Говоря об особенностях отрасли административного права, следует обратить особенное внимание на особенности основной составной части административного права – административно-правовых отношениях.
Особенности административно-правовых отношений
Особенности административно-правовых отношений состоят в следующем:
- Административно-правовые отношения в отличие от иных (прежде всего - гражданско-правовых) являются властеотношениями, построенными на началах "власть - подчинение".
- Административные правоотношения, как и все иные правоотношения, имеют свой объект. Его понимание связано с сущностными чертами государственно-управленческой деятельности, всегда предполагающими соподчиненность воль. Воля всех участников регулируемых управленческих отношений подчинена единой управляющей воле. Отсюда и властный характер этих отношений, причем власть (авторитет) является средством волевого регулирования управленческих процессов.
- Административно-правовые отношения, будучи по своей сути управленческими, имеют широкую сферу для своего возникновения, изменения либо прекращения. Это - сфера государственного управления - понятие, границы которого и раньше, и в современных условиях определяются объемом и направленностью практической деятельности по реализации исполнительной власти.
- Административно-правовые отношения "не закрыты" для кого-либо из возможных участников правовых отношений вообще. Наличие правомочий, представляемых административно-правовой нормой, либо возложение ею же определенных обязанностей - единственное условие, при соблюдении которого каждый, кто функционирует в сфере государственного управления или же заинтересован в ее нормальном функционировании, может быть инициатором их возникновения либо прекращения.
- Административно-правовые отношения по своей сути являются организационными. Имеется в виду их прямая связь с реализацией функций исполнительной власти, которые по своему содержанию направлены прежде всего на организацию процесса правоисполнения. В их рамках происходит обеспечение этого процесса структурными, кадровыми, материальными и прочими атрибутами, без которых механизм государственного управления вряд ли может быть реально действующим.
- Одного наличия субъекта исполнительной власти еще недостаточно для признания данного общественного отношения административно-правовым.
- Для административных правоотношений характерна предусматриваемая действующим правом возможность выступать в роли одного из элементов общего механизма правового регулирования или юридического (в данном случае - административно-правового) опосредования общественных отношений, относящихся к предмету иных отраслей российского права (например, зачисление на работу, т.е. возникновение трудовых правоотношений, оформляется управленческим актом администрации и т.п.).
- Разнообразные административно-правовые отношения возникают не просто в сфере государственного управления (здесь могут возникать и гражданско-правовые отношения), границы которой весьма широки, но и в связи или по поводу совершения полномочными субъектами исполнительной власти своей управленческой компетенции.
- Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью принятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).
- Административным правом установлен иной порядок ответственности сторон административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица).
Относительно указанных принципов можно прокомментировать следующее.
Говоря о том, что правоотношения административно-правового характера являются «властеотношениями», следует понимать, что они названы так, поскольку основаны на государственном принуждении. И именно эта особенность административным правоотношений является доминирующим при определении природы административного права, поскольку он предопределяется приоритетами государственно-управленческой деятельности.
Для административно – правовых правоотношений основная идея заключается в том, что управление всегда предполагает подчинение воли участников совместной деятельности единой управляющей воле. Характер административно- правовых правоотношений и административного права в целом предопределяется доминирующим положением одной стороны – субъекта управления.
Объектом административно-правовых правоотношений, то есть тем, на что направлено регулирование административно-правовых норм, является воля, сознание и опосредованное ими поведение управляемых субъектов в сфере исполнительной власти.
Сфера государственного управления, регулированием которой занимается административное право, охватывает все основные направления экономической, социально-культурной и административной политической работы, в силу чего данная сфера создает широчайший простор для административно-правовых отношений, живительной базой для которых является управляемая сфера государственной и общественной жизни.
Административно-правовые отношения в этом смысле - вне конкуренции, ибо они напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Интересы другого рода, небезразличные для государства и общества, обеспечиваются, если у них имеется четко выраженная специфика, в рамках иных правоотношений.
В границах сферы государственного управления могут возникать иные, отличные от административно-правовых правоотношения, что вполне объяснимо, поскольку и административно-правовые отношения по своей сути также могут возникать в иных сферах государственной деятельности, а также в связи с тем, что административно- правовые правоотношения возникают непосредственно в процессе государственного регулирования или управления.
В административно – правовых отношениях действует особый круг субъектов: органы государственного управления или органы исполнительной власти. Это означает, что в административном праве опосредуется непосредственно компетенция соответствующих субъектов указанной деятельности. Управленческая деятельность, которая, как было указано ранее, составляет объект отношений административно – правового характера, непосредственно выражает волю и интересы государства. Выразить их может только такой субъект, который, во-первых, действует от имени государства и, во-вторых, является носителем соответствующих полномочий государственно-властного характера. Поэтому в административно-правовых отношениях всегда одной из сторон является официальный и полномочный субъект исполнительной власти (в широком смысле - государственного управления). Иначе говоря, несмотря на то, что в административно-правовых отношениях практически могут участвовать различные стороны, в них всегда имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения вообще не возникают.
Указанная особенность административно-правовых отношений выражает качества, обнаруживаемые и в ряде иных правоотношений (например, финансово-правовых, земельно-правовых, природоохранительных, частично - трудовых). В этом нет ничего необычного, так как административные по своей сути правоотношения нередко обнаруживаются в иных сферах государственной деятельности, а также в силу того, что названные правоотношения фактически возникают непосредственно в процессе государственного управления финансами, земельными ресурсами, природоохранной и т.п.
Государственное управления, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, сводится к тому, что субъекты управления, реализуют свои функции, которые направлены на организацию совместной деятельности людей. Государственно-управленческом смысле осуществляется в особых, присущих исполнительной власти формах. Его структурно-функциональное выражение фиксируется в административно-правовых нормах, а практическая направленность реализуется в административно-правовых отношениях. В последних, по существу, и обнаруживается организующее назначение государственного управления. Организация, следовательно, приобретает тем самым административно-правовую значимость.
Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон: исполнительных органов и их должностных лиц, государственных коллективов, граждан и т.п. Однако согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Они могут возникать и вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых отношений. Данная особенность административно-правовых отношений предопределяется, прежде всего тем, что в них обязательно участвует властный субъект, которому административно-правовая норма предписывает в данных условиях совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных административно-правовых отношений.
Таким образом выражается его несогласие, которое хоть и не влияет на возникновение административного правоотношения, но вызывает определенные юридические последствия: лицо наделяется правом оспаривать действия, возникающие в данные правоотношениях. Здесь на первое место выдвигается односторонность действий субъекта управления, который свои юридически властным решением разрешает данный спор. Нередко законодательство предусматривает судебный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного.
Наблюдается тенденция расширения круга административно-правовых споров, разрешаемых судом. Косвенное отношение к разрешению административно-правовых споров имеет общенадзорная деятельность органов прокуратуры, которые вправе опротестовать неправомерные решения субъектов исполнительной власти, не решая, однако, споры окончательно, ибо принесение протеста на акты управления не влечет за собой их автоматической отмены.
Исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата федеральной исполнительной власти перед Президентом или Правительством РФ).
Возможна и ответственность одной стороны административно-правового отношения перед другой, но в ограниченных случаях и пределах. Если, например, при совершении административного правонарушения был нанесен материальный ущерб другой стороне, то одновременно с назначением виновному административного наказания (ответственность перед государством) решается вопрос и о возмещении им причиненного имущественного ущерба; суд решает данный вопрос независимо от размера ущерба, но это уже ответственность перед другой стороной правоотношения, выходящая за административно-правовые рамки (действуют гражданско-процессуальные нормы).
