Зарубежный опыт функционирования государственной и муниципальной службы

Лекция: Зарубежный опыт функционирования государственной и муниципальной службы План: 1. Концептуальные основы организации государственной службы в зарубежных странах. 2. Особенности организации государственной службы в англосаксонских странах (Великобритания, США) 3. Опыт организации государственной службы в романо-германских странах (Германия, Франция) 4. Особенности государственной кадровой политики и организации государственной службы в зарубежном опыте 5. Система профессиональной подготовки кадров для государственной службы. 6. Организация муниципальной службы в зарубежных странах. 1. Концептуальные основы организации государственной службы в зарубежных странах. Современный этап государственного строительства в Российской Федерации тесно связан с творческим освоением зарубежного опыта государственного управления в организации государственной службы. В современной государственной службе доминируют две традиции - континентальная, представленная публичной службой европейских государств Франции и Германии, а также англо-саксонская, действующая в гражданской службе Англии и государственной службе США. Государственная служба в зарубежных странах представляет одну из самых больших подсистем общества, которая включает в себя миллионы служащих. Они составляют в зависимости от условий и самого понима­ния государственной службы в разных странах от 5 до 20 и более процентов занятого населения. Так, в США количество федеральных служащих более 3 млн. человек. Вместе со служащими штатов они составляют 16% занятого населения, во Франции — 15%, в Великобритании -6% . Государственная служба в зарубежных странах изначально была построена по типу рационально-бюрокра­тического управления. Основоположником концепции рациональной бюрократии выступает М. Вебер. Он подчеркивал, что рациональная власть характерна для высокого этапа общественного развития, когда возникают и упрочиваются нормы, регулирующие в государстве отношения господства и подчинения. Основным законом в таком государстве является конституция. Законы в ней принимаются политиками, а исполняются с участием бюрократии. Он выделял и высоко ценил качества бюрократа идеального типа как профессионального, беспристрастного исполнителя-управленца, как представителя наиболее рационального способа управления. М. Вебер разработал так называемый идеальный тип административной организации, обозначенный им термином «рациональная бюрократия». Основные ее характеристики таковы. 1. Вся деятельность по организации управления расчленяется на элементарные простейшие операции. Каждое звено этой организации имеет строго и формально отработанные обязанности. : 2. Организация строится на принципе иерархичности власти, т.е. каждый нижестоящий служащий или каждое нижестоящее подразделение подчиняется вышестоящему. 3. Деятельность организации регулируется последовательной системой правил. Система стандартов и общих правил обеспечивает однообразие в осуществлении управленческой деятельности, независимо от числа лиц, занятых ее выполнением. 4 Идеальный руководитель управляет своим аппаратом в духе формалистической безличности. 5. Служба в бюрократической организации основывается на соответствии профессиональной квалификации занимаемой должности. Служба - это карьера. Карьера включает в себя перспективу прогрессирующего возрастания — профессионального статуса, окладов и ответственности. Такая политика в отношении кадров призвана развивать «корпоративный дух», воспитывать у служащих высокую степень лояльности к организации. М. Вебер описывает рациональную бюрократию как «Совокупность штаба управления состоящую из отдельных чиновников, которые: 1) лично свободны и подчиняются только деловому служебному долгу; 2) имеют устойчивую служебную иерархию; 3) имеют твердо определенную служебную компетенцию; 4) работают в силу контракта, следо­вательно, принципиально на основе свободного выбора; 5) в со­ответствии со специальной квалификацией; 6) вознаграждаются постоянными денежными окладами; 7) рассматривают свою служ­бу как единственную или главную профессию; 8) предвидят свою карьеру: «повышение» или в соответствии со старшинством по службе, или в соответствии со способностями, независимо от суждения начальника; 9) работают в полном «отрыве от средств управления» и без присвоения служебных мест; 10) подлежат строгой единой служебной дисциплине и контролю». М. Вебер разработал общую теорию рациональной бюрократии, а прикладную теорию рациональной бюрократии применительно к предприятию, фирме разработали Анри Файоль и Федерик Тейлор. Сложившийся к настоящему времени на западе образ государственной службы и соответствующий ему тип государственного служащего вписывается в модель «научного управления». Обобщенно основные черты этой модели выглядят следующим образом: 1. Неукоснительное соблюдение принципа отбора и про­движения кадров на основе объективной оценки их професси­ональной пригодности. 2. Обеспечение государственным служащим оплаты труда и набора социальных льгот, в достаточной мере стимулирующих эффективность деятельности и гарантирующих высокую престижность поло­жения государственного чиновника. 3. Систему надзора и контроля за действиями чиновниче­ства аппарата, способность пресекать возможные нарушения и злоупотребления. В целом, построение государственной службы в развитых странах имеет две традиции: 1. Континентальная (Франции и Германии и др.); 2. Англо-саксонская (Англия США); Таким образом, более чем за 100 лет в теории государственного и административного управления разработаны не только общие принципы рациональной бюрократии, но и построено несколько базовых моделей, которые широко используются при организационном построении государственного управления и в разработке стандартов и норм его правового обеспечения. Метод построения государственной службы в странах англосаксонской, романо-германской группы, а также в странах Восточной Европы ориентирован на должностную квалификацию с четкими стандартами в отношении объема обязанностей должностных лиц каждого класса и квалификационных требований, к ним предъявляемых. 