Управление изменениями в территориальных экономических системах

Конспект лекций по дисциплине «Управление изменениями в территориальных экономических системах» Лекция 1. Территориальная экономическая система как объект управления изменениями План: 1. Суть и задачи управления изменениями на уровне территориальных образований. 2. Основные свойства экономических систем. 3. Подсистемы ТЭС. 4. Возрастание значения предвидения и управления изменениями в условиях глобализации, усиления агрессивности внешней среды и межтерриториальной конкуренции Современный этап экономического развития России сопровождается углублением процессов регионализации, на фоне которых наиболее важными становятся проблемы разграничения полномочий между различными уровнями власти, укрепления финансовых основ местного самоуправления, улучшения социально - экономического положения субъектов Федерации и муниципальных образований. Политика социально-экономического развития государства должна быть основана на взаимосвязи и взаимообусловленности развития страны в целом, отдельных регионов и муниципальных образований. Особенно важны взаимосвязь задач регионального и муниципального развития. Действительно, все объекты социальной и экономической деятельности региона дислоцируются на территории какого-то конкретного муниципального образования. Именно здесь протекают основные процессы социально-экономического развития. Поэтому уже сформировавшиеся принципы региональной политики государства могут служить методологической базой для решения проблем социально-экономического развития муниципальных образований. Рассматривая методологические аспекты и концепцию управления изменениями в территориальных экономических системах, необходимо определить понятие «территориальная экономическая система». Под системой понимается целостная совокупность объектов и процессов, называемых компонентами, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой, обладающая свойствами, которых нет у взятых в отдельности составляющих ее компонентов. Экономическая система – это совокупность ресурсов и экономических субъектов, образующих единое целое, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в сфере производства, распределения, обмена и потребления товаров и услуг, востребованных во внешней среде. Другое определение экономической системы - совокупность взаимосвязанных социальных и правовых институтов, в рамках которой с целью достижения экономического равновесия используются определенные приемы и способы действий, выбираемые к преобладающим в обществе побудительным причинам хозяйственной деятельности. Экономическая система неизбежно локализована в экономическом времени и пространстве, а также по отношению к ее альтернативным вариантам. Это система, имеющая определенные исторические, географические, этнические духовные, политические и экономические границы, которая воплощается в конкретном государственно-политическом образовании. Под территориальной экономической системой понимается такая экономическая система, которая функционирует в границах определенной территории, обладает характерными признаками, структурой и свойствами. Территориальная социально-экономическая система (ТСЭС) –совокупность всех экономико- и социально-географических объектов определенной территории с установившимися между ними связями. Это сложившееся и функционирующее на определенной территории сочетание всех элементов народного хозяйства (не только производственных), будь то поселения промышленные или сельскохозяйственные предприятия, звенья производственной и социальной структуры и др. Каждая ТСЭС — очень сложное образование, структура которого формировалась под воздействием как природных, так и общественных факторов. ТСЭС различаются не только функциональной структурой, но и размерами территории. ТСЭС по отношению к территориально-производственному комплексу являлись новой категорией с более высоким уровнем обобщения. Простейшая часть системы называется элементом, под которым понимают предел членения системы с точки зрения решения конкретной задачи и поставленной задачи. Основными элементами экономической системы в общем виде являются: • социально-экономические отношения, базирующиеся на сложившихся в каждой экономической системе форм собственности на экономические ресурсы и результаты хозяйственной деятельности; • организационные формы хозяйственной деятельности; • хозяйственный механизм, т.е. способ регулирования экономической деятельностью; • конкретные экономические связи между хозяйствующими субъектами. Система может быть разделена на элементы не сразу, а последовательным разбиение на подсистемы. Подсистемой называется совокупность взаимосвязанных элементов системы. Сложная система может объединять подсистемы разных уровней. Подсистема любой системы сама является системой по отношению к входящим в нее элементам и подсистемам. В свою очередь, всякая система является подсистемой системы более высокого порядка. Например, в разрезе территориальных экономических систем: город является подсистемой региона и государства, которые по отношению к нему являются системами более высокого порядка, а городской микрорайон – это подсистема города. Структура системы – это совокупность ее подсистем и элементов и связей между ними. Основными свойствами экономических систем являются: 1) целостность, которая означает, что изменение любого компонента системы влияет на ее другие компоненты и приводит к изменению системы в целом. То есть имеется в виду взаимозависимость компонентов экономической системы. Кроме того, о целостности можно говорить, как о способности системы проявлять себя во взаимодействии с внешним миром, внешней средой как единое целое; 2) коммуникативность – характеристика степени тесноты связей системы с внешней средой. 3) иерархичность. Это значит, что каждая система может быть рассмотрена как элемент более высокого порядка; 4) интегративность, которая предполагает, что система в целом обладает свойствами, отсутствующими у ее элементов. Верно и обратное, то есть, элементы могут обладать свойствами, которые не присущи системе в целом; 5) устойчивость – способность системы возвращаться в состояние равновесия после того, как была выведена из него под влиянием неблагоприятных воздействий либо ошибок в управлении. Обладание данным свойством – залог длительного существования системы; 6) адаптивность – способность приспосабливаться к изменяющимся условиям функционирования; 7) самоорганизация – важное свойство экономических, социально ориентированных систем. Для достижения общих целей системы, все элементы и подсистемы должны быть согласованы и конструктивно ограничены; 8) состояние – статическое свойство системы, ее параметры, множество свойств, которыми она обладает в данный момент времени; 9) поведение – динамическое свойство системы, способность и закономерность перехода системы из одного состояния в другое, изменения ее параметров. Ситуационный анализ в системе должен проводиться в динамике. Территориальная экономическая система включает в себя следующие основные подсистемы: 1. Население. Деятельность людей является главным фактором, обеспечивающим взаимосвязь и взаимодействие подсистем, интегрирующим их в единую систему. Численность населения и его демографическая структура, половозрастной состав, профессиональный уровень подготовки – важнейшие характеристики региона и муниципального образования. Человек как основной компонент производительных сил национального хозяйства через связи с другими людьми образует собственно социально-территориальную общность. 2. Социальная сфера – все, что обеспечивает жизнедеятельность человека, воспроизводит и развивает его потенциал, физические и духовные параметры. Состояние социальной сферы служит интегральным показателем эффективности проводимых государством реформ. Важнейшими задачами государственной социальной политики являются обеспечение целостности сообщества, его устойчивости, возможности динамичного развития, недопущение социальных конфликтов. Управления социальной сферой осуществляется на всех уровнях публичной власти: федеральном, региональном, муниципальном. 3. Системообразующая сфера, которая включает производственно-технический потенциал, материальное производство, т.е. предприятия и организации различной формы собственности и ведомственной принадлежности, расположенные на территории региона, города, района. 4. Системообслуживающая сфера, которая носит подчиненный, вспомогательный характер и обеспечивает нормальную деятельность территориальной экономической системы в целом, а в совокупности с социальной сферой формируют ее инфраструктуру. 5. Экология. Включает природный потенциал (наличие земельных ресурсов, лесов, полезных ископаемых, воды и прочих природных богатств), уровень обеспеченности природными ресурсами, а также комплекс мер по экологическому планированию, регулированию, использованию и защите. Рассматривая регион как большую социально-экономическую систему, можно выделить ряд систем и подсистем (рисунок 1). Рисунок 1- Региональная экономическая система Таким образом, регион - это территория в административных границах субъекта Федерации, характеризующуюся целостностью, комплексностью, специализацией и управляемостью, т.е. наличием политико-административных органов управления. Муниципальное образование как территориальная социально-экономическая система также рассматривается в трудах многих исследователей. Данные авторы определяют город как открытую систему с точки зрения материально-вещественной структуры (рисунок 2). 1. Трудовые ресурсы 2. Продукция и услуги городского хозяйства 3. Услуги социальной сферы 4. Продукция и услуги градообразующих предприятий 5. Часть продукции и услуг градообразующих предприятий, реализуемая внутри города 6. Продукция и услуги со стороны Рисунок 2– Основные связи в системе города К территориальным экономическим системам можно отнести государства, административные единицы внутри государства (регионы), объединения регионов (федеральные административные округа) муниципальные образования, районы. Территориальные системы являются самостоятельными субъектами национальной экономики, со своими культурно-историческими, природно-климатическими условиями и оригинальными тенденциями развития. Каждую территориальную экономическую систему можно рассматривать по крайней мере с двух сторон: - во-первых, как часть более сложной системы, - во-вторых, как самостоятельную, относительно замкнутую систему. Таким образом, анализ подходов к определению понятия «регион» и «муниципальное образование» позволяет сделать вывод о корректности их представления как территориальных экономических систем с двумя оговорками: 1) анализ их состояния и дальнейшее прогнозирование перспектив развития необходимо проводить с учетом динамики; 2) существенной характеристикой системы управления развитием территории является переход от функции «сохранение стабильности» к функции «управление изменениями». Лекция 2. Факторы возникновения изменений в территориальных экономических системах План: 1. Объекты изменений. Области изменений. 2. Стадии экономического развития. 3. Факторы возникновения изменений в ТЭС: экономические, технологические, политико-правовые, социально-культурные, экологические. В настоящее время организации во всем мире сталкиваются с тем, что рынок становится менее прогнозируемым, а запросы акционеров и клиентов растут. Постоянные изменения становятся обязательной характеристикой условий существования любой компании, и любая компания вынуждена реагировать на эти изменения - хаотично или системно. Применительно к организациям, под изменениями понимают: - изменение в том, как организация функционирует, кто ее члены и лидеры, какую форму она принимает и как она распределяет свои ресурсы; - эмпирическое наблюдение различия в форме, качестве или состоянии какого-либо организационного элемента (работа конкретного сотрудника, рабочая группа, организационная стратегия, программа, продукт или вся организация в целом) в течение времени; - внедрение новых методов и технологий, с тем, чтобы преобразовать деятельность организаций в соответствии с изменяющимися требованиями рынка или извлечь выгоду из создавшихся в бизнесе возможностей; - освоение компанией новых идей или моделей поведения; - преобразование организации между двумя моментами времени и др. Под управлением изменениями понимается процесс постоянной корректировки направления деятельности организации, обновления ее структуры и поиска новых возможностей. Как правило, это связано с перестройкой бизнес-процессов, пересмотром стратегии, слиянием компаний, сокращением штатов, программами повышения качества, обновлением организационной культуры. Все вышесказанное в полной мере относится и к организациям особого типа – региональным и местным администрациям, а также к территориальным экономическим системам в самом широком их понимании, которые сталкиваются с постоянными изменениями внешней и внутренней среды. Подобная динамичность вынуждает администрации использовать особый тип управления, с тем, чтобы процесс изменений стал эффективным, управляемым и даже упреждающим внешние изменения. Особенности изменений территориальных экономических систем: - изменения носят необратимый характер, так как муниципальные образования и субъекты федерации создаются для совершения определенных процессов и функций; - изменения носят направленный характер, определяемый политической системой, в которой функционируют муниципальные образования и субъекты федерации; - закономерность изменений обусловлена общей эволюцией государства и общества. Таким образом, особенность изменений территориальных экономических систем проявляется в необходимости обеспечения положительной динамики уровня и качества жизни населения, что соответствует основным целям социально-экономического развития территорий. Территориальные изменения следует рассматривать на общегосударственном, региональном (уровень субъекта федерации), муниципальном (уровень муниципального образования) и локальном (уровень отдельной территории в границах муниципального образования) уровнях в силу неоднородности территориальных экономических систем, вызванной различием в масштабах территорий, ресурсной и инфраструктурной обеспеченности, климатических условиях и др., а, следовательно, и причин, влияющих на эти изменения. Тем не менее, следует отметить общие предпосылки территориальных изменений, которые рассматриваются в концепциях стадий экономического роста. Среди современных концепций, описывающих экономическую динамику с точки зрения глобальной исторической эволюции общества, следует выделить теорию стадий экономического роста (У.Ростоу), научно-техническую концепцию (Й.Шумпетер, К.Виксель, Н.Кондратьев), теорию постиндустриального общества (Д.Белл) (таблица 1). Таблица 1 - Стадии экономического развития Подходы к периодизации экономического развития Стадии экономического развития Основные характеристики 1. Концепция перехода к самоподдерживающемуся росту (У.Ростоу) 1) традиционное общество; 2) переходное общество (подготовка к взлету); 3) взлет; 4) движение к зрелости; 5) эра массового потребления; 6) поиск качества жизни Критерием выделения стадий служили преимущественно технико-экономические характеристики: уровень развития техники, отраслевая структура хозяйства, доля капиталовложений в национальном доходе, структура потребления и т.д. 2. Научно-техническая концепция экономического развития (Й.Шумпетер, Н.Кондратьев, Д.Львов, С.Глазьев) 1 уклад (волна) - развитие текстильной промышленности 2 уклад (волна) - ускоренное развитие транспорта, возникновение механичес­кого производства в отраслях; 3 уклад (волна) - использование в промышленном производстве электри­ческой энергии, развитие тяжелого машиностроения и электротехнической промышленности; 4 уклад (волна)- массовое производство транспорта, различных видов вооруже­ния, товаров народного потребления; 5 уклад (волна) - развитие микроэлектро­ники, информатики, биотехнологии, генной инженерии, новых видов энер­гии, материалов, освоение космического пространства, спутниковой связи; 6 уклад (волна)- развитие робото­техники, био­ и нанотехнологий, систем искусственного интеллекта, глобальных информационных сетей, интегрирован­ных высокоскоростных транспортных систем Критерии выделения стадий – появление инноваций вследствие экономического спада и устаревания технологий Выделение 3-х типов циклов разной продолжительности: 1) длинные волны Кондратьева (55 лет); 2) циклы Жунглара (10 лет); 3) циклы Китчина (3-4 года) 3. Теория постиндустриального общества (Д.Белл) 1) доиндустриальное общество; 2) индустриальное общество; 3) постиндустриальное общество Основа изменений общества - в повышении роли науки и технологических сдвигах. Стадии характеризуют три параметра: основной производственный ресурс, тип производственной деятельности, характер базовых технологий. Изменения, происходящие в территориально-экономических системах, можно классифицировать по следующим признакам. 1. В зависимости от источников, вызывающих изменения: - изменения, произошедшие под влиянием воздействия внешних факторов; - изменения, произошедшие под влиянием воздействия внутренних факторов. Территориальные экономические системы являются сложной, динамической и открытой системой, подверженной постоянному влиянию различных внешних факторов, среди которых следует выделить: а) экономические факторы (например, глобализация экономики, международное экономическое сотрудничество). В общем смысле глобализация означает переход экономики к постепенному формированию единого общемирового финансово-экономического пространства, где отраслевая структура, обмен информацией и технологиями, география размещения производительных сил определяются с учетом мировой конъюнктуры. Развитие международных интеграционных связей приводит к созданию союзов государств (Европейский экономический союз, Организация объединенных наций, Всемирная торговая организация и др.), международных и транснациональных компаний (транснациональные концерны General Motors, Ford, Seiko Epson Corp.; конгломераты Mitsubishi, General Electric, Philips Electronics; консорциумы, в частности, нефтедобывающих компаний; стратегические альянсы и др.). Основной целью подобной международной интеграции является развитие устойчивых хозяйственных связей между странами и народами и выход воспроизводственного процесса за рамки национальных границ. Процесс глобализации охватывает разные сферы мировой экономики, а именно: международное движение факторов производства (рабочей силы, капитала, информации); международные финансово-кредитные и валютные операции (безвозмездное финансирование и помощь, кредиты и займы субъектов международных экономических отношений, операции с ценными бумагами, специальные финансовые механизмы и инструменты, операции с валютой); производственное, научно-техническое, технологическое, инжиниринговое и информационное сотрудничество. В мировой и отечественной практике также применяются интеграционные модели и на локальном уровне, предусматривающие кооперацию между муниципальными образованиями или регионами (межрегиональное и межмуниципальное сотрудничество) для выполнения задач, представляющих общий интерес и повышения эффективности их решения. Формирование интегрированных структур приводит к глубоким изменениям во всей системе международных и межтерриториальных отношений, что, в свою очередь, приводит к разработке принципиально новых подходов и методов управления экономическими системами, а также к изменению организационной структуры управления ими; б) технологические факторы. Анализируя процесс эволюции территориально-экономических систем, можно сделать вывод, что экономическое развитие основано на прогрессе в научно-технологической и инновационной сферах. Этот процесс характеризуется существенными достижениями в области науки и техники, быстрым распространением новых технологий, высокой динамикой экономических показателей, скоростью изменений в технологических процессах, повышением уровня конкурентоспособности территорий в национальном и мировом масштабе, которые сопровождаются нарастающей глобализацией экономической, политической и социокультурной жизни различных стран и регионов. Масштабное освоение инноваций приводит к изменениям в производственных процессах; в системе финансирования и привлечения инвестиций, в первую очередь, в науку и образование и, как правило, приводит к перестройке всей системы управления территориально-экономическими системами; в) политико-правовые факторы, возникающие в процессе государственного регулирования экономического развития территорий, то есть в результате избирательного воздействия государства (в лице уполномоченных государственных органов власти) на социально-экономическое, политическое, экологическое развитие отдельных территорий. Как правило, на федеральном уровне регулирование территориального развития осуществляется в виде государственной селективной поддержки отдельных регионов или отраслей и сопровождается разработкой федеральных целевых (ФЦП) и государственных программ и формированием соответствующей нормативно-правовой базы. В зависимости от целей государственной поддержки государственные программы и нормативные правовые акты можно классифицировать следующим образом: – стимулирование развития территорий, не способных функционировать в режиме саморазвития, создание условий для устойчивого социально-экономического развития, формирование благоприятного инвестиционного климата (ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010-2016 годы», ФЦП «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008 – 2011 годы», ФЦП «Юг России (2008 – 2012 годы)», ФЦП развития Калининградской области на период до 2014 года, ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы», ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года»); – развитие социальной инфраструктуры слаборазвитых территорий, активизация и ресурсная поддержка социальной мобильности населения отдельных регионов (направленная миграция). Например, обеспечение данной цели осуществляется в результате реализации государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, а также ФЦП «Социально-экономическое и этнокультурное развитие российских немцев на 2008 - 2012 годы». В 2009 году утверждена Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, направленная на укрепление социально-экономического потенциала этих территорий и сохранение традиционного образа жизни и культурных ценностей проживающих там народов; – создание условий для возникновения и функционирования государственно значимых потенциальных «точек роста». Например, в Российской Федерации создаются особые экономические зоны (ОЭЗ) в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции (промышленно-производственные и технико-внедренческие ОЭЗ), транспортной инфраструктуры (портовые ОЭЗ), а также туризма и санаторно-курортной сферы (туристско-рекреационные ОЭЗ). Для поддержки высокотехнологичных отраслей экономики в России также реализуется государственная программа «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий»; –обеспечение выполнения отдельными территориями общегосударственных функций. Например, содержание на территории объектов и отраслей федерального значения (в частности, содержание и эксплуатация имущественных объектов), финансирование закрытых административно-территориальных образований, наукоградов, содержание курортов и других местностей федерального значения и др; – развитие приоритетных отраслей страны: повышение занятости населения, рост конкурентоспособности продукции, модернизация производства (Федеральная космическая программа России на 2006-2015 годы; федеральная целевая программа развития образования на 2006-2010 годы; федеральные целевые программы: «Глобальная навигационная система», «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы», «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008-2011 годы», «Жилище», «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)», «Культура России (2006-2011 годы); государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы и др.). Применение механизмов государственной поддержки экономического развития регионов, муниципальных образований, а также сфер их жизнедеятельности влечет за собой необходимость реформирования и адаптации действующей системы к изменяющимся экономическим условиям, а, следовательно, определения новых подходов и приоритетов в решении сложившихся проблем развития данных территорий; г) социально-культурные факторы, базирующиеся на социальных и национальных традициях и обычаях. Демографическая структура, образовательный уровень населения, нравственные и моральные нормы, культурные ценности, религиозные воззрения, межэтнические отношения и др. влияют на формирование спроса, продвижение продукции и услуг на региональном рынке, на трудовые отношения, уровень заработной, политическую ситуацию, что, в свою очередь, ведет к трансформации принципов и приоритетов территориального развития и координации действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, бизнес-структур и непосредственно населения при решении вопросов социально-экономического и этнокультурного развития соответствующей территории; д) экологические факторы. В сложившихся в настоящее время условиях истощения природных ресурсов, возрастания экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф, низкой эффективности использования механизмов природопользования и охраны окружающей среды, резком ослаблении управленческих, и прежде всего контрольных функций государства в экологической сфере, приоритетными направлениями деятельности государства и общества становятся: (1) сохранение и восстановление естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов и (2) рациональном использовании природных ресурсов. Природная среда должна быть включена в систему социально-экономических отношений как ценнейший компонент национального достояния, а формирование и реализация стратегии социально-экономического развития государства и входящих в него территорий и государственная политика в области экологии должны быть взаимоувязаны, поскольку здоровье, социальное и экологическое благополучие населения находятся в неразрывном единстве. Таким образом, реализация государственной политики в области экологии является необходимым условием устойчивого развития территориально-экономических систем, повышения качества жизни, улучшения здоровья людей и демографической ситуации, а также национальной безопасности страны. В свою очередь, ориентация государственной политики на цели устойчивого развития страны с учетом экологически обоснованных методов использования природных ресурсов приводит к изменениям в структуре экономики (например, сокращается доля предприятий, эксплуатирующих природные ресурсы; развиваются наукоемкие природосберегающие производства); в процессах получения и использования природных ресурсов (например, минимизация отходов при добыче и переработке биологических ресурсов; минимизация ущерба, наносимого природной среде при разведке и добыче природных ископаемых; развитие экологически чистых технологий) и др. На изменения, происходящие в территориально-экономических системах помимо внешних факторов также оказывают влияние элементы внутренней среды территории (внутренние факторы). К числу внутренних факторов изменений следует отнести: несоответствие организационной структуры управления функциональным задачам, возлагаемым на органы государственного или муниципального управления; низкий уровень технологического обеспечения производственного процесса в ведущих отраслях экономики региона или муниципального образования; несоответствие оперативных и тактических задач стратегии социально-экономического развития территории; неадекватность используемых типов власти и стилей руководства по отношению к сложившейся экономической ситуации, хозяйствующим субъектам, имеющимся ресурсам и др. Применительно к территориальным экономическим системам следует также выделить следующие признаки классификации изменений, используемые, как правило, по отношению к организациям. 1. В зависимости от вероятности событий: непредвиденные (спонтанные) изменения; планомерные (целенаправленные) изменения. 2. В зависимости от горизонта планирования изменений: стратегические изменения, имеющие долгосрочный характер; тактические изменения; оперативные изменения; стабилизационные изменения. 3. В зависимости от подхода к управлению изменениями: эволюционная модель изменений (постепенные изменения); революционная модель изменений (кардинальные, быстрые изменения, предполагающие полное обновление системы управления, структуры производства). 4. В зависимости от элементной направленности в составе организационной системы управления – изменения, ориентированные на цели (управление по целям); задачи (управление по результатам); организационную структуру (структурное управление); технологии (технологическое управление); поведение государственных и муниципальных служащих (управление организационным поведением); опыт (управление через сравнения – бенчмаркинг). 5. В зависимости от функциональной направленности. Здесь следует выделить следующие взаимосвязанные типы изменений внутри территориально-экономической системы: - изменения в структуре управления территорией: в организационной системе управления; в системах планирования территориального бюджета, стратегического планирования развития территории; в территориальной политике; в системах внешнеэкономических и межтерриториальных взаимосвязей; в системах контроля и информации; - изменения в технологии – это изменения в процессе производства, осуществляемые с целью увеличения объемов и повышения конкурентоспособности выпускаемой в регионе или муниципальном образовании продукции; - изменения в структуре регионального рынка, приводящие к изменениям состава и качества производимых товаров и услуг. Как правило, для того чтобы увеличить долю рынка или освоить новые рынки, группы потребителей или клиентов, требуется производство новой продукции; - изменения в культуре, имеющие отношение к изменениям в ценностях, установках, ожиданиях, убеждениях, мотивации и поведении населения или социальных групп определенной территории. Лекция 3. Модели и принципы управления изменениями в территориальных экономических системах План: 1. Модели управления изменениями в территориальных экономических системах: 1.1 Модель изменений К.Левина. 1.2. Модель управления изменениями Л. Грейнера. 1.3. Теория Е и теория О организационных изменений. 1.4. Модель преобразования бизнеса Ф.Гуияра и Дж. Келли. 