Административно-территориальное деление РФ – это законодательно регламентированная система территориальной организации управления посредством деления региональной территории на единицы, в рамках которых выстраивается система государственных органов и относительно самостоятельная система органов местного самоуправления с учетом специфических характеристик таких территориальных единиц, в том числе культурно-исторических, природно-климатических, географических, экономических, социальных и иных.
Понятие и признаки административно-территориального деления
Административно-территориальное деление реализуется для наиболее эффективной организации публичного управления, для целей учета при такой организации специфических характеристик местной территории, в том числе социально-экономических, производственных, природно-климатических, экологических и др.
В условиях территориального распределения функций публичного управления в России административно-территориальное деление организуется для эффективной реализации управления местными сообществами.
Административно-территориальная единица как результат административно-территориального деления региональной территории характеризуется следующими сущностными признаками:
- это часть региональной территории, граница которой фиксируется в соответствии с нормативными требованиями;
- это часть региональной территории, которая включает в свой состав один населенный пункт или объединяет несколько населенных пунктов и прилегающие к таким населенным пунктам территории;
- это часть региональной территории, которая имеет собственное название;
- это часть региональной территории, которая учреждается для эффективной организации публичного управления. Административно-территориальная единица может выступать платформой для осуществления местного самоуправления либо основой территориальной организации государственного управления на региональном уровне, тогда на такой территории формируются структурные подразделения органов государственного управления;
- это часть региональной территории, которая имеет соответствующий нормативно установленной статус территориальной единицы. Это может быть городское поселение, сельское поселение, городской округ и др.
Эволюция административно-территориального деления в РФ
Инструменты административно-территориального деления использовались и в советском государстве. В советский период административно-территориальное деление служило оформлению публично-правового управления на местном уровне. При этом местные органы в рамках административно-территориальных единиц осуществляли реализацию решений центральной власти.
С перестройки государственного и общественного устройства в 90-е годы прошлого века, принятие новой Конституции, в том числе закрепляющей основы организации управления местными сообществами, в стране начал формироваться механизм административно-территориального деления региональной территории для наиболее эффективной организации публичного управления.
Перед системой государственного управления стал вопрос о соотношении административно-территориального деления региональной территории с территориальными основами управления местными сообществами. Вопросы определения такого соотношения были разрешены на уровне регионального законодательства, в соответствии с которым сформировалось несколько основных подходов:
- в соответствии с первым подходом к организации управления местными сообществами административно-территориальное деление страны отождествлялось с территориальной организацией публичного управления местными сообществами. Согласно такому подходу сущностным признаком административно-территориальной единицы следует назвать учреждение и функционирование системы должностных лиц и органов местного самоуправления;
- второй подход к определению соотношения административно-территориального деления и выделения территорий для организации местного самоуправления заключался в том, что административно-территориальное деление и деление на муниципальные образования имело нормативные и территориальные различия;
- третий подход в определении соотношения административно-территориального деления и муниципального территориального деления характеризовался тем, что нормативно названные деления регламентировались в разных источниках, однако административно-территориальная единица фактически совпадала с муниципальным образованием.
С 2003 г., когда был принят ныне действующий закон, устанавливающий принципы организации управления местными сообществами, ситуация по соотношению административно-территориального устройства и территориального устройства для организации местного самоуправления была изменена на законодательном уровне.
В соответствии с названным законом приведенные выше подходы к соотношению административно-территориального деления с муниципальным делением преобразовались в следующие модели:
- первый подход указывает в качестве цели организации административно-территориального устройства упорядочение публичного управления на государственном и местном уровнях или упорядочение деятельности органов публичного управления без привязки их к соответствующему уровню публичного управления;
- в соответствии со вторым подходом административно-территориальное деление региональной территории не обусловливается организацией функционирования органов публичного управления. Такое деление в рамках этого подхода рассматривается исключительно как территориальное деление региональной территории;
- согласно третьему подходу административно-территориальное деление совпадает с делением территории для реализации муниципального управления. Иными словами, происходит деление региональной территории на территории муниципальных образований;
- сформировался и новый четвертый подход, согласно которому административно-территориальное деление реализуется для эффективного обеспечения функционирования региональных органов власти.