2. Особенности организации государственной службы в англосаксонских странах (Великобритания, США) В англосаксонских странах важнейшей задачей в сфере государственной службы традиционно выступает создание системы защиты частных лиц, граждан от произвола в государственном управлении. Правовые механизмы в этой сфере призваны создать жесткие рамки для действий выборных должностей и государственных служащих. Главное внимание в странах данной правовой семьи уделяется проблеме ответственности представителей государственных органов, судебному контролю и процессуальным нормам. В Великобритании основным принципом деятельности государственной службы является отделение государственного управления от политики. В связи с этим все правительственные структуры в стране разделены на политические, которые принимают решения, и исполнительные, которые решения реализуют. В Великобритании действует трехзвенная система государственного управления: министерства – неминистерские исполнительные органы – децентрализованные учреждения. Министерства определяют стратегию государственного развития, обеспечивают эффективное функционирование различных сфер управления, разрабатывают и реализуют различные программы, готовят законопроекты и проводят их экспертизу, совершенствуют структуру управления и осуществляют надзорные функции. Второй уровень государственной службы составляют исполнительные неминистерские органы и совещательные неминистерские органы. Исполнительные неминистерские органы обладают определенной самостоятельностью по реализации возложенных на них функций (например, исполнительная служба по вопросам безопасности). Совещательные органы создаются министерствами для получения консультаций по определенным вопросам (например, комитет  по здравоохранению). Децентрализованные учреждения создаются в Великобритании в форме публичных корпораций (Британское радиовещание, Почтовое ведомство и др.) Они выполняют функцию оказания публичных услуг физическим и юридическим лицам. Публичные корпорации независимы в выборе средств и методов реализации своих задач. Однако министерства контролируют расходование средств, выделенных из бюджета в распоряжение публичных корпораций. Таким образом, публичные корпорации используют в своей деятельности рыночные механизмы, способны адекватно реагировать на изменяющуюся обстановку, но действуют в рамках общих направлений политики, определяемой министерствами. Также государственную службу Великобритании можно подразделить на внутреннюю и дипломатическую. Секретарь кабинета министров возглавляет внутреннюю службу, а государственный секретарь (министр) иностранных дел и по делам Содружества - дипломатическую. Исторически государственной служба считалась прерогативой королевской власти и регулировалась приказами короны в Тайном совете Великобритании, а также распоряжениями министерства финансов и других министерств в рамках своей компетенции. В настоящее время управление государственной службой осуществляет премьер-министр страны. Государственные служащие Великобритании делятся на служащих, занимающихся политическими вопросами и служащих-управленцев. К числу государственных служащих-политиков относятся в первую очередь высшие должностные лица: премьер-министр, все министры, государственные секретари и некоторые другие высокопоставленные чиновники. Безусловно, высший слой профессиональных служащих, относимых ко второй категории, самым непосредственным образом участвует в разработке политических решений, но, в отличие от министров, не несет никакой политической ответственности за их последствия. Гражданскими служащими не считаются судьи, военнослужащие, служащие полиции и органов местного самоуправления, учителя и работники национальной службы здравоохранения. Представители всех перечисленных категорий вместе с гражданскими служащими объединяются более широким понятием – «служащие общественного (публичного) сектора». По характеру своей работы и должностному статусу все гражданские служащие разделены на категории, группы и разряды. По каждой из них существует строгое описание квалификационных требований и должностных обязанностей. В состав высшей группы служащих входят ведущие политические и административные руководители: постоянные секретари министерств, их заместители и помощники заместителей. Для них существуют особые правила пребывания в должности. Все остальные служащие разделены на несколько категорий. Первая, «общая», категория включает группы:  административную (старшие исполнители, ученики-администраторы, секретари-помощники, клерки и т.д.); экономистов; статистиков; сотрудников служб информации и др. Вторая категория - научные работники. Третья - технические специалисты (инженеры, архитекторы и т.д.). Имеется также категория юристов. В низшую категорию входит вспомогательно-технический персонал: машинистки, стенографистки, делопроизводители, уборщики, посыльные. В целом государственную службу Великобритании отличает  эффективная система контроля над деятельностью чиновников всех уровней, ориентация на постоянную модернизацию своих структур и общая ориентированность на менеджериальную модель организации государственной службы. Следует отметить, что и в настоящее время продолжаются административные реформы в стране, направленные на повышение эффективности деятельности государственной службы. Г осударственная служба в США определяется федеративным устройством страны, системой разделения властей и ориентирована на противодействие бюрократическим традициям и организации эффективного менеджмента в системе государственного управления. Так, в ходе реформирования государственной службы на протяжении десятилетий значительное внимание уделялось сокращению численности государственных служащих федеральных учреждений. Были выдвинуты следующие приоритеты: улучшение финансовой дисциплины; стратегическое управление человеческим капиталом; закупки на конкурентной основе; интеграция бюджетного процесса с оценкой исполнения; расширение сферы электронного правительства. Важной особенностью института государственной службы в США является отсутствие единой государственной службы. Она разделена по административно-территориальному принципу