1.5. Модель «кривой перемен» Дж. Дак. 2. Принципы управления изменениями в территориальных экономических системах В сбалансированном развитии территориальной экономической системы заинтересовано множество субъектов, осуществляющих деятельность или реализующих свои полномочия на территории муниципального образования, региона: – органы государственной власти субъекта РФ или органы местного самоуправления (основная цель – повышение качества жизни населения и обеспечение конституционных прав своих граждан); – население (основная цель – получение конституционно гарантированных прав и свобод, повышение уровня и качества жизни); – государственные и муниципальные предприятия, учреждения (основная цель – достаточная обеспеченность ресурсами для предоставления социально значимых работ, услуг надлежащего качества); – коммерческие организации и отраслевые структуры (основная цель – расширение производства на территории и увеличение прибыли за счет использования ее ресурсов); – финансовые институты (основная цель – рост рентабельности капитала); – партии и объединения (основная цель – повышение степени влияния на территории); – другие регионы, муниципальные образования (основная цель – возможность интеграции и кооперации). В практике регионального и муниципального управления в последнее время получает широкое распространение применение механизмов коллективной деятельности при планировании программ социально-экономического развития. Участие всех заинтересованных сторон (власти, деловых и общественных кругов, населения) в определении основных целей и способов их достижения, оценке имеющихся и необходимых ресурсов, установлении первоочередных реальных потребностей территории, осознанном отборе подходов к решению задач является важным инструментом разработки, принятии и реализации решений, приемлемых для всех участвующих в процессе преобразований, необходимых для развития территории. В целях формирования согласованного видения перспектив развития территории, определения и обоснования методических подходов к управлению территориальными изменениями необходимо установить единые принципы управления изменениями. Формирование системы принципов целесообразно осуществить, опираясь на анализ моделей управления изменениями, которые так же позволяют выработать общую идеологию и концепцию проведения изменений. Одна из первых классических моделей организационных изменений, описывающая три этапа процесса изменений (рисунок 3) – размораживание, движение, замораживание, – была разработана американским социологом К.Левиным. Сущность модели заключается в том, что понимание изменений предполагает осознание понятия стабильности. Рисунок 3- Содержание этапов процесса изменений в модели К.Левина Необходимо определить те факторы, которые побуждают к изменениям (побуждающие силы – например, уменьшение потоков денежных средств, возрастание издержек), и сил, которые направлены на поддержание стабильности (ограничивающие силы – например, менеджеры не осознают возможных альтернатив, отсутствие у сотрудников стимулов к проявлению изобретательности). Устойчивое положение социально-экономической системы сохраняется при равенстве этих сил. Изменение происходит при возрастании значения побуждающих факторов, либо уменьшении ограничивающих факторов, либо при возникновении комбинации взаимодействий, приводящих к нарушению их баланса. Согласно К.Левину, наилучший способ снизить напряжение в социально-экономической системе – уменьшить интенсивность ограничивающих сил. При увеличении же побуждающих сил только усиливается сопротивление сотрудников, то есть, например, пока не будут изменены групповые стандарты, сотрудник организации будет сопротивляться переменам, однако когда стандарт будет сам изменен, сопротивление, основанное на отношении сотрудника к данному стандарту, будет устранено. По мнению ряда экспертов, практически все последующие модели, описывающие конкретную последовательность шагов при проведении преобразований, базируются на модели Левина, детализируя предложенные этапы изменений. Одной из таких моделей является модель успешного проведения организационных изменений Л.Грейнера, американского ученого, автора модели жизненного цикла организации. В модели описывается шесть этапов проведения организационных изменений (рисунок 4): Рисунок 4- Модель успешного проведения организационных изменений Л.Грейнера Источник: Широкова Г.В. Управление изменениями в российских компаниях: учебник. – СПб.: Изд-во «Высшая школа менеджмента», 2009 1) давление на высшее руководство – на этом этапе происходит осознание руководством необходимых изменений на основе происходящих изменений внешних и внутренних факторов. Руководитель должен хорошо чувствовать необходимость перемен и готовится к их проведению (принцип стратегического планирования изменений); 2) посредничество на высшем уровне руководства – проведение анализа проблем, присущих социально-экономической системе, и сопровождение процесса изменений, как правило, требует наличия специфических знаний у руководства. В этом случае целесообразно привлечь внешних консультантов, способных осуществить профессиональную оценку ситуации и обоснование проводимых перемен (принцип привлечения специалистов). Разделение полномочий в процессе планирования и реализации изменений предполагает высокую степень участия всех экономических субъектов в принятии решения (принцип партнерства): совместном определении необходимых изменений, разработке альтернативных подходов к их проведению. Преимущество соблюдения принципа привлечение специалистов и принципа партнерства заключается в том, что уменьшается возможность будущего сопротивления участников перемен и создается широкий диапазон мнений по анализируемым проблемам; 3) диагностика проблемной области – на этом этапе происходит сбор актуальной информации, определение истинных причин возникновения проблем, побуждающих к изменениям. Отсутствие информации от всех уровней иерархической структуры может привести к неверной постановке задач, решаемых в процессе организационных изменений. Таким образом, на данном этапе важно соблюсти принцип адекватности, в соответствии с которым планируемые территориальные изменения должны формироваться на основе актуальной информации. Принцип адекватности так же является ключевым и в модели переходного периода (прорыва). Имея полную информацию о существующей ситуации, возможно провести полный анализ, составить реальный и выполнимый план действий для достижения целей и задач и получить четкое представление о желаемом будущем на основе прогнозных показателей; 4) нахождение нового решения и обязательства по его выполнению – по мнению Л.Грейнера, нельзя применить старые решения к новым проблемам, которые, несомненно, появляются в процессе развития как самой социально-экономической системы, так и ее внешней среды. Необходимо разрабатывать и применять новые, уникальные решения, поддерживаемые всеми заинтересованными лицами (принцип инновационности); 5) эксперимент с новым решением - предполагается проведение изменений по отдельным направлениям с экспериментальным внедрением нововведений, при этом важное место отводится контролирующей функции руководства, определяющего, в какой степени планируемые изменения способны улучшить неудовлетворительное состояние организации, как изменения воспринимаются всеми субъектами, участвующими в процессе, и как можно улучшить сам процесс изменений; 6) подкрепление на основе положительных результатов – этот этап направлен на мотивацию заинтересованных сторон (принцип мотивации) к изменениям путём обоснования выгод, описания положительного опыта. При определении принципов территориальных изменений, на наш взгляд целесообразно, помимо моделей К.Левина и Л.Грейнера, описывающих конкретную последовательность шагов, необходимых при планировании изменений, проанализировать так же такие подходы к управлению изменениями, в которых описывается общая философия процесса изменений. В частности, в исследованиях проблем управления изменениями выделяются две полярные концепции (теория Е и теория О), определяющие соответствующую стратегию перемен. Авторами данных концепций являются американские исследователи, профессора Harvard Business School, Майкл Бир и Нитин Нориа. Теория Е исходит из приоритета финансовых целей и ориентируется на их достижение. Лидеры, выбирающие реализацию теории Е, управляют изменениями сверху вниз, применяя жесткие методы управления. При этом основное внимание уделяется формированию стратегии (следование принципу стратегического мышления), созданию адекватной структуры управления и изменению системы управления в целом – изменения невозможны без всестороннего плана, контролируемого сверху. Разработчики теории Е так же опираются на принцип мотивации, поскольку построение правильных стимулов является ведущим фактором привлечения всех возможных участников процесса изменений. Действующим мотиватором изменений в социально-экономической системе являются финансовые стимулы. В теории Е основная роль лидера изменений отводится руководителю (следование принципу лидерства), однако принцип привлечения специалистов соблюдается и здесь, так как для достижения быстрых и решительных улучшений руководитель может привлекать специалистов-консультантов, которые готовят альтернативные варианты решений, из которых руководитель выбирает наилучшее и наиболее эффективное решение. Привлечение профессиональных специалистов, с одной стороны, позволяет предвидеть и проанализировать возможные результаты проводимых изменений, а с другой стороны, повышает значимость всего процесса преобразований для его участников. Теория О направлена на развитие организационных способностей, фундаментальную перестройку культуры и поведения руководства и всех участников преобразований (таблица 2). Согласно теории О, при проведении организационных изменений ориентация только на финансовое состояние социально-экономической системы не даст положительных результатов в будущем, поскольку это не позволяет менеджменту выявить факторы, являющиеся критическими для экономического состояния и развития системы. Лучшим способом достижения долгосрочных интересов всех сторон, участвующих в процессе изменений, является обучение и развитие сотрудников, изменение корпоративной культуры и осуществление перемен снизу вверх. Ключевым принципом, которому следуют сторонники теории О, является принцип партнерства, согласно которому вовлеченность является существенным моментом для возникновения партнерства, доверия и обязательств, которые необходимы для создания долгосрочных улучшений. Таблица 2- Сравнительные характеристики теорий Е и О организационных изменений Сравниваемые параметры Теория Е Теория О Цель изменений Увеличение прибыли (экономические цели) Развитие организационных способностей Лидерство Автократичное - сверху вниз Партисипативное - участвующее Объект изменений «Жесткие» элементы – структура и системы «Мягкие» элементы – организационная культура Планирование изменений Программируемые и планируемые изменения Спонтанные изменения (реакция на появляющиеся возможности) Мотивация изменений Финансовые стимулы Сочетание разных стимулов Участие консультантов Использование консультантами готовых технологий и решений Вовлечение сотрудников в процесс принятия решений Источник: Широкова Г.В. Управление изменениями в российских компаниях: учебник. – СПб.: Изд-во «Высшая школа менеджмента», 2009 Не меньше внимания в теории О уделяется принципу мотивации, однако, в отличие от теории Е, здесь не выделяется роль финансовых стимулов, они используются только как дополнительный стимул мотивации участников изменений. Основными стимулами являются реорганизация работы и изменение в стиле управления. Для обучения анализу, реструктуризации и изменениям приглашаются консультанты, задача которых – облегчить процесс изменений, дать знания и стимул для создания новых инициатив. Следует отметить, что использование одной лишь теории Е в практике организационных изменений используется достаточно редко так как для долгосрочного развития организации не достаточно уделять внимание лишь финансовым задам развития, необходимо также развивать и организационные способности компании. Что же касается территориальных экономических систем, то задачи и методы управления изменениями, которые заложены в теории Е, не соответствуют целевым установкам и принципам территориального развития (в частности, финансовые задачи не являются приоритетными для территории), а отсутствие у органов государственной власти и местного самоуправления навыков в применении современных технологий управления приводит, в конечном счете, к неспособности территории (в лице уполномоченных органов) управлять своими возможностями и конкурентными преимуществами. В то же время, ориентация только на теорию О в процессе управления территориальными изменениями так же может оказаться не эффективной, так как для долгосрочного территориального развития все же необходимы финансовые ресурсы. Следовательно, укрепление экономической основы регионов и муниципальных образований, поиск новых источников финансирования с одновременным развитием организационных способностей становится одной из важных задач и позволяет двигаться в новом направлении территориального развития. Комбинация теорий Е и О позволяет объединить целевые установки (увеличение финансовых ресурсов, развитие организационных способностей) и преимущества обеих теорий: 1) очевидно, что процессом изменений должен руководить сильный лидер, лидер изменений (принцип лидерства), способный вовлечь все заинтересованные стороны (непосредственно, органы государственной власти, местного самоуправления; бизнес и общественные сообщества; население) в процесс территориальных изменений (соблюдение принципа партнерства), однако для более успешного проведения процесса изменений необходимо привлечь еще одного топ-менеджера, ориентированного на поддержание и совершенствование взаимоотношений между всему структурами, участвующими в процессе изменений; 2) формирование мотивированной, заинтересованной и обученной команды менеджеров из числа государственных и муниципальных служащих для проведения процесса изменений (принцип мотивации) и привлечение консультантов для поддержки процесса изменений, в особенности, на ранних стадиях для проведения экспертизы в специфических управленческих областях и для поддержки решений команды менеджеров (принцип привлечения специалистов); 3) долгосрочное планирование процесса изменений (принцип стратегического планирования изменений) и его корректировка в краткосрочном периоде в соответствии с существующими условиями территориального развития и внезапно появляющимися возможностями (принцип адаптации). Применение принципа адаптации позволяет избежать многих ошибок при проведении перемен. Корректировка действий на каждом этапе реализации процесса изменений так же является ключевым аспектом, рассматриваемым в модели постепенного наращивания. Для реализации каждого этапа изменений собирается свежая информация, предпринимаются экспериментальные шаги, каждое изменение подвергается тщательному анализу. Модель реализуется до тех пор, пока не сформируется видение желаемого будущего и можно будет реализовать модель переходного периода (прорыва); 4) одновременное изменение стратегии, структуры территориальной экономической системы с одновременным созданием сильной организационной культуры, направленной на соблюдение интересов всех заинтересованных в территориальных изменениях сторон. Анализ модели преобразования бизнеса Ф.Гуияра и Дж.Келли позволяет сформулировать принципы организационных изменений, определить концептуальную схему управления изменениями и понять взаимосвязи всех систем и процессов развития организации. В данной модели социально-экономическая система рассматривается как биологическая корпорация, а ее внутреннее функционирование сравнивается с развитием организма. Авторы рассматривают организацию как живое существо, подобное людям, имеющее тело, мозг, дух и волю и обладающее своей индивидуальностью, которая определяется комбинацией сделанного выбора и воздействия окружающей среды. Постоянное развитие биологическая корпорация получает только при способности одновременно управлять преобразованиями всех систем, составляющих организацию, согласовывать и достигать общие цели. Биологическая модель преобразования бизнеса состоит из четырех элементов преобразований («четыре R преобразования»: Reframe - рефрейминг, Restructure -реструктуризация, Revitalize - оживление, Renew - обновление), в свою очередь состоящих из 12 корпоративных хромосом (биокорпоративных систем), по 3 хромосомы на каждый элемент преобразований (таблица 6). Каждый элемент и соответствующие ему биологические системы взаимосвязаны, но могут анализироваться независимо друг от друга. Таким образом, успешное преобразование бизнеса основано на организованном перепроектировании всех систем организации, которое достигается в результате одновременного управления по всем четырем направлениям (элементам) преобразования. Объединение всех элементов в общую схему преобразования бизнеса позволяет начать обновление всех внутренних составляющих социально-экономической системы на основе инновационных процессов и сочетать интересы потребителей, власти, бизнеса, взаимовыгодного партнерства и институциональных преобразований. В то же время необходимо чувствовать изменения окружающей среды, поскольку развитие невозможно без адаптации к изменениям, происходящим во внешней среде. Важное место в модели преобразования бизнеса отводится разработке системы сбалансированных показателей как основы для материализации стратегического намерения, которая представляет собой сочетание нисходящих (идущих сверху) и восходящих (идущих снизу) инициатив. Таблица 3- Элементы преобразований в модели преобразования бизнеса Ф.Гуияра, Дж.Келли Элементы преобразований Характеристика элемента Биокорпоративные системы, постановка задач 1. Рефрейминг (Reframe) – сознание Сдвиг в представлении организации о том, чем она является сейчас и чего может достичь. Обращение к сознанию (мозгу) организации 1. Достижение мобилизации – накопление умственной энергии, расширение области мотивации от индивидуума на уровень команд и на уровень всей организации 2. Выработка видения перспективы – создание чувства цели, определение смысла существования, формирование стратегического намерения (принцип стратегического планирования изменений) 3. Построение системы показателей – определение набора показателей для расчетов последствий нового поведения и действий для их достижения 2. Реструктуризация (Restructure) – организм Необходимые преобразования для соответствия окружающей среде (внешним преобразованиям), позволяющие достичь высокой конкурентоспособности 4. Построение экономической модели – систематический анализ деятельности организации с экономической точки зрения 5. Упорядочение физической инфраструктуры – перепроектирование и адаптация существующей инфраструктуры к достижению стратегических целей планируемых изменений (принцип адаптации) 6. Перепроектирование архитектуры работ – ориентация на изменение системы процессов во взаимосвязи друг с другом (принцип системности) 3. Оживление (Revitalize) – Связь организма и окружающей среды Возбуждение роста посредством установления связи организма корпорации с окружающей средой 7. Концентрация на потребностях рынка – ориентация на рынок связывает мозг и тело организации с окружающей средой, а ориентация на потребности потребителя обеспечивает организации новые преимущества 8. Изобретение новых видов бизнеса – создание новых направлений бизнеса дает организации новую жизнь, появляются новые связи с другими организациями (альянсы, партнерства, слияния), укрепляющие положение организации (принцип инновационности) 9. Информационные технологии меняют правила – применение информационных технологий является основой для новых способов конкурентной борьбы 4. Обновление (Renew) – дух Приобретение новых навыков, постановка новых целей, адаптация к изменениям окружающей среды, быстрое распространение знаний внутри организации приводит к появлению возможности регенерации организации 10. Разработка системы вознаграждения – вознаграждение является сильным, но не единственным мотивирующим фактором развития организации. Система мотивации должна стимулировать сотрудников к тому, чтобы они связывали свое будущее с преобразованиями организации (принцип мотивации) 11. Организация индивидуального обучения – повышение уровня профессионализма, развитие новых навыков 12. Развитие организации – ориентация на обучение, постоянная адаптация к изменяющейся окружающей среде, воспитание у сотрудников чувства общности Рассмотрим так же модель кривой перемен, описанной Дж.Дак в книге «Монстр перемен», содержание которой сводится к тому, что организационные изменения могут иметь успех только в том случае, если эмоциональным и поведенческим аспектам уделяется внимание не меньше, чем производственным, и лишь немногие руководители понимают, что наиболее важным результатом их деятельности является не осуществление конкретной программы преобразований, а обучение организации науке постоянного изменения и адаптации, равно как и развитие потребности в постоянном изменении. Автор модели рассматривает процесс организационных изменений не как заранее определенную последовательность, а как динамический процесс, проходящий через фазы застоя, подготовки, реализации, проверки на прочность, достижения цели. Этот процесс и называется «кривая перемен». Дж. Дак определяет кривую перемен как карту местности, на которой проложен маршрут и нанесены сведения о повадках затаившегося тут же поблизости монстра (т.е. сопротивления изменениям). Таким образом, кривая перемен – это карта, позволяющая проследит переход от одной фазы к другой (рисунок 5). Для успешной реализации процесса изменений необходимо определить требования к руководителю - лидеру изменений. На любом из перечисленных этапов неизбежно сопротивление изменениям, поэтому руководители всех уровней должны быть готовы адекватно реагировать на изменение ситуации, предвидеть и распознать позитивные сдвиги в процессе преобразований и всячески им способствовать. Истинный лидер изменений должен обладать стратегическим мышлением, профессиональной компетентностью, вниманием, временем, уметь привлечь внимание сотрудников к проблемам организации. Когда руководитель начинает различать фазы процесса изменений и понимает их динамику, становится видимой кривая перемен и практически полезной во всех областях деятельности. Влияние же на динамический процесс оказывают как поведение и отношение сотрудников, так и параметры среды, новые идеи, взаимоотношения внутри коллектива. Сам процесс перемен должен проходить под руководством менеджеров высшего звена до самого конца (принцип лидерства). Принцип лидерства так же является определяющим и в модели Дж. Коллинза «От хорошего к великому», где процесс преобразований рассматривается как процесс накопления потенциала и следующего за ним стремительного роста. Важно отметить, что в модели основные составляющие процесса изменений (дисциплинированные люди, дисциплинированное мышление, дисциплинированные действия), описываются следующими действиями: выбор лидера изменений; формирование команды для определения необходимых перемен, выработки видения будущего и стратегии перемен (принцип адаптации, принцип привлечения специалистов); ориентация на имеющийся потенциал и угрозы, возникающие в процессе преобразований, то есть необходимость учитывать имеющиеся условия (принцип адекватности); ориентация не на ключевые отрасли, а определение сферы с уникальными преимуществами; формирование культуры дисциплины; информационное и технологическое сопровождение процесса изменений. Согласно модели кривой перемен эффективное осуществление преобразований предполагает сочетание трех компонентов: 1) стратегия (горячая вера в конечную цель преобразований - принцип стратегического планирования изменений). Стратегия должна быть разумной, ясно выраженной, доступной для понимания и легко претворяемой в жизнь (принцип адекватности); 2) реализация (построение надежной системы управления). В период радикальных изменений в основном применяются те же управленческие методы, что и в период стабильной деятельности организации, однако для реализации изменений требуется надежная система управления, способная эффективно осуществить запланированные преобразования (принцип адаптации); 3) повышенное внимание и решение проблем эмоционального и поведенческого плана (укрощение «монстра»). Данная модель действительна для фундаментальных организационных преобразований любых структур: коммерческих и некоммерческих организаций, фондов, государственных и муниципальных учреждений, органов государственной власти и местного самоуправления, общественных и религиозных организаций, ассоциаций, клубов и даже семей. Опираясь на проведенный анализ моделей и подходов управления организационными изменениями, сформулируем основные принципы управления изменениями в территориальных экономических системах. 1. Принцип лидерства. Процесс перемен должен проходить под руководством менеджеров высшего звена до самого конца. Лидер изменений должен обладать стратегическим мышлением, профессиональной компетентностью, вниманием, временем, уметь привлечь внимание всех заинтересованных сторон к проблемам развития территории. 2. Принцип стратегического планирования изменений. Долгосрочное планирование процесса изменений, при котором лидер изменений хорошо чувствует необходимость перемен и готовится к их проведению, в том числе, формируя мотивированную, заинтересованную и обученную команду менеджеров. 3. Принцип адекватности. Стратегия изменений должна формироваться на основе актуальной информации, быть разумной, ясно выраженной, доступной для понимания и легко претворяемой в жизнь. 4. Принцип адаптации. Планируемые территориальные изменения должны подлежать корректировке в краткосрочном периоде в соответствии с существующими условиями территориального развития и внезапно появляющимися возможностями, существующая инфраструктура так же должна быть адаптирована к достижению стратегических целей планируемых изменений. 5. Принцип привлечения специалистов. Привлечение внешних консультантов, обладающих знанием лучшей практики и техническими навыками, способных осуществить профессиональную оценку ситуации и обоснование проводимых перемен. 6. Принцип партнерства. Совмещение интересов и функций деловых и общественных кругов, органов государственной власти и местного самоуправления: высокая степень участия всех экономических субъектов в принятии решения, совместное определение необходимых изменений, разработка альтернативных подходов к их проведению. 7. Принцип мотивации. Вовлечение и мотивация всех участников перемен: органов государственной власти и местного самоуправления, бизнеса, общественных организаций, населения. 8. Принцип инновационности. Нахождение новых, уникальных решений для новых проблем, появляющихся в процессе развития территориальной экономической системы и ее внешней среды. 9. Принцип системности. Изменения систем и процессов управления территориальной экономической системой должны производится во взаимосвязи друг с другом Лекция 4. Трансформационные процессы в системе территориального управления План: 1. Вектор трансформации развития территории на основе механизма управления изменениями 2. Типология территориальных экономических систем. 3. Параметры, характеризующие отличительные черты регионов и муниципальных образований России. 4. Жизненный цикл ТЭС. Начиная со второй половины прошлого века, система государственного и муниципального управления в России претерпела значительные изменения. Изменились цели, средства и механизмы осуществления государственного управления, а также изменилась структура органов государственной власти. В СССР до начала реформ конца 80-х годов управление государством означало прямое и непосредственное управление всеми аспектами экономической и социальной жизни страны. В основе такой системы лежало практически полное отрицание частной собственности и замена ее собственностью государственной. В условиях жестко централизованного государства с монополией собственности и возможностью командно-административного управления со стороны государства такая система управления была единственно правильной. Свое юридическое закрепление эта система получила в Конституции СССР в виде отраслевого и ведомственного государственного управления и системы государственной собственности. Советское государство утверждало свое монопольное управление в социальной и в экономической сфере, активно используя для этого идеологический аппарат в виде единой и единственной партии, которая являлась «направляющей силой» и формировала систему «целеполагания». В начале образования Советского Союза такая система управления была вполне оправдана. Она обладала всеми признаками системы классического качественного управления: полностью подконтрольное хозяйство страны, конкретность поставленных целей, сопровождающаяся жестким контролем их исполнения, всеобщая трудовая повинность. Все это дало возможность использовать в управлении страной всеохватывающую систему планирования хозяйства в виде единого народно-хозяйственного плана и единого финансового плана. В последствии эти планы разрабатывались и осуществлялись в рамках единого Закона СССР о Государственном плане экономического и социального развития на пятилетку и пронизывали всю экономическую систему страны вплоть до каждой организации и предприятия. В основе организации деятельности государственной власти в СССР лежало несколько факторов, основными из которых являлись следующие: - централизованное государственное управление и главенство государства в политической, социальной и имущественной сферах; - государство выступало как единый собственник на землю, средства производства и имущество в промышленных, коммунальных, торговых и любых других предприятиях, на жилой и нежилой городской фонд, а также на любое другое имущество, необходимое для выполнения государственных задач. Государство допускало некоторый небольшой объем колхозной и другой кооперативной собственности, но предполагалось, что эта собственность будет использоваться для решения общегосударственных задач. При этом личной собственностью помимо вещей индивидуального обихода и потребления, вещей для удобства и частных сбережений могли являться только жилой дом и подсобное домашнее хозяйство. Если рассмотреть региональный аспект государственного управления в СССР, то в советской административно-плановой экономической системе отдельный регион (административно-территориальная единица) представлял собой часть национальной экономики (единого народно-хозяйственного комплекса). Внутренние материальные и финансовые связи региона были существенно слабее внешних связей, регулируемых общегосударственным планированием. Основные параметры экономики региона определялись государственным планом и политикой общесоюзных ведомств, а не местными потребностями. Идеи местного самоуправления вступали в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата. Весь период советской власти можно охарактеризовать как проведение жесткой централизованной хозяйственной жизни с ликвидацией зачатков самоуправления на местах. Такая система управления просуществовала в России вплоть до конца 80-х годов XX века, пока идеологическая постановка целей не начала входить в противоречие с объективными механизмами развития экономики. С началом перестройки начался процесс выведения собственности из-под государственного контроля и передачи его в частные руки. Произошел переход от одной социально-экономической формации к другой, полностью изменивший систему экономических отношений, классовую структуру, ценности и др. Переход от плановой экономики к рыночной проявился и в области государственного и регионального управления. Начиная с 1991 года объектами собственности стали наделяться регионы и муниципальные образования, что привело к необходимости формирования системы органов управления имуществом в составе соответствующих органов власти. Произошло смещение ответственности с общегосударственного уровня на уровень регионов и муниципальных образований. Кроме того, стал актуальным вопрос нахождения оптимальных механизмов управления имуществом, а также определения состава имущества, необходимого территории. Таким образом, с начала 90-х годов ХХ века стали определяться права собственности, бюджетные права органов государственной власти субъекта федерации и органов муниципального управления, а также права в сфере установления налогов и иных платежей, полномочия в области планирования, учета и др. Важно отметить, что описание государственных полномочий не претерпело кардинальных изменений по сравнению с предшествующими периодами, но два фактора повлияли на их большую конкретность: 1) разграничение права собственности, ставшей материальной основой социально-экономической сферы регионов и муниципальных образований; 2) разграничение властных полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и местным самоуправлением. Одним из существенных итогов данного периода стал переход отраслевого управления из полного ведения государства в ведение частных собственников. Законодательно была обеспечена защита права собственности, в том числе в Конституции РФ закреплено разнообразие форм собственности, обеспечение стабильности отношений собственности, включая четкое обоснование условий принудительного отчуждения собственности. В процессе приватизации государственного и муниципального имущества была ликвидирована монополия государственной собственности на средства производства, созданы условия для развития производства, основанного на частной собственности. Так же решена задача изменения форм собственности: почти 60% предприятий стали частными, появились новые рыночные институты – акционерные общества, рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов, банки, страховые компании. Содержательным итогом приватизации стало законодательное закрепление многообразия форм собственности и правил свободного гражданского оборота, в результате чего начал осуществляться переход большого объема прав из сферы отраслевого управления и ведения государственных органов в руки частных лиц. Неизбежным следствием этого стал процесс децентрализации управления, выразившийся, в первую очередь, в появлении собственных самостоятельно формулируемых целей и задач каждым из субъектов в отличие от единого источника системы планов и задач советского периода. 