Система государственного и муниципального управления

О. М. Рой   СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВАЕНИЯ   Содержание Введение Глава 1. Система государственного и муниципального управления: методологические основы 1.1. Содержание системы государственного и муниципального управления 1.2. Методология исследования и организации систем государственного и муниципального управления 1.3. Становление взглядов на формирование эффективного государственного устройства Контрольные вопросы Глава 2. Территориальное образование как звено в системе государственного управления 2.1. Система государственного управления зарубежных стран США Швеция ФРГ Великобритания Франция 2.2. Система государственного управления России Законодательная власть Исполнительная власть Судебная власть Административно-территориальное устройство 2.3. Основные признаки территориальных образований: системный анализ Границы Собственность Бюджет Органы власти и управления Избирательные системы: формирование представительных органов власти Население Контрольные вопросы Глава 3. Система муниципального управления на современном этапе: особенности организации и функционирования 3.1. Муниципальное образование в Российской Федерации Признаки муниципального образования Виды муниципальных образований Проблемы становления системы местного самоуправления Город как муниципальное образование Модели организации местного самоуправления Территориальное общественное самоуправление 3.2. Функции муниципального менеджмента Планирование Организация Контроль и мотивация Принятие решений Прогнозирование 3.3. Основные направления деятельности муниципалитетов на современном этапе Управление земельными ресурсами Управление транспортными потоками Управление жизнеобеспечением города и ЖКХ Управление безопасностью Управление социальной сферой Управление потребительским рынком Управление экологическими процессами Контрольные вопросы Заключение Приложение Система государственного и муниципального управления (программа учебного курса) Выписка из ГОС по дисциплине «Система государственного и муниципального управления» Тема 1 Тема 2 Тема 3 Тема 4 Тема 5 Тема 6 Тема 7 Тема 8 Тема 9 Тема 10 Тема 11 Тема 12 Тема 13 Тема 14 Тема 15 Тема 16 Тесты по дисциплине «Система государственного и муниципального управления» К теме 1 К теме 2 К теме 3 К теме 4 К теме 5 К теме 6 К теме 7 К теме 8 К теме 9 К теме 10 К теме 11 К теме 12 К теме 13 К теме 14 К теме 15 К теме 16 Список литературы Введение Общественные преобразования, произошедшие в России за последние годы, обострили интерес к осмыслению природы государства, его институтов и способов управления. Актуальность этих вопросов приобретает особую значимость в условиях переходного периода, когда еще окончательно не сформирован механизм реализации государством своих функций, не отработана схема взаимодействия между обществом и властными институтами, отсутствует реальная основа для консолидации политических партий и движений. Рассмотрение практики государственного управления как целостной системы позволяет не только получить адекватное представление об особенностях функционирования государственного аппарата и методах осуществляемой им политики, но и разработать схему обучения государственных служащих навыкам и приемам, позволяющим профессионально исполнять свои функции. Представленное пособие является переработанным и дополненным вариантом первого издания, увидевшего свет в 2003 г. В настоящем издании нашли отражение новейшие тенденции в становлении системы государственного и муниципального управления России, проявившиеся в период 2003-2004 гг. Наиболее значимыми событиями этого периода стали: опубликование в октябре 2003 г. нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» с соответствующим изменением норм бюджетной и налоговой политики государства; внесение изменений и поправок в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»; разработка пакета документов, направленных на реформирование федеральных органов исполнительной власти; подготовка мероприятий, ориентированных на реализацию основополагающих принципов административной реформы. В период с 2005 по 2006 г. в стране должен произойти переход на новую систему организации государственной и муниципальной власти, главной чертой которой станет более строгое разделение полномочий и ответственности между властными уровнями. В предлагаемом пособии автором предпринята попытка системного изображения практики государственного управления, в основе которого лежит установка на сбалансированное и полное отображение составляющих эту практику элементов. Неотъемлемым звеном системы государственного управления является муниципальное управление, служащее инструментом организации местного самоуправления, которое, в свою очередь, призвано обеспечивать своим существованием условия для более эффективного функционирования органов государственной власти. Логика подачи материала, собранного в пособии, призвана отобразить внутреннюю связь между государственным и муниципальным уровнями управления. Центральным понятием, служащим переходным звеном между этими уровнями, является понятие территориальное образование, располагающее собственным способом выражения в зависимости от представляемого им территориального уровня. Выделяя это понятие, автор сознательно отходит от юридических толкований государственно-территориального устройства, сфокусировав свое внимание на социальных аспектах эволюции государственного и муниципального управления в России. Одной из ключевых особенностей предложенной работы является комплексное рассмотрение форм, институтов, функций системы государственного управления, заключающееся в выделении заложенных в основу их дифференциации характеристик. Таким образом, автор раскрывает структуру государственного управления, представленного в виде взаимодействия форм государственного устройства и правления, политического режима и хозяйственной модели. Благодаря такому методологическому приему достигается лучшее понимание каждого из составляющих структуру элементов, наглядно демонстрируются способы и степень влияния этих элементов друг на друга. Главной целью представленной работы является выстраивание практики государственного и муниципального управления как единой системы, в рамках которой интересы населения, проживающего на определенной территории, максимально адаптированы характеру государственного устройства, его основным институтам. Учитывая то обстоятельство, что оптимальная структура институтов государственной и муниципальной власти и содержание их деятельности в России еще не до конца сложились, автор сознательно опускает излишнюю детализацию в описании функций этих институтов. В данной работе предложен идеальный тип государственной системы управления, основанный на оптимизационных принципах ее организации. Обобщение опыта государственного строительства в разных странах мира позволяет сличить эти принципы с теми реальными процессами, которые происходят в этих странах. При помощи этого анализа можно обозначить средства государственного регулирования сфер жизнедеятельности общества и определить атрибутивные признаки пропорционального и динамического развития территорий. Автор сознательно не проводит жесткой границы между полномочиями в решении экономических вопросов, которыми в разной степени наделены государственные органы власти в регионах и органы местного самоуправления, подчеркивая общность политических интересов обоих уровней, несмотря на различие в их предназначении. Такая установка соответствует сложившимся тенденциям в зарубежных странах, усиливших акцент на формирование регионального самоуправления. Это обстоятельство обусловливает тот особый смысл, который вкладывает автор в содержание понятия муниципальный менеджмент, относя к нему виды деятельности как государственных (региональных), так и муниципальных органов власти на низовых территориальных уровнях. Особое место в пособии уделяется разработке основных направлений деятельности городских муниципальных образований. Именно на города распространяется основная часть полномочий органов местного самоуправления, определенных законодательством. Города активно включились в процессы муниципализации и являются ведущим субъектом этих процессов. Будучи крупными населенными пунктами, города отличаются специфическими видами деятельности своих жителей, создающих неизвестные природе продукты и рынки для их продажи и обмена. Возникновение города связывается с появлением избыточного продукта земледелия, производимого главным образом для продажи или обмена. Продукт чужого земледельческого труда рассматривается в качестве характерного признака города немецким социологом В. Зомбартом (1863-1941), считающим, что такое перепроизводство явилось фактором формирования особого образа жизни для множества людей, чьим основным занятием является перераспределение и обмен сельскохозяйственной продукции. Это обстоятельство способствует концентрации в городах целого ряда видов деятельности, которые, оставаясь городскими по содержанию, обеспечивают реализацию государственных интересов, служа своеобразными локомотивами сближения интересов государства и общества. Структура пособия отображает логику формирования эффективного государственного управления, стремящегося адаптировать государственный интерес к развивающимся потребностям гражданского общества. И если в первой главе рассматривается уровень государственного управления, то в третьей муниципального, передаваемого через анализ функций и направлений деятельности местных территориальных единиц. Момент перехода от рассмотрения принципов государственного управления к технологии муниципального менеджмента передается через социально-экономический и методологический анализ различных форм административно-территориального деления общества, являющийся предметом второй главы пособия. Рассмотренный в третьем параграфе первой главы обзор теорий эффективного государственного управления также призван передать эту логику, намеренно подчеркнув ведущую роль российских ученых, обосновавших государственное значение системы местного самоуправления и заложивших условия ее успешного продвижения на практике. В учебном пособии обобщен значительный объем информации, почерпнутой из работ отечественных и зарубежных авторов. Предлагаемое пособие базируется на ряде источников, позволивших описать сложный механизм функционирования государственных, региональных и местных социально-экономических систем. Значительную помощь в написании пособия оказали труды Л. А. Велихова, И. В. Выдрина и А. Н. Кокотова, В. Б. Зотова, В. В. Иванова и А. Н. Коробовой, Б. Н. Миронова, А. В. Пикулькина, В. Е. Чиркина и др. Естественную трудность работы составили отсутствие в российской практике отлаженной и эффективной системы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и недостатки действующей в Российской Федерации модели муниципального права. Автором была предпринята попытка определить новые подходы в формировании целостного механизма взаимодействия всех существующих на сегодняшний день в России уровней власти и показать исключительно политический характер разъединяющих их границ, в надежде, что это позволило бы на практике снять существенные противоречия между ними.   Глава 1. Система государственного и муниципального управления: методологические основы 1.1. Содержание системы государственного и муниципального управления Общество является сложноорганизованным и многоуровневым образованием. Для того чтобы в полной мере удовлетворять интересы своих членов и иметь возможности для развития, оно должно выработать режим саморегулирования и адаптации к внешней среде. Выработка такой способности означает упорядочивание элементов, процессов, институтов в рамках единой системы, форма которой призвана сделать эту способность главным условием такого саморегулирования. Условием образования и функционирования такой системы является общественное производство, основной целью которого должно стать максимально полное удовлетворение потребностей людей, возможное лишь при правильной и эффективной организации этого общества с учетом сформированных в нем базовых ценностей. Основу этой организации составляет совокупность социальных систем, образованных вокруг функционально значимых сфер общественной жизни: экономики, политики, религии, морали, науки, культуры и пр. Главным координатором этого процесса может выступать государство, ответственное за достижение конкретных результатов, полученных в ходе функционирования этих систем. Управление социальной системой означает способность субъекта сделать ее динамику прогнозируемой и направляемой. Поэтому научное управление должно исходить из анализа управляемого объекта и выявления факторов, определяющих режим его внутренней саморегуляции и устойчивости к внешним воздействиям. Всякая система управления имеет как субъектную, так и объектную природу и может быть рассмотрена только с учетом многоуровневых взаимодействий со средой. Есть субъект, который определяет характер управленческого воздействия, и есть объект, в отношении которого это воздействие осуществляется. Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления выступает специально уполномоченный представительный аппарат, осуществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе. Однако информацию о последствиях реализации этого воздействия на объект он получает лишь через значительный промежуток времени из неопределенно локализованного источника. Этим объясняется то обстоятельство, что зачастую меры государственной реакции на внутригосударственные процессы бывают неадекватными. При этом в сфере государственного управления можно выделить следующие способы воздействия субъекта на объект: постоянное и эпизодическое, силовое и мягкое, радикальное и постепенное, прямое и опосредованное. К перечню объектов государственного управления следует отнести социально-экономические процессы, общественные институты, а также различные социальные группы, действующие на территории данного государства. Объектом управленческого воздействия может являться не только внешний по отношению к субъекту элемент, но и любая составляющая самого субъекта. В ходе же воздействия субъекта на объект реакция последнего может быть различной и зависеть как от характера этого воздействия, так и состояния самого объекта. Объект сам способен обрести свойства субъекта и активно противодействовать его намерениям. Чтобы воздействие субъекта на объект было максимально эффективным, необходимо своевременное и точное представление о поведении объекта, которое может дать организация прямых и обратных связей между сторонами этого взаимодействия. Действие обратной связи, вызванной реакцией объекта государственного управления, может иметь и конструктивный для субъекта характер, если его активность определяется, к примеру, добровольным участием населения в правительственных мероприятиях. В западной литературе этот феномен получил название партиципации и стал одним из проявлений гражданской самоорганизации населения, положенной в основу общественного самоуправления. Рассмотрение объекта управления через призму этих характеристик позволяет максимально полно отобразить объект в единстве его статического и динамического содержания. Подобная теоретическая реконструкция объекта в терминах системного подхода закладывает основу для решения вполне конкретных практических задач. К числу этих задач можно отнести следующие: ♦     описание функций соответствующих подразделений и групп; ♦     определение и разъяснение технологии реализации этих функций; ♦     разработка направлений деятельности хозяйственных подразделений и групп; ♦     разработка и анализ организационных схем выполнения функций. Специфика этих задач такова, что их достижение неразрывно связано с предварительной реконструкцией встающих перед организацией проблем в определении приоритетов в управленческой деятельности. Однако управленческая деятельность имеет несколько онтологических уровней, освоение которых обеспечивает режим особой компетенции, формируемой в процессе профессиональной подготовки. Речь идет о макроуровне, включающем сферу государственного управления, и микроуровне — области управления автономными торгово-производственными подразделениями. Не следует забывать о формирующемся значении мезоуровня — уровня современного муниципального управления, в пределах которого осуществляется синтез государственных и частных, национальных и территориальных интересов. Система государственного и муниципального управления является одной из ключевых дисциплин управленческого цикла. Особенностью этой дисциплины является анализ и обобщение практики государственного строительства в развитых демократических странах, опирающихся на институты гражданского общества. Предметом системы государственного управления является территориальное образование. Территориальное образование может выступать в роли государства, региона или любого другого территориального поселения, располагающего административными границами, являющегося составной частью региона, а также наделенного формальной способностью к самоуправлению. Основу системы управления территориальными образованиями составляют вертикальные и горизонтальные связи, создающие устойчивые для каждого образования структуры управления, определяющие характер работы составляющих эти структуры социальных институтов. Вертикальные связи включают в себя разделение территориальных образований на уровни власти, тогда как горизонтальные — на ветви власти. Уровни власти — это горизонтально упорядоченные ранги исполнительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим. Количество уровней свидетельствует о степени субординации в принятии управленческих решений и порядке передачи командной информации. Уровни власти задают способ разделения административной ответственности между должностными функциями в организационной структуре. Причем число уровней тем больше, чем более обширным становится количество этих функций и чем выше степень их специализации. Ветви власти (зоны управления) — вертикально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответствии с принципом разделения властей, используемым в условиях демократического политического режима. Традиционно к ветвям власти относят исполнительную, законодательную и судебную. Идентификационными признаками, на основе которых определяется содержание ветви власти, являются следующие: ♦     наличие специализированных органов государства, наделенных широкими полномочиями; ♦     юридическое закрепление места, которое занимает эта власть в иерархии системы управления государством; ♦     структура органов власти, приходящихся на каждую ветвь, является иерархической и сквозной, охватывающей все имеющиеся уровни и ориентированной на комплексные общие цели; ♦     цели, ставящиеся перед ветвью власти, имеют общегосударственный характер и не могут быть приписаны ни одному из ведомств отдельно. Разделение системы государственного и муниципального управления на вертикальные и горизонтальные составляющие призвано обеспечить бесперебойное функционирование управляемой системы на основе принципов пропорциональности и непрерывности в согласованной работе всех ее подразделений. Однако горизонтальные связи в сфере государственного управления не следует сводить только к разделению функций между ветвями власти. Так, признаки координации, взаимодействия и взаимопомощи также характерны и для отношений внутри той или иной ветви. Система государственного и муниципального управления, как видно из названия, содержит два основных уровня управления: государственный и муниципальный. Функции обоих уровней существенно различаются, но в совокупности способны определять эффективный режим развития общества. Государственное управление призвано регулировать социальные отношения, обеспечивающие защиту и воспроизводство целостности государства и его основных институтов. Преимущественным направлением вектора государственного управления является направление «сверху вниз», в связи с чем государство берет на себя право реализации общественного интереса в развитии составляющих его территориальных образований. Государственное управление — это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: защитной, оборонной, социальной, правовой, экономической, политической и арбитражной. Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Распространяется государственная власть на объекты, находящиеся как на территории самого государства, так и за его пределами, если этого требуют государственные интересы. Главным признаком государственной власти является ее целостность, неделимость и суверенность. Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. В качестве системы государственное управление реализует несколько функций. 1.   Институциональную — через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий. 2.   Регулятивную — через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов. 3.   Целеполагающую — через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ. 4.   Функциональную — через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей. 5.   Идеологическую — через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства. При разделении власти на государственную и муниципальную необходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями. Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения. Вектор муниципального управления имеет направление «снизу вверх», будучи призванным адаптировать местный территориальный интерес к государственному. Смысл этой адаптации состоит в обустройстве среды непосредственного обитания человека, удовлетворении его первоочередных потребностей и налаживании межхозяйственных связей между территориями. Все это составляет суть муниципального интереса, способствующего кристаллизации фундаментальных институтов гражданского общества и служащего отправной точкой в организации местного самоуправления. Объектом муниципального интереса являются вопросы местного значения, характер и особенности которых могут быть адекватно осознаны только людьми, непосредственно проживающими на данной территории. Удовлетворение муниципального интереса есть обязательное условие для удовлетворения общественного (государственного) интереса. Основными принципами формирования системы государственного управления являются: ♦  принцип разделения властей; ♦  принцип комплементарности; ♦  принцип субсидиарности; ♦  принцип суверенности; ♦  принцип демократизма; ♦  принцип гомогенности. Принцип разделения властей, введенный в 1748 г. французским энциклопедистом Ш. Монтескье (1698-1755), предполагает разделение единоличной государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную и судебную, что должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, представленная реализацией принципа, способствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей признакам справедливости и целесообразности. «Если, — пишет Монтескье в своем сочинении "О духе законов", — власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц»1[1]. Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням. Характерным признаком равномерного распределения власти в структуре управления является выделение властных полномочий как сверху, так и снизу. Такой порядок реализации власти не оставляет места для проявления нелегальных центров управления. Дефицит власти способствует тому, что функцию управления социальной системой берут на себя дисфункциональные структуры. Деятельность таких структур способствует разрушению общества, утрате им способности пропорционально удовлетворять основополагающие потребности всех его представителей. Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением. Передача полномочий на более высокий уровень управления, в соответствии с этим принципом, может быть осуществлена только при условии невозможности их исполнения на низшем уровне. Смысл принципа субсидиарности замечательно иллюстрируется одним из положений в Конституции США: «Полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные в соответствии с нею штатам, соответственно являются закрепленными за штатами или за народом». Принцип также обусловливает необходимость в предварительном распределении управленческих функций между уровнями управления. Принцип субсидиарности имеет два измерения: вертикальное и горизонтальное. Вертикальное измерение включает распределение властных полномочий между уровнями власти в направлении от местной власти к государственной. Динамичный характер происходящих в городах процессов требует учета соответствия имеющихся потребностей населения и властных полномочий, вверенных уровням государственного и муниципального управления. Горизонтальное измерение охватывает процедуру распределения полномочий между ветвями власти на федеральном, региональном пли местном уровнях. В триаде исполнительная-законодательная-судебная ветви власти горизонтальное измерение принципа субсидиарности устанавливает устойчивую последовательность в организации социальной политики: если законодательная ветвь задает правовые рамки такой политики, а исполнительная власть определяет ее реальные направления, то судебная — контролирует механизмы ее реализации в конкретных социальных и политических условиях. В соответствии с принципом субсидиарности, власть должна быть разделена между властными структурами главным образом в связи с сокращением дистанции между властью и представляющим ее населением. Увеличение численности населения способствует увеличению числа управленческих уровней и определению их взаимосогласованной политики, главным критерием эффективности которой является максимальное удовлетворение потребностей всего населения, а также строгое распределение сфер ответственности между субъектами власти. Принцип суверенности предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства. Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимость государства в рамках международного правопорядка»2[2]. Будучи атрибутивным признаком государства, суверенитет предполагает набор специальных институтов, обеспечивающих данному государству статус самостоятельного субъекта международных отношений. Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия городского населения в принятии решений государственного и муниципального значения: избрании государственных и муниципальных органов власти, разработке программ территориального развития, базирующихся на овладении механизмами вовлечения общественности в текущие дела региона либо муниципалитета, выделение зон полномочий за организованными на территориях общественными объединениями. Принцип гомогенности отображает преимущество федерального права перед региональным. Сущность принципа гомогенности проявляется в соответствии и соподчиненности регионального законодательства федеральному, чем обеспечивается единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти его Основному закону. Государственное управление представляет собой сложный процесс взаимодействия основополагающих элементов, результатом которого становится особая система государственного управления, обусловливающая способ и характер взаимодействия составляющих ее социальных институтов. Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория и экономическая система. Блок-схема взаимодействия между этими элементами изображена на рис. 1.     Власть определяет порядок избрания и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами. В системе государственного управления власть реализуется через форму правления, задающую типовые особенности функционирования исполнительных и представительных органов власти. Управление, будучи производной от власти, выражает комплекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально-экономических и политических процессов. Управление воплощается в характере государственного вмешательства в экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институтов гражданского общества и пр. Составным элементом государственной системы управления является политический режим, вбирающий в себя совокупность методов реализации функций государственной власти. Пространственные особенности территории оказывают особое влияние как на саму систему государственного управления, так и на характер экономической политики государства. Если территория государства занимает значительную площадь, то это требует создания большего числа управленческих уровней по территориальным образованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую площадь. Кроме того, не последнюю роль в механизме государственного управления имеют географические особенности территории: рельеф, наличие водных артерий, климат и пр. Важнейшим средством ассимиляции территориальных особенностей в характер системы государственного управления является форма государственного устройства, определяющая структуру государственной власти с учетом региональных, этнических и географических особенностей местности. И, наконец, экономическая система государства, служащая функциональной подсистемой государственного управления, способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции. Особенности экономической системы государства отражает избранная государством хозяйственная модель (форма хозяйствования), основанная на обобщении методов экономической политики государства и воплощаемая в качестве ее основных макроэкономических показателей. Оказывая решающее воздействие на выбор методов государственного регулирования социально-экономических и политических процессов, форма хозяйствования находится под влиянием территориального своеобразия страны, ее ресурсной базы, а также действующей структуры государственной власти. Итак, государственное управление может быть реализовано через одну из своих форм, именуемых формами правления, на выбор которой оказывают влияние политические, экономические факторы, а также особенности социокультурного и исторического развития территории. Форма правления — это общественно признанный на территории способ избрания и функционирования высшей государственной власти. Традиционно выделяют республиканскую и монархическую формы правления. Республика — это форма правления, основанная на принципах представительной демократии. При республиканской форме правления все высшие органы власти либо избираются, либо контролируются представительскими учреждениями. Республиканская форма правления имеет три разновидности: парламентская, президентская и смешанная. Основным критерием различия между парламентской и президентской формами правления являются полномочия правительства. Парламентская характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет полную ответственность за свою деятельность. В рамках этой формы победившая в ходе избирательной кампании партия обычно получает право на формирование правительства, которое обязано подать в отставку, как только правящая партия лишится большинства в парламенте. Поэтому в парламентской форме правления нет строгого разделения на законодательную и исполнительную ветви власти. Формальным признаком парламентской формы правления стала должность премьер-министра. Премьер-министр вместе с остальными членами правительства одновременно является депутатом нижней палаты парламента. Вся ответственность за исполнительную власть ложится на него, даже если в республике есть президент, выполняющий по Конституции функции главы государства и служащий символом единства нации. Президенту в парламентской республике предоставлены ограниченные по сравнению с премьер-министром полномочия. Правительство в парламентских республиках ответственно перед парламентом, который, в свою очередь, имеет право выразить правительству недоверие. Вынесение недоверия нижней палатой парламента может повлечь за собой как отставку правительства, так и роспуск нижней палаты, если премьер-министр рекомендует номинальному главе государства сделать это. Президентская республика, классический образец которой представлен в США, предполагает строгое разделение властей на законодательную и исполнительную. Данная форма предусматривает подконтрольность правительства лично президенту страны. Президент является главой исполнительной власти и не несет политической ответственности перед парламентом. При этом президент может как возглавлять исполнительную власть, так и находиться над ветвями власти, являясь гарантом их разделения. Президент, как правило, обладает правом отлагательного вето на законопроекты, принимаемые парламентом, но это право может быть преодолено парламентом с помощью квалифицированного большинства голосов. Кроме того, президентская форма правления предполагает наличие института импичмента — права возбудить против президента процедуру отрешения его от должности, если будет доказан факт нарушения им норм конституции. Смешанная республика, представленная в таких странах, как Франция, Португалия или Финляндия, соединяет в себе элементы президентской и парламентской форм правления. Главным свойством президентской республики является институт избираемого народом президента, наделенного правами главы исполнительной власти. А главным свойством парламентской республики является парламентская ответственность правительства, возглавляемого премьер-министром. Характерным признаком смешанной системы республиканского правления выступает ситуация тесного взаимодействия между президентом и правительством, которые, в свою очередь, могут принадлежать к различным партиям и, соответственно, контролироваться ими. Монархия — это форма правления, основанная на выделении в системе государственного управления должности главы государства, получающего соответствующие полномочия в порядке престолонаследия. Исключением является только Малайзия, где монарх избирается на определенный срок советом правителей, представляющих федерацию. Основными разновидностями монархической формы правления являются абсолютистская, теократическая, конституционная монархии. В абсолютистской монархии нет разделения властей, и монарх является единственным носителем высшей государственной власти. Теократическая монархия наделяет функциями высшего должностного лица государства монарха, ее высшего духовного лидера. Конституционная монархия имеет две разновидности: дуальную и парламентарную. В конституционной монархии власть монарха существенно ограничивается конституцией. И если в дуальной монархии монарх лишается, как правило, законодательных и судебных прерогатив, то в парламентарной монарх вообще не имеет полномочий ни в одной из ветвей государственной власти, оставаясь только номинальным главой государства. В дуальных монархиях законодательную власть воплощает избранный народом парламент, а исполнительную — правительство, ответственное перед монархом. Дуальная монархия является своеобразной переходной формой от абсолютистской монархии к парламентской и поэтому редко встречается в современный период. Парламентарная конституционная монархия сегодня является наиболее распространенной формой монархии и существует в таких странах, как Австралия, Бельгия, Великобритания, Нидерланды, Дания, Норвегия, Швеция и Япония. Неотъемлемым атрибутом парламентарной монархии является институт контрасигнатуры, означающий, что подпись монарха действительна лишь при наличии подписи премьер-министра или другого компетентного представителя исполнительной власти. Широкое распространение в современном мире такого несколько архаичного института, как монархия, можно объяснить либо стремлением сохранения экономических и культурных связей между исторически родственными государствами (страны Британского содружества), либо стремлением объединить враждующие политические» или этнические группы (Испания, Афганистан). Не случайно, что про короля Бельгии Бодуэна I говорили, что он является единственным настоящим бельгийцем, поскольку все остальные жители страны либо фламандцы,либо валлоны. Политический режим представляет собой ту сторону государственного управления, которую рассматривают с точки зрения используемых средств, методов политического влияния на общественные институты. Значение политического режима в механизме формирования системы государственного управления состоит в том, чтобы адаптировать сложившуюся в обществе совокупность общественных институтов целям государства, в частности, заложенным в их основу ценностям и приоритетам. Наиболее характерными для современных государств являются демократический, авторитарный и тоталитарный режимы. Демократический политический режим предполагает наличие развитых институтов гражданского общества, поддерживаемых государством и вступающих с ним в равноправные отношения. Атрибутивными признаками демократии являются соблюдение принципа разделения властей, прежде всего, на высших уровнях государственной власти, полноправное участие граждан в формировании органов власти всех уровней, наличие политических свобод (свобода слова, многопартийность, всеобщее и равное избирательное право и др.)- В рамках демократического режима принято различать непосредственную и представительную формы демократии. Непосредственная демократия, чьей организационной формой является народное собрание (вече), означает возможность граждан непосредственно участвовать в решении стоящих перед ними проблем. Но такая форма демократии возможна лишь в малонаселенных пунктах и реализуется, прежде всего, в институте местного самоуправления. Представительная демократия предусматривает выборы представителей от населения, облаченных полномочиями в принятии общезначимых решений. Представительная демократия воплощается как в коллегиальной форме (парламент), так и единоличной (президент, губернатор, мэр). Авторитарный политический режим основан на использовании административных мер поддержки персонифицированной государственной власти, воплощающей в себе господство сложившегося в обществе экономического и социального порядка. Наибольшее распространение авторитарный режим государственного управления получил в странах «третьего мира», где президентские указы могут становиться едва ли не основным источником законодательства страны. Когда государства Пакистан и Бангладеш находились на военном положении, законодательный процесс в них осуществлялся исключительно посредством президентских указов, причем даже изменения в конституцию вносились именно таким образом3[3]. Авторитарный режим означает такой способ государственного управления, при котором реакция общества на управление блокируется или игнорируется властной элитой. В условиях авторитарного режима отсутствуют или сдерживаются такие институты демократического общества, как свобода слова, свободные выборы или политические свободы. Авторитарный режим сдерживает деятельность оппозиционных политических сил, вводит предварительную цензуру на репортажи и публикации в СМИ. Тоталитарный политический режим предполагает тотальный контроль государственных органов власти над функционированием большинства сфер общественной жизни и подчиняется идее целостного и неделимого государства. Тоталитаризм является естественным продолжением политики авторитаризма. Режим тоталитаризма есть не что иное, как разновидность деспотизма, способного проявиться при любой форме государственного правления. Тоталитарный режим несовместим ни с одним из институтов демократических государств. Для него характерны отрицание политических, экономических и духовных свобод, диктат одной политической партии, бесконтрольная деятельность спецслужб и пр. Инструментами насаждения тоталитарного режима являются внеэкономическое принуждение к труду, бюрократический механизм в принятии решений, принудительная идеология, репрессии в отношении нелояльных граждан и т. д. Часто влияние политического режима на систему государственного управления бывает столь значительным, что искажает первоначальный смысл других составляющих систему элементов. Форма государственного устройства выражает способ организации государственной власти в отношении связи государства с составляющими его территориальными образованиями. Форма государственного устройства реализуется через способ объединения территорий в границах единого государственного образования с учетом их национально-этнического и социокультурного своеобразия. Выделяются следующие формы государственного устройства: унитарные государства и федерации. Унитарное государство представляет собой связь входящих в состав централизованного государства политически однородных территориальных образований, не обладающих признаком суверенности. Унитарное государство предполагает единство на всей своей территории гражданства, законодательства, налогово-финансовой системы, а также центральных органов власти. Такие государства могут быть как централизованными, так и децентрализованными. В централизованном унитарном государстве (Индонезия, Таиланд) управлением на местах ведают назначенные чиновники общей компетенции (губернаторы, префекты), тогда как в децентрализованном (Великобритания, Швеция) на местах действуют не государственные служащие общей компетенции, а местные отделения министерств и ведомств. В их полномочия входит решение отраслевых задач государственного значения. Наряду с ними местными делами управляют муниципальные советы, статус которых может быть подтвержден дополнительными государственными полномочиями. В федерациях суверенные права территориальных образований подтверждены действующим законодательством, регулирующим разграничение сфер полномочий федеральных и региональных органов власти. Федеральное устройство государства предполагает разделение государственной власти по объектам территории, соответствующим полномочиям составляющих федерацию субъектов. Государственный аппарат субъектов федерации самостоятельно представлен, как правило, всеми ветвями власти, за исключением судебной, которая в ряде федеративных государств остается единой. Государство может передавать часть своих полномочий субъектам для решения вопросов государственного значения, оставляя за собой право контроля за их выполнением. Временный союз государств, созданный для достижения определенных целей входящих в него территориальных образований, называется конфедерацией. Статус конфедерации является, как правило, переходным и не может рассматриваться в качестве способа государственного устройства, поскольку не содержит признаков государства (суверенитета, общности территории и пр.). Значение хозяйственных моделей заключается в том, что их реализация во многом определяет характер функционирования государственной системы, в которой доля экономической составляющей достаточно высока. В мировой практике сложились три хозяйственных модели: кейнси-анская, монетаристская и модель плановой экономики. Кейнсианская модель в качестве главного приоритета рассматривает борьбу с экономическими спадами и безработицей — это составляет основу государственной политики. Предлагаем к рассмотрению ключевые положения теории Дж. М. Кейнса (1883-1946), составившие основу кейнснанской модели: ♦     необходимость вмешательства государства в процесс воспроизводства; ♦     главным инструментом вмешательства государства в воспроизводственный процесс является бюджетная политика. Кредитно-денежные механизмы должны играть вспомогательную роль, приспосабливаясь к ней. Ставки процента за кредит должны быть максимально устойчивыми или иметь тенденцию к снижению; ♦     дефицит спроса — главная причина экономических кризисов. Необходимо форсировать стимулирование составных компонентов спроса — личное потребление и накопление. Обеспечение «эффективного спроса» заключается в достижении равновесия между производством, потреблением, доходом и занятостью; ♦     возможность допущения дефицита бюджета, имеющего циклический характер — увеличивающегося в период спада и снижающегося в период подъема. Расходы государства оживляют частный бизнес и ведут к росту дохода и занятости. Монетаристская модель основана на трудах нашего современника М. Фридмана, профессора из Чикаго, предложившего меры по борьбе с инфляцией в качестве главного приоритета в проведении государственной политики. Методологию монетаризма можно проиллюстрировать через ряд положений: ♦     рыночная экономика располагает свойством саморегулирования, и какое-либо вмешательство в ее механизмы недопустимо; ♦     вмешательство государства в механизм экономики возможно только в денежной сфере. Государство должно обеспечить устойчивость денежной единицы через ограничение роста денежной массы. Прирост объема денежной массы должен быть около 5 % в год, кроме того, необходимо ежегодное снижение ставки подоходного налога; ♦     объем денежной массы в обращении должен строго соответствовать стоимости произведенной товарной продукции через соотношение MV= PQ, где М — количество денег, V — период оборота денежных средств, Р — цены на товарную продукцию, Q — количество продукции; ♦     спады трудовой активности представляются естественным явлением и служат способом ограничения роста заработной платы, что сдерживает инфляцию. Плановая экономика предполагает использование опыта стран тоталитарного социализма и может быть проиллюстрирована рядом положений: ♦     принятие многих экономических решений происходит на уровне высшего политического руководства; ♦     наличие института государственного планирования (Госплана), в функции которого входит определение характера развития отраслей экономики, а также установление ценовой и тарифной политики на рынке товаров и услуг; ♦     участие государства непосредственно в управлении деятельностью ведущих предприятий. Наряду с хозяйственными моделями следует выделять формы хозяйствования, служащие способом трансформации хозяйственной модели, в конкретных условиях функционирующей в рамках определенных пространственных границ государственной системы. Наиболее характерными на сегодня представляются такие формы хозяйствования, как англосаксонская, западноевропейская, скандинавская и юго-восточная (партисипативная). Англосаксонская форма хозяйствования предполагает особую государственную поддержку частному бизнесу, высокую долю приватизированных предприятий, достаточно низкий уровень финансирования социальных программ. Западноевропейская форма отличается традиционно высоким уровнем государственной поддержки социально значимых сфер экономики, значительной ролью профсоюзных организаций, политических партий в области гуманизации труда, развитым муниципальным сектором в экономике и пр. Скандинавская форма содержит высокую долю государственного и муниципального секторов экономики, широкие полномочия местных органов самоуправления, а также высокую степень социального партнерства в деятельности местных корпораций. Юго-восточная форма хозяйствования основана на господстве традиционных экономических укладов при патернализме государственных органов власти по отношению к национальным бизнес-структурам, строгой субординации в принятии управленческих решений и пр. К перечню критериев эффективности систем государственного управления с точки зрения использования хозяйственных моделей можно отнести такие, как целостность, экономичность, оперативность, социальная справедливость, стратегическая гибкость и сбалансированность. Элементы системы государственного управления, разделенные на четыре ведущие группы (формы правления, формы государственного устройства, политический режим и модели хозяйствования) составляют на практике уникальные сочетания, позволяющие идентифицировать характер конкретной для каждой страны системы управления. Такой подход объясняет, к примеру, специфику президентской власти в КНДР или характер монархического правления в Японии и Великобритании, содержащих в себе уникальные сочетания входящих в рассматриваемые группы элементов. Государственное управление в России разделено между двумя уровнями: федеральным и региональным. Как было отмечено ранее, федеративное устройство государства повышает значение регионального управления, реализующего ряд государственных полномочий на местном уровне. Субъектом регионального управления является регион, границы которого, строго говоря, могут и не совпадать с административно-территориальным делением страны. Регион может находиться как в границах субъекта федерации, так и объединять несколько таких субъектов, связанных общностью сложившихся между ними хозяйственных связей. Однако реальную экономическую политику на региональном уровне проводит субъект РФ, располагающий для этого на территории всей полнотой власти. Полномочия субъекта РФ конституционно закреплены в предметах совместного ведения между федеральным центром и субъектом федерации. При этом между федеральным центром и субъектом федерации возможно заключение договора, предусматривающего разграничение предметов ведения РФ как федерального центра и предметов совместного ведения между РФ и субъектом федерации. Однако заключение такого договора может быть допущено лишь в исключительных случаях, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов Российской Федерации. Договор с конкретным субъектом Российской Федерации должен утверждаться федеральным законом и предусматривать конкретные права и обязанности сторон. Составленная на основе ст. 172 Конституции РФ (табл. 1) позволяет дать сравнительную характеристику предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ, разделенных на ряд условных функциональных блоков.   Таблица 1 Соотношение предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ по функциональным блокам   Ведение РФ Совместное ведение РФ и субъектов федерации Правовой блок Принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением Обеспечение соответствия конституций республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации Конституции и федеральным законам РФ Федеративное устройство и территория РФ Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств Защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон Установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами Федеральная государственная собственность и управление ею Разграничение государственной собственности Федеральное коллизионное право Административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды Политический блок Установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ — Внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Федеральная государственная служба — Экономический блок Установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки Установление общих принципов налогообложения и сборов Федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития — Федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе — Внешнеэкономические отношения — Блок безопасности Оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории Определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий Судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности Кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат Метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет — Социокультурный блок — Охрана памятников истории и культуры Государственные награды и почетные звания Общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта — Координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение — Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей   Из таблицы хорошо видно, что область совместного ведения больше всего смещается в социокультурную сферу, оставляя в исключительном ведении государства рычаги экономического и политического влияния. Правовой блок и блок безопасности пропорционально распределены между уровнями государственной власти в соответствии с закрепленными в Конституции РФ принципами разграничения сфер ответственности. Последовательно делегируя полномочия на местный уровень, государство повышает эффективность своих действий, обеспечивая результативность намерений и возможность контроля за их исполнением на местах. В соответствии с изменениями, внесенными в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в 2003 г., предусматривается разделение полномочий органов государственной власти субъектов федерации по предметам совместного ведения государства и субъектов Российской Федерации. Первый тип включает в себя полномочия, финансируемые из бюджета субъекта Российской Федерации. А второй — полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета. В последнем случае органы федеральной власти вправе детально контролировать осуществление этих полномочий и в случае ненадлежащего исполнения принимать их на себя. Новый закон устанавливает конкретный перечень полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). К ним относятся: 1)       материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации; 2)       организационное и материально-техническое обеспечение проведения выборов в органы государственной власти субъекта, референдумов субъекта Российской Федерации; 3)       формирование и содержание архивных фондов субъекта Российской Федерации; 4)       формирование и использование резервных фондов субъекта Российской Федерации для финансирования непредвиденных расходов; 5)       предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; 6)       передача объектов собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность; 7)       организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; 8)       создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения; 9)       поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами); 10)  планирование использования земель сельскохозяйственного назначения; 11)  строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения; 12)  организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение); 13)  обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации; 14)  предоставление начального и среднего профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); 15)  охрана и сохранение объектов культурного наследия регионального значения; 16)  организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации; 17)  создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); 18)  организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); 19)  поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); 20)  поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности; 21)  организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); 22)  организация обязательного медицинского страхования неработающего населения; 23)  организация оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи; 24)  социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи; 25)  предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг; 26)  предоставление служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации; 27)  материально-техническое и финансовое обеспечение оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях; 28)  определение границ нотариальных округов в пределах территории субъекта Российской Федерации и численности нотариусов; 29)  организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов; 30)  организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта; 31)  организация тушения пожаров (за исключением лесных и особо сложных пожаров при чрезвычайных ситуациях); 32)  заключение внешнеэкономических соглашений субъекта Российской Федерации; 33)  установление, изменение и отмена региональных налогов и сборов, а также установление налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; 34)  привлечение субъектом Российской Федерации заемных средств, а также обслуживание и погашение внутренних и внешних долгов субъекта Российской Федерации; 35)  наделение городских поселений статусом городского округа; 36)  определение границ муниципальных образований в установленном порядке; 37)  выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом; 38)  учреждение печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, иной официальной информации; 39)  установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; 40)  материально-технического обеспечение деятельности мировых судей; 41)  предоставление материальной и иной помощи для погребения. Законодательному органу государственной власти субъекта РФ законом предоставлены полномочия главным образом по следующим направлениям: 1)       принятие конституции (устава) субъекта РФ, а также поправок к ней; 2)       установление в пределах полномочий порядка проведения выборов в органы местного самоуправления, утверждение бюджета субъекта РФ и отчета о его исполнении, представленного высшим должностным лицом субъекта федерации; 3)       установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта федерации, а также порядка деятельности органов местного самоуправления; 4)       утверждение программ социально-экономического развития субъекта РФ, представленных высшим должностным лицом субъекта федерации; 5)       определение размеров налогов и сборов, отнесенных федеральным законом к ведению субъекта федерации, а также определение порядка их взимания; 6)       утверждение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и принятие отчетов об их исполнении; 7)       установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта федерации, в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм; 8)       заключение и расторжение договоров субъекта РФ; 9)       определение порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ; 10)  утверждение порядка проведения выборов в законодательный орган государственной власти субъекта федерации, а также выборов высшего должностного лица субъекта РФ; 11)  определение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и порядка его изменения; 12)  утверждение схемы управления субъектом федерации, а также определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ; 13)  установление структуры исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Исполнительную власть субъекта РФ возглавляет руководитель высшего исполнительного органа власти, имеющий собственное наименование, установленное конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта. Сферу полномочий высшего должностного лица исполнительной власти субъекта федерации составляют меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод личности, обеспечению безопасности, разработка и исполнение бюджета субъекта федерации, управление и распоряжение собственностью субъекта федерации в соответствии с законодательством, право указания органу местного самоуправления на несоответствие изданных им законодательных актов федеральному и региональному законодательству, заключение договоров с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий и др. Заключаемый между Президентом РФ и уполномоченным лицом субъекта федерации договор не может изменять конституционный статус субъекта федерации и призван конкретизировать предметы совместного ведения с учетом социально-экономических и географических особенностей региона, а также должен быть направлен на социально-экономическое выравнивание различий между территориями. Федеральным законом от 29.07.2000 г. № 106-ФЗ введено право отрешения Президентом РФ высшего должностного лица субъекта федерации от должности, что влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта в случае издания высшим должностным лицом субъекта нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и ее федеральным законам. Для координации работы федеральных органов власти с регионами при Президенте РФ действует комиссия по взаимодействию органов государственной власти РФ и субъектов РФ. Кроме этого в регионах действуют также территориальные представительства исполнительной власти (министерств и ведомств).   1.2. Методология исследования и организации систем государственного и муниципального управления Деятельность в сфере государственного и муниципального управления имеет свои особенности, заключающиеся главным образом в концентрации внимания на решении вопросов общественного значения. Соответственно, методология решения возникающих здесь проблем не может не включать в себя, наряду с критериями эффективности, также критерии публичности и социальной консолидации. В соответствии с этими требованиями, лицо, действующее в режиме публичной власти, при принятии решения должно отбирать общественно признанные варианты эффективного решения. Особенностью методов, используемых в исследовании систем государственного и муниципального управления, является их тесная привязка к нормативно-бюджетной базе территориального образования, призванная обеспечить прозрачность и подконтрольность в деятельности органов управления, их ориентацию на удовлетворение потребностей граждан и реализацию общественного интереса. В соответствии с принципами организации системы государственного и муниципального управления, процесс регулирования отношений в этой сфере имеет многоуровневый характер и распределяется между ними с учетом последовательности в механизме передачи властных полномочий от высшего уровня к низшему. Методы, используемые в режиме организации государственной и муниципальной власти, могут быть разделены на два вида: исследовательские и инструментальные. Критерием различия между ними является несовпадение целей и сфер использования. Исследовательские методы нацелены на анализ и диагностику исследуемой системы, тогда как инструментальные — на проектирование новых систем, новых подходов. В основе методологии исследования механизма государственного и муниципального управления лежит системный подход. В зависимости от целей и характера исследования осуществляется использование того или иного метода в изучении управляемой системы. При этом сама система обнаруживает лишь те свои особенности, которые в состоянии выявить применяемый к ее анализу конкретный метод. К числу этих методов следует отнести методы моделирования, логический анализ, причинный анализ, социально-экономическое экспериментирование, тестирование, морфологический анализ, функциональное проектирование, методы экспертных оценок, факторный анализ и др. Каждый из представленных здесь методов имеет свою сферу применения и может использоваться в зависимости от целей управления, а также специфики объекта управления. Системы управления следует рассматривать главным образом в качестве разновидности мягких систем, предполагающих равновероятный набор интерпретаций, критерием выбора которых чаще всего выступает интуиция. Если методы моделирования больше подходят для имитации динамики определенной системы показателей исследуемого объекта, то методы экспертных оценок призваны зафиксировать субъектное значение параметров такого объекта, объективный характер которого не столь явно выражен в акте его рациональной трактовки. Логический анализ позволяет выявить в содержании взаимосвязей между исследуемыми явлениями вариант соотношения их логического объема, направление и характер эксплицитной зависимости между ними. Причинный анализ акцентирует внимание на выявлении в такой структуре цепочки причинно-следственных связей, образовании в ней замкнутых контуров. В ходе социально-экономического экспериментирования осуществляется отслеживание значимых изменений в объекте управления путем сопоставления экспериментальных и контрольных показателей, полагаемых в качестве непременных условий эксперимента. Тестирование и функциональное проектирование дают оценку этим изменениям и обосновывают возможность их искусственного синтеза. Морфологический подход представляет собой упорядоченный способ рассмотрения предмета и получение систематизированной информации по всем возможным решениям исследуемой проблемы. При помощи морфологического метода становится возможным определение приемов, используемых для получения полной информации о данном классе явлений, а также обзор полной цепочки следствий, вытекающих из данной причины. Факторный анализ устанавливает прочность всех связей между переменными, выбранными для исследования. Он позволяет не только выделить группы наиболее взаимосвязанных признаков, но и отделить несущественные признаки от существенных, оценить их информативность. Таким образом, с помощью этого метода можно объяснить отклонения или воспроизведение наблюдаемых корреляций с помощью меньшего набора линейных комбинаций исходных переменных. Задачей факторного анализа является процедура определения отдельных факторов, влияющих на изменение результативного показателя, установления формы функциональной и стохастической зависимости между результативным и факторным показателями4[4]. К числу инструментальных методов, используемых для организации функционирования систем государственного и муниципального управления, можно отнести нормативный, балансовый и статистический методы. Нормативный метод предполагает использование норм и нормативов в налаживании эффективной деятельности органами государственной и муниципальной власти. На основе специально разрабатываемых нормативов определяется рационально выверенный спектр базовых потребностей населения в товарах и услугах, структура затрат и объемы ресурсов для реализации приоритетных целей и задач. К перечню наиболее значимых нормативов, используемых для рационализации системы государственного и муниципального управления, следует отнести минимальный уровень оплаты труда, минимальный уровень пенсии, прожиточный минимум и пр. С учетом действующих нормативов формируются бюджеты всех уровней, определяются размеры дотаций и трансфертов, рассчитываются объемы финансирования вносимого на рассмотрение представительных органов власти законопроекта. Методологической предпосылкой к обоснованию экономической модели деятельности органа государственной или муниципальной власти является предписанная ему необходимость выдерживать принятые государственными и местными органами власти стандарты, которые позволяют контролировать деятельность специализированных служб с нескольких сторон: общей экономической рентабельности проводимых мероприятий; получаемого от реализации мероприятия социального эффекта и составленного графика проведения мероприятий. Нормативы можно разделить по сферам их применения. Таким образом, выделяются нормативы в технической, жилищной, социальной, строительной, правовой сферах. Другим основанием их выделения является способ выражения. В соответствии с этим основанием выделяются количественные и качественные нормы. Количественные нормы (нормативы) имеют, как правило, форму ограничений по минимальной, усредненной и максимальной величине. Качественные нормы выражаются в форме предписаний и законодательных актов, определяющих образцы санкционированного в рамках данной ситуации поведения. Нормативы являются важнейшим инструментом в проведении реформ и служат основанием социальных гарантий со стороны государства в процессе реформирования отдельных отраслей экономики. Так, разработанная в 1997 г. Концепция реформирования ЖКХ в РФ предусматривала использование четырех контрольных нормативов, закладываемых в график проведения реформы и являющихся ориентиром при проведении государственной и муниципальной политики в этой сфере. Первый норматив — это федеральный стандарт социальной нормы площади жилья: 18 кв. м общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. м — на семью из двух человек, 33 кв. м — на одиноко проживающих граждан. Второй — федеральный стандарт стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей жилой площади. Средний по России показатель, исходя из сложившейся структуры затрат, на 1997 г. был установлен в размере 8,2 деноминированного рубля. Каждый регион имел право устанавливать свой стандарт, исходя из особенностей региональной экономики, ее состояния и темпов жилищного строительства. Третий норматив — федеральный стандарт уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также на предоставленные коммунальные услуги. Четвертый — максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг. Балансовый метод используется при разработке и исполнении бюджета территориального образования, служащего непременным условием функционирования и развития территории. Использование балансового метода позволяет определить оптимальные соотношения между доходными и расходными статьями бюджета, ведущими отраслями территориального образования. Установление балансов в потреблении материальных ресурсов дает возможность соблюсти пропорции в распределении объемов финансирования между различными хозяйствующими субъектами на территории. Особое значение сегодня на региональном уровне отводится разработке региональных межотраслевых балансов, которые должны быть методологически вписаны в межотраслевой баланс страны. Статистический метод предполагает использование средств математической статистики в выявлении складывающихся в обществе тенденций на основе анализа пространственных (территориальных) рядов данных. Применение статистических методов является возможным при условии государственной поддержки статистического мониторинга состояния и характера функционирования социальных институтов, а также учета базовых показателей, служащих индикаторами оценки этого состояния и функционирования. Ключевыми показателями на государственном уровне принято считать основные макроэкономические показатели (ВНП, ВВП, чистый национальный продукт и др.). Российская статистика на государственном уровне в основном завершила переход на международный стандарт системы национальных счетов (СНС), использующей унифицированные показатели развития национальных экономик. По основным показателям СНС оценивается экономическое положение страны, состояние ее финансовой системы, эффективность производства и пр. Более сложным представляется перевод расчетов основных показателей указанных счетов на региональном уровне. Среди основных показателей региональной экономики следует назвать показатели ВРП (валового регионального продукта), выпуск товаров и услуг, валовую добавленную стоимость, инвестиции в основной капитал и др. Трудность выделения этих показателей в отдельную группу состоит в сложности разделения государственного и регионального уровней в части распределения затрат и результатов деятельности между ними, а также в разделении экономических субъектов, действующих на территории, на резидентов и нерезидентов, различия между которыми не до конца отображаются в статистике учета доходов и потребления. Сегодня внутри региона функционируют предприятия как с федеральной, так и с региональной пропиской, что не всегда четко отслеживается органами статистики. Среди наиболее характерных статистических приемов, применяемых в исследовании социально-экономических и политических процессов, можно выделить корреляционный анализ, линейно-регрессивный анализ, исчисление индексов и коэффициентов. Особое внимание при анализе системы государственного и муниципального управления следует уделять различным методологическим подходам, предполагающим выработку теоретических установок на использование способа представления исследуемого объекта. Трансформация характера соотношения между функциями при переходе с одного территориального уровня на другой ставит вопрос об условиях этой трансформации, особенностях функционирования органов власти на этих уровнях, способах и формах влияния политической элиты на основные направления экономического развития страны, региона, отрасли. Теоретическая установка на исследование системы управления территориальным образованием предполагает выбор адекватного ее характеру критерия устойчивости и соответствующих ему средств достижения этой устойчивости. Таким образом, речь может идти о трех основных методологических подходах к анализу системы государственного и муниципального управления: институциональном, функциональном и организационном. Задача институционального подхода состоит в раскрытии сути государства в том смысле, что оно (государство) призвано обеспечивать условия для снижения трансакционных издержек на рынке, способствуя равенству хозяйствующих субъектов, поддерживая оптимальный для общества уровень конкуренции между ними. Один из наиболее ярких представителей институционализма, К. Поланьи, считает, что средневековый город в Европе есть пример экономической системы, организованной на основе интенсивных социальных связей и отношений, таких, как, например, нормы взаимности и доверия. Институт, представляющий собой, с точки зрения институциональной теории, совокупность неформальных и спонтанно выбираемых рамок, структурирующих взаимодействие индивидов и групп в социально-экономической сфере, сдерживает наличие неполноты информации, оппортунистического поведения, спецификации прав собственности участвующих в сделке сторон, т. е. факторов, составляющих базу трансакционных издержек. Естественный процесс трансформации рынков от той его стадии, когда вступающие в контрактные отношения стороны хорошо знали друг друга и располагали взаимным довернем, к той, когда контрактанты действовали на основе принципа свободного и обезличенного обмена, породил ситуацию, требующую вмешательства государства в этот процесс. Факт осознания необходимости такого вмешательства обусловил идеальный тип государства, установившего нулевой уровень трансакционных издержек в его деловой сфере. Уровень трансакционных издержек остается высоким в двух случаях: когда трудно найти замену участникам торга (их число ограничено) и когда число потенциальных участников торга велико5[5]. В связи с этим государство берет на себя часть полномочий, переданных ему гражданами, с правом на контроль деятельности в сферах спецификации и защиты прав собственности, создание каналов обмена информацией, разработку стандартов мер и весов, создание каналов физического обмена товарами и услугами, правоохранительную деятельность и производство общественных благ6[6]. Достижение эффективного результата в этой сфере может быть достигнуто через создание институтов, взаимодействие между которыми позволит обеспечить функционирование и развитие государства в целом на основе максимально полного удовлетворения потребностей его граждан. С точки зрения функционального подхода, государство представляет совокупность функциональных сфер, обеспечивающих целостность и воспроизводство общества в целом. Выявить функцию того или иного общественного института — значит определить его роль во взаимоотношении с другими институтами в рамках определенной общественной структуры. Высшим мерилом зрелости системы государственного управления является достижение динамического равновесия между составляющими систему функциями, выражающееся в полноте и способности к самоорганизации входящих в нее политических, экономических и социальных институтов. Функциональный подход позволяет на основе теоретической реконструкции объекта исследования выработать последовательность действий по поддержанию режима функционирования и воспроизводства этого объекта. Основу функционального подхода к управлению составляет разделение объекта управления по