на множество автономных систем, что при наличии в США более 150 тысяч административно-территориальных единиц делает ее композицию весьма сложной. Кроме того, наиболее важная, с государственно-правовой точки зрения, федеральная гражданская служба в свою очередь состоит из конгломерата административно-управленческих структур, правовая основа которых совпадает лишь частично. Существуют и так называемые исключенные федеральные службы - заграничная служба, ФБР, ЦРУ и другие. Категория государственных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США «государственным служащим» или «служащим общественного сектора» в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти. Управление государственной службой осуществляют следующие государственные органы: Управление по руководству персоналом, Управление особого советника и Совет по охране системы заслуг, Служба высших руководителей. Их деятельность направлена на выполнение трех различных функций: управление набором, обучением и продвижением служащих; расследование случаев нарушений правовых норм; вынесение решений по таким нарушениям. Особую роль в системе государственной службы США играет Служба высших руководителей - персональная система в органах исполнительной власти, насчитывающую около 8 тыс. карьерных и некарьерных служащих, занятых на ключевых постах в 75 ведомствах. Они занимают промежуточное положение между политическими руководителями, назначаемыми президентом, и остальными федеральными госслужащими. В Службе высших руководителей введены 4 типа назначений: карьерные, некарьерные, чрезвычайные и временные. Карьерные назначения происходят в соответствии с квалификационными требованиями, устанавливаемыми самим ведомством, из числа кадровых служащих. Они могут осуществляться как на общие, так и на карьерные должности. Некарьерные назначения распространяются только на общие должности, которые связаны с политическим управлением и формированием стратегического курса. Временные назначения на общие должности производятся на срок не более 3 лет, когда ведомству требуется быстро принять служащего для выполнения специального проекта или важной работы, а формальная процедура приема из-за ее длительности не устраивает. Чрезвычайные назначения на общие должности происходят на срок не более 18 месяцев в случае крайней необходимости. В настоящее время в США происходит обновление механизма финансирования и оценки государственных программ. Выделение бюджетных денег ставится в зависимость от эффективности программ и конкретных результатов. Для этого разрабатываются различные стандарты и нормативы, по которым оцениваются успехи в деятельности государственных органов. Все министерства и ведомства должны ориентироваться на «конечного потребителя» их услуг, повышение качества самих услуг, оперативность федеральных программ при рациональных издержках и сокращении потерь. Осуществляется работа по устранению излишних административных барьеров, содержащихся в актах регулирующих деятельность ведомств, принятых в разные годы. В сфере управления государственной службой проводится перераспределение служащих: должно быть увеличено число тех, кто непосредственно производит услуги, и сокращены звенья служебной иерархии, число начальников. 3. Опыт организации государственной службы в романо-германских странах (Германия, Франция) К романо-германской правовой семье относятся страны континентальной Европы (в том числе и Россия). Характерными чертами данной правовой семьи являются доминирование нормативного правового акта в системе источников права, четкое отраслевое деление норм права. Отрасли права подразделяются на публичное право и частное право. Романо-германская система противостоит англосаксонской правовой семье, в которой большее значение уделяется процессуальным нормам, а система права состоит из различных нормативно-правовых актов, и даже не всегда имеет Основной закон (Великобритания). Изучая опыт организации государственной службы в романо-германской правовой семье, обратимся к особенностям института государственной службы в Германии и Франции. Для государственной службы Германии характерны различия в правовом положении чиновников и служащих государственных учреждений, сложная четырехступенчатая система уровней государственной службы, весьма архаичная система государственных должностей, наименования которым были даны еще в Германии империи. Как отмечают российские исследователи зарубежного опыта государственной службы, в процессе административных реформ в Германии предлагалось унифицировать правовое положение чиновников и служащих государственных учреждений, создать систему последовательно возрастающих должностей, единую систему оплаты труда на основе оценки его эффективности. Многие из этих предложений не были реализованы. Существенных изменений в этой сфере достичь не удалось: сохраняется громоздкость системы должностей, преобладает централизованно установленная оплата труда за выслугу лет. Лица, находящиеся на государственной службе в Германии, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Различия в их статусе определяются характером их взаимоотношений с государством, в порядке приема на работу, прохождения и прекращения службы, в установленных к ним требованиях, прав и обязанностей. Статус чиновника в стране подразумевает осуществление государственных функций, обеспечивающих безопасность государства и общества. Чиновник состоит с государством в публично-правовом «отношении службы и верности» и публичное служебное отношение фиксируется в административном акте о назначении на должность. На должность чиновника назначают Федерация, земли, союзы общин, общины, а также другие публично-правовые образования, учреждения и организации. В Германии, как и во многих других странах, проводится различие между политическими должностями и собственно государственными служащими. Политические чиновники оставляют свою должность с приходом к власти представителей других партий, формирующих новый правительственный кабинет. Чиновники-специалисты постоянно осуществляют государственные функции. Они должны иметь высший уровень профессионально-административной подготовки. Именно они обеспечивают