Теоретические основы оценки эффективности государственного и муниципального управления

Тема 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Сущность и подходы к оценке эффективности государственного и муниципального управления В настоящее время в российской науке и практике отсутствует единое понимание, как конкретно и измеримо оценивать эффективность управления в публичном секторе, оценивать деятельность органов власти и их работников, эффективность реализации государственной и муниципальной политики и т. д. В общем виде эффективность государственного и муниципального управления определяется степенью полноты и качества выполнения органами власти своих функций и задач и удовлетворения запросов и потребностей населения. Тогда об эффективности деятельности органов власти свидетельствуют достижение заданного результата (в том числе предоставление объема государственных (муниципальных) функций и услуг) при минимуме затраченных ресурсов (бюджетных средств, времени и т. д.) или достижение наилучшего (максимального) результата при заданном объеме ресурсов, средств. При этом эффективность нельзя путать с результативностью управления. Результативность  степень достижения поставленных целей (ожидаемых результатов) властно-управленческой деятельности. Здесь несущественны ни затраты на достижение поставленной цели, ни качественная (содержательная) оценка этой цели, ни социальные, политические или иные последствия; важна лишь степень достижения (полностью, частично, на столько-то процентов, не выполнено) поставленной цели. В отличие от результативности эффективность деятельности органов исполнительной власти определяет исходя из количественного соотношения целевым образом израсходованных ресурсов (финансовых, трудовых, информационных и др.) и результатов государственного и муниципального управления или путем сравнения экономических параметров реализации конкретных полномочий с нормативными, ранее бывшими, лучшими среди одноименных параметров на территориях других субъектов РФ (муниципальных образований). Под эффективностью гос. управления как многокомпонентной категорией также понимается: • соответствие полученных изменений социально-экономической ситуации в регионе планируемым или прогнозируемым, а также степень этого соответствия (результативность, продуктивность); • соотношение достигнутых результатов и использованных ресурсов (финансовых, имущественных, кадровых, информационных); • соотношение между затраченными ресурсами и минимально возможными с учетом соответствия качества государственных услуг принятым стандартам (административным регламентам); • своевременность реакции на происходящие в экономике изменения и активность воздействия в направлении упреждения возникающих проблем; • достижение компромисса между разноречивыми социально- экономическими задачами развития территории (действенность). Эффективность государственного управления не может отражать результаты только в каком-либо одном направлении или аспекте (политическом, экономическом, социальном и др.). Она должна раскрывать все его многоэлементное содержание, все многообразие протекающих процессов и явлений, результаты взаимообусловленных процессов развития человека и общества, их взаимодействие с природой. Таким образом, «эффективность» является сложной категорией и включает в себя элементы результативности и экономичности, взаимосвязь которых представлена на рис. 1. Рисунок 1 – Взаимосвязь категорий «эффективность», «результативность», «экономичность» Таким образом, в наиболее общем виде под эффективностью государственного и муниципального управления следует понимать степень полноты и качества выполнения органами власти своих функций и задач, степень удовлетворения запросов и потребностей населения. В таком случае об эффективности деятельности свидетельствует достижение заданного результата (в том числе предоставление объема государственных / муниципальных функций и услуг) при минимуме затраченных ресурсов (бюджетных средств, времени и т. д.) или достижение наилучшего (максимального) результата при заданном объеме ресурсов, средств. При этом существует такая важная проблема, как выбор четких, конкретных, измеримых показателей (параметров), которые наиболее адекватно, точно и наглядно оценивают эффективность. Необходимо различать понятия эффективности государственного (муниципального) управления, эффективности развития региона (муниципального образования), управления социально-экономическим развитием, эффективности деятельности органов исполнительной власти и их работников (в том числе государственных и муниципальных служащих), эффективности деятельности государственных (муниципальных) предприятий и учреждений и их руководителей. Обобщение опыта исследований эффективности государственного и муниципального управления позволяет выделить четыре основных подхода к ее оценке. 1. Отождествление эффективности и результативности управления, то есть когда эффективность оценивается исходя из достигнутых территорией значений показателей социально-экономического развития (или результатов деятельности органа власти) относительно плановых, базисных, целевых, а также по сравнению с другими территориями. К этому подходу относится методика, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 г. № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7.05.2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». 2. Отождествление эффективности управления и уровня развития территории: чем выше параметры социально-экономического развития, тем выше эффективность управления соответствующих органов власти (или эффективность развития территории). К достоинствам первого и второго подходов относятся простота получения исходной базы для оценки, понятность расчетов и их интерпретации. К главному их недостатку относится то, что уровень развития территорий зависит от множества факторов, на большинство из которых органы власти самостоятельно и в полной мере не могут влиять, что не позволяет адекватно соотнести результаты развития территории и действия, предпринимаемые органами власти. 