Роль общественного сектора в регулировании внешних эффектов и производстве общественных благ

Лекция 2. Роль общественного сектора в регулировании внешних эффектов и производстве общественных благ Вопросы лекции: 1. Провалы рынка и задачи субъектов общественного сектора. 2. Положительные и отрицательные экстерналии. Методы регулирования внешних эффектов. 3. Общественные блага. Роль общественного сектора в производстве общественных благ. 4. Цены Линдаля. Налог Кларка. Государство и общественный сектор призваны функционировать в зонах провалов рынка (несостоятельности рынка). Наличие провалов рынка является основанием для государственного вмешательства в рыночные процессы, в частности путем формирования общественного сектора в зонах провалов рынка. Если существуют серьезные несовершенства рынка: несовершенная конкуренция, несовершенная информация, неполные рынки, отрицательные и положительные экстерналии, общественные товары, отсутствие доходов отдельных групп населения и безработица, то предполагается, что рынок не будет эффективным по Парето. Виды провалов рынка и функции государства представлены в таблице 1. Таблица 1 Провалы рынка и роль государственного сектора Дефекты рынка 1. Ограничение конкуренции: монополия экономическая естественная монополия 2. Недостаток информации Роль государственного сектора Государство разрабатывает антимонопольное законодательство, снижая потенциально высокие цены и устанавливая запрет на их повышение, в результате чего издержки общества при потреблении монопольной продукции и услуг снижаются. Государство берет под контроль производство и цены субъектов естественных монополий; устанавливает предельные уровни цен; распространяет информацию о деятельности монополии, изымает и перераспределяет часть монопольной прибыли в пользу общества; поощряет инновации, стимулирует технологическое обновление производства; регулирует социальную сферу (общественная безопасность, защита прав потребителей, здравоохранение, защита окружающей среды); финансирует социальные программы для определенных категорий населения. Государство регулирует деятельность всех производителей и потребителей благ: устанавливает нормы и нормативы потребления; стандарты и регламенты услуг; информирует потребителей; борется с коррупцией; формирует информационную инфраструктуру рынка; обязует лицензировать некоторые виды деятельности; осуществляет регулирование в социальной сфере. 3. Внешние эффекты 4. Неполнота рынков 5. Макроэкономическая нестабильность 6. Неравенство в распределении ресурсов и доходов; отсутствие гарантий доходов у детей, инвалидов и пенсионеров. Государство регулирует деятельность всех производителей и потребителей благ: устанавливает права, обязанности и ответственность всех участников рынка; устанавливает налоги на использование ресурсов, акцизы, штрафы, а так же субсидии (например, за сокращение загрязнения окружающей среды), квотирование производства (например, квоты на вылов рыбы, вырубку леса). Государство осуществляет регулирование финансовых рынков Государство осуществляет бюджетно-финансовое и денежнокредитное регулирование экономики За счет налогообложения доходов; пенсионной системы; программ социальной помощи, программ поддержки малого и среднего бизнеса и других инструментов государство обеспечивает перераспределение части доходов в пользу наименее обеспеченных слоев населения. Кратко рассмотрим отдельные провалы рынка – монополизацию рынков и информационную асимметрию. Наличие монополий, прежде всего естественных монополий, а также доминирующих на рынке организаций в определенных отраслях экономики, ведущих к недостатку конкуренции производителей и наносящих ущерб общественному благосостоянию и потребителям, вызывает необходимость: - государственного вмешательства в форме создания государственных и муниципальных предприятий в отраслях с наличием естественной монополии и олигополии, -государственного регулирования и контроля цен, объема производства и качества соответствующих экономических благ. Поскольку монополия ведет к неоптимальному использованию ресурсов, государственное вмешательство может способствовать существенным улучшениям. Во многих случаях это достигается с помощью одних лишь мер правового регулирования. Они способствуют свободному доступу конкурентов на рынок или даже предусматривают разделение фирм-монополистов. В подобных случаях роль общественного сектора сводится к деятельности законодательных и правоохранительных органов. Сложнее обстоит дело в ситуации естественной монополии. Примером может служить городской водопровод. Подвести к домам и квартирам коммуникации нескольких конкурирующих между собой водопроводных компаний значило бы увеличить затраты в несравненно большей степени, чем полезный эффект. Разделение водопроводной компании на ряд независимых подразделений, как правило, также не имеет смысла. Оно не обеспечит конкуренции, поскольку каждое из подразделений окажется монополистом в одном из районов города. Вместе с тем расходы на эксплуатацию водопровода, в частности на управление, скорее всего, возрастут. В основе естественной монополии лежит экономия, обусловленная масштабом производства. Если предельные издержки быстро снижаются с увеличением масштабов производства, его концентрация экономически эффективна. Если экономически оптимальный уровень концентрации близок к предельной емкости рынка или превышает его, искусственно поддерживать конкуренцию можно лишь за счет снижения эффективности производства. Не имея возможности преодолеть естественную монополию без потери эффективности, государству приходится выбирать один из двух основных подходов: использовать меры регулирования не для устранения монополии, а для 1. прямого воздействия на отдельные аспекты деятельности монополиста 2. заполнять зоны естественной монополии предприятиями, организациями и программами общественного сектора. Регулирование может выражаться, в частности, в установлении предельных уровней цен или возложении на поставщиков разного рода дополнительных обязательств. Другой вид провалов рынка – информационная