Предмет и методология науки о государственном управлении

Тема 1. Предмет и методология науки о государственном управлении 1. Методологическая база изучения основ государственного управления основ государственного и муниципального управления 2. Государство как субъект управления 3. Признаки и функции государства 4. Базовые теории происхожения и роли государства 5. Эволюция системы государственного и муниципального управления в России 6. Формы государственного устройства и их особенности 1. Методологическая база изучения основ государственного управления основ государственного и муниципального управления В Российской Федерации, согласно Конституции (ст. 3), народ осуществляет власть непосредственно, через государственные органы и органы местного самоуправления. Соединение этих видов власти образует сложную систему государственного и муниципального управления. Система государственного и муниципального управления как научная категория базируется на двух органически связанных понятиях — «система» и «управление». Категории «государственное» и «муниципальное» здесь отражают сферу приложения вышеуказанных понятий. Наука и учебная дисциплина «Основы государственного и муниципального управления» призвана ответит на следующие вопросы:  как осуществляется управление государством;  что нужно, чтобы эффективно осуществлять управление государством;  кто осуществляет управление государством;  какова структура государственного управления;  как происходит процесс реализации управленческих решений, принятых высшими органами власти;  как осуществляется взаимодействие между государством и обществом, отдельной личностью;  как осуществляется местное самоуправление и многие другие. В процессе обучения по направлению «Основы государственного и муниципального управления» исследуются такие важнейшие области, как:  государство как публично-правовой институт;  система органов государственной власти, их формирование и функции;  организация системы местного самоуправления;  государственная и муниципальная служба ;  финансовое обеспечение экономики государственного и муниципального сектора;  административная реформа;  иные вопросы. Для любой науки весьма важным является определение ее методологической основы и изучение опыта развития. Государство является формой политической организации общества, назначение которого состоит в защите существующего строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей политической волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами. Признаком государства выступает Наличие территории Права, закрепляющие систему норм Рисунок 1 - Базовые признаки государства Система управления Структура органов и учреждений, которые осуществляют властные функции В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Государственное управление состоит из массы управленческих решений и действий. Только системность может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность. Общество функционирует на основе договора между властью и гражданами, где каждая из сторон берет на себя обязательства и получает права. Институты гражданского общества включают:  средства массовой информации  партии и общественные организации  самоуправление Система государственного управления - это научная дисциплина, изучающая организацию государственного управления социально- экономическими процессами в обществе. Её предметом является форы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью политической и экономической системы. Потребность в специалистах сферы государственного и муниципального управления обусловлена многими причинами и прежде всего следующими:  наука и практика государственного управления в России формируются и развиваются:  идет постоянный поиск методологии исследования политических и управленческих процессов в системе государственного и муниципального управления;  возрастают требования к специалистам управленцам в сфере государственного и муниципального управления вследствие высокой степени подвижности внешней и внутренней среды управления, быстрых изменений в социально-экономических процессах и научно-технологическом развитии. Под системой государственного и муниципального управления следует понимать взаимодействия и взаимоотношения субъектов и объектов государственного и муниципального управления с целью их качественного изменения Каждый из элементов системы государственного и муниципального управления обладает сложной, многоуровневой, иерархической организацией и проявляет себя в виде самостоятельных подсистем: целей, функциональной и организационной структур, управленческой деятельности и др. Границы и статусы субъектов и объектов в системе управления относительны, ибо в определенных ситуациях субъект может становиться объектом, а объект субъектом. Так, субъекты Российской Федерации являются таковыми по отношению к управляемым органам местного самоуправления и объектами относительно органов федерального управления. Развитие системы государственного и муниципального управления во многом связаны с развитием отношений между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Потребности развития общественного развития предполагают разумное и рациональное соответствие между регулированием и естественностью жизни традициями, устойчивостью и государственно-правовым общества, ее адаптивностью, опытом и многослойностью и самоуправляемостью. Таким образом, создается система государственного управления, в процессе и результате которой оно станет актуальным компонентом свободной, демократической и эффективной организации и функционирования общества. Государственное и муниципальное управление наиболее эффективно, если оно осуществляется на основе научного познания и практического анализа закономерностей развития различных территориальных и социальных сообществ, их интересов, потребностей и механизмов поведения и взаимодействия между собой. В этой связи анализ хода реформ, исследование теоретических муниципального основ управления организации приобретают государственного особую и значимость и актуальность. Управление в узком смысле это — «взаимодействие между субъектом управления и управляемыми объектами, в процессе которого формируются и реализуются управляющие воздействия (собственно управление)»1. Субъектом в нем выступают «специально созданные» государством структуры: министерства, ведомства, администрации регионов, муниципалитетов, создающих вертикаль государственной власти. Сказанное выше позволяет определить содержание объекта и предмета государственного и муниципального управления. Объектом науки управления в узком смысле выступают субъект объектные управленческие отношения в государстве. В более широком смысле объектом науки управления выступают не только субъект-объектные, но и субъект-субъектные отношения на уровне как государства, так и гражданского общества. В основе того и другого содержания лежат управленческие отношения как специфический вид государственно- общественных отношений. Они являются ядром объекта науки управления и всей системы управленческих отношений в государстве и обществе. При раскрытии содержания объекта правомерно его дифференцировать, с одной стороны, как структуру субъектов управления, их качественные характеристики, а с другой — как виды деятельности, отношений, сознания, поведения людей или управляемых объектов, а затем и в роли субъектов. В качестве расширенного объекта науки управления могут выступать:  процесс взаимодействия общественного бытия и общественного сознания: общественного мнения, общественного настроения, социального самочувствия граждан;  организационный аспект управления (организационное поведение, организационная культура);  корпоративный аспект управления (корпоративное сознание, корпоративная культура);  управление в сфере оказания услуг населения (управление экономикой услуг);  интеллектуальный, креативный потенциал государственных и муниципальных служащих;  социальные явления, процессы отношения как результат социальной политики;  коммуникативные отношения в системе власть — народ;  культурные отношения в обществе и управление ими (роль культурного сознания, культурной психологии и культуры управления);  специфика российского менталитета и его учет в реформировании общества (проявления закона ментальной идентичности и его учет в управленческой деятельности) и др. Предметом науки управления являются связи, механизмы, функции, тенденции, принципы, закономерности развития и функционирования управленческих отношений в государстве и обществе. Известно, что связи и механизмы формируют отношения. Логика последовательной взаимосвязи элементов управления в контексте идентичности между социальными законами и практикой управления представляется следующим образом. Объектом науки «Основы государственного и муниципального управления» является деятельность государства, направленная на управление общественной жизнью людей. Помимо данной дисциплины деятельность государства изучает целый комплекс других наук — политология и социология, административное право и теория управления. Все эти науки исследуют разные аспекты государственной деятельности — политические и юридические, социальные и организационные. Специфика теории государственного управления выражается в ее предмете. «Основы государственного и муниципального управления» как дисциплина охватывает сферы — политическое государственное управление и административно-государственное управление. Политическое управление осуществляют депутаты парламента, руководители исполнительных органов государственной власти (президент, премьер-министр, министры), судьи на всех уровнях (федеральном, региональном и районном). К административногосударственному управлению относится деятельность государственных служащих всех ветвей и уровней государственного управления. Общее и особенное в категориях «государственное» и «муниципальное» управление 1. Государственное и муниципальное управление являются самостоятельными и в то же время взаимозависимыми подсистемами единой целостной системы управления общественным развитием. Их объединяет общая миссия — служение народу, стране, государству, осуществляемое посредством соответствующих государственных и муниципальных органов, а также то, что деятельность и государственных и муниципальных служащих компенсируется (оплачивается) за счет средств налогоплательщиков из соответствующих бюджетов. 2. Вместе с тем подсистемы государственного и муниципального управления существенно различаются по целому ряду признаков — целевых, организационных, функциональных, правовых, по объемам и сложности решаемых задач, субъектам и объектам управления. 3. Государственное управление представляет собой сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его определенных групп, в результате которого реализуются общественно значимые потребности, интересы, цели. Государственное управление осуществляется государством, которое представляет собой не только институт публичной (политической, исполнительной) власти, но также и общественный институт, а конкретнее — высшую форму организации современного общества. В России с учетом ее пространственных, природноресурсных и национально-исторических особенностей государственное управление осуществляется на двух уровнях: федеральном региональном (субъекты РФ). Федеральные и региональные органы власти вместе и каждый на своем уровне занимаются вопросами управления стратегическим развитием, реализации систем жизнеобеспечения, планов и программ социальноэкономического развития страны и территорий, социально-политической стабильности, создания необходимых предпосылок для успешного развития государственно-частного партнерства в целях динамичного развития страны и повышения качества жизни населения. 4. Местное самоуправление в современных условиях наиболее полно трактуется в ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» 1. Подобная трактовка заложена и в российских законодательных актах. Органы местного самоуправления взаимодействуют с государственными органами в осуществлении властных функций на местах. Также и для выполнения отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться, подконтрольны государству в той мере, в которой реализуют переданные им полномочия. Решения, принятые органами местного самоуправления в пределах своих полномочий, обязательны на соответствующей территории для всех предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и общественных организаций. 1 Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15 октября 1985 г. Ратифицирована РФ. Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ. Государственные органы не имеют права вмешиваться в эти полномочия. Местному самоуправлению принадлежит особая роль в демократическом механизме управления обществом и государством. В отличие от государственных органов оно непосредственно связано с населением, выполняя роль связующего звена между государственной властью и народом. Признавая самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, государство берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления. 5. Вместе с тем сложность, объем, структура решаемых на муниципальном и государственном уровнях задач дали основание для закрепления в Конституции РФ (ст. 12) положения о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. То есть каждая из подсистем системы государственного и муниципального управления должна выполнять свои функциональные задачи, постоянно сотрудничая друг с другом и обеспечивая укрепление российского федерализма. Таким образом, государство признает местное самоуправление как самостоятельный народом уровень, принадлежащей самостоятельную ему власти, форму осуществления реализуемую в тесном сотрудничестве и по взаимному соглашению с органами государственной власти. Подобное устройство системы государственного и муниципального управления закреплено в Конституции РФ и обеспечивает целостность российской государственности в современных условиях. Однако нельзя не отметить, что в современной российской практике обеспечение единства государственного и муниципального управления еще далеко оптимального и является предметом непрерывного совершенствования. от Государство 2. Государство как субъект управления как общественно-историческое явление и субъект управления общественными процессами. В современной науке и практике предлагается весьма значительное число определений понятия государства, отражающего суть данной категории с большей или меньшей степенью детализации и точности. К числу наиболее часто используемых относятся следующие: Государство - форма политической организации общества, обеспечивающая его единство и целостность, осуществляющая посредством государственного механизма управление делами общества, суверенную публичную власть, гарантирующая права, свободы граждан, законность и правопорядок, придающая праву общеобязательное значение. Государство – это организация общества, осуществляющая его управление, охрану его экономической и социальной структуры. Государство может рассматриваться как страна, находящаяся под управлением политической организации, осуществляющей охрану её экономической и социальной структуры». Государство — это специализированная и концентрированная сила поддержания порядка. Государство — это институт или ряд институтов, основная задача которых (независимо от всех прочих задач) — охрана порядка. Государство существует там, где специализированные органы поддержания порядка, как, например, полиция и суд, отделились от остальных сфер общественной жизни. Они и есть государство. Государство есть особая достаточно устойчивая политическая единица, представляющая отделённую от населения организацию власти и администрирования и претендующая на верховное право управлять (требовать выполнения действий) определёнными территорией и населением вне зависимости от согласия последнего; имеющая силы и средства для осуществления своих претензий. Государство это — независимая централизованная социально- политическая организация для регулирования социальных отношений. Оно существует в сложном, стратифицированном обществе, расположенном на определённой территории и состоящем из двух основных страт — правителей и характеризуются управляемых. Отношения между этими политическим господством первых и слоями налоговыми обязательствами вторых. Государство есть машина для угнетения одного класса другим, машина, чтобы держать в повиновении одному классу прочие подчинённые классы. Государство — аппарат насилия в руках господствующего класса. Государство есть воплощение права в обществе Государственная власть - концентрированное выражение мощи государства, воплощенное в государственных органах и учреждениях. Она обеспечивает стабильность и порядок в обществе, защищает его граждан от внутренних и внешних посягательств путем использования различных методов, в том числе государственного принуждения. Государственная власть реализуется через государственное управление. Государственное управление - это деятельность, связанная, во-первых, с принятием целенаправленных решений, определяющих социальноэкономическое развитие общества в соответствии с интересами этого общества, и, во-вторых, с реализацией этих решений. Все выше перечисленные определения имеют право на существование и с большей или меньшей детализацией характеризуют сущность государства. 3. Признаки и функции государства Признаки государства: 1.Единство 2.Определенность и единство территории 3.Наличие аппарата чиновников 4. Наличие войска (армии) 5. Единство законодательной базы и обязаельность исполнения законов на всей территории. Государство имеет легитимное право на насилие и принуждение. Функции политической государственной власти — стратегические: формирование государственной политики, разработка государственных программ. В основном эти функции возложены на кабинет министров (правительство) и министерства. Функции административно- государственной власти — оперативные: текущие управленческие задачи, исполнение решений правительства. Они возложены на государственные учреждения, оказывающие услуги населению. Можно выделить несколько основных проблем, которыми сегодня занимается теория государственного и муниципального управления. Вопервых, это разработка проблем стратегического государственного управления, что предполагает формирование политической стратегии государства, принятие политических решений, разработку государственных программ, стратегического государственного менеджмента. Во-вторых, это проблемы организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном. Сюда входит разработка общей теории государственных организаций, функций аппарата государственного управления на разных уровнях, координация государственного управления как целостной системы, а также подготовка и проведение административных реформ. В-третьих, рекрутирование большим блоком управленческих проблем кадров. является Здесь подготовка исследуются и вопросы оптимальной структуры штатного состава чиновников государственного аппарата, управление персоналом государственных организаций, требования к менталитету и стилю работы профессиональных государственных служащих, проблема лидерства, проблема борьбы с бюрократизмом. В-четвертых, это проблемы, связанные с техникой государственного администрирования. Данный блок проблем включает разработку теории принятия государственных решений, политического прогнозирования, методов административно- государственного управления в кризисных и конфликтных ситуациях, технологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации. Каждое из направлений государственного управления выступает в качестве предмета научного исследования: государственное управление в условиях рыночной экономики, государственное управление социальными процессами, экологией, финансами и т.д. Также необходимо отметить, что государственное и муниципальное управление включает в себя как статику, так и динамику, что отражается соответственно в административно-государственном порядке и политическом процессе. Динамизм бытия делает его вечно незавершенным, и, наоборот, незавершенность бытия Именно в силу есть признак его динамизма. этой незавершенности и открытости мира, теория государственного управления должна концентрировать внимание на его динамической стороне. С этой точки зрения теория государственного управления как научная дисциплина должна в одинаковой степени охватывать и существующий порядок административно-государственного управления, где доминируют постоянные, неизменные величины, и политический процесс, где важную роль играют переменные величины. Изучение основ государственного и муниципального управления базируется на системе различных научных методов исследования. К числу основных методов исследования относятся следующие:  общенаучные (важнейший из которых – диалектика – используется в большинстве наук);  частные методы, наиболее распространенными из которых являются:  наблюдение – непосредственное восприятие изучаемых процессов и явлений;  сравнение – сопоставление изучаемых процессов и явлений, выявление общих черт и различий;  анализ – разложение общего на отдельные составляющие;  синтез – получение общего вывода из объединения отдельных явлений;  эксперимент – моделирование желаемых ситуаций;  опрос – выяснение мнения различных репрезентативных групп (например, специалистов различного профиля) по одному или нескольким вопросам, что позволяет выявить общие тенденции изучаемых процессов;  анкетирование – выяснение мнения целевой аудитории посредством постановки заранее определенных вопросов, другие методы. Чтобы исследовать особенности государственного и муниципального управления необходимо знать ряд теоретических положений, связанных с изучением государства как общественно-исторического явления и субъекта управления общественными процессами. Важнейшие функции государства. Основной классификацией является деление функций государства на внутренние и внешние. Внутренние функции государства: Правовая функция - обеспечение правопорядка, установление правовых норм, регулирующих общественные отношения и поведение граждан, охрана прав и свобод человека и гражданина. Политическая функция - обеспечение политической стабильности, выработка программно-стратегических целей и задач развития общества. Организаторская деятельности, функция осуществление - упорядочивание контроля за всей властной исполнением законов, координация деятельности всех субъектов политической системы. Экономическая функция - организация, координация и регулирование экономических процессов с помощью налоговой и кредитной политики, планирования, создания стимулов экономической активности, осуществления санкций. Социальная функция - обеспечение солидарных отношений в обществе, сотрудничества различных слоёв общества, реализации принципа социальной справедливости, защита интересов тех категорий граждан, которые в силу