90-е годы ХХ века так же явились началом длительного периода кардинальных перемен в жизни муниципальных образований, входящих в состав Российской Федерации. Глубокий экономический кризис, неупорядоченные и всеобщие реформы привели к обострению существующих (диспропорции в развитии промышленности и непроизводственной сферы, низкая обеспеченности жильем и другими социально-бытовыми благами, загрязнение окружающей среды) и возникновению новых (безработица, структурная деградация) проблем функционирования городов. Кроме этого, политико-правовая неурегулированность бюджетно-налоговых отношений между региональными органами власти и органами местного самоуправления ухудшала состояние муниципальных образований. Помимо финансово-материальных ресурсов в органах местного самоуправления отмечался недостаток в квалифицированных специалистах, способных эффективно управлять решением сложных проблем городского хозяйства в принципиально новых, быстро меняющихся условиях. Таким образом, командно-административная модель управления постепенно трансформировалась в антикризисную, ориентированную на решение текущих задач, получившую развитие и особую актуальность в конце 90-х годов ХХ века. Со стороны федеральных органов власти, в рамках сложившейся антикризисной модели управления, основное внимание по отношению к регионам и муниципальным образованиям уделялось текущей финансовой поддержке в виде межбюджетных трансфертов, направляемых на снижение различий между регионами (муниципальными образованиями) в их возможности финансирования обязательных текущих расходов. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, ориентация на текущую финансовую поддержку с использованием механизмов межбюджетных трансфертов не является эффективной и не стимулирует социально-экономическое развитие территориальных экономических систем. Следует отметить, что и на сегодняшний день российские муниципальные образования, имея формальные основания для самоуправления (самостоятельное формирование, утверждение, исполнение местного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, планирование застройки территории, установление правил землепользования, территориальное зонирование земель и др.), находятся в ситуации, характеризующейся нехваткой ресурсов, необходимых для долгосрочного территориального развития: финансовых, материальных, человеческих, информационных. В современных российских условиях явно прослеживается усиленное внимание к территориальному аспекту стратегического управления, его всесторонней модернизации и упрочению. Именно на региональный и местный уровни перенесен центр тяжести с решения преимущественно производственных задач на фактическую реализацию проблем реформирования социально-экономической сферы, обеспечения действующих социальных стандартов и экологических нормативов. В зависимости от того, насколько успешно в данных территориальных экономических системах будут проходить процессы реформирования, зависят результаты социально-экономического развития страны в целом. Определить общие тенденции территориальных изменений позволяет типология региональных и муниципальных систем, то есть выделение и группировка территориальных образований по определенным признакам. В исследованиях процесса управления территориями широко используются методы сложных группировок, когда разделение совокупности регионов на группы (типы) осуществляется по двум и более признакам, взятым в сочетании (комбинации). Типология территориальных экономических систем возможна по исходному состоянию и динамике одного показателя. Суть этого подхода состоит в следующем (на примере регионов). Вся совокупность регионов разделяется на группы по уровню данного показателя в базисном году. Затем производится разделение регионов по относительной величине показателя в наблюдаемом году. Затем сравниваются и анализируются данные показатели относительно средней величины или друг друга. Возможна типология регионов по сочетанию двух индикаторов, например, характеризующих уровень экономического и социального развития. Наконец, имеет место типология регионов по главным проблемам регионального развития (экономическим, геополитическим, этническим, экологическим и т.д.). Обобщая результаты исследований по типологии регионов и муниципальных образований, можно говорить о выделении и группировке территориальных экономических систем по следующим критериям (таблица 4): Многие российские исследователи в области государственного, регионального и муниципального управления приходят к выводу о том, что территориальные экономические системы, как суперсложные системы, целесообразно типологизировать и классифицировать на уровне составляющих ее частей, являющихся в то же время самодостаточными системам: например, проводить региональную типологию на уровне муниципальных образований. Такая позиция обусловлена тем, что на территориях субъектов Российской Федерации практически всегда имеются относительно развитые ареалы, в которых живущие там люди располагают определенными доходами и набором социальных услуг. Одновременно на этой территории могут быть ареалы, характеризующиеся кризисным социально-экономическим развитием. Задачей такой классификации является определение критериев, определяющих состояние и динамику подсистем муниципального образования; выделение и группировка по такому ранжированию и на основе полученных данных определение типологии региона, которая будет более полно отражать реальное положение дел. Таблица 4 – Типология территориальных экономических систем Критерии типологии Значения По правому статусу - федеральный округ - субъект Российской Федерации (республика, край, область, автономная область, автономный округ, город федерального значения) - муниципальное образование (поселение, муниципальный район, городской округ) По размеру (площадь территории и численность населения) - крупнейшие - крупные - большие - средние - малые По степени удаленности от центров территорий - центральный - периферийные По источнику основной специализации - административные центры территорий - промышленные - агропромышленные - транспортные узлы - ресурсодобывающие - ресурсоперерабатыващие - научные - курортные - территории с особым статусом По уровню экологической обстановки и природным условиям - очень благоприятные для проживания - благоприятные - неопределенные - неблагоприятные - опасные По уровню внешнеэкономического развития (оценка по показателям, характеризующим экспортно-импортные операции) - с высоким внешнеэкономическим потенциалом - со средним внешнеэкономическим потенциалом - с низким внешнеэкономическим потенциалом - со слабым внешнеэкономическим потенциалом По уровню социально-экономического развития - кризисные - отсталые (слаборазвитые) - депрессивные - стагнирующие - развитые По уровню финансового / бюджетного благополучия - доноры - реципиенты По отношению к инновационному процессу - креативные (инновативные) - адаптивные - консервативные По типу развития - с ассиметричным типом развития - с гармоничным (симметричным) - с нейтральным Российские регионы, муниципальные образования являются сложными взаимодействующими территориальными экономическими системами, со своими структурой, функциями, связями с внешней средой, историей, культурой, условиями жизни населения. Их характеризуют следующие параметры: - различная размерность; - большое количество взаимосвязанных подсистем различных типов с локальными целями; - обособление в границах страны, региона; - обладание собственной государственностью и относительной самостоятельностью в проведении социально-экономической политики; - обладание соответствующими правами и полномочиями; - циркуляция больших потоков материальных, финансовых, информационных ресурсов; - многоконтурность управления; - иерархичность структуры; - значительное запаздывание координирующих воздействий при высокой динамичности элементов; - неполная определенность состояний элементов; - определяющую роль в функционировании этих систем играет население. В России, являющейся федеративным государством, ключевыми являются проблемы экономической самостоятельности, безопасности, социального развития и, в общем понимании, устойчивости территориальных экономических систем. Каждый регион, муниципальное образование страны имеют свои особенности и обусловленные ими проблемы. Но именно в рамках региона, муниципального образования, обладающего определенной структурой и функциями, включающего различные, взаимосвязанные и непрерывно взаимодействующие элементы (сферы, отрасли, предприятия различных отраслей, инфраструктуру, социальные и экономические связи и отношения), возможен комплексный подход к решению экономических и социальных задач. Одним из результатов рыночных реформ в российской экономике стал рост дифференциации регионов и муниципальных образований по уровню социально-экономического развития, наблюдаемый практически по всем статистическим показателям. В этом случае государство оказывается перед необходимостью поддерживать определенную однородность территориального экономического и социального пространства и стремиться к его комплексному устойчивому развитию. Территориальные экономические системы в России различны по ряду параметров, в том числе: - географическое положение; - природно-климатические условия; - демографические факторы; - наличие природных ископаемых, энергетических ресурсов; - наличие транспортной инфраструктуры; -  уровень инвестиционной привлекательности и инновационного развития и др. Отсюда разница в динамике новых рабочих мест и занятости, в формировании доходов, состоянии регионального и местного бюджета. Разница в сложившихся условиях хозяйствования – весьма важное обстоятельство для России, поэтому не может существовать унифицированной стратегии развития для всех территориальных систем. Популярное в последнее время составление рейтингов регионов и городов с точки зрения уровня их социально-экономического развития показывает, что за последние 10-15 лет конвергенции регионов не наблюдается. Бедные территории никак не могут сократить отставание от богатых, а высокие межрегиональные различия в России остаются устойчивыми. Выбор конкретного направления изменений в каждом случае должен обуславливаться типом территориальной экономической системы. С учетом имеющейся межрегиональной и межтерриториальной дифференциации можно выделить следующие приоритеты изменений: - низкий – изменения желательны, но их внедрение может быть отложено; - обычный – нет срочности, но откладывать нельзя; - высокий – изменения необходимы, так как затрагивают интересы большинства; - наивысший – необходимо наиболее быстрым способом провести изменения, поскольку они влияют на развитие системы в целом. Многообразие территориальных экономических систем в России заключается не только в различии определенных параметров, показателей социально-экономического развития, их динамике, отношении к инновационным и инвестиционным процессам, что определяет типология, но в различных путях развития систем, или так называемых, жизненных циклах. Как и любая другая система, территориальная экономическая система развивается согласно определенным закономерностям. Экономическое развитие регионов и муниципальных образований в процессе приобретения ими экономической самостоятельности в последние годы происходит в специфических условиях под воздействием параллельно существующих внешних окружений, природа которых может быть экономической, социальной, политической, физической, технологической и др. Естественно, пространство представления «система – внешняя среда» многомерно и нелинейно. Территориальная экономическая система определяется состоянием самой системы и структурой, которые и формируют политику ее развития. Все регионы, муниципальные образования обладают своим ходом времени могут оцениваться по степени интенсивности изменения ключевых параметров их структур. Программы развития территориальных систем, организационные схемы их реализации, поэтапность их реализации, ресурсные потенциалы должны быть взаимосвязаны во временном контексте и определять в параметрическом пространстве потенциальных состояний системы вектор развития или жизненный цикл. Рассмотрение территориальных экономических систем через призму жизненного цикла позволяет более точно идентифицировать их основные целевые и стратегические установки и ориентации. Жизненный цикл региона как системы функционирования его жизнедеятельности имеет следующие фазы (Рисунок 6): А – формирование системы, период разработки концепции существования данной системы, целей ее развития; Б – стадия адаптации и коррекции системы, период разработки методов, принципов и программ развития; В – стадия становления и адаптация подсистем; Г – период эффективной жизнедеятельности системы; Д – стадия «затухания» жизнедеятельности системы. Причем эта стадия не обязательно должна завершиться «смертью». Возможным вариантом считается ее возрождение, реформирование. Рисунок 6– Жизненный цикл развития региона С точки зрения законов развития вопрос состоит не в том, достигнет ли развитие данной системы точки Г или Д, а в том, когда именно это случится, по какой причине и как это повлияет на социально-экономические показатели развития региона. Жизненный цикл любой территориальной экономической системы (государства, региона, предприятия) зависит от концепции ее развития, политики и целей, стоящих перед государством. В этих условиях региональные и местные администрации сталкиваются с необходимостью постоянно решать двуединую задачу – достижение стратегических целей развития региона, муниципального образования и адаптация к изменению окружающей среды. При этом долгосрочные цели развития остаются неизменны, а способы их достижения могут меняться в зависимости от изменений в экономике, в законодательстве, рыночной ситуации и др. Именно такой взгляд и должен привести к пониманию, что цель изменений – обеспечение гибкости территориальной экономической системы в достижении своих долгосрочных стратегических целей. Существенным является следующее требование: процесс управления изменениями, включающий инициирование, планирование, утверждение и внедрение изменений, контроль за устойчивостью, должен функционировать на регулярной основе. Очевидно, что проведение действий по внедрению и управлению изменениями в территориальных экономических системах требует знаний и квалификации в различных сферах деятельности, высоких полномочий для принятия решений, а также тщательного мониторинга, планирования и прогнозирования. Учитывая наличие в России в целом и в регионах, в частности, всех вышеперечисленных факторов можно надеяться на успешное проведение мероприятий по управлению изменениями в территориальных экономических системах с целью их социально-экономического развития и повышения конкурентоспособности. Лекция 5. Технологии управления территориальными экономическими системами План: 1. Технологии управления территориальными экономическими системами: антикризисное управление; стратегическое управление; территориальный риск-менеджмент; управление качеством. 2. Сущность и этапы реорганизации организационной структуры управления территорией 3. Инструменты управления организационными изменениями: реорганизация, реинжиниринг, аутсорсинг Современное развитие системы регионального и муниципального управления характеризуется усилением внимания на стратегических целях развития региона, муниципального образования с использованием методов и технологий корпоративного управления по отношению к территории как социально-экономической системе, обладающей своей структурой, населением, производственно-хозяйственным комплексом, использующей рыночные механизмы, функционирующей в определенном экономическом пространстве. Большинство методов, инструментов и технологий управления, применяемых в организациях, актуальны сегодня не только для коммерческих фирм, но и для органов государственного и муниципального управления. Это обусловлено поставленными перед региональными и муниципальными органами управления задачами, схожими с задачами корпоративного управления, такими как: - увеличение доходов в территориальный бюджет; - экономия затрат на содержание аппарата управления; - повышение эффективности деятельности государственных органов управления, органов местного самоуправления; - повышение эффективности управления государственной и муниципальной собственностью; - привлечение инвесторов для реализации стратегий и программ территориального развития; - повышение конкурентоспособности как самой территории, так и ее приоритетных отраслей; - учет изменений параметров внешнего регионального окружения и запросов потребителей государственных и муниципальных услуг; - повышение качества предоставляемых гражданам услуг и др. Так же все в большей степени уделяется внимание применению методов коллективной выработки управленческих решений для формирования согласованного видения перспектив развития территории как территориальными органами управления, так и крупными компаниями, средним и малым бизнесом, научными, образовательными, экспертными организациями, населением. Таким образом, многие методы и технологии менеджмента, эффективно применяемые в корпоративном управлении, получают свое развитие и в практике регионального и муниципального управления. На наш взгляд, при формировании методологии управления изменениями территориальными экономическими системами следует опираться на основополагающие принципы и методы, используемые в современных технологиях управления территориальным развитием. Это вызвано тем, что внедрение и реализация изменений всегда должны быть согласованы с главными целями развития территории. Кроме того, с целью успешной реализации процесса управления территориальными изменениями целесообразно при планировании изменений опираться на уже выработанные эффективные механизмы управления территориальным развитием. В целях определения механизмов и методов управления территориальными изменениями рассмотрим следующие технологии управления территориальными экономическими системами: 1) антикризисное управление; 2) стратегическое управление; 3) территориальный риск-менеджмент; 4) управление качеством. В России термин «антикризисное управление» (crisis-management) стал широко использоваться после ввода в действие законодательства о банкротстве в 1993 году и применялся для описания процедур банкротства юридических и физических лиц. В настоящее время, по мере становления и развития новых форм территориального управления, стало очевидным, что муниципальные образования и регионы, являясь сложными социально-экономическими системами, так же подвержены кризисам, как и производственные системы. Необходимость формирования системы антикризисного управления территорией в нашей стране возникла в конце 20 века, когда глубокий социально-экономический кризис, в котором оказалась Россия, затронул все территории страны вплоть до муниципальных образований. В настоящее время применение мер и инструментов антикризисного управления не только не потеряло свою актуальность, а получило новое развитие в 2009-2010 годах в условиях мирового финансового кризиса. Изучение системных проблем антикризисного управления территориями ведется в четырех направлениях: 1) участие региональных органов управления и органов местного самоуправления в финансовом оздоровлении предприятий-должников, деятельность которых имеет важное экономическое значение для развития данной территории; 2) участие региональных органов управления и органов местного самоуправления в процедурах банкротства государственных и муниципальных предприятий; 3) участие региональных органов управления и органов местного самоуправления в процедурах антикризисного управления государственными и муниципальными организациями; 4) антикризисное управление субъектом РФ, муниципальным образованием как единым хозяйственно-территориальным комплексом (рисунок 7). Под «антикризисным управлением территорией» принято понимать комплекс мероприятий по восстановлению платежеспособности региональной и местной администрации, возникающей по причине неспособности обеспечить обслуживание и погашение своих обязательств перед кредиторами, поставщиками и потребителями ресурсов и услуг. В этом случае процесс антикризисного управления будет включать в себя составление графика погашения задолженности и поиск соответствующих источников выплаты долга. В целях антикризисного управления различают долговую и текущую (бюджетную) платежеспособность. Долговая платежеспособность определяется наличием (отсутствием) обязательств, отнесенных Бюджетным кодексом РФ к долговым обязательствам, существующим в форме: кредитных соглашений и договоров; займов, осуществляемых путем выпуска государственных (региональных) и муниципальных ценных бумаг; договоров и соглашений о получении субъектом РФ или муниципальным образованием бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; договоров о предоставлении государственных и муниципальных гарантий. В Бюджетном кодексе Российской Федерации так же установлены предельные величины основных параметров регионального и местного бюджета, нарушение которых может привести к блокировке расходов соответствующего бюджета, изъятию бюджетных средств и другим мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Рисунок 7- Структура понятия «антикризисное управление» Источник: Острина И.А., Милькина И.В. Антикризисное управление. Учебное пособие для студентов специальности «Государственное и муниципальное управление». – М.: ГУУ, 2007. Текущая (бюджетная) платежеспособность определяется наличием или отсутствием задолженности территории по обязательствам, не отнесенным действующим законодательством к долговым обязательствам (задолженность предприятиям различных форм собственности, в т.ч. ресурсоснабжающим организациям, по оплате выполненного государственного или муниципального заказа; работникам бюджетных учреждений по выплате заработной платы и др.) Стандартные процедуры антикризисного управления по восстановлению текущей платежеспособности включают ее реструктуризацию, т.е. согласованное с кредиторами предоставление отсрочки или рассрочки по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования. В случае же возникновения в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления), просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ (муниципального образования), превышающих 30% объема собственных доходов регионального (местного) бюджета в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед региональным бюджетом (федерального бюджета и бюджета субъекта РФ перед бюджетом муниципального образования) федеральным законодательством [БК, гл. 19.1] предусмотрено применение внешней процедуры антикризисного управления – введение в субъекте РФ (муниципальном образовании) временной финансовой администрации. Временная финансовая администрация в субъекте РФ (муниципальном образовании) вводится на срок до 1 года решением арбитражного суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и является федеральным органом исполнительной власти (исполнительным органом государственной власти субъекта РФ), уполномоченным Правительством РФ (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности соответствующей территории [БК, гл. 19.1]. Термин «антикризисное управление территорией» имеет и более широкую трактовку – это один из важнейших постоянно реализуемых видов деятельности региональных органов управления и органов местного самоуправления, обеспечивающий сохранение определенной структуры территориальной экономики, ее устойчивое развитие и сглаживание негативных последствий кризисов различной природы. Антикризисные процедуры в этом понимании включают: 1) анализ внешней среды и внутренних возможностей развития территории (имущественного, финансового, налогового, природного, географического потенциала и др.), а также ее конкурентных преимуществ на основе SWOT- и PEST-анализа, отраслевого анализа и др.; 2) бюджетный анализ, прогноз доходов и расходов бюджета; 3) диагностику возникновения кризисных ситуаций с целью принятия адекватных причине появления кризиса мер; 4) разработку антикризисной стратегии развития территории и реализацию ее через антикризисные программы; 5) создание структур для организации управления программой и последующий контроль за ходом ее реализации. Как мы уже отмечали, проявление кризиса в развитии территориальной экономической системы (в финансовой сфере, в долговой политике, в социальной сфере, в ведущих отраслях и др.) является стимулом для изменения системы управления, системы финансирования, системы производства и др. В результате прогресса, характеризующего современный этап развития, территориальные кризисы становятся довольно частым явлением. Причем, на развитие регионов и муниципальных образований, имеющих свои внутренние проблемы, в большой степени влияют факторы внешней среды. Анализ технологии антикризисного управления позволяет сделать вывод о том, что не только в условиях возникновения кризиса и устранения его негативных последствий, но и в процессе преобразований одной из ключевых задач становится формирование системы управления, способной быстро и адекватно реагировать на изменение внешних и внутренних факторов, влияющих на развитие территории. Сами же органы регионального и муниципального управления, осуществляющие реализацию данного процесса, должны обладать более высоким уровнем квалификации по сравнению с управляющими в обычных условиях, уметь ставить как тактические, так и стратегические цели территориального развития, оперативно реагировать на происходящие изменения и эффективно работать в ситуации неопределенности. В процессе преобразований экономического уклада жизни страны, сопровождающегося повышением экономических возможностей регионов и муниципальных образований, расширением их прав и ответственности за комплексное социально-экономическое состояние, имидж, перспективы развития, формированием новых социально-экономических связей возникает необходимость разработки стратегического подхода к территориальному управлению, сущность которого выражается в переходе от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных целей развития, от ориентации на решение текущих задач к ориентации на решение перспективных проблем. Таким образом, повышение качества, своевременности и оперативности принимаемых территориальными органами власти управленческих решений, обеспечивающих эффективность выполнения стратегических целей и тактических задач на среднесрочную и долгосрочную перспективу, невозможно без создания целостной системы стратегического управления социально-экономическим развитием территории. Стратегическое управление территориальным развитием является постоянным процессом, поскольку социально-экономическое развитие – процесс целенаправленный, а, следовательно, на каждом временном отрезке происходит выбор оптимального способа использования имеющихся ресурсов при существующих объективных условиях ради достижения генерируемых самой территориально-экономической системой или внешней для нее средой совокупности целей. Следовательно, под стратегическим управлением территорией будем понимать динамический процесс выстраивания деятельности региональных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления в зависимости от меняющейся социально-экономической среды на основе установленных целевых приоритетов развития территории и эффективного использования имеющихся ресурсов в долгосрочной перспективе. Основные цели и направления действий социально-экономических систем определяются в процессе стратегического планирования, а инструментом достижения поставленных целей выступает стратегия территориального развития, стратегия развития приоритетных отраслей. В период существования СССР в стране уже был накоплен опыт формирования и реализации государственных стратегических планов развития отдельных сфер общественной жизни (например, государственный план по электрификации России ГОЭЛРО), однако технология стратегического управления в условиях централизованного стратегического планирования в советский период существенно отличается от формирования стратегических целей управления в условиях формирования рыночных отношений и инновационной экономики. Это связано, прежде всего, с нестабильностью внешней и внутренней среды регионов и муниципальных образований (неустойчивость законодательных норм и фискально-бюджетного регулирования, развитие межтерриториальной конкуренции, наделение новыми полномочиями региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и др.), а так же с ускорением темпов социально-экономических преобразований, научно-технического прогресса, увеличением скорости распространения информации и процессами глобализации. В современной России стратегическое планирование и управление развитием территорий следует отнести к началу XXI века. Так, с 2000 года была начата работа по разработке стратегии социально-экономического развития территории и отдельных отраслей в некоторых субъектах федерации и муниципальных образованиях (таблица 5). В настоящее время стратегии социально-экономического развития реализуются в 56 субъектах Российской Федерации (большинство из них приняты в 2009 году), в том числе в Москве, Московской области, Хабаровском крае, Алтайском крае, Приморском крае, Ставропольском крае, Удмуртской республике, Пензенской области, Калужской области, Калининградской области, Новосибирской области, Свердловской области, Владимирской области, Амурской области, Ярославской области, Мурманской области, Томской области, Вологодской области и др. Так же стратегии развития за последние 5 лет были разработаны и реализуются в следующих муниципальных образованиях (в основном это – региональные центры или ведущие региональные экономические центры): в Хабаровском муниципальном районе (Хабаровский край); Архангельске (Архангельская область); Бийске, Барнауле (Алтайский край); Уссурийском городском округе (Приморский край); Ялуторовске (Тюменская область); Гвардейском районе (Калининградская область); Ижевске (Удмуртская республика); Томске (Томская область) и др. Таблица 5- Содержание работ по стратегическому территориальному управлению в 2000-2002 гг. Годы Субъект РФ, муниципальное образование Работы по стратегическому управлению территорией 2000 г. Саратовская область Сформирован межведомственный совет по разработке стратегии развития топливно-энергетического комплекса [ПП №29-п] Мурманская область Разрабатывается стратегия экономического развития до 2015 года и формируются рабочие группы по выработке стратегических программ развития ведущих отраслей региона [ПГ №510-ПГ] Пермская область Ведется работа по разработке стратегии социально-экономического развития на 2001-2005 гг. [ПЗС №1291] 2001 год Ивановская область Принята стратегия и концепция социально-экономического развития региона до 2010 года [ПП №19-п] Ямало-Ненецкий автономный округ Ведется работа по разработке стратегии социально-экономического развития во взаимосвязи с энергетической стратегией России [РА №407-р] Воронежская область Формируется экспертный совет по вопросам реализации стратегии социально-экономического развития области [ПА №431] Нижегородская область Разработана стратегия и сформированы целевые показатели развития области до 2010 года [ПА НО №153] Краснодарский край Принят закон о прогнозировании, индикативном планировании, стратегии и программах социально-экономического развития территории [№384-КЗ] Республика Бурятия Утверждена стратегия развития угольной отрасли [ПП РБ №409] г.