асимметрия у производителей (продавцов) и потребителей (покупателей) экономических благ. Как правило, она характеризуется преимуществом в информированности производителей и неосведомленностью потребителей о достоинствах и недостатках товаров и услуг. Особое значение она имеет в отраслях здравоохранения и образования, где без вмешательства государства может привести к оппортунистическому поведению производителей и значительному ущербу для потребителей. Например, навязыванию пациентам врачами дополнительных услуг вплоть до излишних дорогостоящих операций при наличии альтернативных методов лечения заболеваний. Существуют также отрасли, где информационная асимметрия проявляется в большей информированности потребителей, например страхование, где ущерб может быть нанесен недостаточно информированному страховщику при заниженном уровне оценке риска клиента и установлении заниженного уровня страховой премии (взноса), например в страховании жизни и здоровья населения. Функционирование рынка решающим образом зависит от того, насколько участники сделок владеют информацией о потребительских свойствах товаров и услуг, об альтернативных возможностях их производства и приобретения. Информационная асимметрия лимитирует возможности эффективного использования ресурсов, обусловливая неоптимальное поведение продавцов и покупателей. Данный вид провалов рынка также требует вмешательства государства, в частности наличия государственного и муниципального сектора в образовании и здравоохранении, обязательного социального страхования и регулирующих функций государства (лицензирование соответствующих видов деятельности, аккредитация учреждений и др.). Обычной практикой для стран с развитой рыночной экономикой является участие государства в формировании информационной инфраструктуры рынка. Распространение информации, необходимой производителям и потребителям, представляет собой пример деятельности, порождающей позитивные внешние эффекты. Внешние эффекты (экстерналии). В начале ХХ века английский экономист Артур Сесил Пигу обратил внимание, что, осуществляя обмен, рыночные агенты влияют не только на благосостояние друг друга, но и воздействуют на третьих лиц, непосредственно в обмене не участвующих. Подобное воздействие экономисты называют внешним эффектом или экстерналией, то есть издержками или выгодами от рыночных сделок, не получивших отражения в ценах (не учтенные в ходе обмена). По наиболее полному определению, внешние эффекты – это результаты влияния одного субъекта экономики на благосостояние другого субъекта, если это влияние не находит полного отражения в рыночных ценах или компенсациях. Если кто-то эксплуатирует ограниченные ресурсы, не возмещая их полной стоимости, издержки ложатся на остальных участников хозяйственной жизни. В этом случае имеет место негативный (отрицательный) внешний эффект (загрязнение). Например, когда предприятие бесплатно пользуется речной водой, загрязняя ее, а те, кто живет ниже по течению, вынуждены вкладывать средства в строительство очистных сооружений. Но это загрязнение не в экологическом, а в экономическом смысле. Внешние эффекты обычно связаны с конфликтом прав собственности или с различным пониманием того, что могут и что не могут делать рыночные субъекты. «Вы не имеете права (не должны) этого делать!» - выражение, которое часто сопровождает отрицательный внешний эффект. Если предприятия купило права собственности на загрязнение или работнику на вредном производстве компенсируется потеря здоровья, то с экономической точки зрения – это не загрязнение. Было бы оптимальным с экологической точки зрения закрыть предприятия и запретить использовать личный транспорт, но это невозможно с экономической точки зрения. Отрицательные эффекты могут быть связаны с экологическим загрязнением, шумом, моральным загрязнением (брань). Положительные внешние эффекты также нередко встречаются. Если, например, фермер построил за свой счет дорогу, соединяющую его хозяйство с шоссе, и по этой дороге бесплатно ездят жители соседнего села, возникает позитивный (положительный) внешний эффект. Этим эффектом обладает процесс получения высшего образования. Люди, не участвующие в финансировании образования, получают пользу от повышения уровня образованности населения. По направлению действия внешние эффекты могут быть разделены на следующие четыре группы. 1) "Производство - производство". Отрицательный внешний эффект: химзавод спускает в реку свои отходы, которые мешают производству расположенного ниже по течению реки пивоваренного завода. Положительный внешний эффект: расположенные рядом пасека пчеловода и яблоневый сад производителя фруктов оказывают друг на друга благоприятное воздействие (сбор меда зависит от числа яблонь, и наоборот). 2) "Производство - потребление". Отрицательное воздействие: жители прилегающих районов страдают от вредных выбросов в атмосферу промышленных предприятий. Положительное воздействие: завод в маленьком поселке ремонтирует дорогу, по которой "заодно" ездят и местные жители. 3) "Потребление - производство". Отрицательный эффект: в результате семейных пикников возникают лесные пожары, которые вредят лесному хозяйству. Положительный эффект: забор предприятия не нужно охранять, если рядом проходит людная улица и ни один воришка не может перелезть незамеченным. 