Основы государственного и муниципального управления

КУРС ЛЕКЦИЙ по дисциплине «ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ» ч. 1 для направления подготовки 38.03.04 – Государственное и муниципальное управление Оглавление Лекция 1. понятие, содержание и природа государственного управления 4 1.1. Понятие, содержание и природа государственного управления в российской науке 4 1.2. Понятие и содержание государственного управления в зарубежной науке 7 1.3. Структура системы государственного управления 9 1.4. Функции и принципы системы государственного управления 15 ЛЕКЦИЯ 2. ЭВОЛЮЦИЯ НАУКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 17 2.1. Предпосылки развития науки государственного управления 17 2.2. Этапы развития науки государственного управления 19 ЛЕКЦИЯ 3. Формы государственного устройства. Модели федерализма 30 3.1.Формы государственного устройства и правления 30 3.2. Виды федерации и модели федерализма 34 ЛЕКЦИЯ 4. технологии и приемы, обеспечивающие оказание государственных и муниципальных услуг физическим и юридическим лицам 38 4.1. Государственные и муниципальные услуги: понятие, принципы и содержание 38 4.2.Технологии и приемы, обеспечивающие оказание государственных и муниципальных услуг физическим и юридическим лицам 43 ЛЕКЦИЯ 5. Центральные, региональные и местные органы государственного управления, их иерархия, проблемы взаимоотношений 48 5.1. Структура и иерархия центральных, региональных и местных органов государственного управления 48 5.2. Основные принципы организации деятельности органов государственной власти Российской Федерации. 51 5.3. Полномочия, компетенции и проблемы взаимоотношений центральных и региональных органов государственного управления 56 5.4. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации 58 ЛЕКЦИЯ 6. Основные направления деятельности в системе государственного управления: государственное регулирование экономики, управление социальной сферой 61 6. 1. Понятие, объективная необходимость и задачи государственного регулирования экономики 61 6.2. Инструменты и методы государственного регулирования экономики 63 6.3. Структура социальной сферы общества 68 6. 4. Государственное управление социальной сферой 71 ЛЕКЦИЯ 7. Формирование государственной политики и ее реализация 76 7.1. Понятие и основные направления государственной политики 76 7.2. Принципы и методы формирования государственной политики 81 ЛЕКЦИЯ 8. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ, ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ, ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ АНАЛИЗ И Эффективность государственного управления 93 8.1. Институциональный, функциональный и организационный анализ государственного управления 93 8.2. Теоретико-методологические подходы к определению эффективности государственного управления 96 8.2. Интегральные показатели оценки эффективности государственного управления 98 Лекция 1. понятие, содержание и природа государственного управления Основные вопросы: 1. Понятие, содержание и природа государственного управления в российской науке. 2. Понятие и содержание государственного управления в зарубежной науке. 3. Структура системы государственного управления. 4. Функции и принципы системы государственного управления. 1.1. Понятие, содержание и природа государственного управления в российской науке Государственное управление как область исследований и научная дисциплина появилась в нашей стране сравнительно недавно – в начале 90-х гг. ХХ века. Теоретические основы науки еще находятся в стадии формирования и имеют непосредственную зависимость от состояния и развития политических и социально-экономических отношений. Анализ понятия «государственное управление» следует предварить точкой зрения В.Н. Иванова о том, что социальное управление следует рассматривать как общую отрасль научного знания, а его общие законы и принципы должны составлять общеметодологическую основу государственного и муниципального управления, которые выступают лишь как частный случай социального управления. Это обусловлено, во-первых, все возрастающей по­требностью в целостном освоении окружающего мира, во-вторых, необходимостью системного воздействия на все сферы обществен­ной жизни (экономическую, социальную, политическую, духовную) в их интегральном качестве». Социальное управление не может ограничиваться только воздействием на отдельно взятую общую сферу, а предполагает целостное интеграль­ное воздействие на всю систему социальных отношений во имя достижения цели общества — обеспечения безопасности своих членов и повышения качества их жизни. Основное понятие дисциплины – «государственное управление» в отечественной науке и не является достаточно устоявшимся, находится в дискуссионном поле и употребляется авторами в разных значениях. В широком смысловом значении государственное управление рассматривается как целостная сфера деятельности государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех её формах и методах (Г.В. Атаманчук, Н.И. Глазунова, О.М. Рой, Д.П. Зеркин и В.Г. Игнатов и др.). В узком, специальном значении термин «государственное управление» характеризуют, как собственно управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц в сфере исполнительной власти (А.И. Радченко, Б.Н. Курашвили, В.М. Манохин и др.). В соответствии с демократическими принципами в России государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Таким образом, вполне логично государственное управление рассматривать как управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц, но не только исполнительной, но и других (судебной, представительной) ветвей власти. В научной литературе и в практике государственных органов наряду с понятием «государственное управление» используется понятие «государственное регулирование». Причем, имеется в виду их существенное, смысловое различие. С точки зрения неолибералов допустимо в весьма ограниченных рамках государственное регулирование, например, экономики, но исключается государственное управление экономикой и другими социальными процессами. Представляется, что противопоставление понятий «регулирование, и «управление» вообще некорректно с точки зрения их смыслового содержания. Согласно Толковому словарю русского языка, одно из значений термина «регулирование» - управлять, руководить. Наряду с ним данным термином может обозначаться: а) воздействие на что-либо с целью достижения нужных результатов; б) подчинение того или иного действия определенным правилам. Тем не менее, необходимо учитывать зафиксированный в научном языке акцент в интерпретации понятия «регулирование» на внутренних механизмах функционирования системы в рамках установленных управляющим субъектом правил, что обеспечивает поддержание ее устойчивости. Понятие же «управление» обозначает преимущественно внешнее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на систему, воздействие, являющееся фактором сохранения и стимулирования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы. Например, для предупреждения конфликтов или примирения конфликтующих сторон. Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также разработку технологий действия государственных органов для достижения планируемых результатов (изменения системы, урегулирования и разрешения конфликтов и пр.). Отмеченные нюансы в смысловых различиях анализируемых понятий нельзя не учитывать, как и ошибочно было бы их преувеличивать. Между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. По своей сути регулирование - непременный элемент государственного управления, одна из ее функций. Различие государственного управления и государственного регулирования в значительной степени условно, ибо управляя, государство регулирует, а регулируя, управляет. Отправной точкой для распознания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности. Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Например, необходимы государственные программы для обеспечения минимального уровня жизни нуждающимся или для получения необходимого уровня образования и профессиональной подготовки. Кроме того, известно, что в экономике существуют сферы, где рынок оказывается несостоятельным (естественные монополии, общественные товары, неполные рынки, информационная асимметрия, безработица, инфляция) и где без государственного вмешательства не обойтись. Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Вместе с каждодневными жизненными потребностями на государственное управление влияют также политические цели, что служит упорядочиванию развития в интересах всего общества. Тем самым государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями, как материальными, так и культурными. Это предполагает, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры управляемых государством общественных процессов, с другой – от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов. Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентаций данных публичной властью. Таким образом, природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений. Обобщая сказанное, выделим основные характеристики государственного управления: 1. Государственное управление — разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства. 2. Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий — государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется формой и характером развития государства. 3. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью — общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства. 4. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления — решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп. 5. В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль над соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры. 6. Узкое толкование государственного управления связано с деятельностью государственных органов исполнительной власти. 7. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеет правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации — силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения. 8. Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными и законодательными органами, характерны следующие признаки: - выполнение общезначимых функций; - нормативно-распорядительное регулирование; - подзаконный характер деятельности; - использование властных полномочий. 9. Управляющее воздействие государственных институтов – это целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие. Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдельных граждан с целью направления их поведения и деятельности в русло общественно политически необходимого и целесообразного – существенная черта государственного управления. 1.2. Понятие и содержание государственного управления в зарубежной науке В мировой теории и практике сложился следующий подход к трактовке понятия «государственное управление». Как известно, в английском языке существует ряд терминов «Public Administration», «Public Management», «Government Management», «Management in Government». Термин "управление" можно рассматривать как перевод на русский язык, с одной стороны, латинского слова «administratio», а, с другой стороны, английских слов «management» и «administration». При этом в русском языке существует и самостоятельный термин «администрирование». Ранее мы уже определили соотношение между понятиями «управление», «менеджмент» и «администрирование», поэтому и перевод англоязычных терминов необходимо осуществлять соответственно. Английские слова «public» и «government» также имеют неоднозначный перевод на русский язык: «public» - государство, общество и «government»- государство, правительство. Поэтому давая и в том, и в другом случае перевод как государственный, мы будем иметь в виду в первом случае («public») все, что связано с государством как с обществом в целом, а во втором случае («government») все, что связано с деятельностью государственных органов управления, в т.ч. правительства. Джордж Гордон, автор учебника «Public administration in America», определяет public administration (общественное управление) как совокупность процессов, организаций и индивидов, связанных с выполнением законов и других правил, принимаемых законодательной и исполнительной властями и судом. Оно включает деятельность, как по разработке, так и по реализации законодательных и исполнительных актов. Такое определение не сводит участников данного вида управления только к административному персоналу или к членам правительства, а охватывает индивидов и их различные группы, которые заинтересованы в последствиях управленческой деятельности. При этом, как указывает Дж.Гордон, общественное управление (public administration) характеризуется ярко выраженной компонентой, которая основное внимание уделяет внутренней деятельности государственных органов управления: организационной структуре, развитию, информационным потокам, управлению персоналом и т.п. Эта область или часть государственного управления («public administration») получила название государственного менеджмента («public management»). Государственный менеджмент сосредоточен на управленческих аспектах, связанных с такими направлениями, как планирование, организационное содержание, информационные системы, управление персоналом, контроль и оценка исполнения. Существует объективная необходимость различать общественное и государственное управление. Субъектами общественного управления являются не только система органов государственного управления, но и различные общественные, политические и профессиональные партии, организации, ассоциации и объединения, средства массовой информации, лоббисты и т.п., а также каждый индивид в той степени, в какой они могут оказывать влияние на разработку и реализацию государственной политики. Управляющая подсистема системы государственного управления включает в себя только систему органов государственного управления. Основная цель общественного и государственного менеджмента - обеспечение эффективного функционирование соответствующей управляющей подсистемы. Общественное и государственное управление охватывают более широкий круг проблем, чем общественный и государственный менеджмент. И то, и другое связано с реализацией институтами общественного управления и органами государственного управления государственной политики, различных государственных программ. Но если менеджмент основное внимание обращает на максимально эффективную организацию только внутренней работы, то общественное и государственное управление связано с обеспечением эффективного, сбалансированного функционирования всей социально-экономической системы. Государственное управление, как в зарубежных странах, так и России все более связывают с предоставлением государственных услуг в различных сферах жизнедеятельности общества. Согласно концепциям социального государства и государственного менеджмента среди государственных и административных функций значимое место занимает предоставление услуг, оказываемых гражданам и организациям. По существу, речь идет о новой парадигме государственного управления, методологической основой которой является замена традиционных способов администрирования механизмами рынка и конкуренции, а, главное - ориентацией деятельности органов власти на удовлетворение запросов потребителей услуг как базовой ценности. То есть формируются прямые предпосылки для того, чтобы выражение "слуги народа" перестало носить ироничный смысл, а отражало место и роль чиновников в удовлетворении насущных потребностей населения государства. 