Основы планирования и организация деятельности местного самоуправления

1 КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ ЛЕКЦИЙ ПО ДИСЦИПЛИНЕ "ОСНОВЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ" ДЛЯ БАКАЛАВРОВ Составитель: к.полит.наук Якимчук Н.Н. ЛЕКЦИЯ 1. ТЕОРИИ И КОНЦЕПЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. Выделяют 3 основные теории местного самоуправления1: 1) Теория свободной общины Данная теория базировалась на идеях естественного права, самостоятельность и независимость общины от государства связаны с самой природой общины, так как община исторически возникла раньше государства. Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти — исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой — муниципальной власти. Эта теория доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же неотчуждаемый характер, как права и свободы человека и гражданина. В данной теории особый упор сделан на общность людей, живущих на соответствующей территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть сообщества, основой которого являются не только совместность проживания и интересов, но и духовная близость людей (укрепляемая зачастую и религиозным единством). Одним из первых, кто выделил теорию свободной общины, был французский социолог, историк и политический деятель Алексис де Токвиль. По мнению Токвиля, первоначальным источником власти в стране является не государство в лице представительных органов, а индивиды, которые добровольно объединяются в общины и сами управляют своими собственными делами. Центральное правительство рассматривалось Токвилем как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи которой следует прибегать лишь в редких случаях, когда личная инициатива представителей общины бессильна. Исходя из сказанного, понятие самоуправления складывалось из нескольких понятий: 1. Управление только делами общины, которые отличны от государственных дел. 2. Органы местного самоуправления избираются только членами общины. 3. Государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины, они должны следить, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции. Таким образом, деятельность органов местного самоуправления противопоставлялась государственному управлению, общественные интересы - политическим. 2) Общественная теория самоуправления Иногда общественную теорию самоуправления называют хозяйственной. Как и теория свободной общины, общественная теория самоуправления, во многом базировалась на идее противопоставления государственной власти и местного управления. Согласно общественной теории, самоуправление — это заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины — это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства. На первый план выдвигались не естественные права общины, а преимущественно хозяйственная природа деятельности органов местного самоуправления. Дореволюционный правовед Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу Горбатюк Е.С. Основные теории местного самоуправления: аналитический обзор // Вестник СПбГУ. Серия 6. Политология. Международные отношения. 2015. №1. [Электронный ресурс]. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/osnovnye-teorii-mestnogo-samoupravleniya-analiticheskiy-obzor (дата обращения: 18.11.2017). 1 2 самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведовании одними только государственными делами»1. Однако, на практике оказалось довольно сложно разграничить дела собственно общинные и дела государственные, которые поручены для исполнения общинам. Например, дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п. не могут считаться чисто общественными делами и противопоставляться делам государственным. Данные вопросы интересуют не только местное сообщество, но и государство. 3) Государственная теория самоуправления. Согласно государственной теории самоуправления, разработанной Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом, самоуправление – это одна из форм организации государственного управления на местах. Главное отличие от центрального государственного управления состоит в том, что управление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления2. Отличительные черты этой теории: • Государство делегирует свои полномочия местным органам, которые формируются местными жителями; • Местные жители контролируют деятельность органов местного самоуправления; • Местные органы так же находятся под контролем государства, хотя прямого руководства со стороны государства нет; • Органы местного самоуправления имеют не только государственные интересы, но и свои собственные, которые могут не совпадать с государственными. Современные концепции местного самоуправления. В современной социальнополитической теории господствующими являются следующие четыре основных подхода к местному самоуправлению: 1) локалистский подход, базирующийся на плюралистической традиции и являющийся в настоящее время своего рода новой «официальной» идеологией местных политических элит; 2) подход с позиций теории общественного выбора, которая применительно к местному самоуправлению присуща широкому спектру «новых правых»; 3) дуалистический подход, получивший значительное распространение в академических кругах в 80-е годы, благодаря объединению широкого спектра теоретических подходов, в особенности сочетающих элементы корпоративистского и плюралистического анализа; 4) неомарксистская концепция социальных отношений, базирующаяся на классовой оценке современного либерально-демократического общества 3. 1. В основе локалистской концепции местного самоуправления лежат идеи либеральной демократии, в соответствии с которыми местные органы власти выступают как важный институт политической демократии. В самом общем виде суть взглядов сторонников локализма сводится к следующим аргументам: А. Важность существования сильного и разветвленного местного самоуправления определяется необходимостью разделения власти в государстве и вовлечения большего числа людей, проживающих в различных регионах, в процесс принятия решений. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2 - СПб, 1909. - С. 489. Горный М. Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в России. Часть II. Местное самоуправление. Учебное пособие. — СПб, 2011. — С.19-20. [Электронный ресурс]. URL: https://www.civisbook.ru/files/File/Gornyi_muniz.pdf (дата обращения: 11.11.2017). 3 Там же. С.21-23. 1 2 3 Б. Сила демократии состоит в разнообразии получаемого властями ответа со стороны граждан. Потребности жителей в различных местностях различаются, и местное самоуправление позволяет удовлетворить их. Местные органы власти могут учиться друг у друга различным способам обеспечения этих потребностей, экспериментируя и используя опыт других. Учитывая тот вызов, который бросает время органам управления на всех уровнях, такая способность к инновациям и обучению жизненно важна. В. Местное самоуправление носит локальный характер, что позволяет обеспечить доступность и быстроту реагирования со стороны членов советов и чиновников, работающих на местном уровне. Более открытый характер их деятельности позволяет оказывать на них необходимое давление тогда, когда очевидной становится их недостаточная готовность удовлетворять потребности местных жителей. Г. Местные органы власти имеют большие возможности завоевать доверие общественности. Они облегчают возможность разумного сочетания местных ресурсов с местными потребностями. В целом локалистская концепция местного самоуправления базируется на плюралистическом подходе к пониманию государства и политики, в основе которого лежит тезис о существовании разнообразия социальной, институциональной и идеологической практики и самоценности этого разнообразия. При этом прослеживается определенная враждебность по отношению к централизованному государству и, соответственно, идеализация выборных органов местного самоуправления. В то же время для многих локалистов не свойствен упрощенческий подход к оценке процесса влияния на местные органы власти со стороны жителей. Однако они рассматривают эту ситуацию как неизбежную и законную в том случае, когда выбор делается сознательно и открыто выборными представителями. Этот аргумент вполне соответствует точке зрения большинства плюралистов, которые таким же образом признают правомерность реального неравенства влияния различных групп в том случае, если оно отражает различную степень интенсивности, с которой высказываются те или иные предпочтения, и если сохраняется потенциальная возможность для мобилизации новых интересов и обеспечивается их доступность. Оценивая существующую политическую практику, сторонники ло-калистской концепции считают, что успешное функционирование системы местного самоуправления на современном этапе во многом зависит от наличия следующих факторов: ⎯ законодательно зафиксированного распределения ролей между центральными и местными органами управления; ⎯ местного подоходного налога; ⎯ пропорционального представительства в выборных органах. 2. Сторонники концепции общественного выбора оптимальным механизмом распределения товаров и услуг и принятия соответствующих решений считают рынок. По сравнению с ним и государственная бюрократия, в том числе на местном уровне, и представительная демократия значительно проигрывают. Государственная бюрократия испытывает непреодолимое стремление к избыточности используемых ресурсов. Отсюда— тенденция государственного сектора к дефициту бюджета, в результате которого стоимость государственных затрат тяжким бременем ложится на налогоплательщиков, а нередко и на будущие поколения граждан. Вместе с тем структура политических рынков и условия участия граждан в процессе принятия решений носят в современных демократиях крайне жесткий характер. Вот почему сторонники концепции общественного выбора нередко высказывают недоумение по поводу того, что либеральные демократии столь мало склонны к экспериментированию с альтернативными способами организации. Для того чтобы преодолеть неэффективность местного самоуправления, сторонники данной концепции предлагают проведение двух основных реформ институционального характера. Первая реформа — это внешнее контрактирование, предписываемое местным органам самоуправления из центра. Его притягательность заключается, по мнению сторонников общественного выбора, в том, что открытая состязательность с частным сектором заставляет местную бюрократию и большей 4 степени раскрыть истинную информацию о стоимости обеспечиваемых ими услуг и делает возможным сравнение эффективности затрат с частным сектором. Внешнее контрактирование также бросает вызов монопольным позициям государственного сектора и, как следствие, оказывает давление на профсоюзы и профессионалов. Вторая реформа— фрагментация существующей бюрократии. На смену крупным, неэффективным организациям системы местного самоуправления должно прийти большее число мелких органов, позволяющих удовлетворить разнообразные потребности различных групп населения. Это позволит разрушить монополию на контроль, приведет к возрастанию конкуренции внутри местной бюрократии, что в конечном счете послужит усилению общественного контроля и общественного выбора. В целом данная концепция местного самоуправления является во многом производной от административных моделей, поскольку в ней главным считается необходимость эффективности деятельности местных органов власти, основной задачей которых является предоставление определенного набора услуг жителям данной местности. Сама необходимость существования управления на местном уровне обосновывается главным образом лишь тем, что многие услуги могут быть гораздо эффективнее предоставлены местными властями, а не центральным правительством. Таким образом, легитимность местных органов власти в данном случае производна от относительной административной эффективности. 