объективных причин не могут самостоятельно обеспечить достойный уровень жизни (инвалиды, пенсионеры, матери, дети), поддержка жилищного строительства, здравоохранения, системы общественного транспорта. Экологическая функция - гарантирование человеку здоровой среды обитания, установление режима природопользования. Культурная культурных функция запросов гражданственности, создание - людей, условий формирования гарантирование для удовлетворения высокой открытого духовности, информационного пространства, формирование государственной культурной политики. Образовательная демократизации функция образования, его деятельность - непрерывности по и обеспечению качественности, предоставлению людям равных возможностей получения образования. Внешние функции государства: Внешнеполитическая функция - развитие дипломатических отношений между государствами, заключение международных договоров, участие в международных организациях. Функция обеспечения национальной безопасности - поддержание достаточного уровня обороноспособности общества, защита территориальной целостности, суверенитета и безопасности государства. Функция поддержания мирового порядка - участие в развитии системы международных сокращению человечества. отношений, вооружений, деятельность участие в по решении предотвращению глобальных войн, проблем Функция взаимовыгодного сотрудничества в экономической, политической, культурной и других сферах с другими государствами. Виды (методы) управления: - по роли и месту человека в управлении: демократический и авторитарный стиль управления - по характеру взаимодействия управления: координационные центральной власти с субъектами и субкоординационные (т.е. административные, жесткие); - по критерию использования форм собственности и владению имуществом: федеральное, региональное и муниципальное управление; - по воздействию на управленческий объект: отраслевое и территориальное управление; - по способу учета интересов объектов управления: административное и экономическое управление; - по способу исполнения принимаемых решений: оперативное, тактическое и стратегическое управление. Для государственной собственности существуют такие виды специального управления, как например, антикризисное и доверительное. Суть последнего состоит в том, что заключается договор с юридическим или физическим лицом на основе конкурса на управление государственной собственностью. 4. Базовые теории происхожения и роли государства Ученые выделяют весьма значительное число теорий происхождения государства. Теологическая теория происхождения государства получила распространение в средневековье в трудах Ф. Аквинского. По его мнению, государство-продукт божественной воли, в силу чего государственная власть вечна и незыблема, зависима главным образом от религиозных организаций и деятелей. Таким образом, обосновывался приоритет церковной власти над светской. Теологическая теория широко использовалась для обоснования и оправдания неограниченной монархии, а также пропаганды безоговорочного подчинения подданных власти, имеющей божественное начало. Патриархальная теория происхождения государства. К наиболее известным представителям патриархальной теории происхождения государства можно отнести Аристотеля, Р. Филмера, Н. К. Михайловского и др. Адепты данной теории исходили из того, что люди — существа коллективные, стремящиеся к взаимному общению, к созданию семьи. В результате увеличения числа этих семей образуется государство, где государь - отец. Патриархальная теория признает изначально и абсолютное божественное происхождение власти «патриарха», подданным велено покорно подчиняться государю. В данной теории сопротивление власти признается недопустимым. Договорная теория происхождения государства была разработана в трудах Г. Гроция, Ж. Ж. Руссо, А. Н. Радищева и др в XVII-XVIII вв. По мнению представителей этой теории, государство возникает как продукт сознательного творчества, как результат договора, в который вступают люди, находившиеся до этого в «естественном», первобытном состоянии. Государство — не проявление божественной воли, а продукт человеческого разума. В соответствии с договорной теорией единственным источником государственной власти является народ, а все государственные служащие, как слуги общества, обязаны отчитываться перед ним за использование властных полномочий. Права и свободы каждого человека не являются «подарком» государства. Они возникают в момент рождения и в равной степени есть у каждого человека. Государство имеет право принимать законы, собирать налоги, наказывать преступников и т. п., но обязано защищать свою территорию, права граждан, их собственность и т. д., а граждане обязаны соблюдать законы, платить налоги и прочее, а в случае злоупотребления правителями властью - расторгнуть договор с ними даже путем свержения. Теория насилия Авторы данной теории причину происхождения государственности они видели в военно-политических факторах — насилии, порабощении одних племен другими. Для управления завоеванными народами и территориями необходим аппарат принуждения, которым и стало государство. Теория насилия была распространена в XIX в. и в наиболее завершенном виде представлена в трудах Е. Дюринга, Л. Гумпловича, К. Каутского и др. Органическая теория происхождения государства получила широкое распространение во второй половине XIX в. в трудах Г. Спенсера, Р. Вормса, Г. Прейса и др. Ее апологеты рассматривают государство как продукт социальной эволюции, которая выступает в этой связи лишь разновидностью эволюции биологической. Государство, будучи разновидностью биологического организма, имеет мозг (правителей) и средства выполнения его решений (подданных). государство - это организм, постоянные отношения, между частями которого аналогичны постоянным отношениям между частями живого существа - такова суть доктрины, которой придерживаются авторы органической теории происхождения государства. Материалистическая теория происхождения государства. Представителями данной теории К. Маркс, Ф. Энгельс, В. И. Ленин, объясняющие возникновение государственности, прежде всего социальноэкономическими причинами и потребностями. Первостепенное значение для развития экономики, а, следовательно, и для появления государственности имели три крупных разделения труда (от земледелия отделилось скотоводство и ремесло, обособился класс людей, занятых только обменом). Подобное разделение труда и, связанное с ним, совершенствование орудий труда дали толчок росту его производительности. Возник избыточный продукт, который, в конечном счете, и привел к возникновению частной собственности, в результате чего общество раскололось на имущие и неимущие классы, на эксплуататоров и эксплуатируемых. Важнейшим последствием появления частной собственности выступает выделение публичной власти, уже не совпадающей с обществом и не выражающей интересы всех его членов. Властная роль переходит к богатым людям, превращающимся в категорию управляющих. Они создают для защиты своих экономических интересов новую политическую структуру — государство, которое, прежде всего, выступает как инструмент проведения воли имущих. Психологическая теория. Представители данной теории связывают появление государственности с особыми свойствами человеческой психики: потребностью людей во власти над другими людьми, стремлением подчиняться, подражать. Адептами данной теории явлются Л. И. Петражицкий, Г. Тард, 3. Фрейд и др. В основе данной теории лежат психологические аспекты и государство, по мнению представителей данной теории, есть продукт разрешения психологических противоречий между инициативными (активными) личностями, способными к принятию ответственных решений, и пассивной массой, способной лишь к подражательным действиям, исполняющим данные решения. Патримониальная теория. Наиболее ярким представителем является К. Галлер. Государство, по его мнению, как и земля, является частной собственностью правителя, т. е. патримониальная теория объясняет происхождение государства из земельной собственности. Подобные правители господствуют над территорией в силу своего «исконного» права на собственность. В такой ситуации народ представлен в виде арендаторов земли собственника, а чиновники - в виде приказчиков правителей. Ирригационная теория (ирригация - необходимый для земледелия искусственный полив земли). Наиболее видным представителем является К. Виттфогель. Он связывает процесс возникновения государственности с необходимостью строительства ирригационных сооружений в восточных аграрных обществах. Этот процесс сопровождается большим ростом чиновничества, государевых людей, обеспечивающих эффективное использование данных сооружений и эксплуатирующих остальных граждан, не господствующие слои. Практически бесспорным можно считать факт влияния географических и климатических (почвенных) условий на ход происхождения государственности. Однако представители этой доктрины недооценивают социальноэкономические, военно-политические, психологические и иные факторы, тоже весьма ощутимо влияющие на ход возникновения государственности. По вопросу о сущности государства до сих пор идут споры, не утихают дискуссии, но ясно одно, что: во-первых, государство - многомерное образование; во-вторых, оно выступает как форма общества, которому делегировано главное право – право распоряжения общественными делами. Государство потому и является государством, тем самым отличаясь от общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе (по отношению к людям) государственная власть. Власть представляет собой взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин (материальных, социальных, интеллектуальных, информационных) добровольно (осознанно) или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают поступки и действия, строят свою жизнь. В научной теории выделяют несколько теорий - научных школ по вопросу о роли государства в управлении экономикой а именно: классическое направление; кейнсианское направление; неоклассическое направление; маржиналисты и др., Научные школы по вопросу о роли государства в управлении экономикой Классическое направление Классическая школа - крупнейшее направление в экономической науке. Важнейшим свойством классической школы является: а) акцент на анализе проблем производства и распределения материальных благ. Именно классики закрепили осуществленный физиократами сдвиг методологии экономического анализа от проблем этики ведения хозяйства к исследованию комплекса факторов, связанных с созданием и распределением материального богатства; б) выработка и применение прогрессивных (для экономической науки того времени) методологических приемов исследования типа причинноследственного метода, метода логической абстракции, дедуктивного метода; в) ядро экономического анализа классиков - проблема ценности. Развитие экономической науки проходило под знаком акцентирования внимания на этой проблеме; г) все классики трактовали ценность как величину, определяемую производственными затратами. Однако классический подход к анализу ценности отнюдь не был однозначным. В рамках учения о ценности классической школы существовало две теории ценности. Во-первых, это трудовая теория ценности, разрабатывавшаяся основателем классической школы А. Смитом и Д. Рикардо (а затем получившей чрезвычайно углубленное развитие в трудах К. Маркса). Согласно этой теории, ценность товара определяется затратами труда на его производство. Во-вторых, это теория факторов производства, также заложенная А. Смитом, и развивавшаяся Ж.Б. Сэ и Т.Р. Мальтусом. В соответствии с этой теорией ценность товара складывается из доходов владельцев производственных факторов, участвовавших в изготовлении данного товара; д) восприятие экономической системы как системы, аналогичной объектам исследования физики того времени (а точнее, механики). Это, в свою очередь, привело к следующим особенностями экономического анализа классической школы: убежденность в том, что в рыночном (капиталистическом) хозяйстве доминируют универсальные и объективные (экономические) законы; и игнорирование субъективно-психологических факторов хозяйственной жизни; е) недооценка роли денег и влияния сферы обращения на сферу производства. Деньги воспринимались классиками как техническое средство, помогающее облегчить обмен. Классики игнорировали роль денег как самого ликвидного средства сохранения ценности; ж) большой акцент на изучении «законов движения», т.е. закономерностей, тенденций, динамики, капиталистической экономики. Классики были склонны к исследованию трендов изменений экономических переменных, и, прежде всего, экономического роста и изменений доли основных групп владельцев факторов производства (труда, капитала и земли) в национальном продукте. з) отрицательное отношение (за редкими исключениями типа Дж. С. Милля) к активному вмешательству государства в экономику. Как уже отмечалось, А. Смит в целом отрицательно относится к государственному вмешательству в экономику, полагая, что оно негативно влияет на рост богатства наций. Такое отношение с его стороны обусловлено тем, что, на его взгляд, государство своим действиями приводит к отклонениям рыночных цен товаров от их естественных цен. Однако было бы ошибочно полагать, что он вообще отрицает какую-либо экономическую роль государства. Он выделяет три вида государственного вмешательства, которые нужны для рыночной экономики, поскольку способствуют накоплению капитала: а) расходы на общественные работы; б) расходы на поддержание военное безопасности; в) расходы на обеспечение и поддержание правовой системы. Это то, что государство должно делать в экономике. Любые виды его деятельности, выходящие за описанные рамки, приносят вред хозяйству. А.Смит полагал, что свободная игра рыночных сил составляет сущность саморегулирования цен, заработной платы, занятости, сбережений, инвестиций. Такая саморегуляция возможна в условиях, когда субъекты рынка преследуют свой частный интерес и не обладают экономической властью, достаточной для навязывания своих правил функционирования рынку. Однако практика капитализма периода промышленной революции показала, что продавцы и покупатели постоянно стремятся избежать конкуренции и установить монополию, как со стороны спроса, так и предложения. Это объясняется тем, что конкуренция создает обстановку постоянного передела собственности, который для некоторых участников рынка означает радикальные изменения социальной принадлежности, источника доходов. Классическая либеральная модель экономики имеет такие характеристики: - господство частной собственности и свободной конкуренции; - распределение богатства определяется неравенством способностей и эффективностью использования ресурсов; - принцип прибыльности стимулирует рост производства и изменения в его технической и организационной основе; - автоматизм поддержания равенства спроса и предложения и невозможность кризисов; - норма процентной ставки является саморегулирующейся и уравнивает сбережения и инвестиции, обеспечивая полную занятость. Однако депрессия 1929-1933 гг. вынудила пересмотреть теорию автоматического равновесия спроса и предложения, так как выяснилась непригодность нормы процента в качестве средства общего равновесия на рынке, регулирования баланса сбережений и инвестиций, создания рабочих мест и полной занятости. Кейнсианское направление Кейнсианская модель предполагает активное вмешательство государства в экономику, поскольку рыночная система рассматривается в рамках этой школы как внутренне неустойчивая и неравновесная. Как показано Д.