видам деятельности социальных субъектов, обеспечивающих режим саморегулирования и самовоспроизводства целостности объекта. Соответствующие виды деятельности выступают функциями определенных образований, не имеющих строгих пространственных границ. Выделение исчерпывающего перечня функций того или иного социального образования позволяет не только составить представление о сложившейся в нем системе общественного разделения труда или институциональной структуре общества, но и о характере внутренней устойчивости этого объекта и динамике его возможной трансформации. Одной из ведущих предпосылок формирования функционального подхода является аналогия между биологическим организмом и социальной организацией. Данная аналогия предусматривает внедрение в режим социальной организации равновесной модели, лежащей в основе существования живой материи. Характерные для живого вещества свойства взаимодополняемости и взаимозаменяемости функций биологической организации, регулирующие автономное поведение биологической единицы в отношении внешних воздействий среды, нацеливают на целесообразность воспроизводства обозначенной модели в плоскость социального пространства. Результатом этого воспроизводства может стать модель организации социальной группы, отвечающая требованиям экономичности, полноты и взаимозависимости составляющих ее видов деятельности. Характерно, что любая социальная группа, которая стабильно функционирует достаточно длительное время, стихийно вырабатывает принципы своей функциональной устойчивости. Это становится возможным благодаря естественному подбору в социальной организации группы ключевых институтов, обеспечивающих целостность и воспроизводство этой группы. Сходство в институциональной структуре различных социальных групп, разделенных между собой как в пространстве, так и во времени, делает возможными научную типизацию условий функциональной целостности социальной группы, а вместе с тем и обнаружение ключа к ее управлению. Опыт исследования свойств изоморфизма в сравнительном анализе институциональной структуры ряда племен Северной Африки, обобщенный известным этнографом Б. Малиновским (1884-1942), обнажил функциональные предпосылки управляемости социальных общностей, обнаруживших интересное сходство в обществах различных уровней организации. Малиновский писал, рассматривая одну из традиций: «Магия выполняет необходимую функцию внутри культуры. Она удовлетворяет некоторую потребность, которая не может быть удовлетворена ни одним другим фактором примитивных цивилизаций»7[7]. Чуть раньше в этой же статье Малиновский подчеркивает: «Функциональный взгляд на культуру предполагает, что во всякой цивилизации каждый обычай, материальный объект, идея или верование выполняет какую-то важную функцию, решает какую-то задачу, представляет собой неотъемлемую часть работающего целого»8[8]. Функционализм исходил из установки, что всякий обычай, традиция, институт должны выполнять какую-либо жизненную функцию, призванную обеспечить общественную стабильность на базе общих интересов членов сообщества. Универсальной формулой функционализма стала формула: «Если социальная система должна сохраниться или остаться в равновесии, то она должна обладать институтами типа X». Соответственно, выявление институтов типа X для данного общественного формирования представляется важнейшим способом объяснения и искусственного конструирования социальной реальности в русле классической функционалистской теории. Анализируя социальную структуру племен, Малиновский констатировал, что определенный набор институтов для данной социальной общности выполняет роль некоего способа регулирования отношений в этой общности, и при исчезновении какого-либо из этих институтов общность может быть тотчас разрушена. К перечню этих институтов Малиновский относил брак, семью, суд, главу общности, духовное лицо и т. д. Все эти институты являются функциональными относительно общности в целом, обеспечивая условия ее стабильности и воспроизводства. Классик американской социологии Т. Парсонс (1902-1979) свел функциональные свойства социальных целостностей и самодостаточности к четырем функциям: адаптации, целеполагания, интеграции, а также сохранения формы и снятия напряженности9[9]. Все эти функции пронизывают социум в разрезе его структурных уровней: организма, личности, социальной группы (общества) и культуры. Функция адаптации обеспечивает приспособляемость биологической организации личности к окружающей среде путем удовлетворения ее базовых физиологических потребностей, создания благоприятных условий труда и отдыха. Функция целеполагания предусматривает удовлетворение потребностей личности в реализации ее карьерных амбиций, возможностей в достижении личных целей, что служит фактором вовлеченности и стимулирования личности в социальной группе. Разрешение конфликтов между целеустремленными индивидами, регулирование и координация работы организации, решение текущих организационных вопросов закрепляются за функцией интеграции. Уровень корпоративной культуры, задающий внешние границы социальному образованию, относительно которых осуществляется дифференциация обеспечивающих целостность этого образования подфункций, обуславливает функция сохранения формы и снятия напряженности. Всякое территориальное образование, подобно другим социальным объектам, также является средоточием многочисленных функций, образующих в совокупности друг с другом множество иерархических уровней и поддерживающих себя как некую целостность. Основу иерархизации функций территории составляют три уровня: административный, хозяйственный и социальный. Административный уровень обеспечивает режим управления аппаратом власти, координирующим работу основных отраслевых и территориальных ее подразделений. Администрация является самостоятельно организованной самоуправляемой системой, нацеленной на реализацию собственных целей и задач, связанных с поддержкой и развитием территориальной общности. Деятельность администрации направлена на анализ программ развития сообщества, контроль за работой административных учреждений, содействие развитию секторов экономики и т. д. Хозяйственный уровень предполагает ориентацию на управление главными отраслями производства и сферы услуг, инженерной инфраструктурой муниципалитетов, содействие градообразующим и градообслуживающим предприятиям и пр. В сфере управления государством хозяйственный уровень сконцентрирован в сети государственных и муниципальных унитарных предприятий, отвечающих за жизнеобеспечение территории страны. Социальный уровень охватывает систему взаимоотношений низших уровней государственной и муниципальной власти с населением городов и поселков. Благодаря этому уровню власть получает социальную признательность и легитимность, приобретая статус общественно поддерживаемой. Особенностью государственного управления на региональном уровне является сочетание территориальных и отраслевых принципов реализации управленческой деятельности. Региональный (муниципальный) менеджер постоянно сталкивается с необходимостью принятия решений, основанных на критериях не только экономической целесообразности предлагаемого проекта, но и его социальной обоснованности. Методологической предпосылкой к обоснованию экономической модели деятельности муниципалитета является настоятельная потребность последнего выдерживать принятые государственными и местными органами власти стандарты, которые позволяют оценить эффективность работы муниципальных служб с нескольких сторон: со стороны общей экономической рентабельности проводимых мероприятий; со стороны получаемого от реализации мероприятия социального эффекта и со стороны максимально возможного соблюдения принятых стандартов. В отличие от функционального подхода, организационный делает акцент на выявлении инструментов регулирования функциональных сфер и институтов. К ним относятся выработанные мировой практикой менеджмента методы и организационные схемы, способствующие эффективному управлению аппаратом государственной и муниципальной властей, отраслями национальной экономики, финансовыми потоками и пр. Наличие различных подходов к пониманию сущности и условий эффективности государственного управления дает возможность сделать способы государственного влияния на ход текущих социально-экономических процессов максимально разнообразными и адекватными сложившимся в обществе условиям. Каждый такой подход может включать в себя характерные для него методы понимания и объяснения происходящих в границах государств изменений, выработку технических средств по решению возникающих в обществе проблем. Важнейшим методологическим средством управления социально-экономическими процессами является моделирование. Пользуясь моделями, имитирующими реальные тенденции социальных систем, власть получает возможность избирать оптимальные варианты управленческого влияния на эти процессы, задавая желаемые параметры проецируемых изменений. Основы социально-экономического моделирования на территориальном уровне были заложены современным ученым Дж. Форрестером, известным членом Римского клуба и блестящим математиком-прикладником. В его книге «Динамика развития города» на основе взаимодействия трех функциональных подсистем (деловой сферы, жилого фонда и городского населения) была продемонстрирована возможность описания урбанизационных процессов в границах отдельной городской территории. Модель Форрестера позволяла с высокой степенью уверенности выделить целый ряд социально-экономических характеристик городской жизни, таких, как занятость населения, сроки жизни материальных фондов города или его деловой активности. Форрестер использовал имитационную модель, в основе которой лежала установка на предсказание поведения моделируемых систем с учетом информации о предшествующих изменениях этих систем. Ключевыми элементами модели Дж. Форрестера являются три взаимодействующих друг с другом показателя: уровни, темпы и запаздывания. Выбор этих показателей объясняется тем, что изменение системы во времени может быть передано только при помощи этих показателей, каждый из которых самостоятельно представляет собой один из неотъемлемых моментов этого изменения. В показателе «уровня» система определяется в состоянии покоя, когда оцениваются все сколько-нибудь значимые ее параметры при отсутствии каких-либо изменений этой системы. Показатель «темпов» является предельной величиной, выражая прирост изменений системы за ограниченный период времени. Показатель «запаздывания» служит способом измерения временного лага, в течение которого подготавливается реакция субъекта на воспринимаемый сигнал, результатом которого выступает задержка ожидаемого изменения того или иного показателя. Взаимодействие всех трех показателей образует основу для колебательных изменений в динамике системы, на базе которой возможно ее прогнозирование. В социально-экологическом и экономическом плане уровни могут обозначать количество населения, площади под жилье, промышленные и сельскохозяйственные зоны; заработную плату: среднюю в промышленности и в расчете на одного жителя. Темпы роста включают в себя темпы роста населения, промышленного производства (в натуральных и стоимостных показателях), застроенности территории, заработной платы, инвестиций и т. д. По этому показателю можно определить оптимальные уровни для располагаемых ресурсов, соответствующие максимальному выигрышу и минимальным потерям. Учет задержек в системе позволит скорректировать политику заинтересованных сторон относительно поставленных задач, оптимально распределить во времени реализацию запланированных результатов в соответствии со сроками и длительностью воспринимаемых сигналов. В социально-экологических системах задержки вызываются обычно уровнем общественного восприятия экологической угрозы, размерами площади оперирующей системы, запаздыванием в принятии решений, сопряженных с типом управления этой системой. «Поведение города, — пишет Дж. Форрестер, — в гораздо большей степени определяется достоинствами его экономики и характером взаимосвязей между деловой активностью, жилым фондом и населением»10[10]. Для того чтобы выжить и развиваться, город должен проводить самостоятельную политику в области регулирования предпринимательства, распределения, ремонта и строительства жилого фонда, а также миграции населения. К примеру, регулируя качество и объем жилого фонда, город имеет возможность контролировать миграционные потоки и занятость, стабилизируя тем самым социальный порядок города и условия его воспроизводства. Ключевым показателем модели Форрестера, составляющим основу режима оптимизации городской системы, является показатель притягательности. Оттого, насколько притягателен для жителей прилегающей территории данный город, и насколько последний способен ассимилировать иммиграционные потоки, зависит целостность и органичность города, степень его социальной и экономической обустроенности. В модели Дж. Форрестера притягательность определяется такими переменными, как социальная мобильность, наличие жилья, размер общественных затрат, наличие мест работы, программы государственной помощи городам11[11]. Опираясь на значение вышеперечисленных переменных, а также на оценку характера связи между ними, руководство города стремится сохранить баланс между количеством населения, жилым фондом города и тенденциями местного предпринимательства. Средством в решении этой задачи может стать грамотная налоговая политика, посредством которой перераспределяется расходная часть городского бюджета и определяются приоритеты в развитии города. Освобождая от налогов определенную часть населения, руководство города поощряет наплыв неполностью занятых и способствует сдвигу городского баланса в спираль упадка. Перенося же налоговое бремя на предпринимателей или увеличивая арендную плату, город обрекает себя не только на отток мобильного населения, но и способствует тенденциям ветшания жилого фонда. Управление государством предполагает использование как статических (структурных), так и динамических (функциональных) методов регулирования (рис. 2). Разделение методов регулирования на статические и динамические соответствует двум стадиям управленческого процесса — исследовательской и инструментальной, рассмотренных ранее. Статические методы регулирования, методы предварительного анализа предполагают предварительное разделение объекта на отдельные блоки, отображающие информацию о его состоянии в разрезе того или иного ракурса в его рассмотрении. Специфика государства состоит в смешении социокультурных, политических, экономических, культурно-исторических качеств каждой из провинций, входящих в его состав. Теоретический облик государства может быть отображен посредством социологических, логико-математических и естественнонаучных средств. Эти средства вбирают в себя статистическую, графическую и аналитическую информацию об основных аспектах жизни государства, выражаемую через перечень унифицированных показателей, на обобщении и понимании которых вырабатывается практика оценки его состояния, характеристики развивающихся в его границах тенденций. Объектом этой оценки служат такие функциональные блоки государственных образований, как население, территория, характер власти, а также его экономический потенциал и условия существования. Каждый из блоков передает специфику государства через совокупность определенных характеристик, раскрывающих содержание этого блока. В то же время между блоками имеет место тесная взаимосвязь, обусловливающая особое место государственного образования среди других стран.     Представление о населении государства может быть передано через понятие демографической, социально-профессиональной и национально-конфессиональной структуры населения страны; морфологические особенности территории делают актуальным анализ его пространственной структуры; состояние власти — характер политического расслоения (политической структуры) населения, распределение занятости по отраслям общественного воспроизводства — своеобразие производственной структуры, а условия существования — особенности социально-экологической структуры. Демографическую структуру страны определяют ее половозрастные характеристики, но большое значение имеют также климатические условия, конфессиональные особенности, производственная специализация государства, характер миграционных процессов и пр. Одним из подразделов демографической структуры государства является социально-профессиональная структура, определяемая распределением социальных характеристик населения, разделенного на соответствующие условные группы, в основе которых лежат такие критерии, как характер и размеры извлекаемого каждым гражданином дохода, уровень образования, а также содержание и интенсивность труда. Национально-конфессиональная структура предполагает разделение страны по этническому и религиозному конфессиональным признакам, определяющим содержание социальной, национальной и культурной политики государства. Национально-конфессиональная структура способна влиять на выбор формы государственного устройства страны и даже форму ее правления. Разнообразие этнического и религиозного состава сопутствует процессам сегрегации в обществе и должно учитываться в выборе модели местного управления. На пространственную структуру государства оказывают влияние прежде всего естественная морфология местности, ландшафт, экологические параметры территории, а также структура транспортных сетей. Содержательно пространственная структура включает в себя такие элементы, как холмистость местности, протяженность и пропускная способность различных категорий дорог, наличие, объем и состояние водоемов, подземных источников, характер и состояние почвенного слоя и пр. Важную роль в пространственной структуре страны играет и эстетический аспект. Подчас миграционная привлекательность страны определяется ее особыми климатическими условиями, близостью к морю, рельефом, историческими и культурными традициями и пр. Политическая структура государства может быть выявлена главным образом в ходе проводимых на территории выборных мероприятий, определяющих расклад политических сил в представительных органах власти различных уровней. Кроме того, политическая структура государства может быть изучена и охарактеризована в процессе анализа гражданских акций как в поддержку действующей власти, так и против нее, частоты и характера трудовых конфликтов на предприятиях страны и т. д. Одним из ключевых индикаторов политического расслоения общества является готовность людей участвовать в деятельности общественных организаций, органах территориального общественного самоуправления (ТОС). Производственная структура страны предполагает распределение активов национального хозяйства между различными отраслями. Важнейшим индикатором производственной структуры государства выступает соотношение между ввозом и вывозом продукции, экспортом и импортом, производственной ориентацией крупнейших предприятий. Методологическим средством определения структуры экономики страны может быть структура занятости, на базе знания которой можно судить не только о специализации государства, но и о степени его экономического и культурного развития. Социально-экологическая структура государства отображает степень жизненного комфорта ее граждан, характер его адаптации к среде существования. Основными компонентами, характеризующими социально-экологическую структуру страны, являются: наличие памятников природы, благоустройство территории, степень озеленения городов и районов, правовая защищенность граждан, доступ к образованию и медицинскому обслуживанию, качество жилых строений, состояние коммуникаций, криминогенность территорий, сложившийся уровень доходов домохозяйств и пр. Динамические методы регулирования опираются на использование полученных в ходе исследования статической структуры государства знаний с целью выработки организационных форм, методов трансформации этой структуры в соответствии с выработанными целями социально-экономического развития государства. Все динамические методы регулирования можно разделить на две условные группы: методы прямого и косвенного воздействия. Методы прямого воздействия характеризуются свойством непосредственного влияния на объект управления, тогда как методы косвенного воздействия включают в себя те факторы, которые не могут оказывать немедленного воздействия на объект и служат только формой стимулирования ожидаемого поведения объекта. Методы прямого воздействия распространяются преимущественно на такие направления государственной политики, как: строительство государственных учреждений, участие в деятельности крупных компаний и естественных монополий, участие через механизм бюджетной политики в разработке приоритетных направлений развития страны, определение государственной политики в области экономического, социального, культурного и национального развития страны, проведение миграционной политики и регулирование вопросов гражданства, визового режима, разработка инновационных программ, оказание помощи малоимущим и инвалидам, строительство и ремонт дорог государственного значения, влияние через систему правоохранительных органов на соблюдение гражданами действующего законодательства и т. д. К методам косвенного воздействия можно отнести такие направления политики государства, как: разработка конституции страны, законов государства и обеспечение режима их воплощения, установление общих правил поведения хозяйствующих субъектов на финансовых рынках, определение общих принципов государственного устройства и разграничения полномочий между уровнями власти и т. д. Методы косвенного воздействия призваны координировать действия негосударственных уровней посредством кредитно-денежной и бюджетной политики государства. Режим координации может охватывать такие направления деятельности государства, как: работа с предприятиями негосударственной, частной форм собственности, контроль за качеством оказываемых предприятиями услуг, содействие деятельности градообразующих предприятий, информирование населения, а также проведение всевозможных конкурсов, праздников и общественных акций. Координация предполагает невмешательство государственной власти в текущую деятельность предприятий, независимых от органов государственной власти, оставляя за собой лишь право на создание условий, заявленных высшими должностными лицами страны. Среди основных объектов государственного регулирования особое место занимает экономическая сфера, определяющая условия материального воспроизводства общества. Основными инструментами государственного регулирования экономической сферы общества являются бюджетное регулирование, таможенный контроль, лицензирование, стандартизация и сертификация, государственная экспертиза, а также процедура регистрации. Являясь активным участником процесса экономического регулирования, государство посредством использования инструментов регулирования обеспечивает равные права хозяйствующим субъектам, формирует необходимую инфраструктуру для развития бизнеса, налаживает необходимую правовую базу. При помощи бюджетного регулирования государство распределяет бюджетные и внебюджетные средства между уровнями власти, ее территориальными представительствами, предприятиями и учреждениями. Благодаря бюджетной политике закладывается основа эффективной системы управления финансами, выстраивается эффективная модель межбюджетных отношений и распределяется налоговая нагрузка между различными группами хозяйствующих субъектов. Внешнеэкономическая деятельность государства немыслима без надлежащего таможенного контроля. Таможенный контроль призван защитить экономические интересы государства от несанкционированных поставок иностранных товаров, вывоза из страны ценных предметов искусства, антиквариата и пр. Лицензирование, распространяемое на отдельные виды экономической деятельности предприятий, осуществляется с целью защиты интересов личности и общества, способных пострадать от некачественных услуг, оказываемых недобросовестными предприятиями, и с целью соблюдения нормативов и норм. Лицензии могут выдаваться предприятиям любой организационно-правовой формы, представившим экономически ценный проект, на конкурсной основе. Стандартизацией подтверждается соблюдение норм, правил, стандартов, определение которых дает государству возможность контролировать качество продукции или услуг с точки зрения их безопасности, экономичности, экологичности, надежности и пр. Государство через уполномоченные органы (Госстандарт) разрабатывает соответствующие стандарты, контролируя их соблюдение хозяйствующими субъектами, а также населением. В случае соответствия продукта или услуги сформулированным требованиям им может быть присвоен определенный знак, что свидетельствует о прохождении процедуры сертификации этой продукцией или услугой. Прохождение сертификации для отдельных товаров и услуг может быть обязательным. Значительную популярность в последние годы завоевывает такая форма государственного регулирования, как государственная экспертиза. Будучи одной из форм государственного контроля за определенными видами деятельности, государственная экспертиза является непременным атрибутом в проектной документации при строительстве предприятий и сооружений, оказывающих определенное воздействие на окружающую их среду. В соответствии с нормами российского законодательства, все юридические лица на территории страны обязаны пройти государственную регистрацию. С этой целью на различных уровнях власти создаются специальные органы — регистрационные палаты, ведущие реестры зарегистрированных субъектов. Данные о государственной регистрации передаются в государственный реестр предприятий и публикуются. Государственная регистрация предприятия дает возможность налоговым органам контролировать соблюдение финансовой дисциплины юридическими лицами и обеспечивать поступление средств на различные бюджетные уровни.   1.3. Становление взглядов на формирование эффективного государственного устройства Люди во все времена стремились найти универсальную формулу справедливого общественного устройства, сопутствующего расцвету личности, удовлетворению максимально широкого круга ее потребностей и прочности общественного строя. Организация власти, способы регулирования взаимоотношений власти и общества, проблемы экономического развития — все эти вопросы дали пищу многовековым спорам об эффективных методах управления государством и обществом. Сложившиеся в ходе этих дискуссий научные школы сконцентрировали свое внимание главным образом на таких проблемах, как: ♦     оптимальная форма государственного устройства; ♦     отношение к демократии; ♦     отношение к равенству между людьми; ♦     отношения главы государства и его свиты (аппарата); ♦     отношение к государству как необходимому общественному институту; ♦     обобщение и оценка методов государственного регулирования социально-экономических и политических процессов; ♦     регулирование управления собственностью на различных территориальных уровнях; ♦     создание оптимальной модели организации местного самоуправления и др. Размышляя над судьбой своего учителя Сократа (469-399 гг. до н. э.), казненного после падения «тирании десяти» в условиях победившей демократии, античный философ и мыслитель Платон (427-347 гг. до н. э.) пытался разгадать логику развития политических изменений, приводящих к такой вопиющей несправедливости, которая случилась с Сократом. Будучи уверенным в том, что тайна политической интриги лежит в сфере общественных отношений и, прежде всего, в природе самого человека, Платон конструирует модель идеального общества, которому приписываются свойства, призванные заместить известные мыслителю политические институты. Полагая высшим смыслом осуществления всякой политической деятельности достижение социальной справедливости, Платон предостерегает от опасности превращения моделей политического устройства в несправедливые. В качестве примера он приводит такие модели политического устройства, как тимократия — военизированная система политического правления на манер Спарты, порядок которой мыслитель подвергал настойчивой критике; олигархия — власть богатых, возникающая по мере закономерного расслоения развивающегося общества; демократия — власть народа, его бедных слоев; тирания — закономерный итог демократического правления. Платон считал, что тип политического устройства во многом определяется характером его граждан, и потому большое внимание уделял формированию личных качеств населяющих государство граждан, что и позволило бы, по его мнению, избежать фатальной несправедливости в обществе. Справедливое государство должно составлять три класса: правители, стражи, земледельцы и ремесленники. Необходимость в создании государства вызывается многообразием общественных интересов и невозможностью их удовлетворения в одиночку. Главная роль в конструировании справедливого общества отводится образованию, цель которого состоит в воспитании трех нравственных добродетелей: мудрости, мужества и сдержанности. Правитель (философ), которому выпадает главная роль в установлении справедливого общественного устройства, готовится к принятию на себя полномочий в течение 50 лет, начиная с момента рождения. В ходе этой подготовки он непрерывно подвергается разнообразным испытаниям, через которые проходит все население, включая самые несостоятельные его слои. После таких испытаний правитель уже просто неспособен ставить личные интересы выше общественных, будучи предельно аскетичным и независимым. Подбор потенциальных правителей начинается до их рождения, когда тщательно подыскиваются родители, чей отпрыск обещает стать средоточием высших физических и нравственных качеств. При этом допускается, что родители могут происходить из любого из трех классов этого общества. Переход из одного класса в другой открыт всем, кроме, естественно, рабов, которых никто из античных философов не признавал в качестве свободных граждан. В список обязательных для философа-правителя предметов обучения входили музыка, математика, философия, физическая и военная подготовка. Только после тщательного и результативного обучения приоткрывалась дверь, ведущая к высшим коридорам государственной власти. Объектом политического регулирования, по мнению Платона, выступает эвнополис — городская организация, которая должна прийти на смену демократическому произволу. Будучи склонным к пифагорейской мистике числа, Платон ограничивал численность населения эв-нополиса 5040 гражданами, — нормой, при которой только и можно избежать демократической вакханалии. Политическим средством, способствующим утверждению социального порядка, является упрочение авторитета правителя, для обоснования которого может использоваться «целительная ложь» — цензура, с помощью которой правитель имеет возможность удерживать народ «в узде». Аристотель (384-322 гг. до н. э.), в отличие от своего учителя Платона, стремился исходить из реально существующих политических форм, опасаясь как чрезмерных размеров государства, так и его излишней раздробленности. Мыслитель выделяет три правильных типа государства: монархию, аристократию и конституцию. У каждой формы есть своя обратная сторона, которая может в любой момент стать приоритетной: тирания, олигархия и демократия. Идеальной формой государства Аристотель называет монархию, поскольку монарх символизирует собой законность власти, что для древнегреческого мыслителя является самым надежным гарантом государственной стабильности. Если для Платона самым важным фактором являлась изощренная система нравственного образования, получение которого делало его носителя гарантом прав и свобод для тысяч людей, то Аристотель считал наличие исключительных нравственных качеств недостаточной характеристикой человека как лидера. Практической реализации в общественной жизни закон достигает на стадии описания Аристотелем идеального полиса, в котором находит воплощение идея «высшего блага», позволяющая государству под своим знаменем вершить судьбы свободных граждан. Аристотель выступает против правления как олигархии, так и лишенного собственности широкого слоя наемных работников, видя смыслом общественного законодательства обеспечение интересов «среднего класса». И там, где этот класс превалирует, существует обоснованная уверенность в том, что конституция как система основополагающих законов, обеспечит прочное равновесие в обществе. Другими словами, правитель должен стремиться не к равенству, а к выравниванию собственности. Модель конституционного государства обеспечит единственно реальную возможность преодолеть узкий пролив между Харибдой тирании и Сциллой люмпеновской демократии. Завоевание Греции Македонией положило конец широко распространенному в античности мнению о том, что древнегреческий полис является вершиной политической самоорганизации общества. Уже до этого полисы как самостоятельно управляемые единицы прекратили свое существование, не выдержав конкуренции с военной мощью обезличенной государственной машины. Вместе с падением полиса личность теряет свой самозначимый статус, превратившись в мельчайший кристаллик в теле разбухающего государственного организма. Послеполисная эпоха формируется в русле идеи воплощения ценностей мира, способных вызвать в каждом человеке гражданские чувства, призванные заложить основы общественной солидарности. Одной из влиятельных политических теорий того времени является стоицизм. Основной мотив его политической философии состоит в том, что люди, подобно природе, изначально предрасположены к гармонии и, следовательно, смысл государства лежит в закреплении этой предрасположенности, ее психологической реабилитации. Следовать природе — это выше, чем следовать законам государства. Значение этой формулы прояснял основоположник стоицизма и диалектического метода — Зенон Элейский (ок. 490-430 гг. до н. э.), утверждавший, что идеальное государство должно быть всемирным, гражданство — универсальным, закон — единым для всех, а не основанным на местных предрассудках. Политическая суть этого тезиса заключена в том, что он ставит личностные принципы самоопределения в политической системе в зависимость от надгосударственных интересов. Используя эту формулу, стоицизм в значительной мере повлиял на разработку главных принципов знаменитого римского права, базирующегося на установке в «естественный разум всех людей». Именно римское право послужило тем мостиком, что был перекинут из кладези древнегреческой мысли в пылающий котел Возрождения. Принципиальное положение римского права не делать различий с точки зрения общественного блага между иностранцем и местным гражданином, между чужой верой и своими нормами вероисповедания сделало эту правовую систему началом новой эпохи в политической жизни Европы. Эта важнейшая веха в истории и политике Европы связана с формированием духа Ренессанса, приходящегося главным образом на XIII век. Именно тогда Фома Аквинский (1225-1274) утвердил независимость авторитета государства от авторитета церкви. Тем самым получает распространение мысль о том, что государство становится субъектом, наделенным собственным интересом, самостоятельно участвующим в серии социальных преобразований. Знаменитый итальянский дипломат и мыслитель Н. Макиавелли (1469-1527) поддерживал эту мысль, полагая, что обеспечить социальный порядок в обществе можно только за счет сильной государственной власти, завоевание которой представляется целью всякой политической деятельности. Ради достижения этой цели допускается нарушение всех существующих моральных заповедей, религиозных догматов. Трагедия итальянского общества во времена Макиавелли заключалась в факте раздробленности власти, питающейся от ставшего традиционным наложения светских и религиозных (католических) норм социального регулирования. Вопреки всем правилам религиозной морали, Макиавелли возвещает появление «новой техники власти» с ее неизбежными атрибутами — шпионажем, ядом, убийством из-за угла и виртуозной дипломатией. Соответствующую технологию власти Макиавелли строит на примере семейства Борджпа, известного своим моральным распутством. Государь, в лице которого Макиавелли видит Чезаре, сына главы семейства Александра VI, волен делать все, что угодно, с намерением достичь необходимых для единства государства целей. Вкратце учение Макиавелли сводится к тому, что народ не играет никакой роли в государстве; господин, государь определяет для народа цели бытия и не нуждается в признании законом своего правления. Эту редукцию Макиавелли оправдывает тем, что государственный разум предшествует всякой иной цели государства. Целеполагание государства отодвигается на задний план перед функционированием государства, а политика полностью отделена от морали. Важнейшим вкладом итальянского мыслителя в теорию государства стало то, что им впервые в истории была сформирована идеология национального государства. Близкую позиции Макиавелли точку зрения на сущность политики разделял великий английский философ Т. Гоббс (1588-1679), которому государство представляется отражением страха. Его знаменитая формула «война всех против всех» легла в основу идеи возникновения государства как блага, позволяющего примирить враждующие стороны. Общество, по Гоббсу, эволюционирует через два состояния: естественное и государственное (гражданское). Содержание первого состояния опирается на идею стоиков о естественном праве, исходящую из образа рационально понятой природы человека. Второе состояние призвано преодолеть нескончаемый спор в стадии первого состояния, в рамках которого право убивать себе подобных — одно из самых распространенных. Характеризуя условия формирования государства, Т. Гоббс рассматривал его как вместилище групп людей, сравнимых с мускулами естественного тела, подобно которым эти группы реализуют свою жизненную энергию. Главным критерием выделения группы выступает общность интересов ее членов. Причем одни из этих групп являются упорядоченными, другие — неупорядоченными. Упорядоченными называются те, в которых один человек или собрание людей выступают в качестве представителей всей группы. Все другие группы являются неупорядоченными. Среди упорядоченных групп Гоббс выделяет абсолютные и независимые, коими в предложенной классификации выступают суверенные государства. Не входящие в этот перечень группы являются зависимыми, т. е. подвластными какой-либо верховной власти. Из подвластных групп некоторые являются политическими, тогда как другие — частными. Политическими (политическими телами пли юридическими лицами — в терминологии Т. Гоббса) являются те группы людей, которые образованы на основании полномочий, данных им верховной властью государства. Частными же являются те группы, что образованы либо самими подданными, либо на основании полномочий, данных чужеземной властью. Соответствие выделенным на государственном уровне законам придает частным группам статус законных или незаконных образований. Таким образом, английский мыслитель выстраивает классическую систему государственной власти, включающую в себя несколько уровней, отличающихся разной степенью автономности по отношению к носителю суверенной власти государства. Первый, высший уровень воплощает верховная государственная власть. Следующий уровень составляет политическая власть, представленная на основе делегированных высшим сувереном полномочий. И, наконец, третий, самый низший уровень представлен частными группами, сформированными на основе собрания подданных или, что является весьма симптоматичным обстоятельством, учрежденными иноземной властью. Степень сродства местной автономии и политической зависимости от зарубежных источников определяется Т. Гоббсом чисто логически: все, что в государстве образовано на основе полномочий, данных иностранной верховной властью, может иметь только частный характер12[12]. Представительство является главным признаком упорядоченности в системе государственного управления и служит способом трансляции политической воли суверена в отношении его подданных. Соответственно, и статус государственного служащего может получить только то лицо, которое имеет возможность представлять перед кем-либо лицо государства. Как отмечает Т. Гоббс, «солдат, не принадлежащий командному составу, хотя и сражается за государство, не представляет в силу этого лица государства, так как ему не перед кем представлять его. Ибо всякий, имеющий командование, представляет лицо государства лишь перед теми, кем он командует»13[13]. Управлять какой-либо территорией, по мысли Гоббса, можно двояким образом: через прямую власть суверена и через местное собрание. Правление через местное собрание, дарованное сувереном территориальным князьям по поручению, соответствует провинциальному уровню и рассматривается английским мыслителем в качестве достаточно распространенного явления в политической истории многих стран. Гоббс приводит пример римлян, верховная власть которых простиралась на многие провинции через наместников и преторов, тогда как самим Римом и примыкающими к нему территориями управляло собрание. Передача государственной власти на места по поручению отличает систему управления не только провинции или колонии, но и города, университета, колледжа, церкви или вообще какой-нибудь группы людей. Однако ученый предостерегает от увлечения чрезмерной децентрализацией, отмечая, что там, где непосредственное участие населения в принятии решений является невозможным (к примеру, ввиду его численности), люди по природной склонности предпочитают поручать управление своими общими делами скорее монархической, чем демократической форме правления. При этом всякий долг, обусловленный договором, заключенным собранием, или всякое противозаконное постановление этого собрания являются актом лишь тех, кто голосовал за этот договор, а не тех, кто голосовал против или отсутствовал. Кроме того, Гоббс формулирует общее правило, не позволяющее полностью передать власть местному собранию даже по поручению. Правило гласит, что «если член какого-нибудь политического дела считает себя обиженным им, то дело это подсудно суверену и тем, кого суверен установил судьями для подобных случаев... но оно не подсудно самой корпорации, ибо она в целом является в этом случае таким же подданным, что и истец»14[14]. Выстроенное Гоббсом доказательство приоритетности государственного интереса в отношении интереса территории вряд ли позволяло выдерживать нормы социального порядка, призванного пронизывать все уровни государственной власти, особенно при увеличении размеров государства и расширении провинциями своих полномочий. Усиление автономизации местного управления в Европе, приходящееся на конец XVII века, способствовало провозглашению либерального принципа Дж. Локка (1632-1704): суверенитет народа выше, чем суверенитет созданного им государства. Если государство нарушает общественный договор, оно может быть преобразовано. После английской революции 1688 г. идеи Т. Гоббса подверглись определенной трансформации. Ярким выразителем этих метаморфоз и стал Дж. Локк, соотечественник Гоббса. Локка относят к теоретикам и апологетам нового класса — буржуазии. Его высокий авторитет связан с тремя его идеями: понятием собственности, принципом толерантности, а также разработанным им принципом большинства в политических решениях. В центре внимания Локка, как и Гоббса, находится идея естественного права. Но, в отличие от Гоббса, Локк усматривал естественное состояние человечества в относительно гармоничном сочетании равенства и свободы. Анализируя феномен естественного права, Локк видит в механизме его реализации некоторые явные просчеты. Во-первых, нет достаточной ясности в том, что понимать под естественным правом, почему оно часто нарушается под предлогом защиты все того же естественного права. Во-вторых, механизм естественного права не предполагает наличия третейского судьи, разрешающего спорные вопросы. Локк считает достаточно опасной саму идею естественного права, поскольку любой тиран имеет возможность в любое время узурпировать права третейского судьи, выдавая себя за гарант законности и правопорядка. В силу этого Локк предписывает правительству не изобретать законы, а находить их. Задача государства при этом состоит в том, чтобы обеспечивать условия для свободного саморазвития людей, основу которого составляет право собственности. Разделение светской и духовной власти делает возможным осуществление принципа толерантности, веротерпимости. Эти положения позволяют считать английского мыслителя родоначальником либерализма — политической ориентации, вокруг которой в течение последних двух веков осуществлялась политическая и экономическая интеграция в мире. Эпоха Просвещения, на которую приходится бурный расцвет западноевропейской науки и культуры, существенно изменила представления об обществе и способах управления им. Просвещение уже не принимает цинизма Макиавелли и в то же время старается предельно объективно исследовать политическую реальность, подходя к ней с максимальной беспристрастностью и ценностной нейтральностью. Великий немецкий философ И. Кант (1724-1804) провозглашает наступление века Просвещения как эпохи выхода из состояния несовершеннолетия и обращения его в фазу свободного ответственного выбора в осуществлении своих целей. Возражая просвещенческой парадигме Платона, уповающего на доблестный отряд философствующих правителей, Кант предостерегал от искажения властью свободного суждения разума. Поэтому власть просто должна гарантировать влияние философов на власть. Идеальной формой государственного устройства для Канта является республика, понимаемая им как «устройство, установленное, во-первых, согласно с принципом свободы членов общества (как людей), во-вторых, в соответствии с основоположениями о зависимости всех (как подданных) от единого общего законодательства и, в-третьих, по закону равенства всех (как граждан государства)»15[15]. Однако для Канта республиканский строй не исключает монархии; скорее, наоборот, призван дополнить ее. Монархия, по Канту, есть форма политического устройства, представляющая общую волю граждан, зафиксированную в воле одного человека. В такой республике все граждане должны подчиняться принятым законам, а правительство — контролировать их соблюдение. Как форма политического устройства, республиканизм есть «государственный принцип отделения исполнительной власти от законодательной»16[16]. Важный вопрос, необходимости решения которого Кант придавал максимальную степень остроты, был вопрос об условиях вечного мира между народами и государствами. Наиболее оптимальной формой международного объединения, способного обеспечить всеобщий мир, является федерализм свободных государств. «Это был бы союз народов, — пишет Кант, — который, однако, не должен быть государством народов»17[17]. Идея всемирного правительства решительно отвергается немецким мыслителем. Свободный союз народов скрепляет не воля отдельных людей, а закон, оказывающий на международные связи стабилизирующее воздействие. Другой немецкий философ, Г. В. Ф. Гегель (1770-1831), для которого проблема политических систем носила в значительной степени логический характер, был намерен, в отличие от своих предшественников, раскрыть содержание политического строя изнутри его самого, из понятия о нем. В противовес популярной либеральной триаде Монтескье в отношении разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, Гегель выдвигает свою триаду, устанавливающую наличие княжеской, правительственной и законодательной властей18[18]. Главным недостатком формулы Монтескье Гегель считал «одностороннее их выпячивание друг за друга на основе их взаимного ограничения». Такой тип взаимоотношений между властями не устраивал Гегеля, поскольку смешивал без остатка принципиально различные в отношении друг друга органы. Монархия, к примеру, не должна быть ограниченной, поскольку не может быть ограниченным суверенитет государства. Призвание княжеской власти как раз и состоит в том, чтобы было узаконено право последнего визирования текущих государственных решений. В подтверждение этому в жертву приносятся столь популярные для Просвещения идеи политического равенства. Для Гегеля эти идеи представляются плодом «рассудочных абстракций», игнорирующих реальный ход политической эволюции. Подлинное равенство — это равенство перед законом, и оно достижимо лишь при конституционно оформленной «разумной монархии», как раз и призванной обеспечить неотъемлемые права личности. Под конституционностью Гегель понимает «определение прав, т. е. свобод вообще, а также организацию их осуществления». Правительственная власть, в которую немецкий философ включал и судебную, преследовала достижение цели, о которой писал еще Аристотель: совмещение интересов среднего класса с интересами сильной монархии. Действующее на пересечении этих интересов чиновничество как раз и образует ту многочисленную прослойку в классическом буржуазном государстве, что получила название «бюрократия». От извращений, касающихся этой прослойки, об опасности которых Гегель в свое время предупреждал, может предохранить двойной контроль: монарха — с одной стороны, с другой — низших звеньев общества, т. е. корпораций, цехов общин и т. д. Сущность законодательной власти Гегель усматривал в ее независимости от представительных органов, полагая законотворчество как свободную от интересов масс деятельность профессиональных политических структур. Законодательная власть может быть подчинена только монарху, представительные же слои должны выполнять только совещательную функцию. Законотворчество — это достояние не всех, а только приближенных к особого рода деятельности, а потому Гегель лишает возможности быть избранными значительную часть людей, относя их интересы к проявлениям ложного обыденного сознания. Отрицая за народом право на законодательную деятельность, Гегель не закреплял таких прав и за «частным сословием», поставлявшим своих представителей в органы правительственной власти. Сословное собрание, из среды которого выдвигаются эти представители, является проводником интересов гражданского общества — сферы реализации особенных частных целей и интересов свободной личности. Тремя основными составляющими гражданского общества, по Гегелю, являются система потребностей, отправление правосудия (полиция) и корпорация. Гражданское общество и государство в гегелевской логической схеме обозначаются соответственно как царства рассудка и разума, а потому гражданское общество должно быть определено в государстве в качестве одной из составляющих. Гегелевская концепция государства синтезирует платоновско-аристо-телевскую идею государства как нравственного субъекта с христианской идеей свободы, воплощенной в гегелевской трактовке гражданского общества. Гегелевская концепция политики проистекает из приоритета государственных форм правления над негосударственными, когда все существующие власти вырастают из одного «целого». Гегель выдвигает императив «господства права», который синтезирует субъективное и объективное в проведении политической игры. «Господство права» — это, по сути, этатистский вариант в достижении идеала обеспечения прав свободной личности. Марксистская теория государства стала логическим продолжением гегелевского подхода. К. Маркс (1818-1883) и Ф. Энгельс (1820-1895) исходили из классовой природы государства, возникшего в результате раскола общества на классы с противоположными друг другу экономическими и политическими интересами. Каждая историческая форма государства является способом закрепления политического господства одного класса над другими, дифференцированными по характеру отношения к средствам производства. Универсализм гегелевской идеи трансформируется в миссионерскую роль пролетариата, способного путем преобразования в господствующий класс окончательно разорвать порочный круг многовекового неравенства. Совокупность производственных отношений, складывающихся между различными классами, составляет экономический базис общества, над которым возвышается политическая и юридическая надстройка и которому соответствуют формы общественного сознания. Это означает, что экономические интересы людей в конечном счете обусловливают мотивы их политических идеалов и устремлений. Это основополагающее марксистское положение, вырванное из исторического контекста, было взято на вооружение догматически мыслящими руководителями СССР и использовано в разработке внутренней и внешней политики страны на долгие годы. Многие советские руководители были убеждены, что при проведении каких-либо общественных преобразований достаточно подготовить для этого экономический фундамент, тогда и надстроечные институты (религиозные, политические или правовые) перестроятся соразмерно произошедшим экономическим изменениям. Испытывая детерминирующую силу экономического фактора, политическая деятельность обладает способностью воздействия на экономические процессы. Главное значение в этой связи придается революциям — своеобразным «локомотивам истории», которым отводится роль «повивальной бабки», обеспечивающей успешное появление на свет новых общественно-экономических формаций. Основу развития общественно-экономических формаций, по Марксу, составляют сменяющие друг друга азиатский, античный, феодальный и буржуазный способы производства. Уже после смерти Маркса Ф. Энгельс изложил другую редакцию типизации государств в рамках концепции общественно-экономических формаций, выделив рабовладельческое, феодальное и капиталистическое государства. В целом же политическая концепция марксизма сформировалась в русле антиэтатистской, умеренно анархистской традиции, наибольший вклад в которую внесли М. А. Бакунин (1814-1876) и О. Бланки (1805-1884). Даже сама идея диктатуры пролетариата как переходной формы государства таила в себе значительный элемент анархистской идеологии, что подкреплялось выводами Маркса о том, что классовая диктатура пролетариата является необходимой переходной ступенью к уничтожению классовых различий вообще. Ростки эффективной государственной модели Маркс видел в Парижской коммуне, действия которой им оценивались очень высоко. Заметную роль в раскрытии сущности государственной власти сыграло наследие итальянского экономиста и социолога В. Парето (1848-1923), разработавшего популярную сегодня теорию элит, давшую начало целому направлению в социально-политических исследованиях. Теория элит послужила реакцией на теоретическую слабость про-гресснстской идеологии, под знаменем которой сформировалась вся эпоха Просвещения, подготовившая расцвет гегельянства и марксизма в объяснении законов исторического развития. Теория элит отрицает идею исторического прогресса, не видя за ней никакого реального содержания. История есть совокупность социальных циклов, у истоков которых стоят элиты — властвующие меньшинства, определяющие общую политику развития общества. Элиту, по Парето, составляют две силы: «лисы» и «львы». «Лисами» называют представителей элиты, наделенных от рождения «остатками», т. е. предрасположенностью к манипулированию массами с помощью хитрости и обмана. А «львами» — обладающих способностью использовать силу для достижения политических целей. Важная роль в дифференциации элиты отводится инстинктам, которые во многом и предопределяют каждому человеку его политический выбор. Парето выделяет шесть основных групп инстинктов: инстинкты производственного характера; инстинкты, выражающие устойчивый характер отношений между людьми и вещами; инстинкт самовыражения (на нем основана религия); общественный инстинкт (самопожертвование); инстинкт, связанный со стремлением к самосохранению; половой инстинкт. Инстинкты определяют настроения людей, а последние — психологическую установку человека. Среди «лис» превалируют настроения скептицизма, среди «львов» — вера. Наличие инстинктов не отрицает существенного влияния на поведение человека рациональных мотивов, которые Парето, в свою очередь, делит на четыре вида: простое утверждение, обращение к авторитету, возведение настроения в принцип и словесные доказательства. Именно анализ инстинктивной и рациональной сфер в политическом поведении индивидов может позволить объяснить существующие в обществе политические тенденции, поскольку действие объективных законов в обществе Парето решительно отвергал. В обществе действуют две силы: сила принуждения и сила инерции, снятие которых друг другом только и может служить основанием их законосообразности. Взаимоотношения между двумя группами политической элиты составляют естественную базу их кругооборота, позволяющего обществу таким образом сохранять политическую стабильность, избегая тем самым кровопролитных революций. Кругооборот политических элит предусматривает механизм кооптации новых членов, что позволяет избежать социальной напряженности, связанной с дискриминацией одного слоя общества другим. В экономическом плане «львам» и «лисам» соответствуют спекулянты и рантье, в роли которых выступают бизнесмены и вкладчики, живущие на проценты. Если в обществе господствуют спекулянты, то это означает состояние промышленного подъема, господство рантье означает стабилизацию и последующее загнивание. Народный суверенитет, с точки зрения теории элит, является иллюзией, поскольку иллюзорны все существующие представления об эгалитаризме, народном представительстве, классовой борьбе и социализме. Демократия также не может существовать по причине ее невозможности. Доказательством этого служит знаменитый закон Парето, гласящий: «Способ распределения доходов является одним и тем же в разных странах и в различные исторические эпохи». И сколько бы ни совершенствовалась политическая и экономическая структура общества, традиции, заложенные в нем, так и не смогут трансформироваться, какими бы радикальными ни казались произошедшие изменения. Закон, экономически обоснованный итальянским мыслителем, устанавливал некую постоянную величину, отражающую взаимодействие размеров доходов и численности получающих их лиц. При любых общественных преобразованиях общество всегда вынуждено возвращаться к присущему только ему способу распределения, какими бы глубокими ни были эти преобразования. Соотечественник Парето, Г. Моска (1858-1941), считал, что политическая власть никогда не сможет стать властью самого народа. И поэтому должен сформироваться особый класс одухотворенных и способных правителей — меритократия, статус которого был бы противопоставлен эгалитаристским тенденциям в политике. М. Вебер (1864-1920) составил поистине целую эпоху в развитии не только политической и социологической наук, но и определил на много лет вперед устойчивую моду на специфический тип гуманитарного знания. Беря в качестве объекта своего рассмотрения научную рациональность, Вебер признавал ее ограниченность применительно к решению социальных, в т. ч. политических, проблем. Хотя в науке и нет ничего постоянного — всякое знание через определенный момент времени устаревает, но общество не должно непрерывно подвергать пересмотру ценности, заложенные в основе его конституции. А потому его основу должны составлять прочные этические принципы, являющиеся непременным условием обеспечения целостности социума, гарантом его стабильности и жизнеспособности. Вебер выделяет три добродетели для политика, служащие средством достижения его целей: страстность, чувство ответственности и глазомер. Но находясь в нормативных рамках этих качеств, политик волен свободно обходиться с некоторыми известными христианскими догматами морали. Это становится возможным благодаря разделению этики на два вида: «этику умонастроения, убеждения» и «этику ответственности». Только в нормативных рамках второго вида этики возможен выход на политическое маневрирование, являющееся характерной чертой деятельности государственного служащего. Внимание Вебера в связи с этим приковано к тому, чтобы выяснить, как в этих условиях использовать тот шанс, позволяющий идею политика сделать основой всеобщего законодательства. Навязывание воли другим при этом не должно быть насильственным; оно должно быть справедливым и этически оправданным, что может быть достигнуто, по Веберу, лишь в условиях сложившейся в обществе харизматической власти. Процесс рационализации, пронизывающий становление буржуазного общества, делает неминуемым образование в рамках классического отношения «князь-свита» особого рода профессионалов-чиновников, чьи функции в государственной иерархии строго фиксированы, а судьба их достаточно автономна относительно какого-либо исхода политической борьбы. Классическая дихотомия «князь-свита» исходит из тотального подчинения класса государственных чиновников политической воле вождя, при поражении которого с политической арены уходит вся его свита. Чиновник нового образца, считает Вебер, не должен делать именно того, что всегда должен делать политик — бороться. Деятельность вождя и деятельность чиновника, таким образом, принадлежат прямо противоположным системам ответственности, поскольку ответственность последнего, в отличие от первого, заключена в неукоснительном соблюдении воли вождя, несущего за уже принятое решение личную ответственность перед народом. Современная политическая бюрократия является определенным буфером, защищающим вождя от парламента, позволяя ему действовать через голову парламента и даже вопреки его воле и оказывать на политическую ситуацию в обществе прямое влияние. Вызревание такой системы положило начало новой политической модели — плебисцитарной демократии. Вебер не считал реальным достижение «народного суверенитета», основанного на «воле народа». Господство в политическом смысле, когда одна группа навязывает свою волю другим, в принципе изжить невозможно, поскольку с увеличением размеров государств и численности населения возможности утверждения прямой демократии крайне незначительны. Авторитаризм — единственно приемлемое средство утверждения политического порядка в переходном обществе. В Англии и США, по Веберу, этой модели противопоставлена система соглашений между политиками и гражданами, а общественная стабильность сохраняется на основе верности этим соглашениям. Полагая эту модель утопичной, Вебер присоединяется к точке зрения Р. Михельса (1876-1936), сформулировавшего закон, по которому большинству людей предопределено покориться господству незначительного меньшинства или харизматического лидера, если это большинство намерено выжить. Харизматический лидер находится на несколько порядков выше в государственной иерархии, чем бюрократическая верхушка, которую он представляет. Именно это и позволяет ему преодолеть действие «железного закона олигархии» Р. Михельса и упрочить свое господство, заручившись поддержкой народа. Поэтому именно харизматический лидер, не интегрированный в бюрократическую систему и получивший свою власть непосредственно из рук избирателей, является для Вебера единственным кандидатом, способным реализовать политическую волю народа, если только она возможна. Вебер так сформулировал суть своей концепции в одной из частных бесед: «Демократия — это когда народ избирает лидера, которому он доверяет». После этого избранный народом лидер говорит: «А теперь замолчите и подчиняйтесь мне». Ни народ, ни партия не должны вмешиваться в то, что он делает. Рассмотренные выше концепции управления способствовали формированию ведущих стратегий в реализации государственной политики, заключенных в доктринах либерализма, этатизма, анархизма, консерватизма, коммунизма и др. Закладка этих доктрин в основу приоритетов социально-экономического развития предопределило выделение конкретных форм государственного устройства многих стран, вызвав к жизни многочисленные общественные институты, призванные сделать более устойчивыми и стабильными стимулируемые этими доктринами процессы. Значительный вклад в обоснование принципов взаимодействия государства и местных органов власти внесла русская либеральная мысль XIX в. Один из наиболее видных ее представителей, Б. Н. Чичерин (1828-1904), считал, что в истории нет раз и навсегда установленной формы политической власти, т. к. с изменением экономических условий меняются и сами формы государства. Высшей стадией развития идеи государства является, по его мнению, конституционная монархия. Справедливое государство формируется в результате разграничения полномочий между монархом, аристократией и демократией. Конституционная монархия способна расширить демократический элемент за счет снижения имущественного ценза и допущения все более широких слоев населения к избирательному процессу. Местное самоуправление, по Чичерину, — это организация общества как оно есть, и первое правило состоит в том, что местные учреждения должны быть построены на тех началах, на которых строится само общество. В полном соответствии с подходом к местным учреждениям как учреждениям общественным находилось и взятое Б. Н. Чичериным у немецких ученых положение о «собственном» и «препорученном ведомстве», о разделении компетенции общины на дела местные и дела государственные, а также восприятие общины как корпоративного союза, который предшествовал возникновению государства. Огромную роль для понимания государством своих собственных функций сыграли теории, обратившиеся к анализу системы местного самоуправления. Особое значение эти теории приобрели в России, где острее всего общество переживало противоречия во взаимоотношениях центральной власти и провинции. Основу спорам о природе местного самоуправления положили общественная, государственная и юридическая теории самоуправления. Общественная теория зародилась в Бельгии. Основные положения общественной теории были сформулированы в 1808 г. немецким ученым Р. Гнейстом (1816-1895) при проведении в Пруссии одной из первых реформ местного самоуправления. Эта реформа была обусловлена экономическим упадком страны из-за неэффективной системы управления городским хозяйством. На основе этой теории государство принимало на себя обязанности не подавлять деятельность и инициативы общественных организаций: естественным правом любой общности признавалось право на самоуправление. Первоначально общественная теория самоуправления выступила в форме теории свободной (естественной) общины. Ее представители считали, что право общины является естественным и неотчуждаемым, как и права человека. Теория свободной общины возникла как реакция на чиновное (административное) управление со всеми его негативными моментами. Одним из наиболее интересных положений этой теории стало присоединение к трем признанным ветвям государственной власти — представительной, исполнительной и судебной — общинной (коммунальной) ветви. Государство не создает коммунальную структуру, а лишь признает сам факт ее существования. Община, опирающаяся на собственные силы, имеет право на самостоятельное и децентрализованное существование. Таким образом, суть общественной теории заключалась в обособлении местных общин от государства, противопоставлении общинных интересов политическим. В качестве основополагающей черты местного самоуправления выдвигался ее негосударственный и преимущественный хозяйственный характер. Местное самоуправление рассматривалось как выражение способности местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными целями и задачами. Первым отечественным ученым, отстаивавшим точку зрения общественной теории самоуправления, был профессор В. Н. Лешков (1810-1881). Он писал, что коммунальные органы представляют учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом, что права земских учреждении, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, точно так же, как и от права государственного. Его активно поддержал князь А. И. Васильчиков (1818-1881). Он отделял «местные дела» и «местные должности» от государственных дел и должностей, а также выделял в органах самоуправления «общественные союзы» и «территориальные, или административные, округа». К «общественным союзам» приравнивались сельские общества, волости, магистраты, городские думы; к «территориальным округам» — уездные и губернские земские учреждения, которые лишь тогда представляли коммунальные органы, когда к участию в их управлении приглашались представители местного общества19[19]. А. И. Васильчиков, изучив опыт самоуправления в европейских странах, констатировал невозможность его перенесения на русскую почву. Земство он хотел видеть где-то посередине между французской и английской системами самоуправления. В России самоуправление должно полностью выйти из-под административного (бюрократического) влияния: только так оно может сохранить свою подлинную природу. А. И. Васильчикова, вместе с Р. Молем, многие исследователи считают авторами хозяйственной теории самоуправления, характерной чертой которой считалось выделение самоуправляющейся общины как самостоятельного субъекта права, осуществляющего особую деятельность — коммунальную, направленную на удовлетворение базовых потребностей общества по содержанию своего жилища и всего того, что его окружает. Во второй половине XIX в. общественная теория начинает постепенно уступать место государственной теории самоуправления. Ее сторонниками в России считались известные в России ученые — Н. И. Лазаревский (1886-1891), А. Д. Градовский (1841-1889) и В. П. Безобразов (1828-1899). Эта теория видела в местном самоуправлении передачу местному сообществу части государственных задач, привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. К примеру, профессор Лазаревский определял местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»20[20]. Первым отечественным сторонником государственной теории самоуправления стал публицист А. А. Головачев. В журнале «Вестник Европы», в серии статей «Десять лет реформ», опубликованных в 70-е гг. XIX в., он, рассматривая проблему сущности самоуправления, критиковал деятельность земских учреждений, считая, что коммунальные органы не обладают сильной исполнительной властью и поэтому не оправдывают свое название, а их участие в деле государственного управления совершенно незначительно. Профессор А. Д. Градовский первым из русских ученых провел четкое разделение между понятиями «самоуправление» и «децентрализация», выделив первое особо. Будучи сторонником государственной теории самоуправления, Градовский считал, что особых местных дел и вопросов не существует: все дела — как находящиеся в ведении местного управления, так и находящиеся в компетенции государства — имеют государственный статус. Если государство передает часть своих полномочий в руки местного населения, то из этого следует, что население должно действовать на правах органа государственной власти. Следовательно, местные органы самоуправления не могут не выполнять функций органов государственной власти. Распространение государственной теории самоуправления было вызвано процессами урбанизации и индустриализации конца XIX - начала XX в. Быстрый рост городов определил необходимость крупных инвестиций в такие сферы, как жилищное строительство, водоснабжение, электроснабжение, канализация, транспорт. Концентрация промышленности в крупных городских центрах, достижения научно-технического прогресса, развитие внутренней и внешней торговли сделали отдельные местные сообщества более зависимыми как от общегосударственного политического курса, так и от ситуации в других местных сообществах. В России же утверждение государственной теории происходило на фоне кризиса института земства, а также усиления централизации императорской власти, вызванной последствиями проведения городовой реформы 1890 г. Центральное правительство стало сопровождать внедрение и осуществление местных программ, контролируя порядок расходования бюджетных средств. В этот период повышается уровень социальной и профессиональной мобильности населения и увеличивается объем функций местных органов власти. Некоторые функции, считавшиеся ранее сугубо местными, стали относиться к государственным. Увеличение объема расходов местными органами заставляло их чаще обращаться за финансовой помощью к государству. Еще одной причиной развития государственной теории в России явилась Земская реформа 1864 г. Академик В. П. Безобразов, подчеркивая недостатки этой реформы, отмечал, что земским учреждениям дано много воли и никакой власти, что они не введены в общую систему нашего государственного управления. Главным пороком Положения о земствах 1864 г., считал он, является то, что земства в России не введены в общую систему государственного управления, а поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никакой органической связи с этой системой. Безобразов подчеркивал, что истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными, и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которого имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах; оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление. Учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти. Ученый полагал, что самоуправление должно рассматриваться в совокупности с государственным управлением, как часть единого целого. Поскольку местные органы наделяются своими полномочиями государством, то, следовательно, данные полномочия имеют своим источником государственную власть, и категоричное противопоставление государства и местного самоуправления не имеет никакого смысла. Юридическая теория самоуправления исходила из отказа от противопоставления общинного, или коммунального, начала политическому. Ее сторонниками на Западе считались Г. Еллинек (1851-1911) и Е. Мейер (1855-1930), а в России - Н. М. Коркунов (1853-1904) и Б. Н. Чичерин (1828-1904). Политическое начало воплощено в правительственно-бюрократическом аппарате, тогда как общинное — в местном представительстве. Наиболее последовательно проводивший эту идею Б. Н. Чичерин считал, что наделение широкими правами местных представительств усиливает самодержавие, государственность, устанавливая баланс власти между государством и обществом. В сословных, общинных союзах и земствах сторонники юридической теории видели постоянных юридических лиц или корпорации, которые учреждает государство. Будучи одним из органов государственной системы, местное самоуправление обнаруживает свои особые интересы, ориентированные на удовлетворение локальных потребностей местного населения. Отношения государства и общины оформляются как юридические отношения. Н. М. Коркунов, признавая государственную природу органов самоуправления, стремился определить признаки, отличающие эти органы от органов бюрократического (государственного) управления. Он отвергал теории, придающие особое отличие органам самоуправления от других административных органов в том, что их личный состав формировался выборным путем. Но он и не разделял теорию Р. Гнейста, утверждавшего, что характерным признаком самоуправления является бесплатный труд местных должностных лиц. Соглашаясь с Г. фон Штейном (1815-1890), Коркунов видел главное отличие коммунальных союзов в особой их корпоративной самостоятельности, в том, что органы самоуправления являются органами не государства, а самоуправляющихся местных общин, юридическими лицами, особыми самостоятельными субъектами права, находящимися с государством в юридических отношениях. Государство, — по мнению Н. М. Коркунова, — есть общественный союз, наделенный самостоятельной принудительной силой21[21]. В советский период интерес к вопросам местного самоуправления обостряется в период нэпа. Внедрение рыночных механизмов в экономику страны вызвало к жизни стремление к децентрализации в системе государственного управления. Именно в этот период увидели свет фундаментальные работы Л. А. Велихова (1882-1938) и В. Н. Твердо-хлебова (1876-1954).   