непрерывность и стабильность управленческого процесса. Министры также принадлежат к системе государственной службы, однако, не являются чиновниками в установленном законом смысле. Их правовой статус определен специальным законом о министрах, принятым еще 1953 г. Они считаются не служащими, а должностными лицами и имеют право заниматься политической деятельностью. Согласно немецкому законодательству закону, чиновники делятся на четыре ранга: низший, средний, повышенный и высший. Претенденты на государственную должность должны пройти, как правило, длительную подготовительную службу и сдать экзамен на допуск к работе в соответствующей должности (по некоторым профессиям вместо этого требуется определенный стаж работы). В рамках каждого служебного ранга имеется несколько должностей от низших до более высоких, что дает возможность продвигаться по служебной лестнице. Различия между чиновниками и служащими (и рабочими) государственной службы состоят в том, что первые назначаются на службу, а со вторыми (и третьими) заключается трудовое соглашение. Чиновники назначаются пожизненно, а трудовое соглашение может быть расторгнуто. Оплата труда чиновников - это установленное законом денежное содержание, а труд служащих и рабочих оплачивается в соответствии с тарифным соглашением. Чиновники получают государственную пенсию, а служащие и рабочие - пенсию на основе договора о социальном страховании. Сегодня в Германии  продолжают решать задачи регулирования государственного управления. В ходе реформирования системы государственной службы в стране идет дискуссия о ликвидации чиновничества как специального вида государственных служащих, наделенных особым статусом. Такие требования обосновываются формированием чиновничества в замкнутую касту и наличием у чиновников многих привилегий. Серьезные изменения происходят на уровне земель и местного самоуправления. На современном этапе общественно-политического развития Франции в качестве приоритетов деятельности государственной службы выступают деконцентрация и модернизация государственных структур, внедрение рыночных механизмов в государственное управление. Так, в стране расширяются права коммун (административно-территориальные единицы Франции) в области полиции, юстиции, социальной деятельности и развития транспорта, они сами регулируют и планируют застройку городов. Внедряются контракты между центральными учреждениями и их деконцентрированными службами. В организации государственной службы Франции сочетаются система найма («открытая государственная служба») и система карьеры («закрытая государственная служба»). В соответствии с этим государственные служащие делятся на две большие группы: 1) Служащие, не являющиеся чиновниками, работающие в государственных учреждениях по найму. Сюда относятся те, кто работает на условиях почасовой оплаты и по контракту, стажеры. 2) Служащие-чиновники, постоянно работающие в системе государственной службы и составляющие ее костяк. Чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в определенный корпус (штат) государственных служащих и получившее определенный ранг (разряд) в иерархии административных органов, служб, учреждений государства или местных коллективов. Корпус объединяет чиновников, выполняющих одинаковую работу (учителя, канцелярские служащие, инспекторы казначейства, гражданские администраторы и др.). Всего в системе центральной государственной службы насчитывается около тысячи таких корпусов. Войдя в корпус, чиновник может оставаться в нем всю свою профессиональную жизнь. Особые правила регулируют перемещения служащего из одного корпуса в другой. Внутри корпуса чиновники распределяются по четырем категориям или классам: А, В, С. • категория «А» - объединяет чиновников, исполняющих функции по руководству и разработке концепций, они должны иметь высшее образование. К ним относятся атташе, гражданские администраторы, преподаватели среднего и высшего звена; • категория «В» - чиновники занимаются исполнительными функциями и набираются из числа бакалавров или лиц, имеющих равноценный диплом; • категория «С» соответствует вспомогательной и технической работе, куда принимаются лица со свидетельствами обучения первого цикла и сертификатом о начальном образовании. Каждому чиновнику присваивается ранг. Ранг - это звание, дающее обладателю право занимать определенные должности. Присвоение ранга должно основываться на конкретной деятельности чиновника. Каждый корпус состоит из многих рангов, которые, в свою очередь, делятся на ступени. Хотя ранги и должности в принципе зависят друг от друга, полного совпадения между ними может и не быть. Повышение в ранге не обязательно влечет за собой повышение в должности (так же, как в армии, где повышение в воинском звании и в должности не совпадает). Карьера чиновника обычно проходит внутри корпуса путем повышения в ступени и ранге (и, конечно, во многих случаях в должности). Законодательство Франции установило единую табель классификации персонала, должностей и чинов, как для центральной государственной службы, так и для местной службы. Чиновник имеет право перейти из центральной государственной службы в местную, с сохранением своего должностного положения. Во Франции большое значение имеет эффективное использование людских ресурсов, экономия материальных и финансовых средств. Предусмотрено, что каждое министерство составляет план прогнозируемого управления кадрами, занятостью и потребностями в специалистах. Отсутствуют ограничения при переходе служащих из одного учреждения в другое, в зависимости от личного желания или профессиональной необходимости. Действующие процедуры оценки административной деятельности позволяют в большей степени учитывать  при продвижении по службе приобретенный опыт и результаты их работы. 3. Таким образом, в качестве общего подхода можно обозначить деление на категории, группы, ранги (классы) и ступени должностей. Чем выше категория, тем выше статус. Самые низшие категории (ступени) относятся к непосредственным техническим исполнителям, которые, как правило, не являются госслужащими. В целом в большинстве стран сохраняется тенденция к сокращению управленческого аппарата и переводу отдельных разрядов служащих (почтовиков, железно­дорожников, работников морского, речного, воздушно­го транспорта, некоторых других категорий) в частный сектор. 