М. Кейнсом, рыночная экономика тяготеет к нестабильности в силу действия закона роста предельной склонности к сбережению и недостаточной гибкости рынка труда, жесткости заработной платы и неэластичности цен в сторону понижения. В этих условиях спрос оказывается недостаточным для закупки всего объема произведенного продукта в обществе - наступают кризисы перепроизводства с хронической безработицей. Именно необходимость преодоления экономического кризиса и безработицы в условиях неполного использования ресурсов общества является основной целью кейнсианских вариантов макроэкономической политики. Методы государственного вмешательства базировались, в первую очередь, на стимулировании совокупного спроса. Важнейшая роль здесь отводилась как раз государству: государственные расходы оказывают непосредственное воздействие на величину совокупного спроса и создают сильное мультипликационное воздействие на потребительские расходы. На практике это проявлялось и может проявляться в осуществлении государственных инвестиций и закупок, проведении общественных работ (строительство дорог, мелиорация земель, сооружение портов и др. крупных объектов и т.д.), производстве общественных благ, высоких расходов на социальные нужды (на образование, медицину, социальную помощь). На этом фоне значительно увеличивается государственная собственность и государственное предпринимательство, в частности, в результате проведения национализации объектов и государственных инвестиций. Характер подобного вмешательства свидетельствует о значимости фискальной политики в регулировании, которая проявляется также в широком использовании мер налогового воздействия. Кейнсианские неизбежно подходы к сопровождаются роли государства усилением в экономике административных мер экономического воздействия - увеличилась степень правовой регламентации экономических ценового отношений, прежде всего в сфере использования труда, регулирования, антимонопольной политики. Значительное распространение в рассматриваемой модели получило использование методов планирования и программирования экономики . Использование кейнсианских концепций государственного регулирования экономики, как показала долгая практика их применения, действительно обеспечили в большинстве случаев достижение поставленных целей. Либерально-реформистская модель долгое время не имела альтернативы и использовалась во всех странах с рыночной экономикой. Но по мере решения исходных проблем макроэкономическая ситуация изменилась, стали накапливаться неблагоприятные последствия присутствия государства в экономике. Существенно вырос бюрократический аппарат. Проявилась неэффективность Растущий дефицит работы государственных государственного бюджета, предприятий. вызванный экспансионистской политикой правительства, увеличение государственного долга привели в итоге к серьезным финансовым проблемам и проявились в резком возрастании темпов инфляции - она вышла из-под контроля и начала свое разрушительное действие на хозяйственную систему. Манипулирование налоговыми и процентными ставками усиливало непредсказуемость экономики, вызывало утечку капиталов за рубеж. Широко распространенные методы прямого регулирования и администрирования сковывали бизнес, снижали стимулы предпринимательской деятельности. Высокая степень социальной защищенности снижала стимулы к трудовой деятельности, экономический рост прекратился. В результате в 70-х гг. кейнсианская модель вошла в кризисное состояние, породив принципиально новые экономические проблемы, не найдя адекватных способов их решения. Этот кризис был связан также с появлением новых важных факторов экономического развития: страны стояли перед необходимостью осуществления глубоких структурных преобразований экономики, связанных с овладением достижениями НТР, переходом к постиндустриальным вариантам развития; необходимо было также учесть растущую интернационализацию экономики, повышение ее роли в социально-экономическом прогрессе общества. Кейнсианство не смогло найти адекватных ответов на изменившуюся ситуацию. С неизбежностью встал вопрос о смене моделей экономического развития. Он не мог не быть связан с новыми подходами к роли государства в экономике: большинство проблем 70-х гг. так или иначе ассоциировались с "прогосударственной" экономической политикой в рамках кейнсианства. Произошел переход к новой неоконсервативной модели государственного регулирования, подготовленной альтернативной школой экономической мысли, долгое время наблюдавшей за развитием реформистских тенденций в экономике и дававшей критическую оценку используемых в рамках кейнсианства подходов. Неоклассическое направление Неоклассическое направление отличается многообразием и представляет собой в общем виде совокупность нескольких направлений имеющих общую экономическую основу. Основные цели новой модели неизбежно оказались другими. Актуальнейшей проблемой стала борьба с инфляцией. Необходимо было провести глубокие структурные преобразования в экономике, осуществить реиндустриализацию на базе НТР и тем самым создать новые условия для экономического роста. Теоретической основой решения этих задач стало неоконсервативное направление в экономической мысли - монетаризм, теория рациональных ожиданий и теория экономики предложения, доказывающие решающую роль рыночной саморегуляции в экономическом прогрессе общества. Наиболее видные представители этого направления - М. Фридмен (монетаризм), А. Лаффер, Д. Гилдер (теория экономики предложения), Р. Лукас, Д. Мут, Л. Реппинг (теория рациональных ожиданий). Основная идея новой модели: усиление позиций рынка и внутрифирменного планирования в организации экономической жизни за счет ограничения прямого государственного вмешательства в экономику и усиления индивидуалистических начал. В основе столь глубоких перемен возврат на позиции классической теории, рассматривающей рыночную экономику как надежную саморегулирующуюся систему, которая способна обеспечить сбалансированный рост при полном использовании ресурсов, отсутствии вынужденной безработицы за счет гибкости цен, заработной платы, процентных ставок и др. механизмов устойчивости. Неоклассическая модель широко использует уравнение Фишера, увязывающее денежную массу, скорость обращения денег, индекс цен и реальный ВНП. Из него следует, что поддержание равновесия в системе предполагает контроль над предложением денег как основы стабильности цен и совокупного спроса. Эти взгляды монетаристской школы экономической мысли дополняются идеей о необходимости не только контроля над совокупным спросом для борьбы с инфляцией, но в основном стимулирования предложения (теория экономики предложения). Теория рациональных ожиданий усиливает и без того скептическое отношение неоконсерваторов к целесообразности вмешательства государства в экономику. Любая макроэкономическая политика, по мнению основных теоретиков этой экономические школы, вряд ли может улучшить положение - агенты весьма хорошо приспосабливаются к изменениям среды, сводя на нет все меры правительства по ее изменению, эффект может быть только в случае наличия исчерпывающей информации у правительства и центрального банка. Такие теоретические позиции предопределили и соответствующую систему мер воздействия государства на экономику. В русле неоконсервативных моделей, реализованных на практике правительствами