Современные административные реформы

Краткий курс лекций по дисциплине «Современные административные реформы» 2 Автор-составитель - Еськова Наталья Анатольевна, кандидат географических наук, проф. МЭБИК Контактные данные:  тел. +7 (951)-316-30-43.  e-mail: [email protected]  skype: eskovanat Уважаемые студенты! Курс «Современные административные реформы» дает общее представление о проведении административных реформ, их основными этапах, задачах и содержании в России и зарубежных странах. В данном пособии кратно изложены ключевые положения курса, а более полное представление о дисциплине можно получить, изучив источники списка литературы по данному курсу, который представлен отельным файлом. 3 Краткий курс лекций Содержание Темы Стр. Раздел 1. Введение в учебную дисциплину 4 Тема 1. Сущность и основные составляющие административной 4 реформы Тема 2. Административные реформы в зарубежных странах 23 Раздел 2. Административная реформа в России 29 Тема 3. Цели и задачи административной реформы в России. Сроки 29 и этапы ее реализации: на примере органов исполнительной власти Тема 4. Система мероприятий по проведению административной 58 реформы. Основные направления административных реформ Тема 5. Механизм реализации административной реформы 77 в Российской Федерации Тема 6. Реализация АР в регионе (конкретный субъект РФ) 83 4 Раздел 1. Введение в учебную дисциплину Тема 1. Сущность и основные составляющие административной реформы Проведение административных реформ в России имеет длительную историю. Перестройки центрального аппарата государственного управления проводились и в Российской империи, и в годы советской власти. Но после распада СССР предстояло по-новому осмыслить положение и роль исполнительной власти, преодолеть упрощенный взгляд на государство как совокупность органов и учреждений, понять, что исполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти, неразрывно связанной с интересами общества, и вся ее работа должна быть направлена на максимальное удовлетворение потребностей различных групп населения. В связи с этим к концу 90-х гг. прошлого века окончательно утвердилась мысль о необходимости проведения в России реформ и, прежде всего, реформы административной. Общеизвестно, что для проведения масштабной реформы необходимо определить ее цель, что подлежит реформированию, этапы проведения реформы, необходимые средства. Под "административной реформой" принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в "автоматическом режиме" в интересах общества. Объектом реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, государственные организации при органах исполнительной власти, иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями. Административную реформу предполагалось проводить в несколько эта- 5 Краткий курс лекций пов. В 2004 г. вновь была утверждена структура федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с которой количество федеральных органов исполнительной власти существенно сократилось. Ранее Президентом РФ были созданы семь федеральных округов и проведены крупные мероприятия по усилению единства исполнительной власти. В дальнейшем была проведена специализация федеральных органов исполнительной власти и создана их новая типология. Появились федеральные министерства, основной целью деятельности которых являются определение государственной политики в порученной им сфере деятельности и нормотворчество; федеральные службы, основной функцией которых являются государственный контроль и надзор; федеральные агентства, призванные организовать оказание государственных услуг и управление государственным имуществом. В результате наряду с сокращением числа федеральных органов исполнительной власти произошло перераспределение полномочий между ними, упразднена часть дублирующих и избыточных функций этих органов власти. Включенные в работу материалы были подготовлены в разное время коллективом Института для решения задач, выдвинутых в процессе проведения административной реформы и оптимизации механизма управления. Их содержание позволяет глубже понять сущность и последовательность проводимых преобразований в сфере государственного управления, дает представление о том, как продвигалась административная реформа, какие вопросы удалось решить, над чем еще предстоит серьезно работать. Авторами рассматривается не весь круг вопросов проведения административной реформы, а только те, в обсуждении которых они непосредственно участвовали. Часть включенных в настоящую книгу разработок в определенной мере уже реализована, но это не снижает их актуальности. Работа по реформированию управления продолжается как на федеральном уровне, так и на уровне 6 субъектов РФ, а ее научное обеспечение весьма полезно для успешного достижения поставленных целей и минимизации ошибок на этом пути. Авторы искренне полагают, что данная работа станет полезна тем, кто будет участвовать в реализации последующих этапов административной реформы. Поскольку на успех реформ влияет сочетание их реализации и общественной поддержки, а сами реформы эффективно реализуются подконтрольными усилиями государственных, научных и общественных структур, читателям важно включиться в обсуждение процессов, происходящих в период проведения административной реформы. Научно-практическая направленность книги представляет интерес для самого широкого круга лиц - депутатов, государственных служащих, экспертов-аналитиков, работников государственных органов, организаций и учреждений. Она будет полезна служащим органов местного самоуправления, научным работникам, преподавателям и студентам. Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX - начале XXI вв. в значительной части государств осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления. В России особенно внимательно изучается опыт Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Кореи, Японии и др. Движущими мотивами большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решить одну (или несколько) из следующих комплексных задач: повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их со- 7 Краткий курс лекций держание; повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора. Ключевыми областями административных реформ являются: роль государства в обществе; структура и функции органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата. Несмотря на то что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранить препятствия, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики. В одних странах административные реформы характеризуются как экстремально радикальные (полная перестройка системы органов, "новый государственный менеджеризм" - Австралия, Новая Зеландия, Великобритания), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и постепенностью - Германия, Финляндия, Нидерланды. В то же время как государства с радикальными подходами, так и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание позаимствовать у частного сектора модели и методы управления (целиком или более целенаправленными частями). И это несмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатами деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата. Такое стремление связано с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов, форм и методов как основы государственного 8 управления. В некоторых странах (Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) программы административных реформ были сформулированы, приняты и реализованы политическими элитами и государственными службами. В других странах, хотя принципиальная основа административных реформ и разрабатывалась политической элитой и центральными государственными органами, многие мероприятия проводились снизу вверх путем экспериментов и разнообразных нововведений (некоторые аспекты административных реформ в США, Германии, Финляндии и др.). В Канаде, например, использовались оба подхода. Ключевыми факторами здесь являются структура государства, его политическая система и конституционный порядок. Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель - не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех "прогрессивных событий", произошедших в мире в течение последних 20 - 30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство социально более сплоченным и сильным, "приблизить" его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны. Один из уроков административных реформ состоит в придании им характера постоянной функции государства. Упрощение административных функций, корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся планомерно специ- 9 Краткий курс лекций ально для этой цели созданными правительственными органами. Российское государство обязано обеспечить соответствие собственной системы управления современным реалиям и извлечь уроки из мирового опыта. Вот почему Президент РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы. I. Предпосылки административной реформы Термин "административная реформа" на слуху уже много лет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004 - 2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела. Смысл "реформаторских" мероприятий в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 год охарактеризован следующим образом: "...в течение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных институтов. Но в то же время обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед...". Что означает понятие "административная реформа"? Если обратиться к этимологии терминов "реформа" и "административная реформа", то первый из них означает изменение, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний; "административный" означает "осуществляемый администрацией или по ее распоряжению" <*>. С учетом указанных понятий кратко административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства - государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности. Каковы предпосылки административной реформы, когда она началась, ее содержание, законопроекты, связанные с проведением, и другие нормативные правовые акты, результаты и ожидания - таков круг вопросов, которые требуют сейчас научно-правового осмысления. 10 Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную. Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и, прежде всего, исполнительной власти <*>. Что касается исполнительного аппарата государственной власти - наиболее сложного и масштабного по своим людским, материальным и финансовым ресурсам, то часть реформаторов выдвигали лишь одну задачу: всячески сокращать бюрократический аппарат, лишать его льгот и привилегий, руководствуясь постулатами Паркинсона, согласно которым:  чиновник множит подчиненных;  чиновники работают друг для друга. И далее читаем: "Если мы за критерий примем эти два пункта, то есть можно ли все это изменить, - то можно будет судить об эффективности административной реформы, которая у нас проводится". Но государственные служащие нужны в любом государстве. От эффективности исполнения ими своих должностных обязанностей зависит на самом деле эффективность всего государственного управления. Поэтому реального сокращения численности государственных служащих не произошло, льготы и привилегии не упразднены. Тогда как ненормированный рабочий день, повышенная ответственность, небезопасный для жизни и здоровья характер служебной деятельности и т.д. являются веским обоснованием наличия льгот. Задача состоит в их законодательно регламентированном и реаль- 11 Краткий курс лекций ном предоставлении. Осознавая все это, политическая элита проводила административную реформу, приспосабливая советский исполнительный аппарат к потребностям проводимых в стране политических и экономических преобразований. Общий вектор этого приспособления характеризовался словами: если что-то менять, то по минимуму. Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самых общих чертах порядок формирования Правительства РФ и оставила открытыми вопросы о системе и структуре исполнительной власти и ее функциональной ориентации. По этим вопросам вокруг Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" развернулась острая дискуссия. Именно поэтому разработка законопроекта продолжалась в течение четырех лет. Многие юристы, в том числе составители законопроекта, имея в виду отсутствие надлежащей конституционной основы исполнительной власти, предлагали в нем:  закрепить принципы организации органов исполнительной власти;  определить существо органа исполнительной власти;  обозначить критерии определения каждого вида органов исполнительной власти;  установить назначение каждого вида органов исполнительной власти и их место в системе;  сформулировать задачи и функции каждого вида органов исполнительной власти;  отразить соответствие наименования органа характеру и содержанию его деятельности и т.д. 12 Но и в Законе о Правительстве РФ эти вопросы оставлены открытыми. И это не случайно. Замысел законодателя состоял в том, чтобы предоставить полный простор для формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики. Ясность была только в одном вопросе: решить политическую задачу ухода от системы глобального государственного воздействия на экономику. Законодатель отказался от государственно-правового и социального понятия "управление" и принял его толкование в узком гражданско-правовом смысле - применительно к государственной собственности. Это породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требовавших решения как в нормативном, так и в организационном порядке: совмещение функций регулирования и хозяйствования, властных полномочий и "рыночной власти", обязанностей по развитию конкуренции и прав по контролю и надзору за деятельностью бизнес-структур и т.д. С самого начала рыночных реформ решению этих проблем уделялось наиболее пристальное внимание. Цель всех решений была неизменной: формирование исполнительного аппарата, соответствующего условиям и потребностям нового экономического строя. Таким образом, административная реформа изначально рассматривалась как существенный и самый трудный элемент экономических и социальных реформ, проводимых в России с 1990 г. Каждый год федеральная структура исполнительной власти изменялась, а в отдельные периоды - и два раза в год. Если мы сравним структуру федеральной исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 30.09.1992 N 1148, и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом N 314, то увидим, что между ними мало общего. В период с 1992 по 2005 гг. редакция указов, закрепляющих структуру федераль- 13 Краткий курс лекций ных органов исполнительной власти, менялась около 100 раз. Последние изменения структуры федеральных органов исполнительной власти осуществлены Указами Президента РФ от 20.05.2004 N 649, от 28.07.2004 N 976, от 13.09.2004 N 1168, от 18.11.2004 N 1453, от 03.10.2005 N 1158, от 01.12.2005 N 1383 и др. Что означает изменение структуры органов исполнительной власти? Это - изменение функций государственного регулирования, его объектов и "объемов", видов органов исполнительной власти, их компетенции, форм и порядка реализации полномочий, штатов, видов государственных должностей, квалификационных требований к государственным служащим, обеспечивающим реализацию соответствующих полномочий органов исполнительной власти, и т.д. Не существовало и не существует официальной концепции проведения административной реформы как единого официального документа. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако понятие "административная реформа" употребляется лишь в Послании на 2001 год. При этом в качестве основной поставлена задача: "...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти". И только в Послании на 2002 год говорится "...о необходимости административной реформы" и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием "административная реформа". II. Историческая справка о планах проведения административной реформы Первый этап (1992 - 1993 гг.) 14 Об идеях проведения административной реформы, о конкретных мероприятиях по их реализации написано немало, особенно в периодической печати и в юридической литературе. Исследователи административной реформы четко выделяют несколько этапов, на каждом из которых ставились и решались определенные задачи. На первом этапе были предприняты меры по департизации государственного аппарата и формированию конкретных федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции ничем не отличались от советских министерств и ведомств. Второй этап административной реформы (1996 - 1998 гг.) В сентябре 1996 г. Президенту РФ была представлена аналитическая записка под названием "О проблеме слабой управляемости государственными процессами". В ней в качестве основной проблемы выделялась и обосновывалась необходимость подготовки концепции новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении. Ключевые идеи этой записки нашли отражение в Послании Президента РФ на 1997 год "Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)". С 27 по 30 мая 1997 г. состоялось совещание под условным названием "Круглый стол", где обсуждались проблемы, которые необходимо решить в ходе административной реформы. Основным результатом этого совещания было создание пяти рабочих групп экспертов по подготовке Концепции административной реформы. С сентября 1996 г. по май 1997 г. были подготовлены 12 вариантов Концепции административной реформы. В Концепции в качестве основных обозначались следующие проблемы: 15 Краткий курс лекций  гражданин и власть;  исполнительная власть: новые функции;  проблемы государственной службы;  коррупция в системе управления. 13 марта 1998 г. в Администрации Президента РФ состоялось обсуждение проекта Концепции административной реформы. Участники совещания высказали убеждение, что до 2000 г. к ее практической реализации приступать нецелесообразно. Текст Концепции был вручен в мае 1998 г. новому Председателю Правительства РФ С.В. Кириенко с целью опубликования, но он не был опубликован. Третий этап административной реформы (1999 - 2000 гг.) С осени 1999 г. центр разработок проблем административной реформы переместился из Администрации Президента РФ в Центр стратегических разработок (Центр Г. Грефа) - предвыборный штаб В.В. Путина как действующего Председателя Правительства РФ. В начале 2000 г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую основные идеи Концепции административной реформы 1998 г. В разделе "Власть и общество" констатировалась высокая степень дисгармоничности отношений между государственной властью и обществом. В разделе "Отношения внутри системы власти" обосновывалось несоответствие устройства и особенно функционирования структур исполнительной власти основам конституционного строя Российской Федерации (демократическое, правовое, федеративное, социальное государство). Утверждалось, что исполнительный аппарат воспроизводит советскую систему управ- 16 ления. В разделе "Политика изменений в государственной службе" утверждалось, что государственная служба должна создаваться на принципах "merit system" ("системы заслуг и достоинств"), открытости и доступности государственной службы. Весной 2000 г. в реализации проекта Центра стратегических разработок наступило затишье в связи с выборами Президента РФ. К осени того же года действительная причина торможения стала проясняться, в качестве приоритетов власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д. Административная реформа была в очередной раз отложена. Четвертый этап административной реформы (2003 - 2005 гг.) В Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2003 год отмечалось, что "...бюрократия... обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти...; такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов". Это обстоятельство и составляло тот фон, на котором предстояло провести административную реформу. В Послании поставлена задача: "Надо провести радикальное сокращение функций госорганов. Конечно, это должно быть просчитано очень точно". В Послании на 2004 год также было уделено внимание вопросам оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти. Президент РФ подчеркнул, что государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов РФ и муниципали- 17 Краткий курс лекций тетов. В 2003 - 2005 гг. административная реформа практически осуществлялась по следующим направлениям:  оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;  реформирование государственной службы;  совершенствование управленческих процедур;  создание административной юстиции. В марте 2003 г. Президентом РФ были изданы указы, сразу названные в СМИ "указами об административной реформе". В Указе N 824 выделен комплекс целей, которыми должна руководствоваться в своей работе Комиссия по административной реформе Правительства РФ, созданная во исполнение этого Указа. Постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 N 451 утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Комиссия является координационным органом Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. На нее возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам: исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др. Распоряжением Правительства РФ от 21.05.2004 N 682-р при Правительственной комиссии по проведению административной реформы созданы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры и функций подведом- 18 ственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования. В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом (Указ Президента РФ от 16.07.2004 N 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления"). При Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы: реформирование государственной службы, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и др. Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти; изменение их системы, структуры и режима функционирования; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан - объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни. Успешное проведение административной реформы зависит не только от организационного обеспечения, но и от выработки нового порядка организации и функционирования исполнительной власти. Поэтому конституционноправовое и административно-правовое обеспечение мероприятий играет ключевую роль в ее осуществлении. Подготовка и принятие нормативных 19 Краткий курс лекций правовых актов - имманентная часть процесса реформирования исполнительной власти, самый необходимый его "инструмент". Опыт проведения административных реформ в других странах показывает важность своевременной подготовки нормативных актов, особую потребность в правовых нормах для стабильного функционирования административных институтов. Нормативно-правовое обеспечение административной реформы проводится в двух направлениях:  анализ (инвентаризация) нормативных правовых актов на предмет их соответствия потребностям административной реформы;  подготовка новых нормативных актов;  исполнение норм вне зависимости от их содержания. Однако "...важнейшими, пока еще не разрешенными, а во многом и не продуманными, вопросами остаются конституционно-правовые и административно-правовые параметры проводимой реформы" <*>. Пятый этап реформы связан с разработкой Программы административной реформы на период до 2010 г. В соответствии с протоколом заседания Правительства РФ от 21.10.2004 Минэкономразвития России была подготовлена и представлена в Правительство РФ Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах. Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р указанные документы одобрены. Концепция административной реформы предусматривает:  реализацию комплекса мер в области внедрения в деятельность органов исполнительной власти принципов и процедур управления 20 по результатам;  внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг;  разработку и внедрение административных и электронных административных регламентов;  повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд;  создание и реализацию особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах;  создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции);  завершение пересмотра избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и устранение неэффективного государственного вмешательства в экономику;  реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов;  реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;  обеспечение прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества. Концепция нацелена, прежде всего, на повышение способности исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления обеспечить достижение конкретных результатов в экономике и социальной сфере, а также рост качества и доступности государственных и муниципальных услуг, на снижение издержек от неэффективности государственных закупок. Финансирование мероприятий административной реформы (2006 - 2008 гг.), проводимых федеральными органами исполнительной власти, предпола- 21 Краткий курс лекций гается производить за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Финансирование мероприятий административной реформы, проводимых в субъектах РФ, осуществляется в соответствии с законодательством субъектов РФ. Основные мероприятия административной реформы. I этап (конец 2005 г.) - разработка и принятие первоочередных нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, разработка методической базы; координация действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. II этап (2006 г.) - передача ряда государственных функций саморегулируемым организациям; передача части государственных организаций с федерального на региональный уровень; разработка нормативной базы для применения процедур управления по результатам; разработка стандартов массовых общественно значимых государственных услуг; разработка нормативных актов для совершенствования контроля и надзора процесса закупок для государственных нужд, аутсорсинга административно-управленческих процессов и др. III этап (2007 г.) - ликвидация и приватизация избыточных государственных функций, разработка и внедрение большинства административных регламентов в федеральных и региональных органах исполнительной власти, внедрение процедур управления по результатам приоритетных стандартов государственных услуг и др. IV этап (2008 г.) - корректировка нормативно-правовой базы реформы с учетом анализа накопленного опыта; обеспечение широкого внедрения 22 успешного опыта государственного управления на региональном уровне; развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинг мероприятий административной реформы. Для решения поставленных в проекте программы задач предусмотрены мероприятия по следующим разделам - "управление по результатам", "стандартизация и регламентация", "оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции", "повышение эффективности взаимодействия государства и общества", "модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы" и др. В качестве непосредственных результатов реализации Концепции предполагаются: 1) создание системы государственного управления, способной достигать общественно значимых измеримых целей; 2) снижение издержек на ведение бизнеса за счет сокращения административных барьеров (не менее чем в три раза); 3) создание новых рынков услуг для частного бизнеса в результате ухода государства из сфер экономики, где его присутствие нецелесообразно; 4) повышение качества и доступности государственных услуг для граждан; 5) повышение доверия граждан и бизнеса к государственным институтам. 23 Краткий курс лекций Тема 2. Административные реформы в зарубежных странах Конец XX - начало XXI в. ознаменовались проведением в подавляющем большинстве стран масштабных административных реформ. Отказ от бюрократических принципов и методов как основы государственного управления, с одной стороны, и попытки формирования нового типа организации управления обществом - с другой, позволили западным ученым назвать административные реформы антибюрократической революцией. Необходимость подобного обновления, по мнению реформаторов, предопределяется особенностями постиндустриального общества: процессами ускорения общественного развития, технологической революцией, настойчивостью потребителей, высоким уровнем образования работников <*>. Строго централизованные бюрократические вертикали оказались неспособными решать новые задачи и обеспечивать как государственную, так и общественную мобильность. В связи с этим во многих странах пересматривается роль министерств в системе государственного управления. Еще с конца XIX в. министерская система западных стран обнаружила ограниченность своих возможностей в руководстве экономикой и в решении социальных проблем. Для помощи министерствам были созданы функциональные децентрализованные учреждения - независимые агентства в США, публичные корпорации в Великобритании, публичные учреждения во Франции и т.п. Децентрализованные структуры получали широкие управленческие полномочия и потому становились субъектами публичного права, как, например, Федеральная торговая комиссия в США. Но в задачи децентрализованных учреждений входила и конкретная коммерческая, хозяйственная деятельность, потому они действовали и как субъекты частного права. Получая полномочия, предоставленные им по закону, они были свободны в выборе методов и форм своей деятельности, отвечали перед государственными 24 органами лишь за законность своих действий. Они не подчинялись министерствам в своей текущей деятельности, но оценивались ими по конечным результатам. В течение всего XX в. министерства оставались основными, а децентрализованные учреждения - вспомогательными структурами государственного аппарата. С середины XX в. многие государства в связи с усложнением управленческих задач и внедрением в государственное управление достижений научно-технической революции пересмотрели основные подходы к организации министерств. Наиболее перспективным был признан не отраслевой, а предметно-целевой принцип организации центральных органов управления. В результате для решения важнейших общественно-политических проблем (эффективного функционирования экономики, создания комфортной окружающей среды и т.