3. Затратно-результативный подход: сопоставление полученного результата в развитии региона или муниципалитета с бюджетными и иными затратами и действиями, направленными на его достижение, с потенциалом развития соответствующей территории. К достоинствам данного подхода относится его соответствие изначальной сущности и содержанию оценки эффективности муниципального управления. Вместе с тем возникают трудности с проведением такой оценки в части определения самих затрат (бюджетных, кадровых и иных), отсутствия общепризнанного понимания социально- экономического потенциала территории и его оценки. 4. Оценка внутренней эффективности управления: оценка организации управления в органах власти, оценка их сотрудников, эффективности процесса управления. К данному подходу относятся, например, международная методика CAF (Common Assessment Framework – общая схема оценки), являющаяся технологией менеджмента качества в государственном и муниципальном управлении; разработанный на основе CAF ее российский аналог ЭПУС (эффективная публичная служба); методика KPI (Key Performance Indicator – ключевые показатели эффективности), представляющая собой систему измерений конкретных показателей эффективности деятельности отдельных субъектов (организаций, отделов, сотрудников) по выделенным направлениям, увязанная со стратегическими целями развития территории и соответствующего органа власти; методики оценки качества предоставления государственных и муниципальных услуг. К основным достоинствам методик данного подхода относится возможность четкого определения проблем в организации процесса управления, оценки эффективности действий и реализации полномочий конкретными сотрудниками органов власти. К их основным недостаткам относятся сложность и трудоемкость получения исходной базы для анализа, необходимость выработки параметров оценки с учетом специфики работы каждого оцениваемого органа власти. Вместе с тем во многих случаях в России проведение оценки на основе методик ЭПУС и KPI учитывает лишь результаты деятельности органа власти или его сотрудников исходя из параметров, обозначенных в стратегиях и программах развития территории, а внутренняя организация процесса управления – выполнение отдельных функций и задач – не учитывается. Помимо данных подходов самостоятельными методами оценки эффективности являются социологический (опросы населения по оценке эффективности, удовлетворенности деятельностью органами власти) и экспертный (оценка, в основном балльная, различных составляющих эффективности, результативности деятельности, реализации политики специалистами- экспертами в соответствующей сфере). Следует отметить, что все четыре подхода присутствуют в российской и мировой практике и могут использоваться каждый самостоятельно для соответствующих целей исследования. Наиболее качественным является затратно-результативный подход. Конечным результатом оценки эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований являются идентификация проблемных мест и направлений в организации управления и разработка направлений повышения его эффективности. В России оценка эффективности деятельности органов власти активно начала проводиться лишь с 2004 г. в рамках системы ежегодной подготовки федеральными министерствами, службами и агентствами сводных докладов, включающих цели, задачи и показатели деятельности данных субъектов бюджетного планирования на очередной год (так называемые ДРОНДы). В подобных докладах присутствовали три группы показателей работы ведомств: 1) цели и задачи, увязанные с приоритетами государственной политики; 2) показатели, характеризующие уровень достижения целей; 3) количественные ориентиры, которые должны быть достигнуты. С 2008 г. в России на фоне административной реформы постепенно начала складываться новая целостная система оценки эффективности деятельности государственного и муниципального управления: от оценки деятельности региональных (муниципальных) властей в целом до оценки каждого сотрудника органа власти, органа местного самоуправления (МСУ), государственного (муниципального) учреждения (рис. 2). Рисунок 2 – Формирующаяся в России система оценки эффективности государственного и муниципального управления При оценке эффективности органов власти значительное внимание уделялось и такому аспекту их деятельности, как создание благоприятных условий для ведения предпринимательской деятельности. В частности, Указом Президента РФ от 10.09.2012 г. № 1276 и Распоряжением Правительства РФ от 10.04.2014 г. № 570-р были утверждены перечни показателей для оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц субъектов РФ по созданию данных условий. Оценка эффективности деятельности исполнительных органов власти на региональном уровне На региональном уровне оценка эффективности деятельности исполнительных органов власти осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 21.08.2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Постановлением Правительства РФ от 03.11.2012 г. № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21.08.2012 г. № 1199» утверждена методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Предметом оценки являются результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в сферах экономики и инвестиционной привлекательности, государственного и муниципального управления, здравоохранения, образования и жилищного строительства. По итогам проведения оценки лучшим субъектам РФ предоставляются гранты в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей. Оценка эффективности деятельности органов МСУ городских округов и муниципальных районов проводится в соответствии с Указом Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 и принятым для его реализации Постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 г. № 1317. В рамках данной оценки главами муниципалитетов осуществляется подготовка «Доклада о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления за прошедший год и их планируемых значениях на трехлетний период». Главы отчитываются по 40 показателям, сгруппированным в 9 блоков: экономическое развитие; дошкольное образование; общее и дополнительное образование; культура; физическая культура и спорт; жилищное строительство и обеспечение граждан жильем; жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ); организация муниципального управления; энергосбережение и повышение энергоэффективности. В Постановлении Правительства Российской Федерации закреплена методика расчета интегрального показателя комплексной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, агрегирующего в себе 11 частных индикаторов. На основе значений интегрального показателя определяются до 3–4 лучших муниципалитетов, которым предоставляются бюджетные гранты. Главы районов и городских округов в ряде субъектов Федерации ежегодно представляют в соответствующий орган государственной власти планы на предстоящий год по достижению наилучших значений показателей. Также важна оценка эффективности деятельности и работников органов власти. При этом показатели эффективности деятельности работников должны быть взаимоувязаны с показателями деятельности самого органа власти, со стратегическими ориентирами развития соответствующей сферы, показателями реализации функций, мероприятий государственных (муниципальных) программ. Это позволит связать программно-целевой принцип управления с оценкой деятельности работников органов власти, перейти на оплату труда по результатам, повысить эффективность (результативность) бюджетных расходов на управление. Практикум Задание 1. Вопросы для самоконтроля 1. Объясните различия и взаимосвязь терминов «эффективность», «результативность» и «экономичность». 2. Верно ли утверждение, что большинство проблем социально- экономического развития территориально локализованы именно на уровне муниципальных образований. Почему? 3. Основные подходы оценки эффективности государственного муниципального управления. 4. Сущность метода оценки эффективности государственного управления, касающегося отождествления эффективности и результативности управления. 5. В чем заключается затратно-результативный подход оценки эффективности государственного управления? 6. Опишите состав «Доклада о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления за прошедший год и их планируемых значениях на трехлетний период». Задание 2. Выберите муниципальное образование и сравните структуру «Доклада о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления за прошедший год и их планируемых значениях на трехлетний период» Главы муниципалитета со структурой, представленной в Указе Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607. Задание 3. Тест 1. Проблемы социально-экономического развития современного общества связаны с: 1) экологической ситуацией; 2) политическими проблемами; 3) экономическим кризисом; 4) нехваткой финансовых средств. 2. При оценке эффективности органов власти значительное внимание уделяется: 1) удовлетворенности населения; 2) экологической обстановке территории; 3) созданию благоприятных условий для ведения предпринимательской деятельности; 4) организации коммуникаций с соседними регионами. 3. Эти группы показателей присутствуют в структуре ДРОНДов: 1) количественные ориентиры, которые должны быть достигнуты; 2) количество правовых актов, которые должны быть приняты; 3) мероприятия выхода из кризиса; 4) цели и задачи, увязанные с приоритетами государственной политики 4. Подход, характеризующийся сопоставлением полученного результата в развитии региона или муниципалитета с бюджетными и иными затратами и действиями, – это: 1) оценка внутренней эффективности управления; 2) затратно-результативный; 3) отождествление эффективности управления и уровня развития территории; 4) отождествление эффективности и результативности управления 5. Подход, характеризующийся постулатом «чем выше параметры социально-экономического развития, тем выше эффективность управления соответствующих органов власти», – это: 1) оценка внутренней эффективности управления; 2) затратно-результативный; 3) отождествление эффективности управления и уровня развития территории; 4) отождествление эффективности и результативности управления. 6. Международная методика CAF относится к этому подходу оценки эффективности государственного и муниципального управления: 1) оценка внутренней эффективности управления; 2) затратно-результативный; 3) отождествление эффективности управления и уровня развития территории; 4) отождествление эффективности и результативности управления 7. В соответствии с Указом Президента РФ от 21.08.2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» в методику оценки входит: 1) предоставление грантов регионам, достигшим наилучших значений; 2) рейтингование регионов по уровню и динамике изменений показателей; 3) расчет интегральных показателей эффективности управления субъектом РФ; 4) ежегодные доклады высших должностных лиц регионов. ________ ДРОНД «субъекты бюджетного планирования» – структурные подразделения органа власти, участвующие в формировании бюджета и его расходовании на реализацию своих полномочий «субъекты бюджетного планирования» – структурные подразделения органа власти, участвующие в формировании бюджета и его расходовании на реализацию своих полномочий «бюджет субъекта бюджетного планирования» (СБП) - используемая для целей бюджетного планирования сумма расходов, представляемая субъектом бюджетного планирования при формировании бюджетных проектировок (включая оценки расходов, финансируемых за счет доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) и распределяемая по подведомственным ему распорядителям средств местного бюджета; " «отчетный период» - период, составляющий 3 года (включая текущий), предшествующий году, на который разрабатывается проект местного бюджета; «плановый период» - период, составляющий 3 года, в том числе год, на который разрабатывается проект местного бюджета, и последующие 2 года.