Р. Рейгана в США, М. Тетчер в Великобритании, К. Танакой в Японии и др. в 80-х гг. осуществлялся целый комплекс мер по выводу государства из активной "игры" на экономическом поле и усилению конкурентных начал. Проводилась масштабная приватизация государственной собственности, радикальная реформа управления происходило дерегулирование государственными экономики предприятиями, - пересмотр и отмена многих законодательных ограничений и регламентаций (особенно в сфере труда и социальных отношений, антимонопольных мер). Сокращались масштабы перераспределения национального дохода через государственный бюджет, уменьшались как доходная, так и расходная части бюджета. Фискальная политика стимулирования спроса была признана несостоятельной в новых условиях, значение фискальной политики в целом резко снизилось. Последовательное снижение налогов, пересмотр налоговой системы и политики в целом, в частности, уменьшение прогрессивности налогообложения позволило активизировать частные инвестиции, свести на нет эффект свойственный вытеснения (государственными кейнсианской инвестициями частных), модели, упростить решение проблем структурной перестройки экономики, роста производства. Сокращение дефицита государственного бюджета и внутреннего долга основывалось на резком уменьшении госрасходов (прежде всего на социальные нужды, на содержание убыточных госпредприятий, на субсидии и дотации отраслям экономики, на содержание аппарата управления) и действительно сыграло свою роль в экономической стабилизации. Происшедшее возрастание в совокупного результате осуществления предложения при такой ограничении политики спроса способствовало стабилизации цен и преодолению стагфляции. Но главную роль в борьбе с инфляцией сыграла денежно-кредитная политика - последовательное ограничение денежной массы (в том числе посредством тагетирования - законодательного определения темпов роста денежной массы), эффективная процентная политика и др. Монетарная политика стала основной в системе мер неоконсерваторов. Разумная внешнеэкономическая политика также способствовала усилению конкурентных начал за счет моделей либерализации торговых и иных отношений. Итак, неоконсервативные подходы к государственному регулированию ориентированы на достижение других приоритетных целей и отдают предпочтение не прямому регулированию, а косвенному, не фискальной политике, а денежно-кредитной. Однозначно признается роль государства в содействии структурной и научно-технической политике на эти направления выделялись значительные бюджетные средства. Оценивая результаты функционирования данной модели на практике, следует отметить, что в большинстве случаев она оказалась адекватной ситуации и эффективной: инфляция была подавлена, была осуществлена структурная перестройка экономики, наметился устойчивый экономический рост, т.е. поставленные цели были достигнуты. В то же время неоконсерватизм неизбежно привел к обострению проблем безработицы, уровня жизни и социальной защиты населения, усилилась социальная дифференциация в обществе. Маржиналисты Основная идея маржинализма-исследование предельных экономических величин как взаимосвязанных явлений экономической системы в масштабе фирмы, отрасли (микроэкономика), а также всего народного хозяйства (макроэкономика). В данном контексте современный маржинализм включает в себя ныне и неоклассическую и кейнсианскую экономические концепции, а «экономика впервые стала наукой, которая изучает взаимосвязь между данными целями и данными ограниченными средствами, имеющими альтернативные возможности использования». При этом следует иметь в виду, что альтернативная возможность предполагает использование ресурсов и затрату времени только для достижения какойлибо одной цели (А. Пигу и Л. Вальрас). Переоценку устоявшихся почти за двухсотлетнюю историю ценностей «классической школы», произошедшую в последней трети ХIХ столетия, в экономической литературе нередко характеризуют как некую «маржинальную революцию». Государственное управление среди всех видов управления занимает особое место. Главный субъект управления, т.е. государство, делегирует многие распорядительно-организационные, финансово-экономические регулятивные, функции разным нормотворческие, субъектам управления, мотивируя реальное становление гражданского общества, что позволяет сбалансировать разные интересы, как отдельных людей, так и больших социальных групп, наций и народностей, религиозных конфессий и т. п. Достижение такого баланса интересов — искусство и наука современной политической системы, залог ее прочности и источник развития, преодоления кризисных явлений в государственном управлении. 5. Эволюция системы государственного и муниципального управления в России Эволюция науки государственное и муниципальное управление. Основы государственного и муниципального управления – относительно молодая наука – ей немногим более 100 лет. Предмет науки за это время часто менялся. В современном виде данная наука существует последние 30–40 лет, в России – чуть более 15 лет. В эволюции науки государственного и муниципального управления выделяют 3 этапа: • конец XIX – начало ХХ вв – зарождение науки; • первая половина ХХ в – формирование предмета науки, ее окончательное обособление от других наук; • вторая половина ХХ – начало XIX вв – развитие современной науки государственного и муниципального управления. История развития системы государственного и муниципального управления в России богата и самобытна, но не получила своего завершения и в настоящее время. В ее истории можно выделить две основополагающие тенденции: 1) постоянный поиск форм осуществления местной и верховной (многие столетия монархической) власти, а также способов их взаимодействия; 2) подготовка соответствующих кадров для успешной реализации государственного и муниципального управления. Первая тенденция отличается чисто российской спецификой, сложными историческими поворотами. Народное самоуправление на Руси, имеющее тысячелетнюю историю, реализовалось посредством множества форм. Одной из древнейших было народное вече, которому принадлежала законодательная, исполнительная и судебная власть. Самобытными формами народного общежития в России, просуществовавшими более тысячи лет, были сельская (крестьянская) община и казачество. При Екатерине II в последней четверти XVII в. основы самоуправления получили дальнейшее развитие. Были созданы губернские и уездные дворянские собрания, на которых выбирались лица на должности местной администрации. В этот период в губерниях и уездах стали расширяться земские органы — выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Уездное земское собрание формировалось из земских, избираемых местными земледельцами, городскими и сельскими обществами. При Александре II была сформирована новая система земского и городского самоуправления. Органами губернского губернское земское собрание и губернская земская управа. земства стали Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, а для управления отдельными отраслями городского хозяйства создавались исполнительные комиссии на выборной основе. Компетенция органов городского самоуправления была та же, что и у земств, а срок их полномочий составлял четыре года. Земские и городские управы были подотчетны представительным органам самоуправления — земским собраниям и городским думам. В волостях, отдельных сельских поселениях действовали органы крестьянского самоуправления — сельский сход и сельский староста. Идеология местного самоуправления, предполагающая определенную децентрализацию власти, самостоятельность и независимость органов самоуправления, была принципиально трансформирована после Октябрьской революции (1917), ибо вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата, требующего жесткой соподчиненности органов. Однако исторический опыт убедительно показал, что подлинная целостность Российского государства может сохраняться только на основе единой системы государственного и муниципального управления, адекватного современным реалиям. Когда в начале 90-х годов прошлого столетия произошла кардинальная смена координат общественного развития, сломавшая советскую систему государственного управления, интерес к идее местного самоуправления снова возродился. 