Общая характеристика местного самоуправления в период становления СССР
Строго говоря, действующая в советский период система управления на местах не является системой местного самоуправления в классической трактовке указанного понятия. Однако при этом необходимо отметить, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов послужили прототипом современных органов самоуправления местными сообществами. Этот институт рассматривался в советском государстве как инструмент реализации власти народа.
В октябре 1917 г. на территории Советского государства осуществляли деятельность около 2000 Советов, в их числе Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов – около 1500; Советы крестьянских депутатов – около 500.
В рассматриваемый период названные институты народовластия основывают свою деятельность не на положениях законодательных актов, на позиции населения местного сообщества. Так, самостоятельно Советами определяются количество депутатов, разрабатываются документы, определяющие их собственную структуру и компетенцию.
Важно подчеркнуть, что в рассматриваемый период Советы не являлись типичными органами управления на местном уровнем, они решали, прежде всего, политические задачи, выступая первичным звеном системы, реализующей диктатуру пролетариата. Они рассматривались в качестве институтов осуществления управленческих решений местного сообщества на принципе самостоятельности и как инструмент, посредством которого класс рабочих и крестьян реализовывал свои интересы.
Отдельные аспекты деятельности Советов постепенно получали свое закрепление. Так, в частности, в конце октября 1917 г. постановлением Совета народных комиссаров в число полномочий местного Совета было включено полномочие по распределению.
Итак, Советы в рассматриваемый исторический период в качестве органов управления местными сообществами характеризовались следующими чертами:
- Советы, учреждаемые на местах, выступали управленческими органами, которые реализуют свои полномочия в пределах соответствующей административной территории;
- Советы, учреждаемые на местах, входили в состав единой системы власти и управления Советского государства, то есть организационно они находились в подчинении вышестоящих государственных органов;
- Советы, учреждаемые на местах, должны были решать вопросы, имеющие значение для местного сообщества, однако рамки их деятельности устанавливались центральной властью страны.
При этом сама процедура перехода публичной власти на местах к Советам характеризуется длительностью и сложностью: долгое время прежние городские и земские органы управления местными сообществами действовали параллельно с учреждаемыми по стране Советами. Центральной властью были изданы разъяснения относительно взаимодействия указанных органов. Так, согласно разъяснениям, земские и городские органы управления местными сообществами, которые выступают против или саботируют решения Советов, должны немедленно ликвидироваться, те же органы, которые демонстрировали лояльность к деятельности Советов, сохранялись и осуществляли свою деятельность под управлением Советов, по их поручению.
Последующий период характеризуется активным законотворчеством в рассматриваемой сфере. Так, издавались декреты, которые расширяли компетенцию местных Советов, конкретизировали их отдельные полномочия. Все вопросы управления жизнедеятельностью местного сообщества были переданы Советам. В 1918 г. на разрешение местных Советов было передано полномочие по определению границ соответствующих административно-территориальных единиц.
Компетенция местного самоуправления в СССР
Конституция РСФСР 1918 г. к полномочиям местного совета относила следующие:
- реализация на местном уровне постановлений центральной власти;
- осуществление мероприятий по культурно-хозяйственному развитию соответствующей административно-территориальной единицы;
- управление делами, имеющими значение для местного сообщества и др.
На начальном этапе финансовые отношения Советов регулировались центральной властью. В конце 1919 г. Советы получили большую самостоятельность: они имели право приостанавливать действия распоряжений народных комиссариатов, когда такие распоряжения противоречили интересам местного сообщества.
Тогда же были определены административно-территориальные единицы, где возможно формирование местного самоуправления. Это были волости, города, губернии и др., при этом размер территории и численность населения не имели значения. Административно-территориальные единицы именовались коммунами, в них учреждались отделы по управлению коммунальным хозяйством, деятельность которых регулировалась центральным органом в сфере коммунального хозяйства.
В конце 1924 г. Советы получили право в городах самостоятельно решать вопросы финансирования собственной деятельности. Кроме того, с развитием товарно-денежного оборотом советы получили возможность извлекать доход посредством вновь установленных налогов, взимания платы за жилье и предоставляемые услуги коммунального характера.
В последующем расширяется и политико-административные функции Советов. Советы в городах решают вопросы организации охраны общественного порядка и безопасности, для чего им предоставляется полномочие по изданию соответствующих постановлений. Также городские Советы получают право формировать избирательные комиссии, избирательные участки и определять процедуру производства выборов.
В сфере земельных отношений городские Советы получают полномочия использовать городское имущество, в частности, земельные участки, реализуют градостроительные полномочия, в частности, решают вопросы планировки территории города, отвода земельных участков для застройки или использования для сельскохозяйственных нужд и др.
В 1930-х гг. вместо ранее действующих Советов учреждаются Советы депутатов трудящихся. После упразднения Съездов такие Советы становятся постоянно действующими органами. В их ведении сосредотачиваются все важнейшие вопросы управления местным сообществом.