3. Концепция местного самоуправления, базирующаяся на теории дуалистического государства, рассматривает местные органы власти прежде всего как местное ответвление административного аппарата государства. В центре этой концепции — во-первых, отношения между государством (национальным и местным) и его внешней средой и, во-вторых, специфическое разделение политических функций между общенациональными и местными органами власти. Она базируется на различении двух важнейших функций государства: социального инвестирования и социального потребления. Политика социального инвестирования имеет своей целью сохранение производства товаров и услуг в экономике путем поддержки доходности частных фирм. Она включает в себя обеспечение государством базовых материалов и услуг, таких как сталь, уголь, газ, электричество, которые необходимы для частных производителей, обеспечение физической инфраструктуры, такой как автомагистрали, железные дороги и порты, которые обслуживают частный сектор, и прямую финансовую поддержку в форме займов, справедливости акционирования, субсидий и налоговых льгот. В противоположность этому политика социального потребления в первую очередь имеет своей целью обеспечение потребительских нужд различных групп населения, которые по разным причинам не могут удовлетворить свои потребности через рынок. Эта категория услуг включает в себя поддержку с помощью прямых выплат, таких как пенсии, социальные пособия и выплаты семьям, а также обеспечение до определенного уровня образованием, медицинским обслуживание и жильем. Процесс социального инвестирования носит относительно закрытый корпоративный характер: на практике он в значительной степени оказался вне сферы влияния традиционных институтов представительной демократии, поскольку ключевые решения принимаются государственными чиновниками при тесном консультировании с избранной группой производителей, профессиональных ассоциаций и профсоюзов. Этим группам предоставлен прямой и, привилегированный доступ к государству, так как их сотрудничество существенно для эффективного проведения политики социального инвестирования. Процесс же социального потребления охватывает значительно большую сферу конкуренции и различия интересов. И здесь влияние выборов, групп давления, осуществляющих лоббирование, общественное мнение попрежнему остаются реальными и эффективными. В этом случае доступ к государству носит более открытый и демократичный характер. В большинстве случаев государство предпочитает осуществлять социальное инвестирование на уровне центрального правительства, социальное потребление— на уровне местных органов власти. Отсюда можно сделать вывод о том, что политический процесс на местном уровне имеет свою специфику: приоритетное направление деятельности органов местного самоуправления— проблема благосостояния, или социальное потребление. Соответственно сам политический процесс носит более открытый характер и базируется не 5 столько на классовых различиях, сколько на достаточно подвижных объединениях потребительских групп, а господствующей идеологией является идеология социальных потребностей. Таким образом, легитимность местного самоуправления в данном варианте производна от местных политических структур, обеспечивающих базовые потребности жителей путем предоставления соответствующих услуг. Соответственно, признание специфического характера деятельности органов местного самоуправления помогает объяснить те ограничения, которые налагаются на нее центром. Следует отметить, что концепция дуалистического государства особенно популярна среди ученых и политиков социал-демократической ориентации и в значительной степени отражает основное противоречие, с которым традиционно сталкиваются социалисты, вырабатывая свое отношение к местному самоуправлению. С одной стороны, социалистический идеал ориентируется на максимальное вовлечение людей в процесс общественного планирования, а это может быть реально достигнуто только через расширение рамок местной автономии. С другой стороны, перераспределительная направленность социальной политики диктует необходимость внедрения общих стандартов, что возможно только через проведение достаточно жесткой общенациональной политики и компенсации местных различий из центра. 4. В основе концепции местного самоуправления, базирующейся на теории социальных отношений, лежит неомарксистский взгляд на современное капиталистическое государство. Сущность ее сводится к следующему. Местное самоуправление играет роль двойного представительства. Оно представляет местные интересы, различающиеся в зависимости от местности, неся в то же время ответственность за политику, определяемую на общенациональном уровне. Местное самоуправление выступает и действует, исходя из доминирующих местных интересов, но оно ограничено в своих действиях необходимостью выступать в роли местного исполнителя решений, принимаемых центральным правительством. На общенациональном уровне наибольший вес имеют крупные финансовые и промышленные интересы, и местные органы власти могут быть вынуждены интерпретировать общенациональную политику как справедливую и отвечающую потребностям общественного развития. В равной степени местные власти должны искать способы представлять проблемы таким образом, чтобы это отвечало ожиданиям доминирующих местных интересов (в одних местностях — землевладельцев, в других — рабочего класса). Отсюда и напряженность в отношениях между центром и местным самоуправлением. При всей остроте дискуссий, ведущихся вокруг основных концепций местного самоуправления, ориентации тех или иных политических сил на одну из них и, соответственно, подведение определенной теоретической базы под реформы, проводимые в различных странах в последней четверти XX в., сам язык этих реформ практически везде одинаков, и это предопределяется общей приверженностью основным принципам либеральной демократии. Все они направлены против монополии и бюрократического единообразия, в интересах децентрализации управления, доступности, отзывчивости, выбора и эффективности. Различия же в концептуальных подходах находят свое отражение в выборе средств реализации этих идей в зависимости от модели МСУ. ЛЕКЦИЯ 2 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 2.1 Европейская хартия местного самоуправления Европейская хартия местного самоуправления подписана в Страсбурге 15 октября 1985 г. и отражает общие для европейских стран идеи относительно организации и функционирования местного самоуправления. Право на местное самоуправление занимает важное место среди прав и свобод, активно отстаиваемых Советом Европы. Одним из главных источников муниципального права европейских государств является Европейская хартия местного самоуправления 1985 г.1 , в основу которой положен утвердившийся в европейской социальной философии еще в Средние века принцип субсидиарности. Согласно данному принципу осуществление публично-властных 6 полномочий должно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам, и к компетенции вышестоящих органов должны относиться лишь те вопросы, которые не могут быть более эффективно решены на ниже- стоящем уровне. Говоря словами самой Хартии, «публичная власть, как правило, должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину» (п. 3 ст. 4). Принцип субсидиарности в странах – членах Совета Европы может закрепляться и на конституционном уровне, о чем, в частности, свидетельствует конституционная реформа 2001 г. в Италии: указанный принцип был включен в ст. 118 Конституции 1947 г. При этом принцип субсидиарности в европейских странах сбалансирован принципом пропорциональности (адекватности), согласно которому «децентрализация функций должна иметь место лишь тогда, когда местные власти доказывают свою способность реализовывать новые полномочия должным образом». Целью Хартии является «провозглашение и проведение в жизнь общих для европейских стран стандартов в местном и региональном самоуправлении, которых до 1985 г. не существовало в Европе». Хартия направлена на обеспечение и защиту прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. Принцип самостоятельности местных органов самоуправления, таким образом, закрепляется на общеевропейском уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев демократии. Хартия в конечном итоге призвана наполнить реальным содержанием основные принципы Совета Европы: поддержание демократического сознания в Европе и защита прав человека. Хартия обязывает присоединившиеся к ней государства применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую автономию местных сообществ в условиях децентрализации власти, подразумевающей «передачу прав на принятие решений органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами»1. ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ от 15 октября 1985 года Преамбула Государства - члены Совета Европы, подписавшие настоящую Хартию, считая, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, считая, что одним из средств, служащих достижению этой цели, является заключение соглашений в области управления, считая, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, считая, что право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, разделяемым всеми Государствами - членами Совета Европы, будучи убеждены в том, что это право наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне, будучи убеждены, что существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, сознавая, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти, утверждая, что это предполагает существование органов местного самоуправления, которые наделены демократически созданными органами и которые пользуются значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, Черкасов А.И. Стандарты Совета Европы в сфере местного самоуправления и проблемы их реализации // Труды Института государства и права РАН. - 2014. - №6. [Электронный ресурс]. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/standartysoveta-evropy-v-sfere-mestnogo-samoupravleniya-i-problemy-ih-realizatsii (дата обращения: 04.11.2017). 1 7 необходимых для выполнения своих функций, договорились о нижеследующем: Статья 1 Стороны обязуются соблюдать следующие статьи в том порядке и объеме, как это предусмотрено статьей 12 настоящей Хартии. Часть I Статья 2 Конституционные и законодательные основы местного самоуправления Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства. Статья 3 Понятие местного самоуправления 1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. 2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Статья 4 Сфера компетенции местного самоуправления 1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Тем не менее это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач. 2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. 3. Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии. 4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом. 5. При делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям. 6. Необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся. Статья 5 Защита границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. Статья 6 Соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления 1. Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, 8 которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. 2. Статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе. Статья 7 Условия осуществления полномочий на местном уровне 1. Статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата. 2. Статус местных выборных лиц должен предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов в связи с осуществлением ими своего мандата, а также, при необходимости, денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное обеспечение. 3. Функции и деятельность, не совместимые с мандатом местного выборного лица, могут устанавливаться только законом или основополагающими правовыми принципами. Статья 8 Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления 1. Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом. 2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. 3. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать. Статья 9 Финансовые ресурсы органов местного самоуправления 1. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. 2. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. 3. По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом. 4. Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий. 5. Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции. 6. Порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. 7. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного 9 самоуправления политики в сфере их собственной компетенции. 8. Для финансирования инвестиций органы местного самоуправления должны в соответствии с законом иметь доступ к национальному рынку капиталов. Статья 10 Право местных органов самоуправления на ассоциацию 1. Органы местного самоуправления имеют право, при осуществлении своих полномочий, сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес. 2. В каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в какую-либо ассоциацию для защиты и достижения общих интересов и право вступать в какую-либо международную ассоциацию органов местного самоуправления. 