4) "Потребление - потребление". Отрицательный эффект: полезность индивида уменьшается, если его сосед ночью включает на полную громкость музыку. Положительный эффект: если вы разбили цветник перед домом, то полезность ваших соседей от созерцания красивых цветов будет расти. Таким образом, одни субъекты хозяйства (фирмы или потребители), преследуя свои цели, могут одновременно наносить ущерб или приносить выгоду другим субъектам. Провал рынка возникает в том случае, если отсутствует плата за внешний эффект. А платы может не быть в том случае, если отсутствует рынок того ресурса или блага, через который этот внешний эффект реализуется. Один из способов заставить лицо считаться с теми внешними эффектами, которые оно порождает своей деятельностью, заключается в интернализации внешних эффектов (от лат. internus внутренний). Под интернализацией понимается превращение внешнего эффекта во внутренний. Возможным путем интернализации является объединение субъектов, связанных внешним эффектом, в одно лицо. Проблемы, связанные с внешними эффектами, могут решаться на основе адекватного установления прав и ответственности участников экономической деятельности. На практике это обычно достигается с помощью законотворческой и контролирующей деятельности государства. Однако во многих случаях целесообразнее затрачивать ресурсы государства не на создание громоздких механизмов контроля, а на непосредственное выполнение функций, порождающих положительные экстерналии, или на формирование налоговых регуляторов деятельности, сопровождающейся отрицательными внешними эффектами. При этом выбор оптимальной формы вмешательства определяется спецификой конкретной ситуации и практической целесообразностью. В общественном секторе, как и на частном предприятии, необходимо тщательно сопоставлять разные варианты решения задачи, стремясь достичь желаемого результата с наименьшими издержками. Существует способ побудить лицо, являющееся источником внешних эффектов, считаться с затратами, которые эти эффекты порождают, - заставить его оплатить эти затраты. Если производитель внешних затрат будет вынужден с ними считаться, он будет пытаться оптимизировать соотношение затрат и выгод, а это путь к Парето-эффективности. Способы регулирования внешних эффектов можно разделить на меры прямого и меры (инструменты) косвенного воздействия. Прямые способы регулирования – запрет на вызывающую значительные отрицательные экстерналии деятельность; установление предельных норм загрязнения; наделение определенных субъектов правами собственности (правом деятельности или правом на защиту от результатов деятельности других субъектов). Меры, предусмотренные Федеральным законом «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» от 23.02.2013 N 15-ФЗ – меры прямого регулирования. Косвенные инструменты интернализации внешних эффектов направляют поведение экономических субъектов с помощью стимулирования к сокращению величины отрицательного внешнего эффекта или увеличению положительного эффекта (налоги, субсидии, информационная поддержка государством социальных норм поведения). Рассмотрим косвенные способы интернализации внешних эффектов с помощью графических моделей. Эта плата может быть назначена в виде налога, который называют корректирующим налогом, или налогом Пигу (по имени английского экономиста, предложившего такой налог). Корректирующий налог - это налог на выпуск товара, позволяющий уравнять предельные частные и предельные общественные затраты. Этот налог заставляет фирму воспринимать внешние затраты, как свои собственные, увеличивая предельные частные затраты производства на сумму, равную МЕС. Налог Пигу устанавливается в размере, равном предельным внешним издержкам на каждую единицу выпускаемой продукции: Т = МЕС, где Т - размер корректирующего налога; МЕС - предельные внешние издержки. Тогда МРВ + Т = MSC, и кривая предельных индивидуальных издержек с учетом налога Пигу совпадает с кривой предельных общественных издержек, что ведет к уменьшению выпуска продукции с отрицательными внешними эффектами до оптимального уровня (рис. 1). Рис.1. Регулирование отрицательного внешнего эффекта с помощью налога Пигу Корректирующие субсидии - это платеж потребителям или производителям товара, потребление которого создает положительный внешний эффект. Такие субсидии предназначены для интернализации внешнего эффекта посредством оказания такого понижающего воздействия на цену потребления товара, которое увеличит объем его производства до эффективного уровня. Корректирующая субсидия устанавливается в размере, равном предельной внешней полезности на каждую единицу выпускаемой продукции с положительным внешним эффектом: Ср = МЕВ, где Ср - размер корректирующей субсидии; МЕВ - предельная внешняя полезность. Тогда МРВ + G = MSB, и кривая предельной индивидуальной полезности с учетом такой субсидии будет совпадать с кривой предельной общественной полезности, что приведет к увеличению выпуска продукции с позитивными внешними эффектами до эффективного с позиции размещения ресурсов уровня: Qq = Qp (рис. 2). Рис. 2. Регулирование положительного внешнего эффекта с помощью субсидии Если корректирующий налог увеличивает предельные индивидуальные издержки до уровня предельных общественных издержек и приводит к повышению цены, то корректирующая ссуда, увеличивая предельную индивидуальную полезность до уровня предельной общественной полезности, приводит к понижению цены. Однако использование корректирующих налогов и субсидий наталкивается на некоторые препятствия. Сопоставим действие налогов и штрафов. 1. Введение потоварного налога приводит к желаемому результату лишь в предположении, что существует единственно возможная технология производства продукта, так что объем выпуска и размер внешнего эффекта однозначно связаны друг с другом. Если же при одном и том же объеме выпуска величина внешнего эффекта может варьировать (скажем, фирма может строить или не строить очистные сооружения), то налог на продукт не побуждает фирму выбирать технологию, эффективную с общественной точки зрения. Эту задачу могут решить налоги (штрафы), величина которых непосредственно связана с величиной внешнего эффекта. Применение штрафа в размере MEC на единицу внешнего эффекта приведет к тому, что предельные затраты для фирмы будут равны MPC + MEC = MSC. Это побудит фирму осуществлять выпуск в общественно оптимальном объеме и к тому же использовать общественно эффективную технологию. 