1.3. Структура системы государственного управления Государство функционирует не в виде отдельных, самостоятельных и независимых элементов, а как единая, целостная система. В связи с этим рассматривая государственное управление необходимо акцентировать внимание на его системных характеристиках. В самом общем виде система государственного управления – это подсистема общества как социальной системы, ответственная за упорядочение социальной системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. Как и любая другая, система государственного управления обладает следующими универсальными свойствами: • состоит из элементов, находящихся во взаимодействии и взаимозависимости; • характеризуется целостностью, образуемой совокупностью элементов, не сводимой к их сумме; • включает элементы, интегрируемые в целостность, обретающими системные качественные признаки, не тождественные индивидуальным; • отличается закономерностью отношений взаимодействия и взаимозависимости и их подчиненностью правилам, не зависящим от каждого из них; • реагирует на влияние среды и импульсы, исходящие изнутри ее, от составляющих элементов; • ответственна за упорядочение социальной системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Универсальные свойства системы государственного управления - отправной пункт в изучении ее специфических признаков. Структура системы государственного управления – это совокупность устойчивых связей в системе государственного управления, обеспечивающих ее целостность. В науке существуют различные подходы к выделению компонентов структуры системы государственного управления. Наиболее распространенной точкой зрения является представление о структуре системы государственного управления как единства двух подсистем: объекта управления (управляемой подсистемы системы) и субъекта управления (управляющей подсистемы), осуществляющего сознательное воздействие на объект управления с целью достижения поставленной цели. Между объектом и субъектом управления существует тесное диалектическое взаимодействие вследствие наличия прямых и обратных связей. При этом между объектом и субъектом управления нет абсолютных границ: система, будучи субъектом управления по отношению к данному объекту, сама является объектом или одним из элементов объекта, управляемого другим субъектом. Другой распространенной точкой зрения является выделение в структуре системы государственного управления следующих подсистем: субъекта государственного управления, объекта государственного управления, процесса государственного управления, среды государственного управления, механизма государственного управления, ресурсов государственного управления, функций государственного управления, и кадров государственного управления (подсистемы государственной службы). Субъект государственного управления — государственные институты - организации специальных групп людей, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующие от имени общества, и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность. Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений. В наиболее общем виде процесс государственного управления можно разделить на три составные, взаимообусловленные и взаимосвязанные части: 1) политическую, сферой которой является разработка политических решений для реализации государственного интереса; 1) административную, областью которой является разработка и определение стратегических и тактических целей функционирования системы, совокупности связанных с ними задач, определение направлений и способов их решения; и 2) собственно управленческую, предметом которой является реализация поставленных целей, контроль степени их достижения. Государственное управление слагается из совокупности взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру управленческого процесса. Это: • анализ конкретной ситуации; • выбор целей; • прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; • информирование управляемого объекта; • организация; • координация; • активизация (мотивация, стимулирование); регулирование; контроль; оценка результатов управления. Изучение среды государственного управления, на которую оно влияет и которая также оказывает на него обратное воздействие, означает поиск ответов на вопросы о том, каковы основные характеристики гражданского общества и способы влияния последнего на властно-управленческую деятельность государства. Фактически это проблема соотношения публичной власти, государственной администрации (бюрократии), гражданского общества и взаимодействия политических институтов в процессах формирования и реализации государственного управления. Выявление и изучение потребностей общества в значительной степени осуществляется через сеть групп общих интересов. Эта сеть является одним из важнейших социальных институтов, оказывающих влияние на систему и процесс государственного управления. С ее помощью происходит постоянное и оперативное взаимодействие в процессе подготовки государственными органами конкретных решений с теми, чьи интересы эти решения затрагивают и кто располагает наиболее ценной информацией, имеющей отношение к данным решениям. Кроме того, окружающая социальная среда включает публичные обсуждения с помощью средств массовой информации. Роль СМИ в значительной степени определяется тем, что называют «формированием повестки дня». Другими словами, именно от СМИ зависит, какие проблемы попадают в фокус общественного внимания и являются предметом широких обсуждений. Механизм системы государственного управления создается и целенаправленно изменяется органами государственной власти, которые осуществляют регламентацию всей совокупности функций, форм, методов, технологий и стимулов государственного управления, чтобы обеспечить его эффективность в данных конкретно-исторических условиях. Общество как сложная, многоцелевая социальная система требует, чтобы механизм государственного управления обеспечивал четкое взаимодействие всех его подсистем и решение стоящих перед ним задач. С этих позиций в общем механизме государственного управления выделяют экономический, политический, организационный и социально-культурный механизмы, основу взаимосвязанного функционирования которых составляют требования системы объективных законов социального развития и управления. Важнейшими элементами в механизме системы государственного управления являются контуры прямой и обратной связи. Ресурсы государственного управления включают финансовые, имущественные, природные и иные ресурсы государства, которые можно выделить на целевое решение соответствующих задач, а также средства частных лиц, внешние и внутренние займы, другие негосударственные ресурсы, которые на законном основании могут быть направлены на эти цели. Определенная часть государственных финансовых ресурсов обособляется в виде различных фондов, программ. Выполнение решений включает множество конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных окружающей социальной средой и обеспеченных в той или иной степени ресурсами. Сюда входят процессы принятия и реализации решений, связанных, прежде всего с формированием и осуществлением государственных программ: • технологии государственного управления, связанные с методами управления в кризисных ситуациях, информационно-коммуникативными процессами; • организационно-экономическая поддержка традиций и культуры; • предоставление налоговых льгот: выдача государственных заказов или осуществление государственных закупок и т.