3. Органы местного самоуправления могут сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом. Статья 11 Правовая защита местного самоуправления Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления. Часть II ПРОЧИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 12 Обязательства 1. Каждая Сторона обязуется считать себя связанной по меньшей мере двадцатью пунктами Части I Хартии, из которых по меньшей мере десять должны быть из числа следующих пунктов: - статья 2 - статья 3, пункты 1 и 2 - статья 4, пункты 1, 2 и 4 - статья 5 - статья 7, пункт 1 - статья 8, пункт 2 - статья 9, пункты 1, 2 и 3 - статья 10, пункт 1 - статья 11. 2. В момент сдачи на хранение ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении Хартии каждое Договаривающееся Государство уведомляет Генерального секретаря Совета Европы о пунктах, выбранных в соответствии с положениями пункта 1 настоящей статьи. 3. Впоследствии любая Сторона может в любое время уведомить Генерального секретаря о том, что она обязуется соблюдать любой другой пункт настоящей Хартии, который она еще не приняла в соответствии с положениями пункта 1 настоящей статьи. Такие обязательства, принятые позднее, рассматриваются как составная часть ратификации, принятия или одобрения уведомляющей Стороны и вступают в силу в первый день месяца, следующего по истечении трех месяцев, считая с даты получения уведомления Генеральным секретарем. Статья 13 Органы самоуправления, на которые распространяется действие Хартии Принципы местного самоуправления, содержащиеся в настоящей Хартии, распространяются на все существующие на территории Стороны категории органов местного самоуправления. Вместе с тем при сдаче на хранение ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении каждая Сторона может указать категории органов местного или регионального самоуправления, которыми она намерена ограничить применение настоящей Хартии, или те категории, которые она намерена исключить из сферы применения Хартии. Сторона может также путем последующего уведомления Генерального секретаря Совета Европы распространить действие Хартии на другие категории органов местного или регионального самоуправления. Статья 14 10 Предоставление информации Каждая Сторона направляет Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, принятых ею для обеспечения соблюдения положений настоящей Хартии. Часть III Статья 15 Подписание, ратификация и вступление в силу 1. Настоящая Хартия открыта для подписания Государствами - членами Совета Европы. Хартия подлежит ратификации, принятию или одобрению. Ратификационные грамоты или документы о принятии или одобрении сдаются на хранение Генеральному секретарю Совета Европы. 2. Настоящая Хартия вступает в силу в первый день месяца, следующего по истечении трех месяцев, считая с даты заявления четырьмя Государствами - членами Совета Европы о своем согласии соблюдать Хартию в соответствии с положениями предыдущего пункта. 3. Для любого Государства - члена Совета Европы, впоследствии выразившего согласие быть связанным Хартией, она вступает в силу в первый день месяца, следующего по истечении трех месяцев, считая с даты сдачи на хранение ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении Хартии. Статья 16 Территориальная оговорка 1. В момент подписания или сдачи на хранение ратификационной грамоты или документа о принятии, одобрении или присоединении к Хартии любое государство может указать территорию или территории, в отношении которых будет применяться настоящая Хартия. 2. Каждое государство может впоследствии в любой момент путем заявления, направленного Генеральному секретарю Совета Европы, распространить применение настоящей Хартии на любую другую территорию, указанную в заявлении. В отношении этой территории Хартия вступает в силу в первый день месяца, следующего по истечении трех месяцев, считая с даты получения такого заявления Генеральным секретарем. 3. Любое заявление, сделанное в соответствии с двумя предыдущими пунктами, может быть отозвано в отношении любой территории, указанной в таком заявлении, путем направления уведомления Генеральному секретарю. Такой отзыв вступает в силу в первый день месяца, следующего по истечении шести месяцев, считая с даты получения такого уведомления Генеральным секретарем. Статья 17 Денонсация 1. Любая из Сторон может денонсировать настоящую Хартию в любое время по истечении пяти лет, считая с даты ее вступления в силу для данной Стороны. За шесть месяцев Генеральному секретарю Совета Европы направляется предварительное уведомление. Такая денонсация не влияет на действие Хартии для других Сторон, при условии, что их число никогда не будет меньше четырех. 2. Согласно положениям предыдущего пункта каждая из Сторон может денонсировать любой ранее принятый ею пункт Части I Хартии при том условии, что число и категории пунктов, которые должна соблюдать эта Сторона, соответствуют положениям пункта 1 статьи 12. Каждая Сторона, которая после денонсации одного из пунктов более не удовлетворяет требованиям пункта 1 статьи 12, будет рассматриваться как денонсировавшая также Хартию в целом. Статья 18 Уведомления Генеральный секретарь Совета Европы уведомляет Государства - члены Совета Европы: a. о любом подписании; b. о сдаче на хранение любой ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении; c. о любой дате вступления настоящей Хартии в силу в соответствии с положениями статьи 15; d. о любом уведомлении, полученном в соответствии с положениями пунктов 2 и 3 статьи 12; 11 e. о любом уведомлении, полученном в соответствии с положениями статьи 13; f. о любом другом акте, уведомлении или сообщении, относящемся к настоящей Хартии. В удостоверение чего нижеподписавшиеся, должным образом на то уполномоченные, подписали настоящую Хартию. Совершено в Страсбурге 15 октября 1985 года на английском и на французском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу, в единственном экземпляре, который хранится в архиве Совета Европы. Генеральный секретарь Совета Европы направляет должным образом заверенную копию каждому из Государств - членов Совета Европы. *** Ратифицирована Федеральным Собранием (Федеральный закон от 11 апреля 1998 года N 55ФЗ - Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 15, ст. 1695). Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года. 2.2 Функции местного самоуправления и полномочия органов местной власти Исходя из своей сущности местное самоуправление выполняет три функции: властную, т.е. местное самоуправление проводит политику государства, принимает устав муниципального образования и другие нормативные акты, распоряжается муниципальной собственностью, регулирует планировку и застройку территории муниципального образования и т.д.; гражданскую, т.е. реализует самоорганизацию жителей, вовлечение их в процесс принятия решений и контроль за их исполнением; экономическую (хозяйственную), т.е. ведет муниципальное хозяйство и удовлетворяет жизненно важные потребности населения. Законодательство большинства государств современного мира подразделяет полномочия местных органов на обязательные и факультативные (добровольные). 1. В число обязательных полномочий обычно входят жизненно важные для местных сообществ вопросы, которым придается общегосударственное значение: поддержание общественного порядка и безопасности, организация дошкольного, начального, а иногда и среднего образования населения (включая содержание школьных зданий, детских садов, специализированных учреждений для детей-инвалидов), территориальное планирование, управление землепользованием, противопожарная охрана, водоснабжение, канализация, сброс сточных вод, утилизация коммунальных отходов, контроль за загрязнением окружающей среды, здравоохранение, эксплуатация санитарных учреждений, обеспечение населения электричеством, газом и теплом, освещение и уборка улиц, регулировка уличного движения, содержание дорог, коммунальных кладбищ, организация ритуальных услуг, развитие торговли и рынков и т. п. Объем обязательных функций, предписываемых законом, может зависеть от численности населения соответствующей территориальной единицы. Законодательство Венесуэлы, например, предусматривает, что в каждом городском районе с населением более 1 тыс. жителей должны осуществляться следующие службы: питьевой воды, освещения улиц и домов, городских дорог, общественных туалетов, службы образования и медицинской помощи. В городских районах с населением более 5 тыс. жителей, кроме того, должны функционировать служба канализации, скотобойни, пожарная часть, рынок и др. Государство обычно устанавливает минимальные стандарты подобных услуг, следит за их выполнением, гарантируя тем самым определенную защиту населения в случае неэффективности действий или же бездействия местных властей. При невыполнении местными органами своих обязательных функций возможны следующие меры воздействия по отношению к ним: с местных властей может быть взыскан ущерб, вызванный таким невыполнением; они могут быть лишены правительственных субсидий; соответствующие функции могут быть осуществлены властями вышестоящего уровня управления за счет местного органа; в некоторых случаях местный совет может быть распущен и т. д. 12 2. Факультативные полномочия реализуются местными органами по своему усмотрению, в зависимости от финансовых возможностей (по мнению шведского исследователя С-С. Ландстрема, осуществление таких полномочий собственно и является "местным самоуправлением". К ним чаще всего относятся различные виды обслуживания населения и организации его досуга: коммунальное жилищное строительство, ремонт домов, создание муниципальных коммунально-бытовых предприятий, организация коммунального общественного транспорта, поддержка и обслуживание социально незащищенных слоев населения, назначение из муниципальных средств доплат к пенсиям и пособиям, организация зрелищных мероприятий, развитие художественной самодеятельности, обеспечение работы спортивных площадок, бассейнов, театров, библиотек, обустройство прилегающих к ним территорий и т. п. (в ряде стран некоторые из указанных полномочий могут относиться к обязательным функциям, и наоборот отдельные функции, перечисленные выше в качестве обязательных, могут входить в число факультативных). Стандарты факультативных услуг, как правило, не устанавливаются сверху, а разрабатываются непосредственно на местах. Конституционное законодательство ряда стран выделяет и так называемую "делегированную" (порученную) компетенцию местных органов, близкую по функциональному значению к обязательным полномочиям, т. е. компетенцию, передаваемую им вышестоящими властями. В Германии, например, функции местного управления делятся на три группы:, добровольные, обязательные и порученные. К третьей группе относятся вопросы, которые не считаются непосредственно местными и образуют гак называемую делегированную сферу влияния. Возложение на общину каких-либо государственных задач в каждом конкретном случае осуществляется по законодательному акту земли, которым в обязательном порядке должны быть урегулированы необходимые финансовые вопросы. Три сферы полномочий местных органов устанавливает и законодательство Финляндии, различающее добровольные функции и (относящиеся к общей сфере деятельности коммун) функции, непосредственно устанавливаемые законом, а также функции, вытекающие из данных сверху поручений. Общая для большинства стран современного мира тенденция заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширении обязательных и порученных. Такая ситуация отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, имеющих общегосударственное значение. Показательно, что в Германии в настоящее время обязательные и порученные дела составляют 80-90% от общего объема дел, выполняемых местными органами. 2.3 Основные модели местного самоуправления Модель – это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Выделяют 3 основные модели: 1) Англосаксонская модель Англосаксонская модель сформировалась из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно «выстроилось» в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Территориальным органам на местах вверялись многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций. Особенности англосаксонской модели: 1. Местные власти наделяются полномочиями при помощи специальных нормативно-правовых актов, которые издаются парламентом, что обусловливает их легитимность и зависимость от высшего законодательного органа страны. Здесь действуют доктрины inter vires (функционирование муниципалитета в пределах своей компетенции, 13 закрепленной в позитивной форме ее регламентации) и ultra vires (выход муниципалитета за пределы свей компетенции). Государство следит за нормативно-правовыми актами, издаваемы на местах, чтобы они не противоречили общенациональному законодательству и при этом не выходили за пределы своей компетенции. 2. В пределах своей компетенции политической самостоятельностью обладают местные власти, которые избираются населением. 