2. При установлении размера корректирующего налога на продукцию или штрафа необходимо определить предельные общественные затраты, что представляет собой непростую задачу. Введение штрафов за производство внешних эффектов сопряжено также с дополнительными техническими трудностями: внешние эффекты требуется измерять специально, что может потребовать значительных затрат. Если в качестве затрат или выгод выступает изменение уровня полезности людей, то в этом случае ничего измерить просто невозможно. Полезность, получаемая соседями от созерцания вашего цветника, не имеет ценностного выражения. Однако вы не можете ни запретить соседям пользоваться этим благом, ни принудить их платить за пользование. Государственные меры (корректирующие субсидии и т. д.) в отношении этих внешних эффектов не могут быть применены хотя бы в силу невозможности определения предельной внешней полезности. 3. Одна и та же фирма может производить одновременно несколько различных внешних эффектов, каждый из них необходимо измерить, и для каждого требуется определить размер штрафа на уровне предельных внешних затрат. Штраф должен играть роль цены ресурса, но в отличие от последней его величина не формируется рынком, а должна быть определена расчетным путем. По этим причинам для уменьшения отрицательных внешних эффектов часто используются не корректирующие налоги и не штрафы, а государственная регламентация. Государство может устанавливать предельно допустимые нормы загрязнения или непосредственно контролировать производственный процесс, требуя от фирм, например, строительства определенных очистных сооружений. Достоинства и недостатки применения различных способов регулирования внешних эффектов представлены в таблице 2. Таблица 2 Достоинства и недостатки применения различных способов снижения загрязнения Способ регулирования Достоинства внешнего эффекта Установление предельно Непосредственное допустимых норм концентра- регулирование уровня ции вредных веществ загрязнения; невысокие трансакционные издержки по регулированию и контролю за уровнем загрязнения; обеспечение эффективного уровня загрязнений. Налог на выбросы (штраф) Субсидии на загрязнения Обеспечение эффективного объема загрязнений; обеспечение эффективного объема производства (при условии взаимозаменяемости производственных ресурсов) снижение Снижение уровня загрязнений в долгосрочном периоде; «чистая» технология производства. Продажа лицензий на загрязнение в форме организации рынка прав собственности на загрязнение и систему передаваемых лицензий Уровень загрязнения под контролем государства; обеспечение эффективного объема загрязнений; минимальные издержки общества. Недостатки У фирм нет стимулов снижать уровень загрязнения ниже установленных норм; не учитываются различия между фирмами в затратах на устранение выбросов; не учитываются различия, связанные с извлечением выгод от борьбы с загрязнением Сложность измерения оптимального размера налога; в краткосрочном периоде не склоняет фирму снижать загрязнение (при штрафах) Не обеспечивается эффективный объем производства; не достигается эффективный уровень загрязнений Высокие трансакционные издержки на организацию рынка лицензий со стороны государства; недостаточный спрос на лицензии при наличии высокой потребности предприятий (низкая платежеспособность предприятий). Теоретически проблема внешних эффектов может быть устранена либо в частном порядке (на уровне фирмы), либо посредством государственного вмешательства. Теорема Коуза гласит, что если права собственности специфицированы (то есть четко определены), а трансакционные издержки (то есть издержки на передачу права собственности) равны нулю, то распределение ресурсов будет оставаться эффективным, независимо от исходного распределения прав собственности. Иначе говоря, если правами можно свободно обмениваться, то не важно, как эти права распределены изначально, - исход всегда будет в итоге одинаково эффективным. Собственно говоря, применительно к позиции Пигу критика заключалась в игнорировании трансакционных издержек, ведь в модели, на которой основаны выводы Пигу, которые позволяют вычислить необходимые для интернализации экстерналий налог или субсидию, есть одно радикально нереалистичное допущение: имеет место совершенно конкурентный рынок. А модель совершенной конкуренции помимо уже описанных ранее допущений включает в себя еще одно нереалистичное условие – равенство трансакционных издержек нулю. То есть все сделки на рынке, где имеет место совершенная конкуренция, совершаются мгновенно и без каких-либо издержек. Поскольку возможность эффективного применения частных методов интернализации внешних эффектов по описанным выше причинам возможна чисто теоретически, в реальной практике решение проблемы внешних эффектов осуществляется на государственном уровне. Принципиально проблема внешних эффектов решается созданием безотходных или малоотходных промышленных технологий, так как чисто рыночным способом в частном порядке через соответствующие договоренности с фирмами решение данной проблемы осложняется очень высокими издержками. В экономике общественного сектора важная роль этому сектору отводится в производстве общественных благ. Причем, эти блага понимаются широко и включают образование, услуги здравоохранения и пр. Однако ниже общественные блага будут раскрыты с точки зрения их традиционной трактовки в экономической науке. Общественные блага – это совокупность товаров и услуг, которые предоставляются населению на безвозмездной основе, за счет финансовых средств государства. Общественное благо характеризуется двумя свойства: неизбирательностью (неконкурентностью) и неисключаемостью. 