Контрольные вопросы 1.       Что входит в понятие государственного управления? 2.       Чем отличается государственное управление от местного самоуправления? 3.       Через какие институты реализуется система государственного управления? 4.       Что такое «республика»; через какие политические формы она реализуется? 5.       Как вы объясните роль государства в качестве «ночного сторожа» (laissez faire)? 6.       В чем вы видите положительное значение монархии как формы правления? Возможно ли восстановление монархии в России? 7.       Охарактеризуйте основные признаки кейнсианства как формы экономической политики. 8.       Охарактеризуйте основные признаки монетаризма как формы экономической политики. 9.       Что такое «модель хозяйствования» и каковы ее основные черты? 10.   Какие изменения в системе государственного управления вызывает внедрение принципа субсидиарности; принципа комплементарности; принципа демократизма? 11.   Противоречат ли друг другу принципы суверенности и гомогенности? 12.   Перечислите основные институциональные атрибуты англосаксонской хозяйственной модели и скандинавской хозяйственной модели. 13.   В чем принципиальные особенности системы государственного правления в России? 14.   Распространяется ли принцип разделения властей на систему государственного управления в России; на сферу местного самоуправления? 15.   Какая хозяйственная модель положена в основу реформирования российской экономики? 16.   Перечислите основные нормативы, закладываемые в практику социальной защиты населения. 17.   Каковы основные требования к системе государственного и муниципального управления, сформированные на основе применения балансового метода? 18.   Проиллюстрируйте применение функционального, институционального и организационного подходов к анализу структуры государственного управления РФ. 19.   Какие задачи в системе государственного и муниципального управления можно решать с помощью корреляционного метода? 20.   В чем заключается методологическое значение модели управления городом Дж. Форрестера? Можно ли ее использовать при анализе российских городов? 21.   Каковы основные методы государственного регулирования? 22.   Чем методы прямого действия отличаются от методов косвенного действия? 23.   Какой вклад в теорию государственного управления внесли Платон и Аристотель? 24.   Какими профессиональными чертами должен быть наделен политик-практик с точки зрения Н. Макиавелли? 25.   Каковы условия вечного мира по И. Канту? 26.   Почему Гегель негативно оценивал принцип разделения властей? 27.   Что такое либерализм? 28.   Что такое этатизм? 29.   Можно ли рассматривать марксистское понимание сущности государства как анархистское? 30.   Подтверждается ли теория элит Парето при рассмотрении советского периода в истории России? 31.   Что такое плебисцитарная демократия? 32.   В чем коренные отличия между традиционным и харизматическим типами власти? 33.   Что такое земства в России и какое они оказали влияние на формирование российской государственности? 34.   Каковы особенности формирования российской модели местного самоуправления, предложенной российскими учеными XIX в.? 35.   В чем коренные различия между общественной, государственной и юридической теориями самоуправления?   Глава 2. Территориальное образование как звено в системе государственного управления 2.1. Система государственного управления зарубежных стран В течение многих веков в каждой стране складывалась своя модель государственного устройства, особенности которой были обусловлены уникальными социокультурными факторами, обстоятельствами исторического развития, структурой сложившихся политических интересов. Из всего многообразия моделей государственного устройства нами выделены пять, которые действуют в США, Германии, Швеции, Великобритании и Франции и в которых нашли отражение наиболее характерные для государственных систем элементы экономического, политического или судебного устройства.   США Соединенные Штаты Америки являются федеративным государством, состоящим из 50 штатов и федерального округа Колумбия. По форме правления США — президентская республика, где президент возглавляет исполнительную власть, конгресс — законодательную, а Верховный суд — судебную. Каждый штат имеет свою конституцию, свои законодательные органы — легислатуры и свою исполнительную власть, представляемую губернатором. Высший орган государственной власти, конгресс, состоит из двух палат: палаты представителей и сената. Палата представителей — это нижняя палата парламента, которая формируется па основе прямых выборов по мажоритарной системе относительного большинства. Входящие в состав палаты 435 членов избираются на два года, представляя интересы штатов, от которых они избраны. Возглавляет палату представителей тикер, избираемый из числа ее депутатов. Сенат — верхняя палата американского парламента — представляет прежде всего интересы штатов и избирается на шесть лет с обновлением 1/3 состава каждые два года. Председательствует на заседаниях сената — вице-президент США. Президент США является одновременно и главой государства, и главой исполнительной власти. Он избирается сроком на четыре года путем косвенных выборов с использованием института выборщиков. Все принятые конгрессом законопроекты (билли) должны быть утверждены главой государства. При отказе президента от утверждения документа конгресс имеет право преодолеть президентское вето в каждой палате квалифицированным большинством голосов. Значительное число законопроектов президент США издает от своего имени, и все они по статусу не ниже законов, принятых конгрессом. Кабинет совета министров формируется самим президентом, хотя и «по совету и с согласия» сената. Члены кабинета министров не подотчетны конгрессу. Судебная система США построена иерархическим способом с четким разделением функций между судебными уровнями. В федеральную систему судов входят Верховный суд США, апелляционные и окружные суды, а также специальные суды. Основной функцией Верховного суда является рассмотрение жалоб на решения нижестоящих федеральных судов и судов штатов, если в них затронут «федеральный вопрос». Это могут быть вопросы по спорам между двумя и более штатами, по международным искам и т. п. Апелляционные суды, созданные в 1891 г., являются судами промежуточной юрисдикции, служат своеобразным мостиком между Верховным судом и окружными судами. Окружные суды являются основным звеном федеральной судебной системы. Вся территория страны поделена на 95 округов с учетом границ между штатами. Окружные суды в первой инстанции рассматривают гражданские и уголовные дела, входящие в компетенцию федеральной юстиции, дела по банкротству, а также жалобы на действия административных органов. К перечню специализированных федеральных судов следует отнести претензионный суд, суд по внешней торговле, налоговый суд и др. Структура органов местного самоуправления включает в себя различные уровни. Всего, по данным 1997 г., в США насчитывалось 84 995 органов местного управления, в т. ч. 3043 графств, 19 279 муниципалитетов, 16 656 таунов и тауншипов, 14 422 школьных округов и 31 555 специальных округов. Наиболее крупными органами местного самоуправления в США являются графства и муниципалитеты. Если графства главным образом функционируют в сельской местности, где большая территория и невысокая плотность расселения, то муниципалитеты группируются вокруг урбанизированных поселений, характерной чертой которых является высокая степень внутренней интегрнрованности их хозяйственных функций. С точки зрения совокупных расходов, ведущими среди органов местной власти являются муниципалитеты (33 % совокупных расходов) и школьные округа (30 %). Остальные 37 % соответственно распределены между таунами (тауншипами) — 3 %, графствами — 23 % и специальными округами —11%. Графства существуют в 48 штатах (отсутствуют в штатах Коннектикут и Род-Айленд). При этом заслуживает внимание неравномерное их распределение по территориям и по численности. Так, если в штате Техас расположены 264 графства, то в штатах Делавер и Гавайи — всего по три. Роль графств стала стремительно расти в периоде 1972 по 1977 г.: за это время федеральная помощь графствам возросла более чем в восемь раз (муниципалитетам — только в 2,5 раза)22[22]. Структура доходов графств на одну треть формируется от межправительственных поступлений, в том числе от правительств штатов, другую треть составляют налоги, главным образом налог на собственность, и оставшаяся часть пополняется за счет различных платежей и добровольных пожертвований. Что касается расходной части бюджета графств, то почти половину всех возможных расходов составляют отчисления на здравоохранение, социальное обеспечение и образование. Отличительная характеристика муниципалитетов заключена в наделении их юридическими правами муниципальных корпораций. Соответствующий их статус определяется некоторой замкнутостью и автономностью экономической базы муниципалитета, представляющего города и крупные населенные пункты. Будучи самостоятельным экономическим агентом, муниципалитет является самостоятельным рыночным субъектом, определяющим собственную стратегическую политику. Графства, в отличие от муниципалитетов, не наделены правом издания собственных законодательных актов: они призваны обеспечивать реализацию на местах законодательства штатов23[23]. Среди основных функций муниципалитетов следует выделить владение собственностью; участие в покупке и продаже крупных партий товаров; преследование в судебном порядке лиц, нарушающих законность; займ денежных средств и предоставление займов; заключение контрактов и пр. На территории США муниципалитеты распространены крайне неравномерно, и, если в штате Иллинойс их количество превышает тысячу единиц, то в штате Гавайи имеется только один муниципалитет. Границы муниципалитета задаются хартией, издаваемой властями штата. В формировании доходной части муниципального бюджета значительная доля приходится на доходы от коммунальных предприятий и продажи спиртных напитков, являющихся специфическим источником формирования местных бюджетов. Вместе с тем сохраняется финансирование как от правительств штатов, так при помощи определенных категорий местного налога: на собственность, прибыль, выдачу лицензий и т. д. В структуре расходов бюджетные средства пропорционально распределены между функциями социальной сферы (коммунальные услуги, здравоохранение, социальная помощь и образование) и безопасности (полиции). Таунами (тауншипами) называются административные единицы с небольшим количеством (до 25 тыс. человек) населения. Права на самоуправление таунов и тауншшюв законодательно существенно ограничены. Тауншипы представлены только в двадцати из пятидесяти американских штатов. Бюджет местных органов власти в США складывается из четырех основных источников: местных налогов (главным образом, налогов на собственность), платежей за муниципальные услуги, межправительственных поступлений, а также муниципальных займов. По данным 1991 г., местными органами власти США в виде налогов было собрано 62,7 % от всех других источников. Из общей суммы в 339 млрд. долл. 214 млрд. долл. поступило от налогов, главным из которых является налог на имущество, составивший 161 млрд. долл24[24]. Таким образом, местные органы в США в пределах своих полномочий формируют больше половины доходной части своего бюджета, тогда как только одна треть располагаемых средств комплектуется за счет правительственных грантов или субвенций. Зависимый характер местных органов власти подтверждается еще и тем обстоятельством, что 92,3 % средств в муниципальные образования в 1991 г. поступило из бюджетов штатов. Низший уровень системы местного управления составляют школьные и специализированные округа. Большое значение, уделяемое государством вопросам развития школьного образования, базу которого обеспечивает самоуправляемый статус этих институтов, подтверждает тот факт, что на поддержку начального и среднего образования в США из федерального бюджета направлено 62,3 % всех выделяемых на региональный уровень финансовых средств. Однако число школьных округов в последние годы несколько сокращается, что объясняется интеграционными тенденциями в образовании. Зато заметно возрастает количество специализированных округов, учреждаемых вокруг отдельных отраслевых и наукоемких технологических центров (транспортных зон, технопарков, рекреационных территорий и т. д.).   Швеция Швеция является унитарным государством, состоящим из 23 округов (ленов). Центральную власть в ленах составляют губернаторы, представляющие в регионах исполнительную власть. По форме правления Швеция является конституционной монархией. Однако функции короля чрезвычайно ограниченны и носят преимущественно церемониальный характер. Функции же исполнительной власти переданы правительству, формируемому шведским парламентом и ответственному перед ним. Правительство назначается в соответствии с расстановкой сил в парламенте. Возглавляет правительство премьер-министр, избираемый на сессии парламента. Премьер-министр сам определяет состав своего кабинета, а члены кабинета утверждаются парламентом. Шведский парламент — риксдаг — является однопалатным представительным органом, избираемым на основе пропорционального представительства. Риксдаг разрабатывает финансовую политику государства, рассматривает и принимает бюджет, решает вопросы, касающиеся заключения займов и распоряжения государственной собственностью, и пр. Любопытной особенностью шведской модели государственного устройства является право роспуска риксдага правительством. Однако это право оговорено рядом условий, касающихся сроков, процедуры и пр. В ленах действуют органы местного самоуправления — ландстинги. Основы местного самоуправления в Швеции заложены еще принятым в 1862 г. ордонансом, в соответствии с которым было создано две с половиной тысячи округов — по числу церковных приходов. Существующая сегодня система местной власти регулируется Актом о местном самоуправлении, принятым в 1991 г. В настоящее время территория Швеции разделена на 288 коммун, каждая из которых имеет свой выборный орган власти. Источником местной власти как на коммунальном, так и на земельном уровнях являются советы, избираемые на пропорциональной основе по числу полученных партией голосов. Одномандатных округов в Швеции не существует ни на одном из уровней. Каждая из партий, прошедшая сквозь горнило выборной кампании и вошедшая в муниципальный (региональный) совет, получает государственную субсидию, дающую возможность местному совету, какой бы политической ориентацией он ни был, проводить согласованную муниципальную политику в интересах всего населения, проживающего на территории. Полномочия между уровнями государственной и муниципальной власти четко разделены и абсолютно не вызывают противоречий между ними. К примеру, здравоохранение и высшее образование поддерживаются главным образом на региональном уровне, тогда как в сферу муниципальной политики попадают проблемы среднего образования, детских учреждений, социальной помощи, состояния дорог, улиц, общественного транспорта и т. д. Исполнение вверенных государством местном)' самоуправлению функций обеспечено строгими мерами налоговой и бюджетной политики. Расходы местных и региональных советов достигают 25 % от годового валового продукта страны. Из них 47 % уходит на заработную плату его функционерам. Основным финансовым источником деятельности муниципалитетов и региональных органов управления является прямой местный подоходный налог с физических лиц, уровень которого местные власти устанавливают самостоятельно. Парламент определяет лишь нижнюю и верхнюю его границу. Всего шведский гражданин платит около 30 % подоходного налога, часть которого идет последовательно сначала в местный, затем в региональный бюджеты, а если доход гражданина составляет свыше 200 000 крон, то и в федеральный. В структуре доходов местных органов подоходный налог составляет почти 60 %. Для сравнения: тарифы на энергоснабжение, водоснабжение, канализацию занимают только 15 % доходной части муниципалитета. Сложенные вместе муниципальный и губернский налоги не должны превышать 35 % от всей налогооблагаемой базы. Выравнивание уровня жизни в коммунах осуществляется посредством целевых грантов государства, которыми местные органы власти могут пользоваться весьма широко. При этом режим выравнивания осуществляется шведскими властями на двух уровнях: по доходам и по расходам. И если в первом случае создаются условия для обеспечения максимально выровненной способности территорий в формировании собственной материальной базы, то во втором объектом государственного регулирования становятся основополагающие расходные статьи, задающие основу социальному благосостоянию территории. Коммунальные органы власти Швеции являются крупнейшими работодателями. Общее число занятых на муниципальной и губернской службе составляет 1 млн. человек. К ним относятся не только чиновники и управленцы, но и все те, кто занят в сфере социального обслуживания и обязан соблюдать по роду своей работы определенные правила, разработанные на территории. Общее число народных избранников, которым принадлежит в результате выборов высшая власть в коммунах, насчитывает 50 тыс. человек. Однако только один-два человека из исполнительных органов коммун получают за свою работу заработную плату. Вопросы взаимоотношений между предприятиями тех или иных отраслей и муниципалитетами (губернскими советами) разрешаются на базе договоров между отраслевыми профсоюзами и объединениями муниципальных и губернских служащих, основой которых являются индивидуальные контракты об условиях труда и взаимных обязательствах сторон25[25].   ФРГ Систему государственного и муниципального управления в ФРГ составляет взаимодействие между пятью административными уровнями. Это федерация, земли, округа, районы (Landkreise) и общины (Gemeide). Основной административно-территориальной единицей Германии является район (их общее количество — более 460), включающий в себя около 180 городов-районов (Kreisstadt). Районы являются низшим уровнем государственного управления, хотя и располагают при этом представительными органами власти. Разделение земель на правительственные округа — бецирки — призвано проводить на территории округа правительственные решения. Во главе округа стоит уполномоченный правительства земли, в чьи полномочия входит контроль деятельности органов коммунального управления. В основу государственного устройства Германии заложены два принципа: с одной стороны, обязанности земель поддерживать способность входящих в них территорий к самоуправлению и развитию, с другой — принципы выравнивания и консолидации местных территориальных образований. Конституционными органами, выполняющими функции законодательного органа на уровне федерации, являются бундестаг (нижняя палата) и бундесрат (верхняя палата). К перечню наиболее важных функций нижней палаты германского парламента относятся законотворчество, избрание федерального канцлера и контроль за деятельностью правительства. Большинство законопроектов вносит федеральное правительство, меньшую часть — депутаты парламента и бундесрат. Бундесрат — верхняя палата парламента ФРГ, представляющая интересы 16 земель. В отличие от сенатской системы федеративных государств (США и Швейцария), он включает в себя не избранных народных депутатов, а членов земельных правительств или их представителей. В зависимости от численности населения землям предоставляется пропорциональное количество голосов. В бундесрате интересы земель ставятся выше интересов политических партий. Исполнительную власть в Германии осуществляет федеральное правительство во главе с федеральным канцлером. Канцлер имеет право формировать правительство и председательствует на его заседаниях. Канцлер определяет основные направления в деятельности правительства, будучи ответственным прежде всего перед парламентом, избравшим его на эту должность. Судебная система ФРГ разделена на пять отраслей: обычные суды, суды по трудовым спорам, административные суды, суды по социальным вопросам и финансовые суды. Каждая из отраслей рассматривает дела, находящиеся в юрисдикции основных территориальных уровней, являющихся инстанциями судебно-правовой системы: участковый суд, земельный суд, верховный земельный суд и федеральный суд. Несколько особо следует выделить находящийся вне судебной системы Германии Конституционный суд. Федеральный Конституционный суд в Карлсруэ осуществляет надзор за соблюдением Основного закона, разрешая возможные споры между федерацией и землями, а также отдельными федеральными органами. Конституционный суд проверяет федеральные и земельные законы на соответствие Основному закону и, в случае несоответствия, способен воспрепятствовать их реализации. Субъектами муниципального управления в Германии являются местные территориальные единицы. Под местными территориальными единицами понимаются прежде всего общины (коммуны), в которые входят города и деревни, составляющие в совокупности всю территорию Германии. Средняя численность общин обычно составляет не более 30 тыс. жителей. Несколько общин, как правило, входят в состав районов с последующим разведением компетенции районов и входящих в их состав общин. Большие города не подчиняются районам, вырабатывая собственное направление деятельности, закрепленное законом за общинным уровнем управления. Города-земли Бремен и Гамбург совмещают земельный и общинный уровни управления. Германия не имеет выборных органов самоуправления округами, переводя эти органы на более низкий уровень. Подлинное значение общин, обусловливающее их государственную целесообразность, проявляется в необходимости максимально приближенного к гражданам государственного управления. Наделение собственной ответственностью исполнительных органов местной власти задает режим перераспределения полномочий между территориальными звеньями государственной власти. При этом само самоуправление находится под строгим контролем государства, поскольку именно такая форма организации жизни на территории позволяет уравнять жизненный уровень граждан, проживающих на территории общин Германии26[26]. Федерация и земли, передавая на местный уровень некоторые задачи общегосударственного значения, учреждают особую сферу управления по поручению, содержание которой составляют полицейские функции и задачи по общему поддержанию общественного порядка. Более 70 % коммун в Германии входят в разного рода «содружества», что делает данную форму организации местной власти в этой стране в значительной мере защищенной. Как и всякое муниципальное образование, общины имеют право иметь свое имущество и осуществлять коммерческую деятельность, используя самостоятельную кредитно-бюджетную политику. Законы земель предоставляют право общинам взимать собственные платежи: налоги, пошлины, взносы, штрафы, доходы от имущества. Из налоговых поступлений значительную часть общины получают от подоходного налога. Этот налог пропорционально разделен между районами, землями и общинами по заранее строго оговоренным квотам. Сумма, получаемая таким образом от вышестоящих уровней государственного управления, не является дотацией, а основана на конституционно признанных полномочиях местной территориальной единицы27[27]. В целом налоговую систему Германии в разрезе уровней государственной и муниципальной власти можно представить следующим образом (рис. 3). Среди федеральных налогов наиболее распространенными являются налоги на нефтепродукты, табак, производство крепких алкогольных напитков, кофе, страховые сборы и пр. В перечень земельных налогов входят налоги на состояние, наследство, транспортные средства, на покупку земельных участков, пиво и пр. Основу местных налогов составляют промысловый, поземельный и группа местных налогов28[28]. Основным звеном в режиме регионального управления ФРГ является стратегия выравнивания в экономическом развитии территории страны. Особенно актуальной эта задача выглядит в свете объединения восточных и западных земель. Система финансового выравнивания между федеративным и региональным уровнями предполагает выделение вертикального и горизонтального подхода к данной операции. Вертикальное выравнивание, составляя исходный этап этого процесса, осуществляется федеральными органами власти через предоставление дополнительных субсидий и целевых трансфертов, а также распределение налогов в соответствии с федеральным законодательством. Горизонтальное выравнивание проводится правительствами земель с целью равномерного и пропорционального развития входящих в их состав общин за счет перераспределения частей подоходного, корпорационного налогов и налога на добавленную стоимость29[29].     Статус города способны получить те общины, число жителей которых превышает две тысячи человек. При минимальном количестве городского населения в 200 человек, в Германии предусмотрено избрание муниципальных советов, служащих представителями законодательной власти в управлении территориями. Как правило, муниципальные советы, полномочные решать широкий круг вопросов, отнесенных к их компетенции, осуществляют свою деятельность на общественных началах. Во главе общин стоят ландраты или бургомистры, непосредственно избираемые населением этих общин. Если число жителей общины более 2000 человек, то глава исполнительной власти является штатным чиновником, если менее — чиновником на общественных началах. Советы являются непременной частью системы территориального управления. От роли, которую выполняет совет, зависит выбор типа административного управления на территории. В Германии исторически сложились следующие типы местного самоуправления. 1.   Южно-германский совет, предполагающий равноуровневое взаимодействие общинного совета и главы исполнительной власти — бургомистра. 2.   «Неправильный магистрат», предполагающий наличие в системе муниципального управления двух коллегий: собрания депутатов общин и коллективного исполнительного органа — магистрата. 3.   Бургомистр, назначаемый советом, но обладающий широкими полномочиями. 4.   Северногерманский совет, предполагающий взаимодействие совета, общинного директора и комитета управления30[30]. Новшеством 1999 г. для западногерманской системы стали выборы бургомистра в Северной Рейн-Вестфалии, когда высшему должностному лицу местной власти были переданы одновременно функции как главы исполнительной власти, так и руководителя общинного совета.   Великобритания Являясь центром Содружества политического и экономического объединения стран, входивших ранее в Британскую империю, Великобритания имеет форму унитарного государства, состоящего из исторически сложившихся территорий Соединенного Королевства — Англии, Шотландии, Северной Ирландии и Уэльса. Административно-территориальное деление каждой из входящих в Соединенное Королевство стран существенно различается. Если в Англии и Уэльсе основными единицами административно-территориального деления являются графства, делящиеся, в свою очередь, на округа, то в Северной Ирландии — округа, а в Шотландии — области. Население графства составляет около 1 млн. человек. В Англии насчитывается 47 графств, 7 муниципальных графств, 26 округов, 9 районов и 3 островных территории. В Уэльсе — 8 графств. В Северной Ирландии насчитывается 26 округов, а в Шотландии 9 областей и 3 островных территории. Правовую основу Великобритании составляют нормы статутного права, конституционные обычаи и нормы общего права, по сути, заменяющие Основной закон этой страны. По форме государственного правления Великобритания является конституционной монархией. Главой государства, наделенной достаточно широкими полномочиями, является королева. Британская королева имеет право назначать премьер-министра и членов правительства, а также ряд других должностных лиц: судей, офицеров армии, дипломатов, церковных служащих и пр. Она открывает сессии парламента, выступает с парламентской речью, в которой провозглашаются основные направления внутренней и внешней политики государства. Королева также является главнокомандующим вооруженными силами и даже имеет право объявить войну. И все же реально принадлежащие ей полномочия осуществляются членами правительства, которые подписывают акты, издаваемые королевой, и несут за них ответственность31[31]. Законодательная власть в Великобритании принадлежит парламенту. Парламент подразделяется на верхнюю (палата лордов) и нижнюю (палата общин) палаты. Верхняя палата не избирается и включает в себя лиц, наделенных соответствующими правами либо по праву их наследования, либо по представлению королевы. Нижняя палата парламента избирается в ходе парламентских выборов на основе мажоритарной системы голосования относительного большинства. К полномочиям британского парламента относятся принятие законов и контроль за их выполнением. Формируемое по итогам парламентских выборов правительство возглавляется премьер-министром — лидером победившей на выборах политической партии. В состав правительства входит кабинет министров, составляющий около четверти членов исполнительного органа власти, который, по сути, и разрабатывает основные направления политики государства. Правительство отчитывается о своей деятельности перед нижней палатой, а в случае вынесения последней вотума недоверия должно подать в отставку. Судебную власть в Англии и Уэльсе представляет Верховный суд, возглавляемый лордом-канцлером, членом палаты лордов. Палата лордов является высшей судебной инстанцией в Соединенном Королевстве, принимающей к рассмотрению апелляции на постановления по гражданским и уголовным делам, вынесенные апелляционными инстанциями Англии и Уэльса, а также только по гражданским делам — Шотландии. Верховный суд включает в себя три самостоятельных судебных учреждения — Апелляционный суд, Высокий суд и Суд короны. К низшим судам в Англии и Уэльсе относятся суды графств и магистратские суды. В судах графств рассматривается в первой инстанции до 90 % гражданских дел. Границы района, на территории которого действует суд графства, определяются лордом-канцлером. Магистратские суды, рассматривающие в первой инстанции до 98 % уголовных дел, имеют право вынесения наказаний в виде лишения свободы не более чем на шесть месяцев, передавая дела в случае необходимости более сурового наказания в Суд короны. Магистраты, иногда называемые мировыми судьями, могут возглавляться непрофессиональными юристами, которые могут и не иметь юридического образования. Все дела в магистратах рассматриваются в коллегиях по два-три человека32[32]. Местное управление в Англии и Уэльсе является результатом не децентрализации, а демократизации. Первыми органами местной власти были объединения помощи бедным, появившиеся в XIX в. и трансформированные позднее в городские и сельские окружные советы. Установившаяся тенденция формирования местных советов в британских городах способствовала объективному общественному интересу и воплощению его в режим поддержания общественной стабильности и согласия. Институциональную структуру муниципальной власти в Великобритании составляют три звена: графства, районы (borough) и приходы для сельской местности. Каждое из этих территориальных образований располагает собственными представительными органами власти, осуществляющими свою деятельность в режиме самоуправления. Внутри графств выделяются также города (city), располагающие собственными органами управления. Статус городов придается по представлению окружного совета только тем округам, которые получают его по королевской хартии. Каждый орган местного управления наделен правом юридического лица и исполняет функции муниципальной корпорации. Взаимоотношение между этими уровнями рассматривается здесь скорее как партнерское, чем иерархическое. В Англии во времена англосаксов каждому графству принадлежал «бург» (borough), по которому оно получало свое имя. Вебер ссылается на тот факт, что еще в 1313 г. английские города не могли получить привилегий, т. к. они еще не были «юридическими лицами», и только при Эдуарде I города начинают выступать как корпорации. Разрешение на жительство близ рынка рассматривалось в качестве исключительной привилегии, предоставляемой сеньорами своим подданным. Городской суд также контролировался сеньорами33[33]. Первичной формой городского союза в Англии выступала торговая гильдия, обладавшая монополией розничной торговли на территории города. Другими-формами объединения горожан на территории городов были религиозные объединения, профессиональные союзы, ремесленные цехи. Местному самоуправлению на Британских островах всегда уделялось большое внимание. К примеру, в середине 1980-х гг. почти 30 % всех государственных расходов (1/8 ВНП этой страны) проходило через локальные органы власти. Каждый десятый житель страны является служащим местной администрации. Активными субъектами экономической политики страны становятся общественные организации. Население заинтересовано в объединении, которое обеспечивает им возможность решать текущие проблемы их жизнедеятельности. К примеру, при численности населения района Кэмден г. Лондона 180 тыс. человек количество добровольческих и общественных организаций составляет сегодня 2500 единиц. Общее количество членов таких организаций колеблется от 4 до 20 человек. Среди основных видов деятельности этих организаций следует выделить формирование соседских объединений, жилищных ассоциаций, консультационных агентств, адвокатур для меньшинств, поддержку территорий, детей, семей, престарелых, инвалидов и пр. Финансирование этих организаций идет из различных источников — от получения правительственных и неправительственных грантов, муниципальных субсидий до работ по контракту, а также частных пожертвований. Местные власти вынуждены считаться с мнением общественных организаций и вести с ними терпеливый, ни на минуту не прекращающийся диалог. Особенностью экономического статуса муниципалитетов в Великобритании является тот факт, что доля расходов, поступающих в виде платы за сдаваемую в аренду собственность местных органов власти, платные услуги, оказываемые предприятиями муниципального сектора экономики, а также процентные доходы в сумме приносят почти столько же поступлений в местный бюджет, сколько и налоги — около 30 %34[34].   Франция Франция — республика, сочетающая в себе элементы парламентской и президентской форм правления при ведущей роли последней. Страна разделена на 95 департаментов, а департаменты — на коммуны, представляющие органы местного самоуправления. Законодательный орган Франции состоит из двух палат: Национального собрания и Сената. Национальное собрание избирается сроком на пять лет на основе пропорциональной избирательной системы. В Сенат входят представители департаментов, заморских территорий, а также французов, проживающих за границей. Роль парламента во Франции, очерченная Конституций 1958 г., ограничена конкретным кругом вопросов, по которым парламент имеет право издавать законы. Законодательный орган республики волен выразить недоверие правительству, приняв так называемую «резолюцию порицания». Полномочия французского президента, по сравнению с парламентскими, являются более широкими. Прежде всего, при соблюдении определенных условий президент имеет право распустить нижнюю палату парламента. Президент Франции председательствует на заседаниях правительства назначает премьер-министра, а также других членов правительства назначаются по его предложению, он является главнокомандующим вооруженными силами, подписывает декреты и постановления. Правительство как рабочий орган исполнительной власти подотчетно Национальному собранию. Возглавляет правительство премьер-министр, в сферу полномочий которого входят вопросы национальной обороны, исполнение законов, а также право назначения на некоторые военные и гражданские должности. Правительство, с разрешения парламента, вольно принимать ордонансы — акты, имеющие статус закона. Судебную систему Французской республики составляют Кассационный суд, апелляционные суды и суды, рассматривающие различные категории дел в первой инстанции. Кассационный суд, возглавляющий систему общих судов, включает в себя шесть палат — пять по гражданским делам, одну по уголовным. Постановления Кассационного суда выносятся либо по палатам, либо представителями палат, либо на специально созванных пленумах. Компетенцию Кассационного суда составляет рассмотрение кассационных жалоб на постановления нижестоящих судов. Вынося заключение по постановлению нижестоящего суда, Кассационный суд направляет дело на новое рассмотрение в другой суд того же уровня со своими рекомендациями. Юрисдикция каждого из 30 апелляционных судов, расположенных в континентальной части Франции, распространяется одновременно на несколько департаментов. Еще пять апелляционных судов расположены в заморских территориях республики. Решения апелляционных судов выносятся, как правило, по палатам, либо оставляя приговор нижестоящего суда в законной силе, либо отменяя его и направляя дело на дополнительное расследование. Суды первой инстанции разделены на трибуналы большого процесса и трибуналы малого процесса, различающиеся по масштабу рассматриваемых дел. Термин «трибунал» в названиях французских судов указывает не на их чрезвычайный характер, а, напротив, на ограниченный, по сравнению с другими судами, объем их компетенции. В компетенцию трибуналов большого процесса входит рассмотрение гражданских дел имущественного порядка с суммой иска не менее 30 000 евро, а также споры о недвижимости, усыновлении, гражданстве и пр. Трибуналы малого процесса разбирают имущественные дела, некоторые категории уголовных дел и др. Кроме того, французская судебная система располагает специализированными трибуналами, являющимися учреждениями первой инстанции и рассматривающими различные виды правонарушений. К числу таких учреждений относятся исполнительный трибунал, торговый, полицейский, советы прюдомов и пр. Характерной особенностью французской правовой системы является роль судьи по исполнению наказаний, имеющего возможность активно вмешиваться в процесс отбывания наказания осужденными. Обязанности такого судьи может исполнять один из судей трибунала большого процесса, принимавшего участие в осуждении правонарушителя. Основными территориальными уровнями государственного управления во Франции являются коммуны (синдикаты коммун), дистрикты, кантоны, округа, регионы. Государственная власть в регионах представлена департаментами, которые являются проводниками правительственной политики. В соответствии со ст. 72 Конституции Франции, основу территориальной дифференциации составляют так называемые территориальные коллективы. К ним относятся коммуны, департаменты и заморские территории. Французское административное право относит к территориальным коллективам общности, располагающие тремя признаками: статусом юридического лица, территориальной подведомственностью и общей компетентностью. Главной особенностью французской модели организации местного самоуправления является его тесная привязка к центральной власти. В той же ст. 72 Конституции утверждается, что «любая другая территориальная общность создается Законом». С принятием Закона о децентрализации от 2 марта 1982 г. статус территориальной общности был закреплен за регионами. Всего во Франции на начало 1980-х гг. приходится 26 регионов (в т. ч. четыре заморские территории), 100 департаментов и 36 700 коммун. Сложившаяся во Франции та форма системы местного самоуправления, что действует сейчас, стала формироваться в период Пятой республики на базе создания публично-правовых учреждений, подменяющих местные представительские органы. Любопытно, что термин «самоуправление» не используется вообще — вместо него широко применяются названия «муниципальная власть» (pouvoir municipal) и «децентрализация». Децентрализация — это способ местного управления, основанный на передаче функций управления отдельными территориями непосредственно этим территориям. Благодаря децентрализации, государство обеспечивает условия целостности путем расширения прав и обязанностей территорий. Режим децентрализации был введен во Франции законами 1972 г. Децентрализация предоставляет городам права, соразмерные с правами регионов, учитывая уровень затрат на поддержание целостности и воспроизводства городского хозяйственного комплекса. Механизм децентрализации обусловлен наличием прозрачных границ в предметах ведения государственных и муниципальных органов. Децентрализация достигается посредством делегирования государственных полномочий на места с гарантией их оплаты. Порядок реализации механизма децентрализации включает в себя следующие пункты: ♦     составление перечня государственных полномочий для каждого муниципального образования; ♦     определение объема направленных на их реализацию материальных и финансовых средств; ♦     оформление передачи уже осуществляемых государственных полномочий в соответствии с законом о распределении средств по формам делегирования; ♦     определение качества и эффективности механизма передачи полномочий. Первичной основой системы местного самоуправления Франции является коммуна. Коммуны возникли задолго до Великой Французской революции, сформировавшись вокруг церковных приходов. Во главе коммуны стоит муниципальный совет, компетенцию которого составляет бюджет коммуны, принятие основных решений, комплектование штатов и т. д. Из своего состава совет избирает мэра, продолжая после выборов контролировать деятельность последнего. В рамках принятого ранее Закона о децентрализации коммунам переданы полномочия в трех сферах: урбанизм, образование и культура, экономическое развитие. К ведению общин относятся: водоснабжение, очистные сооружения, рынки, ярмарки, скотобойни, муниципальные библиотеки и музеи, похоронные бюро и кладбища, а также часть учебных заведений. Коммуны получили право на правотворчество и создание собственной финансовой базы, формируемой главным образом за счет землеотвода территории и выдачи разрешений на застройку. Помимо данных вопросов, коммуне приходится решать множество проблем, наиболее важными из которых являются вопросы управления жилищным фондом, экологии, пожарной безопасности, транспорта, спорта, туризма и т. д. Урбанизм предполагает разработку планов застройки и сноса зданий, поддержки коммунальных сетей (канализации, водопровода), уборку мусора, благоустройство территории, постройку, содержание и функционирование начальных школ. Процент участия избирателей в выборах в органы коммунальной власти является на сегодня самым высоким. Наивысшую активность коммуны проявляют в туристической, культурной и спортивной областях. Механизм реализации широких полномочий этого уровня власти регулирует закон 1901 г., в соответствии с которым каждому гражданину предписывается возможность создания бесприбыльных ассоциаций и участия в них. Финансируемые вкладами их участников и дотациями местных органов власти, ассоциации заостряют внимание общественности на различных текущих проблемах и провоцируют власти на их решение, а также активизируют деятельность в этом направлении политических сил. Действующий во Франции закон обязывает все коммуны функционировать в режиме хозяйственного расчета. И если раньше дополнительные средства на финансирование коммунальных расходов изыскивались в дополнительных налогах, то сегодня коммуны получили достаточно прав на неналоговые способы привлечения капитала. К ним следует отнести участие в займах, а также в прибыли учрежденных коммуной предприятий и т. д. Структура бюджета коммуны предполагает выделение обязательных и дополнительных статей расходов. Обязательными являются те расходы, которые ориентированы на поддержание ее жизнедеятельности: техническое обслуживание, содержание и ремонт жилого сектора, выплата долгов. Дополнительные расходы включают в себя расходы на капитальные вложения и развитие основных фондов коммуны. При формировании бюджета коммуна должна придерживаться двух ограничений: одно из них — привязка к территории; второе ограничение связано с защитой интересов членов общины. Поступления в бюджет коммуны предполагают наличие двух источников: внутреннего и внешнего. К внутренним поступлениям относятся местные налоги, на долю которых приходится 40 % всех средств, идущих в муниципальную казну. Местные налоги можно разделить на четыре группы: налог на землю, налог на те земельные участки, где есть постройки, налог на жилье и налог на профессии. Последний в этом ряду налог выплачивается исходя из общей суммы заработной платы работников и стоимости основных фондов предприятия, находящегося на территории коммуны. Муниципальный совет, устанавливая индекс на каждую группу налога, формирует бюджет на 2/3 от суммы внутренних поступлений в бюджет. Оставшаяся сумма аккумулируется за счет взимания платы за услуги муниципальных служб: школ, детских садов, музеев, спортивных сооружений, а также аренды. По сравнению с большинством развитых европейских государств, во Франции в расходах местных бюджетов значительно более высоким (больше трети) является уровень затрат на администрацию, полицию, судопроизводство, пожарную охрану. Второе место принадлежит расходам на дорожное строительство и транспортное хозяйство (12 %). Далее следует здравоохранение, а также расходы на содержание муниципальных и государственных предприятий — от 11 до 6%35[35]. Что касается внешних поступлений, то они идут главным образом в виде дотаций и государственных субсидий, доля которых во Франции особенно велика. Созданные в 1791 г. департаменты являются менее самостоятельными, чем коммуны. Функция департаментов заключена в проведении государственной политики в системе местного управления. Статус местной общности департамент получает в 1871 г. Функции исполнительного органа здесь выполняет не назначаемый правительством префект, как это было раньше, а избираемый Генеральным советом департамента председатель этого совета. Основными задачами департамента являются пространственное планирование и социальная поддержка. Посредством высокого экономического потенциала департамента поддерживается уровень централизации в системе государственного управления территориями. При малых размерах и высокой дробности коммун — а их во Франции 36 700 (в ФРГ, к примеру, до объединения их было всего 8500) — четверть всех капитальных расходов департаментов идет на дотации коммунам. Генеральный совет как высший орган управления департамента избирается на 6 лет и обновляется наполовину каждые три года. Представленный в Генеральном совете департамента префект как делегат правительства имеет право оспаривать решения Генерального совета в административном трибунале. Основу полномочий департамента во Франции составляет, в основном, содействие местным органам власти в сфере торговли и промышленности, культуры, дорожной сети и социальной помощи. Основными статьями доходов департамента являются прямые и косвенные налоги, выплаты по целевым государственным программам, земельная рента и т. д. В соответствии с п. 1 ст. 59 Конституции Франции статус местных коллективов имеют регионы. Регионом является территориальный коллектив, руководитель которого — председатель регионального совета — является представителем высшей исполнительной власти в стране. К компетенции региона относится «содействие экономическому, социальному, санитарному, культурному и научному развитию региона и обустройству его территории, а также обеспечение и сохранение своей самобытности». Основу деятельности регионов составляет план, призванный поддерживать инфраструктуру регионального хозяйства на основе обеспечения условий для здоровой конкуренции и участия в проектах оказания помощи предприятиям. Регион управляется региональным советом, избираемым на 6 лет. Региональный совет избирается всеобщим тайным голосованием. Он располагает собственным бюджетом и имеет статус самостоятельного субъекта. К основным полномочиям регионального совета относятся: ♦     установление законодательной зависимости между государственным планом государственных инвестиций и региональными планами; ♦     реализация государственных программ по таким отраслям, как образование, транспорт, культура и т. д.; ♦     благоустройство территорий.   2.2. Система государственного управления России Россия является федеративным демократическим правовым государством с республиканской формой правления. В основу системы государственного управления России, как и любой другой демократической страны, положено два принципа, два основания: принцип разделения властей и принцип комплементарностн, предполагающий разделение государства на уровни управления, распространяющие власть по узловым административно-территориальным звеньям пространства страны. Используя эти основания, можно построить таблицу, иллюстрирующую распределение основных институтов государственной и муниципальной власти по структурным единицам действующей системы управления (табл. 2). Система государственного управления в России имеет некоторые особенности, существенно отличающие ее от других государств. По форме правления Россия является президентской республикой. Президент РФ является главой государства, выступая гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. К основным функциям Президента РФ ст. 83 Конституции РФ относит следующие: ♦     назначение с согласия Государственной думы Председателя Правительства РФ; ♦     право председательства на заседаниях Правительства РФ; ♦     принятие решения об отставке Правительства РФ;   Таблица 2 Структура государственного управления в РФ   Ветви   Уровни Законодательная Исполнительная Судебная Федеральный Федеральное Собрание Правительство Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд Региональный Парламент республики, Законодательное собрание субъекта РФ Президент республики, губернатор, глава правительства Верховный республиканский суд, областной суд, краевой суд Муниципальный Городской совет, поссовет, сельсовет, райсовет и пр. Глава местного самоуправления, мэр Районный (городской) суд, мировой судья   ♦     представление Государственной думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, а также постановка вопроса об освобождении от должности; ♦     назначение на должность и освобождение от должности по предложению Председателя Правительства РФ заместителей председателя, федеральных министров; ♦     представление Совету Федерации кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ; внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора РФ; назначение судей других федеральных судов; ♦     формирование и руководство Советом Федерации РФ; ♦     утверждение военной доктрины РФ; ♦     формирование администрации Президента РФ; ♦     назначение и освобождение полномочных представителей Президента РФ; ♦     назначение и освобождение высшего командования Вооруженных сил РФ; ♦     назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Хотя Россия и является классической президентской республикой, тем не менее некоторые особенности в конституционном статусе Президента страны все же существуют. Во-первых, в отличие от своего американского коллеги, Президент России не является главой исполнительной власти, выступая скорее гарантом разделения властей и играя роль координатора в их отношениях. Во-вторых, в отличие от своего французского коллеги, Президент России наделен куда меньшей зависимостью от соотношения политических сил в парламенте, а также более значительным влиянием на процедуру избрания премьер-министра. В-третьих, в отличие от целого ряда своих европейских коллег, Президент России не связан обязательствами ни с одной из партий, поддерживающих его на выборах, — он опирается прежде всего на свой аппарат, подбираемый на чисто профессиональной основе. Особая роль в связи с последним обстоятельством отводится администрации Президента, отвечающей за подготовку и реализацию практически всех президентских решений. Структура администрации главы российского государства весьма подвижна и слабо структурирована. Ее усилия сосредоточены главным образом на взаимодействии с ветвями власти, иностранными партнерами, средствами массовой информации, а также с крупными товаропроизводителями и финансово-промышленными компаниями как внутри страны, так и за рубежом. Самостоятельными подразделениями администрации Президента РФ являются Главное территориальное управление Президента РФ, Главное управление внутренней политики Президента РФ, Главное контрольное управление Президента РФ, Главное государственно-правовое управление Президента РФ и пр. С мая 2000 г. значительно возросла роль представителей Президента РФ в регионах, после того как были созданы семь федеральных округов, возглавляемых непосредственными наместниками главы государства в регионах. В связи с этим значительно усложнилась схема взаимодействия между представителями Президента и региональной элитой, в определенной мере почувствовавшей некоторое снижение своего влияния в регионе. Еще одним институтом, представляющим президентскую власть на федеральном уровне, является Совет безопасности, возглавляемый секретарем Совета, непосредственно назначаемым Президентом. В сферу полномочий Совета безопасности входит подготовка решений по ключевым проблемам безопасности страны, ее независимости, борьбы с терроризмом и пр.   Законодательная власть Законодательная власть в Российской Федерации представлена Федеральным Собранием, состоящим из двух палат: верхней — Советом Федерации, и нижней — Государственной Думой. Совет Федерации включает в себя по два представителя от субъекта РФ, делегируемых от исполнительной и законодательной власти. До 2001 г. в Совет Федерации входили президенты республик (губернаторы) и председатели законодательных собраний регионов. В настоящее время в этот орган власти входят представители от территорий, осуществляющие свою деятельность на постоянной основе. Представитель от законодательного органа власти субъекта федерации избирается законодательным органом власти субъекта федерации на весь период полномочий этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительной власти назначается высшим должностным лицом субъекта федерации на срок его полномочий. Реформирование Совета Федерации было вызвано тем, что высшие должностные лица субъекта федерации, будучи занятыми в работе законодательного органа государственной власти, были вынуждены отвлекаться от своих непосредственных обязанностей, существенно ослабляя влияние государства в регионах. К ведению Совета Федерации относятся: ♦     утверждение изменения границ между субъектами РФ; ♦     утверждение указа Президента о введении чрезвычайного положения; ♦     решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил РФ за пределами территории РФ; ♦     назначение выборов Президента РФ; ♦     отрешение Президента РФ от должности; ♦     назначение на должность судей Конституционного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ; ♦     назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ; ♦     назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Компенсировать негативные последствия, связанные с уходом высших должностных лиц регионов из Совета Федерации, был призван вновь созданный в 2000 г. орган — Государственный совет. Государственный совет стал постоянно действующим совещательным органом при Президенте РФ, в сферу полномочий которого входит координация федеральной политики в регионах, формирование перспективных направлений развития общества и государства в современных условиях. Государственный совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Персональный состав Президиума Государственного совета, в который входят семь глав исполнительной власти субъектов федерации, представляющих федеральные округа, определяется Президентом, периодически обновляется, сохраняя преемственность и единые принципы работы. Государственная Дума формируется в ходе специальных выборов на основе мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. К ведению Государственной Думы относятся: ♦     выдача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; ♦     решение вопроса о доверии Правительству РФ; ♦     назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; ♦     назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; ♦     назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; ♦     объявление амнистии; ♦     выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. Механизм работы Федерального Собрания таков. Субъект законодательной инициативы разрабатывает законопроект и вносит его на рассмотрение в Государственную Думу. Отдельные вопросы, связанные с введением пли отменой налогов, выпуском государственных займов, изменением финансовых обязательств государства, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. При голосовании за него большинством голосов от общего числа депутатов нижней палаты, законопроект в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации, где он может быть поддержан большинством голосов либо отклонен. В случае отклонения законопроекта верхней палатой создается согласительная комиссия из представителей обеих палат для преодоления возникших противоречий. После чего законопроект возвращается на повторное рассмотрение в Государственную Думу. Государственная Дума может провести закон и без поддержки Совета Федерации, если при повторном голосовании этот законопроект поддержит не менее двух третей от общего числа депутатов нижней палаты. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Если глава государства в течение четырнадцати дней с момента поступления документа отклонит его, то обе палаты Федерального Собрания в установленном порядке вновь рассмотрят закон. Право президентского вето будет отклонено, если в поддержку ранее принятой его редакции проголосует не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. После этого Президент РФ обязан подписать закон, который тут же должен быть опубликован, после чего вступает в законную силу. Законодательные органы власти в субъектах федерации представляют, как правило, однопалатный парламент, осуществляющий законотворческую деятельность в соответствии со своими полномочиями, определенными законом. Значительную часть своих полномочий представительные органы власти субъектов федерации осуществляют в режиме совместного ведения с государством. В то же время, как гласит ст. 73 Конституции РФ, «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти». Это положение Конституции, по сути, делегирует субъектам федерации значительные полномочия в сфере законотворчества при условии, что издаваемые субъектами РФ правовые акты не будут противоречить федеральному законодательству. Учрежденные на уровне местного самоуправления муниципальные советы (горсоветы, поссоветы, сельсоветы и пр.) действуют в правовом поле, очерченном прежде всего законодателями субъекта федерации, в рамках исполнения определенной части консолидированного бюджета.   Исполнительная власть Исполнительную власть РФ возглавляет Правительство РФ. Структура правительства в России в последние годы периодически пересматривалась при неизменном наличии ряда ключевых фигур, представленных должностями Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Если кандидатура премьер-министра, представленная Президентом, трижды будет отклонена нижней палатой, то глава государства волен распустить Думу и назначить новые выборы. В сферу полномочий Правительства РФ входит разработка и представление Государственной Думе бюджета страны; проведение единой в стране экономической, культурной и социальной политики; управление федеральной собственностью; меры но обеспечению оборонной политики, внутренней и внешней безопасности, законности и пр. В состав Правительства РФ до 2004 г. входили федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, комиссии, агентства, надзоры. В настоящее время, в соответствии с Указом Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г., систему федеральных органов исполнительной власти составляют: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Главными функциями федерального министерства являются: выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование отдельных, установленных актами Президента РФ, сфер деятельности. Федеральным службам переданы полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральные агентства специализируются по осуществлению государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительным функциям, за исключением функций по контролю и надзору. Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, их полномочия, устанавливаются в специальных положениях об указанных органах исполнительной власти. Руководители федеральных служб и агентств, за исключением тех, кто напрямую подчиняется Президенту РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб и агентств. Изнутри каждая категория правительственных органов регулируется своим положением в рамках выделенного бюджетом лимита расходов. Основными внутриорганизационными звеньями органов исполнительной власти являются департаменты, управления, отделы, комиссии. Работа правительственных ведомств, главным образом, строится по функциональному признаку и охватывает четыре основных блока: 1)  экономический — охватывает основные направления в развитии национальной экономики, группирующиеся вокруг базовых отраслей: топливно-энергетический комплекс, строительство и жилищная политика, промышленность, финансы, транспорт и др.; 2)  административно-политический — обеспечивает оптимальные внутренние и внешние условия развития государства, удовлетворяя интересы граждан в безопасности, защите собственных прав и т. д.; 3)  социальный — предполагает разработку специальной политики государства в удовлетворении социальных потребностей людей (образование, здравоохранение, социальная защита, труд, культура и др.), ориентированной на сохранение стабильности в обществе на принципах справедливости и приоритета общечеловеческих ценностей; 4)  контрольный — представляет перечень существующих в рамках правительственного аппарата контрольных органов, ответственных за адекватное проведение правительственной политики в регионах, а также за координацию между хозяйствующими субъектами на территории. Специализированную функцию контроля в сфере исполнительной власти осуществляют специальные федеральные службы, а также специальные департаменты и отделы федеральных министерств, а также надзоры и комиссии.   Судебная власть Судебная власть в России, как гласит ст. 118 Конституции РФ, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Федеральный уровень судебной системы представляет Верховный суд РФ, являющийся высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Каждый судья Верховного суда назначается Советом Федерации по представлению Президента РФ. Лишить полномочий судью возможно только на основании решения квалификационной коллегии судей, образуемой представителями Верховного и региональных судов. При Верховном суде РФ действует Судебный департамент, в полномочия которого входят функции по обеспечению деятельности всей вертикали судебной системы. На уровне регионов действуют Верховные суды республик, краев и областей, автономных округов, а также городов федерального значения, выступающих вышестоящей инстанцией для районных судов, рассматривающих дела в качестве судов первой или второй инстанций, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, является Высший арбитражный суд РФ, представленный также на всех региональных уровнях. Определенную помощь арбитражным судам способны оказывать третейские суды, образуемые в досудебном порядке лицами, спровоцировавшими экономический спор. По состоянию на начало 2004 г. в РФ зарегистрировано 23 290 судей. В 1999 г. в РФ насчитывалось 15,6 судей на 148 млн. человек населения России (один судья приходится на 9,5 тыс. человек, тогда как во Франции — на 6, в ФРГ — на 4, в Англии — на 3 тыс.). По мнению тогдашнего Председателя Верховного суда РФ В. М. Лебедева, необходимо увеличение штатной численности судей до 35,7 тыс., что позволило бы снизить служебную нагрузку судей36[36]. С этой целью в России начал действовать институт мировых судей, которые должны рассматривать до 20 % уголовных и 60 % гражданских дел37[37]. Мировые судьи являются судьями общей юрисдикции, рассматривающими гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции. Мировой судья назначается законодательным органом субъекта федерации или избирается населением судебного участка сроком на 5 лет. В 2004 г. в стране работало около 5500 мировых судей, тогда как по закону «О мировых судьях в РФ» их должно быть не менее 6533: судебные участки создаются из расчета численности населения — от 15 до 30 тыс. на одного судью. Вышестоящей инстанцией по отношению к мировым судьям является сеть районных судов, рассматривающих дела в качестве суда первой и второй инстанций. Особое место в судебной системе России занимает Конституционный Суд, дающий заключение о соответствии законов, решений, договоров высшему основному закону страны. В Чехии в судебном порядке даже рассматривался вопрос о принадлежности Конституционного Суда действующей в стране судебной системе, поскольку инициаторы этого иска отводили суду место за пределами традиционных ветвей власти, подчеркивая его особую роль в системе государственного управления. Доводом в пользу включения Конституционного Суда в судебную систему является его статус высшей судебной инстанции, рассматривающей наиболее сложные и общественно значимые дела, не проясненные на низших уровнях судебной системы. В качестве аргумента против включения данного института в судебную систему подчеркивается особое положение Конституционного Суда, находящегося вне ветвей власти. Неотъемлемым элементом судебной системы в РФ является прокуратура, отвечающая за точное и единообразное исполнение законов всеми юридическими и физическими лицами в стране, а также осуществляющая общий надзор за деятельностью правоохранительных органов, учреждений и должностных лиц. Снижение уровня территориального управления влечет за собой ослабление в разделении ветвей власти. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 1, 14) предписывает, что каждое муниципальное образование должно иметь выборный орган местного самоуправления. Учреждение исполнительного органа власти на муниципальном уровне законом не регламентировано. Это обстоятельство послужило основой для вынесения постановления Конституционного суда РФ от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области», констатировавшего необязательность, кроме выборных органов власти, в учреждении других ветвей власти на муниципальном уровне. Предписание в областном Уставе администрацией Читинской области органам местного самоуправления обязательства в создании собственных органов исполнительной власти было признано не соответствующим Конституции РФ. Некоторое ограничение действия принципа разделения властей является примечательным признаком не только муниципального уровня власти. К примеру, в Великобритании даже министры короны являются членами законодательного органа, а лорд-канцлер, председательствуя в одной из палат законодательного органа, вправе возглавлять судебную систему38[38]. Однако это исключение отнюдь не способствует нейтрализации демократических принципов в функционировании высших эшелонов государственной власти одной из наиболее развитых стран мира.   