п.) создавались суперминистерства. Новые органы объединяли работу бывших отраслевых министерств и экономили тем самым как финансовые, так и кадровые ресурсы. Изменялись функции министерств - главными становились координация и контроль, а не руководство. В задачи суперминистерств входил и контроль за законностью деятельности децентрализованных учреждений, которые стали удачной формой учреждений смешанной экономики. В одних странах, например в Великобритании, децентрализованные структуры успешно справлялись с руководством национализированными отраслями, в других - например во Франции, они широко использовались для решения социально-политических конфликтов, но в подавляющем большинстве стран они стали главным связующим звеном между государством и частным бизнесом. Многим децентрализованным структурам государство делегирует свои функции по регулированию общественных процессов. В отдельных сферах 25 Краткий курс лекций стихийно созданные регулирующие организации столь успешно справлялись с задачами установления общих правил ведения бизнеса, что государство стало лишь санкционировать удачно найденные нормы. Так, в США принципы добросовестной рекламы были разработаны так называемыми комитетами бдительности, созданными еще в начале XX в., но позднее преобразованными в бюро лучшего бизнеса (Better Business Bureau). Поскольку им удалось создать эффективную систему контроля за рекламой, отпала необходимость принимать общее федеральное законодательство о рекламе. Учитывая новое перераспределение функций между государством и обществом, государство стремится сохранить за собой, прежде всего, вопросы стратегического управления обществом. В связи с этим предпринимаются попытки разделить уровни стратегического и текущего управления в государственном аппарате. Наиболее радикальные структурные реформы проведены в странах англосаксонской правовой семьи (прежде всего в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии). Создана трехзвенная система центрального управления: министерства - ведомства - децентрализованные структуры. Министерствам отведены функции стратегического управления в соответствующей сфере. Ведомства, заключающие с министерствами договоры, призваны организовывать выполнение конкретных программ. Децентрализованные структуры, которые могут быть как государственными, так и частными учреждениями, непосредственно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги. Таким образом, пересмотрев министерскую систему, англосаксонские страны отказались от классических централизованных вертикалей бюрократического типа. В настоящее время общепризнано, что административные традиции в этих странах способствуют формированию более гибких и результативных форм управления. Страны континентальной правовой семьи в целом прово- 26 дят реформы такой же направленности, но менее кардинальные по сути и более консервативные по форме. Однако во всех западных странах формируется система взаимного сотрудничества централизованных и децентрализованных, государственных и частных учреждений, перераспределяются их роли в рамках единой системы публичного управления. Трехзвенная структура центрального управления была введена и в Российской Федерации при проведении административной реформы. Как известно, в системе федеральных органов исполнительной власти образованы: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Однако если в России все они созданы как звенья единой управленческой вертикали, то в западных странах трехзвенная система объединяет не только централизованные органы, но и децентрализованные учреждения, а также частные структуры. С другой стороны, структурным реформам западных стран предшествовал длительный период изменений во взаимосвязях органов управления, общества и частных лиц. Структурные реформы явились следующим этапом преобразований государственного аппарата после удачно проведенных процедурных и функциональных реформ. Сначала Закон об административной процедуре США, а затем и соответствующие законы в европейских государствах установили обязанности государственных служащих перед гражданами, определили общие принципы и порядок рассмотрения административных дел. Если ранее принцип анонимности государственной службы считался основополагающим, то со второй половины XX в. деятельность государственного аппарата становится все более открытой. Процедурные реформы изменяют статус государственных служащих. Государственным служащим вменяется в обязанность предоставление част- 27 Краткий курс лекций ным лицам информации о ходе рассмотрения административных дел. Формируются правовые институты, обеспечивающие оценку труда государственных служащих по новому критерию - качеству оказываемых населению услуг. Пересматривается концепция государственной службы, закрепляется принцип служения обществу. Разрабатываются механизмы обеспечения открытости государственной службы и возможности контроля общества за действиями государственных служащих. Совершенствуется работа административных судов в одних странах (Германия), систематизируется и регламентируется деятельность органов административной юстиции - в других (Великобритания). В России структурные административные реформы должны были проходить в рамках глубокого комплексного реформирования государственного аппарата. Но функциональные реформы аппарата управления еще не реализованы, а задачи проведения процедурных административных реформ только ставятся. В западных странах к концу XX в. изменился подход к пониманию административных реформ. Административное реформирование признано одной из важнейших, постоянно реализуемых функций государства, осуществляемой с целью модернизации всех сущностных и содержательных компонентов государственного управления. Корректировка структуры, функций и кадров государственного управления проводится постоянно и во многих странах планомерно. Таким образом, в настоящее время в западных странах уже определились основные условия эффективности структурных административных реформ: комплексный характер, учитывающий сложность и взаимосвязанность различных звеньев и уровней управления; передача многих управленческих функций децентрализованным учреждениям, более эффективно работающим 28 с конкретными клиентами на правах агента, оказывающего публичные услуги; перераспределение управленческих функций с учетом необходимости выделения уровня стратегического руководства областью или сферой управления. Конечно, эти положения отражают современный уровень развития западных стран и применимы прежде всего к ним. Но и другим государствам, которые, подобно России, решают сложные, подчас уникальные задачи совершенствования своего государственного аппарата, стоит учитывать опыт западных стран. Поскольку в России структурная реформа опередила функциональную и перераспределение функций управления между федеральным, региональным и местным уровнями еще не завершено, вряд ли стоит ожидать в ближайшем будущем повышения эффективности работы государственного аппарата. Как показывает многовековая практика, в управлении определяющими являются не структурные, а функциональные вопросы. Антибюрократические реформы только тогда станут эффективными, когда в аппарат государственного управления будут внедряться небюрократические методы и принципы деятельности. Еще только предстоят создание децентрализованных управленческих структур, выработка новых принципов взаимоотношения общества и государства. 29 Краткий курс лекций Раздел 2. Административная реформа в России Тема 3. Цели и задачи административной реформы в России. Сроки и этапы ее реализации: на примере органов исполнительной власти Целями административной реформы в Российской Федерации являются: повышение качества и доступности государственных услуг;  ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;  повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:  внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;  разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;  реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально- экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС «Управление»);  создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;  организация предоставления государственных услуг в электронной форме;  оптимизация функционирования органов исполнительной власти 30 и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;  повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;  модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;  формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления. В настоящее время наблюдается тенденция усиления роли исполнительной власти. Деятельность по организации социальной жизни общества установление общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, руководство отраслями социальной действительности, защита прав и свобод граждан и т.п. - нуждается в возможности издавать, применять правовые нормы и наказывать за их нарушение. При этом, как свидетельствует практика, деятельность исполнительных органов не исчерпывается и часто не может исчерпываться лишь исполнением законов. Поэтому вполне закономерно положение о том, что одной из важнейших функций исполнительной власти является правотворческая функция. В связи с этим правотворческую функцию федеральных органов исполнительной власти можно рассматривать и как участие в законопроектной деятельности (разработка законопроектов, подготовка заключений к ним и т.п.), и как непосредственное создание (отмена или изменение) нормативных правовых актов с целью реализации своей компетенции. В контексте проводимой административной реформы наибольшую теоретическую и практическую значимость приобретает деятельность федераль- 31 Краткий курс лекций ных органов исполнительной власти, непосредственно направленная на создание нормативно-регулирующих положений в пределах своей компетенции. Акты федеральных органов исполнительной власти достаточно многочисленны, поскольку призваны осуществлять более конкретное и оперативное регулирование, нежели это делает закон, а также нормативные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, отражающие лишь самые значимые и устойчивые отношения. Подобные акты позволяют охватить спектр подробностей и особенностей, которые не могут быть учтены в рамках закона и других актов более высокой юридической силы. Отличительными чертами актов федеральных органов исполнительной власти являются конкретность и детальность регулирования общественных отношений и наибольшая степень динамичности и подвижности. Общеизвестно, что принятие правового акта - это форма государственного управления, где акт есть функциональное средство управления. Юридическая сила правовых актов определяется местом органа власти в системе, объемом его компетенции по реализации государственно-властных полномочий. Одной из серьезных проблем в правотворчестве федеральных органов исполнительной власти можно назвать проблему установления пределов нормотворчества. Науке давно известны основные и развивающие (производные) виды правотворчества. В качестве развивающего могут использоваться:  дополнение как один из способов (форм) структурной связи развивающего акта с основным, формирующим систему законодательства. Оно имеет место в случаях, когда орган власти или управления уполномочен выбирать различные варианты развивающего ос- 32 новной акт правила поведения;  конкретизация как способ структурной связи актов, используемый для достижения иных целей развивающего правотворчества. Здесь организатор-исполнитель не выбирает вариант решения, так как он логически предполагается содержанием основного акта, хотя текстуально и не сформулирован;  детализация как форма структурной зависимости актов. Она не приводит к образованию новых норм права, но нужна в тех случаях, когда необходимо определить порядок действия новых норм основного акта, "включить" их в систему действующего законодательства. Каждая из приведенных форм соподчиненности актов представляет собой специфический способ правотворчества, и, взятые в системе, они позволяют решать его функции. Акты, регулирующие осуществление федеральными органами исполнительной власти своих полномочий, в большинстве случаев могут содержать управомочивающие и обязывающие нормы. Это объясняется тем, что природа осуществления государственных полномочий иная, чем внутриорганизационная. К примеру, передавая те или иные права на выполнение государственных функций субъектам РФ, федеральное министерство должно оставаться тем организующим центром, который руководит осуществлением функций государственного управления. Основной формой такого руководства остается именно нормативное регулирование по выполнению органами власти субъектов РФ переданных им функций федеральных министерств. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти представляют своеобразную подсистему в общей правовой системе России. Классификацию актов органов исполнительной власти проводили многие ученые: 33 Краткий курс лекций по субъектам, по содержанию, по форме и порядку принятия и т.д. Один из наиболее сложных этапов в процессе принятия нормативного акта - его подготовка. Обычно подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. Правила устанавливали, что при этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, срок подготовки, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта обязательно участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились. Это положение закреплено в п. 5 Правил, однако, как свидетельствует практика работы над проектами нормативных правовых актов министерств, оно не всегда соблюдается, что подчас приводит к подготовке "узковедомственных" актов, оторванных от действительности, а также не учитывающих состояние правового регулирования в той или иной сфере. В ходе проведения административной реформы произошли структурные изменения в системе федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом N 314 в основу формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти положен принцип специализации этих органов и распределения функций между ними по характеру их компетенции, сформулированный в теории американского ученого Л. Уайта. Формирование по такому принципу, с одной стороны, привело к существенному сокращению количества органов исполнительной власти, имеющих право за- 34 ниматься нормотворчеством, а с другой - снизило роль исполнительной власти в правотворческом процессе, а соответственно и в регулировании целого круга общественных отношений. Согласно Указу N 314 в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Указ устанавливает, что федеральное министерство осуществляет правовое регулирование, а именно издание на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами нормативных правовых актов, содержащих правила поведения, распространяющих свое действие на неопределенный круг лиц. Отсюда совершенно очевидно, что в компетенцию федеральных министерств включается возможность нормотворчества. Исходя из анализа действующего законодательства, можно заключить, что существуют некоторые трудности в определении полномочий федеральных органов исполнительной власти по вопросам нормотворчества. Лишь отдельными федеральными законами предусмотрено, что те или иные федеральные органы исполнительной власти вправе устанавливать правила, порядок или положения о чем-либо. Однако эти акты не систематизированы, и в основном активность правотворчества федеральных органов исполнительной власти зависит от Президента РФ и Правительства РФ. В большей степени это относится к нормотворчеству федеральных служб и федеральных агентств. Считаем, что за федеральными органами исполнительной власти (включая федеральные службы и агентства) необходимо закреплять право нормативной регламентации различного рода вопросов в пределах сфер их дея- 35 Краткий курс лекций тельности (прежде всего в форме дополнения, детализации и конкретизации установленных законом норм). Понятие "государственные услуги" в России стало использоваться только в процессе проведения административной реформы, хотя во многих зарубежных странах такие услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как "поставщик услуг". Однако появление в нашей жизни государственных услуг