Челябинск Начата разработка концепции стратегии развития города до 2010 года и среднесрочной программы развития города до 2003 г. [П №427-п] 2002 год Республика Башкортостан Принята энергетическая стратегия до 2020 года [ПКМ РБ №149] Томская область Формируется рабочая группа по реализации стратегии экономического развития Сибири на территории Томской области [РГ №361-р] Владимирская область Разрабатывается концепция стратегии развития муниципальных образований области [ПГ ВО №592] Костромская область Ведется работа по разработке стратегии развития области [ПГ №170] Республика Калмыкия Утверждена стратегия экономической безопасности территории [УП №168] г.Ярославль Принята стратегия развития города до 2010 г. [ПМЯ №867] г.Апатиты Мурманской области, Тутаевский муниципальный округ Ярославской области Утверждена стратегия социально-экономического развития [Р №213, Р №106] Проведенный анализ отраслевых стратегий и стратегий, реализуемых по отдельным направлениям развития территорий, позволил выделить следующие группы стратегий: 1) стратегии развития жизнеобеспечивающих сфер функционирования территории (жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, тепло-, электроснабжение, строительство, жилищное строительство и др.); 2) стратегии развития финансовой и имущественной сфер; 3) стратегии развития социальной сферы (здравоохранение, образование, работа с населением, физкультура и спорт, сохранение культурного наследия); 4) стратегии развития агропромышленного комплекса, лесного хозяйства, экологической безопасности; 5) стратегии инновационного развития (развитие науки, инновационной сферы, информационного общества); 6) другие отраслевые стратегии. В современном представлении стратегическое управление территорией рассматривается как процесс, включающий (рисунок 7): - определение миссии развития территории; - определение стратегических целей, задач и направлений развития; - формирование нормативно-правового (постановления, решения и др.) и организационного (система органов управления реализацией стратегии) обеспечения; - анализ стартовых условий развития и оценку потенциала территории; - разработку программ для реализации стратегических направлений развития в среднесрочной и краткосрочной перспективе; - реализацию программных мероприятий на основе эффективного использования ресурсов и с учетом постоянно меняющихся условий внешней и внутренней среды; - коррекцию территориального целеполагания на основе принятых критериев оценки результатов территориального развития. Таким образом, систему стратегического управления развитием территории можно разделить на четыре функциональных блока: 1) стратегический блок; 2) аналитический блок; 3) программный блок; 4) блок системы мониторинга и контроля. Рисунок 7- Стратегическое управление социально-экономическим развитием территории Формирование системы органов управления и организационных структур стратегического блока, за которыми закрепляется определенный набор задач и функций, является важной частью стратегического управления. Без наличия таких структур реализация стратегических задач будет невозможной. В свою очередь, стратегическое управление предполагает определенную степень гибкости управленческого аппарата. Поскольку стратегия включает в себя взаимоувязанные программы институциональных преобразований, долгосрочные и среднесрочные прогнозы развития экономики, науки и технологий, стратегии и программы развития ключевых секторов экономики регионов и муниципальных образований, важное значение при разработке стратегии социально-экономического развития территории приобретают механизмы социального партнерства власти, бизнеса и населения, позволяющие сформулировать цели, принятые и одобренные всеми участниками территориального сообщества. Среди подобных механизмов социального партнерства в настоящее время получило развитие создание в регионах и муниципальных образованиях различных организационных структур, обеспечивающих взаимодействие населения, власти и бизнеса: комиссии, комитеты, рабочие группы, ассоциации, общественные организации и др. Риск-менеджмент (управление рисками), как новая технология принятия управленческих решений в социально-экономических системах, стал применяться в современном обществе в 60-х годах XX века в США с целью оказания помощи организациям в защите их активов от негативных последствий непредвиденных событий или неблагоприятных обстоятельств и минимизации их убытков. В России данное направление в сфере управления предприятиями стало активно развиваться с начала XXI века. В период существования государственной плановой экономики, когда государство принимало на себя все риски предприятий и организаций, в большей степени уделялось внимание безопасности деятельности хозяйствующих субъектов и соблюдению госпредприятиями ГОСТов, инструкций, предписаний и др. В начале перехода от плановой к рыночной экономике, в процессе появления нового института частных собственников на первый план была поставлена задача накопления и сохранения активов предприятий, поэтому вопрос управления рисками, как части системы принятия решений, остро не стоял. Наиболее востребованным риск-менеджмент стал в конце XX – начале XXI веков в сферах, связанных с обращением денежных средств, являющихся основными активами; в банковской и инвестиционной сфере, сфере страхования и др. Это обусловлено, в первую очередь, тем, что финансовые риски возможно оценивать количественно, применяя математические методы моделирования и вероятностного анализа для управления ими. Кроме этого, финансовая сфера подлежит жесткому государственному регулированию и существуют требования надзорных органов по измерению рисков для определения достаточности капитала кредитной организации. В следствие этого управление рисками в финансовой сфере развито гораздо лучше, чем в других отраслях экономики страны.Так же с ускорением технического и технологического прогресса, ростом факторов неопределенности, увеличением техногенных чрезвычайных ситуаций, риск-менеджмент стал применяться и в сфере промышленного производства, тепло-, электроснабжения, строительства и др. Территориальный риск-менеджмент приобретает особую актуальность в современных условиях нестабильной политической и экономической ситуации, изменения факторов внешней среды, зачастую оказывающих негативное влияние на развитие территориальных экономических систем, что, в свою очередь, препятствует росту инновационной и предпринимательской активности, снижает темпы производства, приводит к утрате конкурентных преимуществ территории. Кроме того, в процессе управления территориальными экономическими системами сложно учесть все факторы внешней и внутренней среды и выстроить прогноз их изменений, в связи с недостаточностью информации о среде управления. В свою очередь, информационная неопределенность приводит к возникновению рисков в процессе принятия управленческого решения региональными органами власти или органами местного самоуправления (при разработке и реализации региональных и муниципальных программ, проектов; при выборе сценария развития территории; в процессе принятия решения о формировании системы управления и др.). Рассмотрим основные риски, возникающие в процессе управления территориями (таблица 6): 1) макроэкономические риски; 2) политико-правовые риски; 3) техногенные и экологические риски; 4) инфраструктурные риски; 5) финансовые риски; 6) социальные риски; 7) глобальные риски. Таблица 6 – Характеристика основных рисков, возникающих в процессе управления территориальными экономическими системами Наименование рисков Характеристика рисков 1. 2. 1. Макроэкономические риски Снижение темпов роста экономики и уровня инвестиционной активности, высокий уровень инфляции или чрезмерное укрепление курса национальной валюты, возможность ухудшения внутренней и внешней конъюнктуры цен на сырье и технологии, последствия мирового финансово-экономического кризиса 1.1. Инфляционный риск При росте инфляции эффект реализации запланированных индикаторов социально-экономического развития территории снижается с точки зрения реальной покупательной способности 1.2. Валютный риск Возникновение опасности валютных потерь, связанных с изменением курса одной иностранной валюты по отношению к другой, при проведении внешнеэкономических (для государства, регионов), кредитных отношений 2. Политико-правовой риск Несовершенства в законодательной сфере ограничивают способность эффективно реагировать на меняющуюся рыночную ситуацию с учетом перспектив, возможностей и потребностей развития. Возможность возникновения убытков или сокращения размеров прибыли, являющихся следствием государственной политики 2.1. Юридический риск Рассогласованность нормативных правовых актов, нечеткое оформление документов (уставов, договоров, контрактов) 3. Техногенные и экологические риски Риски, связанные с проявлением стихийных сил экологические риски природы: землетрясение, наводнение, буря, пожар, эпидемия и др. Кроме того, вследствие высокого износа основных фондов велика вероятность нанесения ущерба окружающей среде 4. Инфраструктурные риски Отсутствие необходимого количества современных предприятий и научно-исследовательских центров, а также выстроенной системы кооперации науки и бизнеса 4.1. Отраслевой риск Вероятность потерь в результате изменений в экономическом состоянии в отраслях промышленности и степени их изменений по сравнению с другими отраслями 4.2. Инновационный риск Вероятность потерь, возникающих при инвестировании в разработку и производство новых товаров и услуг, которые, возможно, не найдут ожидаемого спроса на рынке 4.3. Конкурентный риск Связан с неэффективным использованием конкурентных преимуществ территории, ошибками в стратегическом планировании, в разработке конкурентной стратегии, недостаточно высоким технологическим уровнем производства и качеством производимой продукции 4.4. Технологический риск Моральное старение техники и технологий, применяемых в жилищно-коммунальном, дорожном, транспортном хозяйстве, строительстве; устаревание оргтехники, средств передачи информации 5. Финансовые риски Риски, связанные с неразвитостью финансово-кредитной инфраструктуры, недостаточной инвестиционной привлекательностью территории, неэффективным управлением территориальным бюджетом, региональной (муниципальной) собственностью, несовершенством межбюджетных отношений 5.1. Инвестиционный риск Риск связан со спецификой вложения средств в инвестиционные проекты, рисковые венчурные проекты 6. Социальные риски Вероятность ухудшения образовательного потенциала территории, ухудшения здоровья, роста заболеваемости и смертности населения, снижения рождаемости, рост миграции человеческого капитала 6.1. Кадровые риски Риск, связанный с непрофессионализмом кадров, дублированием функций органов управления, напряженной обстановкой в коллективе. Эффективное решение задач социально-экономического развития территории требует притока высококвалифицированных кадров и переподготовки существующих специалистов и адекватной существующей ситуации системы органов управления развитием территории 7. Глобальные риски Опасность может исходить из нескольких сфер развития территории: спад темпов экономического роста, проблемы энергетической безопасности, демографические перемены, снижение уровня образования Риски являются неизбежными ограничениями в деятельности государственных органов управления и органов местного самоуправления, но не руководством к деятельности. Их необходимо учитывать и по возможности устранять при принятии управленческих решений в отношении территориального развития, а, следовательно, рискологический подход к управлению территории требует грамотного и профессионального управления риском с использованием инструментов, позволяющих прогнозировать наступление рискового события и принимать меры к снижению степени влияния риска на развитие территории. Таким образом, процесс управления риском можно разбить на следующие этапы: 1) определение цели управления риском: снижение потерь, ликвидация риска; 2) формирование системы анализа, управления и мониторинга риска; 3) прогнозирование возможных рисков исходя из специфики территориального развития на базе постоянного мониторинга уровня рисков: изучение и наблюдение за социально-экономическими процессами в регионе, муниципальном образовании; выявление наиболее вероятных рисковых зон; 4) анализ и оценка риска: сбор информации о важнейших факторах риска и их ранжирование с точки зрения последствий негативных событий,; идентификация риска; количественная или качественная оценка факторов, влияющих на возникновение риска, оценка объема ущерба; 5) выбор метода управления риском: методы уклонения от риска (отказ от ненадежных поставщиков социальных услуг, отказ от рискованных проектов); методы локализации риска (создание венчурных фондов, специальных структурных подразделений для выполнения рискованных проектов), методы распределения риска (диверсификация видов деятельности и зон хозяйствования, диверсификация инвестиций, распределение ответственности между участниками территориального развития); методы упреждения риска (стратегическое планирование развития, прогнозирование внешних факторов риска, мониторинг социально-экономической и нормативно-правовой среды, территориальный маркетинг); 6) мониторинг результатов управления риском и корректировка управленческих решений. Формирование системы управления территориальными рисками является ключевой задачей среди мероприятий, позволяющих обеспечить защиту территориальной экономической системы от рисков. Определим основные принципы, присущие системе управления рисками: - принцип гибкости и адаптивности – система управления риском должна обладать возможностью гибкого реагирования всей системы на появление новых рисков; высокой скоростью реагирования, способностью приспосабливаться к стремительно изменяющимся условиям развития территории, быстро справляться с негативными ситуациями; - принцип многофункциональности и универсальности – способность преодолевать риски разной природы, вызывающие различные по характеру и масштабу последствия для функционирования и развития территориальной экономической системы; наличие развитой обратной связи и способность генерировать и воплощать действенные решения, ориентированные на быстрое достижение определенной цели; возможность одновременного использования различных методов управления рисками; - принцип оперативности – способность системы управления рисками оперативно оценивать и использовать необходимые для достижения поставленной цели ресурсы; - принцип эффективности – система управления рисками должна обладать способностью преодолевать негативные последствия неблагоприятных ситуаций при минимальном объеме имеющихся ресурсов, т.е. затраты на управление риском и размер возможного ущерба после выполнения мероприятий по управлению риском должны быть значительно меньше, чем потенциальный ущерб до проведения указанных мероприятий. К основным функциям региональных и муниципальных органов власти, осуществляющих управление территориальными рисками, следует отнести: - мониторинг и построение карт риска социально-экономических процессов, разработка сценариев возможных критических ситуаций и моделей управления территорией при их наступлении; формирование базы данных о возникающих в процессе территориального развития рисков; - разработка системы индикаторов для оценки рисков территориального развития; определение границ устойчивости территориальной экономической системы к различным рискам; - совершенствование механизма управления рисками (разработка мер правового, экономического, технологического, информационного характера); - формирование системы контроля за рисками и системы финансирования оперативных мероприятий по устранению рисков; - разработка мероприятий по снижению рисков, анализ и применение существующего опыта других территорий по преодолению негативных последствий возникновения риска; - подготовка управленческих кадров в системе региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления по направлению риск-менеджмента и др. Одной из проблем современного общества является повышение доверия граждан к федеральным, региональным органам власти и органам местного самоуправления. Экономически эффективное, систематическое и качественное обслуживание населения помогает социальному развитию, экономическому процветанию и укреплению порядка в муниципальных образованиях, регионах и государстве в целом. Обеспечение высокого качества работы региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления помогает проведению, корректировке и улучшению социальной политики территории и государственной системы в целом. Такой подход позволяет обеспечить надлежащее качество работы органов власти на всех уровнях: местном, региональном и федеральном. Поэтому в настоящее время становится актуальным использование одной из новых технологий современного управления, которая с успехом начинает применяться по отношению к территориальным экономическим системам (в частности, в муниципальном управлении) – менеджмент качества территориального управления. Менеджмент качества – одна из технологий, с помощью которой региональные органы власти, органы местного самоуправления могут планировать и осуществлять свои действия, направленные на удовлетворение потребностей и ожиданий всех социальных групп. В свою очередь, менеджмент качества территориального управления должен базироваться на учете взаимосвязи между эффективностью развития территории и эффективностью (качеством) управления данной территорией. Уровень компетентности региональных и муниципальных органов управления, их способность активно, последовательно и ответственно реализовывать менеджмент качества на практике, определяет степень достижения генеральной цели социально-экономического развития территории – повышение уровня и качества жизни населения. В настоящее время в России разработаны указания по применению национального стандарта ИСО 9001:2001 (система менеджмента качества в органах местного самоуправления). Данный стандарт разработан в помощь органам местного самоуправления для эффективной реализации системы менеджмента качества. Территориальные органы управления должны гарантировать выполнение минимальных требований граждан к процессам предоставления услуг. В свою очередь, вся деятельность органов управления, включая процессы менеджмента, основные и вспомогательные процессы (рисунок 8) составляет комплексную систему менеджмента качества. Оценка качества всех ключевых процессов и услуг позволяет оценивать удовлетворительность всех рабочих процессов, сформировать оптимальную административную структуру и определять действия и направления для улучшения услуг, предоставляемых потребителям/гражданам. Таким образом, менеджмент качества территориального управления предполагает ориентацию управления территориальным развитием на максимально полное удовлетворение потребностей различных субъектов региона, муниципального образования. Рисунок 8– Типовые процессы системы менеджмента качества территориальных органов управления В международной практике наиболее распространенной и эффективной моделью качества является модель «всеобщего управления качеством» (Tota1 Quality Manadement - TQM) – это комплексная система управления качеством, разработанная для фирм, но в последнее время так же адаптируемая и для территориальных органов управления. TQM ориентирована на постоянное улучшение качества всей организации, минимизацию производственных затрат и поставку продукта точно в срок. Применительно к территориальным экономическим системам модель TQM предполагает обеспечение высокого уровня жизни населения, своевременное и как можно более полное удовлетворение индивидуальных и общественных потребностей хозяйствующих субъектов и населения анализируемой территории, создание условий для дальнейшего развития всех сфер территориальной экономической системы. С точки зрения управления территорией менеджмент качества можно рассматривать как систему принципов управления, позволяющих обеспечить эффективность социально-экономического развития региона, муниципального образования, что должно выражаться в конечных результатах территориального развития (высокий уровень и качество жизни, политическая стабильность, стратегическая безопасность, инновационная активность, конкурентоспособность территории и др.). Цели, устанавливаемые в процессе проведения менеджмента качества, должны соответствовать следующим характеристикам: удовлетворять текущие и будущие потребности и ожидания потребителей/граждан; соответствовать установленным законодательным и обязательным требованиям; подвергаться периодическому и систематическому пересмотру; доводиться до сведения соответствующих подразделений и на соответствующих уровнях органов управления; быть измеримыми и оцениваемыми на пригодность; ориентироваться на постоянное улучшение показателей органов управления. Одной их ключевых особенностей системы качества является использование коллективных форм и методов поиска, анализа и решения проблем улучшения качества управления территорией и предоставления государственных и муниципальных услуг. Эффективное управление территориальным развитием с учетом выделенных особенностей функционирования системы менеджмента качества сопровождается формированием в структуре территориальных органов управления соответствующих подразделений, наделяемых следующими функциями: 1) анализ потребностей и ожиданий потребителей/граждан; 2) определение процессов, необходимых для поставки продукции и предоставления услуг, установление критериев применения и оценки полученных результатов; 3) идентификация процессов, необходимых для системы менеджмента качества, обеспечение их совместного, надежного и результативного функционирования; определение последовательности и взаимодействия этих процессов; 4) определение критериев и методов, необходимых для обеспечения результативности как при осуществлении процессов, так и при управлении ими; 5) обеспечение доступности ресурсов и информации, необходимых для поддержки процессов менеджмента качества и их мониторинга; 6) проведение мониторинга, измерения и анализа процессов менеджмента качества; 7) разработка мероприятий, необходимых для достижения запланированных результатов и постоянного улучшения процессов менеджмента качества и др. Реорганизация системы управления территориальными экономическими системами Наиболее ярко и полно организационные изменения проявляются в организационных структурах управления, распределении полномочий, иерархии, формировании процедур и осуществлении взаимодействия органов и субъектов управления. В этом смысле они становятся непосредственным проявлением управления как целенаправленного воздействия организации на построение функционирования собственной системы. Это понимание близко к самоуправлению как процессу самосовершенствования организации. Организационные изменения неизбежно происходят и в сознании каждого конкретного индивидуума, так или иначе участвующего в процессе управления социально-экономической системой. Здесь они проявляются в новых интеллектуальных представлениях участника разработки и осуществления целенаправленного воздействия. Такие, как правило, скрытые организационные изменения представляют весьма существенный и до сих пор, к сожалению, малоиспользуемый ресурс совершенствования управления территориальными экономическими системами. В России, в современных рыночных условиях непрерывно происходит процесс изменения производственных отношений. Многие социально-экономические системы, в том числе государственные и муниципальные администрации и учреждения подвергаются постоянному давлению перемен, преимущественно исходящих из внешней среды. Данные обстоятельства приводят и к изменению функций исполнительных органов власти государства, субъектов федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований. Процесс реформирования системы исполнительной власти направлен в сторону большего соответствия их функций потребностям текущей рыночной конъюнктуры. Вместе с тем, необходимо отметить, что до сих пор структура органов управления экономикой региона или муниципального образования сохраняет многие черты структуры управления централизованной плановой экономики. Основные министерства и ведомства сохраняют обычную аппаратную структуру, которая не позволяет выполнять на должном уровне такие функции, как прогнозирование социально-экономической ситуации в регионах и муниципальных образованиях, проведение ситуационного анализа, разработка новых методов регулирования экономических процессов. Основными недостатками в работе региональной и муниципальной администраций являются: - неадекватная реакция персонала на новое состояние общества, экономики, на коренное изменение в формах собственности; - нечеткость разделения функций и полномочий в организационных структурах; - недостаточный профессионализм многих государственных и муниципальных служащих, а также отрицательное воздействие и инертность старой системы и специалистов, перешедших из нее; - недостаточный опыт работы с негосударственными структурами; - зачастую нежелание брать ответственность на себя и, соответственно, появление излишнего бюрократизма на всех уровнях и этапах принятия решений. Основными причинами этих недостатков в работе структур региональных и местных администраций являются отсутствие профессиональной работы с персоналом, его развитием и формированием, слабое развитие профессионального и личностного потенциала служащих, «узость» базы резерва, медленный поиск талантов. В настоящее время важными задачами эффективного управления территориальными экономическими системами являются: 1) модернизация администраций государственного и муниципального уровней, которая выступает не как ограниченное мероприятие, а как комплексная программа преобразований; 2) построение новых управленческих систем с взаимодополняющими государственными, муниципальными и частными структурами; 3) обучение управленческого персонала на всех уровнях методам менеджмента, методам достижения соглашений, практике принятия стратегических решений. Очевидно, что в настоящее время для совершенствования работы структур органов власти необходимо использование инструментов управления организационными изменениями, широко применяемых в практике коммерческих организаций: - реорганизация; - реинжиниринг; - аутсорсинг. Использование в системе управления органами государственной власти практик, применяемых в частном секторе правомочно, так как основные признаки коммерческой организации, представленные в научной литературе, можно с успехом отнести к органам государственного управления. Органы управления, как и коммерческие организации, имеют целый ряд общих характеристик. Они являются: - юридически (законодательно) оформленными участниками субъектно-объектных отношений; - хозяйственными объектами; - социальными организмами; - организационными структурами управления; - пространственно-техническими организмами. Рассмотрим теперь поподробнее каждый из предложенных инструментов осуществления изменений, которые можно использовать в системах территориального управления. Реорганизация является, безусловно, наиболее распространенным, очевидным и простым способом осуществления изменений. Она заключается во внесении изменений в существующую организационную структуру управления территорией, перераспределение функций, задач и обязанностей в рамках существующей организационной структуры. Реорганизация также может подразумевать создание новых структур или ликвидацию уже существующих, укрупнение или разукрупнение подразделений и любые другие действия, направленные на приведение организационной структуры в максимальное соответствие с целями развития территории и выполняемыми в связи с этим функциями. Часто под реорганизацией подразумевают оптимизацию численности персонала и устранение дублирования функций. Реорганизация организационной структуры управления территорией может проводится в следующих ситуациях: - организационный анализ выявил недостатки существующей организационной структуры и дублирование функций; - изменилась стратегия развития территории; - перераспределяется ответственность подразделений; - органы регионального управления и местного самоуправления наделяются новыми полномочиями; - происходит реинжиниринг внешних и внутренних процессов взаимодействия с государственными органами власти, инвесторами, бизнес-структурами, общественными организациями; - внедряются информационные технологии в систему управления территорией. Для деятельности в сфере государственного управления так же характерен тип реорганизации, проводимой в целях совершенствования управленческих процессов при возникновении новых политических или социально-экономических задач. В последнее время особую значимость приобрели изменения, проводимые в рамках административной реформы и, в частности, при совершенствовании процессов оказания государственных услуг. Проведению реорганизации предшествует этап организационного анализа существующей ситуации. На этом этапе проводится детальный анализ существующих на предприятии или в органе управления территорией функций и подразделений, и определяются взаимосвязи между ними. Затем на основании полученных результатов строится матрица организационных проекций, которая позволяет в компактной матричной форме зафиксировать информацию о том, какие подразделения за что отвечают и в результате выявить как пробелы в исполнении тех или иных функций, так и степень загруженности определенных звеньев. Анализ этой матрицы помогает осуществить рациональную реорганизацию исполнения функций, то есть разумно и правильно распределить функции между исполнителями. По итогам этого анализа рекомендуется разработать документ, который бы зафиксировал цели и задачи органа управления территорией, выполняемые им функции, исполнительные звенья, реализующие эти функции и распределение функций между исполнительными звеньями. Таким образом, можно выделить следующие этапы реорганизации органов государственного и муниципального управления: 1) составление и согласование перечня услуг, предоставляемых органом управления территорией; 2) составление перечня функций и построение функциональных моделей. Функции делятся на основные, направленные на реализацию заявленных услуг, функции обеспечения (вспомогательные) и функции менеджмента; 3) составление перечня исполнительных звеньев и построение структурной модели; 4) построение матрицы организационных проекций; 5) анализ матрицы и построение структурной схемы. Реинжиниринг является более жесткой методикой проведения изменений по сравнению с реорганизацией. В общем случае под реинжинирингом понимается перестройка и рационализация бизнес-процессов компании. Как сформулировали авторы данной методики, М.