Административно-территориальное устройство Территориальное образование является ключевым предметом системы государственного управления. Оно пространственно локализуется в разрезе сложившегося административно-территориального устройства страны. В зависимости от объема территории, ее географических и культурно-исторических особенностей территориальное образование может быть разделено на уровни: государство, регион (провинции) и населенные пункты (территориальные поселения). В соответствии с принципом комплементарности, который предполагает недопущение дефицита легитимной власти по всей территории страны, а также с целью рационализации распределения бюджетных средств, воспрепятствования бесконтрольности и произволу в их распределении, мировая цивилизация сформировала две основные стратегии территориального управления — государственное управление и местное самоуправление. Практика реализации каждой из стратегий воплотилась в определении отдельных единиц административного деления государства, в которых сконцентрировались органы государственной и муниципальной власти, являющиеся проводниками утвержденных стратегий. До революции высшей единицей административного деления в России была губерния, сформировавшаяся в XVIII в. в ходе петровских реформ. Сначала, в 1704-1705 гг., экспериментально учреждается Йнгерманландская губерния, из только что присоединенных земель. А в 1708 г. вся страна была уже разделена на восемь губерний. Учреждая губернии, Петр I исходил из сугубо географического принципа: он определил 8 крупнейших городов и приписал к ним города, связанные с центром губернии дорогами в пределах определенного расстояния. Губернии были призваны стать передаточным звеном между уездами и центральными учреждениями в Москве. Впервые губернатором в 1694 г. был назначен архангельский воевода Апраксин. Губернии становятся центрами государственного управления в 1713 г. Сначала они были разделены на доли, затем, с 1719 г., — па провинции, а провинции — на дистрикты. В 1719 г. число губерний выросло до 11 как за счет расширения территории государства, так и за счет разукрупнения прежних губерний. Никаких представительных органов власти в этот период не существовало. С одной стороны, губернаторы являлись представителями центра, сосредоточив у себя административную, судебную, финансовую и военную власть, а с другой — администраторами крупных территорий. Усиление местной власти осуществлялось по мере расширения границ российской империи: к 1775 г. число губерний увеличивается до 23. К концу правления Екатерины II в результате разукрупнения численность губерний доходит до 50 единиц. В вышедшем в 1775 г. «Учреждении для управления губерний Всероссийской империи» подчеркивалась необходимость децентрализации власти в России, вызванная общностью границ губерний и нерациональностью централизованного управления. В качестве основного критерия выделения территориальных единиц в основу закладывается показатель количества населения: подобно другим западноевропейским державам (департаментам Франции и английским графствам), он составлял 300-400 тыс. человек на губернию. К другим функциям, закрепленным за губерниями, следует отнести: функции управления, сбора налогов, проведения рекрутского набора. Не принимались во внимание национальные принципы, компактное проживание национальности на определенной территории. Губернии разделялись на уезды, взявшие на себя функции проведения государственной власти на территории и возглавлявшиеся капитаном-исправником, избирающимся местным дворянским собранием. Количество самих губерний после смерти Екатерины II до конца XIX в. фактически не менялось, несмотря на почти двукратное увеличение в них численности населения. В каждой губернии насчитывалось до 12-15 уездов. Наряду с уездами и губерниями упоминаются также провинции (области). Однако увеличение числа губерний привело к тому, что их территория фактически совпала с введенными еще Петром I провинциями. В результате чего из триады «губерния-провинция-уезд» провинция выпадает, что стало одним из факторов увеличения численности губерний. Кроме того, в ходе екатерининских реформ около 200 крупных сел были преобразованы в города39[39]. Вместе с тем губернии объединялись в наместничества (по 23 губернии), подчинявшиеся непосредственно Сенату и прокурорскому надзору. Екатерина II высказывала намерение образовать в каждой губернии правительства, которые взяли бы на себя всю полноту государственной власти на местах. Однако и Петру I, и Екатерине II казалось невозможным предоставление права избрания губернатора непосредственно населением, что делало губернаторское представительство прямым продолжением государственной власти. Наказом 1837 г. губернаторы наделялись дополнительно полицейскими, надзорными и административно-хозяйственными полномочиями. Низовой единицей административно-территориального управления в дореволюционный период является волость. Существуя еще с XII в., в XVII в. она потеряет свое значение, обретя его вновь только к концу XVIII-XIX в., став, по положению реформы 1861 г., единицей сословного крестьянского управления. В соответствии с «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г., в каждой губернии и уезде избиралось губернское (уездное) земское собрание, которые, в свою очередь, учреждали исполнительно-распорядительные органы — земские управы. По образцу земских учреждений в 1870 г. были созданы бессословные органы городского самоуправления, представляемые Избираемыми городскими думами и управами, во главе с городским головой. Несмотря на это, самостоятельность волости была потеряна вместе с введением в 1889 г. института земских участковых начальников. В результате проведения в 1890 г. реформы в 34 губерниях устанавливаются земские органы управления. Институт земства заменил в деревнях ростки крестьянского самоуправления после отмены крепостного права. На них возлагалась реализация следующих функций: заведование капиталами, имуществом и деньгами земства; содержание земских зданий и путей сообщения; меры по обеспечению «народного продовольствия»; мероприятия по благотворительности; взаимное земское страхование имущества; попечение о развитии местной торговли и промышленности; санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования40[40]. В ходе реформы около 200 крупных сел были преобразованы в города. Главой административно-полицейской власти в уездном городе был городничий, назначавшийся Сенатом. Судопроизводство в городах осуществлялось губернским магистратом. Судопроизводство было сословным: для каждого сословия был образован свой собственный орган, отправлявший правосудие. К началу XX в. в России насчитывалось 8 генерал-губернаторств, 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства, 2 военных губернаторства (Николаев и Кронштадт), а также округа, уезды, волости и станы. Изменение административно-территориального деления России началось после февральской революции 1917 г. Число административно-территориальных единиц по инициативе местных властей стало увеличиваться. До середины 20-х гг. сохранялись их прежние наименования. Но были ликвидированы генерал-губернаторства, наместничества — появились области. В территориальном делении России происходят существенные изменения. К началу советского периода в развитии России сложились следующие административно-территориальные единицы: губернии, края, области, округа, города, поселки, уезды, волости и районы. Хотя в Конституции РСФСР 1925 г. перечень административно-территориальных единиц явно еще не оговаривается. Крупная административно-территориальная реформа начала проводиться во второй половине 1920-х гг. на основе принципов экономического районирования по схеме «область-округ-район». На территории РСФСР следовало создать 21 область, 140-150 округов и около 300 районов. Одновременно упразднялось 28 губерний, 701 уезд и свыше 12 тыс. волостей41[41]. В результате этого процесса происходит сокращение числа административных единиц, снижаются расходы на содержание административного аппарата. В 1929 г. начинается демонтаж органов власти на уровне округа с передачей их функций районным и сельским советам. Губернии, уезды и волости были полностью ликвидированы. На их месте была создана совершенно новая система административно-территориального деления, в основу которой были положены национальный и экономический признаки. В соответствии с этими критериями в России были созданы следующие административно-территориальные единицы: города, поселки, станицы, районы, села, сельские округа (сельсоветы). В то же время на протяжении 1930-х гг. продолжается разукрупнение краев и областей. В 1929 г. имеет место упразднение уездов и волостей, а районы компактного проживания людей одной национальности объединяются в одну территориальную единицу — республику или округ. Конституция СССР 1936 г. в ст. 22 закрепляет административно-территориальное деление РСФСР, перечислив все края, области, автономные республики и автономные области. Конкретный перечень административно-территориальных единиц страны включает в себя 5 краев, 19 областей, 17 автономных республик и 6 автономных областей. В Конституции СССР 1977 г. уже выделяется 6 краев, причем статус края, закрепленный за ним Конституцией 1936 г., сохранил только Красноярский край. Число областей увеличилось до 49 единиц, а число автономных республик сократилось на одну — прекратили свое существование в составе РСФСР Крымская республика и республика немцев Поволжья. Прибавилась Тувинская республика. Кроме того, сохранился статус автономных областей — их насчитывалось пять. Появились категории городов республиканского подчинения, а также автономных округов. С принятием Конституции РФ в 1993 г. территория страны была разделена на 89 регионов — субъектов федерации. Среди них — республики, края, области, автономные округа, два города федерального значения и одна автономная область. Субъект федерации выступает как территориальное поселение, статус которого определяется действующей Конституцией РФ в качестве самостоятельного субъекта, наделенного широкими экономическими и политическими правами. Данная правовая единица выделяется как по этническому (республика, автономный округ), так и по территориальному признаку (область, край). Являясь ретранслятором государственной политики с учетом местных интересов и традиций, субъект федерации получал широкую правовую автономию, подтвержденную конституционными актами. В соответствии с Конституцией страны, республики получили право на собственную конституцию и законодательство, тогда как край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ — на собственные уставы вместе с законодательством. Таким образом, на 1 января 1999 г. в состав РФ входили 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 2 города федерального значения, 10 автономных округов, 1867 районов, 1091 город, 329 городских районов (округов), 1922 поселка городского типа, 24 444 сельских администрации (включая сельсоветы, волости, сельские округа и органы самоуправления). Примечательной особенностью административно-территориального устройства России на рубеже веков стало то, что девять из десяти автономных округов входили в более крупные территориальные образования. Административно-территориальными единицами, обретшими в результате проведенных в период с 1991 по 1997 г. государственных реформ статус самостоятельных и полноправных субъектов, стали территориальные образования (поселения) ~ исторически и пространственно сформировавшиеся общности людей, населяющие определенную территорию и формирующие схожие геополитические ориентации. Территориальные образования в России формируются в пределах административно-территориального деления страны, предполагающего последовательное разделение территории государства на зоны административной ответственности. Существующее в настоящее время в РФ административно-территориальное деление сформировалось на базе прежних территориальных полномочий местных советов. Основным звеном административно-территориального деления является административно-территориальная единица. Административно-территориальной единицей следует называть часть территории субъекта федерации, имеющую собственное наименование, располагающую определенными границами и выделяемую с целью решения вопросов государственного и местного значения. В России на начало 2004 г. насчитывается 155 873 административно-территориальные единицы. Из них 1090 — города; 1861 — поселки городского типа; 24 456 — сельские округа (сельсоветы); 152 922 — сельские населенные пункты, основная масса которых — 92 938 — имеет население менее 100 человек, 40 072 — население от 100 до 500 человек42[42]. Среди наиболее характерных для современной России можно выделить 5 административно-территориальных единиц. 1.Внутриобластной район — административно-территориальная единица, образованная из совокупности малонаселенных пунктов, принимающая на себя функции хозяйственного и политического управления территорией. Является промежуточным территориальным звеном между регионом и территориальным поселением (городом, селом, поселком). Район служит узловым звеном в системе управления на местах, где концентрируется необходимая социальная и инженерная инфраструктура, обеспечивающая входящие в район поселения. Предполагает обязательное наличие районного центра — территориального поселения, осуществляющего функции административного центра территории района. Районный центр ответственен за осуществление текущей управленческой деятельности на подведомственной территории. 2.Город — территориальное поселение урбанизированного типа с центральной системой жизнеобеспечения, глубоким общественным разделением труда и высокой степенью ресурсного потребления. Исторически складывался как орган местного самоуправления на территории автономных поселений граждан, занимающихся несельскохозяйственными видами деятельности и располагающих особым статусом члена единой социальной общности. Выделяются крупнейшие, крупные, средние и малые города. Кроме того, особое значение для определения статуса городской территории приобрела дифференциация городов на столичные города, областные центры, города районного подчинения, поселки городского типа и пр. 3.Округ — выделяемая внутри городской системы управления административно-территориальная единица, отвечающая за территориальную реализацию разрабатываемых функциональных проектов и программ и контролируемая главой городского самоуправления. Как правило, округа являются подразделениями муниципальной власти и не располагают статусом самоуправляемой общности. В г. Москва управление округом представлено институтом префектуры, являющейся составной частью городского административного аппарата. 4.Внутригородской район — территориальная единица в пространстве города, выделенная в соответствии с устоявшимися в советский период принципами административного управления, предполагающими разделение городской власти по административным районам. К примеру, в г. Москва уровню городских районов соответствует звено управ, обретающих в городе федерального значения статус низового муниципального образования. Выделение субгородского районного уровня способствует приближению населения к власти в крупных городах и рационализации системы управления на территории. 5. Село (деревня, хутор, станица) — поселение, расположенное в неурбанизированной зоне, отличающееся высокой степенью общности ее жителей, непременным присутствием в подавляющем большинстве дворов натурального хозяйства, а также господством сельскохозяйственных видов занятости. Особенностью неурбанизированной зоны является отсутствие комплексной централизованной системы энерговодоснабжения, канализации, уборки мусора, специализированного обслуживания объектов жизнеобеспечения и пр. Выделяют несельскохозяйственные и сельскохозяйственные сельские поселения. В несельскохозяйственных селах больший процент занятости приходится на такие отрасли, как промышленность, транспорт, лесное хозяйство, отхожие промыслы, курортно-санаторное обслуживание и др. В каждой из представленных выше административно-территориальных единиц реализуется один из возможных вариантов государственного или муниципального управления, закрепляющий за каждой административно-территориальной единицей собственный круг полномочий. Государственное управление концентрируется прежде всего на федеральном уровне, обеспечивая целостность государства и его воспроизводство. Кроме того, в соответствии с принципом комплементарности, государство в разрезе всех территориальных уровней через уполномоченные федеральные институты осуществляет защиту своих прав на местном уровне и общую координацию действий местных органов власти в решении вопросов регионального значения. Не вошедшие в сферу компетенции государственных органов власти полномочия переходят местным органам власти, представленным на уровнях субъекта федерации и местного самоуправления. Как можно было видеть ранее, реальные полномочия субъекта федерации задаются, прежде всего, через предметы ведения, подкрепленные утвержденными за субъектом правами собственности и источниками доходов. Субъект федерации вправе на своей территории определять административно-территориальное устройство, параметры регионального и муниципальных бюджетов, а также сферы административного контроля. Территориальное образование располагает рядом признаков, обусловливающих его способность к автономному функционированию и исполнению структурообразующих функций, формирующих его целостность и способность к самовоспроизводству. Перечень этих признаков включает в себя по меньшей мере пять элементов: границы, собственность, органы легитимной власти, бюджет и население. Наличие этих элементов обеспечивает самодостаточность территориального образования, независимо от того, на каком уровне оно представлено: государственном, региональном или местном. Благодаря общности этих элементов, между уровнями государственного и муниципального управления сохраняется режим взаимной адаптации, прозрачности и открытости, чем достигается гармонизация государственных и местных интересов. Рассмотрение основных признаков территориального образования позволяет представить практику государственного и муниципального управления в качестве единой, цельной системы (рис. 4).     В соответствии со структурой государственного управления, население избирает власть, которая, в свою очередь, учреждает отношения собственности, замкнутые в географические границы, в пределах которых это население проживает. Располагая собственностью, власть формирует бюджет, структурирующий основу взаимодействия населения с собственностью. Это взаимодействие осуществляется в форме спецификации прав собственности различными группами населения, владеющими различными долями в собственности территориального образования, и соразмерно этому способными оказывать какое-либо воздействие на власть.   2.3. Основные признаки территориальных образований: системный анализ Границы Границы территориальных образований замыкают собой пределы распространения компетенции органов власти, заключенные в контуры административно-территориального деления страны, подтвержденного юридически обоснованными нормами и соглашениями. Границы территориальных образований задаются в соответствии с основными уровнями государственной и муниципальной власти и могут быть разделены на следующие виды: государственные границы, границы республик, границы краев и областей, границы автономных округов и областей, границы муниципальных образований. Граница как признак территориального образования обусловливает общность интересов населения, проживающего на этой территории, закладывая в ее основу осознание гражданами общности своей судьбы, заключенной в контуры объединяющего их пространства. Границы в системе государственного управления выполняют ряд определяющих их функций: ♦     устанавливают пространственные рамки административных полномочий властных институтов на территории; ♦     олицетворяют собой надежную защиту населения страны от возможной военной агрессии, несанкционированного вмешательства другой страны во внутренние дела государства; ♦     служат условием защиты местных рынков от несанкционированного доступа нерезидентов; ♦     являются формой идентификации, способствующей закреплению за территорией статуса самостоятельного субъекта международных отношений с собственными атрибутами государственной власти. Неотъемлемыми признаками государственной границы являются сохранность территории государства, международное признание и международное установление43[43]. Россия занимает первое место в мире как но протяженности государственных границ (60,9 тыс. км), так и по числу приграничных стран (16). В настоящее время из 89 субъектов РФ 51 является приграничным или приморским. Их общая территория составляет 12,5 млн. км (73 % всей территории страны), а население на начало 1996 г. — 73,8 млн. человек или около 50 % от общего населения страны44[44]. Ограниченное пространство территориального образования является условием упорядочивания властными структурами своих действий в исполнении функций регулирования социально-экономических и политических процессов. Критериями разграничения территорий являются географические и культурно-исторические особенности местности, национальный состав и политический статус территории. Разграничение территорий в условиях унитарного и, особенно, федеративного государства является предметом ожесточенных дискуссий и даже вооруженных столкновений между различными политическими силами. Введение в 1993 г. конституционной схемы, предусматривающей выделение в административно-территориальной структуре страны 89 самоуправляемых региональных единиц, обозначило ряд характерных для процедуры разграничения проблем, в значительной мере отобразившихся на состоянии экономической и политической стабильности в стране. Во-первых, предусмотренное конституционным актом разделение между отдельными субъектами было осуществлено без учета глубоких интегративных связей между ними в области экономического взаимодействия. Так, к примеру, выделение внутри Иркутской области Усть-Ордынского бурятского автономного округа оказалось явно непродуманным. Усть-Ордынский округ, состоящий из шести сельскохозяйственных районов, явно заинтересован в переработке продукции, индустриальная база которой полностью сосредоточена в Иркутской области. Другим примером служат взаимоотношения между Таймырским (Долгано-Ненецким) и Красноярским краем в части распределения налоговых выплат со стороны Норильского горно-металлургического комбината «Норильский никель», входящего в Норильский промышленный район, относящийся к юрисдикции края, однако географически расположенный на территории округа. В 2004 г. по результатам референдума начался процесс объединения двух субъектов федерации — Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа — в новое территориальное образование — Пермский край. Аналогичные процессы стали осуществляться также и в других регионах. Во-вторых, возведение границ между субъектами федерации было проведено довольно условно и вряд ли может рассматриваться в качестве границы в юридическом смысле. В последнее время стали ощущаться проблемы, имеющие в своей основе явный экономический подтекст в разграничении между отдельными территориальными образованиями. Так, разразившийся пограничный спор между Астраханской областью и Республикой Калмыкия напрямую вызван тем, через территорию какого субъекта федерации будет проходить ветка Каспийского трубопровода. Получила также известность ситуация с намерениями саратовского города Балаково перейти в состав Самарской области и марийского города Волжска — в состав Татарстана. В-третьих, непонятно, как может быть реализовано право населения на установление границ между муниципальными образованиями? Насколько широко может распространяться инициатива жителей муниципальных образований в отношении изменения своих границ, расширения границ режима самоуправления в составе региона? Значение этого обстоятельства нельзя недооценить. «Административно-территориальное деление государства и установление границ отдельных самоуправлений должно основываться в первую очередь на целостности и системном характере тех отношений, регулирование которых делегируется государством на уровень местной власти»45[45]. Но как учесть при этом интересы как государства, так и местного сообщества? Заслуживает внимания опыт Финляндии в определении границ между муниципалитетами. Граница муниципалитета фиксируется в землемерных документах с точностью до сантиметра. Незначительные изменения границ муниципалитета могут производиться министерством внутренних дел. Более существенное изменение границ муниципалитета может быть осуществлено только на основании решения кабинета министров. Добровольные слияния способны осуществляться только на основании закона, принятого парламентом46[46]. Российский опыт подтверждает закрепление границ муниципальных образований на основе соблюдения трех правил: 1)если муниципальное образование наделено территорией, совпадающей с территорией административно-территориальной единицы, его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы; 2) если муниципальное образование наделено территорией, совпадающей с территорией нескольких административно-территориальных единиц, то его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административно-территориальных единиц; 3) если муниципальное образование наделено территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц, его граница определяется по границам административно-территориальных единиц в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке, и естественным границам в части, в которой границы муниципального образования не совпадают с границами административно-территориальных единиц47[47]. В процессе преобразований территорий муниципальных образований, связанных с изменением их статуса (например, города в поселение или в городской округ) необходимо учитывать мнение местного населения. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. право на определение границ между муниципальными образованиями, а также наделение этих муниципальных образований правовым статусом (поселения, района или городского округа) принадлежит субъекту федерации. Однако, если муниципальные образования уже действуют на уровне муниципальных районов и городов, то законом субъекта РФ они должны быть наделены статусом городского округа. При установлении границ и статуса сельских и городских поселений обязательности процедуры получения согласия населения на эти действия не требуется. Анализируя специфику границ на муниципальном уровне, автор одного из первых учебников по муниципальному управлению Л. А. Велихов констатировал множественный характер границ городской территории. «Признак территориальной ограниченности, — писал ученый в 1928 г., — нужно понимать с определенной долей условности, так как границ может быть несколько, а с быстрым развитием экономики городов, сел они могут быстро меняться»48[48]. В основе определения границ муниципальной территории, по мнению Л. А. Велихова, заложены несколько критериев. 1.   Критерий «внутренней границы», позволяющий отделить центр города от пригородов и периферийных зон. 2.   Критерий «селитебной черты», определяющий режим отделения жилой зоны муниципального образования города от парковых, лесных, промышленных или сельскохозяйственных зон. 3.   Критерий «муниципальной черты», позволяющий рассматривать город (район) вместе с располагаемой им земельной собственностью в качестве юридического лица, муниципальной корпорации. Действие этого критерия практически неприменимо к муниципальным правам сельского поселения. 4.   Критерий «административной границы», определяющий параметры административно-территориального деления территориального образования. 5.   Экономический критерий включает в себя реальные способности муниципальных образований оказывать влияние на близлежащие территории, располагающиеся за административными границами муниципалитета, образуя с ними некую общность на основе интенсивного торгового обмена. В дополнение к критериям, выделенным русским ученым, следовало бы добавить информационный критерий, способствующий районированию территорий на основе информационного охвата. Так сфера распространения какой-то газеты или досягаемости передач радио и телевидения является частью одного местного сообщества и может служить основанием выделения административных районов49[49]. Таким образом, осуществляемое на местном уровне разделение территории на зоны призвано эффективно использовать муниципальную собственность для извлечения максимального дохода в бюджет муниципалитета. Зонирование определяет разделение территории муниципалитета на относительно изолированные друг от друга участки, располагающие свойством экономической самодостаточности, степенью локализации транспортных и торговых потоков, наличием общего центра административного и хозяйственного управления. Процедура зонирования призвана разделить городскую территорию на отдельные секторы совместного проживания людей, ограниченные относительно замкнутой системой автономного жизнеобеспечения территориальной единицы, на которую приходится среднестатистический максимум пешеходных и транспортных перемещений. Сложившаяся в России тенденция переноса органов местного самоуправления с уровня крупных городов на внутригородской уровень обусловливает исключительную важность внутригородского зонирования не только в экономическом, но и в политическом смысле. Процедура субгородского зонирования преследует ряд общественно значимых целей, ориентированных на организационные, политические, экономические и экологические принципы. В организационном плане, благодаря зонированию городской территории, оптимально распределяются административные полномочия в разрезе всей вертикальной структуры управления городским хозяйством. Политический принцип зонального разделения отображает сферу соподчинения ключевых управленческих уровней, координирующих работу функциональных служб местных администраций, а также сферу взаимодействия с федеральными, областными органами власти и пр. Практика выборных кампаний требует от местных администраций продуманной и общественно признанной схемы нарезки избирательных округов, удовлетворяющей критериям представительства и демократии. Благодаря применению экономического принципа дифференциации, процедура зонирования позволяет равномерно распределить бюджетные средства, адекватные особенностям территориальной единицы, а также потребностям населяющих ее граждан. В основе экологического принципа территориального деления лежит установка на экологически оптимальное размещение зональных сфер города относительно источников стационарного и мобильного загрязнения территории, трансграничного переноса промышленных выбросов, возведения и сохранения рекреационных участков. Зонирование городского пространства имеет как объективный, так и субъективный способы выражения. Субъективный способ задается соображениями выгоды или удобства определенного варианта разделения территории и представляет собой, как правило, выделение участков, функционирование которых поддерживается отдельными административными центрами. Объективный способ обеспечивает ряд критериев, обусловливающих основания для автономного режима функционирования территориальной зоны, возможностей ее саморазвития. В перечень этих критериев следует включить производственный, жилищный, ландшафтный, транспортный, функциональный. Действие производственного критерия связано с функционированием крупного для данного участка предприятия, обеспечивающего максимальную занятость и доходную базу для проживающих на прилегающей к нему территории граждан. В этом случае границы производственного и территориального контроля совпадают, будучи сосредоточенными в руках администрации предприятия. Предприятие само отвечает за жизнеобеспечение территории, задавая собственные границы своих реальных полномочий. Жилищный критерий проявляется в практике размещения крупных жилых комплексов, пространственно отдаленных от нежилых участков и располагающих автономной системой жизнеобеспечения. В соответствии с «Положением о порядке установления границ землепользовании в застройке городов и других поселений», утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. (в редакции от 21 августа 2000 г.), проект межевания территории разрабатывается в отношении квартала, микрорайона или другого элемента планировочной структуры в границах красных линий, определяющих контуры перспективной застройки. Ландшафтный критерий обозначается в порядке разграничения зональных сфер в соответствии с естественными границами природных систем, составляющих среду урбанизированного образования. Взаимное расположение зональных сфер проектируется в зависимости от ландшафтных особенностей территории. Сфера распространения транспортного критерия определяется характером и частотой транспортных перемещений в границах зональных сфер, когда интенсивность внутренних перемещений внутри зоны выше внешних. Свидетельством приоритета интенсивности внутренних перемещений перед внешними является широкая специализация в рамках каждой из зональных сфер, привлекающая к себе достаточный для воспроизводства участка объем транспортного обслуживания. Функциональный критерий зонирования лежит в основе разделения территории в соответствии с целями использования зональных сфер. Зонирование территории есть обязательная предпосылка в составлении ее миграционного портрета. По результатам процедуры зонирования определяются участки максимальной плотности населения, векторы торговых и трудовых миграций, вероятные направления застройки и пр. Территориальная организация общества, в основе которой лежит процедура зонирования, является важнейшим инструментом муниципального управления и служит средством распределения административных полномочий между внутригородскими территориальными единицами. К наиболее часто встречающимся территориальным единицам российских городов принадлежат округа, районы, микрорайоны, рабочие поселки. В соответствии с ст. 12 Конституции РФ и федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». При этом подчинение одного муниципального образования другим не допускается. Наличие данного положения ставит серьезные проблемы в наделении статусом органов местного самоуправления территориальных единиц российских городов. Придание статуса органа местного самоуправления субгородским единицам при существовании городского самоуправления в правовом отношении является некорректным, особенно с учетом существования целостной и неделимой системы городского хозяйства. В то же время сложившаяся в стране система зональной дифференциации диктует потребность в наделении территориальных зон правами самоуправляемых и автономных общин, закрепляющими за последними сферу реальных полномочий, реализуемых в интересах работающего или проживающего на этих территориях населения. Иерархический характер распределения на городской территории территориальных единиц налагается на координационный принцип сосуществования этих единиц в качестве независимых друг от друга местных органов территориального самоуправления. Пространственно входящие в районы микрорайоны, локализованные в округах, фактически имеют возможность действовать в режиме местного самоуправления, будучи независимыми друг от друга образованиями. Это обстоятельство вызывает серьезные проблемы в механизме управляемости урбанизированной общностью в границах крупного городского сообщества. Вместе с тем совпадение границ муниципального образования и административно-территориальных единиц не является обязательным. Их совпадение обусловливает зависимость муниципальных образований от политики органов государственной власти. Установление границ муниципальных образований, не связанное с установленными границами административно-территориальных единиц, не означает трансформации административно-территориального устройства. Границы муниципальных образований могут существовать параллельно с границами административно-территориальной единицы, накладываясь на них, вместе с разведением компетенции органов государственной власти и местного самоуправления.   Собственность Собственность является самым значимым фактором территориального образования. Обладая собственностью, территориальное образование получает стабильный источник пополнения бюджета, разграничивает полномочия между различными хозяйствующими субъектами, само выступает одной из сторон общественного разделения труда. Будучи формой общественных отношений, собственность представляет собой совокупность связей между собственником и другими лицами по вопросам производства, распределения, обмена и потребления материальных благ. Правоотношение собственника к материальным благам выражается во владении, пользовании и распоряжении ими, а также в устранении вмешательства во владения собственника третьих лиц. В российском законодательстве закреплен многоуровневый характер государственной собственности, разделенный между тремя субъектами: государством, субъектом федерации и местным самоуправлением. Соразмерно этому разделению выделяются государственная собственность, собственность субъекта федерации и муниципальная собственность. Объектом собственности территориальных образований могут выступать следующие элементы: средства территориального бюджета, внебюджетные фонды, основные и оборотные средства предприятий и учреждений, земли, банки и финансово-кредитные органы, движимое и недвижимое имущество. Объекты собственности территориальных образований выступают средством формирования доходной базы территории и служат формообразующим основанием для государственного и муниципального секторов экономики. Будучи собственником, государственные и муниципальные органы власти располагают возможностью учреждать предприятия, формировать условия для развития предприятий всех форм собственности, воздействовать на формирование потребительского спроса на услуги предприятий и т. д. Собственность территориальных образований тесно связана с масштабами государственного и муниципального секторов экономики. Источником развития государственного сектора экономики главным образом является налоговая база государства, которая тем больше, чем выше емкость этого сектора. Емкость государственного сектора экономики обеспечивается объемом потребления средств бюджета учрежденными и контролируемыми государством предприятиями и учреждениями, а также размерами его инвестиций. В некоторых странах, в частности в Швеции, действует консолидированный государственный сектор, без дополнительного выделения муниципального сектора. В этот сектор входят расходы на центральные органы власти, органы самоуправления и фонд социального страхования, включающий в себя страхование по болезни и всеобщий пенсионный фонд50[50]. Во Франции значительная часть коммунальных услуг сосредоточена в госсекторе. Конституция 1946 г. косвенно, путем национализации, признала правомерность существования госсектора общественных услуг на общенациональном уровне. Речь идет о модернизации и поддержании в надлежащем состоянии инфраструктуры, жилищного фонда, улучшении экологического состояния городов, повышении качества социальных услуг, совершенствовании работы городских и региональных транспортных, электрогазоэнергетических и телекоммуникационных сетей, систем водоснабжения и канализации, уборки и переработки мусора, городской неотложной помощи и т. д. Согласно ст. 9 Преамбулы, всякое предприятие, эксплуатация которого имеет или приобретает характер национальных общественных услуг или фактической монополии, должно стать общественной собственностью. Несмотря на произошедшую в конце 1980-х гг. широкомасштабную приватизацию, в середине 1990-х гг. на госпредприятия приходилось 56 % от всего количества занятых в отраслях общественного пользования работников. В госсекторе муниципальных услуг в этот же период было занято 95 тыс. человек. В госсектор на местном уровне входили 170 местных предприятий газо-, электро- и водоснабжения с занятостью около 7 тыс. человек. В секторе услуг 66 % предприятий, осуществляющих деятельность, прежде всего, в области транспорта, курортного, гостиничного обслуживания, содержания рынков, принадлежит местным муниципалитетам51[51]. Муниципальный сектор экономики — это ограниченный границами муниципального образования сектор хозяйственных отношений, ориентированный на поддержание и развитие тех сфер национальной экономики, которые отнесены к компетенции муниципальных властей. Как правило, отнесенные к компетенции местных органов власти вопросы принадлежат к разряду оперативных и должны разрешаться в минимальные сроки в установленном порядке их рассмотрения. Функционировать в муниципальном секторе экономики могут предприятия любой формы собственности, целью которых является удовлетворение муниципального интереса. К примеру, частное образовательное или лечебное заведение, акционерное общество, специализирующееся на ремонте жилого фонда, строительная компания или страховое общество — все они функционируют в муниципальном секторе экономики и вынуждены учитывать не только собственные интересы, но и интересы муниципального образования, на территории которого они проводят свои текущие операции. Емкость муниципального сектора экономики может измеряться в таких показателях, как удельный вес муниципальных расходов в консолидированном бюджете региона, масштабы потребления на территории муниципального образования, доля местных налогов в валовом региональном продукте, количество людей, занятых на муниципальных предприятиях и предприятиях, действующих в муниципальном секторе. Важнейшими элементами государственного и муниципального секторов экономики являются государственные и муниципальные унитарные предприятия, являющиеся непосредственными проводниками государственной и муниципальной политики в регионах. Как гласит ст. 113 Гражданского кодекса РФ, «Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество». Имущество унитарного предприятия является неделимым, находящимся соответственно в государственной или муниципальной собственности, и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Так, государственное или муниципальное унитарное предприятие может распоряжаться принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения имуществом только с согласия собственника — государственного или муниципального органа власти. Право хозяйственного ведения предполагает выделение собственником имущества предприятию для осуществления им коммерческой деятельности в соответствии с определяемыми собственником целями. Сам собственник имущества предприятия не отвечает по обязательствам такого предприятия, за исключением случаев субсидиарной (дополнительной) ответственности. Предприятие, действующее на основе права хозяйственного ведения, не вправе без согласия собственника передавать недвижимое имущество в залог, аренду, включать в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ. Казенные предприятия и учреждения осуществляют свою деятельность на основе оперативного управления, задающего более жесткие рамки в отношении используемого имущества. Казенные предприятия не вправе без согласия собственника распоряжаться не только недвижимым, но и движимым имуществом. Казенное предприятие обязано периодически передавать уполномоченному органу отчет о целевом использовании бюджетных средств. В случае невозможности исполнения казенным предприятием обязательств перед кредиторами, субсидиарную ответственность по ним несет РФ как собственник имущества. Что касается учреждения, то оно не вправе распоряжаться имуществом, приобретаемым за счет средств, выделенных ему по смете. Имущество учреждения забронировано от взыскания кредиторов. Однако это обстоятельство не исключает того, что учреждения, будучи некоммерческими организациями, не имеют права заниматься деятельностью, приносящей доходы, что является особенно актуальным в связи с имеющимися фактами неспособности государства в полной мере обеспечивать их финансирование. Опыт развития российских унитарных предприятий продемонстрировал крайнюю экономическую неэффективность этой организационно-правовой формы. Из существующих на начало 2004 г. более 11 тыс. государственных муниципальных предприятий лишь немногие могут считаться хозяйственно самодостаточными. Не лучше обстоят дела и с муниципальными унитарными предприятиями, численность которых в муниципальных образованиях колеблется от 10-15 до 200-300 в зависимости от размеров муниципального образования. Поэтому в стране возникла осознанная необходимость в резком сокращении унитарных предприятий и перераспределении их функций среди предприятий других форм собственности. При этом в ходе сокращения унитарных предприятий емкость государственного и муниципального сектора не только не сократится, но и может существенно возрасти. Ведь при передаче государственных и муниципальных функций частным предприятиям соответствующий статус этих функций сохраняется. Формирование в системе приоритетов государственной политики перспективы развития местного самоуправления поставило вопрос о необходимости разработки принципов и методов реализации политики на территориальном уровне в качестве инструмента профессионального регулирования протекающих в русле этого формирования процессов. Практика перехода РФ к масштабной программе развития территорий при разграничении полномочий между различными уровнями государственного управления обозначила ряд глубоких проблем, составивших в совокупности проблемное поле для трансформирования системы муниципального управления в действующий механизм экономической политики государства. Перечислим часть этих проблем. 1.   Замкнутый и относительно независимый от среды характер функционирования территориальных хозяйств, прежде всего, в крупных городах и поселках. 2.   Передача государством в исключительную компетентность муниципального образования ряда специфических функций, формирующих систему целей и задач в деятельности местных властей. К числу этих функций относятся жилищно-коммунальное хозяйство, недвижимость, общественный транспорт, социальная помощь и др. 3.   Разделение полномочий между муниципальным образованием и субъектом федерации с выделением (как правило, неопределенным) различных долей ответственности за функционирование соответствующих направлений деятельности и субъектов законодательных инициатив. Обострение этих проблем вызвало к жизни политику муниципализации, ставшую, наряду с приватизационными мероприятиями, одной из важнейших тенденций переходного периода в развитии российской государственности. Муниципализация есть процесс закрепления за органами местного самоуправления прав и обязательств но поддержанию жизненно важных функций территориальных общностей. Источником муниципализации является хозяйственная система территории, требующая тесного взаимодействия между населением города и предприятиями, действующими в сфере удовлетворения его текущих первоочередных потребностей. Необходимость удовлетворения нужд территориальных общностей требует некоторой концентрации власти в сфере регулирования этого взаимодействия, придания ему подконтрольного характера. Л. А. Велихов выделял четыре формы процесса муниципализации: 1)  принцип чистого расхода, когда все услуги муниципального сектора оказываются полностью на безвозмездной основе; 2)  пошлинный принцип, когда расходы муниципального сектора возмещаются за счет потребителей по реальной себестоимости этих услуг; 3)  частнохозяйственный принцип, предполагающий извлечение из операций действующего на муниципальном рынке предприятия нормальной хозяйственной прибыли; налоговый принцип, задающий действующему на этом рынке предприятию возможность назначения монопольных цен вследствие отсутствия на дачном сегменте конкурента52[52]. Кампания приватизации, проводимая в странах Восточной Европы в период 1991-1994 гг., обострила внимание к судьбам муниципального сектора в экономике этих стран, который к тому же еще и не сформировался к этому времени. Целесообразность в сохранении и усилении этого сектора подчеркивалась низкой степенью готовности частных предприятий работать на социальный рынок, недостаточно развитый по причине низкого уровня платежеспособного спроса, сложившегося здесь и не позволяющего поддерживать на приемлемом уровне рентабельность и объемы производства действующих на этом рынке предприятий. Эта причина побудила государственные органы власти многих стран направлять значительные суммы целевых средств на поддержание муниципального сектора экономики. Среди ключевых характеристик этого сектора следует обозначить несколько его особенностей: ♦     при создании предприятия в этом секторе никогда не ставится цель извлечения высокой прибыли; ♦     сфера деятельности этого сектора жестко ограничена законодательством; ♦     получаемая прибыль, доходы или собственность не могут быть распределены ни полностью, ни частично между лицами, причастными к организации. Английский ученый Т. Байрн выделяет пять групп предприятий, отраслевая принадлежность которых в наибольшей степени определяет базовые направления процесса муниципализации. 1.   Защитные — предприятия, осуществляющие защиту прав и интересов населения, проживающего на данной территории. 2.   Обеспечивающие условия жизнедеятельности — предприятия, действующие на объектах с муниципальной формой собственности и ориентирующиеся на подготовку и поддержание общественно важных объектов: жилых комплексов, промышленных и санитарных зон, дорог и т. д. 3.   Рекреационные — предприятия, специализирующиеся на благоустройстве городов, озеленении улиц, создании культурно-просветительской сети, туристическом обслуживании. 4.   Персональные — предприятия, удовлетворяющие индивидуальные потребности населения в образовании, трудовой занятости, здравоохранении и т. д. 5.   Коммунальные — предприятия, действующие на рынке жилищно-коммунальных услуг и обеспечивающие формирование и поддержку городской инфраструктуры (потребительский рынок, автостоянки, гаражи, земельные участки и т. д.)53[53]. Выделенные категории предприятий обозначают приоритетные с точки зрения муниципального интереса сферы экономики, имеющие локальный характер. Низкий уровень экономического развития большинства муниципальных предприятий, распределенных между выделенными выше сферами, многими воспринимается как родовая черта муниципализации вообще. Поэтому нередкой представляется точка зрения о том, что стратегической линией развития городов в идеале является тотальная приватизация предприятий, действующих на муниципальном рынке. Проникновение частного бизнеса в муниципальный сектор экономики означает привлекательность сфер муниципальной экономики для инвестиций и, как следствие этого, способствует развитию городской инфраструктуры. Однако действительно ли муниципализация экономики территориальных поселений означает невозможность решения территориальных проблем предприятиями частного сектора? И способен ли муниципальный сектор экономики стать притягательным для внешних инвестиций? Исторически многие сферы городской экономики, контроль за которыми был закреплен за городской администрацией, не рассматривались последними как изначально нерентабельные. Так, Л. А. Велихов усматривал в трамвайных перевозках надежный источник пополнения городской казны. Неиссякаемый источник в восполнении городского бюджета в разное время усматривался и в жилищно-коммунальной сфере, и в здравоохранении. Дело в том, что отрасли, образующие муниципальный сектор экономики, отличаются главным образом тем, что на их услуги имеется устойчивый и хорошо прогнозируемый спрос. Главной причиной современной кризисной ситуации в муниципальной экономике является чрезвычайная узость территориальных рынков, из-за которой зарабатываемые резидентами средства настолько малы, что не позволяют обеспечивать эффективный спрос на продукты и услуги местных компаний. Это обстоятельство свидетельствует в пользу порочности тезиса об изначальной неэффективности муниципального сектора экономики. Эффективность муниципальной экономики — понятие неизмеримо более сложное и основано на долгосрочной перспективе возврата вложенных средств. Это как раз и создает иллюзию о родовом свойстве ее неэффективности. Временной фактор обусловливает разрыв в механизме «затраты-выпуск-прибыль» в районе второго звена цикла, когда происходит разрегулирование взаимоотношений между производителями и потребителями. Одна из ключевых функций муниципализации состоит в преодолении этого разрыва, выравнивании субъектов рынка в отношении их возможностей, создании условий справедливого социального и экономического порядка в обществе. Конкретными направлениями реализации этой функции служат: 1)  создание контролируемых рынков, обеспечивающих максимальное сближение производителя и потребителя. Этот путь возможен через кейнсианский механизм стимулирования спроса; 2)  создание условий для защиты конкурентной среды в жизненно важных отраслях муниципальной экономики. Это направление может быть обеспечено средствами административного регулирования размеров арендной платы за использование муниципальной собственности и перераспределение ее ставок между отраслевыми институтами; 3)  разработка социокультурной и научно-образовательной инфраструктуры развития муниципального образования, обеспечивающей местный рынок труда квалифицированной рабочей силой; 4)  создание замкнутой энергетической и сырьевой системы, саморегулируемой и контролируемой из единого центра. Реализация этих направлений — процесс длительный. Она может включать в себя множество конкретных форм, ориентированных в конце концов на удовлетворение базовых потребностей человека по месту его жительства и создание благоприятных условий для его трудовой деятельности.   Бюджет Бюджет является краеугольным признаком системы государственного и муниципального управления. Бюджет определяет пути реализации основных направлений социально-экономической политики государства и в то же время задает пределы ее притязаниям рамками своих экономических возможностей. Принятие бюджета на государственном уровне призвано оптимально распределить финансовые потоки между уровнями и ветвями власти в соответствии с принятыми приоритетами в развитии государства и потребностями регионов. В структуре государственной власти бюджет принимается ежегодно высшим законодательным органом страны. Предварительно проект бюджета последовательно разрабатывается правительством, затем рассматривается специализированными комиссиями палат парламента, и только после этого он передается на обсуждение и принятие парламентом страны. В Российской Федерации проект бюджета сначала принимается Государственной Думой, затем — Советом Федерации, после чего передается на подпись президенту страны и приобретает статус федерального закона. Целью государственного бюджета является экономическое и социальное выравнивание территорий, обеспечивающее целостность и воспроизводство государства в его географических границах с учетом сложившегося общественного разделения труда. Федеральное законодательство предусматривает два механизма выравнивания. Первый — по государственным гарантиям, в соответствии с которыми предполагается выравнивание шести важнейших показателей уровня жизни на основе минимальных государственных социальных стандартов (образовательный стандарт, стандарт бесплатного медицинского обслуживания, жилищный стандарт, стандарт бесплатной юридической помощи, экологический стандарт, стандарт социального обеспечения по старости и нетрудоспособности). И второй механизм — по нормативам минимальной бюджетной обеспеченности, в рамках которой производится расчет минимальных бюджетов с учетом региональных особенностей территории. В основе бюджетного процесса на территории РФ лежит бюджетная система, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве в РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетная система страны включает в себя два основных бюджетных источника: консолидированный бюджет РФ и государственные внебюджетные фонды (рис. 5). Консолидированный бюджет — свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. В структуре бюджетной системы консолидированный бюджет разделен на федеральный консолидированный бюджет РФ и консолидированный бюджет субъекта РФ.     Федеральный консолидированный бюджет создается на основе оптимизации соразмерности федерального бюджета региональным бюджетам, тогда как консолидированный бюджет субъекта РФ является продуктом компромисса региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований. Государственный внебюджетный фонд — это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. В соответствии с Части 1 Бюджетного кодекса РФ, государственный внебюджетный фонд включает в себя Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ И Фонд социального страхования РФ. Комплекс проблем, возникающих при распределении бюджетных средств по различным территориальным уровням, заключен в понятии бюджетного федерализма, обозначающем систему распределения финансовых средств между территориями. Под бюджетным федерализмом понимается совокупность принципов и механизмов налогово-бюджетных взаимоотношений между различными уровнями государственной власти и управления. Основу формирования системы бюджетного федерализма составляет Конституция Российской Федерации. Российская система бюджетного федерализма включает в себя бюджетные потоки (федеральный бюджет и 89 бюджетов субъектов плюс межбюджетные потоки внутри каждого из субъектов), налоговый федерализм, блок финансовых трансфертов, блок федеральных программ, блок целевых бюджетных фондов, блок дотаций и субвенций. Причем межбюджетные потоки внутри каждого из субъектов юридически выпадают из отношений бюджетного федерализма, поскольку, во-первых, местные органы не являются субъектами федеративных отношений; во-вторых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. К принципам организации межбюджетных отношений следует отнести взаимную ответственность уровней, единую методологию расчетов, выравнивание доходов, сокращение встречных потоков, компенсацию расходов, повышение заинтересованности в увеличении доходной части, гласность и т. д. Основными качественными характеристиками бюджетного федерализма являются разграничение доходов между бюджетами различных уровней в государстве в соответствии с разграничением полномочий на законодательном уровне; стремление к самодостаточности всех территорий; самостоятельность в осуществлении бюджетных прав и бюджетного процесса (регулирование допускается только в отношении несамодостаточных территорий). Как правило, количество уровней бюджетных систем соответствует количеству уровней публичной власти — как государственной, так и муниципальной. В России на региональном уровне закреплена трехуровневая система бюджетных взаимоотношений. Первый уровень — субъекты федерации (республики, края, автономные округа, области), второй уровень — города республиканского, краевого, областного, окружного подчинения и административные районы. На третьем уровне находятся города районного подчинения, поселки, сельские администрации (иногда называемые округами, волостями). Однако в большинстве субъектов федерации имеется четвертый бюджетный уровень, представленный сметами поселков и сельских администраций, не являющихся муниципальными образованиями. Предусмотренное новым законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» наделение этого уровня статусом муниципального поселения позволит им (поселкам) наряду с представительными органами власти содержать собственный бюджет. К настоящему времени в различных регионах России сложились следующие типы бюджетных систем: одноканальная (котловая), многоканальная (веерная) и смешанная (комбинированная). При одноканальном типе формирования бюджета все отчисления от прибыли предприятий, налоги с населения и другие доходы последовательно аккумулируются низовым территориальным звеном, начиная с субъекта федерации и кончая административным районом. Бюджет каждого следующего территориального уровня имеет дело только с бюджетом предыдущего уровня. Отдельные хозяйствующие субъекты на низовой территории исключаются из межбюджетных отношений. В соответствии со вторым типом формирования бюджета — многоканальным (веерным) — устанавливается непосредственная связь хозяйствующих субъектов с бюджетами всех уровней по определенным нормативам. Органам управления становится выгодным эффективная деятельность функционирующих на их территории предприятий. Третий тип — комбинированный — предполагает сочетание собственных и закрепленных источников дохода, когда при формировании бюджета используются как централизованные нормативы отчислений, так и отчисления хозяйствующих субъектов по предварительно распределенным бюджетным уровням. Анализ шведского опыта организации местного самоуправления (см. подгл. 2.1 «Система государственного управления в зарубежных странах», раздел «Швеция») свидетельствует о наличии еще одного типа бюджетной системы — субсидиарного, суть которого заключается в последовательной передаче налоговых отчислений от низшего уровня к высшему. Безусловно, что реализация этого типа бюджетной системы возможна лишь при высокой активности и развитии гражданского общества в стране и прочности ее экономического потенциала. В настоящее время формирование бюджетной системы сопровождает ряд тенденций. Во-первых, бюджетные средства передаются в основном в направлении от вышестоящего в нижестоящий бюджет. Потоки противоположного направления и перераспределение средств между бюджетами одного иерархического уровня практически отсутствуют. Во-вторых, внутри субъектов федерации средства перераспределяются в виде дифференцированных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, дотаций, субвенций, трансфертов, взаимных расчетов и бюджетных ссуд. В-третьих, от трети до половины всех расходов местных бюджетов направляется на выполнение государственных функций. Для этого предусматриваются дотации из регионального бюджета, которые не покрывают потребности в их реализации. Для финансового обеспечения самоуправления ощущается насущная необходимость в увеличении отчислений в местные бюджеты налоговых поступлений, особенно налога на имущество. В субъектах федерации достаточно широко используются дифференцированные нормативы отчислений от налогов в бюджеты городов и районов. В различных субъектах федерации до сих пор использовались разные сочетания таких налогов (в основном подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, акцизы, реже транспортный налог, налог на имущество). Принципы дифференциации нормативов по регионам значительно различаются. В одних субъектах федерации устанавливаются одни нормативы отчислений, в других — другие. Большинство муниципальных образований имеет одинаковые нормативы, однако некоторые города выделяются в отдельную группу (как правило, для областных центров и городов областного значения устанавливаются пониженные нормативы отчислений, в результате чего областной центр через региональный бюджет фактически субсидирует районы). Подобная политика региональных властей, естественно, вызывает недовольство властей этих городов, и возникающие на этой почве конфликты между властями различных уровней сегодня становятся типичными. В Конституции Российской Федерации финансовым вопросам местного самоуправления посвящена ст. 132. Статья гласит, что органы местного самоуправления, во-первых, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а во-вторых, наделяются законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Кроме того, в Конституции отсутствует раздел, посвященный межбюджетным отношениям. Многие аспекты межбюджетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами о федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с федерацией и ее субъектами. Вышедший в 1997 г. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» стал в свое время весомым вкладом в развитие системы местного самоуправления в РФ. Введенные Законом государственные минимальные социальные стандарты обеспечили гарантируемый государством уровень социальных расходов муниципалитета, направляемых на удовлетворение базовых потребностей человека. И, несмотря на то, что в проекте нового Бюджетного кодекса данная категория была выведена из текста, значение социальных стандартов сохранилось: каждый уровень власти получил возможность самостоятельно их формулировать и контролировать исполнение. Закон давал возможность органам местного самоуправления устанавливать собственные налоги и сборы, что способствовало значительному перетеканию бюджетных средств с федерального уровня на уровень местных бюджетов. Однако, вопреки официальным заверениям, уже с 1999 г. доля налоговых доходов на федеральном уровне не только не сократилась, но, напротив, увеличилась: с 50,8 % в 1999 г. до 60 % в 2002 г. Соразмерно этому увеличению снизилась и доля местных бюджетов. Введение первой части Налогового кодекса существенно усложнило ситуацию в сфере финансовой обеспеченности местного самоуправления. Ст. 15 Части 1 Налогового кодекса РФ определила конкретный перечень местных налогов и сборов, к которым относятся земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы. Все это привело к существенному снижению экономической базы муниципальных образований. В результате введения Налогового и Бюджетного кодексов доля собственных доходов местных бюджетов уменьшилась в 45 раз и составила 56 % от доходов местных бюджетов. В соответствии с проектом новой редакции Бюджетного кодекса, за каждым территориальным уровнем закрепляется не менее двух видов налога. К категории региональных налогов относятся налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, а также транспортный налог. Что же касается налоговых источников муниципальных доходов, то они разделены между поселенческим, районным и окружным звеньями. Таким образом, исключительно к местным налогам и сборам отнесены земельный налог и налог на имущество физических лиц. Вместе с тем в бюджеты муниципальных образований предусматривается зачисление налоговых доходов от нескольких федеральных налогов — на доходы физических лиц и единого сельскохозяйственного налога (для всех категорий муниципальных образований), единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и государственной пошлины (для районов и городских округов). В дополнение к этому, до разграничения государственной собственности на землю в бюджеты муниципальных образований должны поступать доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков на принадлежащих этим образованиям территориях. Кроме того, в бюджеты муниципальных районов и городских округов предусмотрено зачисление платы за негативное воздействие на окружающую среду. В отношении каждого вида налога законом устанавливаются конкретные нормативы, которыми должны руководствоваться при формировании бюджетов вышестоящие бюджетные уровни в отношении нижестоящих. В законе устанавливаются также отдельные источники доходов, получаемые муниципальными районами. Размеры этих доходов самостоятельно утверждаются представительными органами власти. Среди них: платежи за совершение нотариальных действий, за государственную регистрацию автотранспортных средств, выдачу ордеров на квартиры, разрешений на распространение наружной рекламы и пр. В настоящее время в бюджетной системе России местные доходы разделены на две группы: собственные и регулирующие доходы. К собственным доходам относятся доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального или регионального фондов компенсаций. Собственные доходы — это налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации, и направляемые в местные бюджеты. Регулирующие доходы — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым федеральными законами и законами субъектов РФ устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на предстоящий финансовый год, функционирующие на долговременной основе (не менее чем три года). Представительный орган власти субъекта федерации определяет для муниципального образования нормативы отчислений от федеральных налогов и доходов. С целью преодоления дефицита покрытия расходных обязательств соответствующих бюджетов предполагается четко закрепить в Бюджетном кодексе нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Так, за региональными бюджетами закрепляется не менее 70 % поступлений от налога на доходы физических лиц, налог на наследование и дарение, определенная часть акцизов и пр. Введение единых нормативных отчислений способно вызвать ситуацию, при которой отдельные муниципалитеты могут оказаться «сверхобеспеченными», тогда как другие — не иметь самых необходимых средств на поддержание территориальной инфраструктуры. Поэтому в ряде стран (Германия, Швеция, Дания) применяется методология «отрицательного трансферта», позволяющая при двукратном превышении среднего по региону уровню обеспеченности изымать излишки у более богатых муниципалитетов в пользу менее состоятельных. Современное законодательство РФ в соответствии со ст. 55 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г. относит к собственным источникам доходов муниципальных образований следующие статьи: ♦     средства самообложения граждан; ♦     доходы от местных налогов и сборов; ♦     доходы от региональных налогов и сборов; ♦     доходы от федеральных налогов и сборов; ♦     безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; ♦     доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; ♦     часть прибыли муниципальных предприятий, остающуюся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающуюся после уплаты налогов и сборов; ♦     штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; ♦     добровольные пожертвования; ♦     иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов федерации и решениями органов местного самоуправления. На районном уровне в состав собственных доходов включаются субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Собственная налоговая база позволяет систематизировать и регламентировать определенные виды деятельности. Поэтому принципиально важен не только тот факт, какие объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, но и способность местных администраций влиять на формирование налоговой базы. Факторами, определяющими эффективность предпринимательского поведения муниципальных образований, являются как объем полномочий этого муниципального образования, так и его внутренняя способность управлять этим поведением. Наряду с налоговыми источниками территориальные образования используют также и неналоговые поступления. К неналоговым поступлениям в местный бюджет можно отнести следующие источники дохода: земельную ренту; доходы от тарифных платежей за услуги, предоставляемые органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями; санкционные (прежде всего административные штрафы и плата за негативное воздействие на окружающую среду), а также различные виды местных пошлин и сборов. Налоги, пошлины и сборы составляют в России менее 2/3 всех поступлений в местные бюджеты, 1/3 составляют межбюджетные трансферты и неналоговые сборы. Доля последних, по оценкам экспертов, составляет не более 2-4 % от всей суммы поступлений. В современной России муниципальные образования чаще всего не имеют долговременных источников налоговых поступлений, а также знаний и опыта по целенаправленной работе в реализации права на хозяйственную деятельность. Опыт развития местного самоуправления в России показал, что местные бюджеты, при всей их внешней самостоятельности, практически формировались субъектами РФ по произвольно устанавливаемым и ежегодно меняющимся нормативам. Собственные доходные источники составляют незначительную часть в общем объеме доходов местных бюджетов, что неизбежно ставит муниципальные образования и их органы в полную зависимость от органов государственной власти субъектов РФ, не позволяет им осуществлять не только перспективное, но и текущее планирование, финансировать свои неотложные нужды. Кроме того, к собственным доходам муниципалитета могут быть отнесены дотации, субвенции, средства фонда по финансовой поддержке муниципалитета и средства по взаимным расчетам. Основное отличие дотаций от субвенций заключается в том, что субвенции представляют собой финансовую помощь со стороны государства, выделяемую на конкретные цели и определенные сроки, тогда как дотации выделяются без целевого назначения. В целом же к расходным статьям муниципалитета относятся: ♦     расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и законодательством субъекта РФ; ♦     расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; ♦     расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам; ♦     расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам; ♦     ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска; ♦     иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. закрепляет расходные обязательства местных органов самоуправления по выделенным в законе типам муниципальных образований. Критерии разграничения их приведены в гл. 3. Реестр расходных обязательств поселений, районов и городских округов ведется в порядке, установленном местной администрацией на основании законов, принятых на уровне субъекта федерации. Расходные обязательства муниципальных образований возникают в результате принятия соответствующих нормативно-правовых актов органами местного самоуправления, федеральными и региональными представительными и исполнительными органами власти. Отдельные вопросы, не отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления, могут быть делегированы более высокими властными уровнями к исполнению на местный уровень при соответствующем финансовом обеспечении этих полномочий. Кроме того, и сами муниципальные органы власти вольны передавать часть средств межмуниципальным объединениям, хозяйственным обществам и другим межмуниципальным организациям на решение вопросов местного значения при условии соблюдения целевого использования этих средств. Практика свидетельствует, что больше половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета России в настоящее время сосредоточено на уровне федерального бюджета. Если в 1999 г. федеральный центр получал 47,5 % доходов консолидированного бюджета, то в 2003 г. — уже 63 %. Доля региональных бюджетов снизилась в этот же период с 23,2 % до 20,7 %. Доля же местных бюджетов сократилась почти в два раза и составляет на сегодняшний день только 11,1 %54[54]. Большинство бюджетов муниципальных образований в России в настоящее время являются дотационными. Абсолютный и относительный рост их количества в общей совокупности бюджетов муниципальных образований продолжает повышаться. Таким образом, можно констатировать кризис в формировании доходной части местных бюджетов за счет собственных доходов и все большую их зависимость от бюджетов других уровней (в первую очередь, от регионального). Сложившаяся ситуация фактически ведет к дискредитации местной власти и, как следствие, государственной власти вообще. В ходе реализации бюджетной политики возникает ряд проблем, сконцентрированных вокруг горизонтальной и вертикальной осей государственного регулирования. По вертикальной оси согласование бюджетных интересов происходит, прежде всего, между администрацией субъекта федерации и администрацией муниципального образования. По горизонтальной оси бюджетный процесс осуществляется внутри самих администраций и законодательных органов. Реализацию этого процесса можно разделить на два этапа. На начальном этапе — этапе планирования — плановые органы определяют цели и приоритеты развития. На второй стадии реализуется функция планирования расходной части бюджета, основной чертой которой является перевод целей, установленных на начальном этапе, в определенные финансовые показатели и подбор необходимых доходных источников. Утверждение бюджета и отчета о его исполнении отнесено к ведению представительного органа власти. Исполнение бюджета — дело отраслевых структур администрации.   Органы власти и управления Власть в территориальном образовании выполняет роль главного регулятора социально-экономических и политических процессов на территории. Усиление роли власти, вопреки мнению анархистов, является характерной чертой демократического общества. По свидетельству А. Де Токвиля, всякая центральная власть, верная своим естественным инстинктам, любит и благоприятствует равенству, ибо равенство чрезвычайно облегчает действия подобной власти, расширяет и обеспечивает ее права. Поэтому сильная централизованная власть является атрибутом демократического общества, обеспечивая возможность поддержки равных прав всех субъектов, представляющих это общество. Реальными носителями властных функций в системе государственного и муниципального управления являются государственные и муниципальные чиновники, специализирующиеся на отправлении властных функций в обществе. Государственная служба в ведущих странах мира имеет большое значение. На ее долю приходится значительное число трудоспособного населения. Так, к примеру, в США число госслужащих составляет около 17 млн. человек; из них на службе в местных органах управления состоит порядка 9,8 млн. человек, что составляет 58 % от общего количества занятых на государственной службе граждан страны. В России общее число работников органов государственной власти и местного самоуправления составляет на начало 2002 г. 1053,1 тыс. человек, в т. ч. установленная численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти 315,1 тыс. человек. За период с 1992 по 2002 гг. численность госслужащих и иных работников увеличилась в 1,8 раза, в основном на региональном уровне. Установленная численность федеральных госслужащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти составила 24,9 тыс. человек, а их территориальных органов — 290,2 тыс. человек. В государственных органах субъектов федерации замещали государственные должности 153,3 тыс. человек, муниципальные должности в органах местного самоуправления — 283,7 тыс. человек. В 1999 г. на 1000 человек населения России приходилось 2,8 государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, в Великобритании — 5,2, в США — 3,9 государственных служащих. А на 1000 человек занятого населения соответственно — 6,4, 11,3 и 7,9 государственных служащих55[55]. В разных странах сложились различные подходы к обоснованию статуса государственной службы, определению прав и обязанностей чиновничьего аппарата, размеру их реальных полномочий. К примеру, в утвердившейся в США «merits system» предусматривается разграничение функции управления и функции оказания государственных услуг. Согласно этому разграничению имеет место разделение публичных служащих, представляющих всех работающих по найму в учреждениях США, правительственных служащих — высших политических назначенцев и гражданских служащих — профессиональных чиновников, составляющих до 60 % госслужащих. Система предполагает уменьшение бюджетных затрат на содержание государственного аппарата за счет перевода на окупаемость различных служб обеспечивающего характера. В Германии статус государственного служащего задается посредством издания специального государственного акта назначения на соответствующую должность. Причем активной стороной этого процесса выступает не орган государственной власти, а именно государство как институт. Отношение государства и служащего регулируются не трудовым договором, а четкой фиксацией прав и обязанностей, регламентированных специальным законом. В Великобритании в период правления М. Тэтчер проведение административной реформы началось с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 г. была сформулирована программа «Следующие шаги», в соответствии с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения. Последние были преобразованы в квазиадминистративные неправительственные организации (QUANGO), корпорации, работающие с центрами формирования политики на основе договоров, осуществляющие выбор QUANGO, как правило, на конкурсной основе. При этом государственная служба как таковая (с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения и др.) была сохранена лишь для служащих центров формирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации. Однако, с другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе. Отдельного внимания заслуживает опыт Франции, отличающейся высокой степенью централизации в системе государственного управления. Французская модель предполагает наличие полного контроля президента этой страны над всем штатом государственных чиновников, что стало одним из основных положений Конституции 1958 г. Деятельность госслужащих во Франции регулируется нормами не трудового, а административного права и предусматривает особый порядок в разрешении возможных трудовых конфликтов в этой сфере. Государственная (публичная) служба во Франции включает государственную, местную и медицинскую службы. На государственной службе занято около 2 млн. человек, местной — 1,4 млн. и медицинской — 0,8 млн. человек. К категории государственного чиновника следует отнести лицо, назначенное на постоянную должность и получившее особый ранг в административной иерархии. Чиновник является одной из категорий государственных служащих, включенных в штат. Кроме постоянных штатных сотрудников, осуществляющих функции государственных служащих, отдельные полномочия, составляющие компетенцию государства, выполняют другие категории служащих. Почасовики нанимаются для выполнения определенных задач, будучи за пределами штатной структуры. Работники по контракту привлекаются на три года с перспективой дальнейшего его продления. Кроме этих категорий, круг чиновников государственной сферы составляют помощники, принимаемые на 3-летний срок без контракта, и чиновники-стажеры, назначаемые на постоянную должность с испытательным сроком от 6 месяцев до 2 лет. В основу разделения чиновников по различным категориям положен критерий образования. В класс «А» (20 % госслужащих) входят чиновники, занимающиеся подготовкой управленческих решений или руководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании (атташе, гражданские администраторы, должностные лица Государственного совета, Счетной палаты, Финансовой инспекции). Чиновники класса «В» (41 %) реализуют исполнительные функции и набираются из лиц, имеющих специальное образование (диплом бакалавра). В этот класс входят административные секретари, инспектора, учителя и др. Классы «С» (32 %) и «Д» (7 %) объединяют обслуживающий персонал и набираются из лиц со средним образованием. Каждая категория включает несколько рангов, позволяющих чиновнику занимать определенные должности. В случае упразднения должности ранг дает чиновнику право на занятие адекватной должности. Каждый ранг делится на ступени. Вся карьера чиновника проходит, как правило, внутри каждой из категорий. Обладая рангом, определяемым в рамках каждой категории, служащий имеет возможность занимать ту или иную государственную должность. Защита корпоративных интересов чиновничества во Франции возложена на консультативный орган — Высший совет центральной госслужбы. Кроме того, определенную поддержку чиновнику обеспечивает профсоюз. В случае возможного конфликта с нанимателем решение проблемы уполномочен осуществлять не обычный гражданский, а специальный административный суд, выносящий вердикт на основе соответствующего закона. При отборе персонала на государственные должности устанавливаются пять условий допуска: гражданство, обладание политическими правами, соблюдение законов, положительное отношение к законам о службе в армии, а также физические кондиции кандидата. Все другие условия (пол, убеждения) не рассматриваются в качестве решающих при отборе. Необходимым условием отбора является организация конкурса, обеспечивающего высокий уровень качества при назначении на должность56[56]. В целом в определении статуса государственного и муниципального служащего нет принципиальных различий. И это не случайно, поскольку подчеркивает равнозначность обеих категорий, общность их ролей в решении общественных проблем. В основу общности статуса государственного и муниципального служащих заложено несколько принципов: ♦ принцип преемственности, предписывающий рассматривать государственную службу как логическое продолжение службы муниципальной, их прозрачность и открытость по отношению друг к другу. Действие принципа обеспечивается функциональным подобием государственной и муниципальной службы, идентичностью квалификационных рангов и разрядов, возможностью перетекания стажа работы на муниципальных должностях в стаж работы на государственной службе; ♦     принцип открытости основан на признании равных возможностей по осуществлению государственной и муниципальной службы для любого гражданина, независимо от политических и религиозных убеждений; ♦     принцип законности выражает законодательную поддержку государственным служащим, осуществляющим свои профессиональные функции. В России, где влияние государства на общественную жизнь традиционно оставалось значительным, государственной службе всегда уделялось особое внимание. В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы» от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ, система государственной службы включает в себя следующие виды: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба. Государственная гражданская служба — это вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов — субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Государственная гражданская служба, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Должности государственной службы подразделяются на: должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъекта РФ. Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории: 1)  руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий; 2)  помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, а также руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; 3)  специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения осуществления государственными органами своих задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий; 4)  обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. Все должности государственной гражданской службы разделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности государственной гражданской службы. Кроме того, законопроектом предлагается также ввести для гражданских служащих классные чины: действительного государственного советника Российской Федерации 1, 2 и 3 класса, государственного советника Российской Федерации 1, 2 и 3 класса, советника гражданской службы 1, 2 и 3 класса, референта гражданской службы 1, 2 и 3 класса и секретаря гражданской службы 1, 2 и 3 класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена. Квалификационные требования по должностям гражданской службы устанавливаются к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы Российской Федерации), стажу (опыту) работы по специальности, к профессиональным знаниям и навыкам их применения, необходимым при исполнении должностных обязанностей. Важнейшим разделом нового закона является заложенный в законопроекте механизм урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе. Законом предусмотрено образование в государственных органах комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов. В работе этих комиссий, равно как и других комиссий, которые предлагается создавать в государственных органах (конкурсной комиссии, аттестационной комиссии, комиссии государственного органа по служебным спорам), предусматривается участие независимых экспертов, число которых должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Введение этих норм должно содействовать обеспечению открытости государственной гражданской службы и ее взаимосвязи с институтами гражданского общества. Принцип кадровой ответственности призван реализовать так называемый «служебный контракт», определяющий стороны, содержание, формы и сроки действия контракта, заключаемого между служащим и нанимателем, раскрывающий порядок его заключения, вопросы испытания при поступлении на гражданскую службу, перевода на другую должность государственной гражданской службы или изменения существенных условий служебного контракта с согласия гражданского служащего. Законопроектом устанавливается исчерпывающий перечень оснований для прекращения служебного контракта. Денежное содержание гражданского служащего должно включать в себя месячный должностной оклад и месячный оклад в соответствии с присвоенным классным чином гражданской службы, составляющие вместе оклад денежного содержания, ежемесячную надбавку к окладу денежного содержания за выслугу лет, ежемесячную надбавку за особые условия гражданской службы и за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, премии. В оплате труда гражданских служащих должна существенно возрасти доля средств на стимулирование результативной работы (различного вида премии). Таким образом, принятие нового российского закона «О системе государственной службы в РФ» было осуществлено в русле общемировых тенденций реформирования государственной гражданской службы, наиболее важными из которых следует назвать: 1)  поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью; 2)  усиление политической составляющей при принятии решений на высших уровнях гражданской службы (в США, Франции, Китае и других странах, за исключением, пожалуй, Германии, где эта составляющая и так очень велика); 3)  ориентацию, где это возможно, государственной гражданской службы на оказание услуг гражданам и обществу (наряду с исполнением государственных функций); 4)  децентрализацию исполнения решений и системы государственной службы в целом (Франция, Венгрия, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания, Италия и др.); 5)  усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества; 6)  повышение внимания к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам государственной службы (особенно в США, Великобритании, Франции и др.); 7)  «менеджеризацию» гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги; 8)  расширение сферы проведения конкурсных экзаменов — как при занятии должности, так и при продвижении по службе; 9)  сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США)57[57]. На муниципальном уровне пока продолжает действовать прежняя система разделения служащих на три категории — А, Б и В. Должности категории А устанавливаются для непосредственного исполнения полномочий муниципальных органов власти. Эту категорию должностей составляют главы администраций, депутаты представительных органов власти, замещающих свою должность на постоянной основе. Должности категорий Б и В именуются не муниципальными должностями, а должностями муниципальной службы. Должности категории Б соответствуют служащим, обеспечивающим исполнение полномочий лиц, занимающих должности категории А. Тогда как должности категории В завязаны, главным образом, на поддержку функционирования органов муниципальной власти непосредственно. И все же функциональная общность государственной и муниципальной служб должна вынудить законодателей обеспечить подобие между квалификационными признаками обеих служб. Кроме того, становление муниципального сектора в РФ потребовало воспроизводства определенной категории профессиональных служащих, не занимающих должностей государственной и муниципальной службы, экономическое поведение которых определяется рядом принципиальных особенностей, связанных с расширением доли территориального интереса в структуре потребностей современного российского общества. Деятельность этой категории менеджеров, включенных в состав предприятий с различной формой собственности, напрямую ориентирована на взаимодействие с муниципальными органами власти, заказы которой они подчас выполняют. Характерными чертами деятельности этого типа управленцев являются тесная привязка к территории, степень целостности и самообеспеченности, являющиеся критериями эффективности их деятельности. Достижение целостности и самообеспеченности становится возможным благодаря реализации на территории различных задач, имеющих, как правило, экономический или социальный аспекты. Выбор этих аспектов в характере задач муниципального управления неслучаен: он обусловлен двойственностью самой природы эффективности управленческой деятельности муниципального менеджера, стремящегося решать одновременно как экономические, так и социальные проблемы. Разноплановость этих проблем, как, впрочем, и некий внутренний антагонизм между ними, очевидна. Экономический аспект проявляется в необходимости обеспечения доходности в работе экономических агентов, действующих на территории, что позволяет последней поддерживать и воспроизводить свое место в системе национального разделения и повысить уровень жизни и адекватные условия труда и быта населения. Проблемы, связанные с реализацией экономических целей и задач, вызывающих тенденции неравенства и неравномерности развития, способствуют формированию социальной проблематики, обнаруживающей иные способы идентификации и измерения соответствующих процессов. Двойственность проблематики, подлежащей разрешению классом муниципальных менеджеров, обусловливает двухуровневость в практике принятия ими управленческого решения. И если один из уровней связан с нахождением материальных источников функционирования и развития территориальной общности, то второй — с обеспечением условий стабильности и управляемости протекающих на территории процессов. Функции муниципального менеджера реализуются различными субъектами, действующими в муниципальном секторе экономики. В перечень этих субъектов входят представители муниципальных органов власти, руководители предприятий всех уровней и форм собственности, чья деятельность осуществляется на территории муниципального образования и связана с муниципальными органами власти договорными соглашениями. В этот перечень входят также все экономические агенты, владеющие или распоряжающиеся муниципальной собственностью или управляющие ею на основе доверительного управления. Профессионализм муниципального менеджера может проявляться в глубоком знании федерального и местного законодательства, регулирующего хозяйственные отношения в сфере муниципального управления. Однако критерий профессионализма в местных органах власти ряда иностранных государств, как показывает практика, выражен весьма слабо. К примеру, в США даже в среде конгрессменов штатов только 12 % представителей составляют те, кто целиком занят работой в представительном учреждении58[58]. В Германии главы многих муниципальных образований занимают свою должность на общественных началах. Таким образом, значительная часть занятых в муниципальном секторе работников выполняет работу либо на общественных началах, либо работая на предприятиях с немуниципальной формой собственности. Деятельность этих предприятий, однако, напрямую затрагивает интересы муниципальной сферы. Муниципальный сектор экономики ограничен пределами территориального поселения, в рамках которого реализуется общественный интерес, обслуживаемый предприятиями муниципальной сферы.   Избирательные системы: формирование представительных органов власти Избирательный принцип, положенный в основу определенных должностей государственной и муниципальной службы, призван усилить значение отдельных категорий служащих, получающих свои полномочия на основе непосредственного представительства интересов избирателей. Избранию в сфере государственной и муниципальной власти подвержены представители всех трех ветвей власти: исполнительной — главы местных администраций (мэры), законодательной — депутаты представительных органов, судебной — отдельные категории судей. Характерную особенность традиционным избирательным системам придает предпосылка о возможности широкого общественного участия в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления. Но если выборы в государственные и региональные органы власти опосредованы действием ряда общественных институтов типа собрания выборщиков, политических партий или общественных объединений, то выборы в местные органы власти непосредственно представлены отношением «население — орган самоуправления», что делает результаты выборов более значимыми для каждого конкретного избирателя. Это обстоятельство подтверждает тот факт, что, к примеру, в такой стране, как Швеция, активность избирателей в местные органы власти гораздо выше по сравнению с выборами в государственные органы власти. Еще одной особенностью шведского опыта является наличие пропорциональной избирательной системы в формировании местных органов власти. Специфичность муниципальной избирательной системе в России в настоящий период придает то обстоятельство, что избирательные комиссии субъектов федерации не являются вышестоящими избирательными комиссиями при проведении муниципальных выборов, поскольку Органы местного самоуправления уже по определению не входят в структуру органов государственной власти. Поэтому актуальным представляется предостережение экспертов, что при подготовке и проведении муниципальных выборов избирательные комиссии не должны зависеть от органов местного самоуправления. Субъектами избирательных отношений являются избиратель, глава местной администрации (мэр, губернатор) и представительный местный орган (законодательное собрание, городской совет). В муниципальных избирательных системах сложились два направления, закладывающие различные механизмы использования избирательных систем. Речь идет, прежде всего, об избрании глав исполнительных органов власти и местного законодательного собрания, совета. Избрание главы администрации осуществляется на базе классической мажоритарной системы, располагающей тремя разновидностями: абсолютного большинства, относительного большинства и квалифицированного большинства. Избрание в представительный орган данной территориальной общности может быть осуществлено в ходе как прямого, так и непрямого избрания. Прямое избрание осуществляется по одномандатному округу на основе классической мажоритарной системы. Система абсолютного большинства основана на признании победителя выборной кампании, набравшего абсолютное большинство голосов (50 % + 1 голос), принимающих участие в голосовании. Преимущества такой системы являются очевидными, поскольку верх берет тот, кого избирает большинство населения. Как правило, система абсолютного большинства является приемлемой при ограниченном числе соискателей, выступая особенно эффективной в случае борьбы двух кандидатов. Когда число соискателей увеличивается, снижается степень вероятности, что один из них сможет набрать на выборах абсолютное большинство голосов. В этом случае актуализируется значение системы относительного большинства, при которой первенство в результате выборов получает кандидат, набравший просто большее количество голосов. Естественно, что в этом случае вряд ли можно считать, что победитель представляет большинство населения, что в значительной степени снижает степень его легитимности. Чтобы сделать победителя, избранного по системе относительного большинства, более легитимным, в мажоритарную схему были внесены некоторые изменения, позволяющие совместить обе разновидности мажоритарной модели. Такой путь становится возможным при проведении либо повторного, либо альтернативного голосования. Повторным голосованием является такой порядок избрания, в ходе которого принимают участие первый и второй лидирующие участники, набравшие относительное большинство голосов на предыдущих выборах. На стадии повторного голосования — второго тура голосования — победитель определяется уже по технологии абсолютного большинства. Альтернативное голосование уже на стадии первого тура создает эффект 234-турового голосования. Для этого избирательный документ составляется таким образом, чтобы избиратель имел возможность отразить в списке кандидатов свои предпочтения, проранжировав каждого из них в рамках порядковой шкалы. Допустим, что в голосовании принимает участие 40 000 избирателей. Полученные в ходе такой процедуры голоса, в разрезе отдельного избирательного бюллетеня, распределяются следующим образом (табл. 3).   Таблица 3 Распределение избирательных предпочтений   Кандидаты Предпочтения А 3 Б 2 В 4 Г 1 Д 5   В ходе первичной обработки каждый из кандидатов получает определенное распределение первых мест (табл. 4).   Таблица 4 Распределение мест, достигнутое в ходе первичной обработки результатов голосования   Кандидаты Голоса А 14 000 Б 5000 В 11 000 Г 2000 Д 8000   Как видно из таблицы 4, никто в первом туре не набирает абсолютного большинства голосов (20 000 + 1 голос). Следовательно, от участия в дальнейших расчетах отстраняется кандидат, набравший наименьшее количество голосов (в данном случае кандидат Г). Оставшиеся невостребованными голоса, пропорционально системе предпочтений распределяются между кандидатами по второму предпочтению. Полученные кандидатом Г голоса распределяются между другими кандидатами в следующей пропорции (табл. 5).   Таблица 5 Структура распределения остаточных голосов по второму предпочтению   Кандидат Голоса А 14 500 (+500) Б 5200(+200) В 12 000 (+1000) Д 8300(+300)   После третьего тура распределения голосов выбывает кандидат Б, и те голоса, которые он успел набрать за два тура, пропорционально распределяются между его конкурентами (табл. 6).   Таблица 6 Распределение голосов по третьему предпочтению   Кандидат Голоса А 16 500 (+2000) В 13 800 (+1800) Д 9700 (+1400) Удаление из выборной гонки кандидата Д и распределение его голосов между двумя оставшимися участниками дает следующую картину (табл. 7).   Таблица 7 Распределение голосов по четвертому предпочтению   Кандидат Голоса А 18 500 (+2000) В 21 500 (+7700)   Следовательно, победителем признается кандидат В, который смог максимально вобрать в себя электоральное большинство. К очевидным недостаткам мажоритарной системы относятся следующие факты: во-первых, победителем зачастую может быть признан кандидат, набравший, в общем, гораздо меньше голосов, чем его оппоненты вместе взятые, во-вторых, мажоритарная система подсчета голосов обеспечивает меньшинствам непрямое и непропорциональное их действительному количеству влияние в высших органах власти. Непрямое избрание является возможным на основе пропорциональной системы представительства со стороны ведущих политических сил, представляющих данную территориальную общность. Пропорциональная избирательная система, впервые введенная на выборах в швейцарские кантоны в 1891-1893 гг., в XX в. получила широкое распространение. Ключевым признаком пропорциональной системы является некая избирательная квота представительства, закрепляющая за каждым депутатом определенное количество избирателей. Наиболее простым алгоритмом вычисления такой квоты является частное Т. Хэра, исчисляемое по следующей схеме. Допустим, что в городской совет в округе, насчитывающем 125 000 избирателей, необходимо избрать пять человек, пропорционально представивших основные социальные группы (классы, страты). В ходе голосования группы получили поддержку избирателей в следующих пропорциях: ♦  А получила 60 000 голосов; ♦  Б — 46 000 голосов; ♦  В - 19 000 голосов. Избирательное частное Т. Хэра определяется делением числа избирателей на число мест: 125 000 / 5 = 25 000. Таким образом, 2 места получает группа А с остатком 10 000 голосов. Одно место падает на группу В с остатком 21 000 голосов, и группа С, с остатком 19 000 голосов, не может претендовать на ввод своего кандидата. Однако оставшиеся два места могут быть разыграны по остаткам. Остатки могут передаваться тем кандидатам, которые набрали наибольшее количество голосов. По методу профессора гражданского права Гентского университета Д'Онта, числа с последовательным делением на 1, 2, 3,4 располагаются в убывающем порядке для определения частного, соответствующего количеству мест, замещаемым от данного округа. К примеру, политические объединения при розыгрыше пяти мест в представительный орган власти получили следующее распределение голосов: А — 60 000 голосов, Б — 46 000 голосов, В — 19 000 голосов. Чтобы определить, сколько мест получает то или иное объединение, необходимо голоса, поданные за каждое объединение, последовательно разделить на 1,2, 3,4. В качестве примера можно использовать табл. 8.   Таблица 8 Распределение голосов между партиями (метод Д'Онта)   Делитель Политические объединения А Б В 1 60 000 46 000 19 000 2 30 000 23 000 9500 3 20 000 15 333 6333 4 15 000 11 500 4700   При обработке результатов выделяются первые по величине пять чисел, по которым определяются объединения, получающие соответствующие места в представительном органе. Такими числами являются 60 000, 30 000, 20 000 - объединение А; 46 000, 23 000 - объединение Б. К сожалению, объединение В, несмотря на приобретенные 19 000 голосов, не получает ни одного места. Важнейшим принципом избирательной системы является определение оптимального соотношения между численностью представительного органа и количеством населения территориального образования. В 1870 г. для эффективной работы городской думы требовалось, по некоторым оценкам, от 30 до 252 человек; в 1892 г. их оптимальная численность уже составляла от 20 до 160 человек. В советское время, на основании Положения о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа, в городах с населением более 10 тыс. человек городской совет должен был избираться из расчета один депутат на 200 избирателей, но в итоге его численность не должна составлять менее 50 и более 1000 депутатов. Исключение здесь составляли только Москва и Петербург, где разрешалось превышение этого лимита. В настоящее время, в соответствии со ст. 35 новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», введены избирательные квоты в представительный орган власти муниципального образования, сформированные в зависимости от численности населения. Данная численность определяется уставом муниципального образования и для муниципальных поселений не может быть менее: ♦     7 человек — при численности населения менее 1000 человек; ♦     10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек; ♦     15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; ♦     20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; ♦     25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; ♦     35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек. Для муниципальных районов численность депутатов представительного органа не может быть менее 15 человек. А для внутригородской территории города федерального значения нижний предел численности не может быть ниже 10 человек. По данным европейских экспертов, в странах Западной Европы количество депутатов городского совета должно составлять от 10 до 60 человек, на муниципальном уровне — от 5 до 50 человек59[59]. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранным в органы местного самоуправления», «если на день вынесения решения суда о назначении даты выборов депутатов представительного органа местного самоуправления не принят устав муниципального образования, не установлен численный состав представительного органа местного самоуправления, а также если на день вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" представительные органы местного самоуправления не избирались, выборы были признаны недействительными, несостоявшимися или было избрано недостаточное для осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления число депутатов, то представительный орган местного самоуправления избирается в составе: 50 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения более 500 тыс. человек; 30 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения от 200 тыс. до 500 тыс. человек; 20 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения от 50 тыс. до 200 тыс. человек; 10 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения от 10 тыс. до 50 тыс. человек; 7 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения менее 10 тыс. человек». В России при выборах в представительные органы муниципальной власти преимущественно используется мажоритарная система голосования, хотя субъекты РФ вправе самостоятельно определять, какую избирательную систему следует применять при выборах в органы местного самоуправления. Доводом в пользу применения пропорциональной системы является факт отсутствия личного знакомства большинства избирателей с потенциальными депутатами, что формирует у избирателей установку на предпочтение кандидата с лучшей избирательной программой, подкрепленной авторитетом поддерживающей его организации (партии, крупного предприятия, региональной власти и пр.). Правом выдвижения кандидатов в представительные органы власти обладают общественные объединения, собрания избирателей по месту работы, учебы и жительства в соответствии с нормативными актами органов государственной власти субъектов РФ. Выдвижение кандидата проводится путем сбора подписей среди избирателей, обладающих активным избирательным правом. Количество подписей устанавливается законодательством. Для проведения муниципальных выборов создаются избирательные комиссии, в состав которых не могут входить сами кандидаты, их доверенные лица, близкие родственники, а также лица, находящиеся в административном подчинении депутата. Главными принципами работы избирательных комиссий являются гласность, открытость, коллегиальность в принятии решений, законность и др. К перечню регуляторов муниципальной избирательной системы следует отнести требования, предъявляемые к должностным лицам и членам представительных органов; порядок формирования и деятельность избирательных штабов; статус субъектов избирательного процесса; процедуру проведения избирательной кампании и голосования; финансирование выборов; порядок определения результатов выбора; способы отслеживания нарушений в ходе избирательных кампаний и т. д. В ходе проведения избирательной кампании выделяются следующие этапы: 1)  составление списков избирателей; 2)  определение границ избирательных округов и избирательных участков: 3)  регистрация кандидатов; 4)  формирование избирательных фондов и обеспечение контроля над расходами; 5)  проведение рекламной избирательной кампании; 6)  выборы и подведение итогов голосования. Последовательное прохождение каждого из выделенных этапов обеспечивает порядок и условия контроля над легитимностью и справедливостью предполагаемого выбора. Предсказуемость и определенность в механизме избрания выборных органов муниципальной власти гарантирует эффективность ее последующей реализации.   Население Всякое территориальное образование сохраняет свой статус до тех пор, пока существует население, его представляющее. Население участвует в формировании выборных органов власти, выступает главным источником пополнения доходной базы, через специализированные институты осуществляет контроль за исполнением законов и пр. Население является структурно неоднородным образованием, получающим свою определенность лишь на период проведения общественно значимых мероприятий: выборов, сбора налогов, получения социальных субсидий и пр. На этот период население обретает структуру, учитываемую органами власти при разработке своей политики. В ходе своего взаимодействия с властью население обозначает свой статус, облаченный в различные организационные формы, выражающие общность ценностных ориентации и интересов различных социальных групп. Под углом зрения системы государственного и муниципального управления население предстает не в качестве некоей обезличенной массы, а в виде сложного структурированного образования, участвующего в разработке характерной для данного территориального образования социальной и экономической политики через особые каналы. Наиболее значимым каналом, через который осуществляется воздействие населения на систему управления государством, является присущая государству избирательная система. Кроме того, существуют и другие каналы такого воздействия: участие населения в общественных акциях, поведение на потребительском рынке, миграционные процессы и др. Население становится активной силой, определяющей не только политический характер местной власти, но и сам характер протекающих внутри общества процессов. Участие население в качестве элемента системы государственного и муниципального управления может быть выражено в виде двух групп показателей: статических и динамических. К статическим показателям следует отнести демографическую структуру, этнический состав, структуру занятости, уровень безработицы, уровень и качество жизни и др. К динамическим — миграционное сальдо, естественный прирост, темпы безработицы, сегрегационные тенденции, показатели рождаемости и смертности и др. Население складывается из отдельных индивидов, групп, по-разному представляющих свое место в сложившейся социально-экономической структуре государства и региона, имеющих свои политические симпатии, функционирующих в различных социальных микросредах и располагающих особыми представлениями о жизни и пр. Люди вольны менять свое местожительство, повышать свой социальный статус, менять свои политические пристрастия: все это в условиях демократического государства может оказать серьезное влияние на характер сложившейся в стране системы государственного управления. Население территориального образования можно разделить на условные виды, соответствующие уровням в системе государственного и муниципального управления. Государственному уровню соответствует категория «народ», региональному — «общество», муниципальному — «общность». В основу разделения на виды положен критерий внутреннего соответствия интересов людей, входящих в ту или иную группу, в зависимости от ее величины и количества условных и безусловных границ между ними. Общность выражает высшую степень этого соответствия, и поэтому именно здесь возможна форма самоуправления людей, подкрепленная незначительным масштабом территории, занимаемой муниципалитетом. Общество, в терминологии Ф. Тенниса, покоится на сложившемся общественном разделении труда, которое является примечательным атрибутом региона как хозяйствующего субъекта в системе экономических отношений страны. Народ — это категория интегрированного на основе национальной идеи населения, представляющего единое государство на основе консолидации частных интересов отдельных личностей и групп в пределах сложившихся государственных границ. По отношению к власти население выступает в следующих организационных формах: ♦     политические партии и движения — сообщества людей, составляющие наиболее активную часть населения, ориентированную на достижение целей и задач стратегического развития государства. Для этого люди формально или неформально включаются в политические процессы, выступая в поддержку отдельных лидеров и программных приоритетов; ♦     общественные организации — сообщества людей, объединенных по различным социальным и экономическим признакам, зарегистрированные в установленном порядке и выполняющие деятельность в соответствии со своим уставом; ♦     социально-демографические группы — сообщества людей, объединенных по различным социальным и демографическим признакам (пол, возраст, ограниченные способности, социальный статус и пр.), призванные отстаивать свои интересы (пенсионеры, молодежные организации и т. д.); ♦     жилищные ассоциации и объединения — объединения жильцов по микротерриториальному признаку, нацеленные на рациональную организацию жилищно-коммунальных услуг в районе их непосредственного проживания (КТОСы, ТСЖ, ЖСК и пр.); ♦     профессиональные группы — сообщества людей, объединенных на основе принадлежности к определенной профессиональной группе, интересы которой недостаточно защищены на данном территориальном уровне (таксисты, военнослужащие, торговцы и пр.); ♦ аномальные группы — группы людей с нетрадиционными ориен-тациями или временно изолированные от общества вследствие их девиантного поведения и стремящиеся интегрировать свой образ жизни, себя в сложившийся на территории социальный порядок (проститутки, заключенные, гомосексуалисты, наркоманы и пр.). Население нельзя рассматривать вне отрыва от своего окружения. Каждому виду населения соответствует своя среда — уникальное сочетание элементов его окружения, во взаимодействии с которыми население способно увеличивать свою численность, усиливать свое воздействие на природные объекты, определять особенности своей структуры соразмерно складывающейся в зоне взаимодействия ситуации. Наборы реакций социальных групп на факторы внешней среды устанавливают социально-экологический тип территории — показатель миграционной притягательности территории, определяющий процессы промышленной и сельскохозяйственной освоенности территории, ее населенности и застроенности. В основе дифференциации социально-экологических типов лежит способность территории, с точки зрения ее освоенности и благоустройства, удовлетворять потребностям и ожиданиям людей как внутри, так и за пределами границ этой территории. Социальные потребности и ожидания могут быть представлены через различные виды спроса на объекты внешней среды, способные обеспечить привлекательность территории для возможных миграций. Спрос на способности территории выражается через такие виды потребностей людей, как потребности в жилище, труде, социально-бытовой инфраструктуре, экологических условиях среды и ее досуговых возможностях. Целесообразно выделение генерирующего, поглощающего и отталкивающего типов (способностей) территории. Генерирующая способность проявляется в числе возможностей приложения деловой и трудовой активности в том или ином районе. Например, новые города (новостройки) характеризуются высокой генерирующей способностью, поскольку сопровождают тенденции высокой трудовой и предпринимательской активности в данном районе. Поглощающая способность опирается на уже сложившуюся в данном районе структуру занятости. Благодаря этой способности район притягивает к себе население других территорий, не изменяя ни своих внешних границ, ни внутренней функциональной структуры60[60]. Отталкивающая способность имеет отрицательное значение для миграционных потоков, направляя их в сторону выхода за пределы территории. Каждому социально-экологическому типу присущ свой набор признаков, в соответствии с которым определяются фактические свойства такой территории. Эти свойства можно распределить следующим образом (табл. 9). Сформировавшийся на данной территории социально-экологический тип определяет широкий спектр процессов, происходящих как внутри, так и за границами общественной системы. Источником этих процессов является та или иная степень удовлетворенности людей условиями собственной жизнедеятельности, мера их готовности жить и работать на данной территории. Потребляя продукцию или услуги, люди совершают определенное экологическое действие, результаты которого можно квалифицировать как эффективные лишь по прошествии определенного времени. Рассмотрение динамики населения через призму социально-экологических типов территории позволяет государственным и муниципальным органам власти корректировать свою экономическую политику с учетом происходящих на территории изменений, реакции населения на факторы среды, и принимать адекватные сложившимся обстоятельствам решения. Власть способна предложить следующие формы работы с населением. 1.   Проведение общегородских конференций и круглых столов с представителями различных социальных групп, общественностью. 2.   Формирование открытых для населения баз данных по основным направлениям работы местных органов власти, размещаемых на интернет-сайтах, в информационных бюллетенях и пр. 3.   Создание отдела по приему жалоб и предложений от населения; обеспечение оперативного реагирования на них. 4.   Проведение ярмарок, сезонных распродаж, социальной торговли — мер, направленных на поддержку отдаленных от центра жилых зон. 5.   Организация дней «открытых дверей», праздничных мероприятий и выставок.   Таблица 9 Социально-экологические типы территории (вариант)   Социально-экологический тип территории Спрос на жилье Спрос на труд Спрос на социально-бытовые услуги Экологический спрос Досуговые возможности территории Поглощающая способность Умеренные цены на жилье, высокий уровень предложения жилья Высокий уровень заработной платы, низкий уровень безработицы Разнообразие сферы услуг, эффективная работа служб сервиса Благоприятный климат, озелененность, наличие чистых водоемов Богатые культурные традиции, наличие достопримечательностей, богатая флора и фауна Генерализирующая способность Высокие темпы жилищного строительства, рост населения Создание перспективных производств, высокая потребность в рабочей силе Недостаточная степень развития сектора услуг Природное окружение представляет интерес, хотя экологические последствия еще не просматриваются Отсутствие достопримечательностей, слабое развитие досуговой базы Отталкивающая способность Низкое качество жилья, низкие темпы строительства Депрессивное состояние производства, низкий уровень оплаты труда Низкий уровень и качество жизни, износ зданий и коммуникаций, транспортная удаленность Неблагоприятный климат, неблагоприятная экологическая обстановка Низкое разнообразие досуговых мероприятий, отсутствие достопримечательностей   6.   Поддержание контакта с населением благодаря регулярной работе «горячих телефонных линий»; интервью в СМИ с представителями власти по актуальным проблемам жизни на территории. 7.   Своевременная публикация средствами массовой информации принимаемых представительными органами власти законопроектов. 8.   Оказание адресной помощи отдельным категориям граждан, лицам с ограниченными возможностями и пр.   Контрольные вопросы 1.       Какие уровни государственной власти имеют место в Российской Федерации? 2.       Входит ли местное самоуправление в систему государственной власти России? 3.       Может ли один государственный институт входить в состав другого государственного института и на каких принципах? 4.       Какова роль Президента РФ в сложившейся системе государственной власти в России? 5.       Какую роль выполняет деление парламента на две палаты? Как разделены полномочия между Государственной Думой и Советом Федерации? 6.       Для чего необходим Государственный совет? 7.       На основе каких принципов проводилось в РФ деление на субъекты федерации? 8.       На основе каких принципов проводилось в РФ деление на 7 округов? 9.       Каковы основные полномочия субъекта федерации? 10.   В чем отличие понятий «местное управление» и «местное самоуправление»? 11.   Перечислите и охарактеризуйте сложившиеся в мире виды самоуправления. 12.   Почему большинство администраций городов имеет статус органов местного самоуправления? 13.   Каков порядок принятия в России основных правовых документов (Конституции, законов, подзаконных актов)? 14.   Какие институты в РФ контролируют сегодня реализацию принятых законов? 15.   Как вы понимаете словосочетание «жесткая вертикаль власти»? 16.   На основе каких критериев проводится разграничение территорий? 17.   Какие обстоятельства, на ваш взгляд, могут повлиять на изменение границ между регионами; муниципальными образованиями? 18.   Что такое бюджетный федерализм? 19.   В чем особенности российской бюджетной системы? 20.   Что входит в перечень доходных источников муниципалитета; региона? 21.   Что входит в перечень расходов муниципалитета; региона? 22.   Что является объектом государственной собственности; муниципальной собственности? 23.   Каковы особенности экономического поведения предприятий, осуществляющих управление собственностью на основе хозяйственного ведения; оперативного управления? 24.   Что такое государственный и муниципальный секторы в экономике? 25.   Как измерить емкость государственного и муниципального секторов? 26.   Идентичны ли понятия «должность муниципальной службы» и «муниципальная должность»? 27.   Какие категории госслужащих входят в категорию руководителей? 28.   Какая избирательная система положена в основу выборов в Государственную Думу РФ? 29.   Что такое социально-экологический тип территории? 30.   По каким основным показателям органы власти отслеживают состояние общественного мнения?   Глава 3. Система муниципального управления на современном этапе: особенности организации и функционирования 3.1. Муниципальное образование в Российской Федерации Впервые термин «муниципальное образование» был введен в юридическую практику Гражданским кодексом РФ. Однако ни в Конституции РФ, ни в Гражданском кодексе прямых определений понятию «муниципальное образование» не дается. При сопоставлении Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса напрашивается вывод, что под муниципальным образованием следует понимать некую территорию, на которой проживает население (необязательно компактно и оседло), или часть городской территории (район в городе), приобретшую особый статус (статус муниципального образования), позволяющий им участвовать в гражданских правоотношениях, осуществлять самостоятельную социальную и экономическую политику. Впервые определение муниципального образования встречается в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. В нем муниципальное образование представлено как «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». В новой версии закона 2003 г. производится конкретизация правового статуса данной единицы путем отнесения ее к одному из типов, компетенция которого особо оговаривается в других статьях вышеназванного закона. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 2003 г., «муниципальное образование — это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения». Вместе с понятием «муниципальное образование» в учебной и научной литературе часто используется понятие «муниципалитет», которое в европейских странах принято относить прежде всего к урбанизированным муниципальным образованиям, имеющим статус города или поселка городского типа. Однако в российском законодательстве понятие «муниципалитет» практически не используется, из-за чего не проводится правовых различий между городскими и сельскими муниципальными образованиями.   Признаки муниципального образования Муниципальное образование обретает статус органа местного самоуправления, если управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, обладает правом установления местных налогов и сборов или учреждения муниципальных предприятий, а также имеет выборные органы представительной и исполнительной власти. Эти признаки следует квалифицировать как юридические признаки муниципальных образований. Однако тот факт, что в России далеко не все территориальные поселения спешат обрести статус муниципальных образований, свидетельствует о том, что наряду с юридическими признаками муниципальных образований особое значение имеют признаки социально-экономические, определяющие мотивацию территориальных поселений на получение правовой автономии. Перечислим эти признаки. 1.   Экономическая самодостаточность территории, заключающаяся в наличии на ней необходимого количества хозяйствующих субъектов, получающих устойчивую прибыль и заинтересованных в развитии территории, перечисляя последней часть своих доходов. 2.   Особое место территории в системе общественного разделения труда, подчеркивающее ее влияние на жизнедеятельность других территорий и привлекательность для сторонних инвесторов. 3.   Значительная доля активного населения, способного самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, изыскивать для этого материальные и организационные ресурсы. 4.   Заинтересованность региональной власти в существовании на территории субъекта федерации экономически устойчивых и активных территориальных поселений, действующих в режиме хозяйственного расчета и пользующихся поддержкой со стороны проживающего в них населения.   Виды муниципальных образований В соответствии с новым федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», все муниципальные образования делятся па муниципальные поселения, муниципальные районы и городские округа. Территория субъекта федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями и городскими округами. Территории всех поселений входят в состав муниципальных районов. Наличие в прежней редакции закона двухуровневой системы местного самоуправления, включающей сосуществование двух типов муниципальных образований — поселений и районов — положило начало формированию двух моделей организации муниципальной власти — поселенческой и районной, различие между которыми рассматривалось значимым скорее по форме, чем по содержанию. Отсутствие в этой системе категории городских округов вызвало к жизни проблему определения города как муниципального образования, имеющего ряд специфических особенностей, отличающих его от муниципальных образований неурбанизированного типа. Выделение городского округа в качестве самостоятельной единицы в перечне муниципальных образований подчеркивает особую роль городов как носителей функции местного самоуправления. В соответствии с новой версией закона, российские города могут быть представлены в виде одной из двух юридических единиц: городского поселения и городского округа. Закон разводит компетенцию между двумя видами городских муниципальных образований, закладывая в основу этого разделение полномочий между поселенческим и районным звеньями управления. И это обстоятельство свидетельствует об осознании значения, которое имеют города в экономической жизни страны. Городское поселение — это город или поселок с прилегающей территорией, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В границах городского поселения могут находиться один город или поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Городской округ — это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта федерации. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом соответствующего субъекта федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры на территории. В отношении сельских поселений закон устанавливает количественную норму, ограничивающую статус такого поселения численностью более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и общей территорией нескольких сельских населенных пунктов с численностью менее 1000 человек каждый. В случае, если численность населения такого населенного пункта составляет менее 1000 человек, этот населенный пункт входит в состав городского или сельского поселения. Исключение делается для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных районах с численностью менее 100 человек, которые имеют право (при условии решения схода граждан) не входить в состав другого поселения. Что касается границ муниципального района, то они устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также переданных для реализации отдельных государственных полномочий. Таким образом, закон четко разделяет границы между тремя видами муниципальных образований, вводя ряд принципиальных ограничений в отношении возможных пересечений границ между ними: ♦  границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта; ♦  территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения; ♦  территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.   Проблемы становления системы местного самоуправления Повышение статуса муниципальных образований, подтвержденное положениями нового закона, не может не Вызывать беспокойства региональной власти, опасающейся возможности расширения экономического влияния входящих в региональные образования городов. Природа этого беспокойства имеет объективный характер и обусловлена тем, что статус региона в РФ не всегда соответствует его экономическим возможностям как хозяйствующего субъекта. В большинстве регионов России входящие в них отдельные крупные города и, прежде всего, областные центры на 60-80 % обеспечивают доходную часть региональных бюджетов, тогда как основные параметры их собственных бюджетов определяются решениями законодательных органов региональной власти. Сложившаяся в ряде европейских стран практика наделения правами самоуправляемых сообществ как городов, так и географически поглощающих их районов, выбивает объективную основу противоречий между территориальными уровнями. Сферы компетенции городов и районов (регионов) фактически не пересекаются, а бюджеты формируются независимо друг от друга. Разумеется, что простое перенесение этой схемы на российскую почву нецелесообразно по ряду причин, одной из которых представляется крайняя слабость негородских поселений, живущих подчас в режиме натурального хозяйства и вряд ли способных содержать огромные пространства неурбанизированных земель. В настоящий период в ряде субъектов федерации (Башкортостан, Татарстан, Удмуртия, Саха-Якутия) получила распространение практика, когда крупные города и сельские районы стали исключаться из числа самоуправляющихся единиц: здесь действуют органы государственной власти, т. е. субъекта федерации. Правовым прецедентом такой практики послужило известное постановление Конституционного Суда от 24.01.1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17.04.1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской республике"». На основе постановления были вынесены следующие решения: ♦     субъекты федерации вправе создавать местные государственные органы власти в первичных административно-территориальных единицах; ♦     субъекты федерации вправе в своих первичных административно-территориальных единицах создавать представительные органы власти и исполнительные органы государственной власти общей компетенции как органы соответствующих административно-территориальных единиц; местные государственные органы в первичных административно-территориальных единицах должны быть органами соответствующих административно-территориальных единиц, а не органами субъекта федерации на местах; ♦     субъекты федерации вправе упразднять органы местного самоуправления на местах, если имеется положительное решение на этот счет населения, проживающего на данной территории, в результате проведенного референдума. Таким образом, в соответствии с постановлением, Конституционным судом было рекомендовано законное основание перемещения системы местного самоуправления на нижестоящий по отношению к крупным населенным пунктам уровень. Как гласит более позднее постановление Конституционного Суда в отношении Республики Коми от 15.01.1998 г., «В соответствии с постановлением Конституционного Суда от 24.01.1997 г. субъектами РФ не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц»61[61]. Такое решение, по сути, предписывало задавать границы муниципального образования в строгом соответствии с районированной сетью населенных пунктов вышестоящего уровня — субъекта федерации, что обращало их, по сути, в прямое подчинение субъекту. Постановление Конституционного Суда фактически развязало руки региональной власти в направлении определения условий учреждения местного самоуправления в административно-территориальных единицах. А разработанный представительным органом субъекта федерации перечень административно-территориальных единиц позволял исполнительным органам власти на законном основании рассматривать города областного и районного подчинения в качестве своих непосредственных придатков. Как подчеркивается в Постановлении Конституционного Суда по «удмуртскому делу», «определение уровня, на котором создаются муниципальные образования — с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, — может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ. Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом Конституцией Удмуртской Республики. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы (Курсив автора — примеч. ред.) и т. д.».   Город как муниципальное образование Города остаются наиболее крупными муниципальными образованиями на территории РФ. По данным переписи населения 2002 г., городские жители составляют 73,3 % (на 0,1 % меньше, чем по итогам предыдущей переписи). Большинство их сконцентрировано в Центральном федеральном округе — 304 города. Меньшинство — в Дальневосточном федеральном округе — 70 городов62[62]. Градостроительный кодекс РФ разделяет города по численности населения на: малые (до 50 тыс. человек), средние (от 50 до 100 тыс. человек), большие (от 100 до 250 тыс. человек), крупные (от 250 до 1 млн. человек), крупнейшие (свыше 1 млн. человек). В качестве муниципального образования город обнаруживает ряд особенностей, к которым следует отнести такие, как размер, численность и плотность населения, пространственная (морфологическая) неоднородность, диверсификация, предельная самодостаточность и пр. Города имеют различный административный статус и степень специализации своей экономической базы. В России выделяют, как правило, города-столицы, областные (краевые) центры, города районного (областного) подчинения, а также малые города. Представленная классификация вбирает в себя как признаки численности населения, так и место этих городов в структуре административного деления. Из 2940 городских поселений значительная часть приходится на малые города, численность которых составляет 768 единиц, или 70 % всех городов. Проживает в них только 17 % населения страны. Среднее число жителей малого города составляет 22 тыс. человек. С точки зрения специализации, 58 % этих городов выполняют агропромышленную функцию, 75 % — промышленную, 70 % — транспортную, 32 % — рекреационную, 21 % специализируется на обслуживании крупных городов63[63]. Другая значительная часть населения проживает в 13 городах-миллионерах. Несмотря на то, что в последние годы наибольший прирост численности пришелся на большие (от 100 до 250 тыс. человек) города (их количество увеличилось с 87 в 1989 г. до 93), средняя часть спектра классификации городов по численности остается чрезвычайно узкой. В крупнейших и малых городах проживает более 75 % всего населения страны, что свидетельствует о низкой сбалансированности в системе пропорционального расселения в административно-территориальных единицах. Явную тенденцию к сокращению обнаруживают, по результатам переписи населения, городские поселения с диапазоном численности от 250 тыс. до 1 млн. человек. Характерной чертой категории городов как территориальных поселений является их принадлежность к административно-территориальным единицам. Свойство целостности и неделимости городского хозяйства сдерживает тенденции наделения более мелких территориальных единиц статусом муниципального образования. Это обстоятельство еще раз подтверждает концентрацию системы местного самоуправления главным образом на уровне города, где как бы замыкаются друг на друге государственные интересы и интересы проживающего в границах городской черты гражданского населения. И где имеется экономическая основа, обеспечивающая его самостоятельность. Еще одним важнейшим основанием классификации городов является их специализация, определяющая структуру занятости в городах, а также профиль производственной и коммерческой деятельности их ведущих предприятий. Положенный в основу классификации критерий занятости впервые был использован в 1943 г. американским ученым Ч. Д. Гаррисом (1902-1974), который разработал классификацию для 377 американских городов, на базе которой было выделено 9 категорий Городов: промышленные, города с менее выраженными промышленными функциями, города горнодобывающей промышленности, города розничной торговли, города оптовой торговли, коммуникационные города, университетские города, курортные города и многофункциональные города64[64]. Методологическим средством определения специализации города служит формула функционального профиля территории:   где: — число представителей данной отрасли в данном районе (городе); — число представителей данной отрасли в стране; — число населения в районе (городе); — общая численность занятых в стране. Кроме того, специализацию города можно определить с помощью расчета индекса специализации по формуле:     где: Si — индекс специализации города i по отрасли N; Ni — доля отрасли N в суммарной занятости города i; Nj — доля отрасли Nb суммарной занятости в стране65[65].   Основываясь на вышеперечисленных данных, можно выделить в России следующие муниципальные образования: промышленные, аграрные, административные, торговые, университетские и курортные города. К ним следует еще добавить наукограды и закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Промышленные города, созданные на базе одного или нескольких предприятий, выросли из рабочих поселков, сконцентрировав на своей территории большой объем промышленной зоны. Промышленные города могут специализироваться как в добывающих, так и перерабатывающих отраслях производства. Как правило, господство добывающей отрасли в экономической специализации города означает небольшой возраст города и низкую степень его диверсификаций, ограничивая сферу его производства на начальных звеньях технологического цикла. Характерной особенностью большинства советских городов была их жесткая специализация в рамках общенациональной системы разделения труда, что обусловливало чрезвычайное ограничение функций таких городов, попадающих в значительную зависимость от небольшой группы местных предприятий. Проникновение рыночных тенденций в экономическую жизнь страны не могло не поставить перед городами серьезной проблемы, провоцирующей стремление практически всех городов обрести экономическую самодостаточность через расширение своей производственной базы, способной обеспечить, с одной стороны, стабильные источники существования города, а с другой — занятость населения. Эта тенденция сопутствовала в период 1990-1995 гг. преобразованию ряда промышленных городов в торговые, рост и значение которых стали усиливаться по мере преодоления товарного дефицита, характерного для последних десятилетий советского периода. Атрибутивным признаком торгового города является ярмарка, имеющая региональный статус. Торговые города являются центрами оптовой и розничной торговли, имеют развитую сеть торговых комплексов и крупных торговых домов, имеющих филиалы в других регионах. Административные города исторически сформировались как центры управления, политического и фискального контроля, сосредоточенные, как правило, на месте бывших военных поселений с целью проведения на местном уровне государственной политики. Административные центры исполняли роль либо районного (уездного), либо областного (губернского) центра. Значение административной функции городов оказалось очень важным: многие поселения, не имеющие развитой промышленности, но сконцентрировавшие на своей территории административные рычаги, сохранили и укрепили с течением времени свой городской статус, усилив его созданием промышленной и торговой инфраструктуры. Аграрные города долгое время играли ведущую роль в эволюции территориальных поселений. Еще в конце XVIII в. каждый второй город оставался аграрным по ведущей функции. Главной особенностью аграрного города является его ориентация на переработку сельскохозяйственной продукции. Как правило, аграрные города отличаются небольшими размерами, незначительной плотностью населения, преимущественным распространением на территории малоэтажных жилых строений. Располагаются аграрные города в благоприятных для сельского хозяйства климатических районах с развитой системой переработки сельхозпродуктов. Курортные города практически не имеют промышленности и формируют свою градообразующую базу за счет обслуживания населения из других регионов и стран. Расположение курортных городов в благоприятных географических условиях способствует привлечению населения на эту территорию. Благоприятный для города результат достигается за счет высокой доли гостиничных и санаторных комплексов, широкого представительства туристических, медицинских и транспортных профессиональных групп в структуре городской занятости. Курортные города относятся к уникальным социоприрод-ным комплексам с развитой системой обслуживания и организации досуга. Университетские города — это категория городов, не получившая в России широкого распространения. Причина этого заключена в низкой степени поддержки научно-образовательных комплексов государством, а также в недостаточно развитой системе интеграции между научными и промышленными центрами. Таким образом, образованные вокруг университетских центров поселения вряд ли способны самостоятельно содержать инженерную инфраструктуру урбанизированной территории. Имеющиеся в крупных городах достаточно многочисленные университетские центры тесно интегрированы в материальный сектор городской экономики, оставаясь составной частью общегородской системы самоуправления. Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Президентом РФ по представлению правительства на срок до двадцати пяти лет. Наукограды имеют статус городских округов. При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда президент утверждает определенные правительством приоритетные для данного населенного пункта направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники, а также представленную правительством РФ программу развития наукограда, в которой определены меры государственной поддержки данного наукограда с учетом его специфики. Статус наукограда по истечении срока может быть сохранен. Порядок создания закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и управления ими определен Законом «О закрытом административно-территориальном образовании» (с изменениями и дополнениями от 28.11.1996 г. № 144-ФЗ). Предложение о создании ЗАТО вносится правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов федерации, а решение о создании — Президентом РФ. Как и наукограды, ЗАТО имеют статус городских округов. В настоящее время в России функционирует около 40 ЗАТО, созданных в свое время в границах закрытых городов, специализирующихся на исполнении оборонных заказов. Земли, занимаемые предприятиями ЗАТО, находятся в федеральной собственности и передаются этим предприятиям в бессрочное пользование. Предприятия, выполняющие государственный оборонный заказ, должны перечислять определенную сумму в бюджет ЗАТО для финансирования социальных программ местного значения. Если на территории ЗАТО, по согласованию с правительством РФ и местными властями, зарегистрированы юридические лица из других регионов или государств, то и они должны направлять часть своих доходов в местный бюджет. Возможный дефицит бюджета ЗАТО покрывается федеральным бюджетом в виде субсидий, дотаций или субвенций. Кроме того, можно выделить отдельные категории городов, определяемые по профессиональному признаку: военные городки, гарнизоны, вахтовые поселки и пр. Выделение соответствующих видов городов распространяется преимущественно на малые и средние города. Что касается крупных городов, то они вряд ли укладываются в эту классификацию, представляя собой полифункциональные, диверсифицированные центры, позволяющие им содержать образующиеся вокруг них агломерации. По данным Центра аналитических исследований Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, в России в 2003 г. было зарегистрировано 11 599 муниципальных образований, в т. ч. 591 город, 1488 районов, 519 поселков городского типа, 8791 сельский округ (сельсоветов) и 210 сельских населенных пунктов. Кроме того, 136 муниципальных образований сформировалось на внутригородском уровне. После ввода в действие в 2006 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» численность муниципальных образований планируется довести до 30 000 единиц, локализованных в границах территориальных поселений, с наделением их реальными и финансово подкрепленными полномочиями.   Модели организации местного самоуправления По данным государственной статистики, на 01.09.2000 г. в России зарегистрировано 12 261 муниципальных образований. Сложившаяся на сегодня практика организации местного самоуправления может быть представлена в виде ряда моделей: административно-территориальной, территориальной (районной), поселенческой (волостной) и двухуровневой. Административно-территориальная модель предусматривает обязательное учреждение органов местного самоуправления в рамках действующих административно-территориальных единиц. Применение этой модели возможно на субрегиональном уровне и предполагает сплошное наделение статусом органа местного самоуправления всех территориальных поселений, входящих в регион, с соответствующим разделением бюджетных источников между ними. Данная модель является скорее теоретической и вряд ли может быть полностью реализована на практике, поскольку не вызывает автоматического стремления граждан, проживающих в границах действующих административно-территориальных единиц, создавать на своей территории самостоятельные органы власти. Территориальная (районная) модель предполагает выделение района как единого муниципального образования, которому подчинены населенные пункты районного подчинения (волости, поселки). Преимуществом этой модели служит то, что более крупное муниципальное образование может располагать достаточным бюджетом, позволяющим ему решать проблемы входящих в него населенных пунктов. Не секрет, что в России сложилась целая сеть муниципальных образований, бюджет которых полностью определяется финансовыми вливаниями региональных властей, а некоторые так называемые муниципальные образования и вовсе не имели бюджета. К недостаткам рассматриваемой модели можно отнести низкую степень инициативности граждан организовывать на этом уровне полноценную работу в сфере самоуправления. При использовании поселенческой (волостной) модели статусом муниципального образования наделяется определенный круг административно-территориальных единиц (города, волости, сельсоветы), тогда как на уровне административного района или его подразделения создаются органы государственной власти на местах. Это обстоятельство связано с отсутствием на районном уровне представительных органов муниципальной власти. Таким образом, государственная власть на уровне субъекта федерации осуществляется сразу на двух уровнях: субъекта федерации и района. К несомненным преимуществам приведенной модели относится то, что власть муниципального образования в этом случае территориально больше приближена к населению, а потому и подконтрольна ей. Недостатком же этой модели является отсутствие возможности у малых территориальных образований иметь право на реализацию местного самоуправления. Так, в Тюменской области с приходом в 2000 г. нового губернатора, стал осуществляться постепенный переход от поселенческой модели к территориальной. Увеличение размеров муниципального образования путем объединения сельсоветов, по мнению разработчиков этой модели, должно способствовать усилению роли местного самоуправления. Двухуровневая модель — включает в себя наделение правами муниципального образования сразу двух субрегиональных уровней: районного и поселкового (внутри района), с соответствующим разделением между ними полномочий, собственности и доходов. Новая редакция ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» создает нормативно-правовую основу для развития именно этой модели. И хотя эта модель может рассматриваться также как разновидность административно-территориальной модели, однако сводить ее полностью к ней некорректно. Все приведенные выше модели являются возможными лишь при условии совпадения административно-государственного и муниципального типов устройства территории, когда соответствующие этим уровням органы власти закрепляются в официально признанных и исторически сложившихся границах. Гораздо более сложной представляется имеющаяся в России практика создания специальных управленческих округов, создаваемых в обход сложившихся административно-территориальных единиц и призванных усилить контрольные функции со стороны региональных властей на территориях муниципальных образований. В русле этой практики сложились два варианта: создание особых округов, не совпадающих с границами муниципальных образований, где назначаются уполномоченные главами регионов лица для проведения политики субъекта федерации, и объединение муниципальных образований в рамках ассоциаций с последующим наделением вновь образуемой общности статусом муниципального образования. В соответствии со ст. 11 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», территория субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями. Поселение формируется на исторически сложившихся землях отдельных населенных пунктов с включением в его состав прилегающих к нему земель общего пользования, рекреационных зон и земель для развития поселения. Территории всех поселений, кроме территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Очертания поселения должны иметь строгий и признанный характер: внутри него не может находиться никакого другого поселения, а его границы не должны пересекаться границами других населенных пунктов. А границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения. Что касается территории городского округа, то он не входит в состав муниципального района, составляя самостоятельный субъект хозяйствования, наделенный развитой социальной, транспортной и иной инфраструктурой для решения вопросов местного значения. Следует отметить, что сложившаяся в России двухуровневая модель сформировалась под влиянием двух факторов: масштаба территории и характера административно-территориального устройства, в соответствии с чем именно на районном и поселенческом уровнях исторически сформировались устойчивые формы самоорганизации населения. При этом, в отличии от ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г., новый закон строго разграничивает сферы ответственности между двумя уровнями местного самоуправления. Особые полномочия законом передаются на уровень территориального общественного самоуправления, обладающего особым статусом в структуре органов местного самоуправления. Главное отличие в статусе органов местного самоуправления от территориального общественного самоуправления состоит в том, что верхний уровень местного самоуправления располагает статусом публичной власти и имеет право призвать к ответственности граждан, руководителей организаций, органов власти за неисполнение муниципальных правовых актов, тогда как нижний, получая полномочия органа территориального общественного самоуправления, действует сугубо в рамках переданных ему органами местного самоуправления полномочий и собственного устава.   Территориальное общественное самоуправление В соответствии со ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», население имеет право в учреждении территориального общественного самоуправления. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. В соответствии с уставом муниципального образования, указанные органы могут являться юридическими лицами. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования, в соответствии с законами субъекта РФ, и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление (далее — ТОС) является одной из форм самоорганизации населения на территориальном микроуровне и ориентировано на создание устойчивых сообществ горожан, учрежденных по территориальному принципу. Основная цель ТОСов заключается в объединении населения, совместно проживающего на определенной территории, для защиты их прав и интересов. Формой реализации этой цели является организация специальных административных органов, ответственных за решение текущих вопросов территориального значения и взаимодействие с местными органами власти. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания специальных органов территориального общественного самоуправления. Границы территории, на которой оно осуществляется, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Оно может осуществляться в пределах следующих территориальных зон проживания граждан: ♦  подъезд многоквартирного жилого дома; ♦  многоквартирный жилой дом; ♦  группа жилых домов; ♦  жилой микрорайон; ♦  сельский населенный пункт, не являющийся поселением. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Являясь, в соответствии с уставом, юридическим лицом, территориальное общественное самоуправление подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста. К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся: 1)       установление структуры органов территориального общественного самоуправления; 2)       принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений; 3)       избрание органов территориального общественного самоуправления; 4)       определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления; 5)       утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении; 6)       рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. К основным направлениям работы ТОС можно отнести следующие: ♦     привлечение населения к участию в работе по обеспечению сохранности жилого фонда, благоустройству и озеленению прилегающей территории, охране общественного порядка; ♦     проведение общественных работ на самоуправляемой территории; ♦     организация досуга населения, содействие развитию народного творчества, проведение культурно-массовых и спортивных мероприятий; ♦     создание условий для организации воспитания, занятости и досуга молодежи; ♦     защита всеми доступными средствами конституционных прав и свобод граждан, оказание помощи социально незащищенным слоям населения. В соответствии с решением представительного органа, муниципалитет имеет право передать часть своих полномочий на уровень территориального общественного самоуправления, если они не возложены на них законом или приписаны Уставом к исключительному ведению представительного органа. Полномочия могут быть переданы на основе заключенного договора, одной из сторон которого выступает структурное подразделение администрации, а другой является зарегистрированный орган ТОС. ТОС лишено статуса органа публичной власти, хотя и может выполнять полномочия органов муниципального самоуправления на основе прямого их делегирования. Вызванный исключительно инициативой граждан, орган ТОС волен свободно определять зоны своей ответственности, структуру управления, перечень рассматриваемых вопросов и пр. Правовую базу развития ТОС составляет устав. В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются: 1)  территория, на которой оно осуществляется; 2)  цели, задачи, формы и основные направления деятельности; 3)  порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления; 4)  порядок принятия решений; 5)  порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами; 6)  порядок прекращения территориального общественного самоуправления. Дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут. К сожалению, несмотря на стремительное распространение территориального общественного самоуправления, произошедшее в России за последние десять лет, общественный статус этих организаций остается невысоким. Среди наиболее явных причин такого положения дел можно назвать: невысокую социальную активность населения, отсутствие самостоятельной экономической базы у органов ТОС и, как следствие этого, почти 100-процентную зависимость политики ТОС от решений на уровне органов местного самоуправления.   3.2. Функции муниципального менеджмента Муниципальное управление — это управление социальными общностями на основе территориального принципа. Целью муниципального управления является обеспечение оптимальных условий для функционирования и развития территориальных общностей, располагающих статусом относительно самостоятельной хозяйственной единицы. Непременным атрибутом в системе муниципального управления являются нормативы, закладываемые в основу государственной политики выравнивания социального качества территорий. Нормативы, определяющие границы функционирования муниципалитета, следует разделить на следующие группы: по доходам (заработная плата, детские пособия, пенсии и т. д.), по обеспеченности жилой площадью, в т. ч. по строительным нормам, по техническому обслуживанию жилища (температура в квартире, наличие воды, газа и т. д.), по соблюдению льгот (по инвалидности, потере кормильца и т. д.), по профессиональной принадлежности и т. д. При этом соответствующие показатели могут быть разделены на два блока: материально-технический и функционально-территориальный. Содержание первого блока определяется состоянием муниципального фонда: опись имущества, находящегося в собственности муниципалитета, а также контролируемого местными органами власти, жилой и нежилой фонды, торговые места, строения, производственные объекты и т. д. К содержанию другого блока следует отнести реализацию функций жизнеобеспечения территории, заключающихся в экономической и технологической поддержке объектов материально-технической сферы и претворении в жизнь мероприятий, составляющих стратегию развития муниципалитета. Общую схему муниципального управления иллюстрирует рис. 6.     Наличие материально-технической сферы, закрепленной за муниципальным образованием в виде собственности, является условием извлечения стабильного дохода, обращенного на поддержание жизнеобеспечения и развития территории. К перечню объектов материально-технической сферы относятся: недвижимость муниципального образования, представленная в виде земельных ресурсов, жилых и нежилых строений; основные и оборотные средства муниципальных предприятий; банковские кредитные ресурсы, а также контролируемые органами муниципальной власти материальные активы. Основным источником извлечения муниципального дохода является активная политика специализированных административных ведомств по проведению землеотводов, аренде помещений, находящихся в муниципальной собственности, определению на их основе местных налогов и сборов и пр. Располагающее соответствующей материально-технической сферой муниципальное образование участвует в реализации основополагающих направлений своей текущей политики, представленной в функционально-территориальной сфере, отображающей полномочия муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения. К наиболее характерным направлениям такой политики, определяющей основные категории расходных статей муниципалитета, следует отнести ЖКХ и жилищную политику; социальную помощь, в т. ч. помощь учреждениям социальной сферы; взаимодействие с общественными организациями по широкому кругу проблем местного значения; поддержание инженерной инфраструктуры и систем жизнеобеспечения; благоустройство территорий; организация досуга, а также работа по информированию населения. Разнообразие целей, положенных в основу муниципального управления, унифицируется общностью проявляющихся в текущей деятельности функций, лежащих в исключительной компетенции местных органов власти и направленных на удовлетворение первоочередных интересов членов местных территориальных общностей. Критерием отбора определяющих муниципальное образование функций является муниципальный интерес, служащий способом оценки для управленческих действий по реализации целей и задач в развитии территориальной общности. В режиме реального функционирования органов государственного и муниципального управления, в рамках каждого его элемента проявляются действия обеспечивающих воспроизводство этой структуры субъектов, сгруппированные в перечень типовых функций, способствующих этому воспроизводству. Состав этих функций отображает, по сути дела, идеальную модель поведения эффективного менеджера, воплощающего в своих действиях последовательное исполнение необходимого круга задач в разрезе полного производственного цикла. Взаимоотношение этих функций представлено на рис. 7. Выделенные выше функции являются функциями муниципального менеджмента, выступающими средством эффективного социально-экономического регулирования региональных систем. Функции муниципального менеджмента — это виды деятельности государственных и муниципальных служащих по поддержанию и развитию региональных социально-экономических систем. Перечень функций задается порядком в подготовке, принятии и реализации решений в сфере государственного и муниципального управления.     Благодаря функции планирования, территориальное образование определяет перспективные направления своей деятельности, распределяет имеющиеся ресурсы в соответствии со сложившимися на различных территориальных уровнях потребностями и выработанными приоритетами. На основе разработанных планов осуществляется организация деятельности государственных и муниципальных органов власти по исполнению запланированных целей и задач. Для реализации этой функции проектируется организационная структура управления территорией, определяется перечень функциональных подразделений аппарата управления, его территориальных уровней, избирается модель местного самоуправления. Спроектированная таким образом организационная структура региональной власти является основой налаживания многоуровневой, внутренне дифференцированной схемы контроля, обеспечивающего своевременное и бесперебойное выполнение запланированных целей на основе тесного взаимодействия субъектов контроля как со службами самого аппарата, так и находящимися на территории региона предприятиями и учреждениями. Функция контроля должна быть дополнена функцией мотивации, обусловливающей внутреннее стремление исполнителей действовать в соответствии с целями и задачами организации. Организация деятельности государственных и муниципальных органов власти, налаженная схема контроля за реализацией основных функций управления выступают предпосылкой для принятия решений, главным критерием эффективности которых является, с одной стороны, соответствие планам, а с другой — предвосхищение результатов от выбранных вариантов решения, определяемых на основе проведенного прогноза, являющегося составной частью функции прогнозирования — важнейшего средства разработки и корректировки организационных планов.   Планирование Планирование в схеме развития территориального образования предполагает разработку последовательности выполнения намеченных целей и задач, ориентированных на поддержание жизненного уровня населения, условий его проживания, совершенствования и развития. С точки зрения сроков планирования финансовой деятельности территориальных образований традиционно выделяют три вида планов: краткосрочный (1 год), среднесрочный (3 года) и долгосрочный (свыше 5 лет). Планирование является исходной функцией в муниципальном менеджменте и призвано заложить основные ориентиры в функционировании и развитии территориального образования на определенный срок. На основе планов разработки программы развития территориального образования устанавливаются приоритеты и ценностные предпочтения. Благодаря функции планирования территориальное образование не только определяет для себя перспективы собственного развития, но и устанавливает связь между органами управления и населением, проживающим на территории. Открытость и взвешенность планов является гарантией их исполнения и обеспеченности ресурсами. Основу планирования составляет набор документов, призванных упорядочить механизм пропорционального развития территории на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Прежде всего, это концепция социально-экономического развития территории, охватывающая все стороны ее жизни и базирующаяся на тщательно отработанной версии корпоративной миссии и геополитического потенциала территории. Целью экономической концепции, по словам Р. И. Шнипера, является «заблаговременное рассмотрение отраслевых и обще-территориальных проблем, с которыми регион сталкивается в далекой перспективе и по которым должна быть начата подготовка решений»66[66]. В качестве некоторых направлений в разработке такой концепции новосибирский ученый выделяет следующие: достигнутый в регионе уровень развития производительных сил и накопления богатства; место в территориальном разделении труда; монопольное положение в отношении уникальных, остродефицитных или конкурентоспособных ресурсов; величину ресурсов и необходимый уровень концентрации производства для их эффективного использования; характер использования преимуществ в территориальном разделении труда; интересы сопредельных регионов и государств и пр. Разработанная концепция должна подкрепляться экономической стратегией, содержание которой составляют анализ и оценка перспектив развития ключевых отраслей региональной экономики, сформировавшихся вокруг ведущих производственных центров. Экономические стратегии трансформированы в набор соответствующих программ (проектов) с наличными ресурсами и сложившейся организационной моделью управления. И, наконец, низший слой в перечне планов территориального образования составляют рабочие планы мероприятий по претворению в жизнь принятых проектов. Это могут быть также планы по определенным направлениям, рассматриваемым в качестве точек потенциального роста (план финансовой поддержки). Данные планы имеют текущий характер и выполняются с учетом дополнительных обстоятельств и требований конкретных ситуаций. Объектом планирования выступает производственная система, значение которой заключается в ее способности опережающего отражения сложившихся тенденций развития и состояния объекта. В основу плана закладывается совокупность приоритетов территориального образования, опирающегося на располагаемые им ресурсную базу и финансовые источники. В рамках осуществления функции планирования ответственное лицо реализует, как правило, одну из нижеперечисленных задач: ♦ общее руководство реализацией планов и программ на территории; ♦     увязка реализуемых планов с приоритетными задачами в развитии национального хозяйства; ♦     разработка межотраслевых балансов и расчет финансового и материального обеспечения избранных приоритетов; ♦     составление оперативных экономических планов и текущий контроль над их исполнением; ♦     планирование фискальной политики администрации региона и разработка предложений по нефискальным методам привлечения средств на развитие территории; ♦     разработка долгосрочных и среднесрочных планов развития территории. Составление планов становится возможным благодаря соблюдению ряда основных принципов. 1.   Эквифинальности — свойства планируемой системы определять свой рост не из собственных предпосылок, а от текущего состояния системы, вызванного ее реальным положением в среде. 2.   Мозаичности, т. е. выделения в структуре плана равноправных субъектов планирования. 3.   Комплексности — учета в содержании плана полноты и разнообразия имеющихся в обществе проблем и интересов, выраженных во взаимосвязи и согласованности друг с другом, а также с обеспечивающими их ресурсами. 4.   Пропорциональности — функции плана, связанной с требованием выравнивания и учета при распределении целей и ресурсов между территориальными образованиями в соответствии с местом данной территории в системе национального разделения труда и приоритетами социально-экономического развития. 5.   Экологичности — формообразующей роли среды в обеспечении целостности планируемой системы. 6.   Экономичности — необходимости минимизации расходов по всем направлениям плана. Особое место в реализации функции планирования на местном уровне отводится стратегическому планированию. Интерес к стратегическому планированию местных органов власти стал проявляться в западноевропейских странах с середины 80-х гг. XX в. В США методы стратегического планирования стали использоваться государственными и местными органами власти чуть раньше — с начала 70-х. В Великобритании с 2000 г. каждый орган местного самоуправления обязан разработать документ, раскрывающий направления и механизмы развития территорий в соответствии с определенными коллективными целями. Именно в русле стратегического планирования должна распределяться ресурсная база конкретной территории, определяться приоритеты общественного развития и вырабатываться механизмы достижения стратегических целей. Поэтому для того чтобы превратиться в полноценный субъект стратегического планирования, гражданское общество на локальных территориях должно объединиться и сформулировать свои принципы взаимоотношения с местной властью в решении вопросов местного значения. Такая политика не может не соответствовать интересам государства и общества, гармонизируя их интересы вокруг повседневных нужд и забот конкретного человека. Целесообразность в разработке стратегического плана развития региона возникает тогда, когда регионы, поставленные в ситуацию самоопределения, вызванную требованиями экономической самодостаточности и самообеспеченности, стремятся сформировать собственную линию поведения на национальном рынке с целью обретения максимальной социально-политической устойчивости. Как и всякая предпринимательская структура, регион в полной мере осознает необходимость формирования собственного хозяйственного портфеля, максимально диверсифицированного и социально привлекательного для местного населения. В связи с этим обстоятельством каждый хозяйствующий субъект должен сформулировать собственную корпоративную миссию, служащую долгосрочным ориентиром в развитии региона. Миссия призвана заложить пакет стратегических целей и задач, стоящих перед регионом, а также сформировать в сознании его жителей самобытность, исключительность и миграционную привлекательность территории. Содержание миссии обусловлено геополитическим положением региона, своеобразием его культурных традиций, экономической ролью в государстве и приоритетами социально-экономической политики. В содержание миссии региона входят номенклатура продукции ведущих предприятий, обеспечивающих формирование доходной части региональной казны; особое географическое положение региона, его культурное и историческое своеобразие; конкурентное преимущество региона как экономической единицы, условия его туристической или миграционной притягательности. Формулировка корпоративной миссии предваряет разработку стратегического плана регионального развития. Стратегический план необходим для исполнения таких функций, как привлечение инвестиций; консолидация общества; консолидация интересов городских и региональных властей; выделение общественных приоритетов; совершенствование и рационализация системы управления. Стратегический план не является уделом интересов узкокорпоративной группы и предполагает максимально полный учет интересов существующих в регионе экономических и политических сил и, как следствие этого, может быть разработан в строго определенной последовательности, обусловливающей порядок разработки и реализации фундаментальных задач. На первом этапе осуществляется отраслевая тематизация плана, на втором — экономическая, на третьем — политическая. Если отраслевая тематизация анализирует текущее состояние базовых отраслей региональной экономики, а экономическая — предполагает разработку экономически возможных приоритетов в реализации этих отраслей, то политическая тематизация призвана помочь достижению консенсуса между ведущими политическими силами как на местном уровне, так и на уровне взаимоотношения между структурами государственной власти. В содержание стратегического плана на этапе отраслевой тематизации входит по меньшей мере три элемента: анализ состояния отрасли, выделение проблем, а также прогноз и перспективы развития отрасли. Анализ состояния отрасли целесообразно проводить по трафарету SWOT-анализа, характерной чертой которого является оценка текущего положения отрасли с точки зрения разработки конкретных стратегий. Метод SWOT включает в себя оценку фирмы по четырем параметрам: S — сила; W — слабость; О — возможности; Т — угрозы. При проведении анализа необходимо придерживаться определенного порядка. 1.   Выделение набора показателей, адекватно представляющих отраслевую систему. 2.   Оценка динамики развития этих показателей. 3.   Определение характера взаимодействия между показателями. 4.   Описание внешних условий, в рамках которых функционирует отрасль. Сделанные на основе предварительного анализа выводы заносятся в трафарет SWOT в соответствующем порядке. Цель метода заключается в определении характеристик среды функционирования отрасли в разрезе четырех вероятных состояний (табл. 10): ♦ сильных сторон отрасли и открываемых в связи с этим возможностей; ♦  сильных сторон отрасли и имеющихся угроз; ♦  слабых сторон отрасли и открываемых в связи с этим возможностей; ♦  слабых сторон отрасли и возможных угроз.   Таблица 10 Метод SWOT (определение характеристик среды отрасли)   Взаимодействие состояний Возможности Угрозы Сила № 1 №2 Слабость №3 №4   В квадранте № 1 описываются достижения отрасли, подчеркивающие прочность ее позиций как внутри города, так и за его пределами. Анализ осуществляется с позиций того, какие перспективы открываются в связи с существующим положением отрасли. В квадранте № 2 исследуются существующие и наиболее вероятные угрозы, возникающие в связи с проявлением сильных позиций отрасли. Определяются конкретные факторы этих угроз и условия, им благоприятствующие. В квадранте № 3 определяются наиболее уязвимые позиции отрасли, влияющие на ее развитие. Уязвимость оценивается исходя из открывающихся возможностей этой отрасли в связи с общими тенденциями мирового развития. Сюда заносятся как раз те проблемы, отсутствие решения которых не дает отрасли успешно развиваться, однако нацеливает на перспективу их преодоления. В квадранте № 4 обусловливаются наиболее слабые позиции отрасли, наличие которых напрямую угрожает самому ее существованию. Здесь же перечисляются основные факторы такой угрозы. Одной из наиболее значимых задач на этапе планирования является выявление проблем. Для максимально полного учета сложившихся в отрасли проблем целесообразно воспользоваться трафаретом тематической карточки и карточки проблемы, которые необходимо разослать на предприятия и учреждения отрасли. В дальнейшем карточки собираются тематической комиссией, обрабатываются как качественно, так и количественно. Результаты обработки предполагают процедуру выделения проблем отрасли. Общая схема выявления проблемы, проводимая тематической комиссией, может выглядеть следующим образом: 1)  описание проблемы; 2)  выделение основных целей и задач по преодолению проблемы. В рамках этого раздела необходимо выделить приоритеты в развитии отрасли. Здесь важно определить возможные направления в развитии отрасли, расположенные в порядке убывания; 3)  разработка конкретных мероприятий, призванных усилить состояние отрасли и ее конкурентные возможности. При разработке мероприятий необходимо привести перечень постановлений, ГОСТов, технических заданий, утвержденных программ, проектов и других нормативных документов, способствующих реализации мероприятия. При представлении мероприятий необходимо обозначить стадию жизненного цикла в реализации мероприятия (замысел, научно-исследовательская работа, опытно-конструкторская работа, проектная работа, внедрение проекта, производство, утилизация), состояние используемых ресурсов, а также временные рамки в прохождении этих стадий. Кроме того, требуется привести ожидаемый график финансовых поступлений от реализации представленных направлений, а также указать на целесообразность помощи и участия других отраслей. Описание мероприятий можно представить по следующей схеме (табл. 11).   Таблица 11 Трафарет описания мероприятий   Мероприятия по реализации стратегии Методы осуществления мероприятий Достигаемые цели (задачи) Показатели эффективности, характеризующие результат           Составление прогноза и. перспектив развития отрасли является завершающим этапом процесса планирования. В качестве методологического инструмента прогнозного раздела работы тематической комиссии целесообразно применить один из широко распространенных методов прогноза: метод простой экстраполяции; метод трендовой экстраполяции; морфологический метод; сценарный прогноз и нормативный метод прогноза (с прогнозом наиболее вероятных путей достижения заранее известной цели, стандарта, нормы). Распределение полученной информации по трем разделам является достаточно условным, и вполне возможно совмещение этих разделов друг с другом. Критериями качества выполненной работы являются полнота анализа отрасли, вовлеченность в ее разработку максимально возможного большинства ее представителей, репрезентативность в содержании ее проблем, точная оценка экономических и социальных последствий в реализации заявленных программ, реализм и научная достоверность. Экономическая тематизация задается в рамках жестких бюджетных ограничений, будучи ориентированной на распределение бюджетных средств между заявленными отраслевыми подразделениями программ. На этой стадии стратегического планирования отбираются приоритетные направления в развитии региона, опирающиеся на выявленные на стадии отраслевой тематизации точки роста, максимально адаптированные к социальным и экономическим критериям отбора. Заключительным этапом процедуры стратегического планирования выступает политическая тематизация, направленная на консолидацию интересов участвующих в обсуждении плана общественно-политических сил. На этом этапе, организованном в виде учредительной конференции, происходит публичное обсуждение плана, разрабатываются меры по его реализации. Исходным условием составления плана является определение субъекта и объекта планирования. При определении субъекта планирования необходимо выделение группы интересов в разработке и реализации заявленного плана; сил, способных реализовать этот план; ценностей, закладываемых в содержание плана. При определении объекта планирования необходимо выделение обеспечивающих функционирование региона замкнутых хозяйственных систем; обоснование их отделения друг от друга. При разработке стратегического плана возникает ряд проблем, решение которых дает возможность реализовать все заложенные в нем задачи и функции. Во-первых, проведение инвентаризации и проектирования требует колоссальных материальных и интеллектуальных затрат, что является весьма значимым при узкой материальной базе региональной казны. Во-вторых, ведомственная разобщенность и отсутствие специализированного общественного института, ответственного за регулирование сопровождающих организационную работу по подготовке плана процессов. В-третьих, наличие ведомственного интереса, ориентированного на преувеличенную роль отдельных приоритетов, которым придается доминирующий характер. К тому же ведомственный фактор является в структуре региона ключевым организационным звеном в проведении какой-либо политики социального или технологического развития.   Организация Организация как функция муниципального менеджмента предполагает закрепление за той или иной должностной единицей заложенной в план цели (задачи). В качестве инструментов такого закрепления могут быть использованы: распределение сфер ответственности между субъектами, координация взаимодействия между различными функциональными звеньями и уровнями, определение порядка финансирования и обеспечения ресурсами плановых целей и пр. Организация в системе муниципального менеджмента включает в себя ряд задач. 1.   Определение уровней в системе муниципального управления, распределение и закрепление полномочий между ними. 2.   Организация эффективного распределения финансовых потоков между уровнями и звеньями управления, закрепление устойчивых источников формирования бюджета. 3.   Определение оптимальной структуры управления администрацией органа власти. 4.   Организация взаимодействия функциональных и территориальных подразделений. 5. Выбор оптимальной модели самоуправления. 6. Организация кадровой работы в учреждениях местной власти.   Систему административного управления составляет взаимодействие между тремя блоками: общего мониторинга и стратегического планирования; исполнительных подразделений и обслуживающих подразделений67[67]. Каждый блок содержит перечень специализированных служб, деятельность которых координируется высшими должностными единицами. Характер управления работой административного аппарата задается заложенным в ее основу типом организационной структуры (управления). Тип организационной структуры задает конкретную схему координации и контроля в работе функциональных подразделений администрации и служит формой распределения всех типов информации между основными командными уровнями и подразделениями. К основным типам организационных структур следует отнести линейно-функциональный и программно-целевой. Линейно-функциональный — это такой тип организационной структуры территориального поселения, при котором распределение власти осуществляется путем сочетания линейных и функциональных связей, обеспечивающих целостность и взаимодействие функциональных и территориальных составляющих муниципального образования. Линейно-функциональный тип — наиболее устойчивая и популярная схема организационного управления. Отличительной ее чертой является учет отраслевых и территориальных интересов, равновесие, компромисс между которыми выступает важнейшим критерием эффективности работы органов власти. Основными функциональными подразделениями управления муниципальным образованием, закрепляемыми за соответствующими функциональными подразделениями администрации (департаментами, управлениями), являются здравоохранение, образование, строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, рынок жилья, инженерная инфраструктура, финансы, охрана природы, архитектура и градостроение, социальная защита населения, физкультура и спорт, муниципальный сектор экономики (муниципальное имущество), антимонопольная политика, чрезвычайные ситуации, международные связи, пресса и СМИ, политика в отношении военнослужащих и пр. Содержание управления в структуре организации административного управления составляют линейные и функциональные связи. Линейные связи выражают зависимость данного должностного лица от другого согласно штатному расписанию. Руководители внутригородских районов (округов), директора департаментов и управлений муниципалитета подчиняются главе местного самоуправления. Департаменты распоряжаются выделенными для них средствами в рамках своих функциональных обязанностей, периодически отчитываясь перед главой администрации. На заседаниях коллегий вопросы отраслевого (функционального) управления в обязательном порядке согласовываются с руководством территорий (округов). Важнейшим направлением в развитии организационной структуры городских администраций в крупных городах России стало формирование программно-целевого типа управления, существенно отличающегося от линейно-функционального типа организации, восходящего к советскому периоду. Программно-целевой тип управления начал формироваться на крупных предприятиях в 20-х гг. XX в. в связи с усилением конкуренции на рынке и необходимостью диверсификации производства на конкурирующих предприятиях. Существенное расширение номенклатуры продукции и услуг на этих предприятиях потребовало перехода на новые принципы организации производства и управления. Их отличительной особенностью стало перераспределение властных полномочий по всей цепочке управленческой пирамиды в направлении усиления автономии подразделений предприятия. С точки зрения программно-целевого метода развитие муниципального образования может рассматриваться через совокупность реализуемых проектов, имеющих конкретные цели, ресурсы и временные рамки. «Программно-целевые структуры, — пишет Б. З. Мильнер, — представляют собой организационные формы комплексного управления (с помощью специально создаваемых временных органов) всей производственной системой как единым объектом, ориентированные на отдельную цель... Задача программно-целевых форм управления состоит в обеспечении своевременного, качественного и экономического выполнения всех сформированных программ без нарушения сложившегося хода производства и процесса развития производственной организации»68[68]. Сутью программно-целевого метода управления является управление взаимно согласованными программами (проектами) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, увязанными по ресурсам, срокам, в соответствии с принятыми приоритетами, а также взятыми к исполнению на основе договоров или по закону федеральными и региональными программами развития. К преимуществам программно-целевого типа управления следует отнести следующие: ♦     более глубокую проработку решений по функциональным направлениям; ♦     высокую компетентность специалистов, отвечающих за выполнение функций; ♦     высвобождение линейных менеджеров от части задач, решаемых функциональными руководителями; ♦     оперативность подразделений с широкими полномочиями; ♦     многоуровневую организационную структуру; ♦     делегирование полномочий; ♦     выделение функций стратегического управления и центральных функциональных служб. К недостаткам в использовании программно-целевого метода организации следует отнести такие моменты, как: ♦     явное различие мировоззрений специалистов разных подразделений, что приводит к трудностям функционирования организации как единого целого; ♦     различие, а иногда и взаимоисключаемость целей различных подразделений, что может приводить к конфликтам между подразделениями; ♦     независимость отдельных подразделений, наличие которой препятствует интеграции различных направлений деятельности; ♦     неспособность стимулировать внутреннее предпринимательство, которое в силу раздробленности организации доступно только высшему эшелону управления. Одним из элементов программно-целевого типа организации в сфере государственного и муниципального управления является конкурсное размещение государственных и муниципальных заказов, обеспечивающее экономию бюджетных средств на основе создания условий равной конкуренции между подрядчиками. Начало этой практики было положено Указом Президента РФ № 305 от 08.04.1997 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Именно в этот период во многих российских городах стал формироваться институт муниципального заказа, предусматривающий выделение местным бюджетом целевых расходных средств подрядчикам, способным в установленный срок и с наименьшими издержками выполнить полученный заказ. Разработанные в крупных муниципалитетах на основе Указа Президента РФ положения о муниципальном заказе предписывают необходимость при превышении стоимости закупок определенного уровня (как правило, 1000 минимальных оплат труда) использования любого вида конкурса, что позволит значительно снизить стартовые цены на закупаемую продукцию и сэкономить бюджетные средства. Функциональные подразделения администрации, будучи самостоятельными юридическими лицами, имеют право заключать контракты, размеры которых не превышают этой суммы. Основные этапы формирования и размещения муниципального заказа. 1.   Подготовка, согласование и утверждение бюджета, сводного проекта потребностей. 2.   Формирование сводного реестра предложений органов городского самоуправления на осуществление закупок с учетом выделенного финансирования (план муниципального заказа). 3.   Составление главными распорядителями заявок на размещение муниципального заказа в соответствии с планом выполнения муниципального заказа и размещение соответствующим органом поступивших заявок на конкурсе методом запроса котировок или у единственного исполнителя. 4.   Заключение муниципального контракта (договора) на поставку товаров, работ или услуг на основании решения конкурсной комиссии или прямого договора на поставку товаров, работ или услуг. Регистрация договоров. 5.   Исполнение муниципального заказа, контроль исполнения69[69]. Типы организационных структур следует отличать от моделей управления. Модели управления описывают соотношение основных организационных звеньев в структуре с точки зрения властных возможностей, определяемых полномочиями каждого структурного элемента. Тип организации фиксирует специфику самого подхода к построению структуры организации, особенностям принятия управленческих решений и характеру распределяемых полномочий. При анализе модели управления устанавливаются характеристики объекта управления, в отношении которого вырабатывается перечень функций управления; определяется, каким образом и в каком порядке исполняется каждая функция. В соответствии с поставленными перед муниципальным образованием задачами, представляющие эти функции органы формируют между собой устойчивую структуру, закрепляющую отношения и взаимосвязи этих органов. В итоге складывается общая модель деятельности органов местного самоуправления. Различия между этими моделями означают различия в принципах перераспределения полномочий между подразделениями территориальной власти. В основе дифференциации моделей организации местного управления лежит взаимодействие трех субъектов, традиционно представляющих типовую структуру местного управления: представительный орган (совет), местная администрация и высшее должностное лицо местного самоуправления — мэр. Соотношение между этими субъектами можно выразить в трех вариантах. 1. Непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенциях представительного органа и выборного высшего должностного лица. 2.   Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа. 3.   Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов). Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании будут использоваться в отношении структурных единиц наименования «мэр», «совет», «администрация»). Наиболее популярной в России организационной схемой городского управления выступает модель «сильный мэр-совет» (рис. 8).     Характерной особенностью этой модели является то, что и мэр, и совет избираются всем населением. «Сильным» мэр называется в силу наличия ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум. В рамках модели «слабый мэр-совет» (рис. 9) мэр избирается из числа депутатов совета. «Слабость» его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение of должности должностных лиц администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное снятие полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.     В данной модели наиболее полно воплощается принцип подотчетности исполнительной власти представительной, когда мэр избирается главным образом из числа парламентариев. Такая модель действует в Великобритании, где мэр избирается большинством голосов на собрании совета из числа советников. В соответствии с законом о мировых судьях 1968 г., мэр одновременно может совмещать должность мирового судьи, представляющего на местном уровне судебную ветвь власти. В России модель «слабый мэр-совет» распространена в сельских районах, а также в небольших городах, где нецелесообразно проводить жесткое различие между законодательной и исполнительной властями. В модели «совет-администратор» (рис. 10) должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий, дающих ему право на руководство местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта. Американский исследователь Р. Бойтон считал эту модель наилучшей в истории США. В России еще в дореволюционный период данная модель также была достаточно широко распространена. В проекте нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» практическая реализация этой модели находит свое отражение в разделении функций главы муниципального образования и главы местной администрации. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах (модель «сильный мэр-совет»), либо представительным органом муниципального образования (модель «слабый мэр-совет») и становится высшим должностным лицом муниципального образования. Глава муниципального образования может быть и главой местной администрации, если при этом он оставит пост председателя представительного органа власти при избрании его на соответствующую должность. Однако чаще всего глава местной администрации назначается на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение этой должности.     К недостаткам этой модели относят невозможность или затрудненность влияния населения на политику, проводимую администратором. Комиссионная модель (рис. 11), встречающаяся в ряде городов США и Великобритании, отличается от остальных тем, что высшие должностные лица избираются отдельно от совета. Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. Характерное для этой модели отсутствие разделения властей способствует увеличению оперативности в принятии решений. В то же время в аппарат управления избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации, что является важным фактором в повышении профессионального уровня власти. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица. Влияние на деятельность избранных должностных лиц осуществляется через принимаемый советом бюджет территориального образования.     Недостатком этой модели считается возможный бюрократизм, отстаивание комиссионерами интересов только своих подразделений, нарушение координации между подразделениями и, как следствие этого, утрата целостного видения стоящих перед сообществом проблем. Особое значение в сфере управления муниципальными образованиями придается модели «мэр-собрание» (рис. 12), смысл которой наиболее полно отражает специфику местного самоуправления. Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то модель «мэр-собрание» может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В США данная модель реализуется на уровне таунов и тауншипов, где численность населения не превышает 25 тыс. человек. Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который осуществляет полномочия главы местного самоуправления. Что касается принятия местного бюджета, утверждения порядка его исполнения и определения контрольных полномочий, то эти функции определяются на общем собрании граждан, созываемом 1-2 раза в год. В особых случаях либо при крайней необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления.     В России наибольшее распространение в управлении городскими муниципальными образованиями получила модель «сильный мэр-совет», характерной чертой которой является совместная выборность главы администрации и представительного органа — городского совета. Такая модель утвердилась главным образом в крупных городах, где компетенция исполнительной и законодательной власти является строго разделенной. В крупных российских городах сформировалась типовая организационная структура управления городом, характерной чертой которой является сочетание отраслевого и территориального принципов (рис. 13). Будучи избранным руководителем городской администрации, мэр тем не менее действует в узких границах бюджета, принятого городским советом, определяя тактику и стратегию в исполнении принятых представительным органом власти решений. Однако, располагая правом оперативного использования бюджетных средств, глава местного самоуправления подчас довольно свободно распоряжается ими, допуская их нецелевое использование. Поэтому функцию организации никак нельзя оторвать от функции контроля, значение которой особенно важно в режиме управления бюджетными ресурсами.     Важнейшим звеном в реализации функции организации является организация кадровой работы в системе муниципального управления. Основными направлениями такой работы является не только управление персоналом администрации муниципального образования, но и привлечение к решению муниципальных проблем субъектов гражданской инициативы, депутатов представительных органов власти, предприятий различных форм собственности, рядовых граждан. Естественно, что основная роль вдохновителей и распорядителей всех форм муниципальной деятельности отводится аппарату муниципальных органов власти, костяк которого составляют муниципальные служащие категории В, осуществляющие свои функции на профессиональной основе. Система эффективного управления муниципальной службой может оказаться возможной при выполнении ряда задач: планирование кадров, отбор и подбор муниципальных служащих, разработка методологии оценки результатов труда, мотивация и контроль, развитие персонала, планирование карьерного роста, а также технология кадрового учета. Планирование штата сотрудников муниципальной службы должно отвечать критериям бюджетных возможностей, конкретных целей, закрепленных за органами власти, а также экономической и социальной целесообразности. Численность штата сотрудников не должна быть жестко ограничена, также при планировании необходимо учитывать все изменения, связанные с процессами перераспределения полномочий между уровнями власти, делегирования муниципальных полномочий на территориальный уровень, трансформации принципов организации местного самоуправления. Ключевым показателем, закладываемым в определение оптимальной численности аппарата управления, является показатель среднегодового списочного состава (С), на основе использования которого определяются такие важные факторы кадровой работы, как текучесть кадров (Уволенные / С), коэффициенты выбытия кадров (Выбывшие / С) и замещения (Принятые-Выбывшие / С) и др. При отборе кадров муниципальной службы региональным законодательством для соискателей может быть предусмотрено прохождение конкурса на замещение соответствующих должностей. Основными квалификационными требованиями являются уровень и профиль образования, стаж и опыт работы по специальности, а также особые заслуги соискателя, достигнутые им в решении определенного рода задач. Для бесперебойного обеспечения кадрового потенциала муниципального образования предусматривается создание кадрового резерва, призванного сократить сроки поиска и набора кадров определенного профессионального уровня. Прохождение конкурса может включать в себя комплекс испытательных процедур, тестирование или собеседование. Разработка методологии оценки управленческого труда муниципальных служащих не может быть простой, поскольку охватывает специфическую деятельность, результаты которой нельзя увидеть в укороченной перспективе. Реально оценка труда муниципальных служащих выполняется в рамках периодически проводимых аттестаций, позволяющих присваивать соискателям квалификационные разряды. Для объективной оценки представителей управленческого аппарата часто используется система нормативов (стандартов), позволяющая упорядочить критерии оценки их труда. Причем применяться здесь могут не только количественные, но и качественные критерии. Мотивация и контроль как функции организации деятельности персонала призваны дополнять друг друга. И если последняя является средством административного влияния вышестоящих управленческих звеньев на организационное поведение служащего, то первая служит внутренним стимулятором их нацеленности на санкционированные высшим руководством результаты. Мотивационные факторы могут иметь как материальные, так и нематериальные источники. Материальные задаются действующими в экономической сфере системами заработной платы, а нематериальные включают в себя комплекс мер по созданию благоприятных условий служебного продвижения работника, улучшения условий его работы и быта. Благодаря фактору развития персонала достигается возможность повышения профессионального уровня муниципального служащего посредством прохождения им курсов повышения квалификации, профессиональной переподготовки или получения профилирующего высшего образования. Еще одним средством развития персонала является стажировка, в связи с чем обеспечивается приобретение служащим необходимого для его непосредственной работы опыта. Продвижение персонала предполагает выработку в недрах аппарата управления справедливой и эффективной схемы кадрового роста, что позволит не только мотивировать сотрудника к самоотверженному и осмысленному труду, но и сделает возможным привлечение к муниципальной службе наиболее сильных и подготовленных менеджеров. И, наконец, правильно организованный учет кадров позволит руководству муниципальных органов власти отслеживать кадровые потоки в организации, определять узкие места в работе с персоналом и изыскивать оптимальные схемы перераспределения функций между различными подразделениями аппарата с целью рационализации его текущей работы. Привлечение внешних сил для выполнения задач муниципального значения способно оказаться действенным, если муниципалитет выработает единые «правила игры», позволяющие заинтересовать хозяйствующие субъекты на конкурсной основе участвовать в решении актуальных для сообщества задач. С целью создания условий для более эффективного выбора подрядчиков на выполнение муниципальных заказов необходимо сделать более открытым доступ к получению заказа широкому кругу исполнителей. Огромное значение в связи с этим отдается технологии управления проектами, к овладению которой надлежит подготовить максимально большое число предпринимательских единиц. Управление проектом — это способ руководства и координации разрабатываемыми на уровне хозяйствующих единиц программами с целью решения комплексных задач народнохозяйственного значения путем расчета технико-экономических параметров, приходящихся на каждое звено жизненного цикла проекта. Основными направлениями деятельности органов муниципальной власти по организации проектной деятельности являются: ♦     создание эффективной системы оценки и отбора бизнес-планов (проектов); ♦     поиск инвесторов и источников финансирования проектов; ♦     подготовка оптимального режима финансирования проекта, его графика; ♦     учет и страхование рисков; ♦     обеспечение ресурсной базы реализации проекта. Муниципалитет должен вступить в партнерские отношения со всеми заинтересованными сторонами, с тем чтобы муниципальные услуги, оказываемые через реализацию проектов, способствовали исполнению муниципалитетом его непосредственных функций. Такими сторонами выступают страховые компании, банки, консалтинговые и строительные фирмы, общественные организации, крупные инвесторы, т. е. те, кто способен сформировать необходимую ресурсную и организационную инфраструктуру для подготовки и реализации проекта, оказывая конкретную помощь его вдохновителю.   Контроль и мотивация Контроль как в государственной, так и в муниципальной сфере, подразделяется, в соответствии с принципом разделения, властей, на три вида: исполнительный, законодательный и судебный. Исполнительный контроль связан с возможностью административного влияния на работу исполнительных органов власти различных уровней, ведомств и отраслей с ориентацией на реализацию основных направлений стратегического развития. Законодательный контроль предполагает правоспособность отдельных специализированных органов на территории оценивать соответствие деятельности субъектов различных уровней действующему законодательству. Судебный контроль опирается на отлаженную в судебной системе практику согласования решений между различными институтами судебной власти, установленный порядок принятия к производству и рассмотрения дел и пр. В зависимости от целей и характера осуществления контрольных функций контроль может быть стратегическим либо оперативным. Стратегический контроль предусматривает отслеживание соответствия деятельности хозяйствующих субъектов намеченным в стратегическом плане целям. Осуществление стратегического контроля является возможным при налаживании эффективного оперативного контроля, нацеленного на выполнение задач функциональными подразделениями региональной власти. Обязательства по использованию того или иного вида контроля должны быть равномерно распределены между уровнями власти. К числу принципов организации государственного и муниципального контроля, определяющих условия реализации функций публичной власти, следует отнести следующие принципы: законности; плановости; полноты и достоверности информации о контрольных объектах; целевого использования финансовых средств; эффективности контрольной деятельности и гласности. Принцип законности нацеливает при организации муниципального контроля на строгое соблюдение законности, являющейся непременным условием легитимации местной власти и ее приближенности к повседневным нуждам населения. Плановость обеспечивает последовательность и взвешенность принимаемых на муниципальном уровне решений. Орган управления не имеет права рисковать и обязан достигать результатов в строгом соответствии с принятыми задачами и выделенными для их реализации ресурсами. При реализации принципа полноты и достоверности информации выполнение требования адекватного и взвешенного решения становится возможным только при наличии полной и точной информации о сферах, подконтрольных административным органам. Принцип эффективности контрольной деятельности предполагает закладку в ее режим действия механизма, позволяющего отслеживать и замерять процесс, результаты этой деятельности, оптимизировать режим совершенствования контролируемого объекта. Благодаря принципу гласности обеспечивается публичный характер принимаемых на территории решений, информированность широкой общественности о работе муниципальных органов власти, общественной жизни на территории. Необходимо различать также внутрифирменный (организационный) и текущий (производственный) контроль. Первый связан с регулированием деятельности служащих, оценкой исполнения ими своих обязанностей и корректировкой вверенных им функций. Второй — призван обеспечить исполнение целей и задач административным аппаратом в целом на основе соблюдения контрольных нормативов состояния и функционирования объекта управления. Внутрифирменный (организационный) контроль опирается на тщательно разработанную систему должностных инструкций и аттестации, лежащую в основе организации деятельности административного аппарата. Текущий (производственный) контроль предполагает выработку оптимальной схемы функционирования объекта управления и адаптацию к ней организационной структуры. Механизм организации текущего (производственного) контроля включает в себя формирование благоприятных условий для развития представляющих основные социально-экономические сферы субъектов, взаимодействие с которыми способствует восполнению доходной базы территории, а также для эффективного размещения производительных сил в регионе. Особенностью контроля в сфере кадрового регулирования является жесткая регламентация функциональных обязанностей служащих нормативными актами. Всю совокупность кадровой документации, обеспечивающую условия для контроля за деятельностью лиц, занимающих государственные и муниципальные должности, можно условно разделить на пять взаимосвязанных блоков: организационные документы (должностные инструкции, штатное расписание, регламент работы), распорядительные (приказы и распоряжения по кадрам), информационно-справочные (протоколы, акты, переписка, графики, касающиеся кадровых процессов), учетные и персональные (личное дело)70[70]. В целом на муниципальном уровне контроль выполняет три функции: стимулирующую, фискальную и санкционную. Стимулирующая функция контроля направлена на предоставление благоприятных условий и льгот тем предприятиям, деятельность которых является полезной для региона, муниципалитета и находится в русле приоритетных задач развития территории. Фискальная функция контроля нацелена на поддержание бюджетной и налоговой дисциплины физическими и юридическими лицами, чья производственная деятельность протекает на территории муниципалитета; плательщиками местных налогов и сборов, использующих территорию муниципального образования и объекты закрепленной за ней собственности с целью получения прибыли. В России фискальная функция менее всего выражена в деятельности местных органов самоуправления, поскольку муниципалитеты наделены крайне низкой долей собственных средств, а сбором налогов занимаются, как правило, представители государственной власти. Санкционная функция контроля направлена на разработку средств административного влияния и запретительных мер в отношении субъектов, чья деятельность наносит ущерб населению, проживающему на территории этого муниципального образования. Исполнение санкционной функции органами местного самоуправления представляется необходимым элементом муниципальной власти как публичного общественного института, призванного защитить первоочередные интересы жителей в местах их компактного проживания. Объектом муниципального контроля являются договора, обязательства предприятий, бюджеты, целевые программы, собственность и фонды общественных организаций и местных органов власти. В зависимости от характера используемых средств деятельности выделяются следующие виды контроля: служебный, санитарный, средовой, юридический и финансовый. Служебный контроль означает деятельность по отслеживанию и регулированию текущих оперативных задач, опирающуюся на сложившуюся структуру функциональных обязанностей среди членов организации. Целью служебного контроля является обеспечение бесперебойной работы производственной системы в рамках сложившегося режима работы. Инструментами служебного контроля выступают регламент и должностные инструкции. Санитарный контроль призван отслеживать и регулировать деятельность хозяйствующих субъектов в сфере соблюдения норм санитарной безопасности производственного процесса. Производственный процесс в системе регионального управления находит свое выражение в производстве услуг, имеющих тесную привязку к реализации территориального интереса и формирующих соответствующий уровень валового регионального продукта. К перечню инструментов санитарного контроля относятся нормативы выбросов и расходов материалов, а также сведения о заболеваемости населения на территории. Средовой контроль — это деятельность уполномоченных органов по отслеживанию и регулированию взаимоотношений между хозяйствующими субъектами и населением в области использования природных ресурсов и поддержки качества среды, формирующегося в ходе природопреобразующей деятельности предприятий. Инструментом средового контроля является лицензирование и аудит хозяйствующих субъектов, чья деятельность в наибольшей степени оказывает воздействие на природную среду. Юридический контроль является средством правового обеспечения производственного процесса, а также обоснования принимаемых на территории решений с учетом действующего законодательства. Инструментом юридического контроля является законодательство всех уровней, а также решения судебных органов. Объектом финансового контроля является, главным образом, бюджет в части расходов на строго определенные цели. Разделение финансового контроля на предшествующую, текущую и последующую стадии дает возможность последовательного учета расходования бюджетных средств в соответствии с графиком исполнения плановых задач. Особенностью контроля в муниципальной сфере является проверка режима реализации функций предприятиями и учреждениями, работающими в пределах конкретной территории, на предмет выявления их способности выполнять действующие на данной территории социальные нормативы. При этом контроль может выполняться на одном из уровней: административном, отраслевом и окружном. Целью административного контроля является подчинение деятельности исполнительного звена принятым в сообществе образцам и схемам организационного поведения. Административный контроль осуществляется по основным позициям внутрифирменного регулирования: контрольным заданиям, должностным инструкциям, регламентам. Отраслевой контроль базируется на количественных показателях индикативного плана для ведущих функциональных подразделений территориального образования. Исполнение этого вида контроля предполагает оценку обеспечения проектируемых схем деятельности исполнительного звена ресурсами, распределенными соразмерно принятым на уровне отраслей планам. Окружной контроль охватывает территориальный аспект в механизме муниципального регулирования. Данный вид контроля предполагает закладку в основу наблюдения сведений низовых территориальных звеньев по основным позициям статистической отчетности: социальных паспортов микрорайонов, отчетов об использовании целевых бюджетных средств и пр. Осуществление функции контроля предполагает последовательное прохождение следующих стадий: 1)формулирование стандартов (нормативов); 2)определение допустимых отклонений; 3)корректировка контролирующей деятельности. Стандарты (нормативы) задают ориентиры социально адаптируемых целей муниципального образования, обеспеченных ресурсами. Наиболее значимыми в системе муниципального управления являются стандарты государственного уровня и стандарты местного (регионального) уровня. К первым относятся показатели минимальной заработной платы, минимальной пенсии, минимальной обеспеченности жильем человека и т. д. Ко вторым — привязанные к району минимальная потребительская корзина, районные (поясные) коэффициенты и т. д. Процесс контроля — это процесс диахронный, т. е. по времени он охватывает как начальную стадию управления, так и ее заключительную часть. Осуществление контрольной деятельности во времени, с учетом ее особенностей, приходящихся на каждую точку кривой жизненного цикла, является ее важнейшей родовой характеристикой и делает актуальным деление на предварительную, текущую и заключительную стадии, приходящиеся на две ключевые формы: входной и выходной контроль. Входной контроль призван осуществлять функции наблюдения и регулирования поступающих в аппарат управления информационных потоков. В содержание такой информации должны быть включены сведения о материальных, финансовых и энергетических источниках деятельности организации, об их кадровом обеспечении. На входе контролирующие органы должны следить за тем, чтобы все задания, вытекающие из схемы стратегического планирования, были правильно распределены, чтобы каждый из членов организации четко представлял себе, что он должен делать, какова его ответственность за допущенные нарушения. Входной контроль необходим также для оценки состояния организационной системы и ее уязвимых мест — своеобразных каналов ее возможного разрушения. Объектом входного контроля являются поступающие в организационную систему потоки, служащие исходным условием функционирования организации. К перечню этих потоков следует отнести: ♦     материальные (оборудование, сырье, ресурсы); ♦     технологические (ноу-хау, патенты и пр.); ♦     кадровые (персонал); ♦     организационные (нормативно-правовые документы, распоряжения вышестоящих органов власти); ♦     информационные (письма и обращения граждан); ♦     финансовые (платежные документы и пр.). Важнейшим условием, предваряющим процедуру контроля, является доведение до исполнителей текущих целей организации. Для этого контролирующий субъект должен обязательно знать, что должно получиться на выходе и как это лучше реализовать. Контроль не должен внушать страха, и поэтому целью контроля будут являться не запрет или угрозы, а поддержание оптимального режима в работе подчиненных. Контроль должен быть большей частью предупреждающим, чем констатирующим. Теория муниципального управления определила ряд методологических инструментов организации контроля, применение которых на практике повышает его действенность. Среди наиболее простых и эффективных способов организации входного контроля выделяется матричный метод организации контроля. Он позволяет соотнести два уровня информации, что дает возможность анализировать различные параметры деятельности в разрезе запланированного результата. Представление об одном из вариантов установления входного контроля при отборе персонала на работу в местные органы власти дает табл. 12. Квадраты оценочной матрицы могут быть заполнены экспертными баллами, значение которых выражает соответствие того или иного личностного качества конкретному должностному уровню. Приведенная выше матрица позволяет контролирующему субъекту определить основные критерии, на основании которых может быть осуществлен набор специалистов соразмерно выполнению наиболее значимых для администрации работ в сочетании с принятыми стандартами поведения, личностными качествами или физическими характеристиками кандидатов. Другим возможным вариантом использования матричного метода является способ определения степени ответственности контролирующих органов за исполнением плановых заданий (табл. 13). В зависимости от степени ответственности контролирующих лиц (органов), выражающейся в наличии положительной и отрицательной корреляций, целесообразно выделить две формы контроля (прямой и косвенный), предопределяющие специфику соответствующих мероприятий ответственными лицами.   Таблица 12 Матрица оценки личных качеств при отборе персонала   Уровень аппарата Профессионализм Аккуратность Работоспособность Честность Компетентность Здоровье Заместитель директора департамента 9 7 8 7 9 7 Начальник управления 9 7 9 8 8 7 Главный бухгалтер 9 7 8 6 8 9 Начальник отдела 8 9 7 9 8 7 Начальник информационной службы 6 8 8 7 6 8   Прямой контроль, обозначенный символом прямой корреляции («+» на схеме), ориентирован на внешнее регулирование деятельности работников, на гармонизацию групповой и индивидуальной мотивации, на выполнение четких и определенных задач, поставленных руководством. Тогда как косвенный контроль, сопряженный с наличием отрицательной корреляции («-» на схеме), призван регулировать деятельность работников изнутри, делая это либо за счет использования непрямых методов стимулирования мотивации к труду, либо посредством корректировки вызывающих это стимулирование факторов. «О» означает отсутствие закрепленных контрольных полномочий в данной сфере для конкретного должностного лица. Представленное распределение контрольных функций между различными должностными уровнями отвечает критерию необходимого разнообразия и служит средством оптимального распределения контрольной нагрузки между управленцами с учетом имеющихся объемов их полномочий. Выходной контроль — деятельность по управлению отношениями в организации, основанная на необходимости отслеживания результатов производственных заданий, их текущего анализа и последующей корректировки. Выходной контроль призван осуществить функции наблюдения и регулирования текущих в недрах организационной системы процессов. Специфической чертой выходного контроля является его непланируемость, остаточность. В системе муниципального менеджмента специфика выходного контроля заключается в том, что по результатам деятельности административных органов власти судят о работе всего аппарата управления на всех рабочих стадиях. К перечню объектов выходного контроля следует отнести: ♦     контроль качества результатов труда; ♦     контроль дисциплины труда; ♦     контроль соответствия продукции существующим законам, распоряжениям и внутреннему регламенту. На выходной контроль приходится главным образом заключительный этап в создании системы контроля — этап измерения и сравнения результатов с заданными стандартами, после прохождения которого продукт управления выходит за рамки прямого воздействия. Наиболее популярным видом выходного контроля является контроль за качеством результатов управленческого труда. Его философию выразил знаменитый закон Мэрфи: «Недовыполнение задачи встречается намного чаще, чем перевыполнение». Неблагоприятным для управляющего последствием этого закона является тенденция к снижению качества продукции, на которое приходится львиная доля возможных ошибок в управлении. При организации выходного контроля необходимо соблюдение ряда правил.   Таблица 13 Матрица закрепления сфер ответственности за должностными лицами   Должностной уровень Своевременность выплаты зарплат бюджетникам Исполнение нормативов по ЖКХ Проведение аттестаций Качество Сроки исполнения Мэр - + - Директор департамента + + + - - Начальник управления - + + + Начальник отдела - - + + Специалист - - +   1.   Функции контролера на входе и выходе должны быть разделены между различными людьми. 2.   Контролирующее лицо должно быть подробно инструктировано о нормах и стандартах, критериях качества, подведомственных подразделениях. 3.   Основное назначение выходного контроля направлено на внушение исполнителю мысли о том, что от его работы зависит судьба как всего предприятия, так и его собственная. Институциональными единицами администрации, берущими на себя функции контроля, являются организационный, нормативно-правовой отделы, пресс-центр, общий отдел, контрольно-ревизионная комиссия, отдел по работе с населением, письмами и обращениями граждан и др. В муниципальном менеджменте контроль выполняет конституирующую и регулирующую функции. Значение конституирующей функции состоит в том, чтобы определить общие Правовые рамки деятельности субъектов территориального образования, их статус и место в системе общественных отношений. Регулирующая функция заключается в упорядочивании текущей деятельности этих субъектов, а также отражает принятый в данном сообществе порядок подготовки и принятия решений. Конституирующую функцию муниципального контроля выполняет устав муниципального образования (в ряде стран — хартии), тогда как регулирующую — регламент работы его представительных и исполнительных органов. Мотивация как функция муниципального менеджмента имеет свои особенности. Главная из них состоит в том, что стимулирование труда муниципального служащего в меньшей степени, чем других категорий работников, определяется размерами заработной платы. Заработная плата как в государственной, так и в муниципальной службе сравнительно невелика и за последние несколько лет для большинства категорий не превышает средней заработной платы в промышленности. И это одна из причин существенного снижения престижа государственной и муниципальной службы, способствующая высокой текучести кадров в этой сфере. Демографический анализ кадрового состава государственной и муниципальной службы свидетельствует о преобладании служащих в возрасте от 41 до 45 лет. Пришедшийся на начало третьего тысячелетия значительный приток молодежи в органы муниципальной власти вызван значительной заинтересованностью местных властей в нахождении нестандартных форм решения актуальных проблем. Достаточно выраженная готовность молодежи, прежде всего выпускников вузов, поступить на работу в органы власти диктуется, главным образом, действующим статусом государственного (муниципального) служащего, а также широкими возможностями и перспективами, которые открывает пребывание на соответствующих должностях. В ходе своей текущей деятельности молодой человек не только получает некоторые навыки работы в административной сфере, но и обретает связи, полезные знакомства, позволяющие ему легче реализовать свою карьеру даже в случае ухода из органов власти. Вместе с тем законы о государственной и муниципальной службе предоставляют человеку значительные преимущества перед другими категориями работников — возможность бесплатно повысить свою квалификацию и профессиональный уровень, пенсионное обслуживание за выслугу лет, обязательное государственное страхование, возможность предоставления жилья, служебного транспорта и пр. Все это служит естественным фоном для создания мотивационного эффекта при отборе и координации работ административного персонала региональных органов власти.   Принятие решений Принятие решений в системе государственной и муниципальной власти имеет свои особенности, связанные главным образом с тем, что вынесенный вариант решения должен быть не только эффективным, но и признанным большинством населения, а также отвечать критериям легитимности и справедливости. Центральными субъектами, участвующими в подготовке и принятии решений на государственном уровне, являются глава государства, правительство, законодательный орган власти, а также Конституционный и Верховный суды. В сферу принятия таких решений входят вопросы выбора приоритетных направлений социально-экономического развития страны, обеспечения ее безопасности, защиты интересов ее подданных как внутри страны, так и за ее пределами, поддержки и развития ее ключевых институтов и пр. На местном (региональном и муниципальном) уровне главными инициаторами в принятии решений местного значения также выступают представители основных ветвей власти, локализованных в том или ином территориальном образовании. Решения, принимаемые органами власти, предопределяют реализацию различных направлений государственной и муниципальной политики, разделенных по основным функциональным блокам: политические, экономические, правовые, этические, технические и т. д. Будучи выстроенными в комплексную систему функций территориального образования, решения, принимаемые различными категориями должностных лиц аппарата управления, приобретают особый характер, определяемый их местом в структуре взаимодействия этих функций друг с другом. Следовательно, конкретные виды управленческих решений производны от состояния параметров системы управления. В зависимости от уровня целей разработанного плана выделяют стратегические и оперативные решения. Организационные особенности обусловливают проявление сложных (комплексных) и простых, одно- и многокритериальных, гибких и жестких, штатных и внештатных решений. Условия контроля, интегрированные в систему управления, обеспечивают использование прямых и косвенных, предварительных, текущих и реализационных решений. А функция прогнозирования становится основой для выделения пробных и упреждающих, ситуационных и целевых, кратко-, средне- и долгосрочных решений. Порядок в принятии эффективного управленческого решения включает, как правило, прохождение следующих стадий: 1)описание проблемной ситуации; 2)формулировка проблемы, требующей разрешения; 3)предварительный анализ, выдвижение гипотез; 4)установление целей и задач; 5)определение критериев; 6)поиск, анализ и сопоставление альтернатив, вариантов решения; 7)оценка риска; 8)выбор оптимального варианта решения; 9)разработка плана реализации принятого решения. Непременным условием принятия решения в муниципальном образовании является обязательный учет мнения населения, трансформированный в перечень необходимых организационных норм, обеспечивающих уверенность в целесообразности принимаемых решений. Данное условие полнее всего может быть обеспечено путем разработки соответствующего закона, предусматривающего особую процедуру принятия решения уполномоченными для этого органами власти с соблюдением всех демократических принципов. В зависимости от уровня управления, схемы принятия решений государственными и муниципальными органами прописываются соответственно в Конституции страны, уставах регионов и муниципальных образований. Уставами предусмотрены нормативные и ненормативные наименования актов. Нормативные наименования называются постановлениями, ненормативные — распоряжениями. Важнейшим средством в принятии решений представительными органами власти является регламент. Регламент включает в себя перечень предписаний, позволяющих определить порядок в принятии управленческих решений на базе структуры административного органа в границах выделенных в нем полномочий и распределения ответственности между индивидуальными членами. Основными элементами регламента являются порядок созыва сессий, парламентских слушаний, заседаний комиссий и комитетов; кворум; полномочия депутатов; определение субъектов законодательной инициативы; порядок обсуждения законодательных инициатив и их принятия (чтения); порядок применения права вето. Регламенты имеют несколько разновидностей: регламент проведения совещаний и сессий; регламент прохождения документов и регламент принятия решений. Регламент проведения совещаний и сессий призван упорядочить работу на крупных представительных мероприятиях с точки зрения организации работы и экономии рабочего времени. Структуру регламента составляют несколько разделов, среди которых общие положения, планирование работы, организационные мероприятия. Организационные мероприятия, в свою очередь, включают в себя следующие составляющие: ♦  порядок подготовки вопросов; ♦  порядок проведения организационных мероприятий; ♦  определение полномочий участвующих в организации субъектов; ♦  порядок проверки реализации полномочий; ♦  время, отводимое на доклады и выступления; ♦  ведение протоколов; ♦  публикация регламента; ♦  порядок изменения регламента. Регламент документооборота заключается в порядке регистрации и передачи проходящих через управленческие звенья распорядительных документов на основе действующих нормативных документов. Соответствующий вид регламента предполагает наличие трех звеньев в прохождении документа. 