1. Неконкурентность означает, что потребление общественного блага одним человеком не уменьшает его доступность для других. Такое благо не конкурентно и не избирательно, так как оно потребляется коллективно и предельные издержки для дополнительного потребителя равны нулю; следовательно, нецелесообразно назначать плату за его потребление. От количества лиц, использующих общественное благо, его ценностные характеристики существенным образом не страдают. Например, высаженными на клумбе цветами могут наслаждаться, не вызывая потери их ценности, сколько угодно людей; 2. Неисключаемость означает, что технически невозможно ограничить потребление общественных благ или такое ограничение экономически нецелесообразно из-за неприемлемо высоких затрат на предотвращение бесплатного доступа к общественному благу дополнительного потребителя, или на введение механизма его платности. Например, уличным освещением, газонами пользуется все население – нельзя локализовать определенными рамками этот процесс. Блага, которым присущи оба свойства в полном объеме, называются чистыми общественными благами. К ним относятся национальная оборона, охрана окружающей среды, фундаментальная наука, законодательство. На практике только небольшое число экономических благ относится к чистым общественным благам. Большинство общественных благ представляют собой смешанные общественные блага, где одно из их базовых свойств (неконкурентность или неисключаемость) проявляется слабо или отсутствует. Помимо вышеуказанных особенностей, общественные блага обладают следующими чертами: 3) неделимостью блага, обусловленной тем, что индивид не может самостоятельно определять характеристики блага, объем его производства. Например, освещение на улице не может включаться и выключаться в определенное время по просьбе определенного человека. Он может только использовать или же не использовать это благо; 4) нерыночным характером стоимости блага, связанным с тем, что на него не действуют законы свободного рынка и конкуренции. Производство общественных благ не может быть регулируемо законами рынка, а поэтому на себя эту функцию берет государство, искусственно определяя характер производства и распределения общественных благ. Некоторым смешанным общественным благам, т.е. исключаемым благам, присущ сильно выраженный положительный внешний эффект. Такие блага принято называть социально значимыми благами, или благами особого достоинства. К ним относятся услуги образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и социального страхования. Положительные внешние эффекты не представляется возможным интернализовать (превратить их во внутренние) с помощью конкурентноценового механизма, а значит, в условиях рынка будет иметь место недопроизводство таких благ. Как и в случае с чистыми общественными благами, при производстве социально значимых благ внешний эффект их воздействия затрагивает тех граждан, которые не участвуют в их оплате. Возникает проблема «безбилетного пассажира». Те блага, за которые можно назначить цену, не являются чисто общественными. Услуги образования и здравоохранения являются квазиобщественными благами. Блага, обладающие большими положительными внешними эффектами, называют общественно значимыми благами. Нередко государство искусственно наделяет их свойствами неисключаемости или неконкурентности. Тогда их называют квазиобщественными (как бы общественными). Чистые общественные блага производятся государством, а смешанные и квазиобщественные блага могут производиться как в общественном, так и в частном секторе. Во втором случае государство обычно поддерживает их производство посредством государственных заказов, субсидий, налоговых льгот и т.д Все чистые общественные блага и многие социально значимые блага финансируются государством за счет бюджета и налоговых доходов, а также из внебюджетных фондов обязательного социального страхования и страховых взносов (социальных налогов). К смешанным общественным благам могут быть отнесены услуги и продукция отраслей естественных монополий (электроэнергетика, коммунальные услуги, железнодорожный и трубопроводный транспорт, почтовая и другие виды связи и т.д.) в связи с их стратегической ролью в социально-экономической жизни страны. Смешанные общественные блага — социально значимые и блага естественных монополий — могут быть произведены в государственном и частном секторах экономики. Границы применения платности при производстве социально значимых благ (образование, здравоохранение и культура) обусловливаются не только соотношением свойств общественного блага (неисключаемости и несостязательности), но и фактором, связанным с асимметрией информации. Смешанные общественные блага в виде продукции и услуг естественных монополий производятся на платной основе, но рынок таких товаров и услуг является монопольным, и он требует соответствующих методов государственного регулирования. К смешанным общественным благам относятся исключаемые блага ограниченного доступа и перегружаемые блага. 1. Исключаемые блага ограниченного доступа означают распространение принципа исключения не на индивида, а на коллектив индивидов, необходимость которого обусловлена совместным, коллективным характером их потребления. Такие блага принято называть клубными благами (плавательный бассейн, спортивные клубы и т.д.). Предельные издержки на доступ к потреблению таких благ невелики, и принцип платности применяется в сфере их потребления в специфической форме вступительных и членских взносов. 2. Существует такой вид общественных благ, как перегружаемые общественные блага (дороги, мосты, тоннели и т.д.), потребление которых до определенного предела неконкурентно, неизбирательно, может финансироваться за счет бюджета и быть бесплатным для потребителя. Однако наступает рубеж, когда возникает их перегрузка («пробки» на автомобильных дорогах), растут предельные издержки и конкурентность в потреблении и может быть введена платность за пользование такими благами (плата за проезд по автострадам). Общественный сектор экономики выступает неотъемлемой составной частью экономической системы в странах с развитым рыночным хозяйством. Роль государства и его финансов в рамках современного общественного сектора обусловлена условиями смешанной рыночной экономики, в которой государство находится в положении партнера и конкурента частных фирм и несет ответственность за поставку специфических (общественных) благ и услуг. Эрик Линдаль (1891, Стокгольм – 1960) предложил свою модель определения оптимального объема предоставления общественного блага. Одновременно с объемом выпуска в этой модели определяются и цены общественного блага для каждого индивида (так называемые цены Линдаля), равные доли индивида в общем налоговом сборе, необходимом для предоставления блага в указанном объеме. В модели Линдаля индивиды договариваются о расходах на предоставление общественного блага и о доле каждого