Понятие и сущность государственно-частного партнерства

Лекция 3. Понятие и сущность государственно-частного партнерства (ГЧП) Термин «государственно-частное партнерство» (Public-Private Partnership (PPP)) появился в США и первоначально относился к совместному государственному и частному финансированию образовательных программ, позднее в 50-х годах ХХ века - к финансированию объектов общественного пользования, а в 60-х годах - стал использоваться гораздо чаще, обозначая совместные государственно-частные предприятия, занятые модернизаций и перестройкой городов. В Западной же Европе интерес к инвестициям в форме государственно-частного партнерства возник гораздо раньше, чем в США. Первый в истории проект государственно-частного партнерства был санкционирован во Франции королем Генрихом II, в ходе реализации которого (в рамках концессионной формы) был построен канал. Знаменитая Эйфелева башня в Париже - тоже результат работы механизма ГЧП. Дальнейшее фундаментальное развитие теория государственно-частного партнерства получила в середине XX века, однако активное претворение ее в практической деятельности пришлось на 80-е годы прошлого века. С этого момента механизм ГЧП используется все в большем количестве стран. В широком смысле ГЧП – конструктивное взаимодействие власти и бизнеса в экономике, политике, культуре, науке и т.д. При этом передача полномочий органов власти и управления не ограничивается лишь правами собственности, сюда следует включить и делегирование некоторых функций принятия решений в ходе экспертиз, консультаций и совместной разработки нормативно-правовых актов и целевых программ. В современном понимании ГЧП — это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и между­народных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности — от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг и развития инфраструктуры. Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществ­ления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации. Цель ГЧП – повышение эффективности выполнения государственных обязательств в общественно-значимых отраслях в условиях недостаточности финансовых ресурсов. Взаимодействуя с государством, бизнес не является альтруистом и не занимается благотворительностью, его цель – получение прибыли. Государство получает возможность выполнить публичные обязательства, а при удачном стечении обстоятельств, получить доход, хотя это не является целью. Кроме того, можно решить некоторые социальные вопросы, например, создать новые или заполнить вакантные рабочие места на градообразующем предприятии и т.п. Графически ГЧП можно проиллюстрировать следующим образом: Рис. 1. Государство и частный капитал Государственно-частное партнерство (ГЧП) основывается с целью обеспечить финансирование, планирование, исполнение и эксплуатацию объектов, производств и предоставления услуг государственного сектора. Его ключевыми особенностями являются: a) долгосрочность обеспечения и предоставления услуг (иногда сроком до 30 лет); б) передача рисков частному сектору; в) многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами. Организации государственного сектора экономики заключают контракты с частным сектором. Частные компании используют свой капитал и управленческие навыки для реализации проектов в соответствии с установленными сроками и объемом финансирования. Государственный сектор при этом сохраняет ответственность за обеспечение населения этими услугами и оказывает позитивное воздействие на экономическое развитие и повышение качества жизни населения. Основные признаки государственно-частных партнёрств: 1. Сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес. 2. Взаимоотношения сторон носят партнерский, равноправный характер. 3. Стороны имеют общие цели, четко выраженный государственный интерес и общественную направленность. 4. Стороны объединяют свои активы (ресурсы и вклады) для достижения общих целей. 5. Стороны ГЧП распределяют между собой расходы и риски в заранее согласованных пропорциях, а также участвуют в использовании полученных результатов. 6. Взаимоотношения сторон зафиксированы в официальных документах (договорах, контрактах и др.). Рассмотрим подробнее каждое положение. Как следует из названия, одной из сторон ГЧП выступает государство или, точнее сказать, публично-правовые образования - Российская Федерация и ее субъекты. В качестве партнера в ГЧП со стороны государства также могут позиционироваться муниципальные образования, которые, строго говоря, государственными структурами не являются. Вторую сторону ГЧП представляют различные заинтересованные представители частного сектора - инвесторы, инвестиционные фонды, кредитные организации и т.