3. В англосаксонской модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим; каждая местная община — это отдельный мир, который живёт по собственным обычаям и правилам, но в соответствии с общегосударственными нормативно-правовыми актами. 4. Главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям. 5. Данная модель не предусматривает учреждения на местах представительств центрального правительства, опекающих местные органы и надзирающих за ними. Имеются свои формы государственного контроля, но работа местных властей регламентируется в основном косвенно, например, через суды или налоговую систему. 6. Население стран, в которых действует англосаксонская модель, может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и других должностных лиц, принимающих участие в местном самоуправлении. Так, в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров. 7. В случаях, когда идет нарушение законодательства, санкции по судебным искам к муниципалитетам могут быть очень жесткими, вплоть до ареста муниципальных чиновников или советников, тюремного заключения или отстранения муниципального совета от власти на определенный срок либо навсегда. 2) Континентальная (французская) модель В странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Польша), франкоязычной Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке получила распространение так называемая континентальная (французская) модель управления. Отличия континентальной модели от англосаксонской строятся на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Эта модель зародилась во Франции. Континентальная модель является иерархической структурой, в которой происходит передача различных директив сверху, а снизу поступает информация, и в которой на государственные органы работают представители на местах. Данная модель характеризуется также некоторой подчиненностью нижестоящих местных органов самоуправления вышестоящим по структуре. В рамках этой модели представительные органы создаются только в административнотерриториальных единицах, признанных в качестве территориальных коллективов. На отдельных уровнях представительные органы могут вообще отсутствовать. Особенности континентальной модели: 1. Она сочетает государственное управление и местное управление на местах. 2. Использование принципа выборности и принципа назначаемости на местах. 3. Представители центральной администрации контролируют деятельность органов местного самоуправления. 4. Статус местных органов власти строго унифицирован (т.е. приведен к единому, общепринятому виду) и подробно регламентирован. 5. Местное сообщество и нация принципиально различаются и имеют разные интересы. 3) Смешанная модель В этой модели присутствуют некоторые черты модели англосаксонской и модели континентальной, хотя при этом смешанная модель имеет и свою особую специфику. Как правило, 14 при смешанной модели местное самоуправление автономно, но при этом испытывает сильное влияние со стороны государства. На органы местного самоуправления возложено исполнение не только собственных, но и делегированных государством полномочий. Подобная модель существует в Германии, Австрии и даже Японии. 4) От рассмотренных выше принципиально отличается советская модель местного самоуправления, которая, по мнению ряда исследователей, «является крайней формой континентальной модели». Она была характерна для Советского Союза, стран социалистической системы и некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас она сохранилась в той или иной форме в странах, продолжающих считать себя социалистическими (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Отдельные черты советской модели продолжают прослеживаться и в некоторых странах СНГ. В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (советов) на соответствующей территории. В рамках советской модели местные советы народных депутатов рассматриваются как органы единой государственной власти на местах (а не противостоящие центру органы местного самоуправления) и единственные органы государственной власти на соответствующих территориях. Все другие органы государства считаются производными от советов и им подотчетными. Теоретически такая система самоуправления по своим «демократическим параметрам» ни в чем не уступает западным моделям самоуправления. Но на практике, хотя советы и считаются полновластными органами, реальная власть принадлежит партийногосударственному аппарату. Местные советы зачастую подменяются своими исполнительными комитетами, которые выполняют решения партийного руководства. Аппарат исполкома видит в депутатах своих общественных, слабо подготовленных помощников, а не полновластных представителей населения в совете. Главная задача местных советов сводится к проведению в жизнь на своей территории актов центральной власти. 2.4 Организационные модели местного самоуправления Структура органов местного самоуправления складывается их трех устойчивых элементов: • представительный орган; • исполнительный орган; • высшее должностное лицо. Выделение тех или иных организационных моделей основывается на различном сочетании и взаимодействии трех перечисленных этих элементов. Выделяют четыре организационные модели: 1) «Совет – слабый мэр» Эта модель присутствует в таких странах, как Великобритания, в ряде германских земель, в Финляндии, Канаде и Италии. Особенности: • Мэр избирается из состава депутатов Совета, председательствует на заседаниях Совета, так же он может выступать с какими-либо проектами, однако играет только представительную роль; • Совет наделяется и исполнительными и нормотворческими полномочиями; • Совет формирует Администрацию и управляет ею. Недостатки этой модели: • Данная модель предполагает вакуум исполнительной власти, фактически отсутствует единое должностное лицо, которое отвечает за реализацию муниципальной политики; • Данная модель может работать только в стабильных сообществах, где люди живут в добрососедских отношениях. 2) «Совет – сильный мэр» Подобная модель действует в США, Канаде. Особенности: 15 • Мэр избирается населением, самостоятельно формирует местную администрацию и обладает над ней всей полнотой власти; • Мэр имеет право veto на решения Совета; • Совет принимает решения, имеющие обязательную силу, регламентирует управление хозяйством; • Совет может отклонять veto мэра; • Совет утверждает и отклоняет проект бюджета и отчёт о его исполнении. Данная модель появилась в конце XIX века во многом из-за недовольства деятельностью выборных должностных лиц со стороны населения. Так же в это время начали появляться мегаполисы, увеличивалось количество проблем, которые возникали перед органами местного самоуправления. В такой ситуации одному лицу можно быстрее принять решение, чем это будет делать коллегиальный орган1. Недостатки этой модели: • Часто возникают конфликты между мэром и Советом, что может привести к дестабилизации механизма муниципального управления; • Высокие требования к личности мэра, то есть мэр должен быть хорошим политиком, администратором и хозяйственником. 3) «Совет – управляющий» Данная модель присуща США, Канаде, Ирландии. Особенности: • Мэр избирается из числа депутатов Совета и выполняет общеполитические, церемониальные функции; • Мэр лишен административных полномочий и право veto на решения Совета; • Для выполнения исполнительных функции Совет нанимает на конкурсной основе на определенный срок профессионального управляющего менеджера, который на практике реализует политику Совета; • Управляющий формирует и управляет Администрацией, вносит в Совет предложения по вопросам муниципального управления, подготавливает и исполняет бюджет, но при этом он лишен представительных функций. Недостатки этой модели: • Наёмный управляющий не подотчетен населению; • Наёмный управляющий может оказать влияние на Совет. Положительные черты этой модели: • При данной модели существует профессиональное управление; • Расширяется потенциальный круг кандидатов на должность управляющего; • Мэр освобождается от административной текущей работы и сосредотачивается на политических функциях. 4) «Комиссионная модель» Данная модель присутствует в США. Особенности: • Население избирает Совет комиссионеров, который одновременно играет роль и представительного и исполнительного органа власти; • Каждый из комиссионеров возглавляет один или несколько департаментов; • Мэр определяется по рейтингу из числа этих комиссионеров. Недостатки этой модели: • Данная модель предполагает вакуум исполнительной власти, фактически отсутствует единое должностное лицо, которое отвечает за реализацию муниципальной политики; • Данная модель может работать только в стабильных сообществах, где люди живут в добрососедских отношениях. Королев С. В. Теория муниципального управления. [Электронный http://vasilievaa.narod.ru/mu/stat_rab/books/Teoriya_MU_Korolev/TMU1.6.htm 1 ресурс]. Режим доступа: 16 ЛЕКЦИЯ 3 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РФ 3.1 Правовые основы и принципы местного самоуправления в РФ МСУ – это важнейший элемент конституционного строя демократических государств. Оно представляет собой специфический уровень исполнительной и представительной власти, который с одной стороны участвует в осуществлении воли государства, а с другой, наиболее полно учитывает интересы населения. МСУ в РФ – это форма осуществления народом своей власти в рамках закона для самостоятельного и под свою ответственность решения населения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Цель МСУ – создание оптимального качества жизни населения муниципального образования и поддержание его устойчивого развития. Конституция РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», основываясь на положениях Европейской хартии местного самоуправления (1985г.), формулируют общие принципы, присущие всей системе местного самоуправления в нашей стране: 1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения. 2. Признание местного самоуправления как демократического института, наличие гарантий местного самоуправления. 3. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государство, таким образом, признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. 4. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. 5. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочий. Органы местного самоуправления имеют право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. 6. Законность. Этот принцип является одним из основных конституционных принципов российской государственности. Государство осуществляет контроль за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, но не о целесообразности или качестве принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни. 7. Гласность и учет общественного мнения, сотрудничество и взаимодействие местных органов и их должностных лиц с партиями, общественными движениями и объединениями граждан. Гласность - является важным элементом демократической системы управления обществом и государством Реализация этого принципа означает, прежде всего, открытый характер деятельности органов местного самоуправления, регулярное информирование о произведенной работе населения, посредством средств массовой информации. 8. Сочетание местных и государственных интересов. 9. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. 10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления. Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образования, и свои решения принимает в коллегиальном порядке. 17 3.2 Виды муниципальных образований в РФ В соответствии с ФЗ 2003г. № 131 муниципальное образование в РФ - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородская территория города федерального значения. 1)сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; 2)городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; 3)муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 4)городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 5) городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования (крупные города); 6)внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением; 7) внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; По состоянию на 1 мая 2017г. в РФ, по данным Минюста России, действуют 22 136 муниципальных образований, около 80% из которых сельские поселения. 3.3 Функции МСУ и вопросы местного значения Исходя из своей сущности местное самоуправление выполняет три функции: - властную, т.е. местное самоуправление проводит политику государства, принимает устав муниципального образования и другие нормативные акты, распоряжается муниципальной собственностью, регулирует планировку и застройку территории муниципального образования и т.д.; - гражданскую, т.