в этих расходах. В условиях равновесия (его называют равновесием по Линдалю) цены устанавливаются на таких уровнях, что все индивиды предъявляют спрос на одно и то же количество общественного блага, которое и является оптимальным объемом его предоставления. Речь идет об имитации действия рыночного механизма, но цены Линдаля (так называемые налоговые цены), конечно же, не являются ценами реального рынка - они представляют собой доли от общей величины налогового сбора на финансирование общественного блага, которую должны внести отдельные индивиды. В итоге К. Викселль и Э. Линдаль доказали, что индивидуальному потребителю нет надобности полностью оплачивать стоимость, связанную с предоставлением государством блага всему обществу, достаточно внести некоторый вклад, соответствующий персональной готовности платить (доля индивида в финансировании общественного блага (интерпретируемая как «налоговая цена» предельной единицы общественного блага) должна в точности соответствовать предельной полезности общественного блага для данного индивида). При этом оптимум достигается в том случае, если сумма определенных таким образом вкладов равна альтернативной стоимости ресурсов, которые необходимы для получения единицы общественного блага. Это позволило Э. Линдалю утверждать, что цены общественного блага для различных индивидуумов, отражающие дифференциацию предельных норм замещения, могут служить основой распределения налогового бремени в экономической системе. Состояние, которое при этом достигается, стали называть равновесием Линдаля, а сами цены — ценами Линдаля. Рассмотрим эту модель подробнее (рис. 3). Рисунок 3. Модель Линдаля На рис. 3 по оси ординат отложена общая величина общественных расходов, по оси абсцисс – доля от этой суммы, которую платят индивид А и индивид В. Также представлены кривые спроса на общественное блага для индивида А (DA) и индивида В (DB). В точке К индивид А не несет никаких расходов, 100% необходимой суммы вносит индивид В. По мере движения к точке L доля индивида А растет, а доля индивид В уменьшается до тех пор, пока не сводится к 0, т.е. последний пользуется общественным благом бесплатно. Точка О, находящаяся на пересечении двух кривых спроса, представляет точку равновесия по Линдалю. Именно в этой точке полезность от потребления последней единицы общественного блага равна налоговой цене одновременно для двух индивидов. Модель Линдаля строится из предположения, что индивиды не скрывают своей оценки полезности общественного блага. Помня о дифференциации позиций потребителей, можно также сделать вывод, что эффективное с точки зрения экономических критериев вовлечение индивидов в коллективное действие предполагает, вообще говоря, не только сам факт некоторого участия каждого, но и соответствие предельных значений индивидуальных вкладов соотношениям цен Линдаля. Отсюда следует, в частности, что если те потребители, для которых характерна наиболее высокая оценка общественного блага, настаивают на всеобщем и равном участии в его финансировании, то они в определенном смысле ведут себя как «безбилетники». В теории цены Линдаля соответствуют предельной полезности потребления блага каждым индивидом и, следовательно, являются эффективными, но нахождение эффективного объема выпуска блага в модели Линдаля основывается на ряде весьма серьезных допущений. Так, модель предусматривает наличие добровольного обмена и договорных отношений между участниками, которое может быть достигнуто лишь при малом количестве индивидов, на большое количество участников аналогия с рынком не распространяется. Помимо числа участников, для достижения эффективного решения необходимым условием является равная сила участников в процессе переговоров. Существенные недостатки модели Линдаля состоят в следующем. Во-первых, у индивидов может существовать стимул к сокрытию их реальных оценок предельной полезности общественных благ, в результате чего модель добровольного обмена оказывается не в состоянии обеспечить оптимальное распределение налогового бремени. Во-вторых, модель Линдаля исходит из готовности индивидов платить за предоставление общественного блага; в то же время «готовность платить» может быть ограничена «способностью платить», связанной с размерами дохода. В-третьих, достижение единогласия может быть сопряжено с существенными трансакционными издержками (издержками ведения переговоров и выявления истинных позиций сторон, упущенными выгодами за период, предшествующий достижению соглашения, и т.д.). В современной формулировке равновесие Линдаля играет ту же роль при рассмотрении экономики с общественными благами, внешними эффектами и правительственным вмешательством, какую играет равновесие Вальраса при изучении экономики, в которой эти факторы отсутствуют. С оптимумом Линдаля сопоставляется, например, кто и сколько платит налогов. В то же время модель Линдаля уже не имеет того значения при изучении реальных политических систем и процессов принятия решений, которое предполагалось ее автором. При голосовании, даже ведущем к четко определенному исходу, у людей не обязательно возникают верные стимулы к тому, чтобы честно обнаружить свои истинные предпочтения. Вообще говоря, оно дает стимул к неверному представлению предпочтений во имя манипулирования исходом голосования. Это наблюдение вызывает вопрос о том, каковы могли бы быть другие методы, которые гарантировали бы наличие у индивидов должных стимулов к правильному раскрытию своих истинных предпочтений в отношении общественного блага. Существуют ли какие-либо процедуры, которые обеспечивают должные стимулы к тому, чтобы сказать правду о ценности общественного блага? Можно ли придумать механизм преодоления проблемы безбилетника и заставляющий индивидов выявлять свои истинные предложения? Рассмотрим налог Кларка.