не простое копирование зарубежного опыта; за этим стоят, на наш взгляд, гораздо более глубокие причины, связанные с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов. Сущность государства и его социальное назначение являются решающими в определении направленности деятельности государства, его целей и задач. В свою очередь, функции государства зависят от тех задач, которые стоят перед обществом на данном этапе развития. И задачи, и вытекающие из них функции не являются произвольными, они зависят от уровня развития общества, его экономических возможностей, потребностей и интересов населения и др. На определенном этапе развития государства и общества именно последнее начинает определять, что является для него социально значимым, что оно поручает государству, какие функции на него возлагает, и тогда "государственные услуги" - это система отношений личности, юридических лиц с государственными структурами. И в нашей стране, и за рубежом оказание государственных услуг тесно связывается с государственной службой. Одним из ожидаемых результатов реализации Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", утвержденной Указом Президента РФ от 19.11.2002 N 1336, является "достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям госу- 36 дарственных услуг". Термин "публичные услуги" гораздо шире термина "государственные услуги", их могут оказывать и государственные, и негосударственные структуры, но главное, что их объединяет, это заинтересованность общества в их выполнении, общественный интерес, социальная значимость. Кто будет выполнять такие услуги - вопрос зачастую для потребителя вторичный, решение которого зависит от целого ряда обстоятельств; при этом одним из основных критериев здесь является эффективность оказания услуг. К признакам публичных услуг относят следующие:  они обеспечивают деятельность общезначимой направленности;  круг субъектов, пользующихся такими услугами, неограничен;  они осуществляются органом государственной власти либо другим субъектом;  они основываются на государственной собственности. Несколько слов о социальных услугах. Они присутствуют в нашей жизни наряду с публичными и государственными услугами. Выделяют их по той сфере, в которой данные услуги оказываются. Это сферы здравоохранения, культуры, образования, науки, что само по себе уже показывает их общезначимую направленность и ставит в один ряд с публичными услугами. Действительно, социальные услуги обладают всеми признаками публичных услуг и по своей сути являются публичными, но критерием выделения (в отличие от государственных услуг) является не круг субъектов, их оказывающих, а сфера, в которой они реализуются. Таким образом, социальные услуги, как и государственные, соотносятся с публичными услугами, как часть и целое. Что касается соотношения с государственными услугами, то социальные услуги оказываются как государственными и муниципальными структурами, так и негосударственными организациями (коммерческими и неком- 37 Краткий курс лекций мерческими). Соответственно, социальные услуги могут быть и государственными, и негосударственными. Исходя из сказанного, услуги, например, в области образования могут характеризоваться следующим образом:  публичная государственная социальная услуга;  публичная негосударственная социальная услуга. Таким образом, социальные услуги в области здравоохранения, являясь по своей сути публичными, могут оказываться как государственной, так и муниципальной и частной системами здравоохранения, при обязательном сохранении государственной системы, существование и развитие которой предусмотрены Конституцией РФ. Что касается пропорций в общем объеме таких услуг, то они могут меняться в зависимости от целого ряда обстоятельств, в том числе объемов финансирования, установленных законодательством ограничений. В различных регионах России эти пропорции могут различаться. Для обеспечения возможности реализации гражданами своих конституционных прав в области здравоохранения, их равенства предлагается разработать стандарты государственных услуг, в том числе в области здравоохранения. Принципиальным представляется следующее уточнение: государственные услуги могут основываться не на любых государственных функциях. Там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь места государственные услуги. Это, на наш взгляд, является еще одним признаком публичных, в том числе и государственных услуг. С этой точки зрения государственные функции следует разделить на две большие группы:  функции, допускающие оказание государственных услуг и ориентированные на конечного пользователя - гражданина, юридическое лицо; 38  функции, не связанные с оказанием государственных услуг. Инвентаризация функций федеральных органов исполнительной власти, проводимая в рамках административной реформы, показала фактическое состояние дел: насколько выполняемые государством функции отражают стратегические цели страны; в какой степени должны изменяться эти функции при изменении методов государственного регулирования, соотношения государственных институтов и институтов гражданского общества; в каком объеме должно происходить перераспределение функций, выполняемых органами исполнительной власти на разных уровнях. В процессе инвентаризации государственных функций последние были объединены в три группы, а именно:  группа правоустанавливающих функций;  группа правоприменительных функций;  группа функций по предоставлению государственных услуг (государственные публичные услуги) и управлению государственным имуществом. Таким образом, анализ существовавших на то время функций федеральных органов исполнительной власти позволил вычленить из общего объема функций и вытекающих из них полномочий государственных органов услуги, оказываемые государственными структурами гражданам и юридическим лицам. Следует отметить, что проведенный анализ выявил и характерные недостатки в деятельности этих органов, в том числе дублирование функций, рассредоточение однородных функций между разными органами исполнительной власти, выполнение несвойственных им функций. Как результат проделанной работы Президентом РФ был подписан Указ N 314, которым в соответствии с приведенными выше тремя группами госу- 39 Краткий курс лекций дарственных функций все существующие федеральные органы исполнительной власти преобразовывались в федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом (по общему правилу) правоустанавливающие функции возложены на федеральные министерства, правоприменительные функции - на федеральные службы, а предоставление государственных услуг (государственные публичные услуги) и управление государственным имуществом - на федеральные агентства. В соответствии с Указом N 314 федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. При этом под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти (непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации) безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Принятые во исполнение Указа N 314 нормативные правовые акты дают нам представление о том, какие государственные услуги призваны оказывать федеральные агентства. Представляется, что распределением государственных функций по видам федеральных органов исполнительной власти процесс административной реформы не может быть завершен. Применительно к государственным услугам в качестве следующего этапа должно произойти вычленение блока услуг, которые могли бы быть переданы государственным и негосударственным организациям. Передача их негосударственным структурам поможет сконцен- 40 трировать усилия государства на более успешном выполнении функций, сохраненных за государственными органами, сократить расходы бюджета и, в конечном счете, повысить эффективность реализации переданных функций, благодаря заинтересованности негосударственных организаций, исполняющих эти функции, в сохранении и поддержании соответствующего статуса. Передача функций по предоставлению государственных услуг в негосударственный сектор возможна путем передачи в административном порядке (преимущественно специально создаваемой структуре) и путем передачи на договорной основе. Возможен и более радикальный вариант, при котором государство уменьшает сферу своего воздействия, снимает с себя определенные функции как не отвечающие новой роли государства по отношению к обществу. Систему исполнительной власти в широком смысле можно представить в следующем виде:  собственно орган исполнительной власти;  органы и организации, исполняющие отдельные государственные функции (включая оказание публичных услуг) и подчиненные органам исполнительной власти;  органы и организации, оказывающие публичные услуги, испытывающие косвенное воздействие со стороны органов исполнительной власти. Оказание государственных услуг органами исполнительной власти ставит ряд теоретических и практических проблем, часть из которых обозначена в настоящей главе. Остановимся еще на одном аспекте оказания государственных услуг: проблеме качества. При определенной степени формализации услуг их вполне возможно оценивать с этой точки зрения. В настоящее время отсутствуют общепринятые и единые для всей стра- 41 Краткий курс лекций ны представления о качестве и доступности государственных услуг. Еще ниже находится информированность граждан и организаций о своих правах в этой сфере. Отсутствует и ответственность чиновника за неоказание услуги или ее низкое качество. Любое государство создает эффективную систему государственного регулирования и контроля и проводит мероприятия, направленные на совершенствование контрольных механизмов. "Государственный контроль и федеральное принуждение на законной основе - обязательный элемент любой жизнеспособной федерации. Осуществление государством контрольной функции как одного из средств обеспечения законности и поддержания дисциплины гарантирует стабильность и прогресс общества. Все страны мира образуют системы государственного контроля, действующие в различных областях жизнедеятельности общества. При этом, как показывает анализ международной практики, данные системы характеризуются совокупностью следующих признаков: строгая регламентация порядка осуществления контрольной деятельности государства; независимость органов государственного контроля; высокая определенность объекта и субъекта контроля; единообразная правовая регламентация механизмов контроля; открытость и прозрачность методов контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти. Государственный контроль является необходимым элементом государственного управления обществом. Он представляет собой своеобразное "мерило" эффективности государственного воздействия на общественные отношения в определенных сферах деятельности. Именно в процессе его осуществления возможно выявить, насколько эффективно государственное управление. Существовавшая до настоящего времени система государственных органов характеризовалась сосредоточением у одного органа власти как управ- 42 ленческих и регулирующих, так разрешительных и контрольных функций, что создавало благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции. В работе контрольных органов существовало много параллелизма и дублирования, отсутствовала четкая координация контрольной деятельности; требовала совершенствования нормативная правовая база, регламентирующая проведение контрольно-надзорных мероприятий; не была содержательно определена функция контроля. Однако основным этапом реформирования системы государственного контроля в Российской Федерации стало проведение административной реформы. Так, Указом N 824 в качестве приоритетных направлений административной реформы определены:  ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства (в том числе, очевидно, и посредством осуществления контрольно-надзорной деятельности);  организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора, контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. В соответствии с содержанием контрольной функции федерального органа исполнительной власти, закрепленной в Указе N 314, определяются полномочия федеральных служб, ее осуществляющих. Данные полномочия можно разделить на следующие группы:  надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства РФ в установленной сфере деятельности;  лицензирование, аттестация и государственная аккредитация;  регистрация; 43 Краткий курс лекций  информирование органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и граждан;  ведение реестров, регистров и кадастров;  организация мониторинга;  проверка деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований законодательства в установленной сфере деятельности;  организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством РФ срок. Кроме того, продолжается работа по разграничению полномочий в сфере контроля между федеральными органами исполнительной власти. При этом трудность заключается в отсутствии определения объекта контроля. Одни и те же общественные отношения могут контролировать различные органы власти, причем непосредственный предмет контроля будет различен. Однако этого-то при проведении реформы государственного контроля и не учитывают. Таким образом, при упорядочении полномочий в сфере государственного контроля необходим прежде всего анализ норм федеральных законов и деятельности конкретных федеральных органов исполнительной власти. Следует также отметить, что на сегодняшний день практически не проработаны вопросы: о взаимодействии национальных контрольно-надзорных органов между собой, а также с международными контрольными органами и общественными объединениями; о координации их деятельности. Действующее российское законодательство ограничивается общей формулой: федеральная служба осуществляет свою деятельность во взаимодействии с дру- 44 гими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями; взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности; привлекает для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности службы, научные и иные организации, ученых и специалистов. Детальная же регламентация взаимодействия и координации деятельности отсутствует. Принятый Правительством РФ Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, а также изданные в соответствии с ним регламенты федеральных служб не решают указанных проблем. Одним из основных направлений реформы государственного контроля, проходящей в рамках административной реформы, является уменьшение влияния государства на предпринимательскую деятельность, в том числе путем передачи функций участникам рынка, объединившимся в саморегулируемые организации. Это означает полный отказ от государственного регулирования в определенной сфере предпринимательской деятельности. По замыслу разработчиков это позволит: более эффективно использовать механизмы государственного управления за счет высвобождения кадров и материальных ресурсов контрольных органов для решения стратегических и перспективных задач; снизить коррупционную нагрузку на бизнес; создать эффективные механизмы выявления неквалифицированных и недобросовестных участников рынка; повысить прозрачность хозяйственного оборота в Российской Федерации и, как следствие, уменьшить число правонарушений и преступлений в сфере предпринимательства. Негативной, на наш взгляд, тенденцией является и то, что до принятия закона о саморегулируемых организациях, до установления эффективного механизма исполнения ими установленных законом функций идет их актив- 45 Краткий курс лекций