е. реализует самоорганизацию жителей, вовлечение их в процесс принятия решений и контроль за их исполнением; - экономическую (хозяйственную), т.е. ведет муниципальное хозяйство и удовлетворяет жизненно важные потребности населения. 18 В РФ в зависимости от предусмотренных законодательством типов муниципальных образований местные органы власти будут заниматься разными блоками вопросов местного значения. На сельские и городские поселения возложены вопросы обеспечения жизнедеятельности населения в границах конкретных населенных пунктов, в частности, строительства и содержания муниципального жилищного фонда, электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения; благоустройства и озеленения, сбора и вывоза мусора, содержания мест захоронения; содержания и строительства автомобильных внутрипоселенческих дорог, транспортного обслуживания в границах поселения; библиотечного обслуживания, создания условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры; развития массовой физической культуры и спорта; обеспечения пожарной безопасности; обеспечения безопасности людей на водных объектах; гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В муниципальных районах власть будет решать вопросы местного значения, которые имеют межпоселенческий характер. Например, электро- и газоснабжения поселений; содержания и строительства автомобильных дорог между поселениями, транспортного обслуживания в границах района; охраны окружающей среды; предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. В городских округах органы муниципального управления будут заниматься совокупностью вопросов местного значения поселений и муниципальных районов. К вопросам местного значения внутригородского района относятся: 1) формирование, утверждение, исполнение бюджета внутригородского района и контроль за исполнением данного бюджета; 2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; 3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности; 4) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах внутригородского района; 5) создание условий для обеспечения жителей внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; 6) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей внутригородского района услугами организаций культуры; 7) обеспечение условий для развития на территории внутригородского района физической культуры, школьного спорта и массового спорта; 8) создание условий для массового отдыха жителей внутригородского района и организация обустройства мест массового отдыха населения; 9) формирование и содержание архива внутригородского района; 10) утверждение правил благоустройства территории внутригородского района, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории внутригородского района; 19 11) создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, благотворительной деятельности и добровольчества; 12) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью; 13) оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин. Вопросы местного значения для внутригородских муниципальных образований городов федерального значения устанавливаются региональными законами Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. ФЗ-131 предусмотрена возможность передачи отдельных государственных полномочий (не входящих в перечень вопросов местного значения) для осуществления их органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы государственной власти, в свою очередь, осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. 3.4 Структура органов МСУ в РФ и организационные модели их взаимодействия Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования (далее - МО), глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязательность наличия в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации. Представительный орган МО Представительный орган поселения, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. В условиях двухуровневой системы муниципальных образований представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом соответствующего муниципального образования может: ⎯ состоять из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселений) нормой представительства; ⎯ избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом соответствующего муниципального образования: 1) может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов; 2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. 20 Глава муниципального образования В соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования глава МО: 1) избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации; 2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию; 3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются; 4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации; 5) в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию. Фактически (по состоянию на 1 марта 2017 г.) главы муниципальных образований избраны в 22 093 муниципальных образованиях, из них: - на муниципальных выборах – 7 719 глав (34,9%); - из состава депутатов – 9 647 глав (43,7%); - по конкурсу – 4 661 глава (21,1%); - на сходах – 66 глав (0,3%). Повсеместное применение конкурсной системы применительно к главам муниципальных районов и городских округов предусмотрено законами 28 субъектов РФ. Конкурсная комиссия Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. В муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина - главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением. Повсеместное избрание глав муниципальных районов и городских округов депутатами представительных органов предусмотрено законами 19 субъектов РФ. Повсеместное применение системы прямых выборов глав муниципальных районов и городских округов предусмотрено законами 3 республик – Бурятии, Саха – Якутии и Хакасии. В случае избрания глав МО из состава депутатов или на прямых выборах в субъектах РФ часто устанавливается система органов местного самоуправления, в которой предусмотрено назначение главы местной администрации («сити-менеджера») по конкурсу. Требования к конкурсной комиссии аналогичны вышеуказанным. 21 Прогнозируется, что система прямых выборов глав муниципальных образований будет сохранена не более чем в 20% муниципальных образований, в связи с тем, что в 2015году в ФЗ131 были внесены поправки, согласно которым Глава МО в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (наемный "сити-менеджер"). 3.5 Формы непосредственного участия населения в осуществлении МСУ в РФ 1. Местный референдум Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования: 1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме; 2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, 3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно. 2. Муниципальные выборы Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. 3. Сход граждан В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. В 2015 году в 73 поселениях ввиду их малочисленности не формируется представительный орган, а его полномочия осуществляются сходом граждан Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. 4. Правотворческая инициатива граждан С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, 5. Территориальное общественное самоуправление Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. 22 Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. 6. Публичные слушания Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. На публичные слушания должны выноситься: 1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования. 7. Собрание граждан Проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления. 8. Опрос граждан Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер. 9. Обращения граждан в органы местного самоуправления Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления. Одной из форм непосредственного осуществления местного самоуправления населением является местный референдум. По имеющимся сведениям, в 2016 году было проведено 1 555 местных референдумов в 10 субъектах Российской Федерации. В подавляющем большинстве случаев местные референдумы были связаны с введением механизма самообложения (единственным известным исключением стал референдум в городском поселении Ногинске Московской области об организации работы наземного электрического транспорта – городского трамвая, признанный не состоявшимся из-за недостаточной активности граждан). В 2016 году референдумы по самообложению проводились 1 554 раза, из них 1 429 раз в Республике Татарстан, 122 раза в Кировской области, 13 раз в Пермском крае, 10 раз в муниципальных образованиях еще 7 субъектов Российской Федерации. При этом рекордные показатели принадлежат Республике Татарстан, в которой в 2016 году в 796 муниципальных образованиях (из которых 15 городских поселений и 781 сельское) в рамках самообложения было собраноболее 160 миллионов рублей. Подобная активность граждан поощряется путем софинансирования местных инициатив из республиканского бюджета. Весьма редкой формой непосредственного решения гражданами вопросов местного значения остаются сходы граждан, периодически проводимые в малочисленных поселениях, как правило, насчитывающих не более 100 жителей (в нескольких случаях – от 100 до 300 жителей), обладающих активным избирательным правом, и исполнявшие полномочия представительных 23 органов муниципальных образований. Такая форма осуществления местного самоуправления предусмотрена уставами 1 городского поселения (г. Иннополис Верхнеуслонского района Республики Татарстан, в котором на начало 2016 года насчитывалось 96 постоянно проживающих граждан) и 83 сельских поселений в 21 субъекте Российской Федерации. Больше всего таких поселений в Красноярском крае – 14 поселений, Республике Саха (Якутия) – 13 поселений, Чеченской Республике – 11 поселений, Хабаровском крае – 10 поселений. При этом во многих таких поселениях численность населения имеет устойчивую тенденцию к сокращению, а некоторые из них фактически покинуты населением, вследствие чего перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации стоит вопрос об их упразднении. Из необязательных (факультативных) форм участия граждан в решении вопросов местного значения получили распространение территориальное общественное самоуправление (ТОС), прямо предусмотренное Федеральным законом № 131-ФЗ, а также институт сельских старост, предусмотренный законодательством ряда субъектов Российской Федерации. По данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях более 4,8 тысяч муниципальных образований, представляющих 76 субъектов Российской Федерации, созданы 27,6 тысяч территориальных общественных самоуправлений, уставы которых зарегистрированы в органах местного самоуправления, из них около 2,5 тысяч зарегистрированы также в качестве некоммерческих организаций. При этом ТОС охватывают как городские, так и сельские территории: около 15,5 тыс. ТОС создано на территориях городских поселений, городских округов и городов федерального значения, около 12,1 тыс. ТОС – на территориях сельских поселений. Более 400 муниципальных образований сотрудничают с 2,5 тыс. ТОС на основе соглашений, предусматривающих использование ими бюджетных средств для участия в осуществлении мероприятий по благоустройству территорий, а также по решению иных вопросов местного значения. Институт ТОС распространен по стране крайне неравномерно, однако в целом тяготеет к регионам Центрального, Приволжского и Южного федеральных округов с высокой плотностью населения. Наибольшее развитие движение ТОС получило в республиках Башкортостан, Бурятия и Марий Эл, Краснодарском крае, Архангельской, Белгородской, Воронежской, Кировской и Тамбовской областях. При этом следует отметить неравномерное распространение ТОС не только в масштабах страны, но и зачастую по многим соседним субъектам Российской Федерации со сходными социально-демографическими параметрами. Сельские старосты назначены (избраны) и действуют в 24,1 тыс. сельских населенных пунктах, охватывающих около 4,3 тыс. муниципальных образований (из которых 3,8 тыс. – сельские поселения) в пределах 42 субъектов Российской Федерации. Данный институт получил наибольшее распространение в Удмуртской и Чувашской республиках, Владимирской, Вологодской, Ленинградской, Тверской, Тульской и Нижегородской областях, причём в Тверской области (7,1 тыс.) и Удмуртской Республике (2,1 тыс.) они действуют в большинстве сельских населенных пунктов. Данный институт в целом востребован в субъектах Российской Федерации, где сельские поселения представляют собой достаточно крупные территориальные образования, охватывающие большое число находящихся на существенном удалении друг от друга населенных пунктов, в которых прямые коммуникации между населением и органами местного самоуправления затруднены в силу указанных обстоятельств. При этом в субъектах Российской Федерации с достаточно компактными поселениями (в частности, в регионах Южного и СевероКавказского федерального округа) институт сельских старост развития не получил. 