4. Особенности государственной кадровой политики и организации государственной службы в зарубежном опыте В развитых странах функционирование государственного аппарата регламентируется законами о государственной службе. Строго формализованные процедуры отбора, продвижения и наказания чиновников, предписываемые этими законами, направлены на обеспечение беспристрастности в оценке деятельности служащих, защищают от произвольного увольнения и других ущемлений их прав. Все это работает на создания здорового морального климата в госаппарате, поощряет повышение квалификации и служебное рвение чиновников. Законы исходят из принципа политической нейтральности профессиональных государственных служащих. В то же время в развитых странах обычно допускается заполнение части административных постов (прежде всего на высших этажах служебной иерархии) без обычных конкурсных процедур путем прямого назначения главой исполнительной власти. «Политические чиновники» призваны служить проводниками влияния победившей на выборах партии в среде профессионального чиновничьего аппарата. Круг должностей, которые могут заполняться ставленниками победившей партии, обычно строго ограничивается. Например, в США к нему относится около четверти должностей высшем эшелоне государственного аппарата. В других развитых государствах эта доля значительно ниже. Четкое разграничение функций «политических» и профессиональных чиновников направлено на то, чтобы максимально оградить последних от негативного влияния партийной политики, обеспечить стабильность их карьеры. В проводимой за рубежом кадровой политике боль­шое внимание уделяется разработке должностных стандартов,методам отбора кадров как при приеме на государственную службу, так и при выдви­жении на государственные должности. В ряде стран узаконены принципы отбора лиц на государственную службу, наприер: - набор компетентных лиц из соответствующих кадровых ис­точников с учетом представительства всех слоев населения; - набор и продвижение на основе оценки соответствующих способностей, знаний и квалификации по результатам беспри­страстного и открытого конкурса, гарантирующего всем равные возможности; - предоставление льгот при поступлении на службу для ивалидов, женщин, и др. Учитываются и некоторые другие особенности лиц, поступа­ющих на государственную службу (гражданство, возраст, степень профессиона­лизма и т. п.). Во многих странах процедура найма на работу включает такие элементы, как допуск к конкурсу на замещение должности по определенным критериям, конкурсное отборочное собеседование, психологический тест, рассмотрение документов, подтверждающих квалификацию, компетентность и опыт кандидата, не­посредственное назначение на должность. Почти во всех странах для лиц, вновь принятых на государственную службу, существуют испытательные сроки продолжительностью от не­скольких месяцев до двух лет. Конкурсы подразделяются на конкурсы документов и конкурсы на основе результатов испытаний. Конкурсы проводят независимые жюри, в этом проявляется их демократический характер. Жюри проводит письменные и устные экзамены по утвержденной программе, ставит оценки и закрывает список на по­ступление. Таким образом, составляется список канди­датов на должности, назначение на которые осуществ­ляется в порядке очередности. Отбор «по выбору» пред­ставляет собой процедуру выбора из числа кандидатов на определенные категории должностей. При выборе могут учитываться образование, специальность, стаж работы, служебные характеристики, демографические данные, итоги собеседования с кандидатом и др. Отбор на основе экзамена на профессиональную пригодность осуществляется руководством государственных учреж­дений на основе результатов экзамена по параметрам выполняемых должностных функций. Применяется только к штатным работникам, прослужившим определен­ный минимум лет (2-3 года). Сущность смешанных методов отбора на государ­ственные должности заключается в оценке кадров на основе сочетания политических, профессиональных и интеллектуальных качеств. В ходе конкурса важное значение име­ют результаты ежегодных аттестаций служащих их вышестоя­щим начальником. Периодические аттестации, экзамены и конкурсы представляют собой неотъемлемый элемент карьеры за­падного чиновника. Принципиально важно то, что в большинстве развитых стран отбор кандидатов на административные должности и продви­жение по службе контролируются специальными органами, не­зависимыми от узкополитических и ведомственных интересов. Например, в США для федеральной гражданской службы — это главное управление кадров. Оно осуществляет общее руко­водство кадрами всего федерального аппарата, следит за со­блюдением «принципа заслуг» при продвижении по службе, определяет порядок выхода на пенсию и социального страхова­ния чиновников, разрабатывает классификационные стандарты, инструкции по работе с кадрами и рекомендации по улуч­шению организации их труда и т. д. Управление устраивает конкурсные экзамены для заполнения значительной части низ­ших и средних профессиональных должностей и контролирует самостоятельную деятельность учреждений по набору на дру­гие должности. Практически любое продвижение профессио­нальных кадров в федеральном аппарате должно быть так или иначе согласовано с этим органом. Управление действует под общим руководством президента США и подотчетно конгрессу. Оно возглавляется коллегией из лиц с безупречной репутацией, назначаемых совместно президентом и сенатом. В соответствии с законом о реформе гражданской службы 1978 году в США были созданы бюро управления персоналом и совет по защите заслуг. На первый возлагалась задача обеспе­чения централизации и координации кадровой работы в аппа­рате государственной службы, назначение и продвижение слу­жащих, оценка их труда, повышение квалификации, поощрение и наказание, выработка рекомендаций по совершенствова­нию кадровой политики. Совет по защите системы заслуг обес­печивал соблюдение закона гражданской службы в области най­ма, увольнения и прохождения службы. Последний