Хаммер и Дж.Чампи, реинжирниринг – это «фундаментальное переосмысление и радикальное перепроектирование бизнес-процессов для достижения существенных улучшений в таких ключевых для современного бизнеса показателях результативности, как затраты, качество, уровень обслуживания клиентов и оперативность». Идея реинжиниринга основана на том, что основой любой организации являются бизнес-процессы, а организационная структура является отражением существующих бизнес-процессов и средством их выполнения. Поэтому первым этапом организационных изменений должно быть именно совершенствование бизнес-процессов, а затем уже модернизация организационной структуры. Реинжиниринг предлагает не улучшать существующую структуру организации, а начать ее создание «с нуля», с определения процессов. Соответственно, все, что можно назвать просто улучшением, реинжинирингом не является. Основные принципы реинжиниринга и его отличия от других подходов следуют из процессного взгляда на организацию. 1. Отдельные простые задачи комбинируются в высококвалифицированную многофункциональную работу. Считается, что в организациях, устроенных по функциональному принципу процесс объединения отдельных действий в общий процесс является достаточно затратным мероприятием. Поэтому реинжиниринг предлагает экономию на механизмах объединения, укрупняя отдельные операции и нанимая более квалифицированный персонал. 2. Стремление к естественному порядку в осуществлении стадий процессов. Согласно теории реинжиниринга многие части одного процесса могут выполняться параллельно при условии возникновения для этих частей необходимых условий (в виде информации, материалов и т.п.). Это позволяет отказаться от искусственной линейной формы процессов и приводит к ускорению получения результатов. 3. Аутсорсинг (выполнение работы там, где эффективно и выгодно). Определенные части процессов, а иногда и целые процессы могут быть вынесены за пределы социально-экономической системы, туда, где выполнение их будет более эффективным и менее затратным. 4. Уменьшение уровня контроля за отдельными задачами. Часто организации имеют большое количество точек внутреннего контроля. Это может привести к значительным временным и материальным затратам, которые не сопоставимы с получаемым эффектом. Реинжиниринг предлагает отказаться от предварительного (разрешительного) контроля в большинстве мелких случаев, заменив их неким «выходным» контролем, который позволит в случае необходимости выявить источники возникновения ошибок. 5. Полное соответствие между всеми элементами управления: процессами, сущностью работ, методами управления и организационными ценностями. Перестройка процессов всегда подразумевает перестройку организационной структуры, системы найма, мотивации и управления, пересмотр ценностей организации. Это связано с тем, что оптимизация и перестройка процессов должна определять устройство социально-экономической системы и обязанности сотрудников, которыми надо управлять в соответствии с новыми подходами. А методы управления и система оценки деятельности влияют на систему ценностей сотрудников и определяют то, чему сотрудники будут уделять наибольшее внимание. 6. Широкое использование информационных технологий. Внедрение информационных технологий должно рассматриваться, как составная часть реинжиниринга, как один из инструментов, помогающих при проведении масштабных изменений в социально-экономической системе. 7. Процессы должны иметь несколько версий для взаимодействия с разными внешними условиями. Вместо большого количества различных правил для различных ситуаций создается несколько вариантов процессов для взаимодействия с определенными ситуациями. Выбор нужного процесса осуществляется перед началом деятельности, что позволяет сократить вариативность дальнейших процедур и сокращение времени на выполнение действий. 8. Уменьшение роли организационной иерархии. В своей деятельности сотрудники должны ориентироваться на клиентов своих процессов, а не на руководство. Только в этом случае можно говорить о повышении эффективности. Выполнение желаний руководства не всегда приводит к повышению эффективности, а ориентация на клиентов – всегда. При этом клиенты процессов могут находиться как вне организации, так и внутри нее. Роль руководителя в данном случае заключается в том, чтобы помогать сотрудникам более эффективно решать свои задачи и развивать способности. 9. Структурные подразделения из функциональных единиц становятся процессными единицами. Соединяя в единую структурную единицу работников, выполняющих один процесс, создается более эффективная и рациональная структура управления. При таком подходе не требуется дополнительных усилий при проходе процесса через границы функциональных подразделений, для каждого из которых результат процесса не очень важен. 10. Поощрение за результаты, а не за деятельность. Процессные подразделения и многофункциональные сотрудники теперь могут оцениваться не за действия, которые они совершали, а за результат, которого они достигли при осуществлении процессов и за ту выгоду, которая в результате была принесена организации. 11. У клиентов – потребителей государственных и муниципальных услуг должно быть «одно окно» во взаимодействии со структурами, их предоставляющими. Вместе с переориентацией социально-экономической системы на управление процессами появляются и лица, несущие ответственность за эти процессы в целом. В связи с этим у клиентов появляется единая точка входа для того, чтобы выяснить, в какой стадии находится интересующий их процесс и каковы его результаты. Несмотря на преимущества, которые дает реинжиниринг при модернизации систем управления организациями, использование его для реорганизации системы государственного и муниципального управления сопряжено с определенными ограничениями: 1) реинжиниринг исходит из того, что «зарплату работникам платят клиенты». Применительно к государственному и муниципальному управлению этот посыл полностью ошибочен, так как клиенты процессов в данной системе чаще всего за них не платят, платят не достаточно или даже готовы заплатить за то, чтобы не быть такими клиентами. Зарплата государственным и муниципальным служащим выплачивается из соответствующего бюджета, который, в первую очередь, формируется за счет средств налогоплательщиков, поэтому правильное применение идей реинжиниринга в государственном и муниципальном управлении предполагает концентрацию усилий на идее удовлетворенности налогоплательщиков. В связи с этим в системе органов государственной власти и местного самоуправления возрастает роль организационной иерархии, когда руководители могут считаться представителями тех, кто «платит зарплату»; 2) в коммерческой организации владельцам в общем случае производимый продукт сам по себе безразличен - важна прибыль, которую он приносит. Напротив, в государственном и муниципальном управлении налогоплательщиков интересует не только то, что происходит при взаимодействии органов власти с их «клиентами», но в не меньшей степени и то, что приводит к тем или иным результатам этого взаимодействия, то есть средства, ресурсы, процедуры, при этом используемые; 3) основная мысль реинжиниринга – начать все с нуля и рассматривать только процессы, которые подлежат оптимизации. Однако в сфере государственного и муниципального управления существуют процессы, которые связаны друг с другом, но связи между этими двумя процессами могут быть не вполне очевидными. Соответственно, попытка оптимизации определенных процессов может привести к потере легитимности этих процессов или к неконтролируемым изменениям в других процессах. Таким образом, с точки зрения государственного и муниципального управления в качестве объекта оптимизации следует рассматривать не отдельный процесс, а их взаимосвязь. Также самостоятельной ценностью могут обладать отдельные элементы организационной структуры территории; 4) территория представляет собой, по сути, систему организаций, которых, как минимум, три (по количеству ветвей власти), а по сути их даже больше. Классические методики реинжиниринга направлены на максимальное стирание границ между организациями и выход за их пределы. Однако, в регионе или муниципальном образовании наличие таких границ играет важную роль – оно позволяет поддерживать определенные конфликты между ветвями власти, которые призваны обезопасить граждан и обеспечить прозрачность деятельности государственных и муниципальных органов власти; 5) различна основная задача работников государственного сектора и коммерческих фирм. Для работников коммерческих фирм основной задачей является достижение максимальной прибыли. Для государственных и муниципальных служащих – удовлетворение потребностей и интересов населения, эффективное использование бюджетных средств. Таким образом, применение методов реинжиниринга в сфере государственного и муниципального управления невозможно без значительной их адаптации. Также следует иметь в виду, что проекты реинжиниринга, возможные в рамках отдельных организаций, не возможны в масштабах целого государства, или в рамках отдельных ветвей власти. Процесс реинжиниринга в крупных блочных структурах, которыми являются органы государственного управления и местного самоуправления, целесообразно и наиболее просто проводить по блокам, в качестве которых могут выступать отдельные ведомства. Реформирование всей системы сразу – очень трудоемкий, дорогостоящий и рискованный процесс. А при поэлементной реорганизации в результате произойдет изменение всей структуры. В настоящее время в практике государственного и муниципального управления применение методов реинжиниринга встречается по отношению к бизнес-процессам, происходящим между организационными структурами управления (например, в процессе документооборота), однако эти методы получили еще недостаточное развитие. Бизнес-процессы организационного управления нуждаются в совершенствовании. Причем, имеется в виду не просто применение новых информационных технологий для реализации некоторых функций и рутинных процессов, а о комплексном реинжиниринге, упрощении многих процессов, сокращении отчетности, автоматизации контрольных функций и др. С целью реинжиниринга административных процессов целесообразно проведение всестороннего анализа и обследования функциональных обязанностей государственных и муниципальных служащих, осуществляющих регулярное взаимодействие с населением и юридическими лицами. На основе полученных сведений формируется перечень электронных регламентов, определяющих выполнение процессов взаимодействия исполнительных органов власти с населением и юридическими лицами. Нуждается в реинжиниринге и процесс документооборота, поскольку помимо возрастания потоков поступающей в органы государственного управления и местного самоуправления информации (писем, жалоб, предложений от физических и юридических лиц, распорядительных документов вышестоящих органов), появляются новые каналы поступления информации (факсимильная связь, электронная почта, СМИ). Также методы реинжиниринга возможно применять по отношению к системе оказания государственных и муниципальных услуг. Одним из результатов деятельности по реинжинирингу бизнес-процессов является аутсорсинг, то есть передача ряда функций, являющихся неключевыми для данной организации, внешним по отношению к организации контрагентам, которые являются специалистами в определенной области. Аутсорсинг следует отличать от услуг поддержки или сервиса. Последние имеют случайный, разовый, эпизодический характер и ограничены началом и концом. Аутсорсинг же подразумевает обеспечение бесперебойной работы каких-либо систем, процессов, поэтому подразумевается, что он оказывается на постоянной основе. Ориентированность на процессы является характерной особенностью аутсорсинга и отличает его от всех других типов оказания сервисных услуг. В современной экономике аутсорсинг находит широкое применение, особенно это касается малых и средних предприятий. Аутсорсинг широко распространен в таких отраслях, как информационные технологии (особенно это касается разработки программного обеспечения и администрирования инфраструктуры и баз данных), бухгалтерский учет и расчет налогов, юридическое обеспечение, маркетинг и связи с общественностью, управление логистическими процессами, обеспечение безопасности (в том числе экономической и информационной), управление транспортом, его техническое обслуживание и ремонт (особенно это касается воздушных и морских судов и железнодорожного транспорта). Очевидны выгоды, которые дает использование аутсорсинга: - сокращение издержек за счет реинжиниринга административных процессов; применения лучшего опыта в управлении; экономии на масштабах, которые может получить поставщик услуг; возможности избежать крупных затрат на приобретение имущества, необходимого для решения задач государственного и муниципального управления; - высвобождение внутренних ресурсов заказчика услуг аутсорсинга для других целей; - повышение качества процессов в организации (за счет использования специализированных фирм, а также концентрации на основной деятельности); - снижение рисков, связанных с реализацией процессов (за счет использования конкуренции на рынке компаний, предлагающих услуги, а также за счет частичной передачи рисков компании-исполнителю); - существенное улучшение обслуживания населения в результате соглашений об уровне обслуживания. Однако, наряду с достоинствами у аутсорсинга существует целый ряд недостатков: - существует риск утечки сведений конфиденциального характера, а также риск порчи имущества в случае неконтролируемого доступа компании-аутсорсера к материальным ценностям и документам; - возможно несоответствие квалификации компании-исполнителя выполняемым работам; - в случае возникновения нештатных или аварийных ситуаций увеличивается время реакции, так как появляется дополнительное передаточное звено. Понятие аутсорсинга в органах государственной власти и местного самоуправления имеет несколько трактовок. Согласно самой распространенной из них под аутсорсингом понимаются отношения, в результате которых происходит сокращение объемов работ, выполняемых государственными органами, за счет привлечения частных компаний на контрактной основе. Аутсорсинг в государственных и муниципальных органах власти можно определить как передачу исполнения отдельного процесса или вида работ внешней организации при сохранении общей ответственности территориальных органов путем заключения договора. В то же время в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах аутсорсинг применительно к органам государственной власти определяется как механизм выведения отдельных видов деятельности за рамки функционирования органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. В отличие от частных компаний, где развитие аутсорсинга ограничено только стратегическими целями развития, в государственных и муниципальных органах на него накладываются определенные ограничения. Эти ограничения связаны с тем, что территориальная экономическая система в лице соответствующих органов власти обладает исключительной прерогативой по реализации властных полномочий, которые заключаются в принятии решений относительно формирования и использования ресурсов и выработке правил поведения граждан и организаций. Все остальные действия можно отнести к категории обеспечивающих и к их выполнению могут привлекаться негосударственные организации. При этом контроль за процессом и, в особенности, за его результатами, а также принятие важных для реализации данного процесса решений должны оставаться за органом государственной власти или местного самоуправления. Как пример реализации подобного подхода можно привести аналитическую работу, направленную на поддержку принятия решений, осуществляемую негосударственными научными и исследовательскими организациями. Таким образом, аутсорсинг в сфере государственного и муниципального управления может осуществляться в части процессов, поддерживающих основную деятельность государственных и муниципальных органов власти. При этом реализация процессов, связанных с принятием решений, а также с осуществлением контрольно-надзорных и правотворческих функций должны оставаться в ведении территориальных органов власти. Если этого не происходит и орган власти передает какие-либо процессы, связанные со своей основной деятельностью, негосударственным структурам, то это выходит за рамки отношений аутсорсинга и переходит в сферу вопросов приватизации. Предпосылками применения аутсорсинга в государственном и муниципальном управлении являются: - необходимость снижения затрат территориального бюджета; - повышение эффективности осуществления полномочий органов государственного управления и местного самоуправления; - стремление к большей гибкости в решении вопросов, отнесенных к соответствующему уровню управления; - ориентация на использование опыта специалистов, имеющих профессиональные навыки и соответствующие компетенции в определенных сферах деятельности; - внедрение новых управленческих технологий; - выделение основных функций органов государственного управления и местного самоуправления в период крупных преобразований и реформ (в то время как вспомогательная (обеспечивающая) функция передается на аутсорсинг). Таким образом, целями аутсорсинга функций государственных и муниципальных органов управления являются: • повышение эффективности административно-управленческих процессов; • обеспечение внедрения новых технологий (в том числе информационных); • повышение качества и доступности государственных (бюджетных) услуг; • сокращение капитальных затрат; • оптимизация численности административного и управленческого персонала; • оптимизация государственных (муниципальных) функций; • оптимизация сети подведомственных организаций, бюджетных учреждений и унитарных предприятий; • оптимизация расходов областного бюджета; • внедрение конкурентных механизмов распределения территориальных ресурсов; • расширение сферы применения контрактных форм финансирования расходов территориального бюджета в целях повышения результативности и эффективности бюджетных расходов; • устранение административных барьеров предпринимательской деятельности. Критериями выявления действий, подлежащих аутсорсингу, являются: • профессиональный, специализированный характер исполнения действий; • характер деятельности, обеспечивающей исполнение государственных (муниципальных) функций; • наличие профессиональных, специализированных, саморегулируемых организаций на рынке, способных к исполнению действий государственных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления. Органам государственной власти и местного самоуправления следует учитывать следующие основные факторы, влияющие на принятие решения о передаче на аутсорсинг государственных и муниципальных полномочий (таблица 7): Таблица 7- Факторы, влияющие на принятие решения о передаче на аутсорсинг государственных и муниципальных полномочий Факторы Характеристика вида работ при анализе факторов 1. Фактор значимости функции Классификация и оценка значимости видов деятельности органа власти осуществляются с позиции полномочий, функций, целей и задач. Определяется, относится ли передаваемая функция к основным функциям органа власти или к вспомогательным функциям 2. Ресурсный фактор Аудит осуществляемых функций и целевых программ, определение действия и виды деятельности, на реализацию которых в соответствии со стратегическими планами деятельности органа власти требуется первоочередное направление материальных и трудовых ресурсов 3. Стоимостной фактор Количественное определение совокупных затраты органа власти, которые связаны с выполнением видов деятельности, предполагаемых к передаче на аутсорсинг. 4. Временной фактор Выявление действий, которые требуется осуществить в сроки, не достижимые по тем или иным причинам с помощью ресурсов, выделяемых органам власти, или в сроки, которые требуют уменьшения. 5. Фактор качества Определение видов деятельности, реализация которых не обеспечивает требуемый уровень качества функции (полномочия) за счет ресурсов органа власти или достижение которых требует отвлечения значительных ресурсов. Качество исполнения видов деятельности оценивается по показателям, указанным в административном регламенте исполнения функции, на реализацию которой направлено их выполнение 6. Ограничительный фактор Анализ нормативных правовых актов, регулирующих исполнение функции на предмет возможности/невозможности передачи функции на аутсорсинг. 7. Фактор эффективного развития Выявление функции (услуги), имеющей неопределенные формы правового осуществления, что может быть обусловлено неопределенностью содержания государственных (муниципальных) полномочий, необходимых для их осуществления. Такие функции целесообразно передать на аутсорсинг в целях создания саморегулирующегося механизма их реализации При передаче на аутсорсинг государственных или муниципальных полномочий следует руководствоваться двум основным принципам: - целесообразность - на аутсорсинг целесообразно передавать административно-управленческих процессы, на прямую не связанные с реализацией властно-распорядительных полномочий (основных функций) государственных органов исполнительной власти или органов местного самоуправление, то есть аутсорсинг может быть осуществлен только в отношении обеспечивающих функций; - эффективность – анализируется с точки зрения экономии бюджетных средств, повышения качества реализации функции или услуги, сокращения сроков ее исполнения (предоставления), оптимизации системы государственного (муниципального) управления. Таким образом, передавать на аутсорсинг функции органов государственного управления местного самоуправления или государственные и муниципальные услуги целесообразно в следующих случаях: 1) если расчетная стоимость функции или услуги по аутсорсингу меньше расчетной стоимости функции или услуги, исполняемой (предоставляемой) исполнительным органом или органом местного самоуправления; 2) в отношении функций или услуг, исполнение (предоставление) которых за счет ресурса исполнительного органа или органа местного самоуправления не обеспечивает необходимого уровня их качества или достижение необходимого уровня качества которых требует отвлечения значительных ресурсов исполнительного органа; 3) если соблюдать срок, в течение которого необходимо исполнить функцию, по тем или иным причинам не представляется возможным с помощью ресурса исполнительного органа или органа местного самоуправления. В этом случае функция или услуга подлежит аутсорсингу без увеличения стоимости ее исполнения (предоставления). Лекция 6. Формирование стратегии управления территориальными изменениями План: 1. Система стратегического управления территориальными изменениями. 2. Инструменты управления стратегическими изменениями: система оценочных индикаторов показателей оценки риска; скользящий SWOT, SNW, STEP-анализ; институциональные рычаги реагирования; способы хеджирования макроэкономического риска. 3. Виды стратегий управления изменениями Управление изменениями представляет собой комплексный набор процедур, применяемых на следующих этапах процесса проведения изменений: - принятие решений о проводимых преобразованиях; - планирование изменений; - реализация запланированных мероприятий; - оценка и контроль результатов. Проведенный анализ теоретических подходов к управлению изменениями и технологий управления территориальным развитием позволяет выделить следующие характеристики процесса управления территориальными изменениями: 1) системный процесс, направленный на комплексное развитие всех территориальных подсистем (экономической и социальной); 2) процесс, характеризуемый высокой степенью риска и неопределенности в силу того, что территориальные экономические системы являются открытыми и сложными системами, которые вынуждены реагировать на изменения, происходящие не только в результате объективного развития территории и ее сфер жизнедеятельности, но также под влиянием субъективных факторов проявляющихся во внешней среде; 3) долгосрочный процесс, поскольку планирование и реализация территориальных изменений должны быть ориентированы на долгосрочное развитие территории с учетом сложившихся условий и имеющихся потенциалов. В процессе изменений формируются новые качества территориальных экономических систем, а, следовательно, требуются передовые технологии стратегического управления, что обусловливает необходимость учета сложной взаимозависимости социально-экономических процессов, определяющих происходящие изменения, и осуществление стратегического управления изменениями. Стратегическое управление изменениями позволяет увязать в единую систему следующие элементы долгосрочного территориального развития (рисунок 9): 1) стратегическое видение органами региональной власти и местного самоуправления, бизнес-сообществами, общественными организациями, населением траектории и перспектив развития территории; 2) инновационные идеи и технологии, разработанные или получившие распространение в регионе, муниципальном образовании; 3) стратегический план управления территориальными изменениями (стратегия управления изменениями); 4) текущее управление отдельными направлениями территориальных изменений. Рисунок 9 - Преимущества формирования системы стратегического управления территориальными изменениями Внедрение системы стратегического управления территориальными изменениями позволяет обеспечить территориальной экономической системе ряд позитивных преимуществ на долгосрочную перспективу: - комплексное ориентирование на стартовые конкурентные позиции территории, современные факторы (в том числе, глобализация экономики, рост конкуренции между регионами, муниципальными образованиями, информационная революция, структурные преобразования) и ведущие принципы изменений, определяющие конкурентоспособность и потенциал развития территории (рисунок 10); - внедрение инновационных подходов и методов в систему управления территорией; - использование современных технологий в социальных и экономических сферах территориального развития (городское хозяйство, образование, здравоохранение, промышленность и др.); - активизация потенциала и эффективное использование природных, инвестиционных, бюджетных ресурсов территории; - общественная консолидация и интеграция гражданского общества, укрепление доверия к региональным и местным органам власти; - применение механизмов государственно-частного партнерства при осуществлении региональных и местных программ и проектов; - укрепление конкурентных позиций и инвестиционных преимуществ территории в региональном, общероссийском, мировом пространствах. Рассмотрим механизм формирования стратегии управления изменениями на муниципальном уровне, то есть по отношению к муниципальным образованиям. Главной целью стратегии управления изменениями в муниципальном образовании является создание условий, при которых процесс развития, расширения возможностей для самореализации людей и деятельности бизнеса, повышения качества и комфортности проживания становится постоянным и отвечающим современной ситуации и требованиям всех заинтересованных в развитии данной территории сторон. Стратегия управления изменениями в муниципальном образовании должна иметь статус муниципального нормативного акта (постановление администрации муниципального образования). Стратегическими приоритетами при разработке и реализации стратегии управления изменениями являются: 1) ориентация на человека, его потребности, жизненные ценности и приоритеты, поскольку потребность в развитии, его интенсивность определяют и задают люди. Управление изменениями в муниципальном образовании направлено не только на прирастание материальных благ, но и на качественные изменения в сознании людей, в их восприятии окружающего, изменения стереотипов, ценностных ориентаций и, в конечном счете, на вовлечение населения в процесс развития территории; 2) создание информационной среды для коллективной разработки и принятия решений, что подразумевает информационное сопровождение и открытость процесса принятия решения для населения, бизнеса, общественных, научных организаций, а также создание эффективного механизма обратной связи между региональными и местными администрациями и всеми участниками планирования и реализации стратегии и детализирующих ее программ; 3) организация пространственного развития территории, вовлечение муниципального образования в макроэкономические процессы, развитие конкурентных рынков товаров и услуг на основе инновационного развития отраслей экономики и социальной сферы. Рисунок 10 Комплексная увязка факторов, принципов и методов реализации стратегии управления территориальными изменениями Стратегические приоритеты следует увязать с основными направлениями развития территории (таблица 8). 