3.6 Экономическая основа местного самоуправления в РФ Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности 24 Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в рамках закона. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами Муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления Проблемы формирования местных бюджетов в РФ: доходной и расходной частей. Местный бюджет (МБ) представляет собой элемент бюджетной системы РФ. Каждое муниципальное образование формирует собственный бюджет. Согласно Бюджетному кодексу определения "местный бюджет" и "бюджет муниципального образования" - тождественные понятия. МБ - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Доходы местных бюджетов формируются за счет следующих источников: 1) местных налогов и сборов; 2) отчислений от регулирующих доходов и сборов; 3) неналоговых доходов. Местные налоги и сборы — это налоги и сборы, устанавливаемые представительными органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с федеральными законами. Регулирующие доходы — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на предстоящий финансовый год, в ряде случаев они устанавливаются на долговременной основе (на три года). Расходы местных бюджетов - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления. Специфической чертой МБ является наличие в них различных составных частей, связанных с исполнением расходных обязательств самого муниципального образования и переданных ему для осуществления отдельных государственных полномочий. Поэтому в местных бюджетах раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением ими полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств не допускается. Основная часть бюджетов муниципальных образований в РФ высокодотационна. Связано это с тем, что различия в уровне экономического развития между муниципалитетами так же как и между субъектами Российской Федерации, очень сильны, и в муниципальных бюджетах это проявляется еще больше. Вследствие сложившейся ситуации с финансовым обеспечением реформы местного самоуправления идет «вымывание» собственной компетенции органов местного самоуправления, в первую очередь, сельских поселений и малых городов. Причем это осуществляется на законных основаниях, в частности, путем заключения соглашений о передаче части полномочий поселений, включая бюджетно-налоговые полномочия, органам местного самоуправления муниципальных районов. Благодаря высокому уровню налогового потенциала состояние собственных доходов бюджетов городских округов в целом по РФ характеризуется низким уровнем дотационной зависимости. Несмотря на сокращение поступлений от межбюджетного регулирования. По налогу на прибыль организаций и иным федеральным и региональным налогам, бюджеты городских округов имеют достаточно высокий уровень самодостаточности. 25 Иначе складывается структура доходов бюджетов муниципальных районов. Так, удельный вес собственных доходов в них значительно меньше и составляет менее 30% от всех доходов, удельный вес дотаций — 22%. За счет собственных доходов муниципальные районы в среднем обеспечивают только 57% собственных расходных полномочий. Основной объем доходов бюджетов муниципальных районов — 38% — приходится на субвенции. Столь высокий показатель обусловлен передачей на уровень муниципальных районов государственных полномочий и полномочий поселений. Доходы от местных бюджетов недостаточны для исполнения вопросов местного значения, перечень которых постоянно расширяется. Финансовая помощь из бюджетов субъектов РФ является для многих муниципальных образований основным источником формирования местных бюджетов. ЛЕКЦИЯ 4 СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 4.1 Разработка стратегии социально-экономического развития МО Стратегия социально-экономического развития муниципального образования позволяет выявить новые точки роста и возможности развития. Дает обоснованные направления развития и уверенность в завтрашнем дне и собственных возможностях муниципального образования, позволяет систематизировать разрозненные тенденции, мероприятия и планы, увязать разные программы и проекты, дает возможность концентрировать и рационально использовать различные ресурсы (природные, производственные финансовые и т. д). Кроме того, стратегия позволяет сформулировать потребности сообщества (населения) как основу действий, консолидирует сообщество и активизирует его сырьевой потенциал, позволяет сформулировать законодательную основу городского развития, объединяющую интересы всех. Основное отличие будущей стратегии от принимаемых ранее планов и программ - это широкое вовлечение сообщества (населения) в процесс подготовки, разработки и осуществления стратегии. Стратегия будет являться законом для администрации, независимо от исходов тех или иных выборов. Стратегическое управление в муниципальном менеджменте - это совокупность инструментов, подходов, принципов, составляющих технологию управления МО в условиях повышенной нестабильности и неопределенности внешней среды. Правовая основа ПЦП на современном этапе Правовой основой ПЦП в РФ является ФЗ от 28.06.2014 N 172-ФЗ"О стратегическом планировании в Российской Федерации". Стратегическое планирование - деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социальноэкономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Данным НПА предусмотрены следующие основные функции в рамках реализации ПЦП: Целеполагание - определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Прогнозирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности Российской Федерации, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Планирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, планов 26 деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социальноэкономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания. Программирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания. Мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования деятельность участников стратегического планирования по комплексной оценке хода и итогов реализации документов стратегического планирования, а также по оценке взаимодействия участников стратегического планирования в части соблюдения принципов стратегического планирования и реализации ими полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации Участниками стратегического планирования на федеральном уровне являются: 1) Президент Российской Федерации; 2) Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума); 3) Правительство Российской Федерации; 4) Совет Безопасности Российской Федерации; 5) Счетная палата Российской Федерации; 6) Центральный банк Российской Федерации; 7) федеральные органы исполнительной власти. Участниками стратегического планирования на уровне субъекта Российской Федерации являются: 1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; 2) высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); 3) высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; 4) исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации; 5) контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации. Участниками стратегического планирования на уровне муниципального образования являются органы местного самоуправления, а также муниципальные организации в случаях, предусмотренных муниципальными нормативными правовыми актами. К документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, относятся: - ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации; - стратегия социально-экономического развития Российской Федерации; - стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; - отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации; - прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период; - бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период; - государственные программы Российской Федерации и др. К документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне субъекта Российской Федерации, относятся: - стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации; 27 - прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период; - бюджетный прогноз субъекта Российской Федерации на долгосрочный период; - прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период; - государственные программы субъекта Российской Федерации; - схема территориального планирования субъекта Российской Федерации. К документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования, относятся: 1) стратегия социально-экономического развития муниципального образования; 2) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования; 3) прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период; 4) бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период; 5) муниципальная программа. Принципы стратегического планирования: единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников стратегического планирования, прозрачности (открытости) стратегического планирования, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям и программно-целевом принципе. Основными задачами стратегического планирования являются: 1) координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики; 2) определение приоритетов социально-экономической политики, целей и задач социальноэкономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; 3) координация действий участников стратегического планирования и мероприятий, предусмотренных документами стратегического планирования, по срокам их реализации, ожидаемым результатам и параметрам ресурсного обеспечения; 4) создание условий, обеспечивающих вовлечение граждан и хозяйствующих субъектов в процесс стратегического планирования и др. Проекты документов стратегического планирования выносятся на общественное обсуждение с учетом требований законодательства Российской Федерации, в том числе законодательства Российской Федерации о государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне. В целях информационного обеспечения стратегического планирования создается обеспечивающая формирование и обработку данных федеральная информационная система стратегического планирования на основе распределенной информации, содержащейся в федеральных, региональных и муниципальных информационных ресурсах и системах, данных официальной государственной статистики, сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления. Документы стратегического планирования подлежат обязательной государственной регистрации в федеральном государственном реестре документов стратегического планирования в порядке и сроки, установленные Правительством Российской Федерации, с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне. Разработка Стратегии При принятии решения о разработке стратегии развития муниципального образования необходимо обращать особое внимание на следующие моменты. 1.Формирование в составе администрации структурного подразделения (или временной рабочей группы), занятого разработкой концепции и непосредственно подчинённого главе 28 администрации или (как минимум) его первому заместителю. Возложение этой работы в качестве «дополнительной» на структурные подразделения, занятые текущими задачами, как правило, ведёт к неудаче. 2.Создание, наряду с административной группой, общественного координационного органа по разработке и реализации стратегии развития муниципального образования. 3. Информирование населения о целях и задачах стратегического плана, необходимости и полезности его для каждого жителя, организация сбора и обсуждения предложений, поступающих от населения и различных местах сообществ. Жители должны сознавать, что разработка стратегии развития муниципального образования – их общее дело. Этапы разработки стратегии развития муниципального образования. 1. Первым шагом является анализ исходного состояния. Проведение стратегического анализа является важнейшим принципом стратегического планирования, так как он служит основой для последующего выбора приоритетов развития территории. Суть стратегического анализа заключается в том, чтобы оценить конкурентоспособность города по определенным факторам по сравнению с городами-аналогами или соседями. Основные выводы стратегического анализа формулируются в терминах SWOT-анализа, широко применяемого в практике управления. Термин SWOT является аббревиатурой английских слов Strengthes (Силы), Weaknesses (Слабости), Opportunities (Возможности), Threats (Угрозы). Стратегический анализ проводится по важнейшим факторам социально-экономического развития города. К основным факторам стратегического анализа относятся: 1) географическое положение и природные ресурсы. 