ное внедрение в различные сферы деятельности общества. Так, в подготовленном Минэкономразвития России проекте Федерального закона "О формировании, государственном кадастровом учете и государственной кадастровой оценке недвижимости" ст. 35 устанавливает в качестве одного из требований, предъявляемых к физическим лицам, членство в саморегулируемой организации. Нормы о таких организациях содержатся и в проекте новой редакции Федерального закона "О рекламе". Однако законодательная необеспеченность механизма взаимодействия саморегулируемых организаций и органов власти различных видов и уровней, недостаточная регламентация вопросов их создания и деятельности могут привести к следующим негативным последствиям:  дальнейшее сращивание бизнеса и власти;  вытеснение конкурентов;  создание монополистов;  недопущение новых членов, составляющих конкуренцию. При этом следует заметить, что саморегулируемые организации создавались в зарубежных странах, но исходя из принципа "ответственности перед потребителем", а не как в России - чтобы избежать государственного контроля. В настоящее время в ряде стран Европы, а также в США разрабатываются и принимаются законы, запрещающие или строго ограничивающие деятельность саморегулируемых организаций. Первым шагом в восстановлении общественного вида контроля является принятие Федерального закона от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации". Палата формируется из представителей общественных объединений и призвана обеспечить согласование интересов граждан, общественных объединений и государственных органов для решения наиболее важных для граждан России вопросов экономического и социаль- 46 ного развития. Вместе с тем реализация положений Закона невозможна без создания механизма общественного контроля. Так, праву Общественной палаты проводить экспертизы проектов нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления, не противопоставляется обязанность этих органов учитывать экспертные заключения. Кроме того, не исключено пересечение контроля Общественной палаты и саморегулируемых организаций. Анализ мероприятий, уже проведенных в рамках административной реформы и, в частности, реформы государственного контроля, показал, что значительная их часть не была реализована из-за отсутствия теоретической базы и комплексной программы их проведения. Основополагающими актами в этой области стали упомянутые Постановление о Правительственной комиссии по административной реформе и указы Президента РФ о мерах по проведению административной реформы и о новой структуре и системе органов исполнительной власти. В настоящее время утверждена Концепция административной реформы, которая определяет ряд направлений, в частности в сфере государственного контроля. Вместе с тем, на наш взгляд, необходимы разработка и принятие концепции реформы государственного контроля. В данном документе должны быть отражены направление и механизм реформы, разведены понятия контроля и надзора, а соответственно - разграничены пути совершенствования этих процедур, определены мероприятия по реформированию контрольнонадзорных органов, организационному и нормативному обеспечению взаимодействия различных контрольных и надзорных органов всех уровней власти и координации их деятельности, определены этапы и сроки проведения реформы и ответственные лица. 47 Краткий курс лекций В последнее время одной из наиболее актуальных и сложных, с научной точки зрения, является проблема определения правовых оснований, принципов, видов и форм взаимоотношений органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ) с саморегулируемыми организациями. Такие сложности связаны, прежде всего, с определением правового статуса последних. Поэтому необходимо определить, что представляют собой саморегулируемые организации, каковы их особенности, провести анализ опыта функционирования таких организаций в России и в зарубежных странах. Общее определение саморегулируемой организации содержится в ст. 2 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Несмотря на то что данное определение используется в целях указанного Закона, оно достаточно емко отражает те признаки, с помощью которых можно охарактеризовать саморегулируемую организацию: некоммерческая организация, созданная путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и имеющая своей основной целью обеспечение добросовестного осуществления профессиональной деятельности ее членами. Правовые основы деятельности саморегулируемых организаций составляют в России достаточно разрозненный массив законодательных актов, в которых содержатся различные подходы к пониманию сущности этих организаций. К саморегулируемым организациям можно отнести следующие группы:  некоммерческие организации, объединяющие по профессиональному признаку субъектов некоммерческой деятельности;  основанные на членстве физических лиц общественные объединения, преследующие социальные цели и не ориентированные на извлечение прибыли (общественные организации, политические партии); 48  некоммерческие организации, объединяющие по профессиональному признаку субъектов коммерческой деятельности;  общественные объединения, объединяющие по отрасли либо рынку субъектов коммерческой деятельности. Две последние группы более всего нуждаются в детализации своего административно-правового статуса, т.е. в специальном федеральном законе и подзаконных нормативных правовых актах, принимаемых уполномоченными органами исполнительной власти. Указом Президента РФ от 16.07.2004 N 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления" образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления. Одной из возложенных на нее задач является развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. Следовательно, из круга лиц, чей статус должен регулироваться прежде всего, представляется возможным исключить первые две группы коллективных субъектов права. При выявлении форм и методов взаимоотношений между органами исполнительной власти и саморегулируемыми организациями необходимо руководствоваться принципами:  свободного объединения представителей одной профессии в саморегулируемую организацию;  замены государственного регулирования саморегуляцией (в смысле передачи от государственных органов исполнительной власти определенных полномочий по регулированию тех или иных сфер);  дополнительного регулирования данными организациями отдельной сферы общественных отношений (в смысле определения саморегулируемыми организациями правил и стандартов, обязательных для выполнения всеми членами организации под угрозой 49 Краткий курс лекций наступления неблагоприятных последствий). Данные принципы отражают фактические условия существования и функционирования саморегулируемых организаций в России. Прежде всего для формирования такой организации и ее последующей регистрации необходимо объединение определенного числа субъектов предпринимательской деятельности (представителей одной профессии). Объединение носит характер саморегуляции, т.е. направлено на самостоятельное установление стандартов деятельности и их реализацию в рамках законодательства РФ. В то же время государство осуществляет по отношению к таким организациям комплекс функций, носящих регулятивный характер, что позволяет нам сделать вывод о фактически государственном регулировании их деятельности. Равно как и иные некоммерческие организации, они обладают определенными обязанностями перед государственными органами, и эти обязанности носят безусловный характер. Методы реализации органами исполнительной власти своих функций представляют собой механизмы государственного регулирования определенной сферы взаимоотношений. Необходимой характеристикой подобных методов служит прямая направленность на объект регулирования. Несмотря на то что сфера деятельности саморегулируемых организаций лежит в гражданско-правовой плоскости, при этом используется административно-правовой метод. Закрепление обязанностей саморегулируемых организаций по отношению к органам исполнительной власти демонстрирует властный характер отношений между государством и этими организациями. Устанавливая конкретные обязанности и запреты, органы исполнительной власти используют метод прямого административного воздействия. Применение данного метода представляется обоснованным в условиях того, что саморегулируемым организациям передаются функции, традиционно принадлежащие органам исполнительной власти. В то же время в подобных отношениях может быть 50 применен и метод рекомендаций. Так, если должностные лица органа исполнительной власти выявляют недостатки, не содержащие признаков административного правонарушения, они вправе рекомендовать саморегулируемой организации определенные действия с тем, чтобы устранить выявленные недостатки. Рекомендации также могут быть использованы в качестве "приглашения" к обсуждению того или иного законопроекта, по предмету регулирования которого специализируется данная саморегулируемая организация (т.е. добровольное участие организации в нормотворческой деятельности). Сферы деятельности государственных органов исполнительной власти, напомним, можно разделить на экономическую, социально-культурную и административно-политическую. Очевидно, что в каждой из этих трех сфер органы исполнительной власти так или иначе взаимодействуют с саморегулируемыми организациями. В зависимости от цели и задачи, поставленной перед такими организациями, они сталкиваются с государственным регулированием и стандартами, определенными государством для той или иной сферы деятельности. Фактически отношения между органами исполнительной власти и саморегулируемыми организациями сформировались в сфере арбитражного управления. Однако представляется перспективным их возникновение в сферах страхования, рекламной, оценочной, аудиторской деятельности и банковской сфере деятельности. Административные регламенты Давно признано, что государственное управление отличается от других видов деятельности особой динамичностью и использованием гибких средств воздействия на меняющиеся ситуации. И это открывает поле для маневров и оперативных решений и действий. Государственные служащие действуют по усмотрению в соответствии с законом. Но границы усмотрения 51 Краткий курс лекций могут быть очень широкими. Значит, нужны стабильные рамки деятельности и тот порядок в управлении, который гарантирует оперативность и демократичность действий. Этим и объясняется большое внимание развитию административного процесса и процедур в широком смысле, в соответствии с нормами материального права. Административная процедура - это нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и оказания публичных услуг. В таком определении отражены все юридически значимые элементы данного явления. Его назначение - ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий государственных и муниципальных структур, служащих, должностных лиц, граждан и юридических лиц. Упорядочение деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер, а следовательно, способствует ее эффективности и демократичности. Можно систематизировать виды административных процедур как по их назначению, субъектам и участникам, так и по способам решения задач. Имеются в виду такие процедуры, как переговорно-согласительные, организационные, функциональные, контрольные, координационные, демократические (социальные), смешанные административно-судебные, административные регламенты международных организаций и межгосударственных объединений, наконец, коллизионные. В рамках административной реформы и этапа, связанного с перестройкой федеральных органов исполнительной власти, первоочередной была признана разработка регламентов. Первый шаг - утверждение в 2005 г. Правительством РФ Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с ними феде- 52 ральные органы разработали и утвердили свои регламенты. Административным регламентам уделено большое внимание в Концепции проведения административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах. Правительство РФ приняло Постановление от 11.11.2005 N 679 "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг". Министерство экономического развития и торговли РФ подготовило соответствующие методические рекомендации. Это нормативные правовые акты, которые определяют сроки и последовательность действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти. Административный регламент исполнения государственной функции включает в себя разделы: "Общие положения", "Административные процедуры". Административный регламент предоставления государственной услуги включает в себя разделы: "Общие положения", "Требования к порядку предоставления государственной услуги", "Административные процедуры". Важное требование - персональная ответственность должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги. Ответственность должна быть закреплена в должностном регламенте. Понятно, почему установлен строгий порядок проведения независимой экспертизы проектов административных регламентов. 53 Краткий курс лекций В то же время при разработке регламентов следует в полной мере учитывать систему правовых актов, которые действуют в данной сфере или готовятся. Это позволит освободить документы от вопросов, которые по своему характеру являются предметом регулирования законов, постановлений Правительства РФ, иных актов. Это касается терминов и определений, регулирования порядка введения или устранения процедур, решения вопросов компетенции и иных вопросов материального права (например, в положениях о федеральных министерствах). Следует точнее определить соотношение понятий "функция", "услуга", "действие", "работа". Поможет типология действий: правовые акты, документы, иная информация, расчеты, измерения, разъяснения, встречи-беседы, координация, проверки, анализ. Принципы и порядок передачи государственных полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов В последнее десятилетие вопрос о передаче полномочий в системе исполнительной власти решался при подписании договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, а соглашения об этом были неотъемлемой частью таких договоров. Правовой основой передачи субъектам РФ тех или иных полномочий федеральных органов являлась ст. 11 Конституции РФ. Фактически это было распределением полномочий между органами исполнительной власти - федеральными и субъектов РФ - по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Необходимо различать "разграничение полномочий на основе договоров о разграничении предметов ведения" и "передачу осуществления части полномочий". По юридическому содержанию они различны. Разграничение полномочий на основе вышеназванных договоров допустимо, когда органы власти вправе определять, по каким предметам совмест- 54 ного ведения они наделяются теми или иными полномочиями и какие именно полномочия по этим предметам осуществляются на уровне субъектов РФ. Причем подобное разграничение полномочий возможно, когда оно не закреплено в федеральном законодательстве. Следует сказать, что закреплять те или иные полномочия за органами исполнительной власти договорным способом можно, во-первых, по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, во-вторых, на основании договора о разграничении предметов совместного ведения. I. Принципы передачи осуществления части полномочий между органами исполнительной власти Право передачи полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ конкретизировано п. 6 ст. 1, п. 1 ст. 3, ст. 