1.   Входная стадия, на которой документ принимается к рассмотрению органами власти в соответствии с принятыми на себя полномочиями. 2.   Стадия рассмотрения документа, которой предписывается делегирование полномочий на анализ документа соответствующей службе, должностному лицу, чьи функции наиболее близки к профилю зафиксированной в документе проблематики. 3.   Выходная стадия в прохождении документа, призванная зафиксировать реакцию на содержание входящего документа на базе действующих в административном органе нормативов. В целом описание регламента документооборота можно представить в виде таблицы (табл. 14). Регламент принятия решений определяет порядок в подготовке и принятии решений между управленческими уровнями и рядами. Регламент принятия решений включает в себя следующие разделы: ♦     структуру административных органов; ♦     полномочия должностных лиц; ♦     порядок выборов должностных лиц; ♦     текущую деятельность по координации (образование комиссий и рабочих групп); ♦     распределение финансовых потоков. Ключевыми подразделениями регламентов являются правосубъектность выносимых решений, порядок внесения проектов, принятие нормативных актов (1-е, 2-е, 3-е чтения), установление контрольных сроков подачи и рассмотрения документов, порядок утверждения должностных лиц, порядок взаимодействия главы совета и главы администрации муниципального образования, порядок отчета главы администрации и процедура его возможного отзыва, способы разрешения споров между ветвями власти, а также порядок рассмотрения запросов депутатов, жалоб населения. В условиях вхождения региональной власти в систему государственного управления и созданной в связи с этим сложной иерархической структуры политической власти, возникает проблема разграничения законодательных и контрольных полномочий между ее уровнями. В решении этой проблемы используется сочетание законов как средств долговременного правового регулирования и подзаконных актов, обладающих строго ограниченной сферой применения.   Таблица 14 Структура регламента документооборота     № Входящие документы Должностная функция Исходящие документы Наименование Регламетиру-ющий документ Наименование Исполнитель Наименование Регламентирующий документ                               Важнейшим политическим институтом, призванным утвердить публично-властные решения на основе активного участия жителей, а также при определении основных направлений в развитии территорий методом общего голосования, является референдум. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование осуществляется тайно, контроль над волеизъявлением граждан не допускается. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ. Важно отметить, что на референдумы местных территориальных образований не могут быть вынесены вопросы досрочного прекращения, приостановления или продления сроков полномочий органов власти, формирования состава органов власти, формирования и изменения внутренних финансовых обязательств, местного бюджета, местных налогов и сборов, принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению безопасности и здоровья населения и пр. Наряду с референдумом одной из форм работы с населением общественными организациями на территории являются опросы, по результатам которых формулируются предложения для решения общественно значимых проблем. В отличие от референдума, опрос не имеет силы обязательного решения, однако органы государственной и местной власти не вправе не учитывать выявленное в ходе опроса мнение жителей и должны использовать его в процессе своей деятельности. Значительная роль в разработке и принятии решений отводится информатизации процесса управления. Благодаря информатизации региональные власти оперативно обобщают информацию и повышают эффективность использования управленческих технологий, взаимодействуют со всеми заинтересованными структурами, упорядочивают процесс контроля состояния ключевых сфер жизнеобеспечения. Область применения информационных технологий в практике местного управления включает в себя различные сферы жизни общества, но особенно актуальным представляется их использование в таких сферах, как оценка и регистрация земельных участков, состояние и ведение реестра собственников объектов недвижимости, оперативный учет потребителей коммунальных услуг, ведение учета состояния зданий, коммуникаций и лицевых счетов граждан, юридических лиц и пр. Информационное обеспечение муниципального управления вбирает в себя два компонента: технические средства и программное обеспечение. На основе соотношения между компонентами судят о степени развития информационного обеспечения муниципалитета, объеме его оперативных возможностей. Информационная поддержка принятия решения предусматривает создание баз данных, используемых для оперативного управления протекающими на территории социально-экономическими процессами. Наиболее характерными базами данных для управления на местном уровне являются социально-демографические (паспортный стол, данные отдельных категорий граждан, общественных организаций, учреждений; списки избирателей); жилищно-коммунальные (финансово-лицевые счета, потребление ресурсов, технические параметры жилого фонда и инфраструктуры); финансово-экономические (характеристики хозяйствующих субъектов, бизнес-проекты, результаты маркетинговых исследований, натуральные и финансовые плановые показатели, фактические и плановые расходы и доходы по синтетическим и аналитическим счетам); делопроизводственные (нормативно-распорядительные документы, служебная корреспонденция, кадры) и географические (ГИС) (земельный кадастр, строительство, транспорт, экологическое состояние, криминальная обстановка, размещение служб, текущее местонахождение объектов)71[71]. Наличие тщательно подобранных баз данных является условием для создания различных моделей, имитирующих характер взаимодействия множества элементов, составляющих смежные информационные блоки. Использование таких моделей позволяет варьировать различными комбинациями решений, подбирать наиболее эффективные их варианты. Важнейшим средством в принятии управленческих решений в регионах сегодня становятся ГИС-технологии. Благодаря разработанным пакетам комплексных программ Arc View и Map Info, местные органы власти составляют базу данных о состоянии зданий и сооружений, объектах инженерной инфраструктуры, транспортных коммуникациях, социально-экономической структуре населения, криминогенных и экологически неблагоприятных территориальных зонах и пр. Отображение этих данных на электронных картах позволит наглядно обозначить пространственно локализованные проблемы территориального образования, организовать постоянно действующий мониторинг за состоянием жилых домов и коммуникаций, предоставив органам власти объективно разрабатывать приоритеты в осуществлении бюджетного процесса и оптимально распределять средства на исполнение целевых программ. Графическую плоскость отображения пространства обследуемой территории составляют два звена пространственной информации: вектор и растр. Векторная модель, используемая в большинстве ГИС и CAD-системах, базируется на представлении информации, имеющей объектную форму и измеряемой методами математической статистики. Векторные данные кодируются в виде точек и линий, имеющих тесную привязку к координатам. В структуре обследуемого пространства действие вектора обусловливают такие объекты территории, как шоссейные дороги, объекты с высокой степенью мобильности населения, ее концентрации (аэропорты, вокзалы, промышленные зоны и т. п.). Вектор определяет ряд показателей: направление, координаты, мощность и длина. Направление вектора выражает степень притягательности отдельных участков территории, располагающих наилучшими условиями максимальной доступности. По направлению векторов закладываются проекты новых застроек, резерва в развитии населенных пунктов, размещения общественно значимых объектов. Координаты вектора устанавливаются на линии пересечения горизонтального и вертикального рядов пространственного континуума. Контрольными точками координат являются начало вектора и его конец, определяемые соответственно начальным и финальным на данный момент звеньями пространственного перемещения в плоскости действия вектора. Мощность вектора выражает степень охвата его действия в рамках собственных границ и является пропорциональной количеству примкнувших к нему коммуникационных каналов, через которые трансформируется давление на вектор, способствующее в конечном счете увеличению его длины или расположению относительно ближайшего вектора. Длина вектора выражает размеры коммуникационного поля, задающего границы данному вектору, и ограниченность его действия в пространстве. Растровые данные образуются в виде отдельных точек, составляющих характеристики пространства в целом в виде одной из разновидностей пространственного поля (рельефа, температуры, давления, типа почв и т. д.). Растровый режим графики задается такими данными, как расстояние между векторами, характер располагаемого здесь пространства, плотность застройки или зеленых насаждений. При отображении пространственной информации на электронных картах необходим учет ряда правил: ♦     векторы территории должны быть максимально удалены друг от друга и обладать мощностью, достаточной для того, чтобы исключать целесообразность в формировании промежуточного вектора; ♦     плотность растра должна быть соразмерной с длиной и мощностью вектора; ♦     направление вектора определяет зону смещения элементов инфраструктуры объектов территории, находящихся в поле действия вектора. К перечню основных требований, предъявляемых к информации, закладываемой в основы практики принятия решений на местном уровне, следует отнести также полноту информации об объекте; простоту ее представления; структурировайность информации; минимизацию расходов на сбор и обработку информации и др.   Прогнозирование Начало государственной политики в области научного прогноза положено Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ», принятым в 1995 г. Данный закон предписывает ежегодную разработку прогноза социально-экономического развития на краткосрочную перспективу. Объектом прогнозирования на государственном уровне являются состояние и перспективы социально-экономического развития страны, оценка которых базируется на прогнозных результатах, достигнутых различными административными и хозяйственными субъектами на обозримый период. Оценка базируется на перечне необходимой статистической информации на базе принятого классификатора в разрезе уровней государственного и муниципального управления. Содержание функции прогнозирования в государственной и муниципальной сферах имеет исключительно социальный характер. Социальное прогнозирование имеет специфические особенности, заключенные в коммуникативном характере объекта прогноза. Своеобразие объекта социального прогнозирования сострит в том, что прогностической оценке подвержен объект, имеющий некий внутренний источник спонтанных всплесков, характер и частота которых определяются не столько параметрами внешней среды, сколько сущностной предрасположенностью самого объекта, выявляемой в ходе межсубъектных контактов. Целью социального прогноза является предсказание результатов сложившихся тенденций в развитии общества, образуемых в ходе взаимодействия различных социальных групп, принятия политических решений, функционирования экономических институтов и агентов рынка. Объективной основой научного прогноза являются координаты объекта, представляющие собой устойчивое соотношение между количественными и качественными показателями, возможное изменение значения которых не влечет трансформации сложившегося соотношения и может быть предсказано при наличии соответствующих условий. Основными задачами прогнозирования являются: ♦     предсказание тенденций развития территории на перспективу, в т. ч. вероятных темпов и уровней ее развития, структурных сдвигов для определения того, что нужно делать в настоящее время, чтобы обеспечить надежное будущее; ♦     постановка научно-технических, социально-экономических и других проблем, которые должны решаться в настоящее время в интересах будущего и по которым необходимо разработать программу для их решения; ♦     предсказание последствий проводимых в настоящее время экономических и социально-экономических мероприятий с целью предупреждения диспропорций72[72]. При проведении прогноза необходимо учитывать масштаб прогнозирования, время упреждения, характер объекта прогноза и его функцию. Прогнозы могут быть как долгосрочными, так и краткосрочными. И в зависимости от вида прогноза устанавливается технология его проведения, а также степень обоснованности и точности его результата. В целом можно выделить три функции прогнозирования: 1.   предвидение возможных тенденций, способных изменить ближайшие условия деятельности субъекта управления (поисковая функция); 2.   выявление альтернативных вариантов воздействия на естественную траекторию развития объекта с целью выбора оптимального решения (оптимизационная функция); 3. оценка хода и последствий исполнения принятого решения со слежением и коррекцией соответствующей деятельности (контрольная функция). Объектом прогнозирования в муниципальных системах является динамика социально-экономических процессов на территории, находящейся под контролем местной власти (региона, муниципалитета). Содержание этой динамики составляют доходы населения, объемы инвестиций на территории, объемы бюджетных поступлений и расходов. Результатом прогнозирования является разработка упреждающих (в случае использования нормативного прогноза) и целеполагающих (в случае поискового) мер, направленных на реализацию объекта прогнозной оценки. Прогнозирование — способ предсказания будущего, основанный на перечне научно выверенных методов количественной и качественной обработки текущей информации. Однако предсказательная сторона прогноза отнюдь не исчерпывает всего его содержания, поскольку получение информации о будущем может и не являться самоцелью, а служить основой для принятия полновесных и взвешенных решений. И эта вторая сторона прогноза называется предуказательной. К основным требованиям разработки и проведения прогноза относятся полнота содержательных представлений о траектории динамики объекта и адекватность технических приемов и инструментов поставленным целям. В науке сложилось несколько методов прогнозирования, которые можно свести в две большие группы: поисковое и нормативное. Поисковое прогнозирование — это такой способ предсказания будущего, который основан на выявлении заранее неизвестного исследователю результата (исхода) на базе предварительно подобранных параметров и алгоритмов экстраполяции. 1. Метод простой экстраполяции. Экстраполяция — предсказание будущего на основе прошлых тенденций. Научная экстраполяция предполагает отбор ключевых показателей изменения, значение которых в прошлом дает возможность исследовать, предвидеть соответствующие изменения в обозримом будущем. Алгоритм прогноза на основе экстраполяции включает прохождение двух ключевых этапов: оценку возможного верхнего предела для роста параметра, который подвергнут прогнозированию, и подбор регрессии, задающей параметры исследуемого процесса в любой точке временного периода. Использование метода экстраполяции может быть возможным при наличии ряда условий: ♦     если в базе данных, закладываемых в прогноз, выполняется требование однородности; ♦     если прогноз исполняется лишь в диапазоне краткосрочного периода; ♦     если база данных включает в себя элементы, имеющие очень узкий диапазон вариации признака. 2. Метод научной экстраполяции может быть использован только при условии закрытой прогнозной модели, абстрагированной от случайных внешних воздействий. Основным же недостатком метода является то, что он может применяться в строго ограниченных пределах, очерченных типом изменяемого признака и степенью открытости прогнозной модели. 3. Метод трендовой экстраполяции. Большую популярность получила идея прогнозирования на базе продления сложившихся трендов, измеряющих объемы необходимых инвестиций в расширяющиеся отрасли экономики. Основным отличием трендовой экстраполяции от просто экстраполяции является то, что первый метод базируется на выявлении интегрального показателя(лей), изменение которого(ых) является показательным в тенденциях динамики объекта прогноза. Австрийским экономистом Йозефом Шумпетером было отмечено, что действительным источником циклических колебаний, создающих основу для прогнозирования, являются не всякое инвестирование в производство, а лишь инновации. Современником Шумпетера, автором «больших циклов конъюнктуры» Н. Д. Кондратьевым (1892-1938) была выдвинута идея, что в мировой экономике на основе исследования динамики индекса цен, номинальной заработной платы, показателей внешнеторгового оборота производства чугуна, свинца и др. можно выделить так называемые «длинные волны», охватывающие временные интервалы в 100-150 лет и обладающие высокой степенью предсказуемости контрольных участков этих волн. Продолжительность длинного цикла, по Кондратьеву, определяется средним сроком жизни производственных инфраструктурных сооружений. А «замена основных капитальных благ», служащих главным признаком критического звена в цикле, сопровождающего выход экономической системы из состояния спада, требует накопления ресурсов в натуральной или денежной форме, подготавливая начало новому циклу. Спрогнозировав фазу цикла, можно спрогнозировать динамику цен и заработной платы, покупательной способности и стремления к накопительству. По каждому показателю Н. Д. Кондратьев строит кривую. Выявляется средняя составляющая. Данная кривая была названа кривой цикла экономической конъюнктуры. Цикл экономической конъюнктуры — это благоприятное либо неблагоприятное сочетание экономических факторов, влияющих на характер деловой активности и определяющих конкретное направление экономической специализации. 4. Метод трендового прогнозирования позволяет отслеживать динамику интеграции показателей в долгосрочной перспективе и с учетом макроэкономических тенденций. Однако в условиях стабилизации спроса картина стала меняться из-за того, что окупаемость инвестиций стала достаточно низкой, а деятельность профсоюзов привела к стабилизации на рынке заработной платы. В то же время переход ведущих западных стран на энергоемкие и металлоемкие технологии сделал этот очень популярный метод недостаточно эффективным в изменившихся условиях. Распространение экстраполяционных методов прогноза в практике прогнозирования, проводимого государственными институтами, связано с господством неоклассической парадигмы в экономической науке, специфическими особенностями которой выступают 2 обстоятельства: ♦     фирмы рассматриваются как хозяйствующие субъекты, макси- ♦     мизнрующпе прибыль в конкурентно насыщенной среде; ♦     экономическая система, в рамках которой действуют эти фирмы, находится в состоянии равновесия, где сбалансированы параметры спроса и предложения. 5. Сценарный метод. Новой вехой в становлении прогнозирования стал сценарный прогноз. Метод сценариев стал популярным в связи с первыми докладами Римскому клубу. А методология Дж. Форрестера и Г. Медоуза послужила исходной моделью для ее последующего использования в процедурах прогнозирования. Сценарный метод базируется на качественных характеристиках объекта прогнозирования. Качественные методы прогноза позволяют исследовать прогнозируемый объект в единстве всех возможных альтернатив. Сценарий — это описание вариантов будущих состояний. С прогнозом его роднит то, что он также является способом предсказания будущего, однако без использования оптимизационной функции. Сценарный прогноз далек от практики апелляции к единственно возможным вариантам, оставляя за субъектом управления право свободного выбора любого из вариантов этого сценария. В зависимости от оценки субъектом перспектив в реализации поставленной цели следует выделить три вида сценариев: пессимистические, вероятные и оптимистические. Из тактических интересов субъект управления вправе использовать любой из видов с учетом специфики поставленной задачи. Сценарий можно рассматривать как неформализованный многовариантный прогноз, объединяющий системно-логический и исторический подходы к изучению сложных объектов. Можно различать также поисковые и нормативные сценарии. И если поисковый сценарий ориентирован на изучение возможных альтернатив социально-экономического развития, то нормативный занят анализом более узкой задачи — изучением альтернатив внутри заданных субъектом управления целей. Смысл сценарного анализа заключается не только в рассмотрении альтернатив будущего, но и в оценке их долгосрочных последствий и вероятности их реализации. Можно выделить следующие этапы в реализации сценарного прогноза. 1.   Разрабатываются два вида сценария исследуемой ситуации: оптимистичный и пессимистичный прогнозы. 2.   Определяются основные тенденции в динамике ключевых экономических показателей по каждому варианту. 3.   Изыскивается наиболее вероятный вариант в динамике исследуемой ситуации. Целью сценарного метода является не столько выявление наиболее вероятного хода исследуемых событий, сколько сочетание приведенных сценариев с возможностью их текущей корректировки. В рамках сценарного подхода можно применить ряд методов, позволяющих достаточно эффективно приспосабливать процедуры прогнозирования к реальной практике управления. Это касается прежде всего широкого круга проблем, по отношению к которым иногда нельзя однозначно применить те меры, использование которых с неизбежностью приведет к реализации поставленных целей. В связи с этим никак нельзя недооценить метод «дерева неполадок», при помощи которого рассчитываются оптимальные пути в достижении целей. В рамках этого метода друг с другом сочетаются самобытные черты оптимистических, вероятных и пессимистических сценариев, чье противопоставление друг другу явно не в интересах эффективного управления. Применение этого метода также позволит избежать ненужного в этом случае дробления стратегической цели. Нормативное прогнозирование предполагает предварительную формулировку ряда нормативов, служащих контрольными ориентирами в ходе объективно изменяющейся ситуации. Результатом прогноза выступает не контрольный показатель (он известен), а пути, воздействующие на его изменения. Нормативный прогноз целесообразно использовать тогда, когда исследуемая ситуация выражается через систему принятых нормативов, существование которых является исходным условием самого прогноза. К примеру, объектом нормативного прогноза может стать предсказание возможных социальных и экономических последствий того, к чему приведет увеличение уровня минимальной оплаты труда на 10 %. Как пишет Дж. Мартино, «нормативные методы применяются для исследования затрат, возможностей, ограничений и узких мест. Цель их состоит в определении уровней технологических характеристик, которые понадобятся для выполнения каких-либо функций на основе предполагаемой или проектируемой потребности»73[73]. Сам Дж. Мартино выделяет три разновидности нормативного прогноза: дерево целей, морфологический метод и блок-схемы. Наиболее интересным представляется морфологический метод прогноза, характерным моментом которого является возможность расчленения исследуемого процесса на элементы, которые можно изменять независимо друг от друга. Суть морфологического метода состоит в вычленении задач из общей проблемы с нахождением оптимального варианта решения этих задач. Главная цель морфологического прогноза заключается в том, чтобы найти все возможные варианты поставленной проблемы путем последовательного подбора структурных элементов системы, или признаков. Таким образом, можно видеть, что морфологический прогноз позволяет добиться, как об этом пишет родоначальник метода Ф. Цвикки, «систематического обзора всех возможных решений данной крупномасштабной проблемы». Благодаря использованию морфологического метода обеспечивается подготовка оптимального решения проблемной ситуации, проявляющейся на пересечении многообразных ведомственных подходов. «Сущность морфологического метода, — пишет Дж. Мартино, — состоит в "разбиении" проблемы на части, которые в какой-то степени можно считать независимыми, причем каждая из частей имеет несколько подходов или решений. Общее решение получают, взяв одно из возможных решений для каждой части.»74[74] Объектом морфологического прогноза может быть качество жизни населения, складывающееся на базе следующих параметров: валовой региональный продукт, уровень доходов на душу населения, доля потребления в структуре расходов, средняя норма предпринимательской прибыли, доля отчислений в местный бюджет, размеры инвестиций в социальные программы. Каждый из параметров делится на альтернативные части, определенным образом соединенные друг с другом (рис. 14). Представленная схема дает возможность прогнозировать устойчивые связи между составными элементами исследуемого объекта (в данном случае качества жизни) и избрать оптимальную траекторию в решении ключевых проблем, возникающих в сфере реализации муниципального интереса.     Морфологический анализ обращается к исследованию специфических проблем, которые можно выделить в отдельные группы. 1. Определение сценариев использования ресурсов для подготовки оптимального решения на базе полной информации о данном классе явлений. 2.   Анализ полной цепочки последствий, вытекающих из выбора определенной альтернативы. 3.   Особое значение первоначального формулирования содержания проблемы, благодаря чему точно описывается класс аналогичных устройств и дается алгоритм в решении смежных проблемных ситуаций. Применение морфологического прогноза возможно в широком диапазоне — начиная от анализа узких технических проблем и кончая областью муниципального управления, где проблема выбора стоит наиболее остро. Это и делает использование морфологического метода весьма актуальным для анализа современных проблем. С помощью морфологического метода достигается решение таких немаловажных задач, как определение приемов, используемых для получения наиболее полной информации о данном классе явлений, и анализ полной цепочки следствий, вытекающих из данной причины. Алгоритм проведения морфологического прогноза включает следующие этапы: 1)  точная формулировка проблемы, подлежащей решению; 2)  тщательный анализ всех параметров, важных с точки зрения данной проблемы; 3)  построение морфологического ящика. Морфологический ящик строится в виде дерева, или матрицы, в клетках которой помещены соответствующие параметры. Для каждой ветви подсчитывается вероятность, или техническая возможность реализации параметра. Отсюда можно путем перестановок и различных сочетаний параметров выработать различные варианты возможных решений. При этом появление двух и более решений в одном отделении указывает, что не все параметры были учтены или введены в систему; 4)  изучение всех полученных решений с точки зрения их функциональной ценности; 5)  выбор наиболее желательных конкретных решений и их реализация. На основе вышеизложенного можно сделать выводы о том, что с помощью морфологического анализа вырабатывается новая информация об изучаемом объекте. При этом морфологический анализ открывает возможности для создания оптимальной схемы решения поставленной технической задачи и выработки альтернативного варианта ее решения.   3.3. Основные направления деятельности муниципалитетов на современном этапе Разработанная на основе сравнения ст. 14-16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. табл. 15 позволяет наглядно представить сферы полномочий местных органов власти (муниципалитетов) в организации местного самоуправления. В соответствии с главами 3-4 нового закона, к ведению муниципальных образований относятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Представленная в табл. 15 сравнительная характеристика полномочий органов местного самоуправления предусматривает разделение предметов ведения основных видов муниципальных образований по функциональным блокам: экономическому, хозяйственному, безопасности, экологическому, социальному, транспортному и культурному. Таблица иллюстрирует постулируемое новым законом распределение сфер ответственности между основными видами муниципальных образований по ключевым блокам вопросов местного значения. Как можно видеть, значительная часть исключительных полномочий органов местного самоуправления, отнесенных законом к вопросам местного значения, распространяется на такие сферы, как управление земельными ресурсами, социальная сфера, транспорт, жилищно-коммунальная сфера и вопросы безопасности, социально-бытовая сфера, экология, культура и информирование населения. Муниципальное образование, находящееся в границах того или иного региона, замыкает на себе общественные и государственные полномочия, призванные обеспечить оптимальное сочетание гражданских и политических интересов общества на территориальном уровне. Опираясь на исполнение основополагающих управленческих функций, административный орган муниципальной власти организует функционирование ведущих отраслей, определяющих режим жизнеобеспечения социальной общности. Все формы хозяйственной деятельности муниципалитета объединены в рамки процесса муниципального управления, т. е. процесса исполнения муниципальным образованием своих полномочий, закрепленных за ним законом или делегированных ему вышестоящими органами власти посредством регулирования, или координации деятельности базовых отраслей муниципальной экономики.   Таблица 15 Распределение сфер ответственности между видами муниципальной власти   Муниципальное поселение Муниципальный район Городской округ Экономический Формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения (района, округа) и контроль за исполнением данного бюджета Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения (районе, округа) Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения (района, округа) — Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав района, за счет средств его бюджета — Хозяйственный Организация в границах поселения электро,-тепло,-газо,-водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом Организация в границах района электро- и газоснабжения поселений Организация в границах округа электро,-тепло,-газо,-водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения Хозяйственный Создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания Создание условий для обеспечения жителей района услугами общественного питания, связи, торговли и бытового обслуживания Создание условий для обеспечения жителей округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания Обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства — Обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства Организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов — — Безопасности Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории поселения (района, округа) Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения — Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа — Организация охраны общественного порядка на территории района муниципальной милицией — Транспортный Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания между поселениями в границах района Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа Культурный Организация библиотечного обслуживания населения Организация библиотечного обслуживания поселений (услугами библиотечного коллектора) Организация библиотечного обслуживания населения Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры — Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры Охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения, расположенных в границах поселения — Охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения, расположенных в границах городского округа Формирование архивных фондов поселения Формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений Формирование и содержание муниципального архива Культурный Обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта — Обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта Социальный Оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения Опека и попечительство Опека и попечительство — Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время — Организация оказания на территории района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов Организация оказания на территории района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений — Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений Экологический Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора Организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов Организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов Организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения — Организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа Планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в т. ч. путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения Территориальное зонирование межселенных территорий, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации Планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель городского округа, установление правил землепользования и застройки территории городского округа, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в т. ч. путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации — Организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа — Организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти     На основе учета обозначенных законом сфер ведения отечественных органов местного самоуправления можно выделить ряд направлений деятельности муниципалитетов, сконцентрированных вокруг ведущих вопросов местного значения и составляющих основу процесса муниципального управления. К ним следует отнести: ♦     управление земельными ресурсами; ♦     управление социальной сферой; ♦     управление жизнеобеспечением и жилищно-коммунальным хозяйством города; ♦     управление безопасностью; ♦     управление транспортом; ♦     управление потребительским рынком; ♦     управление экологическими процессами. Перечень представленных направлений неслучаен. Все они составляют сферу полномочий муниципальных органов власти, закрепленную за решением вопросов, составляющих их компетенцию. Причем одни направления реализуют преимущественно доходные источники финансирования муниципальной политики (управление земельными ресурсами, управление потребительским рынком); другие — расходные (управление социальной сферой, безопасностью). Третьи направления (управление жизнеобеспечением, транспортом) поддерживают баланс доходных и расходных операций в хозяйственной деятельности муниципалитета, обеспечивая выполнение им своих основополагающих функций.   Управление земельными ресурсами Земля является важнейшим источником извлечения муниципального дохода. Городская территория представляет собой мозаичную комбинацию земель различного качества и месторасположения. На основе правильной оценки городской земли, осуществляемой муниципальными органами власти, город имеет возможность максимизировать доходную часть своего бюджета и обеспечить воспроизводство всей системы городских земель. Оценка земли в различные периоды существования городов позволяла им эффективно собирать налоги для защиты и воспроизводства территорий. Так, еще в 1427 г. в ряде итальянских городов-государств был установлен кадастр земли, согласно которому правительство взимало 0,5 % со всего имущества и капитала. Впоследствии кадастр приобретает черты прогрессивного налога, на основании которого налогоплательщики вносили от 1 до 3 % в зависимости от размеров обложения. Экономисты классической школы (физиократы, Мальтус, Д. Ри-кардо и др.) не интересовались проблемой цен на землю в пределах города, поскольку для них земельная рента определялась путем оценки качества земли, ее плодородия в зависимости от месторасположения участка, а представления об ограниченности фонда земли еще не возникало. Пожалуй, первым экономистом, кто стал рассматривать оценку земли в качестве предмета научного интереса, был А. Маршалл. Он обнаружил, что цена участка земли в городе равна его сельскохозяйственной цене, увеличенной на цену выгод месторасположения. Общий принцип такого подхода сохранился и по сей день. К середине 1950-х гг. большинство экономистов пришли к выводу, что реальная цена участка воплощает в себе отношение чистой выгоды, полученной от сдачи участка одним субъектом другому (по принципу «доходы-расходы»), к реальной стоимости участка, вбирающей в себя, помимо основных потребительских качеств (физическое или эстетическое состояние), пространственные выгоды (удобство месторасположения, минимальные транспортные издержки). Существует три способа оценки земельных ресурсов: доходный, затратный и сравнения аналогов75[75]. Оценка необходима для обоснования налогообложения и реализуется через действие фискального принципа контроля за использованием и распределением земельного ресурса. Доходный способ оценки определяется размером ожидаемого дохода от использования данного земельного участка. Затратный способ характеризуется подсчетом всех затрат, идущих на обустройство и воспроизводство данного участка. Способ сравнения аналогов предполагает определение цены земельного участка в зависимости от аналогичного его использования в сходных условиях, в соответствии с уже заключенными ранее контрактами в сопоставимых ценах. Выбор способа оценки земли определяется целями, которые ставят перед собой субъекты оценки, состоянием и качеством земли, характером ее использования до момента оценки. На основе избранного способа оценки устанавливается плата за земельный участок, которая может выступать как в виде арендной платы на этот участок, так и в виде ее продажной цены при наличии частной собственности на этот участок. Плата за городские земли включает в себя два типа платежей: 1)воспроизводственные (компенсационные); 2)рентные. Воспроизводственные платежи представляют собой плату за ресурс, эквивалентную его стоимости, определяемой на основе его полной экономической оценки. Воспроизводственные платежи подразделяются на разовые и ежегодные. Разовые платежи равны величине экономической оценки территории на текущий период, тогда как ежегодные — процентным ставкам от экономической оценки городской земли, эквивалентной ежегодной потребности в капитальных вложениях на инженерно-транспортное обустройство территории. Рентный платеж (рента) — это та сумма, которую необходимо заплатить для того, чтобы получить право на использование преимуществ, связанных с выгодой географического расположения конкретного участка земли. Среди преимуществ в месторасположении участка следует назвать инженерно-строительные качества территории, характеризующие их пригодность к застройке, снижающие затраты на освоение; расположение участков относительно транспортных магистралей; близость к инженерным сооружениям, магистралям, коммуникациям; направления будущего использования территории, экологическая обстановка и т. д.76[76] Рента может служить заметным источником пополнения муниципального и государственного бюджетов. В научной литературе имеет место точка зрения, что перенос основной тяжести налогового пресса с налогообложения труда и капитала на землю может привести к значительному пополнению бюджета и снятию неудобств, связанных с громоздким количеством действующих налогов. Так, по некоторым данным, в российских городах сформировались устойчивые пропорции между промышленными и жилыми площадями. К примеру, в Москве площадь промышленных зон составляет около 40 % площади жилой застройки. А в радиусе 7-8 км от центра еще большая доля ценнейшей городской земли с хорошо развитой инфраструктурой занята промышленными предприятиями. Для сравнения, в Париже, Сеуле и Гонконге доля промзон составляет только 5 %77[77]. Это приводит к тому, что значительные площади в промышленных и коммунально-складских зонах города используются крайне неэффективно, служа преимущественно средоточием отходов и нереализуемых запасов товарной продукции. Поэтому, даже если ввести плату за землю в размере 6 руб./м2 в сутки, то 30,7 га принесет в год 672 млн. руб. рентного дохода78[78]. Рентные платежи можно разделить на четыре вида, соответствующие основным свойствам городского пространства. 1.По экономико-географическим особенностям региона. В каждом регионе имеет место специфика его географического положения, сопряженная с климатическими, рельефными особенностями местности. Это обстоятельство обеспечивает миграционную притягательность данной территории и требует от городских властей установления предельных показателей в определении стоимости земельного участка и дополнительного налога на его использование, соразмерных сложившемуся на него спросу. В рамках национально-государственного образования, в зависимости от доли, которую занимают территории с исключительно благоприятными климатическими и географическими особенностями, определяется их статус и разрабатываются государственные программы по поддержке этих территорий. Значительный процент затрат на эти мероприятия идет именно из источника рентных платежей. 2.В зависимости от неоднородности городского пространства и планировочной структуры. На территории города различные участки земли обладают различными потребительскими качествами, задаваемыми особенностями планировочной структуры города. Это обстоятельство дает возможность городским властям, в соответствии с требованиями социального выравнивания, извлекать дополнительные финансовые средства от экономических агентов, использующих в своей практике выгоду месторасположения своего предприятия или осуществляемых им операций. 3.На базе замыкающих затрат на освоение худшего участка под новое строительство. Указанное направление реализуется на базе особой системы учета затрат на обустройство земельного участка, позволяющей участвующему в обустройстве предприятию оптимизировать свои расходы и свести к минимуму плату за используемый земельный ресурс79[79]. В зависимости от расстояния к центру населенного пункта. Центр территориального образования априори имеет выгоды, связанные с преимуществами его положения относительно транспортных потоков, распределяемых, как правило, радиально в направлении от центра к периферии. Увеличение расстояния от центра к окраинам территориального образования влечет за собой не только снижение потребительского спроса на отдаленные от центра участки, но и увеличение в масштабах территории общей доли транспортных издержек. Зависимость извлечения ренты к расстоянию от центра города передает рис. 15.     Теоретически рыночная цена участка земли определяется по формуле: где: ♦  Y — рыночная стоимость; ♦  D — ежедневный доход; ♦  I — ставка процента. Формула показывает, что уровень рыночной цены земельного участка определяется его отношением к стоимости банковской ссуды в качестве одного из источников материальной выгоды. Кроме того, на размеры цен земельных участков будут также влиять и другие факторы: плотность дорожного движения, средняя плотность застройки территории, плотность населения, структура занятости и доходов, качество дорожных сообщений, характер законодательства, уровень торгового обслуживания и т. д. В действительности на городской территории оценке подвержена земля вместе с находящимися на ней строениями. Разница между реальной стоимостью земли и ее архитектурным наполнением реализуется в показателе дифференцированного дохода, извлекаемого за счет выбора выгодного месторасположения городского земельного участка. В настоящее время следует констатировать, что в России земельный ресурс используется еще крайне неэффективно, тогда как в ведущих зарубежных странах городская земля служит источником почти 70 % рентного дохода, получаемого муниципалитетами. Как известно, любой ресурс, в т. ч. и земельный, можно подвергнуть различным операциям: его можно передать другому физическому или юридическому лицу во владение, пользование, а то и в собственность, посредством купли-продажи. Однако особенность муниципальных земель заключается в том, что их нельзя никому продать, поскольку эти земли находятся в коллективной собственности граждан данного муниципального образования. В большинстве российских городов действует запрет на приватизацию муниципальной собственности. Основным доводом в пользу отказа от приватизации городских земель является опасность утраты целостности городской территории в случае ее расчлененности между частными землевладельцами. Господствующей в России формой землеотвода является аренда. В том случае если в обустройство земельного участка вложены значительные муниципальные средства, с целью компенсации соответствующих расходов, используется наряду с арендной платой также выкуп права на заключение арендного договора. Договор аренды участка регистрируется в установленном порядке, гарантируя право частной собственности арендатора на объект, возведенный на арендованной земле. Арендатор может продать право аренды, заложить его, внести в уставной фонд и пр.80[80] Использование земли в городах осуществляется двояко: либо через оплату налога на землю, либо через арендную плату. Однако в силу того, что ставки налога на землю значительно меньше ставок арендной платы, основным источником формирования городской казны является именно арендная плата. Взимание арендной платы за землю — один из основных способов получения дохода муниципальным образованием. Чтобы рассчитать уровень арендной платы, необходимо иметь информацию по следующим позициям: ♦     назначение аренды, выражающееся в поправочном коэффициенте по видам и способам использования земли; ♦     площадь арендуемого помещения; ♦     зона его расположения, фиксируемая в базовой ставке арендной платы в данной зоне; ♦     коммерческая выгода месторасположения, фиксируемая в поправочном территориальном коэффициенте подзоны особого коммерческого спроса; ♦     категория арендатора, фиксируемая в поправочном коэффициенте категории арендатора. Ставка арендной платы рассчитывается по формуле: где: В — базовая ставка арендной платы в данной зоне; K1 — коэффициент по видам и способам использования земли; К2 — поправочный коэффициент подзоны повышенного спроса; К3 — коэффициент категории арендаторов. Коэффициент по видам и способам использования земли определяется главным образом двумя факторами: целевым использованием данного участка и его общей площадью. Значение коэффициента подзоны особого коммерческого спроса определяется видом использования земельного участка. А коэффициент категории арендаторов присваивается для льготирования базовых ставок арендной платы и предусматривает через понижающее значение коэффициента снижение ставки для отдельных групп пользователей. Значение коэффициента определяется способом использования земельного участка, а также средней ставкой земельного налога, установившейся в данном муниципальном образовании. К представителям категории граждан, на которых распространяются понижающие ставки налога, относятся лица, пользующиеся официальными льготами по уплате земельного налога. Кроме названных выше коэффициентов дополнительно могут быть использованы коэффициенты плотности (интенсивности) застройки участка жилого или нежилого фондов, экологического воздействия, нецелевого использования земель и пр. Использование земельного участка на территории муниципалитета можно разделить по следующим блокам: ♦     временные сооружения, включающие в себя объекты торговли, сервиса и бытового обслуживания, гаражи, автостоянки, складские помещения и т. д.; ♦     сады, огороды и хранилища, состоящие из земель отдельно учитываемых и находящихся в составе кооперативов; ♦     площадки для складирования материалов; ♦     капитальные здания в зонах жилой застройки (объекты торговли, офисы, рестораны, капитальные гаражи и т. д.); ♦     производственные объекты; ♦  строительные площадки. Выделенный выше порядок связан с отношением ожидаемой прибыли и средними затратами на создание объекта. И если первый блок, пользующийся высокой степенью оборачиваемости средств при выполнении соответствующих видов деятельности, способен в кратчайшее время компенсировать дополнительное бремя арендной платы, то значительная длительность производственного цикла последних в списке блоков не предоставляет действующим здесь предприятиям подобных преимуществ. На основе проведенной оценки земельных участков, заселенных предприятиями или коммерческими фирмами, целесообразно составить карту местности, на базе которой можно определять размеры рентных платежей, налогов, что в значительной степени повлияет на эффективность использования располагаемого ресурса. При определении годовой арендной платы за нежилое помещение, наряду с базовым размером стоимости строительства объекта, следует учитывать также коэффициент износа здания, коэффициент качества строительного материала, использованного при строительстве, коэффициент назначения здания (казино, пункт обмена валюты или помещения для общественной организации), тип здания (производственное, складское помещение), местонахождение здания и т. д. Представленные выше показатели, выраженные в виде повышающихся или понижающихся коэффициентов, дают возможность органам муниципальной власти оптимизировать систему сбора арендной платы с пользователей недвижимости на основе равновесия между максимизацией извлекаемого дохода и социальными критериями назначения арендованных объектов. Таким образом, с помощью выделенных направлений осуществляется политика муниципальных органов по регулированию стихийных рыночных процессов, призванная обеспечить условия для устойчивого социального порядка в саморегулируемых социальных сообществах.   Управление транспортными потоками С проблемами управления городом тесно связано решение транспортных проблем, обостряющихся по мере роста городов, удлинения трудовых поездок, маятниковых миграций и увеличения числа владельцев автотранспорта. Транспортные проблемы являются наиболее характерными проблемами современной городской жизни. И если в Афинской хартии теоретика архитектуры и государственного деятеля Ш. Э. Ле Корбюзье (1887-1965) основными факторами городской жизни называются жилище, работа и досуг, то организация транспортных потоков выступает важнейшим средством для нормальной жизнедеятельности этих факторов. Российский город в области организации транспорта несет на себе отпечаток как общемировых урбанизационных процессов, так и уникальных, сложившихся в России экономических и социальных условий. Содержание общемировых тенденций составляют усиливающаяся плотность дорожного движения, образование «пробок» в центральных районах города в часы пик, низкая пропускная способность транспортных сетей. Уникальность транспортной проблематики в РФ состоит в наличии в структуре транспортных средств значительной доли автотранспорта с несовершенными технико-экономическими характеристиками, ужасающем состоянии автомобильных дорог, высокой степени необходимости общественного транспорта для населения. Управление транспортными потоками на территории современного города является острейшей проблемой в сфере городского управления. Дороги занимают около 57 % городской территории, и от их расположения и состояния зависит режим функционирования ведущих отраслей городской экономики. Главной проблемой в практике управления транспортной системой в городах РФ на сегодня остается проблема недофинансирования необходимых элементов этой системы, обеспечивающих возможности функционирования и воспроизводства всей городской инфраструктуры. Степень остроты этой проблемы напрямую зависит от распределения управленческих полномочий между уровнями власти и их координации в отношении контроля над отдельными ее составляющими. К примеру, содержание и возведение магистральных дорог, финансируемых государством, находится в тесной связи с поддержкой и ремонтом подъездных дорог, полностью находящихся на балансе органов местного самоуправления. Возникающие в этой связи диспропорции становятся объектом регулирования со стороны городских властей, составляя одно из звеньев их реальных полномочий. Наряду с вопросами содержания транспортной сети в городах особую актуальность в последнее время заслужили такие проблемы, как проектирование и строительство транспортных коммуникаций (развязок, объездных путей, дублирующих дорог и т. д.); организация работы муниципального пассажирского транспорта; регулирование транспортных перемещений (размещение светофоров, строительство подземных переходов, мостов и пр.); комплектование парка муниципальных транспортных средств, а также поддержка их технического состояния; компенсация затрат на перевозку льготных пассажиров. Основными видами муниципального транспорта в России являются автобусы, трамваи, троллейбусы, микроавтобусы. В отношении этих видов транспорта муниципалитет использует прямые методы регулирования, заключающиеся в определении оптимального количества транспортных средств, бюджетной компенсации льготного проезда, прокладки социально значимых и экономически окупаемых маршрутов и пр. Количество и качество транспортных средств на территории муниципального образования являются узловыми проблемными точками в управлении транспортом на территории муниципального образования, наряду с соответствием количества транспортных средств пропускной способности местной транспортной сети; оптимизацией пассажирских перевозок на территории муниципального образования; совершенствованием системы управления транспортными потоками; организацией системы безопасности дорожного движения и др. Значение общественного транспорта увеличивается по мере пространственного расширения города и обострения урбанизационных проблем. Общественный транспорт позволяет не только снижать транспортную нагрузку на наиболее оживленных магистралях, но и ослаблять степень влияния неблагоприятных экологических факторов, сопровождающих процессы концентрации частного автотранспорта в жилых зонах. Основу транспортной политики администрации города составляют содержание муниципальных автопредприятий и мест парковок, регулирование численности транспортных средств по отдельным участкам и маршрутам города, оптимизация маршрутных направлений и тарифной политики пассажирских перевозок и пр. Транспортная сеть выступает важнейшим источником урбанизационных процессов, выполняя важную роль в реализации таких функций городской жизни, как промышленное производство, размещение жилых строений и предприятий торговли. До сих пор исследования в области оптимизации транспортного сообщения в условиях города осуществлялись в следующих направлениях: ♦     определение потребности в пространственных перемещениях; ♦     определение господствующих векторов этих перемещений; ♦     исследование приоритетов граждан в выборе вида транспорта и обоснование общих критериев этого выбора; ♦ привязка передвижений каждого вида транспорта к существующей дорожной сети для выявления пропускной способности территории. Частота перемещений в городской среде различается от города к городу. Основными факторами, влияющими на величину соответствующего показателя, являются: численность владельцев автотранспорта, виды использования автотранспортных средств, размер (радиус) городской территории, морфология города (плотность его застройки, типы жилых строений), состав населения (этнический, половозрастной), социально-профессиональная структура города. Численность владельцев автотранспорта определяется величиной дохода, приходящегося на одного горожанина, а также сложившейся структурой распределения дохода (оплата коммунальных услуг, питания, накопление сбережений и т. д.). Рост этой категории городского населения обеспечивает снижение значения расстояний во внутригородских перемещениях и отображается на показателе пропускной способности дорожной сети. Выявление видов использования автотранспортных средств позволяет прогнозировать масштабы атмосферных загрязнений, наибольший объем которых, по статистике, приносит именно эксплуатация автотранспорта. От того, какую долю в структуре средств передвижения внутри городской территории занимают грузовые автомобили, «иномарки», устаревшие отечественные модели, общественный транспорт (по техническим разновидностям) и т. д., а также от тенденций в изменении такой структуры, зависит не только величина предельно допустимых концентраций используемых этими моделями вредных химических соединений, но и частота внутригородских перемещений, и их география. Как показывают наблюдения, при увеличении доли более дорогих автомобилей частота пространственных перемещений внутри города возрастает; доля старых отечественных автомобилей значительно выше за пределами городской территории (в районе дачных участков). При увеличении плотности застройки города частота транспортных перемещений заметно снижается. Определить косвенно частоту перемещений можно и за счет анализа тенденций в изменениях среднего расстояния между местом жительства горожанина и местом его работы: величина этого показателя может снижаться вместе с увеличением издержек, приходящихся на каждый километр транспортного перемещения. В этом плане многим российским городам присуще сближение позиций по величине этих издержек между частным и общественным транспортом в силу стремительного удорожания проезда в общественном транспорте. Привлекает внимание и анализ целей таких передвижений, особенно в сочетании с сезонными, недельными и дневными ритмами транспортных перемещений. Характерное для российских городов различие между зимним и летним сезонами, безусловно, отражается на степени насыщенности автотранспорта в городской черте. То же самое можно сказать и о различиях в днях недели и времени суток, степень контрастности между которыми тем выше, чем более эффективной представляется экономическая жизнь города. Передвижение транспорта с целью посещения торговых центров в выходные дни обнаруживает совершенно иную частоту, чем, к примеру, число поездок с деловыми целями в обычные дни. Как показывают расчеты, проведенные во Франции, по мере роста годового дохода в 3,5 % частота поездок за 20 лет удваивается, а передвижения в часы досуга растут почти в одном темпе с реальным доходом средней семьи81[81]. Транспортная система территориальных сообществ складывается из нескольких блоков: наземного транспорта, пригородного железнодорожного и автотранспорта, транзитного, речного и подземного (если таковые имеются). Изменение доли того или иного блока может отражаться на величине другого. Целью управления транспортными потоками в современном обществе является обеспечение оптимальных условий для передвижения транспортных средств, увеличение объема всех видов перевозок, поддержание рентабельности работы общественного пассажирского транспорта и снижение доли отрицательных последствий от функционирования транспортной системы (ДТП, экологическое загрязнение, пробки и пр.). Ключевым направлением оптимизации транспортных потоков на территории страны является снижение концентрации транспорта, ведущей к повышенной аварийности на дорогах и загрязнению атмосферы выхлопными газами. С этой целью муниципалитеты вводят запреты на прохождение на отдельных участках городской территории грузового автотранспорта, создают скоростные участки городских магистралей, вводят в строй параллельные участки наиболее популярных маршрутов. В мире имеет место интересный опыт в решении подобного рода задач. К примеру, широкую популярность в Великобритании приобрела система парковки частного транспорта Park & Ride, предполагающая сеть бесплатных автопарков вне городской черты и доставку пассажиров частных авто в центры городов на специальных автобусах. Интересен также опыт и ряда других европейских стран, связанный с выделением специальных полос для автомобилей с повышенным количеством пассажиров. Деятельность автотранспортного комплекса имеет свои особенности, которые существенно влияют на отраслевую систему управления. Во-первых, это многочисленность и многообразие субъектов управления на автомобильном транспорте. В России существуют около 240 тыс. организаций, имеющих эксплуатационный парк автомобилей с различными формами собственности. Около 3,5 тыс. из них — это крупные и средние специализированные автотранспортные предприятия опять же разной формы собственности, но уже имущественно государственной и смешанной. Кроме этих специализированных предприятий, в последние годы появилось огромное количество частных владельцев как грузовых автомобилей, так и автобусов, не говоря уже о легковом транспорте. Этот автотранспорт осуществляет такие же перевозки грузов и пассажиров, но на коммерческой основе. Кроме предприятий, занимающихся перевозочной деятельностью, на содержании муниципальных органов власти имеются автовокзалы и автостанции, транспортно-экспедиционные предприятия, учебно-курсовые комбинаты, гостиницы, среднеспециальные учебные заведения и юношеские автошколы. Из этого перечня можно заключить, какое большое количество и многообразие субъектов управления имеет место в транспортной отрасли. В целом же управляющее и регулирующее воздействие в этой отрасли распространяется на 5 млн. работников и 4 млн. единиц подвижного состава автомобильного транспорта. С начала 1990-х гг. явно прослеживается тенденция приватизации предприятий транспортной отрасли. Однако это не означает отхода муниципалитетов от контроля за функционированием транспортной сферы. Здесь просто происходит переход от использования администрацией муниципального образования методов прямого регулирования к применению методов косвенного регулирования отрасли. Большое значение в РФ имеет работа муниципального пассажирского транспорта, обнаруживающего ряд специфических особенностей. В крупных городах за год совершается от 300 до 400 млн. поездок. Опыт работы городских транспортных компаний показывает, что если оптимизировать маршрутную сеть, добиться стопроцентной регулярности движения, рационально расходовать материальные средства, то автопассажирские перевозки в городах могут быть не только окупаемыми, но и рентабельными. Все эти организационно-технические мероприятия можно решить силами самих предприятий. Сейчас во многих регионах России функции государственного регулирования деятельности автотранспорта осуществляются по многовариантной схеме: административно-отраслевыми государственными органами и территориально-отраслевыми хозяйственными организациями, наделенными соответствующими полномочиями органами исполнительной власти субъектов федерации. Отдельные специальные функции выполняются территориальными отделениями Российской транспортной инспекции (РТИ) Министерства транспорта РФ. Однако такой способ управления не является эффективным. Многие из организаций, ответственные за управление транспортными потоками, не обеспечивают в полной мере задачи и функции государственного регулирования на региональном уровне, не стыкуются с деятельностью соответствующего департамента и других подразделений Министерства транспорта РФ. На сегодняшний день дееспособные органы управления и регулирования автотранспортной деятельностью на местах, которые можно было бы действительно назвать уполномоченными и от Министерства транспорта РФ, и от администраций, имеются только в 55-60 % регионах. В 20 регионах практически никакого регулирования нет. Их транспорт попросту выпал из федерального, да и регионального управления. Именно эта часть транспорта попадает в сферу муниципального регулирования. На местах создана многовариантная система управления и регулирования работы транспорта. В регионах есть органы отраслевого управления при администрациях или в составе администраций. Есть также вторая группа регулирующих организаций, представляющая собой различные хозяйственные структуры, наделенные функциями государственного управления всеми автотранспортными предприятиями и автохозяйствами различных форм собственности. Основными единицами автотранспортного управления в муниципальных образованиях могут стать государственные и муниципальные унитарные предприятия. Такие предприятия могут учреждаться Министерством транспорта РФ совместно с администрациями региона или самостоятельно администрациями региона и муниципального образования. Доводом в пользу закрепления за государством и местным самоуправлением определенной доли транспортной отрасли является ее особая значимость для безопасности страны. Обычно такие предприятия уже создаются на базе бывших ТПО (территориальных производственных объединений автотранспорта). Основной задачей государственных унитарных предприятий является выполнение функций по координации и регулированию автотранспортной деятельности в пределах региона. Перевод управления транспортными потоками на региональный или местный уровень не означает автоматического усиления его эффективности. Антимонопольный комитет выступает против того, чтобы при акционерных обществах, которым делегированы права регулирования автотранспортной деятельности, создавались органы сертификации, потому что это зависимые коммерческие организации, и нельзя позволить, чтобы им передавались какие-то государственные функции. Но если государственное учреждение создается Министерством транспорта РФ или администрацией региона, а то и совместно, то это учреждение может стать таким органом, к которому, с точки зрения антимонопольного законодательства, претензий быть не может. Ему можно передавать полномочия по управлению и регулированию деятельности автотранспорта. Нельзя не учитывать и большого значения частных автотранспортных компаний, с которыми муниципальным транспортным ведомствам необходимо разработать принципиально новую схему взаимодействия. Характерной чертой такой схемы должны стать принципы взаимовыгодности и взаимодополняемости. С этой целью целесообразно создание программы развития транспортной сети по регионам, в которой бы нашли отражение не только интересы ведомств и частных автокомпаний, но и интересы рядового пассажира. Приведенная в табл. 16 схема распределения видов транспорта, осуществляющих пассажирские перевозки в одном из крупнейших сибирских городов, очень показательна для ситуации с состоянием пассажирского автотранспорта на муниципальном уровне и может служить иллюстрацией к сложившимся здесь тенденциям. По данным таблицы можно определить некоторые тенденции в системе управления муниципальным пассажирским транспортом на современном этапе: ♦     явное увеличение доли маломестных микроавтобусов, занятых в перевозке пассажиров; ♦     увеличение доли частных микроавтобусов и связанные с этим трудности их сертификации и текущего контроля безопасности движения; ♦     устойчивое снижение численности крупногабаритного транспорта (автобусов, троллейбусов), сопряженное со снижением протяженности маршрутов, что следует связывать с ростом затрат на эксплуатацию этих транспортных единиц и сужением материальной базы развития местного самоуправления; ♦ стабильный характер функционирования электротранспорта. Таблица 16 Данные о работе муниципального пассажирского транспорта в г. Омске за три последних года     Виды транспорта Количество маршрутов, ед. Протяженность маршрутов, км Количество подвижного состава, ед. 1999 2000 2001 1999 2000 2001 1999 2000 2001 Автобус 149 133 141 2798 2629 2645 1134 943 896 Троллейбус 13 14 15 219 238 242 226 218 218 Трамвай 7 6 7 71 56 75 141 130 129 Муниципальные микроавтобусы 7 18 13 104 241 … 15 143 133 Частные микроавтобусы 43 50 … 247 857 … 115 685 110.0 Итого 219 221 … 3439 4021 … 1631 2119 2476     Несмотря на наличие некоторого разнообразия между различными муниципалитетами в отношении имеющихся тенденций, те, что выделены нами, получили в России начала века достаточно широкое распространение и служат своеобразным индикатором существующего состояния отрасли на местном уровне.   Управление жизнеобеспечением города и ЖКХ Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) становится сегодня мощным фактором, определяющим современное состояние муниципальной экономики. На жилищно-коммунальную сферу приходится значительная доля дотаций, что существенным образом отражается на размерах расходных средств государственных структур и муниципалитетов. ЖКХ включает в себя деятельность ряда независимых друг от друга, экономически самостоятельных сфер, представляющих в совокупности комплекс услуг, обеспечивающих жизнедеятельность городского населения. К этим сферам следует отнести жилищную сферу, водопроводно-канализационную, банно-прачечную, гостиничную, дорожно-мостовую, санитарно-защитную, коммунально-энергетическую, а также сферу благоустройства и озеленения. Проблемы жилищно-коммунального хозяйства особенно актуальными являются для урбанизированных территорий — территорий городов и поселков городского типа, где имеет место разветвленная сеть инженерной инфраструктуры. На жилищно-коммунальное хозяйство в городской среде возложено несколько функций: ♦     контроль выполнения федерального законодательства по содержанию и эксплуатации объектов ЖКХ; ♦     эксплуатация, строительство и ремонт водоснабжения, канализации, дорог и мостов; ♦     эксплуатация городских земель в соответствии с генеральным планом и проектом земельно-хозяйственного устройства города; ♦     отвод и правовое оформление предоставления земельных участков для хозяйственных целей в городах; ♦     экспертиза проектов совершенствования и развития жилищно-коммунальной сферы; ♦ обеспечение материально-технического снабжения, распределение муниципальных заказов. В систему жизнеобеспечения города входят следующие структурные элементы: энерго-, газо- и теплоснабжение; водоснабжение; канализация; уборка мусора; обслуживание и ремонт жилых помещений; теле-, радио- и телефонная связь; лифтовая служба. Целью системы жизнеобеспечения города является бесперебойная работа всей инженерной инфраструктуры урбанизированной территории на основе строгого учета энергозатрат и стоимости эксплуатационных работ. Главной проблемой в муниципальном управлении этой сферой является необходимость сочетания экономического механизма поддержания городской системы жизнеобеспечения и исполнения городом социальных стандартов, учет которых позволяет урбанизированной территории обеспечивать свою целостность и безопасность. В условиях плановой экономики бывшего СССР предприятия ЖКХ, за исключением жилищной сферы, были объединены в комбинаты коммунальных услуг, благоустройства и банно-прачечный. В этот период обнаружились существенные недостатки в работе предприятий ЖКХ, проявлению которых способствовали объективные обстоятельства функционирования данной сферы. Существуют некоторые особенности жилищно-коммунальной сферы как территориально-хозяйственной единицы. 1.   Производимая продукция ЖКХ зачастую не имеет вещественной формы и носит характер услуг. 2.   Производство и потребление либо полностью совпадают по времени, либо имеют незначительный разрыв. Данное обстоятельство предполагает оперативный характер работы в этой сфере. 3.   Отрасли ЖКХ не могут заменять друг друга, что усиливает требования к отлаженной работе всей сферы. 4.   Услуги предприятий ЖКХ потребляются по месту жительства, а это не может не вызвать заметного противоречия между территориальным и отраслевым принципами деятельности этих предприятий. Выступая подрядчиком оказания коммунальных услуг, предприятие ЖКХ как представитель соответствующей отрасли заинтересовано в эффективных результатах своей деятельности, тогда как потребитель этих услуг (проживающее на данной территории население) — только в качестве конечного результата. 5.   Существенное влияние масштаба хозяйства на его производственную структуру и организацию управления. Чем больше размер городского поселения, тем сложнее и разветвленнее становится структура жилищно-коммунального комплекса. 6.   Ведомственная разобщенность предприятий. 7.   