Институт публичных закупок: актуальные проблемы применения

Правовая природа института публичных закупок

Проблема определения юридических основ правоотношений в рамках публичных закупок является актуальной, поскольку специалисты не сформировали единую точку зрения по этому вопросу.

Институт публичных закупок предполагает осуществление закупок в несколько стадий:

• планирование,
• определение контрагентов,
• заключение контракта,
• финансирование закупочной процедуры,
• исполнение контракта.

Каждая из этих стадий регулируется своей отраслью права. Кроме того, достаточно сложно определить отраслевую принадлежность правоотношения в целом в связи со спецификой субъектов этих правоотношений, которые наделены определённым публичным статусом, а также характеристиками финансирования через бюджетные ассигнования.

Специалисты предлагают несколько подходов к правоотношениям, связанным с публичными закупками. Одни авторы рассматривают закупочные правоотношения в контексте формирования специальных теоретических конструкций, которые позволили бы рассматриваться динамику развития правоотношений, регулируемых специальным законодательством. Другие исследователи стремятся познать природу рассматриваемых правоотношений, не определяя их отраслевую принадлежность, в рамках теории организационных отношений. Также сформировался подход к закупочным правоотношениям, состоящий в рассмотрении их через призму норм отраслевого законодательства.

Рассматривая дискуссию об отнесении института публичных закупок к какой-либо правовой отрасли, можно выделить следующие подходы:

1. Институт публичных закупок как институт финансового права. Публичные закупки при этом подходе воспринимаются как инструмент расходования бюджетных средств. Субъекты правоотношений выступают получателями этих средств. Поскольку статус государственных и муниципальных заказчиков определяется нормами бюджетного законодательства, при осуществлении закупки складываются отношения с другими участниками бюджетного процесса, в частности, с главными распорядителями финансовых средств и контрольными органами. Некоторые исследователи даже предлагают причислять публичные закупки к институтам бюджетного права,
2. Институт публичных закупок как гражданско-правовой институт. Аргументом сторонников этого подхода является тот факт, что в контрактной системе преобладает диспозитивный способ правового регулирования. Все участники правоотношений являются равными, признается неприкосновенность собственности, недопустимость вмешательства в частные дела, свобода договора, гарантия осуществления гражданских прав, восстановления нарушенных прав. Ограничение гражданских прав может быть осуществлено только в соответствии с федеральными законами и только в пределах, необходимых для защиты основ конституционного строя, здоровья, нравственности, законных интересов и прав других лиц, обеспечения безопасности государства и обороны страны. Действительно, закупочный процесс базируется на нормах гражданского законодательства в части процедур заключения, изменения и расторжения муниципальных и государственных контрактов,
3. Институт публичных закупок как институт административного права. Возможность отнести закупочные правоотношения к административному праву связана с определением роли и характера императивных норм. Государство в рамках осуществления закупок выполняет обеспечительную роль. Эта роль выражается в удовлетворении потребностей самого государства, возникающих при осуществлении им своей деятельности. При размещении заказа реализуются организационные отношения, направленные на определение субъекта, предлагающего наиболее выгодные условия эффективного удовлетворения публичной потребности. Порядок размещения заказа регламентируется императивными нормами: он не может изменяться соглашением сторон. Процедуры контролируются специально уполномоченными органами публичной администрации, а основным средством защиты выступает жалоба,
4. Институт публичных закупок как институт правового регулирования комплексного характера. Некоторые исследователи настаивают на комплексном характере института публичных закупок. Комплексный характер предполагает, что правовое регулирование включает в себя элементы как публично-правового, так и частноправового характера. При этом на разных стадиях доминирующими могут быть разные компоненты.

Институт публичных закупок как механизм государственного регулирования в кризисных условиях

В российской экономике публичные закупки стали одним из ключевых инструментов антикризисной политики во время финансового кризиса 2008-2009 годов. Первый опыт показал, что система государственных и муниципальных закупок неэффективна в предложенном формате как институт обеспечения общественных нужд. Сложившаяся система была пересмотрена, что было закреплено вступившим в силу с 2014 года федеральным законом. Новая система устанавливалась в условиях ухудшения экономической конъюнктуры, связанной с введением пакетов санкций.

Следующим экономическим вызовом стал кризис 2020 года, обусловленный эпидемией коронавируса. Приоритеты сместились на поддержку здравоохранения и социально уязвимых групп граждан. Государство активизировало социальную политику, занялось модернизацией и строительством новых больниц, повышением заработной платы медицинского персонала.

В качестве важнейших антикризисных целей в сфере государственных закупок можно указать:

• стимулирование развития малого и среднего предпринимательства с помощью привлечения его к реализации муниципальных и государственных заказов,
• усиление государственного влияния на внутренний спрос, которое будет стимулировать развитие отечественного производства и импортозамещение. В первую очередь это касается продукции, которая закупается для поддержания обороноспособности страны,
• повышение эффективности механизма публичных закупок в кризисных условиях.