1. Экономическое направление. Деятельность субъектов экономической сферы должна быть ориентирована на изменение структуры предпринимательской активности с производства товаров на реализацию услуг, поскольку экономическое развитие территории должно проходить в рамках культурно-духовной среды для достижения социального благополучия населения, а рост конкурентоспособности предпринимательства обеспечивается за счет встраивания экономики муниципального образования в межрегиональные, общегосударственные и общемировые экономические процессы. Таблица 8 - Взаимосвязь направлений и приоритетов стратегии управления изменениями Приоритеты Направления Экономическое Социальное Культурное и духовное Ориентация на человека Формирование нового экономического мышления и поведения, ориентированного на достижение стратегии успеха каждого человека. Экономическое развитие как средство решения социальных задач и культурно-духовных ценностей. Создание условий для комфортного и безопасного проживания в регионе, муниципальном образовании; формирование более прочных социально- экономических позиций населения Создание условий для творческой реализации культурных, духовных и информационных способностей и потребностей населения, формирование институтов гражданского общества Создание информационной среды для коллективной разработки и принятия решений Обеспечение взаимосвязи индивидуальных бизнес-стратегий со стратегией управления изменениями через организацию информационного пространства в целях наиболее эффективного использования ресурсов и минимизации экономических рисков Совершенствование информационного пространства и всех видов коммуникаций за счет внедрения новых информационных технологий, обеспечивающих духовный и интеллектуальный рост населения, самореализацию человека в современном социокультурном пространстве Ориентир на пространственное развитие, укрепление конкурентоспособности Встраивание экономики территории в межрегиональные, общегосударственные и общемировые экономические процессы, развитие конкурентных рынков товаров и услуг на основе инновационного развития отраслей экономики и социальной сферы Стремление к достижению соответствия уровня и качества жизни общероссийским и международным стандартам Поддержание и развитие существующей мультикультурной среды, создание условий для творческой реализации духовных и физических способностей и потребностей населения, культурно-гуманистических показателей качества жизни 2. Социальное направление. Социальное направление раскрывает социально-экономические интересы и потребности населения, качество жизни и уровень благосостояния, состояние и качество жизнеобеспечивающих структур (объекты социальной инфраструктуры, жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство, градостроительство, транспортная система, логистика), а также результаты хозяйственно-экономической деятельности, затрагивающие аспекты жизнеобеспечения и безопасности (в том числе технологическую и экологическую безопасность). 3. Культурно-духовное направление. Под культурно-духовной средой следует понимать все многообразие социальных образований, в том числе демократические институты, а также культурное, духовное и информационное пространство. Совершенствование и развитие культурно-духовного пространства должно быть ориентировано на сохранение, поддержание и развитие мультикультурной среды, характерной для большей части регионов и муниципальных образований Российской Федерации, развитие, формирование и распространение духовных ценностей, отвечающих интересам и культурно-историческим традициям населения. Формирование культурно-духовного пространства территории предполагает создание условий для творческой реализации духовных и физических способностей и потребностей населения, культурно-гуманистических показателей качества жизни. Анализ моделей управления изменениями и технологий управления территориальным развитием позволяет выстроить следующую последовательность этапов разработки и реализации стратегии управления изменениями в муниципальном образовании (рисунок 11): • сбор актуальной полноценной информации об условиях территориального развития; • стратегический анализ условий территориального развития; • обоснование необходимости изменений, раскрытие сущности и предлагаемых методов реформ; • разработка концепции общественного видения перспектив территориального развития; • формирование модели развития территории, определение ключевых задач проведения изменений в муниципальном образовании; • анализ альтернатив и выбор стратегии; • определение основных направлений реализации стратегических задач; • разработка комплексной муниципальной программы развития и реструктуризации, определение механизмов реализации стратегии; • управление реализацией стратегии; • мониторинг и контроль результативности проводимых изменений; • корректировка задач и методов реализации стратегии. Начальным этапом разработки стратегии изменений является сбор информации об условиях развития муниципального образования. Данный этап предполагает вовлечение широкой общественности в процесс разработки стратегических документов, выстраивание системы информирования и обратной связи между местной администрацией как лидером изменений и координатором процесса разработки стратегии и различными рабочими группами и отдельными гражданами, населением муниципального образования в целом. Данный этап, с одной стороны, предшествует самому процессу разработки стратегических документов, обеспечивая участие в нем наиболее активных и компетентных граждан, а с другой стороны, постоянно сопровождает весь процесс разработки и реализации стратегии, обеспечивая, таким образом, постоянный процесс управления изменениями и соблюдение интересов населения в итоговых стратегических документах. Рисунок 11- Этапы разработки и реализации стратегии управления изменениями в муниципальном образовании На основании полученной актуальной информации производится стратегический анализ условий развития территории, и формулируются задачи проводимых изменений. В отличие от стратегии социально-экономического развития территории, основным содержанием которой является определение основных направлений социального и экономического развития, стратегия изменений подразумевает выделение функциональных блоков, которые анализируются как по отдельности, так и во взаимосвязи друг с другом: 1) ресурсный блок предполагает анализ существующих ресурсов территории (природных, имущественных, трудовых, финансовых) на основе статистических данных, построении трендов; 2) отраслевой блок включает отраслевой анализ, направленный на выявление приоритетов развития в жизнеобеспечивающих сферах и определение конкурентных отраслей; 3) процессный блок предполагает анализ внешних и внутренних процессов (бизнес-процессов) между органами управления различных уровней, хозяйствующими субъектами, населением, международных связей; 4) организационный блок – анализируется существующая организационная структура управления территорией и ее адекватность намеченным изменениям. В настоящее время в практике регионального и муниципального стратегического планирования традиционные статистические методы обработки информации дополняются аналитическими методами, позволяющими проанализировать возможности и конкурентные преимущества территории, влияние факторов внешней и внутренней среды, определить ключевые проблемы развития. При разработке стратегии управления территориальными изменениями также целесообразно использовать такие аналитические методы, как: - SWOT- и PEST-анализ; - бенчмаркинг; - методы экспертных оценок. Для определения возможностей и конкурентных преимуществ территории используются методы SWOT-, и PEST -анализа по определению сильных и слабых сторон, основных факторов и аспектов внешней и внутренней среды, которые могут повлиять положительным или отрицательным образом на реализацию мероприятий в процессе проведения изменений. Результатом анализа является определение путей наиболее эффективного использования возможностей муниципального образования по достижению поставленной цели. Наиболее распространенным методом выявления сильных и слабых конкурентных позиций территории является SWOT-анализ, суть которого сводится к анализу внешних и внутренних факторов социально-экономического развития территории. Анализ внешней среды территориального развития позволяет своевременно спрогнозировать появление угроз и возможностей, проявляющихся в таких областях внешнего окружения, как экономика, политика, рынок, конкуренция, технологии, социальная сфера, экология; разработать адаптационные варианты стратегических решений на случай возникновения непредвиденных обстоятельств; разработать стратегию, позволяющую превратить потенциальные угрозы в выгодные возможности; а также оценить внешние ресурсы, которые можно привлечь в развитие муниципального образования. Анализ внутренней среды позволяет выявить сильные и слабые стороны территории, идентифицировать точки роста, определить соответствие организационной структуры управления структуре разрабатываемой стратегии. SWOT-анализ также проводится в разрезе важнейших сегментов производства, финансов и социальной сферы, что позволяет установить взаимное влияние отраслей экономики и социальной сферы. Таким образом, применение SWOT-анализа так же целесообразно при углубленном проведении отраслевого анализа, анализа бизнес-процессов и организационной структуры управления. В настоящее время SWOT-анализ применяется при разработке стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, краев и областей, и при разработке комплексных среднесрочных программ социально-экономического развития территорий. Отдельно проводящийся отраслевой анализ может включать следующие направления исследования: • определение рыночных позиций отрасли; • идентификация конкурентных сил, действующих в отрасли; • анализ наличия и состава ресурсной базы, необходимой для обеспечения конкурентоспособности предприятий муниципального образования в определенных областях; • возможность внедрения новых технологий и управленческих инноваций на предприятиях отрасли; • выявление предприятий отрасли, способных к кластеризации. Оценка стратегического климата территории, базирующаяся на диагностике стратегических условий, положительных и отрицательных тенденций, создаваемых факторами внешней среды, также осуществляется на базе PEST-анализа, позволяющего определить вероятность возникновения и влияние политических (Political), экономических (Economic), социальных (Social), и технологических (Technological) факторов в разрезе мирового, национального и межрегионального пространства. PEST-анализ в настоящее время не получил широкого развития в практике стратегического планирования территориального развития, в частности, он использовался лишь при разработке стратегий социально-экономического развития г.Челябинск (Челябинская область), Плавского района (Тульская область), Нижегородской и Сахалинской областей, однако по мнению автора настоящего диссертационного исследования, глубокий анализ факторов макроуровня, являющихся важнейшими причинами изменений, необходим при планировании стратегии изменений. Следует также выделить следующие факторы, представленные в таблице 9. Применение методики PEST-анализа состоит не только в исследовании факторов макроуровня, но и в позиционировании анализируемой территории в качестве внешней среды по отношению к бизнесу, общественным организациям, населению в целях оценки инвестиционного климата для выявления возможности притока на территорию инвестиционных, материально-товарных, информационных, энергетических, интеллектуально-трудовых и других ресурсов. Таким образом, PEST-анализ следует применять при анализе процессов, происходящих между органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами и населением муниципального образования, а также процессов, возникающих при взаимодействии с внешней средой. Таблица 9– Факторы макроуровня, оцениваемые в процессе проведения PEST-анализа Политические факторы Экономические факторы 1. Политико-экономический кризис мировых лидеров 2. Усиливающееся международное давление 4. Становление политической системы 5. Изменение структуры прав собственности 6. Усиливающееся политическое давление групп влияния 7. Переоценка политических, экономических, моральных и культурных ценностей, быстрая скорость перемен 8. Несовершенство законодательной системы 1. Глобализация экономики, развитие транснациональных корпораций 2. Формирование крупных корпоративных структур с участием государства, способных конкурировать с крупнейшими транснациональными корпорациями 3. Ресурсный дефицит, в частности, дефицит топливно-энергетических и интеллектуальных ресурсов, необходимых для формирования «экономики знаний» 4. Влияние на экономику климатических изменений и природных катаклизмов 5. Наличие инфраструктуры поддержки бизнеса (законодательная и судебная власти, логистические возможности, финансовые институты и др.) 6. Межбюджетные отношения и исполнение бюджетных обязательств 8. Наличие долгосрочной стратегии развития страны 9. Уровень инфляции 10. Масштабы занятости в неформальном секторе экономики Социальные факторы Технологические факторы 1. Интенсивная миграция населения, замещение значительной доли коренного населения мигрантами 2. Появление признаков самоидентификации населения и стремления к самоутверждению во всех сферах жизнедеятельности 3. Демографическая ситуация 4. Дифференциация населения по уровню доходов, по уровню общей и регистрируемой безработицы 5. Доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума 6. Параметры функционирования системы жизнеобеспечения и инфраструктуры 7. Уровень преступности, наркомании 8. Влияние СМИ на формирование моральных и культурных ценностей 9. Соответствие систем образования и здравоохранения современной экономической ситуации 10. Экологическая обстановка 11. Ухудшение демографической ситуации 12. Образовательный уровень населения 1. Появление новых прорывных технологий, обеспечивающих ускоренный рост экономики не только в сфере высоких технологий, но и в традиционных отраслях 2. Уровень автоматизации и механизации технологических процессов, появление искусственного интеллекта, вытеснение человека из производственных процессов 3. Развитие информационных технологий, определяющих возможность появления мощных виртуальных сообществ и экономик 4. Инновационная политика государства, региона 5. Уровень капитальных вложений в технологическое перевооружение производства 6. Наличие экономических механизмов внедрения результатов интеллектуальной деятельности в хозяйственный оборот 7. Утечка интеллектуальных ресурсов и уникальных технологий за рубеж, внутренняя «утечка умов» из сферы образования, науки и наукоемких технологий в другие 8. Скорость коммуникаций и их доступность Наиболее эффективным источником получения ценных идей и знаний о механизмах управления территориальным развитием является изучение опыта территорий, близких к анализируемой по своим социально-экономическим характеристикам. На наш взгляд, применение методики бенчмаркинга в процессе разработки стратегии управления изменениями и внедрение в практику управления территориальным развитием передовых технологий и наилучших методов управления является одним из ведущих направлений проведения изменений в муниципальных образованиях. Кроме того, при формулировании «образа будущего» в ходе разработки стратегии управления территориальными изменениями осуществляется позиционирование муниципального образования по степени приближения к значениям данных показателей в муниципальных образованиях, сопоставимых по своему потенциалу и экономико-географическим условиям, а также к среднегосударственному уровню. В конечном итоге оценка уровня достижения цели будет основываться не только на анализе динамики изменения соответствующих целевых показателей, но также на результатах сопоставления целевых показателей, достигнутых на данной территории, с аналогичными показателями сравниваемых муниципальных образований. Применение методики бенчмаркина целесообразно при анализе эффективности действующей организационной структуры управления и формировании организационной модели, соответствующей реализуемой стратегии изменений. По результатам стратегического анализа формируется список приоритетов развития, объектов реформирования, разрабатываются методы по нейтрализации выявленных слабых сторон и усилению конкурентных преимуществ территории. Руководствуясь общими стратегическими целями в процессе проведения изменений, следует в обязательном порядке оценить всю совокупность основных проблем, выявленных в ходе проведения комплексного анализа сложившейся ситуации в социальной и экономической сфере муниципального образования. В дальнейшем, используя определенную систему критериев, с помощью метода экспертных оценок производится ранжирование и отбор наиболее значимых территориальных проблем развития; осуществляется уточнение качественных и количественных характеристик отобранных приоритетных проблем путем конкретизации их описания и определения перечня факторов, обуславливающих возникновение указанных проблем. В результате полученной оценки степени влияния различных факторов на развитие муниципального образования происходит разработка детализированных (локальных) целей проводимых изменений в муниципальном образовании, вытекающих из существа ключевых территориальных проблем, а также определяются количественные показатели целевых ориентиров, которые необходимо достигнуть в рассматриваемой перспективе. В качестве экспертов могут выступать население, коллективы хозяйствующих субъектов, ученые, консультанты и непосредственно органы местного самоуправления. Таким образом, применение метода экспертных оценок позволяет сформировать общее видение проблем, удаленных перспектив развития и ожидаемого будущего состояния муниципального образования, учесть мнения, знания и опыт всех сторон, которых затрагивают изменения, сформировать модель развития территории. В свою очередь, применение такого группового метода, как метод «мозгового штурма», основанного на свободной генерации общественностью идей и последующем выборе экспертной комиссией наиболее ценных предложений для решения ключевых проблем развития муниципального образования, позволяет выработать альтернативные варианты и методы проведения территориальных изменений. Анализ типов стратегий изменений, рассматриваемых в литературных источниках, позволил выделить следующие подходы к группировке стратегий изменений. 1. В зависимости от стиля управления и степени участия лидера изменений, темпа осуществления изменений, участия заинтересованных сторон и привлечения внешних консультантов, различают: - директивную стратегию, характеризуемую высокой степенью авторитета лидера изменений, развитыми лидерскими качествами, практически единоличным стилем принятия решений, необходимостью быстрого осуществления изменений за короткий срок. Директивную стратегию целесообразно применять в условиях кризиса. Недостатком данной стратегии является снижение эффективности использования ресурсов; - стратегию, основанную на переговорах, характеризуемую готовностью лидера изменений вести переговоры с заинтересованными сторонами и принимать решения с учетом их мнений. Для проведения данной стратегии требуются более высокие затраты времени, поскольку в процессе проведения переговоров трудно предвидеть результаты изменений; - нормативную стратегию, характеризуемую проявлением заинтересованности лидера изменений в мотивации участников изменений и распределении ответственности. При выборе нормативной стратегии в основном привлекаются внутренние консультанты для корректировки поведения отдельных групп и формирования чувства ответственности у заинтересованных сторон; - аналитическую стратегию, при которой решения принимаются коллективно на основе четко определенной проблемы, для выявления которой привлекаются технические эксперты и формируются экспертные группы для решения выявленных проблем, поэтому скорость осуществления изменений при выборе аналитической стратегии не велика; - стратегию, основанную на действиях. При реализации данной стратегии лидер изменений не оказывает существенного влияния на заинтересованные стороны, группа экспертов самостоятельно пробует ряд подходов к решению проблем, которые определены не четко. 2. В зависимости от изменений во внешней среде, скорости и времени реализации изменений, силы потенциального сопротивления заинтересованных сторон – участников изменений [Ансофф] следует различать: - защитную стратегию (управление кризисной ситуацией) применяемую в условиях проявления изменений во внешней среде объективно угрожающих существованию территории, находящейся в кризисе. Характеризуется жестким дефицитом времени, высокой степенью риска и невысоким сопротивлением участников изменений. Данную стратегию целесообразно применять в совокупности с директивной стратегией; - принудительную стратегию, которая также осуществляется в условиях острого дефицита времени и динамичного развития внешней среды, применяется при необходимости быстрого проведения изменений; - адаптивную стратегию, которая реализуется путем постепенных последовательных и незначительных перемен, в условиях неопределенности и отсутствия высокой динамичности внешней среды. Характерен низкий уровень сопротивления участников изменений, поскольку изменения, если они проводятся постепенно, затрагивают, как правило, только одно направление, в этом случае сопротивление имеет локальный характер и не получает поддержки от других участников изменений, которых оно не затрагивает 3. В зависимости от скорости проведения изменений, наличия плана действий, объема требуемой информации, степени и вида сопротивления, возможности преодоления сопротивлений лидером изменений, привлечения других участников или специалистов для планирования изменений [Коттер, Шлезингер]. Стратегические варианты, имеющиеся в распоряжении лидера изменений, следует рассматривать как существующие в континууме, на одном конце которого стратегия изменения требует быстрого проведения перемен, наличия четкого плана действий, незначительного привлечения других специалистов. Данный тип стратегии позволяет преодолевать любые возникающие сопротивления, в результате изменение становится свершившимся фактом. Однако такой тип действий порождает новые более сильные сопротивления в будущем. На другом конце континуума стратегия изменений предполагает более медленное осуществление изменений при отсутствии четкого плана действий, привлечения помимо специалистов других участников изменений для сведения сопротивления к минимуму. Осуществление стратегических изменений, основанных на быстрых и технократичных стратегиях, не имеющих предварительного плана приводит к появлению значительных рисков, непредсказуемых проблем и неудач в реализации стратегии изменений. Данные проблемы свойственны, например, при проведении реинжиниринга, когда изменения проводятся быстро, без учета имеющегося опыта и интересов участников изменений. Из вышесказанного следует, что стратегия проведения быстрых изменений без привлечения специалистов, без учета мнений заинтересованных сторон, при отсутствии достаточной информации, видения дальнейшего развития территории и четкого плана действий, как правило, обречена на неудачу. Таким образом, при формировании стратегии изменений следует учитывать следующие параметры: 1) стиль руководства и степень управления со стороны менеджеров; 2) участие внешних консультантов и заинтересованных сторон; 3) скорость и время реализации изменений; 4) скорость изменений во внешней среде; 5) наличие и масштаб кризисных явлений в территориальном развитии; 6) объем имеющейся и необходимой информации; 7) потенциальная возможность сопротивления изменениям; 8) факторы риска. Кроме того, стратегия изменений в муниципальном образовании должна обладать следующими характеристиками: - ориентироваться на непрерывный процесс управления изменениями, опирающийся на сбалансированную систему критериев; - содержать характеристику перспективного видения будущего; - трансформировать видение в конкретные измеряемые достижимые цели; - содержать методы стимулирования заинтересованных сторон в поддержке стратегических решений; - способствовать формированию стратегического видения у всех участников изменений, обеспечивать согласованность их действий с установленными целями. В соответствии с сформированной моделью территориального развития и выбранной стратегией изменений разрабатывается комплексная муниципальная программа развития и реструктуризации, основными элементами которой являются: 1) программа сохранения и наращивания ресурсов; 2) программа развития приоритетных и конкурентных отраслей; 3) программа реструктуризации и реинжиниринга бизнес-процессов; 4) программа реорганизации менеджмента. Разработка муниципальных программ предполагает проведение следующих аналитических процедур: согласование программы с главной стратегической целью проводимых изменений, а также с целями и задачами, обозначенными в обосновании направлений, характеристика масштабности программы; формулировка конкретных целей и задач в рамках муниципальной программы; оценка реальной ресурсной обеспеченности сформулированных целей и задач, разработка методов по мобилизации финансовых, технологических, организационно-управленческих, трудовых ресурсов для достижения поставленных целей. В процессе разработки муниципальных программ, детализирующих стратегические направления территориальных изменений, происходит реализация механизма взаимодействия муниципалитета, органов государственной власти, бизнеса и местной общественности. Основными характеристиками муниципальных программ территориальных изменений являются: - направленность на конечного потребителя (выявление категорий населения, на которые реализуемые мероприятия окажут влияние, и категорий, непосредственно заинтересованных в реализации программы); - наличие ответственных сторон-партнеров, которые берут на себя обязательства по дальнейшей реализации программы; - правовая, финансово-экономическая, организационно-управленческая, технологическая, экологическая обоснованность выбранных методов и технологий реализации программы, достижения поставленных в ней задач. Разработка проекта муниципальной программы, в зависимости от ее сложности, может быть выполнена: - структурным подразделением администрации муниципального образования, ответственным за подготовку муниципальных программ развития; - привлеченным на договорной основе научным учреждением либо другим сторонним исполнителем (юридическим или физическим лицом). В этом случае целесообразно применять конкурсный механизм отбора программ. Основными характеристиками конкурсного отбора муниципальных программ, сопровождающих изменения, проводимые в муниципальном образовании, являются: - безвозмездность процесса разработки программ, подаваемых на конкурс, что исключает от участия претендентов, не заинтересованных в реализации программ; - ориентация на софинансирование реализации программных мероприятий, что ведет к минимизации участия бюджетных средств и максимизации вложений бизнеса и общественности; - приоритет объединений заявителей из трех секторов сообщества - бизнеса, общественности, органов государственной власти и местного самоуправления, - что ведет к более тесному их взаимодействию, соблюдению баланса интересов, а также создает предпосылки для получения дополнительного (синергетического) эффекта. На основе разработанных муниципальных программ вырабатывается бюджет финансирования проводимых изменений, модель организационной структуры управления стратегическими целями, определяются способы и устанавливаются фактические показатели реализации стратегии. Лекция 7. Мониторинг и контроль проведения территориальных изменений. Система сбалансированных показателей План: 1. Цель и задачи мониторинга территориальных изменений. Элементы мониторинга. 2. Последовательность осуществления управленческого контроля результативности территориальных изменений. 