских муниципальных образований городов федерального значения устанавливаются региональными законами Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. ФЗ-131 предусмотрена возможность передачи отдельных государственных полномочий субъекта Федерации или федерального центра (не входящих в перечень вопросов местного значения) для осуществления их органам местного самоуправления. Решение о передаче полномочий и порядок их финансирования закрепляются законом. Чаще всего государственные полномочия передаются органам местного самоуправления с целью экономии денежных средств и более эффективной реализацией переданных полномочий. Отдельные государственные полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления (делегированные полномочия), подразделяются на 3 группы: - полномочия Российской Федерации, делегированные напрямую органам местного самоуправления; - полномочия Российской Федерации, делегированные органам государственной власти субъекта Российской Федерации с правом их частичного или полного делегирования органам местного самоуправления (субделегирование); - полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации либо ее субъектов, делегированные органам местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения обеспечиваются собственными доходами местных бюджетов, а делегированные государственные полномочия – субвенциями из вышестоящих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в зависимости от уровня переданных государственных полномочий. Помимо финансовых средств органам местного самоуправления должны передаваться в пользование, управление или в собственность необходимые материальные средства. Муниципальное образование, в свою очередь, обязано обеспечить надлежащую реализацию делегированных ему полномочий, для этого оно вправе издавать общеобязательные нормативные правовые акты и контролировать их исполнение. 47 Органы государственной власти со своей стороны обязаны следить за исполнением переданных государственных полномочий, использованием органами местного самоуправления предоставленных материальных и финансовых средств. В случае нарушений со стороны органов местного самоуправления государственная власть вправе вынести предписание с требованием устранить допущенное нарушение. Формирование местных бюджетов в РФ: доходной и расходной частей. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в рамках закона. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами Муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления Проблемы формирования местных бюджетов в РФ: доходной и расходной частей. Местный бюджет (МБ) представляет собой элемент бюджетной системы РФ. Каждое муниципальное образование формирует собственный бюджет. Согласно Бюджетному кодексу определения "местный бюджет" и "бюджет муниципального образования" тождественные понятия. МБ - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Доходы местных бюджетов формируются за счет следующих источников: 1) местных налогов и сборов; 2) отчислений от регулирующих доходов и сборов; 3) неналоговых доходов. Местные налоги и сборы — это налоги и сборы, устанавливаемые представительными органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с федеральными законами. Регулирующие доходы — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на предстоящий финансовый год, в ряде случаев они устанавливаются на долговременной основе (на три года). Расходы местных бюджетов - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления. Расходная часть местных бюджетов включает финансирование расходов, связанных с решением вопросов местного значения, с управлением и развитием экономики и социальной сферы, расходы по погашению долгов (ссуд, займов). Основная часть бюджетов муниципальных образований в РФ высокодотационна. Связано это с тем, что различия в уровне экономического развития между муниципалитетами так же как и между субъектами Российской Федерации, очень сильны, и в муниципальных бюджетах это проявляется еще больше. Вследствие 48 сложившейся ситуации с финансовым обеспечением реформы местного самоуправления идет «вымывание» собственной компетенции органов местного самоуправления, в первую очередь, сельских поселений и малых городов. Причем это осуществляется на законных основаниях, в частности, путем заключения соглашений о передаче части полномочий поселений, включая бюджетно-налоговые полномочия, органам местного самоуправления муниципальных районов. Благодаря высокому уровню налогового потенциала состояние собственных доходов бюджетов городских округов в целом по РФ характеризуется низким уровнем дотационной зависимости. Несмотря на сокращение поступлений от межбюджетного регулирования. По налогу на прибыль организаций и иным федеральным и региональным налогам, бюджеты городских округов имеют достаточно высокий уровень самодостаточности. Доходы от местных бюджетов недостаточны для исполнения вопросов местного значения, перечень которых постоянно расширяется. Финансовая помощь из бюджетов субъектов РФ является для многих муниципальных образований основным источником формирования местных бюджетов. Анализ налоговых поступлений показал, что основным бюджетообразующим налогом для местных бюджетов является налог на доходы физических лиц, поступивший в местные бюджете в объеме 780,9 