п., а также некоммерческие неправительственные организации. В некоторых сегментах, например, связанных с научными изысканиями, может участвовать не бизнес (как источник финансовых либо материальных ресурсов), а консультанты, исследователи, научные работники и др. лица, не обладающие иным ресурсом, кроме интеллектуального. В зависимости от того, в каком контексте рассматриваются вопросы партнерства, значимость какой из сторон предполагается подчеркнуть, наряду с термином "государственно-частное партнерство" нередко употребляется равнозначное название "частно-государственное партнерство". Требование организации государственно-частного партнерства на паритетных началах присутствует, как правило, во всех реализуемых проектах. Считается, что ГЧП позволяет максимально раскрыть и усилить потенциал каждого из партнеров, а также их возможность делать то, что получается лучше всего. Условия государственно-частного партнерства нередко отличаются от обычаев делового сотрудничества тем, что государство в ГЧП использует свои исключительные права, которыми бизнес не владеет (право устанавливать тарифы, налоги и пр.). Кроме налоговых преференций, государство имеет возможность предоставлять различные виды финансового стимулирования (программы софинансирования контрактных научных исследований, субсидирования услуг по коммерциализации технологий, предоставление стартового капитала для start-up компаний - новых, начинающих компаний, как правило, малых или средних предприятий) и т.д. Метод «предоставления услуг вместо денег» успешно используется для замены финансовых стимулов натуральными преференциями (обучение персонала; содействие в патентовании; содействие в сертификации продукции; предоставление площадей в бизнес инкубаторах и технопарках и т.п.). Данный метод обладает хорошим антикоррупционным стимулом, поскольку стимулы к извлечению ренты из взаимодействия с государством заметно ослабляются, когда компании вместо прямых финансовых вливаний получают услуги. Таким образом, несмотря на взаимовыгодный характер сотрудничества, партнерство можно считать равноправным достаточно условно, т.к. одна из сторон имеет ни с чем не сравнимую возможность использовать то, что у другого партнера отсутствует в принципе. Но в любом случае, и государство, и бизнес, извлекая из партнерства собственный интерес, стремятся максимально эффективно использовать возможности друг друга "в нужном месте и в нужное время". Для чего и объединяются во имя общих целей, формируя ГЧП. Потребность в образовании ГЧП возникает, как правило, при наличии проблем с реализацией задач, традиционно считающихся прерогативой государства. Создание ГЧП предполагает, что инициатором сотрудничества является государство, которое приглашает частных инвесторов принять участие в реализации общественно-значимых проектов. Однако инициатива бизнеса в сфере разработки, строительства, финансирования и работы объектов общественной инфраструктуры или общественных услуг также приветствуется. Условие в таком случае выдвигается одно – предложения должны соответствовать требованиям, выдвинутым государством. Ключевым вопросом для определения способа разделения рисков между государственным и частным секторами в ГЧП является финансирование. В большинстве масштабных проектов в Европейском Союзе именно на частный сектор ложатся основные затраты по финансированию строительства и эксплуатации соответствующих инфраструктурных объектов. Структура источников финансирования ГЧП: - различные фонды (например, Фонд Билла и Мелинды Гейтс предоставляет более 60% общей суммы на разработку медицинской продукции); - средства государственного (муниципального) бюджета; - частные организации. ГЧП предлагает новые модели финансирования: - проектное финансирование как метод финансирования ГЧП. Частный сектор обеспечивает финансирование ГЧП, которое отличается как от государственного, так и корпоративного. Как было сказано выше, проекты ГЧП часто финансируются с использованием государственного бюджета, но могут быть также частично или полностью профинансированы потребителями услуги (например, платные дороги). Целью проектного финансирования является увеличение капитала для создания окупаемой структуры (интересы инвесторов) и снижения рисков заинтересованных сторон через их распределение, что способствует лучшему управлению по их предотвращению. Финансирование проекта основывается на следующих положениях: 1) «Автономный проект»: финансирование распространяется только на один проект. 2) Целевая управляющая компания - заемщик (Special Purpose Project Company): создается независимое юридическое лицо (компания по проекту) с целью найти финансирование для этого проекта. 3) Высокий показатель соотношения заемных средств к общему капиталу: заново созданная компания по проекту обычно обладает лишь минимальным капиталом, требуемым для выпуска долговых обязательств по обоснованной стоимости, который составляет в среднем 10-30 % от общего капитала, необходимого для реализации проектов по строительству инфраструктуры. 4) Кредитование, основанное на специфических денежных потоках, а не на корпоративных финансовых возможностях: Управляющая компания (компания по проекту) одалживает финансовые средства у кредитора. Кредитор (заимодавец) оценивает будущие доходы по проекту от его реализации и активы управляющей компании с целью анализа перспектив возврата кредитных средств. 