Характерные для сферы производства экономические критерии эффективности, такие, как рентабельность, выработка, фондоотдача, зачастую оказываются непригодными для объектов ЖКХ. Этот факт делает актуальной проблему разработки критериев эффективности предприятий жилищно-коммунальной сферы. Жилищный фонд в РФ составляет около 23 % недвижимого имущества страны. В городской местности расположено примерно 72 % жилого фонда, тогда как в сельской — только 28 %. В состав жилого фонда входит 53 млн. квартир, из которых однокомнатных — 24 %, двухкомнатных — 42 %, трехкомнатных — 29 % и четырехкомнатных — 5 %82[82]. Доля жилья и ЖКХ к началу реформирования ЖКХ в РФ достигала 35 % в стоимости основных фондов страны83[83]. Однако уже к концу 1990-х гг., под влиянием реформ 1991-1993 гг., в структуре ЖКХ стали происходить интересные изменения. В первую очередь в результате приватизационных процессов значительная часть предприятий ЖКХ (особенно в гостиничном комплексе) изменила форму собственности. Во-вторых, существенно меняется структура распределения основных фондов между ключевыми сферами экономики страны. Если в дореформенной период на долю городского хозяйства приходилась 1/3 основных фондов страны, то сегодня эти фонды радикальным образом перераспределены между субъектами рынка населением и частными (акционерными) предприятиями. И хотя города продолжали сохранять контроль за обеспечением основных сфер жизнедеятельности муниципалитетов, схема такого контроля становится намного сложнее, чем в прежние годы. Современное состояние жилищно-коммунальной сферы определяет несколько обстоятельств. Во-первых, количество работников, занятых в системе ЖКХ, стало заметно расти, существенно увеличилась заработная плата в этом секторе российской экономики. Однако зачастую рост этот продолжает быть экстенсивным, не затрагивающим принципиальных организационных основ функционирования данной сферы. Во-вторых, кардинально меняется структура управления жилищно-коммунальным хозяйством, предполагающая взаимодействие на правах социального партнерства государственных, муниципальных и частных предприятий России. Существенно увеличивается доля оборотных средств в этой сфере, что превращает ЖКХ в финансово насыщенную и устойчивую экономическую структуру. В-третьих, значительно увеличиваются права субъектов ЖКХ, получающих возможность осуществления самостоятельной экономической политики. Однако кризисные явления, сопровождающие весь период реформирования ЖКХ, к настоящему времени продолжают проявляться с той же степенью остроты, что и раньше. В жилищно-коммунальном хозяйстве в настоящий момент сложился ряд проблем, не позволяющих потенциальным инвесторам направлять свободные средства на развитие этого сектора муниципальной экономики. Причем в каждом населенном пункте вырабатывается свой ряд приоритетов в решении постоянно возникающих здесь проблем. Наиболее типовыми для российских городов проблемами являются: неудовлетворительная работа в области тепло-, водо- и газоснабжения микрорайонов и домов, плохое качество водопроводной воды, отсутствие развитой социальной инфраструктуры в микрорайонах (магазины, школы, поликлиники, парки и детские сады), неблагоустроенные и неосвещенные в вечернее время дворы. Для решения возникающих в сфере ЖКХ проблем в 1997 г. была разработана федеральная Концепция реформирования отрасли. Концепция не создавалась специально под городские условия, однако именно города оказались в эпицентре проблем, связанных с реализацией принципов реформирования ЖКХ. На города пришлись наиболее тяжелые последствия от результатов первых лет реформирования. Только за один месяц, с января по февраль 2001 г., тарифы на коммунальные услуги выросли на 19 %. Если в Иркутске, Магнитогорске, Москве и Санкт-Петербурге рост составил 30 %, то в Ульяновске — увеличился в три раза!84[84] Это заставило Правительство РФ на исходе 2002 г. внести кардинальные коррективы в проведение жилищно-коммунальной политики, отказавшись от намерений перенести на население 100 % оплату коммунальных услуг. С точки зрения менеджмента, в городах имеют место высокая степень централизации управления ЖКХ, целостность и неделимость действующей инфраструктуры, огромное количество потребителей услуг. Такая масштабность и емкость управления отраслью в городских условиях имеет как свои плюсы, так и минусы, влияющие на характер реформирования городского хозяйства в настоящий период. Преимуществом централизации в системе управления отрасли может быть высокая оперативность работы коммунальных служб в случае крупномасштабных аварийных ситуаций. В то же время недостатком централизации является отсутствие возможностей отдельных граждан, органов территориального самоуправления самостоятельно, соразмерно общественным ожиданиям, регулировать и контролировать потоки коммунальных услуг, масштабы и характер которых подчас не соответствуют реальным потребностям горожан. Многое в работе ЖКХ зависит от правильной и эффективной его организации. В настоящий момент организационная структура ЖКХ чрезвычайно усложнена и зачастую не выполняет возложенных на нее задач. Основными характеристиками сложившейся системы управления ЖКХ являются: ♦     создание служб единого заказчика в различных районах города, берущих на себя функции совокупного потребителя услуг жилищно-коммунального сектора; ♦     формирование отраслевых подразделений ЖКХ, ориентированных на работу со специализированными предприятиями, занимающими монопольное положение на рынке предоставляемых услуг. К этим предприятиям относятся предприятия горэнерго, горэлектро, тепловые сети, водоканал, горгаз и т. д.; ♦     учреждение при соответствующем департаменте управления по работе с органами территориального самоуправления (ТОСами); ♦     создание в муниципальной сфере группы частных предприятий, готовых выполнять работы по профилю ЖКХ, но организационно ничем не связанных с действующими здесь муниципальными предприятиями; ♦     разработка муниципальной политики в сфере оказания целевой поддержки населения путем организации в округах центров жилищных субсидий. Реализация последнего из выделенных направлений оказалась наиболее сложновыполнимой задачей в постреформенный период. Не секрет, что долгое время низкие цены на коммунальные услуги населению компенсировались высокими тарифами для промышленных предприятий, что с неизбежностью отражалось на себестоимости продукции этих предприятий. Однако в соответствии со ст. 426 ГК РФ, практика компенсации недоборов с населения за счет повышенных тарифов для промышленных предприятий попадает под запрет, что в значительной степени способствует увеличению доли платежей за коммунальные услуги от населения. И все же, несмотря на то что доля затрат на услуги ЖКХ, покрываемых за счет бюджета, снизилась в 1992 г. с 97-98 % до 60-80 %, доля дотаций в бюджетах всех уровней оставалась высокой: в бюджетах субъектов федерации она составляла более 25 %, в бюджетах муниципалитетов — более 50 %85[85]. В то же время многие администрации субъектов федерации стали передавать на платной основе административные функции по регулированию жилищно-коммунальной сферы специально образованным для этой цели государственным предприятиям. Эти предприятия оставались частью вертикальной структуры управления отраслью, функционировавшей на базе старых ТПО, и в нынешних условиях через реализацию функции материально-технического снабжения муниципальных предприятий сохранили административные рычаги, препятствуя передаче в муниципальную собственность объектов инженерной инфраструктуры. Доводом в пользу государственной монополии в коммунальной сфере выступало убеждение в том, чтобы соразмерить затраты на содержание ЖКХ с системой социальной поддержки малообеспеченных слоев населения страны, доля которых после 1992 г. стала стремительно расти. Основу организации конкретных регуляторов системы государственного управления должны были составить нормативно утвержденная доля расходов на жилищно-коммунальные услуги и социальная норма площади жилья, специфическая для каждого региона. Реализация программы социальной поддержки населения в городах, начатая в 1994 г., привела к тому, что уже в 1996 г. количество семей, получающих жилищные субсидни, достигло 3,5 млн. человек и составило 7 % населения страны. Только с 1992 по 1996 г. доля расходов домохозяйств на оплату коммунальных услуг увеличилась в 15 раз!86[86] При этом заметными представлялись различия между регионами: от 0,6 % в Курске до 28,1 % в Казани. В то же время в Самарской области доля платежей населения в затратах на предоставление жилищно-коммунальных услуг при федеральном стандарте 35 % доходила до 60 %, что не могло не отразиться на высоком уровне (до '/3) неплатежей. Опыт проведения жилищно-коммунальной реформы в Казахстане, доведшей долю платежей населения в затратах на предоставление коммунальных услуг до 30 %, подтвердил обоснованность связи доли затрат и объема неплатежей, достигших почти 33 %. Это обстоятельство подтверждает мысль о том, что «повышение доли оплаты жилья и коммунальных услуг за счет населения является оправданным, если разница между экономией на дотациях и сопровождающими ее дополнительными расходами составляет существенную величину»87[87]. Граждане, имеющие право на субсидии в размере 10 % от фактически начисленных платежей, как правило, в центры жилищных субсидий не обращаются88[88]. По федеральным данным статистического наблюдения 22-ЖКХ (субсидии) «О предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг», в 1999 г. зафиксировано обращение за субсидиями лишь 6,5 % семей от общего количества проживающих в Российской Федерации. Стоит отметить, что один из инициаторов проведения реформы ЖКХ, Б. Немцов, будучи заместителем председателя правительства РФ, признавал, что система жилищных субсидий является эффективной, если за ними обращается не более 15 % населения89[89]. К примеру, в г. Омске, по сведениям городского центра жилищных субсидий, в январе 1999 г. получали субсидии 51 674 домохозяйств, тогда как уже к декабрю численность получающих государственную помощь сократилась до 40 902 семей, что свидетельствует о том, что порядок выдачи субсидий за год усложнился. Если в начале года из 190 100 семей, обратившихся за субсидиями, получили их лишь 51 674 семьи, то в конце года из 233 118 обратившихся просьб только 87 107 семей были удовлетворены. В целом в Омской области в 1999 г. субсидии в размере 55,6 млн. руб. были начислены для 63,4 тыс. семей, что составило 11,9 % к общему числу семей, имеющих право на субсидии. Основную часть полученных субсидий составили семьи пенсионеров — 19,3 тыс. семей (30,4 %) и безработных — 3,5 тыс. семей (5,5 %)90[90]. Данные экспертов показывают, что процент получения жилищных субсидий напрямую зависит от процента оплаты социальной нормы жилья и нормативов потребления коммунальных услуг. Так, в Москве, при доле расходов в местном бюджете в 1996 г. в 12,5 %, субсидии были представлены 11 % жителей91[91]. Предусмотренное графиком реализации федеральной Концепции реформирования ЖКХ дальнейшее повышение доли расходов не только не увеличило число получателей субсидий, хотя многие в ней по-прежнему нуждались, но и способствовало снижению реальной отдачи от бюджетных инвестиций в развитие отрасли, не улучшив качества производимых в ней работ. Этот факт позволяет говорить об активизации адресной жилищно-коммунальной политики на региональном уровне, усилении контроля над расходованием направляемых в отрасль бюджетных средств, а также о закреплении ответственности за социальные условия проведения реформы исключительно за муниципалитетами.   Управление безопасностью Проблемы безопасности становятся в настоящее время предметом пристального внимания со стороны органов территориальной власти. Безопасность — это совокупность условий, обеспечивающих защиту населения от проявлений насилия, агрессии и экономического диктата со стороны отдельных личностей и групп, предупреждение и ликвидацию техногенных и природных катастроф, а также поддержание стабильности в обществе. Критерием разграничения компетенции в управлении безопасностью на территориальном уровне является область распространения государственного интереса, охватывающего вопросы территориальной целостности государства, нерушимости его границ, регулирования миграционных и финансовых потоков и пр. Реализацию государственного интереса в управлении безопасностью на территориальном уровне осуществляют уполномоченные органы субъекта РФ, тогда как вопросы местного значения находятся в сфере компетенции органов местного самоуправления. Состояние преступности и общественной безопасности является важным индикатором оценки качества государственного и муниципального управления. Основным институтом, призванным обеспечить реализацию функции общественной безопасности на местном уровне, является управление внутренних дел, состоящее из подразделений милиции общественной безопасности, отделов внутренних дел, отделов государственной противопожарной службы, государственной автоинспекции (ГИБДД), отделов вневедомственной охраны. Необходимую помощь в следственной и оперативной работе могут оказать другие субъекты правоохранительной деятельности: региональные отделы ФСБ, РОБОП (районный отдел борьбы с организованной преступностью), ОБЭП (отдел борьбы с экономическими преступлениями), управление по делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций и др. На территориях муниципальных образований располагаются также региональные отделения Министерства по чрезвычайным ситуациям, судебные и таможенные органы, военкоматы и т. д. Муниципальные органы власти не имеют возможностей напрямую воздействовать на деятельность подразделений этой сферы, находящихся, как правило, в федеральном подчинении. Однако, взаимодействуя с этими органами, муниципалитеты обеспечивают условия общественной безопасности на своей территории, что позволяет поддерживать на достаточном уровне социальную стабильность и решать делегированные государством общенациональные задачи. В основе управления безопасностью на муниципальном уровне четко выделяются три сферы: организация охраны общественного порядка, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и обеспечение первичных мер пожарной безопасности. К другим функциям управления безопасностью на муниципальном уровне следует назвать: контроль распространения эпидемий, наркотических средств, боевого оружия, управление качеством продовольственных товаров, информационная и радиационная безопасность. Управление безопасностью непосредственно ориентировано на защиту личности, проживающей на конкретной территории, создание для нее условий, противодействующих угрозе ее здоровью и утрате имущества. Структурами, ответственными за обслуживание этих сфер, являются муниципальная милиция, а также территориальные подразделения Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, область полномочий которых составляет предупреждение и ликвидация последствий стихийных бедствий (техногенных катастроф, пожаров, наводнений, землетрясений и пр.). Только в рамках предстоящей реформы МВД РФ на вновь создаваемые органы муниципальной милиции в 2003 г. было выделено 6,6 млрд. руб. Ключевым индикатором качества управления безопасностью на территории является число чрезвычайных ситуаций и преступлений. Целевое снижение этого показателя возможно при проведении серьезных превентивных мер, направленных на создание саморегулируемой системы общественной безопасности. К другим критериям качества управления безопасностью следует отнести: ♦     гибкость — способность организационной и материальной инфраструктуры оперативно и адекватно реагировать на неожиданные, неблагоприятные изменения среды; ♦     социальную емкость — способность ответственных за состояние безопасности административных структур вовлекать в свою орбиту максимально возможную долю населения; ♦     надежность — свидетельство субъективной удовлетворенности населения в состоянии системы территориальной безопасности; ♦     измеримость — способность инженерной и технической инфраструктуры контролировать ход потенциально опасных процессов. Способность реализуется в налаживании системы мониторинга, отслеживающего динамику нормативных параметров протекающих в обществе и природной среде процессов. К основным направлениям управления безопасностью на муниципальном уровне следует также отнести: ♦     разработку мер антикризисного характера, призванных обеспечить гибкое и адекватное применение средств нейтрализации неблагоприятных ситуаций; ♦     проектирование застройки территории, обеспечивающей наилучшие условия для организации мер ликвидации последствий в случае наступления внештатных ситуаций; ♦     создание эффективно действующей информационной и коммуникационной системы, способствующей повышению информированности населения и правоохранительных органов об источниках социальной нестабильности и угроз; ♦     разработку мер административного контроля благоприятных условий комфортного проживания граждан, ограничения форм несанкционированного поведения юридических и физических лиц; ♦ охрану объектов, имеющих жизненно важное значение для населения, а также обладающих высокой степенью аварийности. Инструментами управления безопасностью являются: ♦     лицензирование деятельности предприятий всех форм собственности, результаты деятельности которых могут вызывать опасность для местного населения; ♦     организация мониторинга по отслеживанию процессов и регистрации нарушений, вызывающих неблагоприятные для местного населения последствия; ♦     организация прогнозов потенциальных аварий и катастроф; ♦     анализ криминогенной ситуации на территории, устанавливающий определение и распределение факторов криминогенного влияния; ♦     разработка комплексной системы измерения и оценки технологического риска. Основу управления безопасностью составляют четыре уровня: контрольно-правовой, силовой, административный и общественный. Контрольно-правовой обеспечивает разработку норм безопасности и контроль их исполнения. Соответствующая этому уровню функция представлена как организациями широкого профиля (судом, прокуратурой, муниципальным советом и пр.), так и специализированными учреждениями (санэпиднадзором, пожарным управлением и пр.). Силовой блок составляют территориальные подразделения УВД и ФСБ, призванные осуществлять целенаправленное воздействие на злостных нарушителей норм общественной безопасности, предотвращать противоправные действия преступных сообществ, выявлять источники потенциальной опасности. Административный уровень сосредоточен в территориальных органах государственной и муниципальной власти и нацелен на поддержку оптимального режима функционирования системы безопасности на основе законности и базовых ценностей общества. Роль общественного уровня заключена в необходимости самоорганизации населения с целью обеспечения собственной безопасности за счет мобилизации гражданских инициатив и активных действий локальных сообществ. В последние годы в России роль общественного уровня начинают играть органы территориального общественного самоуправления, общественные организации и жилищные товарищества. Взаимодействие всех четырех уровней позволяет содержать устойчивую и социально признанную систему общественной безопасности, сделать ее восприимчивой к неожиданным изменениям в среде, минимизировать риски проявления неблагоприятных тенденций.   Управление социальной сферой Социальная сфера является ключевым объектом контроля со стороны муниципальных властей, в первую очередь сталкивающихся с проблемами, проявившимися в этой сфере. Проблемное поле социальной сферы сосредоточено вокруг следующих направлений: ♦     уровень и качество социальной жизни (распределение социальной помощи, безработица, миграционная политика, занятость и т. д.); ♦     народное образование; ♦     здравоохранение; ♦     поддержание правопорядка, общественная безопасность и профилактика правонарушений; ♦     культурная политика. На территории муниципального образования учреждения социальной защиты обычно представлены такими институтами, как центры социального обслуживания, муниципальные учреждения социальной защиты, городские центры жилищных субсидий, отделы социального обеспечения (собесы), управления труда и занятости населения, биржи труда, благотворительные организации, дома ночного пребывания (ночлежки), центры общественных работ, приюты для детей и подростков, центры социальной реабилитации детей, инвалидов, спортсменов и пр. Социальная сфера на территории муниципалитета включает в себя предприятия всех форм собственности, чья деятельность связана исключительно с удовлетворением первоочередных социальных потребностей населения, таких как: охрана здоровья, образование детей и взрослых, безопасность, социальная реабилитация и защита малоимущих. На социальные нужды в РФ в настоящее время уходит около 18 % ВВП. Причем львиную долю расходов в этой сфере несет именно муниципальный уровень, где главным образом и сосредоточены объекты социальной сферы. Несмотря на то, что бюджетные отчисления на социальные нужды являются целевыми и не подлежат секвестрованию, средств не хватает даже на реализацию первоочередных целей. Все это требует от местных органов власти искусства изыскания дополнительных возможностей в решении повседневных социальных задач. К основным задачам управления социальной сферой относятся: ♦     поддержка и развитие образовательных учреждений на территории муниципалитета; ♦     разработка программ общественной занятости и развитие сети общественных работ; ♦     распределение социальной помощи малоимущим и инвалидам; ♦     оказание медицинских услуг населению через механизм социального страхования и создание сети муниципальных медицинских учреждений (стационаров, поликлиник, больниц и профилакториев); ♦     подготовка и проведение культмассовых мероприятий, праздников и карнавалов; ♦     проведение мероприятий санитарно-гигиенического, экологического назначения, поддержка мест массовых захоронений и пр. Ключом к проведению социальной политики муниципалитета является разработка механизма, позволяющего осуществлять социальное управление не только через предоставление дотаций нуждающимся, но и через выработку организационных условий для повышения населением производительности собственного труда, доходов, активизации режима самозанятости и вторичной занятости трудоспособных граждан. Организационной трудностью в управлении социальной сферой на муниципальном уровне является то, что средства на социальные нужды главным образом сконцентрированы во внебюджетных фондах занятости, пенсионном, социального и медицинского страхования. В них сосредоточено 40 % всех поступающих по этим каналам средств. Другая часть (60 %) финансируется государством, равномерно распределяясь между различными бюджетными уровнями. Режим управления социальной сферой задается с помощью государственных социальных стандартов, главными из которых являются: показатель прожиточного минимума, потребительская корзина, минимальные заработная плата и пенсия; минимальная часовая оплата труда и др. Необходимость переноса проблемы занятости на муниципальный уровень продиктована общемировой тенденцией смещения структуры занятости из области производства в сферу услуг, а также вытеснения доли занятости за пределы первичного сектора экономики в сторону вторичной занятости. На муниципальном уровне управление занятостью концентрируется на уровне домохозяйств, куда перемещается центр тяжести в выполнении общественно-полезных работ в ходе сокращения доли занятых в промышленности и в производственных ремеслах. Это обстоятельство способствует созданию в европейских городах системы обмена, или Local Employment and Trading Systems (LETS) для прямого распределения работы между частными домохозяйствами. Таким образом, в настоящее время в ведущих европейских городах начинают формироваться пять видов трудовой деятельности, получающих широкое распространение именно на муниципальном уровне. Речь идет об обычной работе с целью получения дохода, работе «на себя» (самозанятость), работе «граждан для граждан», общественно-полезной работе и учебе в качестве трудовой деятельности92[92]. Представленный набор видов трудовой деятельности отражает социальные приоритеты в разработке государственной политики занятости на местном уровне и предполагает наличие значительных объемов материальных средств, сосредоточенных на уровне самоуправляющихся общин. Занятость является структурным элементом сложившегося в обществе социального порядка. Благодаря обеспечению эффективной системы занятости осуществляется не только режим распределения квалифицированных кадров между отраслями экономики, но и социальная стабильность. На характер занятости, степень ее полноты оказывают влияние система образования, сложившаяся в регионе, показатель рентабельности градообразующих предприятий, а также приоритеты в развитии региональной экономики. Проблема занятости описывается на пересечении объектного и субъектного уровней научного отображения. И если объектный уровень включает в себя неупорядоченную информацию о сложных разноуровневых тенденциях на рынке труда, то субъектный — сложившуюся в Госкомстате систему сбора и регистрации статистической информации о состоянии рынка труда в том или ином регионе. На современном этапе в сфере занятости сложилось несколько тенденций, определяющих проблемное поле для административного регулирования в этой сфере. 1. Характерная для крупных городов тенденция перераспределения занятости из материальной сферы в нематериальную ставит ряд серьезных проблем в сфере муниципальной экономики, связанных со значительным увеличением внешних бюджетных вливаний для поддержания емкой социокультурной инфраструктуры развития территории, заключенной главным образом в нематериальной сфере. 2.Стремительное увеличение доли вторичной занятости, связанное с неустойчивым развитием средних и крупных предприятий, усложняет схему регистрации трудовых отношений, способствуя образованию выходящего из-под контроля внушительного сектора «вторичной» экономики. С этим обстоятельством тесно связано увеличение масштабов нерегистрируемой занятости, особенно в торговой сфере, сопряженное с фактом перенесения внимания налоговых органов к рыночной торговле. 3.Отображающаяся в статистических документах тенденция сокращения занятости в строительной отрасли сужает возможности развития крупных городов, способствуя сосредоточению и концентрации регионального бюджета в режим функционирования регионального хозяйства и поддержания его основных сфер. 4.Заметный отток городского населения в сельскую местность, пришедшийся на первые годы российских реформ, вызывал трудности в организации рынка труда за пределами городской территории, что потребовало налаживания постоянно действующего диалога между городскими и областными властями. 5.Наступившая в последние годы стабилизация структуры предприятий по формам собственности (государственная, муниципальная, частная) требует обстоятельного анализа развития предприятий по всем этим группам. Все эти тенденции сформировали ряд сложнейших проблем перед государственными институтами, призванными отслеживать и прогнозировать последствия от реализации этих тенденций. Следует обозначить хотя бы некоторые из этих проблем. Во-первых, динамика изменений, происходящих в институциональной структуре российского общества, не позволяет оперативно отражать количественные параметры этих изменений. Во-вторых, эффективный статистический контроль возможен лишь при организованном и надежном отображении сложившихся в обществе тенденций, поддерживаемом посредством постоянно действующего мониторинга. Существующая финансовая база органов Госкомстата не предоставляет такой возможности. В-третьих, сложившаяся схема статистической отчетности предприятий недостаточна в отношении к происходящим в российском обществе изменениям, связанным, главным образом, с изменением самой структуры общества, перераспределением его экономической и социальной базы, политическими тенденциями и т. д. Занятость — важнейший фактор макроэкономической устойчивости региона. Ярко выраженная тенденция на усиление региональных позиций в бюджетном перераспределении средств делает проблему занятости предметом тщательно продуманной и подготовленной региональной политики по организации эффективного рынка труда. Среди критериев такой эффективности следует выделить следующие обстоятельства: максимально низкий процент безработицы, рассчитываемый как процент к показателю экономически активного населения и соответствие структуры занятости профилю и квалификации специалистов. Одним из ключевых инструментов административного регулирования социальной сферы в городах России сегодня становится политика городских властей в области предпринимательства. Вытеснение государственных и муниципальных предприятий из социально значимых сфер малого бизнеса (образование, здравоохранение, фармацевтика и многие другие) заставляет городские власти изыскивать способы воздействия на отдельные предпринимательские структуры с целью обеспечения доступа широких слоев населения к продукции или услугам этих фирм. Опыт западных городов свидетельствует об исключительной целесообразности в разработке особой политики муниципалитета в отношении малого бизнеса. Так, в США 70 % ВРП в частном секторе хозяйства Нью-йоркской агломерации обеспечивается предприятиями малого бизнеса, где среднее количество занятых составляет 13 человек93[93]. В современной России от 60 % до 70 % предприятий малого бизнеса сосредоточено именно в городах. Однако реальный вклад предприятий малого бизнеса в доходную часть муниципального образования крайне незначителен. Поэтому поддержка этих предприятий органами местного самоуправления, выражающаяся в обеспечении равных условий для конкуренции между частными фирмами, действующими на рынке муниципальных услуг, неизбежно будет способствовать снижению продажной цены на социально значимые продукты деятельности таких фирм и расширению сферы потребительской активности городского населения. Ключевым направлением развития социальной сферы на местном уровне является развитие образования. Система образования в РФ охватывает все уровни государственной и муниципальной власти, включая закрепленные за каждым уровнем полномочия по управлению различными категориями образовательных предприятий и учреждений. И если общеобразовательные учреждения, вбирающие в себя дошкольное образование, начальное общее образование, основное общее образование и среднее общее образование, преимущественно находятся в сфере компетенции местных органов власти, то институт профессионального образования остается под опекой государственной власти. Государство сохраняет за собой возможность влияния на всю систему образования, закрепив за собой право в разработке государственных образовательных стандартов, а также лицензируя ведение образовательной деятельности негосударственными учебными заведениями. На муниципальном уровне деятельность органов самоуправления предусматривает использование таких инструментов регулирования образовательной сферы, как создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений, контроль за деятельностью образовательных учреждений со стороны местных органов управления, формирование бюджета развития образовательной сферы, назначение руководителей образовательных учреждений, развитие системы дополнительного образования и пр. Предприятия здравоохранения на муниципальных территориях, как правило, представлены многопрофильными поликлиниками. Вместе с ними в систему управления муниципальным здравоохранением входит соответствующее подразделение в структуре местной администрации, комитет представительного органа власти, учреждение Госсанэпиднадзора, муниципальные аптеки, консультативные центры, а также врачебно-фельдшерские центры предприятий и учреждений. Кроме того, необходимую для функционирования здравоохранительной сферы инфраструктуру обеспечивают медицинские образовательные учреждения, научно-исследовательские центры, а также частные фирмы, оказывающие медицинские услуги. В отношении системы местного здравоохранения муниципальные органы власти используют такие средства управления, как общая координация деятельности предприятий отрасли, заключающаяся в недопущении монополизации на рынке медицинских товаров и услуг, финансирование целевых программ, помощь в подборе и аренде помещений, контроль за качеством оказываемых услуг и пр. Управление культурой в РФ осуществляется на основе взаимодействия органов государственной власти, субъектов РФ и местного самоуправления. Организация выставок, концертов, праздничных мероприятий, содержание музеев, архивов принадлежат к компетенции местных органов власти и служат способом самоутверждения территориального образования, глубоким обоснованием его миссии и свидетельством его социальной привлекательности.   Управление потребительским рынком Потребительский рынок — важнейшее звено в механизме функционирования и воспроизводства территории муниципального образования. Сфера распространения этого института охватывает как область насыщения территории региона продукцией или услугами, так и структуру сложившегося регионального рынка труда. Главной целью управления потребительским рынком на уровне муниципалитета является гармонизация взаимодействия местных предпринимательских структур и муниципальной власти на базе выполнения на территории ключевых социальных стандартов удовлетворения населения товарами и услугами. К перечню ключевых задач управления потребительским рынком в муниципальном образовании следует отнести: ♦     максимально полное удовлетворение потребностей населения в товарах и услугах; ♦     обеспечение условий для развития предпринимательской деятельности хозяйственных субъектов, действующих на рынке муниципальных услуг; ♦     равномерное распределение на территории муниципалитета объектов промышленной и торговой инфраструктуры; ♦     максимизация получения доходов муниципалитета за счет эффективной лицензионной и налоговой деятельности административных органов. Комплекс проводимых муниципалитетом мероприятий по выполнению предложенных выше задач воплощается в концепции территориального маркетинга, основанной на разработке способов регулирования потребительского спроса на территории муниципального образования. Территориальный маркетинг — комплексная система учета социально-экономических и географических свойств территорий, используемых заинтересованными сторонами с целью извлечения максимально возможной прибыли и максимизации уровня валового регионального продукта. Назначение территориального маркетинга состоит в том, чтобы составить полное и целостное представление о состоянии и перспективах местных рынков, их соответствии сложившейся на данной территории структуре потребительского спроса, а также специфическим для данной местности условиям. Основными функциями территориального маркетинга являются: ♦     исследование конъюнктуры регионального рынка; ♦     разработка каналов эффективного распределения товаров на местном и внешнем рынках; ♦     организация рекламной кампании с территориальной доминантой; ♦     создание сервисной службы с образованием сети региональных отделений. Основу территориального маркетинга составляет ответ на два вопроса: какова система сложившихся приоритетов проживающего на данной территории населения? И — какой должна быть такая система приоритетов с учетом действующих на этой территории социокультурных и правовых норм и сложившегося порядка удовлетворения потребностей? Специфической особенностью территориального маркетинга выступает внутренняя двойственность субъекта маркетингового интереса. С одной стороны, явную заинтересованность в знании региональной конъюнктуры испытывают администрации областей и муниципалитеты, а с другой — предпринимательские структуры, вынужденные действовать в правовом поле соответствующих территорий. Конечной инстанцией присвоения дохода, получаемого за счет лучшего понимания климатических особенностей территории, является сама эта территория, т. е. ее население и действующие в ее границах предпринимательские структуры. Таким образом, становится крайне актуальной задачей разработка методики маркетинговой оценки территориального образования и использование ее результатов в оптимизации экономических отношений в регионе. Маркетинговый анализ территории начинается с процедуры ее дифференциации, основанной на принципах функционального зонирования городского пространства. В соответствии с типовыми зональными характеристиками город делится на четыре зональные сферы: ядро центра, центральный район, специализированный район и периферия (рис. 16).     Ядром центра является исторический центр города, включающий в себя, как правило, главные административные здания, культурные учреждения и торговые центры. Характерной и отличительной чертой ядра выступает функциональная замкнутость и относительная самодостаточность территории, образующие особый режим функционирования последней. Являющийся по сравнению с ядром более открытым, центральный район территории ориентирован на обслуживание основных функций города и обеспечивает реализацию преимущественно деловых и торговых функций города. Специализированный район предполагает образование на территории городов отдельных поселений, дифференцированных в ходе исторического развития города вокруг размещаемых на его расширяемой площади специализированных предприятий, этнических и национальных поселков и т. д. Периферия — район внешней границы городской территории, характеризующийся низкой степенью временной доступности (высокими средними временными затратами), недостаточным развитием социально-бытовой сферы. Ядро и центральный район города являются составными элементами каркаса. Каркас, по А. Э. Гутнову, — это относительно устойчивая структурообразующая часть системы, концентрирующая основные процессы жизнедеятельности городского населения, связанные с высокой интенсивностью пространственного освоения94[94]. Являясь составной частью каркаса, центр характеризуется максимальной доступностью во времени для населения и служит направляющим символом в планировочной структуре города. По мере увеличения расстояния между радиусом и ядром города увеличивается плотность жилой застройки, усиливается функциональное разнообразие системы общественного разделения труда. Каркас последовательно переходит в ткань — материально-пространственный компонент городской территории, охватывающий социально-экономическую инфраструктуру города, не требующий высокой пространственной концентрации основных функций города, Факторами привлекательности центра в глазах населения выступают несколько обстоятельств. Во-первых, наличие в центральных районах города его основных политических институтов. Во-вторых, в центре города сосредоточены ключевые экономические институты (банки, бизнес-центры, крупные компании, сервисные центры, торговые дома и т. д.). В-третьих, центр больше всего склонен к впитыванию общегородской информации, что в значительной степени инспирирует организацию в этой части города общественных митингов и демонстраций. Ну и в-четвертых, центр — это место, где 65 % горожан проводят свой досуг, в связи с чем львиная доля культурных и увеселительных учреждений сосредоточена именно здесь. Основными инструментами территориального маркетинга являются: ♦  сегментация территориального рынка; ♦  выявление порогов транспортной доступности; ♦  разработка способов функциональной дифференциации территории; ♦  проектирование схем пешеходного и автомобильного движения; ♦  определение регионального индекса цен на группы товаров; ♦ определение емкости территориального рынка. Методологическим инструментом в решении представленных задач является социологический опрос, результаты которого могут быть выражены в одном или нескольких направлениях. 1.   Выявление приоритетов в осуществлении закупок домохозяйствами. 2.   Определение региональной привлекательности товарных групп продовольственного и промышленного рынков. 3.   Оценка населением параметров работы торгово-продовольственных организаций. 4.   Выявление факторов качества продукции или услуг. 5.   Составление графика посещения населением района торговых организаций. 6.   Определение информационных каналов в стимулировании потребительского интереса. 7.   Разработка схемы рейтинговой оценки основных групп товаров территориального рынка. 8.   Сводка пищевых отравлений некачественной продукцией. 9.   Сводка некачественных промышленных товаров. 10.Анализ состава «продуктовой корзины» мелкооптовых закупок. 11.Анализ потребности населения в создании новых торговых точек в различных районах города. 12.Составление графика восприятия населением электронной торговой рекламы (по часам суток и дням недели). Важнейшим средством территориально-маркетинговой сегментации являются акцентирующие элементы, выявляемые в ходе функционального зонирования городского пространства. Значение акцентирующих элементов состоит в том, чтобы обеспечивать важнейшие признаки и свойства в динамике регионального (городского) рынка95[95]. В структуре современного российского города целесообразно выделить три акцентирующих элемента, соответствующих характеру дневной занятости населения: быт, труд, селитьбу. Различие цен и ассортимента, проявляющееся между этими зонами, в значительной степени обусловливает потребительскую реакцию в каждой из зон, устанавливая ту или иную степень притягательности этой зоны в глазах проживающего в ней и за ее пределами населения. Таким образом, основу территориальной сегментации наглядно можно представить (табл. 17). Назначением представленной таблицы является определение среднестатистической численности потребителей по всем участкам территории муниципального образования, основой деления которой являются фактор транспортной доступности (вертикальный срез) и характер дневной занятости (горизонтальный срез). Учитывая статистическое распределение домохозяйств по выделенным выше территориальным квадрантам, органы муниципальной власти осуществляют оптимальное зонирование территории, определяя ставки арендной платы для предпринимателей, рассчитывая коэффициенты коммерческого спроса и утверждая на территории месторасположение муниципальных торговых точек.   Таблица 17 Примерная модель территориальной сегментации   Воны (транспортная доступность)   Элементы дневной занятости Селитьба Труд Быт Итого Ядро центра         Центральный район         Специализированный район         Периферия         Итого           Статистические методы позволяют на базе информации о частотном распределении соответствующих групп рассчитать меру вариации представленного признака. На практике меру вариации выражает показатель дисперсии (σ2 — средний квадрат отклонений), определяемый как средняя из отклонений, возведенных в квадрат (X -)2, рассчитываемый по формуле: Возможный вариант такого распределения виден в табл. 18.   Таблица 18 Корреляционный анализ сегментов территориального рынка   Группы населения на территории Численность группы (i) Расчетные показатели Хi—Х (Xi-)2 Селитьба 360 +27 333 729 Труд 180 -153 333 23 409 Быт 460 +127 333 16 129 Всего: 1000     40 267   В ходе нехитрых расчетов определяется показатель дисперсии, который в данном случае составляет 6,3. Коэффициент вариации (n) свидетельствует о низкой вариативности данного признака, что свидетельствует в пользу недостаточной степени выраженности различий между сегментами потребительского рынка в данном варианте распределения: При дополнительном включении в расчет распределение соответствующих категорий потребителей по времени посещения местных торговых точек или других организаций, появляется возможность определения статистической зависимости данной сегментации и временных факторов потребительского интереса. Возможный сценарий такого распределения представлен в табл. 19.   Таблица 19 Распределение сегментов территориального рынка по времени посещения торговых точек   Часы посещений Группы потребителей Итого Расчет обшей дисперсии Селитьба Труд Быт ∑(X- )2 ∑(X- )2/n 8-10 30 10 30 70 267 3,8 10-12 140 30 40 210 7400 35,2 12-14 90 70 50 210 800 3,8 14-16 60 40 10 110 1268 11,5 16-18 50 20 100 170 3268 19,2 18-20 40 10 80 130 2467 19,2 20-22 30 30 40 100 67 0,67   440 210 350 1000       Результатом такого анализа может стать составление оптимального графика работы местных торговых точек с точки зрения целенаправленного стимулирования потребительского спроса, а также его структуры, что может послужить важным средством муниципального регулирования торговой сферы на территории. Центральным субъектом потребительской активности на территориальном уровне являются домохозяйства. Домохозяйство является важнейшей макроэкономической категорией, выражающей комплексную хозяйственную единицу национальной экономики, определяющую глубинные изменения на рынках занятости, товаров и услуг. Отношения внутри домохозяйств не принимают товарную форму и поэтому формально не участвуют в создании национального дохода. Однако, по некоторым оценкам, доля домашнего труда в структуре ВНП в различных странах доходит до 30-50 %. На основе исследований особенностей экономического поведения домохозяйства можно объяснить и спрогнозировать текущие социально-экономические и политические процессы, определить емкость и структуру территориальных рынков, оценить политику государственных и местных органов власти в регионе. Экономическое значение домохозяйства заключено главным образом в том, что, участвуя в выборе того или иного приоритета, имеющего интерес для каждого конкретного индивида, последний испытывает на себе в акте этого выбора определяющее влияние тех, кто проживает с ним на одной территории, делит с ним крышу над головой и еду на плите. Совместное проживание людей друг с другом способствует выработке общих ориентации, вынуждая их формировать совместный бюджет, определяющий порядок распределения доходных и расходных средств каждого домохозяйства во взаимодействии с территориальными рынками. Домохозяйство — это территориально локализованная хозяйственная единица, специализирующаяся на производстве и потреблении товаров и услуг в условиях ведения натурального хозяйства и замещения на кооперационной основе специализированных рыночных операций. Домохозяйство — это комплексное внутри- и межсемейное образование, располагающее неделимой собственностью, общим бюджетом и согласованным поведением его членов на территориальных рынках. Территориальные рынки включают в себя сбалансированные, с точки зрения соотношения спроса и предложения на товары и услуги, способы допуска к извлечению материальных выгод, сложившиеся натерритории условия труда и быта. В отличие от семьи, домохозяйство может строиться не только на родственных связях, выступая скорее как локально-территориальное образование, концентрирующее в себе особый общественный интерес, не сводящийся к интересам составляющих его членов. Домохозяйство сосредоточено на определенной, локально ограниченной территории, обнаруживающей общие интересы. Выделение домохозяйств имеет исключительно экономическое назначение, относя к семье демографические, социальные и психологические аспекты лежащих в их основе семейно-родовых связей и оставляя за домохозяйствами атрибутику активной хозяйственной единицы, ориентированной на минимизацию расходов и максимизацию коммерческой выгоды. В зарубежной экономике домохозяйства являются активным субъектом по формированию так называемого «неформального сектора», занимающего все более заметное место на рынках западных стран. Само превращение семейной экономики в экономику домохозяйств означает увеличение экономического веса мелкокустарных кооперативных производств на фоне кризиса крупносерийного производства. Уход определенной части производственной сферы в собственность домохозяйств стимулируется также увеличивающейся долей налогового бремени, приходящегося на формальный сектор экономики. Таким образом, домохозяйства следует рассматривать не только в аспекте потребления, но и как значимый производственный фактор. Более того, тенденция мировой экономики такова, что доля так называемой «производственной деятельности домохозяйств» стремительно расширяется, а занятость в домохозяйствах все чаще противопоставляется рыночной занятости. Характерной чертой производственной деятельности домохозяйства является сфера внутри- и межсемейной занятости, призванной удовлетворить потребности членов домохозяйств в форме натуральной продукции или услуг. Основными критериями типологизации домохозяйств являются: количество членов домохозяйства, его половозрастная структура, количество и возраст несовершеннолетних детей, гражданское состояние. Основанием типологизации выступает способность (неспособность) домохозяйства к самодостаточности и максимально полному удовлетворению потребностей своих членов. К перечню свойств домохозяйства, определяющих его профиль и реакцию на изменения в рыночной среде, можно отнести доход на каждого его члена, профессиональный статус его трудоспособной части, размер располагаемого имущества, местонахождение и качество жилья, наличие постоянной работы и пр. На рис. 17 приводится проект типологизации домохозяйств, основным критерием которой является степень полноты с точки зрения состава его членов.     Полные стандартные домохозяйства, состоящие из двух взрослых членов семьи и не более двух несовершеннолетних детей, характеризуются высокой централизацией доходов, умеренной склонностью к сбережениям, рационализмом в потребительском поведении. В таких семьях, как правило, женщина вынуждена заниматься домашним хозяйством и воспитанием детей, и поэтому мужчина является основным добытчиком средств. Полные многодетные домохозяйства отличаются от предыдущего типа большим (3 и более) количеством детей. Это обстоятельство вынуждает такие семьи действовать в жестких рамках бюджетного дефицита. Это также определяет структуру расходов домохозяйств, имеющих ориентацию на приобретение товаров кратко- и среднесрочного использования. Женщины в таких домохозяйствах либо не работают, либо привлекают с целью надзора над детьми родственников или наемных работников. Полные сложносоставные домохозяйства в дополнение к первым двум типам включают также родителей взрослых членов семьи (дедушек и бабушек), чем обеспечивается возможность освобождения женщины от домашних обязанностей. В целом этот тип домохозяйств отличается неоднозначностью роли лидера, разделенной между представителями старшего и среднего поколений. Данный тип домохозяйств обнаруживает неопределенность в ценностных ориентациях, невысокую степень концентрации расходных средств, стесненность в жилищных условиях. Неполные возрастные домохозяйства всецело состоят из лиц пенсионного возраста, составляющих семейные пары. Дети пенсионеров живут отдельно и могут периодически оказывать родителям посильную помощь. В эту же категорию можно отнести бездетных одиноких членов среднего поколения, проживающих со своими родителями. Поведение таких домохозяйств на потребительских рынках всецело определяется размером пенсий, зарплат и емкостью приусадебного участка. Представители домохозяйства крайне рациональны в своих действиях, преимущественно приобретают товары краткосрочного пользования, откладывая небольшую часть своих доходов «на черный день». На рынке труда представители этого типа, регистрируемые как «работающие пенсионеры», заняты на низкооплачиваемых работах с умеренным режимом труда. Неполные одиночные домохозяйства представляют собой людей, живущих в одиночестве, независимо от пола и возраста. Разброс в доходах этого типа семей может достигать значительных размеров, что делает реакцию на территориальных рынках со стороны этих домохозяйств неопределенной и мало прогнозируемой. Неполные мужские домохозяйства включают в себя обремененные детьми семьи, лишенные материнской поддержки. Такой тип представляет собой сочетание в мужском представителе домохозяйства функций добытчика материальных средств и «хранителя очага», воспитателя. Наличие в таком домохозяйстве несовершеннолетних детей чрезвычайно усложняет функционирование такого домохозяйства, обрекая подрастающее поколение на сравнительно жесткие условия воспитания. На потребительском рынке такое домохозяйство склонно к неупорядоченной деятельности с ориентацией на приобретение товаров краткосрочного пользования. Неполные женские домохозяйства являются, пожалуй, наиболее встречающейся в России разновидностью неполного типа, отличающейся от мужского тем, что на этот раз дети лишены уже отцовского участия. Этот тип характеризуется чрезвычайно активной ролью женщины на рынке труда, выраженной тем сильнее, чем большее количество иждивенцев находится в составе домохозяйства. На потребительском рынке такое домохозяйство действует наиболее последовательно и рационально с акцентом на приобретение товаров кратко- и среднесрочного пользования. В силу нехватки в таком домохозяйстве материальных средств, оно склонно к самозанятости и находится в сфере неформального сектора региональной экономики. Количество, типология и структура домохозяйств являются ключевыми стратегическими показателями любого территориального образования, представляя собой точный индикатор состояния и перспектив развития этого территориального образования. В то же время использование таких макроэкономических показателей, как норма потребляемости (С) и объем сбережений (S), приходящихся на местные домохозяйства, служит средством определения экономических способностей территории, состояния территориальных рынков. Потребление домохозяйств определяется динамикой такого фактора, как цена на продукцию или услуги, конкретизированного в показателях индекса цен, роста доходов населения, емкости территориального рынка и пр. Сбережения домохозяйств во многом зависят от влияния сложившейся в кредитных учреждениях ставки банковского процента, состояния рынка продукции с долгосрочным циклом использования (строительство жилья, покупка автомобиля, бытовой техники и пр.). Кроме выделения основных территориальных сегментов, целесообразно использование некоторых индикаторов, выражающих рыночный образ территории. Коэффициент композиционной развитости: где: ♦   SK — площадь композиционного каркаса; ♦   Sz — площадь территории в целом. Градостроительный потенциал территории:   ГПЦ = ФП + СПП + ТП + ИКП + ЭП,   где: ♦     ФП — функциональный потенциал территории, выражающий полноту набора функций территории; ♦     СПП — структурно-планировочный потенциал территории, характеризующийся развитостью ее планировочной структуры; ♦     ТП — транспортный потенциал территории, рассмотренный с точки зрения пропускной способности территории, плотности движения и характера магистралей; ♦     ИКП — историко-культурный потенциал, выражающий ценность и символизм исторической застройки территории; ♦     ЭП — эстетический потенциал, выражающий целостность архитектурно-пространственной композиции96[96]. Интегральным показателем маркетинговой привлекательности территории выступает показатель структурно-функционального потенциала территории, являющегося функцией двух переменных: P=f(D,T), где: ♦     Рi — структурно-функциональный потенциал территории; ♦     D — характеристики интенсивности функционально-пространственного освоения (плотность населения, плотность застройки, плотность размещения функциональных подсистем, капвложения в жилищное строительство); ♦     Т — характеристики транспортной доступности (затраты времени на поездки с разными целями, средняя дальность поездок по городу, плотность транспортной инфраструктуры, капвложения в работу городского транспорта)97[97]. Основными направлениями территориально-маркетинговой политики местных администраций могут стать: ♦     оборудование внутриквартальных пространств для организации пешеходных торговых площадок; ♦     включение районных (малых) улиц центра в систему коммуникаций центра; ♦     проектирование поперечных связей между улицами; ♦     закрытие ряда улиц зоны ядра для транспортного движения, переоборудование улиц для пешеходного движения с переводом транспорта в подземную часть, строительством автостоянок и гаражей; ♦     перевод первых этажей зданий под общественные нужды, сдачу в аренду коммерческим предприятиям; ♦     льготное налогообложение предприятий, чья деятельность имеет общественную полезность, и т. д.   Управление экологическими процессами Управление экологическими процессами на городских территориях принадлежит к одной из приоритетных задач в сфере муниципального управления. Среди наиболее актуальных экологических проблем, реализуемых в практике городского самоуправления, следует выделить такие как уборка мусора и сбор твердых бытовых отходов, загрязнение городской среды стационарными и мобильными источниками, озеленение и благоустройство городской среды, шум и вибрация, скученность населения и пр. Подход к управлению экологическими процессами на городской территории представляется весьма сложным и может быть реализован лишь при одновременном учете как социальных факторов окружения человека, так и природных. С точки зрения композиционной теории Г. Ганса, жизнь людей обычно протекает в небольших группах: в семье, трудовом коллективе и т. д. Представляющие эти группы миры не дают людям одичать в чуждой городской среде, воплощающей системы воздействующих на человека факторов общественного бытия. Следовательно, анализ таких факторов, как общественный класс, состояние домохозяйств, этническая структура является столь же значимой экологической задачей, сколь и социальной. По мнению автора теории субкультуры К. Фишера, в основе динамики городских изменений лежат противоречия между устойчивыми субкультурами, порожденные общностью групповых, национальных и этнических интересов, способных стать центрами таких субкультур. В ходе анализа экологического восприятия среды в западной литературе сформировалась точка зрения, что отображение факторов естественного окружения осуществляется по двум каналам: через общественное и индивидуальное восприятие. Таким образом, воспринимая изменения в сфере естественного окружения, человек воспринимает их двояко: через микрокосм (микрорайон, квартал, улица) и макрокосм (страна, планета). В первом случае восприятие менее всего опосредовано социальными факторами, обеспечиваясь случайными и неструктурированными источниками информации98[98], в другом — воспринимающая ситуацию личность склонна к глобальным обобщениям, определяемым сложившимися в данном обществе особенностями национальной культуры, особенностью происходящих там экономических и политических процессов, демографической ситуацией и сложившимся уровнем технологии. В то же время, в ходе своего восприятия окружающего мира, человек находится в фокусе воздействия на него экзогенных и эндогенных факторов среды. Критерием различия экзогенных и эндогенных факторов является критерий личностного преломления социальных и экологических установок, норм, базирующихся на социально-демографических характеристиках личности. Группа эндогенных (внутренних) факторов среды обусловливает порог личностного восприятия социально-экологических, экзогенных факторов среды. Таким образом, к перечню эндогенных факторов следует отнести доход, образование, образ жизни, качество жизни, пол, возраст, профессиональную принадлежность и пр. Человек, в отличие от животного, обнаруживает избирательную реакцию на факторы среды, и эта избирательность поддерживается, главным образом, группой эндогенных факторов. Эндогенные факторы выступают главным объектом воздействия со стороны городских властей, наделенных полномочиями в регулировании экологических процессов на контролируемой ими территории. Несмотря на то, что это воздействие является косвенным и напрямую не определяет направленного влияния на экологизацию повседневного поведения горожан, именно оно позволяет наиболее эффективно воздействовать на внедрение в поведение и восприятие человека экологических критериев. Влияние экзогенных факторов на человека глубоко разграничено и предполагает разделение на последовательно расположенные уровни вовлеченности человека в решение проблем социально-экологического профиля. Жилище как экзогенный фактор среды включает в себя такие характеристики, как: техническое состояние здания; состав строительных материалов, из которых это здание создано; местонахождение здания; этажность; метраж и конфигурация комнат; степень естественной освещенности и др. Жилище представляет собой среду, в которой формируется первичная экологическая реакция человека, в значительной мере влияющая на отношение человека ко всем другим экзогенным факторам. Взаимоотношения человека и двора определяются такими значимыми характеристиками, как благоустройство двора, озеленение, состояние внутридворовых дорог, наличие спортивных и детских площадок и др. Двор является важнейшим элементом социально-экологического проектирования городской территории, поскольку именно в рамках этой единицы закладываются первичные участки сбора и сортировки бытового мусора, благоустройства дворовой территории, выделение мест под парковку автомобилей и пр. Качество микрорайона можно передать через такие его характеристики, как месторасположение, прилегающий ландшафт, отдаленность от центральной части города, архитектурный облик, наличие достопримечательностей и пр. Место работы является логическим продолжением системы территориальной локализации человека: здесь человек может проводить не менее половины своей жизни, рассматривая свой рабочий адрес в качестве одного из вариантов своей домашней «прописки». К перечню основных показателей, характеризующих место работы, следует отнести его отдаленность от дома, характер и режим труда, уровень экономического развития предприятия (уровень оплаты труда и стоимость основных фондов), загрязненность территории, специализация предприятия, его организационный и правовой статус и пр. Ну и наконец, город выступает предельным формообразующим фактором жилого пространства, в рамках которого проходит текущая жизнедеятельность человека. Особенности города с точки зрения их влияния на человека могут быть переданы через такие признаки, как его территориальный размер, плотность населения, место в системе общенационального и регионального труда, транспортная доступность, климатические и географические факторы и пр. Среди основных способов регулирования администрацией муниципального образования существующих на территории экологических проблем можно назвать: ♦     выдачу лицензий предприятиям, действующим на территории муниципалитета, деятельность которых может нанести ущерб экологической безопасности города; ♦     представление к возбуждению административных и уголовных дел в отношении предприятий, деятельность которых противоречит принятым на муниципальной территории стандартам и нормам; ♦     образование муниципальных предприятий и учреждений в сфере экологического мониторинга и контроля на территории муниципального образования; ♦     установление налоговых льгот для предприятий, осуществляющих природоохранную деятельность в коммерчески непривлекательных сферах муниципальной экономики и пр. Объектом административного воздействия на поддержание благоприятных экологических условий территории со стороны местной власти является экологический спрос. Экологический спрос — это группа особых потребностей человека, социальных групп в оптимальных условиях жизнедеятельности, обеспечивающих человеку максимум социально-психологического и физического комфорта. Экологический спрос является составной частью совокупного спроса, выступая во взаимодействии с предложением мерой оценки товаров и услуг, являющихся объектом экологического интереса человека. Экологический спрос составляют такие его разновидности, как спрос на экологически чистые и экологически значимые товары; спрос на место жительства, место работы и досуга. Экологический спрос отображает реакцию социальных групп на факторы внешней среды, в ходе которой вырисовывается экологический смысл того или иного социального действия. К примеру, тенденции к обветшанию жилья в определенном районе города вызывают соответствующую реакцию у различных социальных групп, вынужденных по-разному реагировать на один и тот же средовой фактор. Менее обеспеченные пролетаризированные слои, как правило, малочувствительны к этим изменениям, а их численность и плотность может расти непропорционально этим изменениям, тогда как более обеспеченные граждане реагируют на эти изменения прямо противоположно и стремятся расселиться в социально и экологически более благоприятных районах. Таким образом, основными направлениями деятельности муниципальных органов власти по стимулированию экологического спроса являются: ♦ увеличение доли экологически чистых товаров в номенклатуре товарной продукции; ♦     информирование населения об экологическом качестве продукции и технологии производства экологически значимых товаров; ♦     создание эффективной системы экологического мониторинга и контроля; ♦     адаптация действующего налогового механизма к экологически эффективным предприятиям; ♦     разработка гибкой санкционной модели в отношении предприятий, являющихся основными источниками промышленного загрязнения на территории; ♦     совершенствование политических и правовых механизмов обеспечения оптимальных в социальном и экологическом плане условий жизнедеятельности населения; ♦     улучшение качества образования, в т. ч. и экологического; ♦     формирование экологической культуры общества; ♦     усиление роли религиозного воспитания в вопросах формирования экологических приоритетов в обществе; ♦     осуществление работ по проектированию и размещению населенных пунктов, промышленных предприятий с учетом социально-экологического типа территории и тенденций к их взаимной интеграции и т. д.   Контрольные вопросы 1.       Каковы основные признаки муниципального образования? 2.       Все ли города в России наделены статусом муниципального образования? 3.       Как соотносятся понятия «орган местного самоуправления» и «территориальное общественное самоуправление»? 4.       Каковы взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти в регионах? 5.       Какие вопросы следует относить к вопросам местного значения? 6.       Как соотносятся поселенческая и районная модели местного самоуправления? 7. Что такое миссия? Что следует включать в формулировку миссии муниципального образования? 8. Сформулируйте необходимые условия для разработки стратегического плана. 9. В чем заключаются отличительные особенности функции планирования на муниципальном уровне? 10.   В чем состоит отличие типов организационной структуры муниципалитета от моделей организации самоуправления? 11.   Какая модель организации самоуправления имеет место в Омске; Москве; Санкт-Петербурге? 12.   Чем должны заниматься функциональные подразделения, входящие в блок социального мониторинга? 13.   Каким странам более всего присуща комиссионная модель организации местного самоуправления? 14.   В чем суть программно-целевого метода в управлении муниципалитетом? 15.   Каковы основные ограничения в использовании муниципального заказа? 16.   В чем состоят характерные особенности муниципального контроля? 17.   Как лучше всего организовать контроль в работе функциональных подразделений административного аппарата? 18.   Какой цели служит регламент в деятельности представительных органов власти? 19.   Каковы основные требования к работе органов государственной власти в регионах? 20.   Сформулируйте критерии эффективного решения в практике муниципальных органов власти; региональных органов власти. 21.   С помощью каких организационных мер поддерживается система контроля в административном аппарате; представительных органах власти? 22.   Для каких целей используются ГИС-технологии в управлении? 23.   В чем преимущества и недостатки экстраполяционного прогнозирования? 24.   Каковы цели прогнозирования на муниципальном уровне; на региональном? 25.   В каких случаях используется нормативный прогноз? 26.   В каких случаях целесообразно использование сценарного прогноза; морфологического прогноза? 27.   Что такое функция муниципального менеджмента? 28.   В чем суть функционального подхода к организации управления? 29.   Следует ли относить к функциям муниципального менеджмента функцию мотивации? В чем ее специфические особенности в регулировании деятельности государственных и муниципальных служащих? 30.   С помощью каких институтов обеспечивается реализация основных функций муниципального менеджмента? 31.   В чем состоят особенности управления муниципалитетом как организацией? 32.   Какие функции должен выполнять отдел кадров администрации крупного города? 33.   Что следует закреплять в должностных инструкциях муниципальных служащих? 34.   Почему проведение референдумов должно быть законодательно ограничено? 35.   Какие информационные технологии применяются в организации системы государственного и муниципального управления? 36.   Какие проблемы составляют основу процесса муниципального управления? 37.   Какие направления в сфере муниципального управления составляют доходные источники муниципального образования? 38.   Как соотносятся понятия «рента» и «аренда»? 39.   Какие существуют методы в оценке недвижимости? 40.   Назовите основные составляющие городской ренты. 41.   Из каких элементов составляется арендная плата? 42.   Что является предметом муниципального регулирования в транспортной сфере? 43.   Какие отрасли входят в ЖКХ? 44.   Какие изменения произошли в сфере ЖКХ за последние 10 лет? 45.   Сформулируйте основные нормативы, вошедшие в федеральную концепцию реформирования ЖКХ в РФ в 1997 г. 46.   Перечислите основные направления социальной политики в регионах. 47.   Сформулируйте основные государственные минимальные стандарты. 48.   Почему сфера регулирования малого предпринимательства должна быть закреплена именно за муниципалитетом? 49.   Для чего муниципалитет должен научиться управлять потребительским спросом? 50.   Что такое домохозяйство? Для чего необходимо знать типологию и структуру домохозяйств? 51.   Что такое территориальный маркетинг? 52.   Являются ли синонимами понятия «территориальный маркетинг» и «маркетинг на территории»? Если нет, то почему? 53.   Что составляет основу управления экологическими процессами на муниципальном уровне? 54.   Чем социально-экологический подход отличается от экологического? 55.   Перечислите основные экологические факторы среды.   Заключение Представленное пособие является результатом последовательного обобщения практики государственного и муниципального управления в России. Положенный в основу изложения системный подход призван выявить общие корни в содержании государственной и муниципальной службы, питающие единую основу, живительную среду функционирования власти, ее направленность на удовлетворение потребностей государства, регионов, социальных групп и отдельных личностей. Неразвитость и недостатки законодательного процесса в РФ вызвали напряженность во взаимоотношениях различных уровней власти, спровоцировав серьезные диспропорции в различных сферах управления государством и обществом. Форсированная погоня за обретением классических атрибутов и стереотипов буржуазного общества заслонила возможности альтернативного конструирования власти, основанного на объективной логике социально-экономического развития российского общества. Введение автором понятия «территориальное образование», вбирающего в себя то государство, то регион, то отдельное муниципальное образование, подкрепляется перечнем признаков, по-особому преломляющихся на каждом из уровней. Рассмотренное в первой главе содержание системы государственного управления позволяет составить общее-представление о структуре и внутренних механизмах реализации государственной политики, базирующейся на учете особых интересов, составляющих целостность национально-территориальных образований. Обзор принципов исследования и организации системы государственного и муниципального управления призван выработать конкретные навыки административного регулирования этой системы. Предметом второй главы стал анализ административно-территориального деления государства, имеющий исключительно важное значение в практике разделения полномочий между государственным и местным уровнями власти. Обобщенный опыт становления государственных институтов в России и ведущих зарубежных странах имел целью обозначить узловые точки формирования оптимального режима функционирования государственной власти на базе согласования интересов между политическими институтами и гражданским обществом. Выделенный в третьей главе блок функций муниципального менеджмента является попыткой изложения профессиональных обязанностей государственных и муниципальных служащих в управлении региональными системами. Учет региональных интересов сопутствует формированию изоморфизма в профессиональном поведении государственных и муниципальных служащих, общности используемых ими методов и приемов. Представленные в работе функции планирования, организации, контроля, принятия решения и прогнозирования, соразмерные функциям классического менеджмента, конечно, не исчерпывают всего многообразия используемых в практике государственного и муниципального управления задач, составляя, однако, основу реального профессионализма реализующих эти задачи служащих. Особое внимание уделено практике муниципального управления, разделенной на ведущие сферы муниципальной экономики: управление недвижимостью, транспортными потоками, социальную сферу, жилищно-коммунальное хозяйство, безопасность, потребительский рынок и экологию. Выделенный параграф позволит студенту понять суть и особенности функционирования муниципального сектора экономики, а также возможные формы взаимоотношений власти и общества. В настоящее время происходит формирование принципиально новой системы государственного управления, основанной на более четком разграничении полномочий между уровнями власти. Выход в свет новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и поправок к закону «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» привел к серьезным изменениям в сложившейся системе управления государством. Кроме того, проведенная в 2004 г. реорганизация структуры управления Правительства РФ, а также ряд мероприятий в рамках административной реформы свидетельствуют о том, что система государственного и муниципального управления в России находится в процессе становления. И поэтому в данном пособии автор сознательно избегает излишней детализации в освещении институтов власти, обращая основное внимание на выражение наиболее устойчивых и апробированных в мировой практике схем и механизмов, положенных в основу развития систем государственного и муниципального управления. Ожидается, что в результате намечаемой реформы произойдет разграничение полномочий между всеми уровнями государственной и муниципальной власти, что приведет к закреплению сфер ответственности между ними и позволит более рационально использовать бюджетные средства, распределив их с максимальной эффективностью. Однако базовые принципы, положенные в основу действующей в России системы государственного управления, должны воспрепятствовать тому, чтобы сделать процесс такого реформирования бесконечным и случайным. Будучи заложенным в основу оптимальной модели государственного устройства, мировой и отечественный опыт создания такого рода системы позволит обеспечить необходимые условия для достижения положительного результата. И данное издание может быть представлено как один из этапов в этой сложной и кропотливой работе по созданию сильного и справедливого государства, сочетающего принципы суверенности и демократии, власти и гражданского общества.