млрд рублей, с ростом к 2017 году на 11,4% (или на 79,7 млрд рублей). При этом доля указанного налога в налоговых доходах местных бюджетов в 2018 году составила 63,4 процента. Межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением реализации собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (без учета субвенций и других безвозмездных поступлений), в 2018 году составили 22 1 283,1 млрд рублей или 46,7% от общего объема безвозмездных поступлений в местные бюджеты (2 745,6 млрд рублей) и 46,0% от объема собственных доходов местных бюджетов (2 791,2 млрд рублей). В 2017 году данные межбюджетные трансферты составляли 1 110,6 млрд рублей или 45,3% от общего объема безвозмездных поступлений в местные бюджеты и 44,3% от объема собственных доходов местных бюджетов Самая высокая доля финансовой помощи отмечается в местных бюджетах Республики Тыва (69,7%), Сахалинской области (68,4%), Ямало-Ненецкого автономного округа (66,7%), Республики Алтай (65,9%). Таблица 2 - Распределение количества муниципальных образований по видам муниципальных образований в зависимости от финансовой самостоятельности в 2018 году 49 В 2018 году наименее дотационными являлись городские округа (с учетом городских округов с внутригородским делением), в бюджетах которых удельный вес дотаций в собственных доходах составил 8,0%, в бюджетах муниципальных районов и поселений, указанный показатель составил соответственно 21,5% и 19,5 процентов. Данное соотношение связано с более высокой бюджетной обеспеченностью бюджетов городских округов по сравнению с бюджетами других видов муниципальных образований, что обусловлено преимущественной концентрацией налоговой базы по основным федеральным и местным налогам в указанном виде муниципальных образований. Основными причинами сложившегося соотношения является низкая налоговая составляющая в собственных доходах бюджетов муниципальных районов, а также необходимость финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, что учитывается при распределении дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). В целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения в бюджете субъекта Российской Федерации предусматриваются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений. Структура расходов местных бюджетов в разрезе полномочий по отдельным видам муниципальных образований представлена на диаграмме - рис.2. Рисунок 2 - Структура расходов местных бюджетов в разрезе полномочий по отдельным видам муниципальных образований в 2018 году В целом по Российской Федерации расходы на решение вопросов местного значения составляют 64,8% в общей сумме расходов местных бюджетов (в городских и сельских поселениях это значение достигло уровня 99,1% и 97,8% соответственно, в связи с тем, что на поселенческий уровень передавался незначительный объем государственный полномочий). 50 Рисунок 3 - Отраслевая структура расходов местных бюджетов в 2018 году По отношению к 2017 году структура основных расходов местных бюджетов 2018 года изменилась. Снизилась доля расходов на ЖКХ (–1,1 п.п.), социальную политику (–0,5 п.п.), обслуживание долга (-0,1 п.п.) и прочих расходов (-0,1 п.п.) при увеличении доли образования (+1,2 п.п.), культуры и СМИ (+0,4 п.п.) и физической культуры и спорта (+0,2 п.п.) (рис.3). По данным субъектов Российской Федерации, в общем количестве муниципальных образований, утвердивших местные бюджеты в 2018 году, 53,8% бюджетов исполнено с профицитом, 45,3% – с дефицитом, 0,3% бюджетов сбалансированы. Организационные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в РФ. Главным фактором развития местного самоуправления является максимально возможное участие населения в процессе управления территорией муниципалитета. МСУ — это власть, максимально приближенная к населению, данный уровень обладает свойствами специфической общественной организации, вовлекающей население в свою деятельность, выполняющей функции самоорганизации местного сообщества, его структуризацию. Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления установлены в главе 5 ФЗ № 131 (ст. 22-33): - местный референдум; - муниципальные выборы; - сход граждан; - правотворческая инициатива граждан, реализующаяся посредством создания инициативных групп; - территориальное общественное самоуправление; - староста сельского населенного пункта; - публичные слушания, общественные обсуждения; - собрание граждан; - конференция граждан (собрание делегатов); - опрос граждан; - обращение граждан в органы местного самоуправления; - иные формы. 1. Местный референдум 51 Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования: 1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме; 2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, 3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. 2. Муниципальные выборы Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. 3. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном законодательством для проведения местного референдума. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования 4. Сход граждан В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. 5. Правотворческая инициатива граждан С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования. 6. Территориальное общественное самоуправление 52 Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. 