действовал в соответствии с девятью основными принципами системы зас­луг, в частности: — рекрутирование служащих из всех слоев общества с подбором и продвижением на основе способностей, знаний и умений при справедливой и открытой состязательности; • справедливое и беспристрастное отношение в процессе управления персоналом, независимо от политических взглядов расы, цвета кожи, религии, национальности, пола, семейного статуса, возраста или инвалидности, с должным уважением кконфиденциальности личной жизни и конституционным правам; • равная оплата за работу равной ценности с учетом как федерального, так и местного уровня оплаты работников частного сектора в сочетании с поощрением и признанием отличного исполнения работы; • высокие стандарты честного поведения и заботы об общественном интересе; • действенное и эффективное использование федеральной рабочей силы; • сохранение хорошо работающих служащих. В последние годы в зарубежных странах складывается динамичная система ротации кадров. Она позволяет осуществлять перестановку кадров внутри госслужбы и за ее пределами. Из разных видов мобильности: вертикальной, горизонтальной, функциональной — предпочтение отдается последней (должностной). О том, как осуществляется принцип мобильности в кадровой политике, дает представление японский опыт. Карьера "новобранца" в министерстве Японии начинается с его стажировки в управлении данного ведомства. Первые четыре года стажер "вращается по кругу", побывав за это время во всех главных и веду­щих управлениях министерства. Он изучает на практике функ­ции управлений, устанавливает знакомство с чиновниками и служащими, что дает возможность новичку составить общее представление о работе министерства, установить полезные де­ловые контакты с сослуживцами. На пятом году, когда стажеру уже 27—28 лет, он отправляется на 2 года на периферию, в одно из управлений министерства в префектуре. Затем его возвраща­ют в центральный аппарат и присваивают чин вице - директора. Теперь он практикуется в поддержании связей "своего" министерства с другими ведомствами, в разработке проектов решений и т. п. Как уже сформировавшегося чиновника через 2—3 года его вновь направляют на периферию. После двух лет "второго хождения", - когда чиновнику уже 33-34 года, он возвращается в центральный аппарат, на этот раз в одном из двух чинов: стар­шего вице - директора или советника. В течение года успешной работы в министерстве ему присваивается чин директора, затем генерального директора. В этом чине он становится руководителем управления. Вершина карьеры - постоянный заместитель министра. Кроме функциональной (должностной) во многих странах широко используются другие виды мобильности. Во Франции существуют еще два вида движения кадров: географический и между секторами госслужбы. Первый вид позволяет гармонизи­ровать приток кадров в северные и южные районы страны, а второй - обеспечивает перемещение служащих в другие струк­турные подразделения для приобретения нового служебного опыта, более интересной и содержательной работы. В ряде стран (Дания, Канада и др.) разработаны правительственные програм­мы перемещения кадров. По мнению специалистов, "политика мобильности" исключает застой в движении кадров и дает воз­можность в максимальной степени использовать их опыт, навы­ки, творческие возможности в интересах службы. Под влиянием кадровой политики и сложившейся в государственной службе иерархической системы состав госслужащих дифференцируется, а следовательно, и специализируется на выполнении различ­ного рода управленческих и других служебных функций. Во всех странах руководство государственными служащими осуществляется на основе официально раз­работанной кадровой политики, которая в зависимости от особенностей государства носит более или менее цен­трализованный или децентрализованный характер. Придать определенную направленность кадровой политике на межгосударствен­ном уровне стремятся органы европейского сотрудни­чества. Так, Постоянная комиссия ЕС, занимающаяся региональными и местными административными орга­нами, приняла Декларацию основных принципов кад­ровой политики, которая является ориентиром в работе со всеми категориями государственных служащих.. В Декларации изложены права и обязанности государ­ственных служащих, порядок прохождения службы, ответственность региональных и местных органов управ­ления за ее организацию. В соответствии с Деклараци­ей служащие могут пользоваться всеми закрепленными в Европейской социальной хартии правами, вклю­чая право на объединение, свободное участие в проф­союзной деятельности, право на забастовку и т.д. Но и обязанности свои они должны выполнять добросовест­но, со всей ответственностью подходя к выполнению про­фессионального и служебного долга. 5. Система профессиональной подготовки кадров для государственной службы . Вся система кадровой работы за рубежом направлена на повышение качества подготовки государствен­ных служащих. Во многих странах создана стройная си­стема подготовки кадров для государственной службы. Примером в этом отношении может служить Франция. Здесь система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров включает в себя ряд звеньев. 1. Университетская подготовка. В университетах, юридических и политических институтах готовятся потенциальные служащие категории «А». Они получают фундаментальную теоретическую подготовку и затем используются на руководящей работе в органах государственного управления, пройдя предварительно ряд ступенек служебной лестницы. 2. Подготовка и переподготовка кадров специализированными институтами. К специализированным институтам относятся: - институт государственного управления, более известный как Национальная школа ад­министраторов, или Национальная школа управления; - Политехническая школа (институт) и инженерно-технические институты, находящиеся в ведении этой школы; - региональные институты государственного управления (их пять); ведомственные административные институты. 