3. Система сбалансированных показателей как инструмент контроля результативности территориальных изменений: подсистема финансов, подсистема внутренних процессов, подсистема маркетинга, подсистема обучения и роста Процесс управления изменениями невозможно осуществлять без наличия эффективной системы мониторинга и контроля результативности проводимых изменений. Поскольку территория, как объект реформирования является объектом мезоуровня, то есть является сложной системой, включающей множество объектов микроуровня, таких как предприятия, и даже мезоуровня, например, видов экономической деятельности, то одной из ключевых проблем, с которой сталкиваются органы государственной власти и местного самоуправления при реализации стратегии изменений и контроле ее результативности, является проблема оценки эффективности изменений по всем направлениям социально-экономического развития территории. Важнейшим элементом системы стратегического управления территориальными изменениями является система мониторинга. Мониторинг направлен на обеспечение систематической оперативной оценки проводимых изменений в экономической и социальной сферах территории на всех уровнях управления и для любого уровня экономических объектов - элементов региона и муниципального образования: от отрасли народного хозяйства до отдельного предприятия. Кроме того, задачей мониторинга является обеспечение возможности сопоставления степени достижения целей посредством проводимых изменений с уровнем произведенных затрат. Мониторинг территориальных изменений включает следующие элементы: 1) идеологическая составляющая – содержательное наполнение системы мониторинга, формирование системы целей и задач стратегии управления территориальными изменениями, выполнение которых должен отслеживать мониторинг ее реализации, а также система зависимостей приоритетности различных целей стратегии от изменений, происходящих в реальной жизни; формирование методических принципов управления реализацией стратегии изменений на основе общих принципов управления поведением экономических объектов; - технологическая составляющая - разработка различных моделей интегрирования многочисленных и разнородных показателей, используемых при оценке реального социально-экономического состояния территории, а также оценке степени соответствия существующего состояния поставленным в стратегии задачам; создание структуры соответствующего информационного обеспечения мероприятий по контролю за реализацией стратегии; - организационная составляющая - разработка механизмов реализации стратегии с помощью различных мероприятий, основанных на системе распределения полномочий и ответственности при принятии решений; разработка процедур и регламента согласования решений при коррекции механизмов реализации стратегии и проведении их в жизнь. Контроль – процесс измерения и оценки результатов реализации стратегии изменений и программ, выполнения корректирующих действий, обеспечивающих достижение стратегических целей (Рисунок 12), – позволяет видеть всю действительную картину состояния контролируемого объекта или процесса и потому от эффективности проведения контроля, в конечном счете, зависит качество принимаемых решений и своевременное их выполнение. Рисунок 12- Последовательность осуществления управленческого контроля результативности территориальных изменений Содержательным наполнением системы мониторинга и контроля является система целей и задач стратегии территориальных изменений, выполнение которых должна отслеживать данная система. Для проведения эффективного мониторинга достижения основной стратегической цели развития территории (миссия территории) – обеспечение устойчивого развития и повышение качества жизни населения на основе использования ее природно-ресурсного, производственного, имущественного, инвестиционного, инновационного потенциалов, – необходима детализация этой цели. Для этого необходимо выстроить иерархическую структуру целей, причем правомерно рассматривать иерархию в различных аспектах: 1) иерархия целей хозяйствующих субъектов, где на нижнем уровне находятся предприятия, далее, на среднем уровне, следуют различные их объединения вплоть до отраслей народного хозяйства, а на верхнем уровне – сама территория; 2) иерархия целей с точки зрения горизонта планирования их достижения - стратегические, тактические и оперативные цели; 3) иерархия целей по значимости влияния их достижения на достижение главной стратегической цели – своего рода «веса» целей, которые могут использоваться, например, для ранжирования целей по степени приоритетности. Таким образом, стратегия территориальных изменений представляет собой систему сложной многомерной иерархической структуры, поскольку каждый управляемый ею объект может быть включен одновременно в несколько иерархических структур разного рода и в качестве элемента каждой из таких цепочек взаимосвязей ассоциироваться с определенным комплексом целей, а также полномочий и ответственности при принятии решений по их достижению. Важной особенностью стратегии является ее проектный характер, то есть ограниченность во времени, притом, что сам период реализации этого проекта довольно протяжен. В течение этого времени возможны существенные изменения как внешней по отношению к исследуемой территории среды, так и внутри нее. Очевидно, что от системы реализации стратегии требуется, чтобы она была не только готова к любым изменениям, но и способна им подвергаться, для чего она должна иметь достаточно гибкую структуру. Базой для обеспечения необходимой гибкости при управлении реализацией стратегии территориальных изменений является форма управления проектами. Деятельность системы в целом рассматривается как совокупность выполняемых проектов (программ), каждый из которых имеет фиксированное начало и окончание. Система мониторинга и контроля хода осуществления программ разрабатывается и осуществляется как конкретизация различных стратегических направлений и базируется на анализе эффективности реализации программных мероприятий. При этом оценка эффективности тоже в своей основе имеет приоритетные цели социально-экономического развития. Предметом непосредственного мониторинга являются показатели содержания мероприятий с последующей экспертной оценкой их целевой результативности. С учетом перечисленных иерархических связей и детализации стратегии территориальных изменений все множество разноплановых и разноуровневых целей необходимо выстроить в целостную и непротиворечивую структуру, позволяющую соотносить разные по характеру и значимости цели. Для решения подобных задач в мировой практике корпоративного управления используется аналитический инструмент, называемый системой сбалансированных показателей (ССП), который помогает отслеживать не только значения отдельных показателей, но и их взаимодействие и сбалансированность. Применение системы сбалансированных показателей по отношению к территориальным экономическим системам в настоящее время рассматривается в отдельных научных исследованиях, а так же в нормативных правовых актах органов государственного управления и местного самоуправления при разработке стратегических планов развития территории, нацеленных на решение отдельных проблем социально-экономического развития региона, муниципального образования (в целях антикризисного управления, инновационного развития, реформирования финансов, оценки результатов развития отдельных отраслей), однако на практике данный инструмент стратегического планирования развития территории пока не имеет детально проработанного методического обеспечения. Система сбалансированных показателей (Balanced Scorecard – BSC) – система управления, позволяющая руководителям переводить стратегические цели компании в четкий план оперативной деятельности подразделений и сотрудников и оценивать результаты с точки зрения реализации стратегии с помощью ключевых показателей эффективности [Каплан, Нортон]. Прежде всего, ССП направлена на увязку показателей в денежном выражении с операционными измерителями таких аспектов деятельности социально-экономических систем, как удовлетворенность потребителей, внутренние бизнес-процессы, инновационная активность, мероприятия по улучшению финансовых результатов. В классическом виде система сбалансированных показателей представлена как иерархическая система показателей, связанных между собой причинно-следственными связями, что позволяет обеспечить достижение синергетического эффекта деятельности по указанным векторам развития. В рамках концепции ССП баланс носит многоплановый характер, подразумевая связи между монетарными и немонетарными величинами измерения, внутренними и внешними процессами, стратегическим и оперативным уровнями управления, прошлыми и будущими результатами, а принцип сбалансированности не допускает манипулирования одной группой показателей за счет других. Таким образом, термин «сбалансированный» в контексте мониторинга результативности территориальных изменений означает, что в совокупности значения всех групп показателей характеризуют такое желательное состояние или траекторию развития территории, которое обеспечивает: 1) баланс интересов основных участников социально-экономических процессов (власти, общества и бизнеса), происходящих на анализируемой территории относительно целей и задач развития данной территории; 2) баланс между основными аспектами социально-экономического развития территории, в первую очередь, баланс и согласование стратегических, тактических и оперативных задач развития всех участников. Отсюда следует, что система сбалансированных показателей составляется на основе процедур согласованных позиций власти, общества и бизнеса. Для объекта каждого уровня управления целесообразно выделить основные цели и сформировать соответствующую им сбалансированную систему показателей, снабженную целевыми значениями указанных показателей и соответствующими контрольными сроками, а также пороговыми значениями, достижение которых связывается с необходимостью принятия управленческих мер. Так как таких контролируемых показателей для каждого объекта управления не должно быть много, то необходимо выбрать несколько ключевых или сконструировать несколько интегральных, характеризующих тематические блоки целей в соответствии с ранжированием целей объекта по их значимости. Модели интегрирования многочисленных и разнородных показателей должны также применяться для решения задачи нахождения общей оценки состояния территории и любых самостоятельных экономических объектов, входящих в ее состав, учитывающей значения всего множества критериальных показателей. Учитывая то, что реализация стратегии территориальных изменений – это протяженный во времени процесс, результаты которого также могут быть достаточно отдалены, необходимо для обеспечения непрерывного во времени оперативного управления этим процессом дополнить систему измеримых результативных показателей внутренними (промежуточными) показателями, позволяющими отслеживать траекторию его развития. Разработка и внедрение системы сбалансированных показателей предполагает реализацию следующих этапов (таблица 10): 1) анализ характерных особенностей и путей развития территории; 2) определение ключевых аспектов развития территории и детализация миссии территории на стратегические цели в соответствии с выявленными ключевыми аспектами; 3) разработка карты стратегии; 4) формирование системы показателей; 5) определение прогнозных значений показателей; 6) разработка формата и системы показателей для отдельных подразделений; 7) разработка плана мероприятий; 8) внедрение карты стратегии. Таблица 10- Этапы разработки и внедрения системы сбалансированных показателей территориальных изменений № пп Основные этапы Характеристика этапа 1. Анализ характерных особенностей и путей развития территории Формирование единого мнения относительно отличительных особенностей территории, имеющихся потенциальных возможностей для развития, определение текущего положения территории и выработка путей ее развития на основе применения SWOT-анализа, STEP-анализа, отраслевого анализа, социологических опросов населения и хозяйствующих субъектов и др. 2. Определение ключевых аспектов территориальных изменений, детализация миссии территории на стратегические цели Задача этапа – перевести обобщенную миссию территории (обеспечение устойчивого развития и повышение качества жизни населения этой территории) на более практический уровень, обеспечив баланс между долгосрочными и краткосрочными целями проводимых территориальных изменений. Выделение основных аспектов территориальных изменений (подсистемы финансов, потребителей услуг, внутренних процессов, обучения и роста) позволяет определить набор конкретных целей и показателей. 3. Разработка карты стратегии Выявление причинно-следственных связей, согласование краткосрочных и долгосрочных целей, финансовых и нефинансовых показателей, перенос стратегических целей и показателей ее реализации на карту 4. Формирование системы показателей Переход от общего определения и описания стратегических целей к определению средств их реализации и наиболее значимых факторов, расположение факторов в порядке приоритетности, выбор наиболее значимых показателей 5. Определение прогнозных значений показателей Для каждого показателя карты стратегии устанавливается текущее прогнозное значение, в соответствии с которым корректируется процесс реализации стратегии 6. Разработка формата и системы показателей для отдельных подразделений В зависимости от организационной структуры региональной (муниципальной) администрации определяется порядок разработки стратегических карт для отдельных подразделений при адаптации содержания стратегической карты территории к функциональным особенностям подразделения 7. Разработка плана мероприятий Определяются конкретные действия, предпринимаемые для реализации поставленных целей и задач, назначаются ответственные за выполнение конкретных мероприятий, устанавливаются сроки промежуточных и итоговых отчетов 8. Внедрение карты стратегии План мероприятий по внедрению стратегических карт должен включать порядок и процедуры текущего контроля, а так же подвергаться постоянной корректировке с возможностью замены при необходимости отдельных показателей более актуальными В соответствии с методологией ССП учитываются четыре перспективных блока (подсистемы) построения и организации выполнения стратегии территориальных изменений, связанные между собой причинно-следственными связями (рисунок 13). 1. Подсистема финансов. 2. Подсистема маркетинга. 3. Подсистема внутренних процессов. 4. Подсистема обучения и роста. Рисунок 13- Структура стратегии территориальных изменений при применении методологии ССП Подсистема финансов имеет стратегическую цель - эффективное использование бюджетных средств в процессе реализации стратегии изменений. Достижение этой цели возможно путем: - роста доходов территориального бюджета за счет появления новых источников доходов территориального бюджета при более интенсивном использовании существующих источников (стратегия роста); - снижения расходов бюджета и эффективного использование имеющихся активов и ресурсов (стратегия эффективности). В зависимости от направленности проводимых изменений стратегические направления могут быть детализированы следующими целями: а) при ориентации на финансовое оздоровление территории – достижение сбалансированности бюджета при выполнении государственных и муниципальных полномочий; снижение дотационности бюджета, снижение объема государственного или муниципального долга, снижение просроченной задолженности; б) при ориентации на повышение инвестиционной привлекательности территории – расширение государственного участия в финансировании приоритетных отраслей экономики региона, муниципального образования; снижение инвестиционных рисков за счет привлечения капиталов негосударственных инвесторов в финансирование территориальных инвестиционных программ; повышение ликвидности активов, находящихся в государственной и муниципальной собственности; стимулирование инвестирования сбережений населения; в) при ориентации на инновационное развитие территории – привлечение внебюджетных источников в финансирование инновационной сферы, увеличение бюджетных поступлений от результатов инновационной деятельности и др. Подсистема маркетинга описывает особенности процесса создания ценности для потребителей продукции и услуг, предоставляемых территорией (государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, государственными и муниципальными служащими, органами государственной власти и местного самоуправления). Главная стратегическая цель данной подсистемы – обеспечение социальной стабильности, создание благоприятного инвестиционного климата территории. Она достигается за счет анализа потребностей и изменений в потребительских предпочтениях или поведении внешней и внутренней среды (населения, хозяйствующих субъектов, инвесторов, органов государственной власти регионального и федерального уровня) и методов ведения конкурентной борьбы за инвестиции в развитие территории. По сути, это рыночное позиционирование территории в целях привлечения финансовых ресурсов, которое описывается критериями и показателями удовлетворенности населения качеством решения вопросов местного значения; сокращением количества неудовлетворенных запросов, жалоб и обращений; увеличением количества вновь созданных предприятий; ростом количества рабочих мест; снижением уровня безработицы; наличием инвестиционного рейтинга территории; наличием налоговых льгот, государственных и муниципальных гарантий для инвесторов; наличием системы государственного (муниципального) заказа; занимаемой долей рынка в целевых сегментах и др. В данной подсистеме целесообразно выделить следующие составляющие: - социальная защита (цель – удовлетворенность населения качеством предоставляемых услуг и социальной поддержкой); - нормативно-правовое обеспечение (цель – соответствие применяемых процедур нормативным и законодательным актам); - финансовое обеспечение (цель – формирование эффективной системы гарантий и льгот); - территориальная инфраструктура (цель – адаптация социальной, производственной, инвестиционной, инновационной инфраструктуры условиям развития территории и потребностям заинтересованных сторон); - позиционирование на региональных рынках (цель – расширение партнерских связей с инвесторами). Подсистема внутренних процессов в значительной степени определяется целями, поставленными в подсистеме маркетинга и финансов, и указывает, при каких процессах достигаются данные цели. Стратегической целью данной подсистемы является организация эффективного взаимодействия заинтересованных сторон, участвующих в реализации стратегии. Эффективность внутренних процессов определяет конкурентные преимущества территории, то есть внутренние процессы должны быть выстроены таким образом, чтобы обеспечить максимальные возможности для привлечения инвестиций и ведения инвестиционной деятельности на территории региона или муниципального образования с минимальными издержками. На уровне подсистемы внутренних процессов целесообразно выделить ключевые направления и детализировать цели территориальных изменений, по которым в дальнейшем будет проводиться оценка результативности: - органы государственной власти и местного самоуправления (цель – снижение процента неэффективно решаемых вопросов местного значения, реализуемых государственных полномочий); - предпринимательство (цель – рост налогооблагаемой базы); - инвестиции (цель – прирост инвестиций); - инновационная сфера (цель – активное внедрение новых технологий и обеспечение роста эффективности их использования); - государственная и муниципальная собственность (цель – соответствие объектов собственности государственным и муниципальным функциям); - социальная сфера (цель – снижение доли затрат на содержание социальной сферы в расходах бюджета); - муниципальное хозяйство (ключевое направление развития муниципального образования, основной целью которого является снижение доли затрат на содержание муниципального хозяйства в расходах бюджета). Подсистема обучения и роста является ключевым для формирования и эффективного применения системы сбалансированных показателей, поскольку она определяет инфраструктуру, которая должна быть выстроена для управления территориальными изменениями в долгосрочной перспективе. К основным элементам, позволяющим сформировать адекватную и эффективную инфраструктуру реализации стратегических целей, следует отнести [Каплан, Нортон]: - человеческий капитал, характеризуемый уровнем квалификации, культурой, знаниями и компетенциями основных участников, необходимыми для реализации стратегии изменений; - информационный капитал, характеризуемый наличием портфеля информационных и коммуникационных технологий (информация, технологии, базы данных, программно-аппаратное обеспечение, информационные системы, сети связи и др.), необходимые для поддержки принятия решений; - организационный капитал, характеризуемый способностью социально-экономической системы к организационным изменениям и заключающийся в мотивации и объединении всех участников реализации стратегии территориальных изменений. Для формализации стратегии, представленной в виде иерархической структуры перспектив, возможности сформировать общее восприятие стратегических приоритетов, определения набора конкретных целей и показателей реализации стратегии изменений строятся стратегические карты (рисунок 14). Карта стратегии является схематичным описанием необходимой последовательности действий для достижения целей. Карта стратегии строится на основе установленных причинно-следственных связей, приведенных в четырех блоках. Например, знания и навыки государственных и муниципальных служащих («подсистема обучения и роста») способствуют развитию и совершенствованию внутренних процессов («подсистема внутренних процессов»). Улучшенные процессы приводят к удовлетворению потребности населения в социальных услугах («подсистема маркетинга») и целевому использованию бюджетных средств («подсистема финансов»). Карта стратегии определяет место и роль каждого участника реализации стратегии, каждого внутреннего процесса, происходящего в органах власти, структурных подразделениях, государственных и муниципальных предприятиях и учреждениях в достижении главной цели проводимых изменений. Карта стратегии отчетливо и ясно отражает процесс создания услуг для населения, описывая многочисленные косвенные связи, необходимые для взаимоувязки всех усовершенствований в организационной системе управления территорией - основной движущей силе процесса реализации стратегии с качественным предложением потребителю необходимых ему услуг. Согласованность (сбалансированность) карты стратегии заключается в учете интересов социальных групп, отраслевых интересов, федеральных и региональных изменений, представлений региональных и местных администраций о способах реализации стратегии изменений. В зависимости от организационной структуры управления территориальными изменениями определяется порядок разработки стратегических карт для отдельных подразделений при адаптации содержания стратегической карты территории к функциональным особенностям подразделений. Таким образом, одна из целей внедрения модели стратегических карт – разработать систему стратегических карт подразделений, содержащих более близкие и понятные каждой заинтересованной стороне цели и показатели. Разработка стратегических карт для отдельных организационных уровней предполагает, что на территории сформирована оптимальная организационная структура, позволяющая наиболее эффективно использовать имеющиеся накопленные знания, опыт и компетенции. Таким образом, разработка и внедрение системы сбалансированных показателей в процесс управления территориальными изменениями позволит: - решить задачу стратегического планирования и последующего мониторинга достижения стратегических целей; - проводить комплексную оценку деятельности, основанную на постоянном контроле наиболее существенных аспектов; Рисунок 14 – Модель карты стратегии территориальных изменений муниципального образования - определить важнейшие факторы эффективности и сконцентрировать усилия всех подразделений на достижении успеха по выбранным направлениям; - сформулировать стратегические цели и задачи региональной и местной администрации в операционных понятиях - цифрах и нефинансовых индикаторах, доступных для понимания конкретных исполнителей; - мотивировать руководителей подразделений, то есть центров ответственности, на достижение стратегических целей; - оперативно принимать управленческие решения на основании сформированных приоритетов деятельности и развития. Лекция 8. Организационный механизм управления территориальными изменениями План: 1. Зоны ответственности участников разработки стратегии управления изменениями. 2. Функции органов местного самоуправления, консультантов и экспертов, общественности, средств СМИ. 3. Отличительные черты руководителя в условиях традиционного управления и в условиях реализации стратеги изменений Разработка стратегии изменений сопровождается построением комплексной программы развития; реструктуризацией внешних и внутренних процессов взаимодействия органов управления, хозяйствующих субъектов, населения; формированием адекватной организационной структуры, сопровождающей реализацию каждого этапа процесса территориальных изменений. Моделирование оптимальной организационной структуры управления описывает ответственных исполнителей, которые будут поддерживать реализацию намеченных задач, их функции, порядок взаимодействия. Таким образом, осуществляется проекция стратегии на организационную структуру управления территорией, обеспечивая соответствие стратегии и проекта новой организационной структуры, которая основывается на существующей организационной модели. Разработка стратегии управления территориальными изменениями представляет собой сложный творческий процесс, основанный на сбалансированном сочетании многообразных методических подходов, которые можно сгруппировать по четырем сферам работ (таблица 11): 1) сфера применения эмпирического и практического опыта – органы местного самоуправления активно участвуют в проведении «мозговых штурмов», формируют рабочие группы, готовят статистические и фактические материалы о развитии региона, муниципального образования, выступают координаторами работ и экспертами на всех этапах разработки стратегии изменений и программ ее реализации, анализируют альтернативные варианты стратегии изменений и утверждают окончательный вариант стратегии; 2) сфера научных исследований и разработок – консультанты и эксперты проводят научные, социологические, маркетинговые исследования; разрабатывают применительно к сложившимся условиям развития территории критерии и показатели оценки потенциалов и ресурсов территории, результативности проводимых изменений; применяют методы SWOT-, PEST-анализа, бенчмаркинга; разрабатывают альтернативные варианты стратегии, прогнозируют результаты ее реализации, широко используют метод «мозговых штурмов»; Таблица 11- Зоны ответственности участников разработки стратегии управления изменениями Сферы работ Участники разработки Функции участников разработки стратегии 1. Эмпирический опыт и практика Органы местного самоуправления Формирование рабочих групп Координация работ Статистические материалы Экспертные оценки «Мозговые штурмы» Анализ альтернативных вариантов Формирование и утверждение итогового варианта стратегии 2. Научные исследования и разработки Консультанты, эксперты Научные, социологические, маркетинговые исследования Разработка критериев и показателей оценки потенциалов и ресурсов территории, результативности проводимых изменений SWOT-, PEST-анализ, бенчмаркинг, «мозговые штурмы», экспертные оценки Разработка альтернативных вариантов стратегии Прогноз результатов реализации стратегии 3. Общественное участие Население, коллективы предприятий, бизнес-сообщество, общественные организации Экспертные оценки Инициативы и предложения в «банк идей» Анкетирование, интервью Участие во встречах, семинарах, дискуссиях по обсуждению основных разделов стратегии 4. Работа СМИ Пресса, радио, телевидение, официальный сайт региональной, местной администрации Сопровождение процесса стратегического планирования Обеспечение населения своевременной и объективной информацией Участие во встречах, семинарах, дискуссиях по вопросам реализации стратегии Освещение процесса реализации стратегии, активизации общественных групп, результатов реализации мероприятий стратегии Содействие формированию позитивного имиджа территории и правовой культуры населения 3) сфера общественного участия – представители важнейших целевых групп субъектов социально-экономического развития территории (население, коллективы предприятий, бизнес-сообщество, общественные организации и др.) вносят инициативы и предложения по разработке и реализации стратегии изменений, выступают в качестве экспертов, участвуют в анкетировании, участвуют во встречах, семинарах по обсуждению основных разделов стратегии; 4) сфера работы средств массовой информации (СМИ) – средства массовой информации, представленные прессой, радио, телевидением, официальным сайтом региональной, местной администрации, осуществляют сопровождение всего процесса стратегического планирования, в том числе обеспечивают население своевременной и объективной информацией о деятельности региональной, местной администрации; участвуют во встречах, семинарах, дискуссиях по вопросам реализации стратегии изменений; освещают процесс реализации стратегии, активизации общественных групп, результаты реализации мероприятий стратегии; содействуют формированию позитивного имиджа территории и правовой культуры населения. В современном мире помимо использования современных методов и механизмов качество государственного и муниципального управления во многом зависит от деятельности высших руководителей, от которых сейчас требуются не только знания, но и новые качества государственных и муниципальных лидеров. Система планирования организаций работы и стиль работы администрации, как региона, так и муниципального образования, построены во многом на принципе единоначалия и, соответственно, определяются самой личностью ее руководителя. Во многом в массовом сознании именно образ должностного лица, выступающего в качестве руководителя администрации, определяет имидж региона или муниципального образования, то есть целенаправленно формируемый образ, призванный оказать эмоционально-психологическое воздействие на местное население, население и руководство других муниципальных образований, региональные и федеральные власти, потенциальных инвесторов. Преобразования в экономической и политической сферах общественной жизни в нашей стране характеризуются расширением прав региональных и местных органов власти, их экономических возможностей и, соответственно, ответственности. Муниципалитеты в большей степени вовлекаются в соперничество за привлечение инвестиций, экономических, политических и социальных ресурсов. Происходящие тенденции предъявляют новые требования к руководителям администраций муниципальных образований, такие как способность определять и реагировать на неожиданные изменения, своевременно менять планы и действия, исходя из новых условий. Эффективные менеджеры государственного и муниципального уровня не должны бояться перемен, а должны пользоваться ими, создавать, внедрять и влиять на их ход. Определим основные качества, которыми должны обладать руководители региональных и местных администраций – лидеры изменений. Как любой руководитель глава любой администрации любого уровня должен обладать качествами, необходимыми ему, чтобы выполнять общие функции управления. Специфика и содержание управленческого труда в системе государственного и муниципального управления определяют требования не только к профессиональным знаниям, навыкам и интеллектуальным способностям, но и к личностным и этическим качествам. Однако, поддержание порядка и контроля, обеспечение выполнения поставленных задач в рамках выделенных бюджетов и имеющихся ресурсов – функции, недостаточные в реалиях современной жизни преобразований. Естественно, не надо забывать и о том, что руководителей администраций регионов и муниципальных образований нельзя отождествлять и приравнивать к руководителям частных структур и организаций. Государственная и муниципальная служба имеет свои особенности, отличные от бизнес-структур. Организация деятельности любой администрации регионального или муниципального уровня регламентирована. Соблюдение регламента, устанавливающего границы между уровнями управления и горизонтальные связи между подразделениями администраций, обязательно. Кроме того, любая администрация является звеном в системе органов исполнительной власти страны в целом. Однако, в силу того, что основной целью работы администрации является «служение» народу, она должна быть открыта для интенсивных контактов с внешней средой (населением, бизнес-структурами, учреждениями, общественными организациями и др.), и, соответственно, адекватно и своевременно реагировать на ее изменения. Руководитель администрации, назначенный или избранный населением, даже в рамках, установленных регламентом и спецификой государственной и муниципальной службы, в период исполнения своих полномочий должен стремиться к достижению высоких результатов за счет мобилизации имеющихся ресурсов. Анализируя имеющийся зарубежный и отечественный опыт и теоретические данные управления изменениями в организациях, можно говорить о тех качествах, которыми должны обладать руководители администраций для успешного проведения преобразований в рамках возглавляемых структур. 