7. Староста сельского населенного пункта. Для организации взаимодействия органов местного самоуправления и жителей сельского населенного пункта при решении вопросов местного значения в сельском населенном пункте, расположенном в поселении, муниципальном округе, городском округе или на межселенной территории, может назначаться староста сельского населенного пункта. Староста сельского населенного пункта назначается представительным органом муниципального образования, в состав которого входит данный сельский населенный пункт, по представлению схода граждан сельского населенного пункта из числа лиц, проживающих на территории данного сельского населенного пункта и обладающих активным избирательным правом. Срок полномочий старосты сельского населенного пункта устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Староста сельского населенного пункта для решения возложенных на него задач: 1) взаимодействует с органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями и иными организациями по вопросам решения вопросов местного значения в сельском населенном пункте; 2) взаимодействует с населением, в том числе посредством участия в сходах, собраниях, конференциях граждан, направляет по результатам таких мероприятий обращения и предложения, в том числе оформленные в виде проектов муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению органами местного самоуправления; 3) информирует жителей сельского населенного пункта по вопросам организации и осуществления местного самоуправления, а также содействует в доведении до их сведения иной информации, полученной от органов местного самоуправления; 4) содействует органам местного самоуправления в организации и проведении публичных слушаний и общественных обсуждений, обнародовании их результатов в сельском населенном пункте и др. 8. Публичные слушания, общественные обсуждения. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. На публичные слушания должны выноситься: 1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 53 3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования. По проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности 9. Собрание граждан Проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления. 10. Опрос граждан Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер. 11. Обращения граждан в органы местного самоуправления Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления в РФ и организационные модели их взаимодействия. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования (далее - МО), глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязательность наличия в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации. 54 Представительный орган МО Представительный орган поселения, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. В условиях двухуровневой системы муниципальных образований представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом соответствующего муниципального образования может:  состоять из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселений) нормой представительства;  избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом соответствующего муниципального образования: 1) может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов; 2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Глава муниципального образования В соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования глава МО: 1) избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации; 2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию; 3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются; 4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации; 5) в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию. Фактически (по состоянию на 1 марта 2019 г.) главы муниципальных образований избраны в 21 245 муниципальных образованиях, из них: - на муниципальных выборах – 5 470 глав (25,7%); - из состава депутатов – в 8 763 глав (41,3%); - по конкурсу – 6 944 глав (32,7%); - на сходах – 68 глав (0,3%). Повсеместное применение конкурсной системы применительно к главам муниципальных районов и городских округов предусмотрено законами 28 субъектов РФ. 55 Конкурсная комиссия Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. В муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина - главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением. Повсеместное избрание глав муниципальных районов и городских округов депутатами представительных органов предусмотрено законами 19 субъектов РФ. Повсеместное применение системы прямых выборов глав муниципальных районов и городских округов предусмотрено законами 3 республик – Бурятии, Саха – Якутии и Хакасии. В случае избрания глав МО из состава депутатов или на прямых выборах в субъектах РФ часто устанавливается система органов местного самоуправления, в которой предусмотрено назначение главы местной администрации («сити-менеджера») по конкурсу. Требования к конкурсной комиссии аналогичны вышеуказанным. Прогнозируется, что система прямых выборов глав муниципальных образований будет сохранена не более чем в 20% муниципальных образований, в связи с тем, что в 2015году в ФЗ-131 были внесены поправки, согласно которым Глава МО в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (наемный "сити-менеджер"). 56