26.8, иными статьями Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Данный Закон установил основные принципы передачи осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ:  принцип конституционной законности - передача не должна противоречить Конституции РФ, названному и иным федеральным законам, конституциям (уставам) и законодательству субъектов РФ;  принцип договорных отношений и добровольности в принятии части полномочий - федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать осуществление части полномочий по договоренности (по соглашению);  принцип правового равенства сторон - соглашение подписывается 55 Краткий курс лекций руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);  принцип установления особенностей - соглашение заключается в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено "в равной мере" на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ;  принцип обеспечения переданных полномочий (их части) - в соглашении определяется порядок их финансирования (включая передачу необходимых материальных и финансовых средств);  принцип контроля за надлежащим выполнением переданных полномочий (их части) - федеральные органы исполнительной власти, передавшие часть своих полномочий соответствующим органам власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений;  принцип юридической ответственности - федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы государственной власти субъекта РФ несут ответственность за ненадлежащее осуществление переданных полномочий (их части). Вместе с тем в действующем законодательстве отсутствует регламентация иных принципов, на основании которых должна осуществляться передача полномочий (их части) от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, и принципов, на основе которых должны "строиться" соглашения о передаче полномочий. Полномочия федеральных органов исполнительной власти могут передаваться органам исполнительной власти субъектов РФ в целях:  эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ, 56  обеспечения единства управления, в том числе исходя из региональных и федеральных интересов,  обеспечения сбалансированности полномочий,  конкретизации и детализации полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ ,  объединения усилий по развитию региона,  реализации государственной политики в определенной сфере,  обеспечения выполнения целей, задач, функций, прав и обязанностей федерального органа исполнительной власти в регионе и др. В российском законодательстве не определены цели передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ. Определение цели (целей) передачи полномочий позволяет применять именно те организационные, методологические и иные принципы, на основе которых и должно быть построено соглашение о передаче полномочий между органами исполнительной власти. Исходя из указанных целей должен определяться характер принципов, используемых в отраслевом соглашении о передаче полномочий: организационный, методологический, функциональный и т.д. Например, если цель эффективное управление процессами экономического и социального развития субъекта РФ, то принципы могут иметь и организационный, и методологический характер. Если цель - реализация государственной политики в определенной сфере или обеспечение выполнения целей, задач, функций, прав и обязанностей федерального органа исполнительной власти в регионе, то принципы, которые должны быть положены в основу соглашений о передаче полномочий, будут иметь организационный характер. Если целью передачи полномочий будет являться обеспечение сбалансированности полномо- 57 Краткий курс лекций чий, то принципы будут иметь функциональный характер. II. Порядок передачи государственных полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ Исходя из положений Конституции РФ (ст. 78), федеральные министерства, службы и агентства как органы исполнительной власти РФ, независимо от того, в чьем ведении они находятся, могут быть субъектами, участвующими в передаче осуществления части полномочий. На региональном уровне субъектами, участвующими в этой передаче, могут быть органы исполнительной власти субъектов РФ. В настоящее время вопросов о порядке заключения подобных соглашений больше, чем ответов. К сожалению, в федеральном законодательстве нет четкой регламентации процедур начальной стадии передачи полномочий между органами исполнительной власти, механизма их взаимодействия при подготовке проектов соглашения и т.д. Например, Тюменская область неоднократно инициировала подписание соглашения о передаче полномочий Министерством природных ресурсов РФ в части управления лесным фондом. Однако эти попытки не увенчались успехом, поскольку ответы МПР России сводились к тому, что в области есть территориальный орган, ведающий вопросами лесного хозяйства, и передавать области какие-либо полномочия в данной сфере нецелесообразно <*>. Существует еще одна проблема, которая повлияет на порядок передачи полномочий: каким органам исполнительной власти субъектов РФ могут передаваться полномочия (их часть) федеральных органов исполнительной власти. Конституционные нормы о том, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти, в основ- 58 ном получили свое развитие в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем часть вопросов о системе и структуре этих органов и их функциональном единстве с федеральными органами исполнительной власти не решена. В отличие от федеральных, на уровне субъектов РФ отраслевые органы исполнительной власти не изменили своих организационных форм. Их количество и функции принципиально не изменились, и все вопросы отраслевого управления, контроля, оказания услуг решают одни и те же органы (департаменты, комитеты и (или) иные виды органов исполнительной власти). Анализ практики показывает, что пока органы государственной власти субъектов РФ, подписывающие соглашения о передаче полномочий, по своему административно-правовому статусу различны. Например, с МЧС России соглашение о взаимной передаче полномочий подписали в одних случаях правительства субъектов РФ (Республик Тыва, Бурятия, Алтай и др.), в других - Государственный Совет (Республика Дагестан), в третьих - совет администрации (Красноярский край), т.е. стороной в договоре выступает не орган исполнительной власти, а высший исполнительный орган субъекта РФ, что не совсем правильно. Вполне очевидно, что законодательно должно быть определено не только, кто из должностных лиц исполнительной власти подписывает соглашение о передаче полномочий, но и какой именно орган исполнительной власти субъекта РФ выступает стороной этого соглашения. Тема 4. Система мероприятий по проведению административной реформы. Основные направления административных реформ 59 Краткий курс лекций Федеральные органы исполнительной власти представляют собой сложную иерархическую, разветвленную, многоотраслевую функциональную систему, объединяющую в себе как коллегиальные, так и единоличные органы. Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ и ст. 1 Закона о Правительстве РФ ведущую роль в системе федеральных органов исполнительной власти исполняет Правительство РФ, являясь коллегиальным органом. Разнообразие федеральных органов исполнительной власти объяснимо дифференциацией и специализацией их функций, выражаемых в управлении, координировании, регулировании и осуществлении контроля в порученных им сферах. В зависимости от характера, объема и содержания полномочий федеральные органы исполнительной власти подразделяются на органы общей, отраслевой и специальной (функциональной) компетенции. Правительство РФ, которое является органом общей компетенции, осуществляет и обеспечивает общее руководство экономикой, социально-культурной, политической и административной сферами, разрабатывает и обеспечивает исполнение государственного бюджета, защиту интересов государства, охрану собственности и общественного порядка, проводит меры по обеспечению защиты прав и свобод граждан, охране государственной безопасности и т.д. и реализует иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Иными словами, Правительство РФ должно осуществлять государственное управление. Правительство РФ функционирует посредством работающих под его руководством федеральных органов исполнительной власти отраслевой и специальной (функциональной) компетенции (министерства, комитеты, агентства, надзоры, службы и т.д.), которые руководят отдельными отраслями государственного управления. Разнообразие сфер и отраслей управления предполагает решение такой 60 важной и актуальной проблемы, как установление типологии федеральных органов исполнительной власти, представляющей собой стабильную и обоснованную систему органов с определенными правовым статусом, целями, видами и объемом выполняемых функций и полномочий с учетом их места и роли в государственном регулировании. Закрепление данной типологии является ядром проекта закона "О федеральных органах исполнительной власти". Только после законодательного закрепления правового статуса федеральных органов исполнительной власти можно будет их функционально разграничить в рамках собственной компетенции. В соответствии с Указом N 314 в систему федеральных органов исполнительной власти входят: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Данный Указ закрепил трехзвенную систему федеральных органов исполнительной власти, где координирующими и определяющими государственную политику в соответствующей сфере (области) являются федеральное министерство и находящиеся в его ведении федеральная служба и (или) федеральное агентство. В результате реорганизации структуры и системы федеральных органов исполнительной власти было сокращено большое количество министерств и осуществлено их укрупнение. Цель данной функциональной реструктуризации заключается в создании более эффективной и четкой системы государственного управления. Так, дифференцированы функции федеральных органов исполнительной власти. За федеральными министерствами закрепились функции <*> по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, координации находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, осуществлению внутриведомственного контроля за ними. Федеральные службы осуществляют контрольно-надзорные функции в порученной сфере (области) деятельности. Федеральные агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным 61 Краткий курс лекций имуществом. Посредством закрепленных за федеральным министерством функций оно обеспечивает единство деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Руководит федеральным министерством Правительство РФ, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту РФ в соответствии с законодательными актами РФ. Вместе с тем следует отметить, что федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также управлять государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ. Основными целями деятельности федерального министерства являются: участие в разработке и реализации государственной политики применительно к соответствующей отрасли (сфере); анализ состояния и тенденций развития в соответствующей отрасли (сфере); оценка и формирование правовых и экономических условий, способствующих повышению эффективности деятельности предприятий, учреждений, организаций по профилю отрасли (сферы), проведению структурных преобразований в отрасли (сфере) деятельности федерального министерства; обеспечение реализации федеральных законов и контроль за их исполнением в отрасли (сфере). В отношении находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств министерству предоставлены достаточно широкие полномочия. В частности, федеральный министр утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проекты положений об этих органах, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников; вносит в Минфин России предложения по фи- 62 нансированию федеральных служб и федеральных агентств, дает подведомственным службам и агентствам поручения и контролирует их исполнение во исполнение поручений Президента РФ и Председателя Правительства РФ. Федеральная служба, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции по контролю и надзору в порученной сфере (области) деятельности и находится в ведении либо соответствующего федерального министерства, либо Президента РФ, либо Правительства РФ. Основными целями федеральной службы являются: реализация государственной политики в установленной сфере (области) деятельности посредством контрольной (надзорной) деятельности (лицензионной, регистрационной и иной разрешительной деятельности) с целью обеспечить выполнение требований нормативных правовых и нормативно-технических актов субъектами общественных отношений (государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, гражданами (апатридами, бипатридами); обеспечение вышеназванных субъектов и иных заинтересованных лиц информацией по предметам деятельности федеральной службы и т.д. Федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ. Федеральное агентство в пределах своих полномочий оказывает государственные услуги, управляет государственным имуществом в установленной сфере (области). Осуществлять нормативно-правовое регулирование федеральное агентство имеет право исключительно в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Федеральное агентство находится в ведении либо федерального министерства, либо Президента РФ, либо Правительства РФ. Осуществляет свою деятельность непосредственно либо через свои территориальные органы и подведомственные ему федеральные государственные учреждения, а также 63 Краткий курс лекций во взаимодействии с представителями Президента РФ в федеральных округах, с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления, предпринимателями, общественными и иными объединениями граждан. Необходимо отметить, что такая организационно-правовая форма федерального органа исполнительной власти является новеллой. Можно предположить, что фактически федеральное агентство (по содержанию функций, которые оно вправе выполнять) - орган не исполнительной власти, а государственного управления. Обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти Информационные и коммуникационные технологии стали важнейшим средством повышения эффективности управления практически во всех сферах человеческой деятельности. Информационное обеспечение выполняет не вспомогательные функции в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а стало необходимым элементом этой деятельности. Бурное развитие информационных процессов и совершенствование информационно-коммуникационных технологий позволяют активизировать и эффективно использовать информационные ресурсы общества, которые сегодня являются наиболее важным стратегическим фактором его развития. В условиях формирования общества, в котором информация становится главной ценностью, неизбежно должна происходить переоценка как прав, так и обязанностей органов власти и граждан в информационной сфере. Характерным для информационного общества является возрастание значимости прав на доступ к информации, на защиту от нежелательной информации, на информационное и консультационное обслуживание. Новые информационные и коммуникационные технологии позволяют расширить пра- 64 ва граждан и организаций путем предоставления доступа к разнообразной информации, в том числе информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Этим правам корреспондируют обязанности государственной