2) демографическая ситуация, рынок труда и уровень жизни. 3) система управления и общественно-политическая ситуация. 4) производственно-технический потенциал и структура экономики. 5) инфраструктура: транспорт, инженерные сети, связь и т.п. 6) финансово-бюджетный потенциал. 7) хозяйственный (инвестиционный) климат, поддержка малого бизнеса и предпринимательства. 8) научно-технический потенциал и образование. 9) социальная сфера (здравоохранение, спорт, культура и т.д.). 10) состояние окружающей среды. 11) туристско-рекреационный потенциал. 12) международное и региональное сотрудничество. 2. Определение проблем и постановка целей, т.е. желаемого состояния, с учетом условий и ограничений, выявленных на этапах социально-экономического и ресурсного анализов. Цели и задачи задают стратегические направления развития муниципального образования, в рамках которых формулируются стратегии реализации – конкретный набор программ, планов, проектов. Реализация и мониторинг стратегического плана представляют собой наиболее сложный этап планирования. Так как в реализации плана участвуют многие предприятия и организации, то еще на этапе разработки плана необходимо предусматривать организационные структуры, которые будут направлять и отслеживать процесс его реализации. Среди этих организаций особое место занимают городская администрация и местный орган представительной власти, которые являются лидерами и головными исполнителями большинства мероприятий плана. Даже в том случае, когда стратегический план не является нормативным документом, он должен стать основой для разработки краткосрочных и среднесрочных планов и программ, принимаемых и финансируемых городскими властями. С учетом результатов мониторинга принимаются решения о распределении ресурсов и корректировке целей и задач стратегического плана. Реализация стратегии социально-экономического развития осуществляется путем разработки плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития МО. Положения стратегии социально-экономического развития МО детализируются в муниципальных программах с учетом необходимости ресурсного обеспечения, в том числе определенного в соответствии с бюджетным прогнозом Российской Федерации на долгосрочный период и бюджетным прогнозом субъекта Российской Федерации на долгосрочный период. 29 Целью мониторинга реализации документов стратегического планирования является повышение эффективности функционирования системы стратегического планирования, осуществляемого на основе комплексной оценки основных социально-экономических и финансовых показателей, содержащихся в документах стратегического планирования, а также повышение эффективности деятельности участников стратегического планирования по достижению в установленные сроки запланированных показателей социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Основными задачами мониторинга реализации документов стратегического планирования являются: 1) сбор, систематизация и обобщение информации о социально-экономическом развитии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и об обеспечении национальной безопасности Российской Федерации; 2) оценка степени достижения запланированных целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; 3) оценка результативности и эффективности документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления; 4) оценка влияния внутренних и внешних условий на плановый и фактический уровни достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; 5) оценка соответствия плановых и фактических сроков, результатов реализации документов стратегического планирования и ресурсов, необходимых для их реализации; 6) оценка уровня социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и состояния национальной безопасности Российской Федерации, проведение анализа, выявление возможных рисков и угроз и своевременное принятие мер по их предотвращению; 7) разработка предложений по повышению эффективности функционирования системы стратегического планирования. Документами, в которых отражаются результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования в сфере социально-экономического развития Российской Федерации, являются: 1) на федеральном уровне ежегодный отчет Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ Российской Федерации и доклады о реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти; 2) на уровне субъекта Российской Федерации ежегодный отчет высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ субъекта Российской Федерации; 3) на уровне муниципального образования ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах своей деятельности либо о деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности реализации муниципальных программ. 30 4.2 Муниципальный маркетинг Актуальность проблемы развития маркетинга территории (региона) связана, прежде всего, с активизацией процессов глобализации, которые выражаются в свободном перемещении материальных и нематериальных ресурсов (финансовых, человеческих, интеллектуальных и т.п.) с целью поиска наиболее выгодных сфер их применения. В связи с этим многие территории стали конкурировать между собой за привлечение ресурсов, в том числе инвестиций, что привело к осознанию необходимости использования философии и технологий маркетинга для формирования рыночной привлекательности территории и ее конкурентоспособности. Глобализация фактически сформировала рынок территорий, на котором каждая территориальная единица старается предложить наиболее привлекательный продукт в виде внутренних условий для проживания, отдыха или ведения бизнеса, а потребители (население, инвесторы, туристы) выбирают ту территорию, которая соответствует их потребностям. В связи с этим любое территориальное образование (регион) нуждается в разработке маркетинговой концепции развития и продвижения на глобальный рынок территорий. Концепция муниципального маркетинга определяет МО в качестве своеобразного «товара» — объекта рыночных отношений. Субъектами этих отношений являются, с одной стороны, население МО, хозяйствующие субъекты, потенциальные инвесторы — все они потребители специфического товара — «МО» и, с другой стороны, органы местного самоуправления, выражающие интересы местного сообщества и являющиеся продавцом этого «товара». Маркетинговые исследования обеспечивают необходимой информацией для постановки, достижения, контроля и корректировки стратегических и оперативных целей. Для принятия обоснованных управленческих решений и снижения риска ошибки муниципальному менеджеру необходима достоверная, различной степени обобщения информация по всем аспектам деятельности:  выявление ключевых проблем территории МО;  расстановка приоритетов по направлениям деятельности местной администрации;  контроль эффективности работы администрации и ее влияния на состояние объектов управления;  обратная связь с населением МО. Методами сбора информации для проведения социально-экономического мониторинга, ресурсного анализа, комплексного маркетингового или социологического исследования являются комбинированные МИ, которые включают кабинетные (изучение имеющейся информации по вторичным источникам: отчеты, публикации и др.) и полевые МИ (установление непосредственного контакта с объектом изучения и получение первичной информации). Особым видом полевого маркетингового исследования в муниципальном менеджменте являются конкурсы идей, рисунков (в т.ч. компьютерного моделирования с наложением фотографии), макетов по развитию территории. Такой конкурс позволяет ответить на вопросы: «что необходимо на рассматриваемой территории», «какой спрос существует», одновременно являясь мозговым штурмом, генерирующим идеи, Участниками конкурса могут быть жители, творческие коллективы и др. Вы объявляете через все доступные маркетинговые коммуникации (СМИ, Internet, наружные и внутренние стенды) о проводимом конкурсе и его условиях (цель, критерии оценки, призовой фонд, срок и место подачи предложений и пр.). Комплекс средств муниципального маркетинга – это совокупность управляемых параметров, манипулируя которыми можно наилучшим образом удовлетворить потребности человека и экономических субъектов в общественных благах, услугах и ресурсах территории. Комплекс муниципального маркетинга включает в себя 4 инструмента: 1) Территориальный продукт Представляется, что территориальный продукт можно рассматривать как сложную структуру, состоящую из 3 элементов: Во-первых, это конкретные характеристики территории (природные ресурсы территории, климат, месторасположение, развитие транспортного сообщения, виды деятельности на территории, уровень экологической безопасности, статусная нация и другие характеристики). В 31 этом случае человек воспринимает территорию как объект своего месторасположения в пространстве, то есть превалирует «географическая» оценка территории, со всеми вытекающими из этого последствиями. Во-вторых, территория воспринимается человеком как конкретное место, где, проживая и/или осуществляя деятельность, он будет получать доходы и их тратить. Поэтому для человека значимыми являются наличие работы, уровень заработной платы, величина прожиточного минимума, возраст выхода на пенсию и размер пенсии, совокупность товаров и услуг, которые производятся или оказываются на данной территории и могут представлять интерес для личного потребления и развития делового сотрудничества и другие характеристики. В этом случае, человек воспринимает территорию как объект своих экономических и социальных интересов в момент времени «сейчас» и/или в момент времени «завтра». В-третьих, это система организации и качество менеджмента данной территории, который осуществляют органы представительной и исполнительной власти в лице своих руководителей и сотрудников. Человек воспринимает этот элемент территориального продукта как общественно организованную силу, которая будет влиять на его жизнь и деловую активность на данной территории. Например, на территории разработана и действует программа обеспечения жильем молодых специалистов, работающих в сельской местности, или действует программа поддержки инвесторов. 2) «Цена» муниципального образования позволяет ответить на вопрос: «Какие затраты будет иметь человек, проживая и/или осуществляя деятельность на территории?» Приобретая территориальный продукт, человек также несет три группы затрат: • затраты, связанные непосредственно с приобретением территориального продукта, возникают, например, когда молодой специалист направляется к месту работы (аренда контейнеров, транспортные расходы, затраты на приобретение помещений и т.д.); • затраты, возникающие непосредственно на территории при проживании и /или осуществлении деятельности на территории; • затраты, связанные с добровольным или вынужденным уходом с территории в форме убытка и/или недополученного дохода. Вынужденные переселенцы бросают личное и производственное имущество или получают заниженные размеры компенсаций. 3) Место расположения муниципального образования. позволяет оценить размещение, распределение, локализацию территориального продукта. Территориальный продукт представлен в двух аспектах: 1. это объективно существующая, статическая, не подлежащая изменению локализация, то есть территория как точка на карте, один из многих других территориальных продуктов, объективно имеющий определенное (удобное, выгодное, труднодоступное, удаленное) положение по сравнению с другими территориальными продуктами; 2. это динамическая характеристика, в этом случае территориальный продукт рассматривается как элемент системы движения сырьевых, человеческих, материальных, финансовых, информационных потоков. Территориальный продукт находится в отношениях взаимодействия и взаимного влияния с другими территориальными продуктами, значит, субъекты территориального маркетинга могут сознательно предпринимать усилия для влияния на объемы и направления коммуникационных потоков. Необходимо оценить положение территориального продукта в статике и в динамике отношений внутри каждого образования как элемент коммуникативного канала, по которому движутся финансовые, материальные, человеческие, интеллектуальные и другие ресурсы. Современное общество создает ряд новых возможностей для поиска новых форм и поводов для взаимодействия с ресурсами других территорий. Субъекты территориального маркетинга должны проводить целенаправленную политику по поиску и привлечению к сотрудничеству и взаимному использованию территориальных продуктов другие территории и тем самым формировать свою внешнюю микросреду. Чем активнее ведут себя субъекты территориального маркетинга по созданию новых каналов и форм коммуникации, тем больше вероятность успешного развития территории. 