5) Финансовые гарантии: правительство не предоставляет финансовые гарантии кредиторам. Девелоперы (проектные, конструкторские, строительные и др. компании) могут предоставлять такие гарантии, зачастую ограничивая их размером своего участия в общем капитале проекта. Частный инвестор получает свои выплаты из дохода от реализации проекта или от государства. Помимо объединения финансовых ресурсов, стороны ГЧП распределяют между собой расходы и риски в заранее согласованных пропорциях, а также участвуют в использовании полученных результатов. В обязательном порядке должен соблюдаться паритет, баланс обоюдных интересов. Формы и размер вкладов, условия их объединения, участия в расходах, а также распределения рисков достаточно разнообразны и отражены в оформленных соглашениях. Формы ГЧП ГЧП имеет широкий спектр различных форм. В принципе, партнерством можно считать все виды государственных закупок, контракты на оказание технической помощи и т.п. Такая точка зрения достаточно распространена. Однако такое понимание ГЧП представляется слишком широким, включающим, по сути дела, любые экономические контакты государства и бизнеса. Более логично рассматривать ГЧП, как отмечалось выше, в качестве инструмента объединения ресурсов общества, или повышения эффективности их использования. Исходя из этого, и сформирован предлагаемый перечень форм ГЧП (рис. 2) . Рис. 2. Формы государственно-частного партнерства и их правового оформления Одной из форм ГЧП являются арендные (лизинговые) отношения, возникаю­щие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственно­сти: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну аренд­ную плату. Соглашения о разделе продукции (СРП) — форма ГЧП, которая стала легитим­ной в 1995 году, после принятия Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции". Произведенная продукция подлежит разделу между государством и ин­вестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела. Еще одной широко распространенной в России формой ГЧП являются государ­ственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государствен­ного предприятия может предполагать акционирование и созда­ние совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии адми­нистративно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государст­вом, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вме­шательства государства или учета его мнения. Наиболее распространенной и проработанной в настоящее время в России формой ГЧП при осуществлении круп­ных, капиталоемких инфраструктурных и транспортных проектов являются концессии. Концессия — форма ГЧП, предусматривающая передачу государственного имущества на определенный срок частному инвестору, который должен осуществить строительство (реконструкцию) переданного имущества и имеет право получать доход от егоиспользования. Это система отно­шений между, государством (концедентом) и частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государ­ственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную моно­полию государства. В российской практике используются все формы ГЧП, в том числе и концессии, хотя масштабы их применения незначительны. Рассматривая место концессий среди форм ГЧП, необходимо отметить, что — это наиболее развитая, перспективная и комплексная форма партнерства. Существует ряд моделей ГЧП, благодаря которым становится возможным разделение сфер ответственности и принятия рисков государственным и частным секторами в проектах ГЧП. Обычно используют следующие модели для описания типичных соглашений партнерства: Основные модели ГЧП «Приобретение – строительство – эксплуатация» (BBO – Buy – Build - Operate): Передача государственного имущества частной и квазигосударственной структуре на условиях контракта, согласно которому имущество должно быть модернизировано и эксплуатироваться определенный период времени. Государственный контроль осуществляется на протяжении действия контракта о передаче имущества. «Строительство - владение - эксплуатация» (BOO - Build – Own – Operate): Частный сектор финансирует, строит, владеет и эксплуатирует сооружение или оказывает услугу на основе пожизненного владения или аренды. Государственные ограничения устанавливаются в оригинальном соглашении и посредством функционирования постоянного регулирующего органа. «Строительство - владение – эксплуатация - передача» (BOOT - Build – Own – Operate – Transfer): Структура частного сектора получает франшизу на финансирование, формирование, построение и эксплуатацию сооружения (а также на взимание платы за использование) на определенный период, по истечении которого право собственности возвращается государству. «Строительство – эксплуатация – передача» (BOT – Build – Operate - Transfer): Частный сектор проектирует, финансирует и строит новое сооружение на основе долгосрочного концессионного соглашения и эксплуатирует его в период действия этого соглашения. По истечении срока действия соглашения право собственности возвращается государственному сектору, если это право еще не перешло по причине завершения проекта. Фактически, такая форма охватывает модели BOOT и BLOT с единственным отличием - по форме собственности объекта. «Строительство – аренда - эксплуатация – передача» (BLOT - Build – Lease – Operate – Transfer): Компания частного сектора получает франшизу на финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию арендуемого сооружения (а также и взимание платы с потребителей услуги) на период аренды, внося рентную плату. «Проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация» (DBFO – Design – Build – Finance - Operate): Частный сектор проектирует, финансирует, строит и эксплуатирует новое сооружение на основе и в период долгосрочной аренды. Частный сектор передает новое сооружение государственному сектору по истечении аренды. «Участие в финансировании» (Finance Only): Структура частного сектора (как правило, компания по оказанию финансовых услуг) финансирует проект напрямую или посредством различных механизмов, таких, как долгосрочная аренда или выпуск ценных бумаг (облигаций). Контракт на эксплуатацию и обслуживание (O & M - Operation & Maintenance Contract): Частное предприятие в соответствии с условиями контракта эксплуатирует определенный период времени имущество, принадлежащее государственному сектору. Право собственности на имущество сохраняется за государственной структурой. (Многие не склонны рассматривать такую модель как ГЧП и называют такие контракты сервисными или контрактами на обслуживание). «Проектирование – строительство» (DB – Design - Build): Частный сектор проектирует и строит объекты инфраструктуры на основе строительного контракта немедленной эксплуатации для удовлетворения запросов государственного сектора на услуги, часто оказываемые по фиксированной стоимости. Таким образом, риск за перерасход передается частному сектору. (Многие не склонны рассматривать модель DB в рамках ГЧП и называют такие отношения контрактами на выполнение государственного заказа). Право на эксплуатацию (Operation License): Частный оператор получает право (лицензию) на производство и предоставление общественной услуги, как правило, на определенный период. Такая модель часто используется в проектах по информационным технологиям (ИТ). Доступны различные варианты предоставления общественных услуг - от прямого предоставления услуг непосредственно государством (министерством или правительством) до полной приватизации, когда правительство предает всю ответственность, риски и все вознаграждение за предоставление услуги частному сектору. В рамках всего спектра возможных моделей, ГЧП может быть классифицировано по масштабу вовлеченности государственного и частного секторов и степени распределения рисков. Отличия ГЧП от других форм взаимодействия бизнеса и государства ГЧП не является приватизацией При ГЧП ответственность за производство и предоставление общественных услуг закрепляется за государственным сектором, а при приватизации ответственность переходит частному сектору (государство может сохранить регуляторный контроль цен). При ГЧП не происходит изменения формы собственности, но за государственным сектором сохраняется ответственность и подотчетность. ГЧП отличается от системы государственных закупок (ГЧП – не закупки) Закупка государственным сектором предполагает приобретение, лизинг, аренду товаров или услуг государством, региональными или местными властями. Закупки применяются для приобретения простых товаров или необходимых услуг, а также для использования возможности выбрать из множества поставщиков наиболее эффективного для экономии расходов. ГЧП представляет собой нечто более долгосрочное, затратное и сложное с точки зрения финансовых механизмов. Часто ГЧП получает право эксплуатации по истечении срока контракта, право взимания платы с потребителей и определения ключевых сфер ответственности, например, проектирование, строительство, финансирование, техническая и коммерческая эксплуатация, обслуживание и т.д. Тем не менее ГЧП связано с традиционной системой государственных и муниципальных закупок в том смысле, что поставщики в рамках ГЧП отбираются на основе регламентированных процедур проведения государственных закупок. В России государственно-частное партнерство стало развиваться относительно недавно – в 2000-е годы. Долгое время эта форма взаимодействия государства и бизнеса не была законодательно оформлена. Только в 2015 году был принят Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально - частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.06.2015 г. № 224-ФЗ. Экономическое определение ГЧП Государственно-частное партнерство – совокупность форм долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса, направленного на развитие общественной инфраструктуры (социальной, транспортной, энергетической, коммунальной и пр.), при котором бизнес (частный партнер) участвует не только в частичном или полном финансировании создания (проектировании, строительстве/реконструкции и/или модернизации), но и в последующей эксплуатации объекта общественной инфраструктуры. Нормативное определение ГЧП (Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ) Государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения…, заключенного… в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества. Вопросы для самопроверки: 1. Назовите приоритетные сферы развития частно-государственного партнерства. 2. Каково значение частно-государственного партнерства в экономике страны? 3. Каковы цели государства при использовании механизмов частно – государственного партнерства? 4. Каковы цели частного бизнеса при использовании механизмов частно – государственного партнерства? Вопросы и задания для самостоятельной работы: 1. Опишите наиболее успешные проекты частно-государственного партнерства из опыта зарубежных стран. .