власти: обязанность обеспечивать доступ к запрашиваемой информации; обязанность собирать и предоставлять информацию, имеющую общественный интерес; обязанность поддерживать развитие информационной сферы государства. Реальное исполнение государственной властью указанных обязанностей гарантирует информационную прозрачность, гласность ее деятельности. В разных странах процесс формирования информационного общества имеет различную интенсивность и особенность. Понятие "информационное общество" прочно вошло в жизнь развитых зарубежных стран, в первую очередь государств Европейского сообщества. Состоявшийся в конце 2003 г. Всемирный саммит по информационному обществу подчеркнул важную роль органов государственной власти по его формированию и развитию. Существует большое количество официальных резолюций, деклараций и докладов, опубликованных ООН и ее учреждениями, по открытости информации, являющейся общественным достоянием и создаваемой органами государственной власти. Но что относится к информации, являющейся общественным достоянием? В Рекомендациях ЮНЕСКО дано следующее определение такой информации: "Информацией, являющейся общественным достоянием, считается доступная для населения информация, использование которой не нарушает никаких предусмотренных законом прав или обязательств по соблюдению конфиденциальности". Данное определение распространяется, с одной стороны, на все произведения или объекты права, смежного с авторским правом, которые могут использоваться всеми членами общества без получения какого-либо разрешения. С другой стороны, под это определение подпадают вся официальная информация и данные, создаваемые обществом, 65 Краткий курс лекций доступ к которым добровольно открыт государственными органами или международными организациями. Одна из задач информационного общества - дать право всем его гражданам на доступ к информации и знаниям. Отсюда общий подход: информация, создаваемая государственными органами во всех сферах и на всех уровнях, должна быть доступной для населения, а любые официальные запреты на такой доступ должны особым образом обосновываться и затрагивать как можно меньшую часть этой информации. В качестве показателей движения к информационному обществу принято выделять:  расширение номенклатуры общедоступной информации и упрощение процедур доступа к ней;  широкое внедрение средств информатизации в деловую активность, политическую деятельность и в средства массовой информации, в досуг и быт граждан;  расширение трансграничного информационного обмена и возможность участия в нем граждан;  рост относительного числа рабочих мест в сфере информационного обмена;  укрепление средств борьбы с правонарушениями в информационной сфере;  повышение информационной защищенности прав личности и частной жизни. Вопросы доступа к информации в условиях, когда постиндустриальные общества превращаются в общества информационные, в общества знаний, одни из самых актуальных. Не готовые к такой трансформации государства могут оказаться на обочине мирового развития. Существует ряд междуна- 66 родных документов, определяющих пути построения информационного общества, которые следует учитывать при разработке направлений развития национального законодательства в этой сфере. Такое законодательство должно быть ориентировано на интересы людей, на повышение качества жизни, обеспечивать открытость информации и доступ к ней, чтобы каждый имел возможность пользоваться и обмениваться ею, предоставить возможность реализовать каждому свой потенциал. Одной из основных функциональных задач органов власти является обеспечение информационного обслуживания населения, коммерческих и некоммерческих организаций, различных структур гражданского общества на основе развития массового информационного обмена и массовых коммуникаций. Информационное обслуживание предполагает формирование и ведение органами государственной власти и местного самоуправления информационных ресурсов, обеспечение доступа к ним, законодательное закрепление прав и обязанностей в информационной сфере. Информационные ресурсы страны создаются как государственными органами власти и органами местного самоуправления, так и иными структурами. Национальные информационные ресурсы принято разделять на государственные, формируемые непосредственно государственной властью либо за государственный счет, и негосударственные, формируемые иными субъектами информационных и правовых отношений. Национальные информационные ресурсы должны образовывать единую, взаимоувязанную систему, исключающую возникновение "информационного хаоса", дублирование информации, неоправданное практической необходимостью разрастание информационных массивов и, как следствие, затрат на их содержание, возможную потерю информации или ее достоверности из-за 67 Краткий курс лекций отсутствия четкого распределения обязанностей и ответственности за формирование и актуализацию отдельных информационных массивов. Полнота, достоверность, актуализация, своевременность, непротиворечивость, уровень защищенности информационных ресурсов и сбалансированность этих показателей определяют качество информационного обеспечения деятельности гражданского общества и системы органов власти. Закон об информации, информатизации и защите информации регулирует в основном порядок формирования информационных ресурсов, закрепляет обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию общедоступных информационных ресурсов. Для формирования информационной открытости власти, ее информационного взаимодействия с гражданским обществом органы власти должны обеспечивать предоставление информационных услуг населению и юридическим лицам. Конституционно-правовую часть механизма доступа российских граждан к информации составляют нормы ст. 29, 42 и 24 Конституции РФ, закрепляющие право каждого на свободный поиск и получение информации любым законным способом; на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; на ознакомление "с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом". И хотя нормы Конституции РФ являются нормами прямого действия, в их развитие должен быть подготовлен и принят федеральный закон о праве на информацию (о праве на доступ к информации). Основными принципами реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются ее открытость и общедоступность, полнота и достоверность, соблюдение прав и интересов третьих лиц при ее предоставлении, ответственность этих органов за нарушение права пользователей (потребителей) информации на доступ к ней. 68 Принцип открытости означает презумпцию доступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением информации с ограниченным доступом, которая включает сведения, отнесенные в установленном порядке к государственной тайне, и конфиденциальной информации. Информационная открытость органов государственной власти - это такая организация их деятельности, при которой гражданам, их объединениям, коммерческим структурам, другим государственным и муниципальным органам обеспечивается возможность получать необходимую и достаточную информацию об их деятельности, принимаемых решениях и другую общественно значимую информацию при соблюдении установленных федеральным законодательством ограничений. Способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления могут быть весьма разнообразными, в том числе:  обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности;  размещение такой информации в информационных системах общего пользования;  ознакомление пользователей (потребителей) информации с документами государственных органов и органов местного самоуправления;  обеспечение доступа пользователей (потребителей) информации на заседания государственных органов и органов местного самоуправления;  получение пользователями (потребителями) информации о дея- 69 Краткий курс лекций тельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу. Одним из путей повышения информационной открытости органов власти является развитие и широкое применение в их деятельности информационных и коммуникационных технологий с целью эффективного взаимодействия с гражданами и организациями. Практически все развитые страны рассматривают свои усилия в области "электронных правительств" в качестве одного из центральных элементов своей политики по модернизации государства. "Электронное правительство" означает внедрение новых методов работы государственных учреждений, которые улучшают доступ и доставку информации и услуг от государства к гражданам, коммерческим структурам и другим государственным институтам, повышают эффективность информационного обмена. Государственные структуры находятся в процессе переосмысления взаимодействия с гражданами. Они реализуют порталы как единые точки доступа к информации и услугам, рассматривая возможности организации информационных услуг в соответствии с потребностями пользователей. Именно настроенность на интересы пользователя позволяет оптимизировать деятельность государственных структур. При этом основополагающий принцип можно сформулировать следующим образом: "электронное правительство" должно быть доступно каждому и в любом месте. По данным зарубежных исследователей, примерно 1/3 услуг государственных структур носит в основном информационный характер. Все активнее проводится предоставление публично-доступной информации через Интернет всем, кто хочет ее получать, что соответствует обычной публикации. Информирование пользователя. На этом этапе пользователь ищет информацию о нужной государственной услуге. Он может прочесть информа- 70 цию об услуге, узнать, как подать заявку на ее получение, с кем контактировать и каковы обязательные условия получения услуги. Принята публикация формуляров документов, карт расположения ведомства, часов работы, координаты служащих для контактов, информация о структуре, руководстве и области ответственности служащих. Далее информация может быть предоставлена различными способами: в режиме онлайн, через получение электронной версии формуляра, посылку документов обычной почтой или личный контакт. Фаза информирования может быть реализована в форме одно- или двунаправленного действия: в первом случае информация публикуется, например, на сайте, во втором предполагается интерактивное взаимодействие с государственным органом. Следующий уровень взаимодействия государства и граждан - не только простое предоставление информации, а "диалог". Примером может служить ситуация, когда государственное ведомство предоставляет публичный адрес электронной почты для посылки запросов общего характера; электронное письмо, направленное на этот публичный адрес, попадает ответственному сотруднику, который готовит ответ, отсылаемый обратно обычной или электронной почтой. Определенную информацию можно получить, только если решены проблемы аутентификации пользователя, целостности информации и т.п., что в нашей стране пока малореально, так как электронно-цифровая подпись, ее удостоверение - для граждан дело будущего. Тем не менее в России предприняты существенные усилия по запуску национальной инициативы "электронного правительства" в форме Федеральной целевой программы "Электронная Россия". И хотя следует признать, что электронная форма предоставления информации должна в будущем стать основной, сегодня мы должны учитывать тот факт, что доступ к Интернету у 71 Краткий курс лекций нас в стране пока имеют около 10% пользователей, что характеризует низкий уровень использования информационных технологий. Принцип социального равенства в доступе к государственным информационным ресурсам обязывает органы власти использовать такие способы доступа, которыми могли бы воспользоваться оставшиеся 90% населения. При формировании комплекса мер, направленных на информационную открытость власти, возникает вопрос: в равной ли степени должны быть информационно открыты все ее ветви? Обратимся к зарубежному опыту. Комитет Министров Совета Европы еще 25 ноября 1981 г. принял Рекомендацию R(81) 19 странам - членам СЕ "О доступе к официальной информации, находящейся в распоряжении государственных органов", в которой содержится призыв обеспечить каждому человеку возможность получать по запросу информацию, имеющуюся у государственных органов, кроме законодательных и судебных. Таким образом, европейское право делает исключение из общей презумпции общественной открытости официальной информации для законодательной и судебной власти. Открытость не может быть абсолютной, но она должна быть необходимой и достаточной. Действительно, вряд ли целесообразен одинаковый подход к информационным ресурсам, формируемым судебной, законодательной и исполнительной властями, тем более что основная масса информации, представляющей интерес для граждан и для коммерческих структур, аккумулируется в органах исполнительной власти. Тем не менее следует отметить, что в странах Европейского Союза широко представлена информация (как в электронном виде, так и в печатном) о нормативных актах, судебных решениях. Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" наделяет СМИ особыми правомочиями по запросу и получению различной информации "о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц". Эти правомочия необходимы 72 им для информирования граждан. Государственные органы привыкли работать только со СМИ. Но, в принципе, гражданин правового государства должен обладать правовым механизмом самостоятельного поиска нужной ему информации без посредников в виде СМИ. Для этого он должен иметь представление по ряду параметров:  объекты - что вырабатывается и обрабатывается;  действия - как это делается;  люди (оргструктуры) - кто делает;  местоположение - где делается;  время - когда делается;  мотивы - зачем делается. Определиться с перечисленными параметрами гражданину в скором времени помогут разрабатываемые перечни услуг, оказываемых органами государственной власти, которые будут объединяться в сводный Реестр государственных услуг. Перечень услуг (а также регламентов) должен содержать все данные, касающиеся предоставляемых услуг (информация о процессе предоставления услуги, оказываемой органом государственной власти, вместе с описанием предоставляемой услуги и другой информацией, необходимой для реализации услуги). Перечень услуг, оказываемых конкретным органом государственной власти, должен формироваться на основе нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия этого органа, его задачи и функции. Поэтому в перечне (реестре) должны также содержаться сведения о правовых основаниях, по которым каждая услуга в него включена. Это предполагает необходимость опубликования информации об оказываемых органом власти услугах. 