д. Контроль включает правообеспеченные меры всестороннего и постоянного отслеживания и корректировки хода реализации различных мероприятий государственного управления, таких, например, как государственная целевая программа или ситуативное решение. Эти меры включают контроль над принятием решений, и за их выполнением (по объемным показателям, по своевременности выделения и доведения до конечных получателей выделенных ресурсов, по результативности их использования и т.д.). В этой сфере происходит достаточно сложное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти. Функции системы государственного управления – это особые виды деятельности, выражающие направления или стадии осуществления целенаправленного воздействия на связи и отношения людей в процессе жизнедеятельности общества и управления им. Функции государственного управления нельзя отождествлять с функциями государства. Под функциями государственного управления следует понимать вид управленческий деятельности, которую осуществляет соответствующий субъект. Функции государственного управления тесно связаны, объективно обоснованы функциями государства и отражают способы осуществления последних. К основным функциям государственного управления относятся анализ состояния, прогнозирование, обоснование и принятие решений, целеполагание, планирование, организацию, координацию и регулирование, стимулирование и обучение, контроль. Функции и структура управления являются двумя сторонами единого целого – организации системы государственного управления и выступают соответственно, как содержание и форма процесса управления. Государственной управление реализуется посредством кадров, которые институционально оформлены в государственной службе. Государственная служба Российской Федерации олицетворяет собой единство двух групп элементов: • Системы правовых, организационных и процессуальных институтов, определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти. • Совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в государственном аппарате. Еще одним подходом к структуре системы государственного управления является предложенная Н.И. Глазуновой структура основных подсистем: институциональная; нормативно-правовая; коммуникативная; функционально-структурная; профессионально-кадровая подсистема; профессионально-культурная и научно- технологическая. Институциональная подсистема – важнейший элемент системы государственного управления, характеризующаяся наличием организационно структурированной системы институтов власти и управления на федеральном, региональном и местном уровнях. К институтам государственной власти федерального уровня относятся: институт Президента, Законодательное Собрание, Парламент Правительство РФ, Конституционный Суд, Высший Арбитражный Суд, Верховный Суд, Прокуратура РФ. Институты государственной власти регионального уровня –это законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти в регионах (землях, кантонах, штатах и т.д.), правительства, администрации. К судебным органам региональной власти относятся конституционные (уставные) суды субъектов, мировые судьи и т.д. Институты местной власти — это представительные и исполнительные органы местного самоуправления, которые в некоторых странах входят в структуру органов государственного управления. Нормативно-правовая подсистема - это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются: совокупность правовых норм и требований, регулирующих организацию и порядок деятельности органов государственной власти и управления, а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду. Коммуникативная подсистема определяет управленческие отношения, официальные (юридически урегулированные) и неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами, т.е. такая коммуникация, без которой нормальное функционирование системы государственного управления невозможно. Функционально-структурная подсистема – это функциональная структура системы органов государственного управления, различающихся в управленческих функциях по предмету, содержанию, способу и объему воздействия. Функциональная структура системы государственного управления дает представление о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов, т.е. общую картину предметно-деятельностного управляющего воздействия органов власти различного уровня. Профессионально-кадровая подсистема определяет в качестве одного из наиболее важных элементов системы государственного управления наличие в институтах власти и управления квалифицированных, профессиональных кадров, способных правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения науки в практической функционально-управленческой деятельности. Профессионально-культурная подсистема характеризует профессиональную культуру управленцев как важную составляющую системы государственного управления. Культура управленцев — это субъективный фактор управления, определенное слияние интеллекта и действий. Это совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, исторического опыта и современных гуманистических ориентаций, а также реальное поведение их носителей. Уровень профессиональной культуры управленцев определяет их способность адекватно реагировать на происходящие изменения в экономике, социальной, культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в управлении, управленческую преемственность, не уничтожать оправдавшие себя традиции в управлении, учитывать положительный и негативный опыт предыдущих и осуществляемых ныне реформ. Сущность научно-технологической подсистемы заключается в том, что научная проработка и современная технологизация государственного управления позволят избежать стихийности и хаотичности в управлении, придать ему характер целеустремленности и динамичности, обеспечить высокий уровень управленческой эффективности. Именно наука в форме теоретических положений, рекомендаций и выводов дает возможность субъектам государственного управления рационально и правильно учитывать объективные законы природы и общества в процессе организации и выполнения социально значимых проектов экономики и социальной сферы. Необходимым компонентом и одновременно условием достижения системой государственного управления целостности, организованности является теория государственного управления - комплексное систематизированное знание о методах и закономерностях управляющего воздействия государственных институтов на общество. 