6 июля 1991 г. был принят Закон РФ № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». В нем сформулированы основы местного самоуправления. Однако самоуправления более в активная рамках реабилитация развития системы процесса местного государственного и муниципального управления началась в России с принятием 06.10.2003 Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Характеризуя постсоветский период развития России в целом и системы государственного и муниципального управления в частности, необходимо отметить, что данный период (конец XX — начало XXI в.) носит исключительно обусловленный сложный резким и переходом даже от драматический одной модели характер, социально- экономического и политического устройства общества к другой — рыночной и парламентско-президентской. За прошедшие в постсоветский период годы на этом сложном пути удалось добиться определенных конструктивных результатов. В частности, произошла легитимизация всех ветвей власти на уровне Российской Федерации, субъектов РФ, местного управления и самоуправления, замедлились высокие темпы спада производства и снижения уровня жизни населения, произошло наполнение рынков товарами народного потребления, определенное, хотя и недостаточное нарастание ресурсов, выделяемых обществом на развитие науки, образования, здравоохранения, культуры, повсеместно стали проводиться демократические выборы, усилилась свобода СМИ и был достигнут ряд других важных, социально значимых результатов. Вместе с тем, как показывает анализ многочисленных данных социально-экономического и политического развития страны за этот период, достигнутая стабилизация пока весьма относительна. Сохраняется, а во многом углубляется целый ряд крупных проблем в области экономики, политики, социальной сферы, экологии. К их числу можно отнести: - большой разрыв между бедными и богатыми категориями населения, регионами; - структурная неравномерность развития промышленного производства, его низкая инновационность и конкурентоспособность; - сравнительно высокий уровень инфляции; - низкий, несмотря на номинальный рост, уровень реальной заработной платы трудоспособного населения; возрастающий отток отечественного капитала; - медленно восстанавливающаяся численность населения России; - весьма значительная степень недоверия населения ко всем ветвям власти. Дисбаланс указанных достижений и недостатков постсоветского периода развития свидетельствует, в том числе, и о слабой эффективности системы государственного и муниципального управления и его опорного звена — государственной и муниципальной службы. Вторая тенденция органически связана с первой и заключается в непрерывной целенаправленной подготовке и переподготовке достойных кадров для системы государственной и муниципальной службы в Российской Федерации. И в царское, и в советское, и в постсоветское время руководство страны уделяло серьезное внимание решению этой задачи, хотя и в разной, не всегда должной мере. При этом оно исходило из понимания того, что государственное и муниципальное управление — это профессиональный труд, требующий особых знаний и квалификации. Потребность в профессиональных управленцев для системы государственного и муниципального управления сохраняется и в настоящее время. Их подготовкой заняты государственные и автономные учебные заведения. 6. Формы государственного устройства и их особенности Государство – это не просто организация общества, это высокая форма общности, которая имеет три выражения: 1. форма правления 2. форма политико-административного устройства 3. политический режим. В обобщенном виде их классификация представлена на рисунке 1. Форма правления - организация верховной государственной власти, структура и порядок взаимоотношений высших государственных органов, должностных лиц и граждан. Существует две формы правления:  монархия  республика. Рисунок 1 - Типология государств Административно-территориальная организация власти - это способ политической и территориальной организации государства, система взаимосвязей людей, проживающих в центре и различных регионах, распределения власти на территории государства между центральными и местными органами государственной власти. Унитарное государство – единое, простое государство, которое состоит из административных территориальных единиц, не обладающих собственной властью. Единые законы, сильное централизованное государство. Существует разновидности: - децентрализованное – региональная организация формируется на местах (Великобритания, Испания); - централизованное – региональная организация формируется путем назначения руководящих лиц из центра (Узбекистан, Казахстан). Федерация – государственных в тех единство; состоящее обладающих или устройство (государственное государство, образований, самостоятельности Федеративное союзное иных имеет множества определенной сферах как из степенью общественной положительные централизация власти в жизни. стороны сочетании с самостоятельностью членов федерации), так и отрицательные (возникает вопрос об объеме суверенитета) (Российская Федерация). Конфедерация представляет собой редко встречающуюся форму организации политической общности. На практике конфедерация – это обычно союз нескольких независимых государств, объединившихся для проведения совместной политики в определенных целях (например, для совместной обороны, решения экономических, энергетических, транспортных проблем и т.д.). Долгое время примером конфедерации был Швейцарский союз (1291–1798 и 1815–1848). Швейцарская конфедерация представляла собой объединение 22 суверенных кантонов с целью обеспечения внешней и внутренней безопасности. В отличие от федерации, конфедерацию характеризуют: - отсутствие суверенитета, единого законодательства, единой денежной системы, единого гражданства; - совместное решение субъектами конфедерации общих вопросов, для реализации которых они объединялись; - финансовые средства на общие цели формируются членов союза; - вооруженные силы находятся под общим контролем; из взносов - юридически все члены союза равноправны; - добровольный общеконфедеративных выход из законов, государства и постановлений отмена действия (которые носят рекомендательный характер) на своей территории. Политический осуществления режим – государственной это система власти, методов и способов определенная форма государственного властвования. Все многообразие политических режимов может быть сконцентрировано в двух основных разновидностях: демократический и антидемократический (авторитарный и тоталитарный), также выделяют еще и военный режим (при чрезвычайных ситуациях). Вопросы для самоконтроля 1. Что включает в себя понятие «субъекты государственного управления»? 2. Чем характеризуются объекты государственного управления? 3. Как реализуются функции государственного управления? 4. Охарактеризуйте основные формы государственного управления. 5. Что понимается под методами государственного управления? 6. Перечислите технические средства государственного управления.