(налог Кларка–Гровса) – попытку создания подобного механизма. При отсутствии стимула к тому, чтобы сообщить правду об истинной оценке вами общественного блага, у вас возникает стимул к недооценке или завышению указанной истинной оценки. Но для нас значение имеют лишь те индивиды, которые своими оценками изменяют сумму оценок, делая ее больше или меньше издержек предоставления общественного блага. Этих индивидов называют центральными. Роль центральных индивидов состоит в том, что именно у них должны иметься надлежащие стимулы к тому, чтобы сказать правду; оценки нецентральных индивидов значения не имеют. Разумеется, центральным индивидом мог бы оказаться кто угодно, поэтому гарантируя наличие у центральных индивидов надлежащих стимулов, мы тем самым обеспечиваем наличие у каждого надлежащих стимулов к тому, чтобы сказать правду. Положение центрального индивида — того, который изменяет общественное решение. При изменении общественного решения другие индивиды терпят некоторый ущерб. Например, принимается решение об установлении уличного фонаря. Если бы другие индивиды хотели установки уличного фонаря, а данный конкретный центральный индивид своим решением ее "срывал", вследствие решения этого индивида благосостояние остальных понизилось бы. Аналогичный эффект имел бы место, если бы остальные индивиды не хотели установки уличного освещения, а данный индивид своей оценкой предоставления общественного блага ее обеспечивал. Механизм принятия решений о предоставлении общественных благ, включающий в себя налог Кларка–Гровса: 1. Следует приписать каждому индивиду издержки, которые ему придется оплатить в случае принятия решения о предоставлении общественного блага. 2. Каждый индивид должен заявить о своей оценке чистой ценности. (Эта оценка может совпадать или не совпадать с истинной чистой ценностью предоставления общественного блага для данного индивида.) 3. Если сумма объявленных чистых ценностей положительна, общественное благо будет предоставлено; если эта сумма отрицательна, оно предоставлено не будет. 4. Каждый центральный индивид должен заплатить налог. Налог выплачивается не другим индивидам — он выплачивается государству. На что пойдут эти деньги, значения не имеет до той поры, пока это не оказывает влияния на чьилибо еще решения; важно лишь то, чтобы этот налог платили центральные индивиды, дабы у них имелись должные стимулы говорить правду. Механизм воздействия налога Кларка удобно проследить на числовом примере. Воспользуемся примером, который привел американский экономист Хэл Р. Вэриан в учебнике «Микроэкономика. Промежуточный уровень. Современный подход». Допустим, что речь идет о трех соседях (А, В, С), живущих в одной квартире в США, которые должны решить, покупать или не покупать телевизор стоимостью 300 долл. Они заранее приходят между собой к соглашению о том, что если они совместно решат купить телевизор, каждый внесет 100 долл. в оплату его стоимости. Каждый из индивидов A и B готов заплатить по 50 долл. за то, чтобы заполучить телевизор, в то время как C готов заплатить за это 250 долл. Эта информация сведена в таблице. Индивид А В С Доля в стоимости 100 100 100 Оценка 50 50 250 Всего 350 Чистая ценность –50 –50 150 Всего 50 Налог Кларка 100 Обратите внимание на то, что телевизор представляет положительную чистую ценность только для C. Таким образом, если соседи по комнате голосовали бы, покупать телевизор или не покупать, большинство было бы против. Тем не менее, предоставление телевизора является эффективным по Парето, поскольку сумма оценок (350$) превышает стоимость телевизора (300$). Посмотрим, каково в этом примере воздействие налога Кларка. Рассмотрим случай соседа A. Сумма чистых ценностей за исключением соответствующей величины для него, равна 100, а чистая ценность для него есть —50. Поэтому A не является центральным. Поскольку в случае предоставления общественного блага его благосостояние, измеренное с позиций чистой ценности, уменьшается, у него может возникнуть искушение преуменьшить свою оценку предоставления общественного блага. Чтобы гарантировать непредоставление общественного блага, A пришлось бы оценить это предоставление в –100 или ниже. Но если бы A сделал это, то стал бы центральным индивидом, и ему пришлось бы заплатить налог Кларка, равный сумме оценок двух других людей: — 50 + 150 = 100. Таким образом, уменьшение объявленной им оценки позволяет ему сэкономить 50 долл. чистой ценности, но обходится ему в 100 долл. налогов, в результате чего он получает чистый убыток в 50 долл. То же самое относится и к B. А что можно сказать о C? В рассматриваемом примере C является центральным индивидом: без его оценки общественное благо не предоставлялось бы, а с учетом его оценки оно будет предоставляться. Чистая ценность, получаемая им от предоставления общественного блага, составляет 150 долл., но при этом он платит 100 долл. налога, так что общая ценность его действий составляет 50 долл. Выгодно ли ему завысить объявленную им оценку предоставления общественного блага по сравнению с его истинной ценностью для него? Нет, потому что это не изменяет получаемых им выигрышей. Выгодно ли ему занизить указанную оценку? Нет, потому что это понижает шансы предоставления общественного блага и не изменяет суммы налога, которую он должен платить. Таким образом, в интересах каждой из сторон правдиво заявить о том, какова для нее чистая ценность предоставления общественного блага. Честность – лучшая политика, – по крайней мере, в ситуации, предполагающей уплату налога Кларка. Если пример оказался сложным для понимания, приведем еще один. Представим себе, что три жителя какого-то поселка решают вопрос о выборе между строительством библиотеки или спортзала (затраты на их строительство одинаковые). Каждому из жителей задают вопрос, сколько он готов был бы заплатить за сооружение того или иного объекта. На основе суммы "готовности платить" делается выбор между библиотекой или спортзалом и определяется величина налога Кларка. Налог Кларка для конкретного жителя равен изменению благосостояния остальных жителей, которое произошло бы, если бы данный индивид не принимал участие в голосовании. Помимо налога Кларка каждый житель платит налог, равный стоимости общественного блага, деленной на число жителей. Этот налог никак не зависит от поведения индивида и по этой причине не представляет для