1.4. Функции и принципы системы государственного управления В качестве системы государственное управление реализует следующие функции: 1. Институциональную — через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий. 2. Регулятивную — через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов. 3. Целеполагающую — через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ. 4. Функциональную - через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей. 5. Идеологическую - через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства. Выделяют следующие принципы формирования и функционирования системы государственного управления: принцип разделения властей; принцип комплементарности; принцип субсидиарности; принцип суверенности; принцип демократизма; принцип гомогенности. Принцип разделения властей, введенный в 1748 г. французским энциклопедистом Ш. Монтескье (1698-1755), предполагает разделение государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную и судебную, что должно служить условием эффективного контроля над деятельностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, представленная реализацией принципа, способствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей признакам справедливости и целесообразности. Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням. Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением. Принцип суверенности предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства. Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимость государства в рамках международного правопорядка. Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия населения в принятии решений государственного значения: формировании через избирательные процедуры органов власти, разработки программ территориального развития и т.д. Принцип гомогенности отображает преимущество федерального права перед региональным. Сущность принципа гомогенности заключается в соответствии и соподчиненности регионального законодательства федеральному, чем обеспечивается единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти его Основному закону. ЛЕКЦИЯ 2. ЭВОЛЮЦИЯ НАУКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Основные вопросы 1. Предпосылки развития науки государственного управления 2. Этапы развития науки государственного управления 2.1. Предпосылки развития науки государственного управления Истоки науки государственного управления вос­ходят еще к Древнему Китаю, где философы рассуждали об управлении. Вопросы управления обществом, отношения между различными социальными группами, между царства­ми, — вот что преимущественно интересовало философов Древнего Китая. «Одни напрягают свой ум, — рассуждал Мэн-цзы (1У-1П вв. до н.э.), — другие напрягают мускулы. Те, кто напрягает ум, управляют людьми. А те, кто напрягает мускулы, управляются. Управляемые содержат тех, кто ими управляет. Таков всеобщий закон в Поднебесной». Сторон­никами Конфуция высказывалась точка зрения, что в основе управления должен лежать ритуал, обычай, традиции; легисты считали, что управлять нужно на основе общего зако­нодательства. Фань Фей-цзы писал, что государство — «колесница правителя, положение — его лошадь; если он управляет страной, не применяя искусства управления, то хотя он будет и сам неустанно трудиться, ему не избежать беспорядка. Если он управляет, применяя искусство управ­ления, то хотя он и будет жить праздно, все же станет муд­рым правителем». Не только древнекитайские философы проявляли инте­рес к вопросам управления. В памятниках древнеиндийской культуры, таких как «Законы Ману» содержится множество поучительных, назидательных высказываний о правильном управлении. Проявлялся значительный интерес к управлению и в ан­тичные времена. Например, Платон в работе «Политик» на­зывает «умение управлять людьми» одним «из сложнейших и самых труднодостижимых умений». Одновременно он об­ращал внимание на общую природу управления: «Для всего, что мы сейчас рассматриваем, по-видимому, есть единое значение: назовут ли его искусством царствовать, государст­венным искусством или искусством домоуправления — нам нет никакой разницы». Вычленение политической сферы из целостного, неразделен­ного человеческого социума, отделение мира политического от эко­номической, социальной и духовной подсистем произошло доволь­но поздно. Первоначально политические феномены изучались в рамках господствующих социокультурных парадигм в связи с об­щим комплексом общественных явлений. В течение почти двух тысячелетий — со времен античности и вплоть до XVIII века — все знания о социальных явлениях были единой целостной сис­темой. Но уже Аристотель придавал учению о государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ста­вилась на службу государству. Он подчеркивал: «…поскольку на­ука о государстве пользуется остальными науками как средст­вами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей». Наука государственного управления долгое время разви­валась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX века стала выделяться в качестве самостоятельной об­ласти научных исследований. По мере расширения и углубления знаний о социальном мире ускорилась дифференциация научных дисциплин. К середи­не XVIII века произошло отделение естественной философии от моральной. В дальнейшем под влиянием философских исследо­ваний Анри Сен-Симона и Огюста Конта моральные науки по­лучили название «социальные». Однако о начале собственно политической науки можно го­ворить лишь с возникновением в первой половине XIX века Правовой школы в Германии, поставившей своей целью изуче­ние государства. Символически рождение политологии как но­вой дисциплины знаменует 1880 г. В июне этого года Совет правления Колумбийского колледжа в США (позже переименованного в Колумбийский университет) по инициативе ученого Дж. Барджесса принял решение о создании Школы политичес­кой науки. Была введена система подготовки научных кадров с написанием и защитой диссертации. Начиная с 1886 г. Школа политической науки стала публиковать журнал «Политикл сайенс куотерли» (Political Science Quarterly). Примеру Колумбий­ского университета последовали другие ведущие учебные заве­дения США, а потом и Западной Европы. В этот период проблемы государственного управления изучались еще в общем комплексе политических ис­следований наряду с вопросами политической социализации, конфликта и консенсуса, политического прогнозирования. Но по­степенно проблема подготовки профессиональных государствен­ных служащих становится все более актуальной. В развитых странах Запада и в России происходят важные изменения в государственном аппарате управ­ления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда. При этом в госу­дарстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников — главе государства, нахо­дящемуся наверху «пирамиды власти». Со временем систематическое и иерархическое разделения труда между различными отраслями государственного управления закрепляются в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреж­дений, а также обязанности всех чиновников. Такими мерами стреми­лись укрепить и упорядочить деятельность государственного ап­парата, а кроме того, усилить контроль за его работой. Централизованная перестройка государственной службы, с од­ной стороны, вызывала увеличение численности чиновничества, с другой — изменение его качественного состава. В частности, по­стоянно возрастало количество чиновников низших разрядов (секретарей, делопроизводителей и т.