73 Краткий курс лекций Сводный реестр должен содержать данные обо всех государственных услугах, тогда как перечень услуг каждого органа власти - данные по услугам, относящимся только к этому органу. В результате проделанной работы должен быть создан открытый информационный массив данных об оказываемых органом государственной власти услугах. Показательно, что наряду с Интернетом активно используются другие формы информационного обслуживания налогоплательщиков, что делает данную весьма чувствительную сферу открытой и прозрачной. Свои сайты имеют законодательные и судебные органы. Так, на сайте Верховного Суда РФ можно ознакомиться с новостями, документами Суда, а вот для доступа к информации Высшего Арбитражного Суда РФ требуется пароль. Использование преимуществ Интернета по обеспечению информационной открытости органов власти можно усилить, не дожидаясь естественного увеличения числа пользователей, а создавая для них наиболее благоприятные условия, в частности большее количество пунктов общественного доступа к государственным информационным ресурсам. Предлагается создавать такие пункты не только в отделениях связи, но и на базе сети публичных библиотек. Одна из гарантий открытости органов власти - юридическая ответственность за непредоставление информации. Так, ст. 237 УК РФ "Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей", ст. 140 УК РФ "Отказ в предоставлении гражданину информации" обеспечивают мерами уголовной ответственности конституционное право каждого гражданина на доступ к документированной информации (документы и материалы), непосредственно затрагивающей его права и свободы. Отдельные статьи КоАП РФ также содержат составы правонарушений, в определенной степени призванные обеспечить открытость деятельности органов 74 власти. Основные направления по дебюрократизации экономики в рамках проводимой административной реформы: проблемы реализации Одним из направлений проводимой в стране административной реформы является экономическая жизнь российского государства, политика которого направлена на новое качественное развитие экономики страны в целом и ее основных институтов. При этом важным являются уменьшение государственного вмешательства в деятельность предпринимателей различного уровня, оптимизация системы государственного контроля (надзора), что позволит, во-первых, четко ограничить сферу государственного регулирования и тем самым повысить его эффективность, а во-вторых, как следствие, улучшить инвестиционный и предпринимательский климат в стране. Самым первым этапом формирования такой политики явилось создание основных законодательных актов, сфера деятельности которых была направлена на обеспечение новых условий хозяйствования. Согласно Плану действий в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 2001 годы были предусмотрены мероприятия, направленные на модернизацию экономики, в том числе проведение стабильной и стимулирующей рост экономической политики, формирование соответствующей нормативноправовой базы. В развитие Плана Правительством РФ была принята Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 10.07.2001 N 910-р. Целью Программы являлось формирование такой модели российской экономики, которая бы обладала долгосрочным потенциалом динамичного роста, была способна обеспечивать последовательное повышение благосостояния граждан, эффективное воспроизводство и модернизацию производственного аппарата, укрепление конкурентоспособности и безопасности страны. Примечательно, что реализация про- 75 Краткий курс лекций граммных мероприятий представляет собой логическое продолжение Стратегии социально-экономического развития России на период до 2010 года. Реализация среднесрочной стратегии послужила тому, что Правительством РФ был разработан пакет нормативных актов по "дебюрократизации" экономики и минимизации административного вмешательства государства в дела предприятий, в числе которых следует назвать Федеральные законы: от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"; Закон о лицензировании отдельных видов деятельности; Закон о государственной регистрации юридических лиц и т.д. Аналогичное положение отражено в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 04.04.2001, где указывалось на избыточное государственное вмешательство в разрешительной сфере, а именно, государственную сертификацию, регистрацию, лицензирование и аккредитацию. В сфере проведения государственного контроля (надзора) важное значение имеет Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), направленный на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контрольной деятельности государства. В России сложилась ситуация, когда излишние административное регулирование и контроль за предпринимательской деятельностью со стороны государства, а также избыточное количество проверяющих инстанций (пожарный надзор, санэпидемнадзор, милиция, госторгинспекция и т.п.), отсутствие регламентации этих проверок на законодательном уровне и разделение компетенции в области проверочной деятельности приводили к возникновению бесчисленных административных барьеров. Данный Закон является одним из актов антибюрократического законодательства, разработанного Правительством РФ. Следствием дальнейшей дебюрократизации экономики явился Закон о 76 лицензировании отдельных видов деятельности, вступивший в силу 08.02.2002. Закон устанавливает использование единой процедуры лицензирования на территории страны и существенно сокращает виды лицензионной деятельности, одновременно исключая их детальное дробление. Немаловажный аспект проводимой реформы - в части дебюрократизации экономики - обеспечение государством добросовестной конкуренции. Оно выражается в виде запрета принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия их деятельности, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов (п. 1 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", далее - Закон о конкуренции). В свою очередь, ст. 15 Федерального закона от 18.07.1995 N 108-ФЗ "О рекламе" предусмотрено, что распространение рекламы на транспортных средствах осуществляется на основании договоров с собственниками транспортных средств или с лицами, обладающими вещными правами на транспортные средства, если законом или договором не предусмотрено иное в отношении лиц, обладающих вещными правами на это имущество. Постановление Правительства Москвы от 27.06.2000 N 490 "Об управлении рекламным процессом на транспорте" передает транспортные средства городского пассажирского автотранспорта в хозяйственное ведение транспортным предприятиям г. Москвы. В заключение следует отметить, что решение вышеуказанных узловых проблем не должно ограничиваться исключительно декларативными предписаниями, содержащимися в информативных Посланиях Президента РФ и распоряжениях Правительства РФ. В связи с этим Правительство РФ в целях эффективной реализации законов должно реагировать более оперативно, как 77 Краткий курс лекций принимая новые, так и приводя в соответствие с федеральным законодательством уже утвержденные постановления. Тема 5. Механизм реализации административной реформы в Российской Федерации Успешность реализации административной реформы во многом зависит от понимания и поддержки гражданами и бизнесом целей и задач административной реформы, заинтересованности гражданского общества в результатах реформы, с одной стороны, и наличия объективной информации о ходе ее реализации, с другой. Необходимым фактором успешного проведения реформы также является заинтересованность в ней государственных служащих, призванных обеспечить ее реализацию. Неподготовленность участников административной реформы к ее проведению может привести к замедлению процесса преобразований и обуславливает необходимость эффективной координации мероприятий по проведению административной реформы на федеральном и региональном уровнях. Целями мероприятий по данному направлению являются формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления. В рамках реализации указанных мероприятий предполагается:  создание типовых программ административной реформы для федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и агентств; 78  создание типовой программы административной реформы в субъекте Российской Федерации;  разработка методических рекомендаций по проведению административной реформы в муниципальном образовании;  разработка программ обучения новым процедурам государственного управления для их реализации в рамках образовательных программ и курсов повышения квалификации государственных и муниципальных служащих;  мониторинг результативности мероприятий административной реформы на федеральном и региональном уровнях;  совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления;  взаимодействие с общественностью по вопросам реализации административной реформы;  формирование эффективного механизма управления мероприятиями по проведению административной реформы. В ходе создания учебно-методических материалов, новых форм обучения и организации учебного процесса будут созданы типовые программы подготовки по основным вопросам административной реформы. Их целью является создание широкомасштабной, единой по своим принципам системы передачи знаний, умений и навыков, необходимых для достижения целей административной реформы. Эта система позволит в первоочередном порядке подготовить организаторов, экспертов и иных участников административной реформы. Подготовку должны пройти руководители и специалисты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, обеспечивающие организацию исполнения задач административной реформы, а также привле- 79 Краткий курс лекций каемые к реализации мероприятий административной реформы эксперты и представители гражданского общества. В рамках этого направления предполагается создать механизм мониторинга и оценки хода административной реформы, достижения поставленных ею целей, запланированных показателей результативности. Мониторинг результативности мероприятий административной реформы должен обеспечить своевременную и достоверную оценку выполнения плана мероприятий административной реформы и восприятия обществом административной реформы, ее результатов и проблем. Для решения данных задач необходимо осуществить:  обеспечение информационной и экспертно-методологической поддержки реализации административной реформы путем проведения публичных обсуждений основных ее целей и результатов;  сбор и анализ данных в ходе проведения государственных статистических наблюдений в сфере государственного управления, характеризующих ход административной реформы, достижение показателей ее результативности в целом, по отдельным органам исполнительной власти и субъектам Российской Федерации;  разработку и внедрение объединенной базы данных по мероприятиям административной реформы;  разработку методики оценки эффективности проведения административной реформы на уровне отдельных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации. Административная реформа будет развиваться недостаточными темпами и несогласованно, если не будут сформирована база данных лучших примеров и успешного опыта государственного управления, обеспечен широкомасштабный обмен мнениями при разработке решений и распространение 80 успешного опыта реализации мероприятий административной реформы среди ее участников. В этих целях необходимо:  внедрить систему рейтингов качества государственного управления, позволяющую проводить сравнение достигнутого уровня целей административной реформы в различных органах исполнительной власти, определять причины неудач и поощрять успехи;  проводить систематическую работу по поиску лучших примеров государственного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации;  создать базу данных лучших примеров и успешного опыта государственного управления;  организовать систематический обмен опытом с обсуждением и выработкой совместных решений по новым методам и механизмам управления, организационным решениям, структурным преобразованиям, оптимизации административно- управленческих процессов, применению стандартов государственных услуг;  сформировать систему поощрения органов исполнительной власти, получающих высшие рейтинги качества государственного управления, а также тех, чей опыт проведения административной реформы по конкретным направлениям признается лучшим;  организовать полноценное информирование общественности о целях, задачах и ходе реализации административной реформы;  сформировать заинтересованность в реализации мероприятий административной реформы, в ее поддержке различными слоями российского общества. 81 Краткий курс лекций Система управления реализацией мероприятий административной реформы должна гарантировать достижение поставленных целей, эффективность проведения каждого из мероприятий, а также долгосрочную устойчивость полученных результатов. В этих целях механизм управления должен быть организован на основе реализации мероприятий исходя из согласованных и утвержденных планов, количественных индикаторов достижения целей, централизованного контроля качества управления мероприятиями административной реформы. Ответственными в Российской за реализацию Федерации являются административной реформы Правительственная комиссия по проведению административной реформы, комиссии по проведению административной реформы, создаваемые в субъектах Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Правительственная комиссия по проведению административной реформы в целях реализации Концепции:  обеспечивает согласование действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы;  заслушивает отчеты представителей федеральных органов исполнительной власти о выполнении возложенных на них задач по проведению административной реформы в соответствии с планом мероприятий;  запрашивает в установленном порядке у федеральных органов ис- 82 полнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций необходимые материалы по вопросам административной реформы. Нормативно-правовую и методическую поддержку мероприятий по проведению административной реформы осуществляет уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. Для осуществления эффективного управления и контроля выполнения плана мероприятий на федеральном уровне в каждом федеральном органе исполнительной власти должны быть определены должностные лица и соответствующие подразделения, ответственные за проведение административной реформы. Федеральные органы исполнительной власти на основании настоящих Концепции и плана мероприятий утверждают собственные планы по проведению административной реформы. На региональном уровне управление, координация и контроль за ходом реализации мероприятий по проведению административной реформы осуществляются комиссиями по проведению административной реформы в субъектах Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. В целях согласования планов и реализуемых мероприятий и исключения возможного дублирования федеральной целевой программы «Электронная Россия», федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации» и других федеральных программ создаются постоянно действующие координационные органы (советы). Координационные органы (советы) осуществляют согласование мероприятий данных программ 83 Краткий курс лекций с мероприятиями по проведению административной реформы. Финансирование мероприятий административной реформы, проводимых федеральными органами исполнительной власти, осуществляется в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на содержание соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Финансирование мероприятий административной реформы, проводимых в субъектах Российской Федерации, осуществляется в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Правительством Российской Федерации должен быть определен порядок стимулирования деятельности по внедрению стандартов государственных услуг, административных регламентов, проведению федеральными органами исполнительной власти и субъектами Российской Федерации других мероприятий административной реформы. Тема 6. Реализация АР в регионе (конкретный субъект РФ) Данная тема прорабатывается студентом самостоятельно, исходя из информации о реализации административной реформы, представленной на сайте исполнительного органа власти соответствующего региона.