1. Стремление к совершенству. Лидеры изменений уверены в том, что будущее зависит от успешной реализации программы трансформации. Они расценивают стоящие перед ними задачи как захватывающие, полезные и совершенно необходимые как для собственной самореализации, так и для эффективной работы администрации в целом. 2. Ясное видение себя и своих целей, понимание программы преобразований, определение субъектов и объектов, явных и скрытых ресурсов для ее реализации. 3. Лидерство и готовность становиться лидером, готовность меняться, открываться, не боясь провокации и подвохов, способность противостоять неудачам. 4. Готовность бросить вызов устоявшимся правилам, готовность к возможным конфликтам и к их конструктивному разрешению. 5. Забота о людях, готовность работать в группах и коалициях и учитывать интересы и потребности различных сторон. 6. Работа с непосредственными исполнителями. 7. Способность к установлению системообразующих связей между внешней средой и персоналом администрации. 8. Талант изобретения новых инструментов, обеспечивающих практическое внедрение намеченных изменений на основе постоянно пересматриваемых подходов. 9. Точная оценка процесса решения проблем, оснащенность и мониторинг процесса. 10. Высокий уровень мотивации и способность заразить ею других. Не секрет, что основную массу региональной и муниципальной элиты в России в настоящее время составляют люди «из прошлого», у которых формирование принципов и методов управления складывалось еще на основе советской системы. Опираясь на слова Дж. Катценбаха применительно к руководителям администраций можно сказать, что просто хорошие руководители не в состоянии встать во главе фундаментальных преобразований. Для этого нужны руководители нового типа, обладающие принципиально новым мышлением и специфическими способностями. Разница между обычным руководителем администрации регионального и муниципального уровня и руководителем – приверженцем и лидером изменений состоит в следующем (таблица 12): Таблица 12- Отличительные черты традиционного управления территорией и управления в условиях реализации стратегии изменений Отличительные признаки Традиционный руководитель Руководитель – лидер изменений 1. Основные задачи при развитии территории Основные задачи - анализируй, используй различные рычаги, находи оптимальные варианты, поручай работу подчиненным, организуй и контролируй Основной принцип «я лучше всех знаю, что надо делать». Основные задачи - делай, исправляй, пробуй, изменяй Основной принцип «никто не вправе утверждать, что ему известно наилучшее решение» 2. Оценка работы и успеха Основное правило – всё необходимо обосновывать цифрами Основная личная цель – обеспечение карьерного роста. Основное правило - удовлетворение потребностей и интересов населения Основная личная цель – обеспечение профессионального и личного развития 3. Философия руководства Движущая сила – стратегия, решение только глобальных вопросов Основное правило – несколько хороших работников помогут добиться требуемых результатов Движущая сила – стремление, решение вопросов, важных для людей Основное правило – способствовать реализации всего самого лучшего, что есть у каждого сотрудника 4. Отношение к персоналу Люди – используемый ресурс Люди – самый ценный ресурс 5. Отношение к ответственности Ответственность индивидуальна Ответственность коллективна. 6. Соотношение риска и награды Избежание неудач и ошибок любой ценой, полагание на испытанные методы, анализ до полной уверенности в точности своих выводов Отсутствие страха потерпеть неудачу, учет ошибок на будущее, использование тех способов, которые представляются наиболее перспективными 1) основные задачи при развитии территории – задачи традиционного руководителя: анализируй, используй различные рычаги, находи оптимальные варианты, поручай работу подчиненным, организуй и контролируй, основной принцип «я лучше всех знаю, что надо делать». Задачи руководителя – лидера изменений: делай, исправляй, пробуй, изменяй, основной принцип «никто не вправе утверждать, что ему известно наилучшее решение»; 2) оценка работы и успеха – для обычного руководителя: основное правило – всё необходимо обосновывать цифрами, основная личная цель – обеспечение карьерного роста; для руководителя нового типа: основное правило - удовлетворение потребностей и интересов населения. Основная личная цель – обеспечение профессионального и личного развития; 3) философия руководства – традиционный руководитель: движущая сила – стратегия, решение только глобальных вопросов, основное правило – несколько хороших работников помогут добиться требуемых результатов. Руководитель – лидер изменений: движущая сила – стремление, решение вопросов, важных для людей, основное правило – способствовать реализации всего самого лучшего, что есть у каждого сотрудника; 4) отношение к персоналу – подход обычного руководителя: люди – используемый ресурс, подход лидера преобразований: люди – самый ценный ресурс; 5) отношение к ответственности – традиционное руководство: ответственность индивидуальна, руководство нового типа: ответственность коллективна. 6) соотношение риска и награды – обычный руководитель: избежание неудач и ошибок любой ценой, полагание на испытанные методы, анализ до полной уверенности в точности своих выводов. «Новый» руководитель: отсутствие страха потерпеть неудачу, учет ошибок на будущее, использование тех способов, которые представляются наиболее перспективными. При сохранении прежних критериев управления на региональном и местном уровне перемены не смогут внедряться или быть устойчивыми. Для необратимости перемен необходимо время, достаточное для того, чтобы сформировалось поколение менеджеров государственного и муниципального управления, олицетворяющих новые подходы. Следуя принципу партнерства при формировании и реализации стратегии изменений, региональной и местной администрацией должны быть созданы такие условия, при которых все заинтересованные стороны имели бы возможность принять участие в процессе управления изменениями в том качестве и в той степени, которые им необходимы. Таким образом, создается пять уровней взаимодействия при организации управления стратегией изменений. Рассмотрим механизм взаимодействия всех уровней на примере муниципального образования (рисунок 15). 1. Уровень обмена информацией между населением и местной администрацией. Население муниципального образования высказывает свое мнение, предпочтения, ожидания и опасения. Данная информация учитывается местной администрацией в процессе принятия решений, для выстраивания последующих этапов реализации стратегии. Принятые решения сверяются с населением после их освещения в средствах массовой информации и подлежат дальнейшей корректировке. Этот уровень является основным, так как на первом уровне население муниципального образования получает информацию о проводимых мероприятиях, здесь выстраиваются отношения взаимопонимания и доверия между населением и местной администрацией, здесь население получает возможность участия в процессе принятия стратегических решений (посредством осуществления социологических опросов, анкетирования, интервьюирования, участия в общественных слушаниях и др.) Системой обратной связи с населением муниципального образования являются: официальная газета и сайт местной администрации, общественные акции и др. Организаторами работы с населением целесообразно назначить: специализированный аналитический центр (которому данные полномочия передаются на условиях аутсорсинга) – для организации общественного сбора информации и ее анализа, а также для проведения стратегического анализа с использованием аналитических инструментов; управление (отдел) стратегического планирования при администрации муниципального образования – для разработки видения развития муниципального образования и ознакомления с ними населения. Включение технологии аутсорсинга в стратегию изменений предполагает, прежде всего, следование принципу привлечения специалистов при разработке и реализации стратегии и ее программных мероприятий. Привлекаемый аналитический центр (это могут быть научно-исследовательские институты, стратегические партнерства, консалтинговые компании и другие организации и учреждения, специализирующиеся на исследованиях и анализе факторов развития территорий и выработке стратегических решений в этой сфере) также проводит мониторинг результатов реализации муниципальных программ и изменения условий развития территории и ее субъектов на всем протяжении реализации стратегии изменений. В ходе передачи на аутсорсинг видов деятельности выделяемых из состава функционала, осуществляемого органами местного самоуправления, рекомендуется проведение следующих виды работ: 1) детальный, углубленный анализ рынка услуг, предполагаемых к получению по аутсорсингу; 2) оценка влияния перехода на аутсорсинг на деятельность органа местного самоуправления; 3) разработка описания количественных и качественных требований к услугам, намеченным для получения по аутсорсингу, составление технических заданий; 4) разработка требований к аутсорсеру и проведение конкурса по отбору аутсорсера и заключение с ним контракта на аутсорсинг; 5) разработка и внедрение организационно-структурных, кадровых и иных административных решений, связанных с передачей на аутсорсинг; 6) разработка и внедрение системы мониторинга и контроля качества услуг, получаемых по аутсорсингу. В процессе анализа рынка услуг, предполагаемых к получению по аутсорсингу составляется уточненный перечень видов деятельности органа местного самоуправления, передача которых на аутсорсинг признается целесообразной и возможной, и список организаций, работающих на местном рынке и способных предоставить услуги аутсорсинга надлежащего качества. В рамках работы на данном этапе необходимо провести следующие мероприятия: • разработка административных регламентов, в которых определяется набор действий, выделение и четкое описание процедур, в соответствии с которыми будет осуществляться аутсорсинг; • выявление административных или законодательных барьеров, препятствующих передаче на аутсорсинг; • сбор и анализ полной информации о предприятиях, учреждениях или органах местного самоуправления, непосредственно участвующих в выполнении видов деятельности передаваемых на аутсорсинг; • определение потенциальных аутсорсеров; • маркетинговое исследование или непосредственный анализ рынка. В ходе проведения специального маркетингового исследования следует: • уточнить перечень видов деятельности, передаваемых на аутсорсинг, на основе проведения сравнительного анализа объема, состава, стоимости и качества их исполнения органом местного самоуправления и аутсорсерами; • детализировать описания, сформировать структуру показателей качества и цель передачи на аутсорсинг; • определить наличие на рынке организаций, обладающих опытом предоставления подобных услуг, присутствие и активность этих организаций в муниципальном образовании и регионе, уровень развития и стабильность рынка услуг аутсорсинга; • исследовать уровень конкуренции на рынке и возможности для организации и проведения конкурса на право заключения контракта аутсорсинга; • проанализировать качество работы потенциальных аутсорсеров, технологические возможности, компетентность и квалификацию персонала организации-аутсорсера; • оценить кредитоспособность потенциальных аутсорсеров и надежность в отношении выполнения взятых обязательств; • проанализировать рыночную стоимость услуг, передаваемых на аутсорсинг; • определить желание и возможности организаций, предоставляющих услуги по аутсорсингу, работать с данным органом местного самоуправления; • составить прогноз стабильности и разработать сценарии развития и функционирования организаций-аутсорсеров; • сформулировать предварительные требования, предъявляемые к организациям при проведении конкурсов, в том числе относительно уровня цен, уровня качества услуг, соблюдения сроков и способности партнеров по аутсорсингу приспособиться к специфическим требованиям заказчика. Результаты анализа оформляются в виде аналитического отчета. Само исследование рынка услуг по аутсорсингу так же может быть передано на аутсорсинг. По результатам проведенного анализа должностное лицо готовит следующие документы: • перечень видов деятельности, передаваемых на аутсорсинг; • перечень организаций, потенциально способных предоставить данные услуги аутсорсинга надлежащего качества; • проект приказа руководителя структуры администрации о передаче на аутсорсинг. Оценка влияния перехода на аутсорсинг на деятельность органа местного самоуправления. Данная работа проводится уполномоченной структурой местной администрации, в процессе которой разрабатываются предложения по решению вопросов и проблем, связанных с передачей на аутсорсинг, поскольку передача видов деятельности на аутсорсинг может оказать влияние на деятельность органа местного самоуправления (в том числе, на осуществление других административно-управленческих, производственных или вспомогательных функций). Построение взаимоотношений с организацией-аутсорсером, может потребовать определенных организационных изменений в деятельности администрации (например, введения новых должностных обязанностей для работников администрации по управлению взаимодействием с аутсорсером, по контролю за качеством предоставляемых аутсорсером услуг и др.). Таким образом, необходимо оценить последствия и возможное изменение видов деятельности органа местного самоуправления при передаче отдельных действий на аутсорсинг. В процессе оценки последствий перехода на аутсорсинг, при разработке условий муниципального контракта с аутсорсером, а также при планировании деятельности органа местного самоуправления с учетом передачи отдельных видов деятельности на аутсорсинг необходимо учитывать следующие факторы, которые могут внести изменения в решения о передаче отдельных видов деятельности на аутсорсинг: 1) ресурсы органа местного самоуправления, привлекаемые для обеспечения управления аутсорсингом, а также степень их использования аутсорсером; 2) высвобождающиеся ресурсы органа местного самоуправления для возможного перенаправления на решение других задач, выполнение муниципальных программ и функций; 3) дополнительные бюджетные затраты, возникающие при передаче отдельных видов деятельности на аутсорсинг; 4) влияние передачи отдельных видов деятельности на аутсорсинг на выполнение функции, связанной с их реализацией, и других функций органа местного самоуправления; 5) потребность в изменениях в организационной структуре и иных административных решениях, связанных с предполагаемой передачей на аутсорсинг; 6) необходимость внесения изменений в распределение расходов местного бюджета и планы работы органа местного самоуправления в связи с переходом на аутсорсинг; 7) риски передачи органом местного самоуправления отдельных видов деятельности на аутсорсинг; 8) план восстановления работоспособности органа местного самоуправления в случае возникновения непредвиденных обстоятельств в процессе получения услуг по аутсорсингу. Разработка описания количественных и качественных требований к услугам, намеченным для получения по аутсорсингу, составление технических заданий. На данном этапе работы проводятся уполномоченной структурой местной администрации и исполнителями функций. В процессе реализации данного этапа формулируются технические задания, необходимые для проведения конкурса и заключения муниципального контракта аутсорсинга, для чего проводится детализация описания действий, связанных с их выполнением и формирование системы показателей их качества и критериев достижения целей передачи на аутсорсинг. Требования к услугам, приобретаемым по аутсорсингу, являющиеся основой для технического задания на проведение конкурса по выбору аутсорсера и заключения муниципального контракта, услуг должны содержать следующую информацию: • наименование и описание услуги, приобретаемой по аутсорсингу; • конечные и промежуточные результаты предоставления услуги; • описание порядка предоставления услуги; • основные количественные и качественные показатели услуги; • методики определения показателей услуг; • место и сроки предоставления услуги; • тарифы и порядок расчета стоимости предоставляемой услуги; • уровень доступности получения услуги; • месторасположение, типы и количество пользователей услуги. В муниципальном контракте на аутсорсинг указываются также: общая стоимость контракта на аутсорсинг; порядок платежей и взаиморасчетов между органом местного самоуправления и аутсорсером; права и обязанности сторон; компенсации в случае нанесения ущерба персоналу или имуществу получателя услуги или в случае возникновения претензий третьей стороны, вызванных несвоевременным или некачественным предоставлением услуги получателю и др. Уполномоченной структурой местной администрации и исполнителями функций разрабатываются требования к аутсорсеру, а критерии отбора аутсорсера при организации конкурса и проведение самого конкурса осуществляется в соответствии с законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. По результатам конкурса с выигравшей организацией-аутсорсером заключается муниципальный контракт, контроль за исполнением условий которого и качеством получаемых по аутсорсингу услуг возлагается на органы местного самоуправления, ответственные за исполнение соответствующих функций. В рамках разработки и внедрения организационно-структурных, кадровых и иных административных решений, связанных с передачей на аутсорсинг проводятся следующие мероприятия: • разрабатывается план организационно-структурных, кадровых и иных административных изменений и решений, связанных с передачей видов деятельности на аутсорсинг; • назначаются ответственные лица по взаимодействию с аутсорсером и ответственные за операции и решение технологических вопросов в рамках реализации муниципального контракта на аутсорсинг; • формируются в случае необходимости новых структурные подразделения местной администрации; • проводится реструктуризация или реинжиниринг административно-управленческих и производственных процессов, связанных с переходом на аутсорсинг; • вносятся изменения в бюджетные заявки на последующий период в связи с переходом на аутсорсинг; • утверждается порядок взаимодействия с аутсорсером; • формируется система управления и мониторинга исполнения обязательств сторонами по контракту на аутсорсинг и контроля качества предоставляемых по аутсорсингу услуг. Для эффективной реализации проектов по передаче отдельных видов деятельности на аутсорсинг необходимо сформировать систему мониторинга качества предоставления услуг и получения предполагаемых результатов, причем для каждого отдельного вида деятельности, передаваемого на аутсорсинг, разрабатывается своя система измеряемых и проверяемых количественных и качественных показателей, которые согласуются с аутсорсером. Очевидно, что передача на условиях аутсорсинга аналитических функций специализированным организациям позволить сфокусироваться органам местного самоуправления на выполнении основных функций, высвободить ресурсы (финансовые, кадровые, технические) для выполнения главных целей и задач стратегии изменений, получить объективную и качественную информацию об условиях развития муниципального образования. 2. Уровень вовлечения общественных, деловых, научных и других сообществ, которые становятся ключевыми субъектами этого уровня. Представители интересов различных групп участвуют в процессе разработки стратегии изменений через организуемые местной администрацией семинары, конференции, стратегические игры по ключевым вопросам развития муниципального образования. Кроме того, данные группы могут выходить на администрацию с разработками групповых и индивидуальных проектов стратегических документов (программ реализации стратегии). Для включения в стратегию изменений проекты стратегических документов должны проходить конкурсный отбор на конкурсе муниципальных программ, разрабатываться по единым методикам, соответствовать установленным требованиям и обладать следующими характеристиками: 1) наличие конкретной, четко сформулированной цели, соответствующей реальным проблемам социально-экономического развития территории; 2) наличие количественных и качественных показателей достижения конечных результатов, необходимых для оценки эффективности предлагаемого проекта; 3) учет мнения местного населения и общественности при разработке комплекса мероприятий; 4) наличие проработанных финансовых, экономических и правовых механизмов реализации программ при недостатке денежных средств; 5) установление четких сроков исполнения программы и ответственных за реализацию заданий программ. Таким образом, при конкурсном отборе проектов и программ должны быть учтены все взаимосвязанные элементы стратегии: - цели; - приоритеты; - показатели эффективности; - взаимодействие с общественностью; - механизмы реализации и ответственности за результаты исполнения программ. Основными характеристиками конкурсного отбора муниципальных программ, сопровождающих изменения, проводимые в муниципальном образовании, являются: - безвозмездность процесса разработки программ, подаваемых на конкурс, что исключает от участия претендентов, не заинтересованных в реализации программ; - ориентация на софинансирование реализации программных мероприятий, что ведет к минимизации участия бюджетных средств и максимизации вложений бизнеса и общественности; - приоритет объединений заявителей из трех секторов сообщества - бизнеса, общественности, органов государственной власти и местного самоуправления, - что ведет к более тесному их взаимодействию, соблюдению баланса интересов, а также создает предпосылки для получения дополнительного (синергетического) эффекта. С целью обеспечения открытости, независимости и объективности при принятии решений о включении в стратегию предлагаемых проектов, предлагается провести отбор на администрирование конкурса муниципальных программ среди организаций, обладающих соответствующим опытом и квалификацией по анализу подобных программ. Выбранный на условиях конкурса администратор разрабатывает комплект документов для проведения конкурса муниципальных программ: 1) методику разработки муниципальных программ, учитывающую основные принципы стратегии изменений; 2) условия проведения конкурса, учитывающие параметры для объективной оценки программ; необходимый механизм взаимодействия всех заинтересованных сторон; защитные механизмы от нецелевого использования бюджетных средств, выделяемых для реализации муниципальных программ, и результатов работы по проектам; 3) формы конкурсной заявки, отчетности, мониторинга и оценки достижения ожидаемых результатов. 3. Уровень экспертов, на котором формируются структуры из представителей общественности, бизнеса, государственных и муниципальных органов власти, в функции которых входит экспертиза отобранных на конкурсе стратегических проектов и программ. Такими структурами могут быть: координационный совет по реализации стратегии изменений и экспертный совет. В практике муниципального управления наиболее часто первичную экспертизу муниципальных программ проводит инвестиционный совет (комиссия), который является рабочим органом администрации муниципального образования. Недостатком данной структуры является то, что она не включает в себя общественные структуры, а, следовательно, не учитывается баланс интересов всех участников развития территории. Поэтому при разработке стратегии изменений и сопровождающих ее реализацию программ целесообразно формировать при главе администрации координационный совет. Координационный совет по реализации стратегии изменений – общественный координационно-совещательный орган, действующий при главе муниципального образования. В его состав могут входить представители: - администрации муниципального образования; - органов государственной власти федерального и регионального уровня; - бизнес-, научных и общественных сообществ. Координационный совет создается в целях координации действий и обеспечения практического взаимодействия всех участников разработки и реализации стратегии изменений; коллегиального рассмотрения и решения вопросов стратегического планирования изменений, связанных с развитием муниципального образования, реструктуризации структуры органов местного самоуправления, отраслевой структуры, структуры организаций муниципального образования; внесения корректировок в стратегию и муниципальные программы с учетом влияния внешних и внутренних факторов на развитие территории и ее субъектов. Положение и регламент работы координационного совета разрабатывается администрацией муниципального образования, согласовывается с заинтересованными сторонами и утверждается нормативным актом администрации муниципального образования. Основными функциями и задачами координационного совета по стратегии изменений являются: - анализ и координация деятельности участников процесса планирования изменений в муниципальном образовании; - согласование приоритетных направлений развития муниципального образования; - утверждение экспертного совета, проводящего экспертизу муниципальных программ; - утверждение муниципальных программ в составе комплексной программы развития и реструктуризации в соответствии с основными направлениями реализации стратегии изменений; - утверждение системы сбалансированных показателей для оценки эффективности реализации программных мероприятий и дальнейшей корректировки стратегии изменений. Экспертный совет – рабочий орган, состоящий из представителей финансового управления муниципального образования (с целью оценки потенциальной бюджетной эффективности проектов и программ), профессиональных экспертов, перечень которых занесен в базу данных администратора конкурса на основании договора с ними. Экспертами могут выступать представители бизнеса, общественных организаций, органов государственной власти и местного самоуправления, находящиеся непосредственно в муниципальном образовании и из других муниципальных образований и регионов. База данных формируется администратором конкурса через рассылку предложений-запросов субъектам, функционирующим в различных сферах социально-экономического развития территории. В случае необходимости в экспертный совет могут быть привлечены международные представители. Администратор конкурса разрабатывает методику и порядок отбора экспертов, которую представляет на утверждение координационному совету. Состав экспертного совета также утверждается координационным советом. Экспертный совет оценивает отобранные по результатам конкурса программы строго в соответствии с утвержденным регламентом, который разрабатывается для обеспечения соответствия проектов и программ: - основным принципам, приоритетам и индикаторам стратегии развития; - целям, задачам и ожидаемым результатам комплексной муниципальной программы развития и реструктуризации; - требованиям бюджетной, экономической и социальной эффективности, задачам мониторинга и защиты от коррупции. После экспертизы проекты муниципальных программ ранжируются администратором в соответствии с полученными баллами и направляются в координационный совет для принятия решения о вынесении их на общественный совет. 4. Уровень обсуждения общественностью комплексной муниципальной программы развития и реструктуризации, наблюдение за ходом исполнения утвержденных стратегических документов. Данный уровень объединяет всех участников предыдущих уровней (население; деловые, научные, общественные сообщества, региональные и местные администрации; привлеченные эксперты), которые вовлекаются в финальный процесс рассмотрения и утверждения стратегических документов, и на основе полученной информации высказывают свои отзывы и предложения по поводу уже принятых решений и действующих программ. С целью организации эффективного и результативного механизма вовлечения общественности в процесс реализации стратегии и входящих в нее программ предлагается формировать общественный совет, в состав которого могут входить: - руководители структур администрации муниципального образования; - депутаты муниципального совета; - члены координационного совета и экспертного совета; - разработчики муниципальных программ, прошедших экспертизу и включенных в комплексную программу развития и реструктуризации; - жители муниципального образования, изъявляющие желание участвовать в обсуждении интересующих их вопросов. 5. Уровень принятия решений. Регулирование и разработку нормативных правовых актов, сопровождающих разработку и реализацию стратегии изменений, осуществляют глава муниципального образования и муниципальный совет депутатов на основании решений общественного совета. Административное управление осуществляют глава и администрация муниципального образования. Работу по тематическим направлениям проводят рабочие группы, а отраслевую работу – соответствующие структурные подразделения администрации. Координацию всего процесса реализации стратегии целесообразно поручить органу местного самоуправления, уполномоченному решать вопросы, связанные с экономическим развитием территории (условно - управление экономического развития). Таким образом, предложенный организационный механизм управления территориальными изменениями не требует формирования новых органов управления в структуре местной администрации, учитывает все основные принципы осуществления процесса изменений и позволяет органично вписать стратегию изменений в процесс управления муниципальным образованием.