п.), которые должны были обслуживать сам процесс делопроизводства в учреждениях и обеспечивать бесперебойное функционирование всех звеньев государствённой машины. Само расширение состава «канцелярии» (франц.— bureau) было одним из характерных признаков централизации государственного управления. Отсюда произош­ли термины «бюрократия», «бюрократизация». Постепенно на смену иерархии чинов, основанных на «породе», привилегиях, вводилась иерархия чинов в зависимо­сти от личной выслуги и знаний человека, его профессиональ­ной квалификации. Введение постоянного денежного жалованья для всех категорий чиновников усиливало их зависимость от го­сударственной власти. Отмеченные изменения в организации государственной служ­бы происходили не сразу, не одновременно, а в течение длитель­ного исторического периода. В Западной Европе этот процесс начался в XV—XVI веках, в России и Америке несколько позже — в XVIII веке. Процесс формирования национальных бюрократи­ческих структур в большинстве стран Запада и в России закон­чился примерно одинаково — во второй половине XIX века. В 1883 г. в США был принят закон Пендлтона, получивший название «Закон о гражданской службе». Принятие этого доку­мента положило начало законодательному оформлению современ­ного института гражданской службы (civil service). Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и сохраняет силу в США до настоящего времени. В течение почти двух тысячелетий - со времен античности и вплоть до XVIII в. - все знания о социальных явлениях были единой целостной системой, которая сводилась к политике, а общественная жизнь была подчинена интересам государства. Это явилось основной причиной того, что теория государственного управления развивалась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX в. стала выделяться в самостоятельную область научных исследований. 2.2. Этапы развития науки государственного управления Существенный импульс к разработке теории государственного управления был дан реформами, централизованно проводимыми в системе государственного администрирования в США и странах Западной Европы в последние десятилетия XIX в. и в первые десятилетия ХХ в. Эволюция науки государственного управления произошла в четыре этапа: 1. 80-е гг. XIX в. – 1920 г. 2. 1920 г. – 1950 г. 3. 1950 г. – конец ХХ века 4. Конец ХХ века – по настоящее времени 1 этап развития теории государственного управления хронологические определяют с 80-х годов XIX столетия по 1920 г. Основоположниками науки государственного управления принято считать В. Вильсона, Ф.Гуднау и М.Вебера. Большинство современных исследователей считают, что имен­но с появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории государственного управления как самостоятельного научного направления. В 1887 г. профессор Вудро Вильсон — будущий президент США — положил начало теоретической разработке вопросов государственного управления в своей работе «Изу­чение администрирования». Он подчеркнул, что «наука адми­нистрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления». Вильсон считал, что сме­на политического руководства не должна влиять на деятель­ность несменяемого административного аппарата. Таким образом, задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров — «избранников нации». В. Вильсон разработал модель «административной эффектив­ности», предложив использовать в государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, раци­ональные и действенные. Он обосновал также необходимость высокого профессионализма в системе государственного админи­стрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами «иерархии и разделения функций». Идеи В. Вильсона во многом разделял американский полито­лог Фрэнк Дж. Гуднау. В конце XIX — начале XX столетия Ф. Гуднау и В. Вильсон провели значительные исследования американской системы государственного управ­ления. Они стремились разработать модель бюрократии, ко­торая «работала бы» в рамках демократического общества. Со­зданная ими теоретическая концепция позволила политологам начала столетия принять идеалы демократии вместе с деятель­ностью профессиональной гражданской службы. В. Вильсон подчеркивал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составля­ют самую сущность правительственной системы». Политики и администраторы во всякой хорошо отлаженной системе должны идти рука об руку. Осуществление политических решений, при­менение законов, проводимых администрацией, обнаруживают мудрость и исполнимость этих решений и законодательных ак­тов. В свою очередь законодательство и политическое руковод­ство дают основное направление деятельности администрации. Вместе с тем Ф. Гуднау и В. Вильсон провели четкое разграни­чение между политиками и администраторами. По их мнению, для того чтобы обеспечить развитие демократии, политикам не­обходимо контролировать деятельность администраторов. Такая субординация должна быть определена на индивидуальном и коллективном уровнях. Тогда администраторы никогда не смо­гут «вмешиваться» в политику: они просто будут следовать ука­занным направлениям, заданным для них политическими лидерами. Под влиянием идеи Ф. Гуднау и В. Вильсона ведущее место в теории государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления или менеджмента, не за­висимого от политической идеологии. Первым ученым, кто дал систематизированный анализ государственной бюрократии и бюрократов, был немецкий социолог Макс Вебер (1864—1920). Его классическое исследование «Хозяй­ство и общество» (1921) дает отправную точку для современно­го изучения государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Герма­нии, но разработанные им принципы достаточно универсальны и могут быть применены повсеместно: • административные учреждения организованы иерархичес­ки; • каждое учреждение имеет свою собственную область ком­петенции; • гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипло­мах или по результатам экзаменов; • гражданские служащие получают заработную плату в со­ответствии с рангом; • для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие; • служащий не владеет учреждением, в котором работает; • служащий подчиняется дисциплине и находится под конт­ролем; • смещение с должности основывается на решении вышесто­ящих инстанций. Сословная сплоченность бюрократии, по мнению Вебера, вы­текает из ее фактически властного положения по отношению к «нивелированному» подчиненному большинству населения и характеризуется следующими чертами: • повышенной социальной оценкой «чина», защищенного административными и уголовными нормами; • построением ранговой иерархии на принципах «назначаемости» (в противовес принципу «выборности»); • пожизненным статусом «чина» и «службы»; • регулярным денежным вознаграждением в соответствии с рангом; • карьерным принципом перемещения в ранговой иерархии. Властное положение бюрократии основывается также на владе­нии техникой управления, содержание которой имеет два основных аспекта. 1) Прежде всего, это специальные знания, полученные профес­сиональными государственными служащими в результате подготов­ки в соответствующих областях государственно­го управления. 2) Затем большое значение имеют знания правил бюрократического процесса в самих ведомствах. Бюрократия стремится монополизировать технику управления, используя для этого такие приемы, как засекречивание информации, защита «служебной тайны» и т.