нас интереса в обсуждаемом примере. Допустим, первый и второй жители поселка (индивиды 1 и 2) предпочли бы построить библиотеку, а свою выгоду (полезность) от ее строительства они оценивают соответственно в 10 и 15 тыс. р. (см. таблицу). Полезность от строительства спортзала для них равна нулю, поскольку спортом оба не занимаются. Напротив, третий житель (индивид 3) предпочел бы тренироваться в спортзале, свою выгоду от его строительства он оценил в 20 тыс. р., а полезность библиотеки для него в свою очередь нулевая. Эти данные сведены в таблицу. Индивид 1 2 3 Всего Библиотека 10 15 25 Спортзал 20 20 Налог Кларка 5 10 Очевидно, что будет принято решение о строительстве библиотеки. Налог Кларка для индивида 1 равен 5 тыс. р. - именно на эту сумму изменилось бы совокупное благосостояние всех членов сообщества в результате его неучастия в голосовании: если индивид 1 не голосует, будет принято решение о строительстве спортзала. Это увеличит выгоду индивида 3 на 20 тыс. р., но одновременно и снизит выгоду, которую мог бы получить второй голосующий (индивид 2) на 15 тыс. р., что дает итоговое изменение благосостояния в 5 тыс. р. Аналогичным образом найдем налог Кларка для второго жителя поселка - он равен 10 тыс. р. Обратите внимание, что разница между возможной выгодой от сооружения библиотеки и обязательствами по налогу Кларка положительна для первых двух жителей, т. е. результат голосования, даже с учетом необходимости уплаты налога, все равно принесет им прирост полезности. Для индивида 3 налог Кларка равен нулю, поскольку его голос не влияет на исход голосования и выбор между альтернативами. Несмотря на преимущества налога Кларка, ряд проблем все же возникает. Сумма, которую должен заплатить центральный индивид не должна влиять на ваш спрос на общественное благо. Важно, что существует единственный оптимальный объем предоставления общественного блага. Вторая проблема касается присущего налогу Кларка выбора между справедливостью и эффективностью. Поскольку схема осуществления платежей должна утверждаться заранее, обычно возникают ситуации, в которых предоставление общественного блага понижает благосостояние некоторых людей, несмотря на то, что предоставляемое количество общественного блага является эффективным по Парето. Но это не означает, что благосостояние всех людей повысится при произвольной схеме платежей. Налог Кларка гарантирует, что если бы можно было повысить благосостояние всех людей путем предоставления общественного блага, это благо предоставлялось бы. Однако он не означает, что благосостояние всех людей действительно возрастет. Третья проблема состоит в том, что индивиды в ходе голосования могут формировать коалиции, что будет препятствовать или даже сделает невозможным выявление истинных предпочтений. При наличии большого числа голосующих часть индивидов сочтет, что их личные выгоды от участия в голосовании несоизмеримы с затратами на участие в нем (например, на получение подробной информации об альтернативах и т. п.), и вообще откажется голосовать. Четвертая проблема в том, что налог Кларка не согласуется с критерием сбалансированности расходов на общественное благо с уровнем налоговых изъятий. Собственно расходы покрываются за счет подушного налога, равного стоимости предоставления общественного блага, деленной на число жителей. Сборы по налогу Кларка создают бюджетный профицит, причем эти "лишние" деньги нельзя вернуть индивидам - это может привести к изменению их поведения. Мы рассмотрели два возможных механизма решения проблемы "зайцев" модель Линдаля и налог Кларка. В том и другом случае общественное благо предоставляется в Парето-эффективном объеме. В ситуации равновесия по Линдалю бюджет сбалансирован (затраты на предоставление общественного блага равны налоговым сборам на эти цели), но индивиды не имеют стимулов к выявлению своих истинных предпочтений. Механизм действия налога Кларка решает проблему стимулирования, но приводит к постоянному бюджетному профициту. Решения проблемы «безбилетника» («зайца») в рамках предложенных моделей не существует. В чем же их ценность? Как ни странно, но именно в этом выводе. Принципиальная невозможность избавления от "зайцев" приводит нас к выводу о необходимости вмешательства государства в предоставление и финансирование общественных благ. Принудительный характер налогообложения может быть оправдан выгодой индивидов от потребления общественного блага, которую они не могли бы получить при отсутствии государственного вмешательства. Вопросы к лекции: 1. Предположим, Вы не имеете представления о том, как финансируется производство уличного освещения. Обоснуйте необходимость использования бюджетных средств для производства этого блага. 2. Что представляют собой позитивные и негативные экстерналии? Почему они ведут к неоптимальному использованию ресурсов? 3. Каковы отличительные свойства общественных благ? 4. Почему несоперничество можно рассматривать как предельный случай позитивных экстерналий? 5. Чему равны предельные издержки предоставления общественного блага индивидуальному потребителю? 6. В чем различие между чистыми и смешанными общественными благами? 7. Что представляют собой локальные общественные блага? 8. Что такое цены Линдаля? Может ли цена Линдаля быть отрицательной и что в этом случае необходимо сделать для достижения оптимума по Парето? Рекомендуемая литература 1. Восколович Н.А. Экономика, организация и управление общественным сектором [Электронный ресурс]: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению "Экономика" и экономическим специальностям / Н.А. Восколович, Е.Н. Жильцов, С.Д. Еникеева; под ред. Н.А. Восколович. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. - 367 с. URL: http://www.studentlibrary.ru/book/ISBN9785238014746.html (ЭБС «Консультант студента»). Главы 4, 5, 6. 2. Дубынина, А. В. Экономика общественного сектора [Электронный ресурс] : учебное пособие / А. В. Дубынина, А. А. Якушев. — Электрон. текстовые данные. — Саратов: Ай Пи Ар Медиа, 2019. — 164 c. URL: http://www.iprbookshop.ru/85755.html (ЭБС «IPRbooks»). Главы 2, 4.