32 При построении и развитии каналов коммуникации важно быть не просто «звеном в цепи», следует брать на себя смелость и быть «узловой станцией». Транзитность в коммуникациях бывает оправдана, но большую доходность для территории принесет переработка, качественное изменение ресурса, которое приведет к созданию новой стоимости, часть которой останется на территории. Транзит туристов через территорию может оказаться малодоходным, а вот проживание туристов на территории в течение нескольких дней или перевалка грузов (перегрузка товаров с одного вида транспорта) будут приносить явно больший доход территории. 4) Продвижение муниципального образования - это совокупность мероприятий по доведению информации о достоинствах продукта до потенциальных потребителей и стимулированию у них желания его купить. Продвижение территориального продукта позволяет повысить информированность о территории, создать притягательность и привлекательность сосредоточенных на территории ресурсов, условий жизнедеятельности и деловой активности. Главной задачей здесь становится формирование положительного имиджа территории на основе исторически сложившихся положительных сторон территории или на основе создаваемых в настоящем времени привлекательных черт территории. Важно добиться значительного эффекта коммуникаций, то есть изменений в знаниях, установках и поведении получателя информации. Позиционирование - это разработка и создание имиджа территории таким образом, чтобы он занял в сознании покупателя достойное место, отличающееся от положения территорийконкурентов. Позиционирование в территориальном маркетинге - это деятельность, предпринимаемая с целью помочь потребителю различать, узнавать, возможно, предпочитать ту или иную территорию на фоне других территорий. Позиционирование – это комплекс усилий по формированию и поддержанию определенных ассоциативных сетей, которые в дальнейшем будут помогать потребителям быстро узнавать и осуществлять выбор территории из всех других территорий. Осуществление процесса позиционирования территории возможно на основе выявления, формировании и продвижения брендов территории, которые позволяют повысить узнаваемость территории. Бренд – это символическое представление в сознании клиентов информации, связанной с территорией, а также совокупность позитивных ожиданий, формируемых в сознании потребителя. Основными инструментами маркетинговых коммуникаций продвижения территориального продукта являются: реклама, персональные (личные) продажи, мероприятия, стимулирующие спрос, организация общественного мнения, прямой (интерактивный) маркетинг. Хотя продвижение является заключительным элементом комплекса маркетинга, но начинать деятельность по реализации территориального маркетинга иногда следует с расширения информированности всех потенциально заинтересованных лиц об имеющихся ресурсах, возможностях, складывающихся перспективах развития территории. ЛЕКЦИЯ 4 ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ. Изучение мнений теоретиков муниципального управления по вопросу природы органов местного самоуправления, а также исследование основных полномочий органов местного самоуправления, закрепленных законодательно, позволило выделить следующие основные функции органов местной власти: − предоставление муниципальных услуг населению; − управление комплексным социально-экономическим развитием территории; − управление муниципальным хозяйством. Таким образом, при оценке эффективной деятельности органов местного самоуправления необходим учет следующих видов эффективности: 33 Классификация систем оценки: 1) унифицированная система оценки, при которой анализ уровня эффективности деятельности органов местного самоуправления осуществляется на основе единого для всех муниципальных образований набора показателей, особенности конкретного муниципалитета не учитываются (Россия, Германия, Великобритания); 2) дифференцированная система оценки, которая формируется на муниципальном или региональном уровне с учетом условий функционирования муниципалитета или стратегических целей его развития (США, Канада, Новая Зеландия, Япония, Китай). Наиболее результативным является вариант, при котором органы местного самоуправления самостоятельны в выборе показателей оценки своей деятельности с учетом условий развития вверенной им территории и ее стратегических целей, а органы государственной власти обозначают лишь общие контуры политики в области повышения эффективности муниципального управления. Правовая основа в РФ: ⎯ Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017). ⎯ Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607 (ред. от 04.11.2016) "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов". ⎯ Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 N 1317 (ред. от 09.07.2016) "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и подпункта "и" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" (вместе с "Методикой мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", "Методическими рекомендациями о выделении за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", "Правилами оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг 34 населению муниципальных образований, а также применения результатов указанной оценки") В октябре 2007 г. Федеральный закон № 131-ФЗ был дополнен статьей 18.1 об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. В целях реализации этого положения Указом Президента РФ № 607 был утвержден соответствующий перечень показателей. Главы местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно, до 1 мая, обязаны представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район, доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период и размещать указанные доклады на официальном сайте соответственно городского округа или муниципального района в сети "Интернет", а в случае его отсутствия - на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район. Сводный доклад субъекта Российской Федерации о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных в границах субъекта Российской Федерации, подлежит размещению на официальном сайте субъекта Российской Федерации в сети "Интернет" до 1 октября года, следующего за отчетным. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется выделять из бюджетов субъектов Российской Федерации гранты городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Установление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов не допускается. ПЕРЕЧЕНЬ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ДЛЯ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ Список изменяющих документов (в ред. Указов Президента РФ от 14.10.2012 N 1384, от 04.11.2016 N 591) 1. Число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения. 2. Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций. 3. Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения. 4. Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа (муниципального района), в общей численности населения городского округа (муниципального района). 5. Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории городского округа (муниципального района). 6. Доля детей в возрасте от одного года до шести лет, состоящих на учете для определения в муниципальные дошкольные образовательные учреждения, в общей численности детей в возрасте от одного года до шести лет. 7. Утратил силу с 1 января 2017 года. - Указ Президента РФ от 04.11.2016 N 591. 8. Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя, - всего, в том числе введенная в действие за один год. 35 9. Доля организаций коммунального комплекса, осуществляющих производство товаров, оказание услуг по водо-, тепло-, газо- и электроснабжению, водоотведению, очистке сточных вод, утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов и использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессии, участие субъекта Российской Федерации и (или) городского округа (муниципального района) в уставном капитале которых составляет не более 25 процентов, в общем числе организаций коммунального комплекса, осуществляющих свою деятельность на территории городского округа (муниципального района). 10. Доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет. 11. Удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) в многоквартирных домах (из расчета на 1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека). 12. Удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) муниципальными бюджетными учреждениями (из расчета на 1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека). 13. Удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) (процент от числа опрошенных). Основные проблемы в оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления в РФ на современном этапе: − недостаточность ресурсов. Сбор и обработка показателей требуют времени и достаточно высокой квалификации исполнителей. Небольшие муниципалитеты с этой за- дачей могут не справиться: отсутствует системно налаженная муниципальная статистика; − стремление органов местного самоуправления к формальному достижению показателей, а не к повышению эффективности своей работы («работа на показатель»); − унифицированность официальной методики, что не позволяет учитывать условия развития конкретного муниципального образования; − негативные причинно-следственные связи между показателями оценки эффективности. 36 СПИСОК РЕКОМЕНДУЕМЫХ ДЛЯ ПОДГОТОВКИ ИСТОЧНИКОВ 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. а) нормативные правовые акты «Европейская Хартия местного самоуправления» (совершено в Страсбурге 15.10.1985). // Собрание законодательства РФ. – 07.09.1998.- № 36. – ст. 4466. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993г. (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учётом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).// «Собрание законодательства РФ». - 04.08.2014. - N 31. - ст. 4398. «О стратегическом планировании в РФ». Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ. // Собрание законодательства РФ. - 30.06.2014. - N 26 (часть I). - ст. 3378. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 – ФЗ (ред. от 29.12.2014) // Собрание законодательства РФ. – 06.10.2003. – № 40. – ст. 3822. «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления». // Федеральный закон от 11.04.1998 N 55-ФЗ.// Собрание законодательства РФ. – 13.04.1998. – N 15. – ст. 1695. «"Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов". Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607 (ред. от 14.10.2012). . // "Собрание законодательства РФ", 05.05.2008, N 18, ст. 2003. .«Об утверждении Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года». Распоряжение Правительства РФ от 30.11.2010 N 2136-р. // Собрание законодательства РФ. – 13.12.2010. – N 50. – Ст. 6748. б) основная литература: 8. Муниципальное управление: учеб.пособие / В. Н. Парахина, Е. В. Галеев, Л. Н. Ганшина. - М.: КноРус, 2015. - 496 с. 9. Система муниципального управления : учебник / В.Б. Зотов, А.Н. Кириллова, Н.Н. Мусинова, Р.В. Бабун, Е.Г. Коваленко, О.М. Рой, А.А. Сапожников, О.С. Сёмкина, С.В. Баландина. — М.: КноРус, 2018. — 679 с. 10. Широков А.Н., Юркова С.Н. Муниципальное управление. – М.: КноРус, 2017. -244с. в) дополнительная литература: 11. Акулов А. О. Терминологические аспекты категорий «Муниципальное управление» и «Местное самоуправление» в теории и практике территориального управления. // Вестник ТГЭУ. - 2011. №57. - С.24-35. 12. Горбатюк Е.С. Основные теории местного самоуправления: аналитический обзор // Вестник СПбГУ. Серия 6. Политология. Международные отношения. - 2015. - №1. [Электронный ресурс]. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/osnovnye-teorii-mestnogo-samoupravleniya-analiticheskiy-obzor (дата обращения: 18.11.2017). 13. Горный М. Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в России. Часть II. Местное самоуправление. Учебное пособие. — СПб: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ — СанктПетербург, 2011. — 196 с. [Электронный ресурс]. URL: https://www.civisbook.ru/files/File/Gornyi_muniz.pdf (дата обращения: 11.11.2017). 14. Коркунов Н. М. Русское государственное право. - СПб: Типография М. М. Стасюлевича, 1909. 739с. 15. Теория и история политических институтов. Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. А.В. Макарина, проф. А.И. Стребкова. – СПб: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та, 2008. -320 с. 16. Фененко Ю.В. Муниципальные системы зарубежных стран: правовые вопросы социальной безопасности / Ю.В. Фененко. - М. : МГИМО-Университет, 2004. - 401 с.