3 Подготовка без отрыва от производства пред­ставляет собой традиционный вид ученичества (наставничества), кото­рый каждый служащий не только за рубежом, но и у нас проходит в контакте с руководством и коллегами по работе. Формами такой подготовки выступают обмен опытом, изучение передовых приемов труда, совершенствование познаний и приобретение навыков непосредственно в ходе исполнения служебных обязанностей. 4. Подготовка путем стажировки происходит в ходе практики на конкретной должности по определенной программе под руководством опытных специалистов. Целью такой формы обучения является подготовка стажера к выполнению своих будущих функций. Стажировка — неотъемлемый элемент вузовского образова­ния. Но стажировку могут периодически проходить и государственные служащие, желающие приобрести новые знания и опыт работы. 5. Непрерывная подготовка. Она складывается из упорной самостоятельной работы на службе и вне ее. Кроме того, этот метод подготовки может осуществляться в форме учебного отпуска. Такой отпуск оплачивается администрацией и может быть предоставлен по требованию работника государственного аппарата на срок, не превышающий в целом трех лет за весь период его пребывания на службе. Представляет интерес содержательная сторона обучения в зарубежных вузах: чему и как обучают слушателей. Наглядное представление об этом дает подготовка слушателей в академиях управления ряда земель ФРГ, в частности Баден-Вюртемберга, Гамбурга и других центрах. В академию принимаются в возрасте до 35 лет по направлению министерств или ведомств, а также на основе личного заявления. Обязательным условием поступления в академию является прохождение ряда тестов. Конкурс в академию составляет примерно два человека на место. Обучение носит преимущественно практическую направленность. Практическая направленность обучения предопределяет и состав преподавателей. Основ­ную массу преподавателей составляют практические ра­ботники: министры, директора предприятий, руководи­тели банков, менеджеры крупных концернов, мэры и др. Многие страны стремятся комбинировать подготовку кадров для государственной службы в специализи­рованных учебных заведениях и вузах общего профиля. Так, в США разработано свыше 190 программ по изу­чению государственного управления, из которых 14% приходится на специализированные вузы, 34% — на факультеты управления университетов, 31% — на политологические факультеты, остальные — на другие учебные заведения. Особое внимание в развитых странах уделяется формированию высшего слоя профессиональных служащих. В Японии, Германии, Франции, Англии и ряде других стран этот слой формируется в основном не за счет «естественного» отбора из всей массы чиновников, а путем целенаправленного выращивания молодых кадров, специально предназначенных для вхож­дения в элиту. Путь «наверх» начинается со сложных экзаменов, к которым допускаются лица определенного возраста (чаще всего до 30 лет), имеющие высшее образование. Основную массу отобранных таким способом кандидатов традиционно составляют выпускники нескольких ведущих учебных заведений страны (в Японии — Токийского, в Англии — Оксфордского и Кембридж­ского университетов, во Франции — нескольких престижных государственных училищ). В Японии, Германии, Англии и США подготовка будущих руководителей носит характер продолжительных стажировок в различных подразделениях госаппарата (2—2,5 года) с оценкой их результатов. Среди основных характеристик процесса подготовки управленческой элиты в развитых странах можно назвать следующие: 1. Тщательный отбор кандидатов. Этому способствует пре­стиж высшей государственной службы и интенсивная конкуренция среди выпускников лучших вузов за места кандидатовна зачисление в эту службу. 2. Небольшое количество отбираемых кандидатов. Например, ежегодный прием во французскую ЭНА составляет около 80 человек, в Англии в программе подготовки кандидатов навысшие посты ежегодно участвует 250-300 человек, в США — 250 человек, причем лишь часть этих кандидатов выдержива­ет все испытания. 3. Основной акцент в процессе обучения элиты делается не на специальные теоретические знания, а на приобретение навыков управления большими организациями, развитие способности точно анализировать практические проблемы и разрабатывать стратегию их решения. 4. Система отбора и подготовки высшего эшелона профессиональных служащих в развитых странах, их высокий матери­альный статус и защищенность от политического произвола обеспечивают престижность государственной службы как профессиональной деятельности. Не менее важным аспектом изучения зарубежного опыта являются организационные основы государствен­ной службы, в частности практика ее децентрализации, механизмы взаимодействия центральных, региональных и местных органов управления, обеспечения всех участков государственной службы подготовленными кадрами, опыт карьерного продвижения государственных слу­жащих по ступеням иерархической лестницы и др. Интерес представляет нравственный аспект государственной службы. За рубежом немало делается для того, чтобы гуманизировать государственную службу, привить служащим нравственные ценности, высокую ответствен­ность за выполнение служебного долга. Судя по данным социологических исследований, проводимых в зарубежных странах, служащие ценят службу, которая открывает перед ними перспективу служебного роста, профессионального совершенствования, социального благополучия, служения людям. Вопрос об использовании за­рубежного опыта государственной службы все больше приобретает практическую направленность. Идет интенсив­ный обмен опытом специалистов государственной службы и практических работников государственных органов с зарубежными коллегами. Проведены многочис­ленные совместные семинары, симпозиумы, конференции по проблемам государственной службы. Многие специалисты и преподаватели изучали опыт государствен­ной службы непосредственно в зарубежных странах, таких, как Великобритания, Франция, Германия. Происходит обмен научной и учебной литературой между учебными заведениями, осуществляющими функцию подготовки кадров го­сударственных служащих. В последние годы сотрудничество с зарубежными странами в сфере государственной службы приобретает все более четкие организационные формы. Заключены соглашения о сотрудничестве в области подготовки кадров для госу­дарственной службы с Францией, ФРГ, Канадой. 