Основы организационного подхода к муниципальному управлению
Российское законодательство развивается по пути относительной унификации требований к организации муниципального управления. По организационному критерию различают несколько моделей муниципального управления. Основу выделения конкретных моделей составляет порядок взаимодействия основных субъектов муниципального управления – представительного органа муниципального управления, администрации муниципалитета и высшего должностного лица муниципального образования – мэра. В зависимости от соотношения этих субъектов управления различают три модели организации муниципального управления:
- во-первых, население непосредственно делегирует полномочия по осуществлению муниципального управления представительному органу муниципального управления и главе муниципального образования (в различных пропорциях), которые реализуют их в пределах своей компетенции;
- во-вторых, население непосредственно делегирует полномочия по осуществлению муниципального управления представительному органу муниципального управления, реализующему все компетенции;
- в-третьих, население непосредственно делегирует полномочия по осуществлению муниципального управления выборному главе муниципального образования, реализующему все компетенции. Контрольные полномочия остаются за населением.
Модель организации муниципального управления типа «сильный глава – представительный орган власти»
В рамках данной модели организации муниципального управления параллельно избирается глава муниципального образования и представительный орган муниципального управления. Тип такой модели обозначается как «сильный глава – представительный орган власти».
Особенность данной модели состоит в том, что население прямо избирает как главу, так и состав представительного органа власти. Сила позиции главы муниципального образования придается составом делегируемых ему полномочий:
- наличие у главы права утверждения решений представительного органа позволяет ему отклонять принятые последним нормативные акты;
- главе предоставлена свобода в формировании администрации муниципалитета;
- главе наделяется правом инициации постановлений администрации муниципалитета по местным вопросам;
- глава назначает и снимает должностных лиц администрации муниципалитета;
- глава единолично управляет деятельностью администрации;
- глава участвует в организации деятельности представительного органа и так далее.
При этом представительный орган власти получил право отправлять высшее должностное лицо муниципалитета в отставку только совсем недавно.
Модель организации муниципального управления типа «сильный глава – представительный орган власти»
В рамках данной модели организации муниципального управления населением избирается представительный орган муниципального управления, а глава муниципального образования избирается депутатами из собственного числа. Тип такой модели обозначается как «сильный глава – представительный орган власти». Слабость главы муниципального образования обусловлена тем, что он полностью подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального управления:
- глава не наделен правом отклонения решений представительного органа;
- глава не обладает самостоятельностью в формировании администрации муниципалитета;
- глава обязан согласовывать с представительным органом лиц, назначаемых на должности в администрации муниципалитета или снимаемых с должностей.
Полномочия главы муниципального образования в отношении руководства администрации ограничиваются содержанием решений представительного органа власти. Глава муниципального образования может быть досрочно отправлен в отставку по решению населения или представительного органа власти.
Эта модель является наглядной демонстрацией принципа подчиненности исполнительной ветви муниципальной власти представительной, поскольку глава муниципального образования выбирается из числа депутатов. Применение данной модели характерно для Великобритании, в России она распространяется на сельские поселения или небольшие города.
Модель организации муниципального управления типа «представительный орган власти – администратор»
В рамках данной модели организации муниципального управления существует два варианта организации:
- во-первых, не предусмотрена должность главы муниципального образования;
- во-вторых, глава муниципального образования осуществляет контроль за деятельностью администратора (управляющего).
Глава муниципального образования в этой модели осуществляет организацию работы представительного органа власти, но не руководит администрацией муниципалитета, поскольку эта обязанность возложена на управляющего.
Управляющий действует на основе заключенного с ним контракта, который определяет состав его полномочий по руководству администрацией муниципалитета. В компетенцию управляющего входит и назначение на должность, а также снятие с нее должностных лиц администрации муниципалитета. Порядок взаимодействия управляющего и представительного органа муниципального управления установлен условиями контракта.
Замещение должности управляющего муниципального образования осуществляется на конкурсной основе. Определяющее значение в этом случае имеют профессиональные качества управляющего, опыт его работы на аналогичных должностях.
Данная модель организации муниципального управления характерна для США, в российской практике она была применена первый раз в 2005 году депутатами городского совета Тюмени.
Недостатками данной модели организации муниципального управления являются: отсутствие возможности (ограниченные возможности) населения влиять на муниципальное управление, осуществляемое управляющим, высокий уровень конфликтности, характерный для отношений представительного органа власти и наемным администратором и его командой.