6 . Организация муниципальной службы в зарубежных странах В теме о муниципальной службе затронут важный аспект статуса муниципального служащего в Российской Федерации. Особенность организации муниципальной службы в нашей стране заключается в различии понятий «муниципальной должности» и «муниципального служащего». Служащим является не выборное лицо, осуществляющее исполнительную, вспомогательную работу в органах местного самоуправления. В то время как выборные лица, например, глава районного поселения или мэр города, относятся к муниципальным должностям. Важно подчеркнуть, что подобное различие существует также и в различных муниципальных системах зарубежных стран. Отсюда, для того чтобы завершить сравнительный срез различных систем государственной и муниципальной службы, мы рассмотрим структурный аспект органов местного самоуправления в различных странах и выделим общие принципы функционирования муниципальной системы. Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента — выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может именоваться по-разному – дума, совет) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиальным. Единоличным органом выступает, к примеру, мэр (Франция) или бургомистр (ФРГ). Примером коллегиального органа является магистрат в некоторых землях ФРГ или джунта в Италии. Исполнительный орган представляет собой постоянно действующую структуру, а выборное собрание собирается периодически, для решения каких-то важных принципиальных вопросов. Представительные выборные органы местного самоуправления могут обозначаться как совет графства (США и Великобритания), или муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет. Довольно часто применяется термин «муниципалитет», означающий и территорию, и орган. Представительные органы местного самоуправления обычно избираются гражданами прямым голосованием, как правило, по мажоритарной системе (голосование проводится индивидуально за конкретных лиц - депутатов местных органов). Избираются отдельные члены будущего муниципалитета по избирательным округам. Округа бывают одномандатные либо многомандатные. Срок полномочий таких избираемых органов различен: от 1 года до 6 лет. При продолжительном сроке деятельности представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться. Другими словами проводится ротация, как например, во Франции, генеральные советы обновляются каждые три года наполовину. Представительные органы местного самоуправления чаще всего однопалатные, хотя в некоторых случаях бывают двухпалатные, как в парламентах. Например, муниципальное собрание Нью-Йорка состоит из двух палат. Форма работы этих выборных органов такая же, как у парламента — сессии. Сессии проводятся 1—2 раза в месяц. Иногда — 1 раз в неделю. Чем выше уровень представительных органов местного самоуправления, тем они реже собираются. Например, совет графства в Англии и Уэльсе собирается 1 раз в квартал (4 раза в год) а генеральный совет — представительное собрание департамента Франции — собирается всего 2 раза в год (1 раз в полугодие). Этим представительным органом на сессии принимаются решения в пределах той компетенции, которая отведена законом. Основным вопросом местных представительных органов является принятие местного бюджета и распределение денег в рамках этого бюджета. Принимаются также акты по поводу решения различных местных проблем. Исполнение этих актов возлагается на исполнительный орган, как на коллегиальный, так и на единоличный. Единоличный орган, или должностное лицо (мэр, бургомистр, алькальд) как правило, выборное. Оно может избираться непосредственно гражданами (одновременно с представительным органом), в некоторых странах мэры формально назначаются главой государства по предложению представительного местного органа (Бельгия, Голландия). Функции мэра или бургомистра бывают очень разными: в одних странах это единоличный исполнительно-распорядительный представитель власти, в других — это председатель коллегии, которую представляют избранные депутаты местного органа власти. В некоторых странах он выполняет лишь представительские функции, а совет нанимает профессионального менеджера, управляющего, который реально управляет и руководит местными делами. Мэр или бургомистр в этом случае лишь приветствует делегации, присутствует на различных собраниях и т. д. Такая система встречается в США и называется «совет – менеджер». Менеджер - это профессиональный чиновник, нанимаемый советом, с ним заключается контракт, и он работает в качестве менеджера-управляющего. Он ведет оперативные дела, координирует финансы, деятельность различных муниципальных служб. Если он справляется со своими обязанностями, то контракт продлевается, если нет — совет ищет другого, более подходящего управляющего. Кроме США такой вариант применяется еще в земле Северный Рейн-Вестфалия в ФРГ. Нужно отметить, что муниципальные органы — собрания, советы и т. д. — могут создавать постоянные или временные комиссии, которые образуются по отраслевому признаку: комиссии по делам просвещения, культуры, охране окружающей среды и т. д. Занятые в этих комиссиях относятся к категории муниципальных служащих. В некоторых случаях муниципальные служащие выполняют некоторые отдельные поручения местного представительного органа. Следует отметить, что в ряде стран эти комиссии обладают не только совещательными и консультативными полномочиями, но и распорядительными правами. Органы местного самоуправления принимают нормативные акты. Такие акты принимаются представительными органами в пределах своей компетенции. В некоторых странах акты, принятые местными органами, можно оспорить в судебном порядке. Иногда это обычный суд, а иногда и специальная административная юстиция (в тех странах, где есть система административных судов). Таким образом, муниципальная служба в зарубежных странах представлена органами местного самоуправления и в зависимости от муниципальной системы имеет структурные и организационные отличия. Однако особый акцент делается на разделении выборных и нанимаемых должностей по аналогии с делением государственных служащих на политические (руководящие) должности и исполнительные (чиновники) служащие.