д. М. Вебер предупреждал, что по мере рос­та самостоятельности бюрократия обнаруживает тенденцию руководствоваться в своей деятельности не только функциональными потреб­ностями, но и «инстинктом власти». Сам М. Вебер считал идеальным государственное управление, построенное на жестких бюрократических прин­ципах: авторитарная власть руководителя, который принимает реше­ния, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача служащих государственной администрации при этом заключалась только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатыва­лись определенные правила государственного администрирова­ния. Вебер представлял профессиональных государственных слу­жащих как высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой со­словной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техни­ческую эффективность государственного аппарата. М. Вебер подчеркивал, что подлинной профессией настояще­го чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять», прежде всего, беспристрастно — данное требование приме­нимо даже к так называемым «политическим» управленческим чиновникам, — по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены «государственные интересы», т.е. жизненные ин­тересы господствующего порядка. Sine ira et studio — без гнева и пристрастия должен он вершить дела. Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажу­щемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выпол­нить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно. М. Вебер полагал, что без такой дисцип­лины развалился бы весь управленческий аппарат. Напротив, честь политического вождя есть исключительная личная ответствен­ность за то, что он делает, ответственность, отклонить которую или сбросить с себя он не может и не имеет права. Идеи М. Вебера, В. Вильсона, Ф. Гуднау оказали значительное воздействие на развитие теории государственного управления в западных странах. Этих ученых часто назы­вают «поколением предшественников». В их работах были вы­сказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории государственного управления: 1) для то­го чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а, следовательно, изучать с научных позиций; 2) аппарат государственного управления должен быть отделен от сферы политики. 2 этап в развитии теории государственного управления продолжался с 1920 по 1950 гг. Осо­бенно большие успехи в эти годы сделали американцы, что объ­ясняется рядом причин. В отличие от европейских стран, в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе препо­давателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории государственного управления, что способствовало раз­витию и распространению новой науки. Напротив, в Европе (особенно во Франции, Великобритании) система обучения в те годы была излишне централизована, единообразие являлось правилом. Существовал и другой благоприятный фактор, повлиявший на интенсивное развитие теории государственного управления именно в США. Американцы уже в те годы по­лагали, что наука государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Курсы административной организации, управ­ления персоналом, бюджетной техники, человеческих отноше­ний, теории организации читались во многих учебных заведени­ях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры де­ловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподава­ние этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появи­лось и большое число профессоров, учебников, исследовательских работ. Все это способствовало развитию теории государственного управления. Отсюда становится понятным, каким образом в США в течение нескольких десятилетий было написано так много ценных работ. Существовал и еще один фактор того же плана. Американ­цы всегда делали акцент на практическую значимость исследования государственного управления; их науч­ные разработки содержали практические рекомендации, пред­лагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный под­ход к изучению государственного управления позволял находить государственные и частные источники фи­нансирования для проведения научных работ. В 20—50-е годы наиболее известными направлениями в теории государственного управления были «классиче­ская школа» и «школа человеческих отношений». Яркими пред­ставителями «классиков» являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси. Целью классической школы была разработка принципов государственного управления. При этом почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирова­ния в. разных странах. Приверженцы классической школы не очень заботились о со­циальных аспектах государственной деятель­ности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации. При этом они достаточно удачно использова­ли теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разрабо­тана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматрива­ли управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при ми­нимальных затратах ресурсов. Все эти идеи были использованы «классиками» при изучении государственного администрирования. Разработанные классиче­ской школой принципы управления затрагивают два основных ас­пекта. 1) Один из них — обоснование рациональной системы управ­ления государственными организациями, 2) второй касается построения структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следую­щим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вме­сто противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной рабо­ты, максимальная производительность на каждом рабочем месте. В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функцио­нального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель доста­точно эффективна в условиях стабильной социальной среды и од­нотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор на­ходит свое применение на различных уровнях управления. В целом сильные стороны классического подхода заключают­ся в научном осмыслении всех управленческих связей в систе­ме государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления ока­зывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно. Еще одним влиятельным направлением в теории государственного управления была «школа челове­ческих отношений». Она возникла в 30-е годы, когда психоло­гия находилась еще в зачаточном состоянии и возникла как реакция на недостатки классического под­хода. Школа человеческих отношений иногда называется нео­классической. Наиболее известными учеными этого направления были М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи. В своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вы­зывающих удовлетворенность работников своим трудом, по­скольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации. Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие от­ношения между служащими не ведут автоматически к увеличе­нию производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение вы­соких результатов, имеет более важное значение, чем простая удов­летворенность работой. В рамках движения за человеческие от­ношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории государственного управления. Особое значение имеют исследования, описывающие факти­ческое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия государственных решений. В отно­шении практических рекомендаций движение за человеческие от­ношения исходит из того, что любая нормативная теория решений лишь тогда имеет перспективу на успех, когда опирается на реальные факты поведения членов организации в процессе приня­тия решений. При этом в качестве критерия целесообразности прини­мается не эффективность как таковая, а эффективность, сопос­тавленная с психологическими ограничениями, которые определяют рамки практического применения теоретических рекомендаций по совершенствованию управления. Рекоменду­ется использовать основные приемы управления человеческими отношениями, включающие более эффективные действия не­посредственных руководителей, консультации с рядовыми сотруд­никами и предоставление им более широких возможностей обще­ния в работе. Очевидно, что методы, разработанные школой человеческих отношений, эффективны лишь в достаточно узкой сфере госу­дарственного администрирования — управлении персоналом, когда особенно важно личное и конкретное воздействие на сотрудников для своевременного принятия решений и успешной реализации намеченных планов. Однако в области оперативно­го и стратегического государственного управ­ления роль этих методов несущественна. 3 этап развития теории государственного управления начался в 50-е годы и продолжался до конца ХХ века. Наиболее влиятельными направлениями этого перио­да можно считать поведенческое, системное и ситуационное. Развитие таких наук, как психология и социология, и совершенствование методов исследования после второй мировой войны сде­лали изучение поведения на рабочем месте в большой степени строго научным. Среди наиболее крупных фигур в 50—60-е го­ды следует назвать Г. Саймона, Д. Смитцберга, В. Томпсона, Д. Ис­тона. Именно они начали разрабатывать новый подход к госу­дарственному управлению — поведенческий или бихевиоральный. В позитивном отношении оригинальность их работ состоит в том, что авторы стремились представить в каче­стве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ пове­дения работающих в них индивидов и групп. Школа поведенческих наук (Г. Саймон, Д. Трумэн, К. Дейч, Д. Макгрегор, Ф. Герцберг, Д. Истон и др.) от­личается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной це­лью этой школы в самых общих чертах было повышение эффек­тивности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов. В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различ­ные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и авторитета в государственном управ­лении. Особенно популярным поведенческий подход был в 60-е годы. Его главный постулат состоит в том, что правильное примене­ние науки о поведении будет способствовать повышению эф­фективности труда как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом. Однако такие приемы, как изменение содержания работы государственных служащих и участие рядовых сотрудников в процессе разработки и принятия ответственных решений и программ, оказались эффективными лишь для некоторых кате­горий служащих и в некоторых ситуациях. Наряду с исследова­ниями школы человеческих отношений методы, разработанные в рамках поведенческого подхода, в конечном итоге стали исполь­зоваться преимущественно в сфере управления персоналом государственных учреждений. С начала 60-х годов в государственном администрировании быстро начал набирать популярность системный подход, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Главная идея системного подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей си­стемы государственного администрирования с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Это дает возможность рассматривать взаи­мосвязи в системе государственного управле­ния и между системой и обществом как единое целое. Сегодня системный подход является одним из самых влия­тельных направлений как в теории государственного управления, так и в научном управлении в целом. Однако теория систем сама по себе еще не может помочь руководителям определить, какие именно элементы государственной организации как системы особенно важны. Этот подход конкретно не определяет основные переменные, влияющие на функ­ции государственного администрирования. Точно так же данная теория не определяет, каким образом среда, т.е. общество, вли­яет на систему государственного управления. Такое определение переменных и их влияния на эффектив­ность административных структур является основным дости­жением ситуационного подхода, ставшего логическим продолжением теории систем. Он возник в начале 70-х годов и внес важный вклад в развитие государственного администриро­вания, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям. Наиболее известными теориями, разработанными в русле ситуационного подхода, являются кон­цепция «мягкого мышления» и «организационная кибернетика». Сторонники ситуационного подхода (Джоан Вудворд, Том Берне, Питер Блау, Альфред Чандлер и др.) к государственному управлению утверждают, что оптимальных структур не существует. Тем более государственное адми­нистрирование должно быть организовано таким образом, что­бы оно было на уровне сложностей и динамики современного об­щества. Центральной идеей ситуационного подхода является анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые силь­но влияют на данную административную организацию в данное конкретное время. Поскольку в центре внимания постоянно оказывается новая ситуация, в рамках этого подхода особое значение приобретает «ситуационное мышление». Используя этот подход, руководители могут лучше понять, какие приемы бу­дут в большей степени способствовать достижению целей орга­низации в конкретной ситуации. 4 этап развития науки государственного управления начался в конце ХХ века и продолжается до настоящего времени. В отличие от «идеальной модели» государственного управления по М. Веберу, современная модель государственной деятельности включает очень сложные характеристики. Это обусловлено тем, что, во-первых, значительное влияние на управленческий процесс в XXI в. оказывает информационная революция, и в частности новые информационные технологии. Такие технологии используются как оперативное средство рационализации управленческой деятельности, без чего представить современную систему государственного управления уже невозможно. Во-вторых, важным изменением в концепции государственного управления стала его политизация. Произошло существенное сближение политиков и администраторов в государственном управлении. Классическая модель государственного управления подразумевала четкое разделение политических и административных функций государственного управления: политики принимали решения, чиновники должны были оставаться политически нейтральными и эти решения исполнять, не вмешиваясь в политический процесс. Сегодня административные функции управления значительно политизировались. Современные государственные чиновники на высоких политических постах вынуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в парламенте. Они не поступают — да в действительности и не могут поступать — только на основании прецедента или бумажных процедур. В-третьих, эксперты ООН считают, что сегодня к государственному управлению необходим новый подход. Принципиальное значение приобретает «более широкое участие общественности в определении целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а также по их осуществлению». Для того чтобы государственное управление было успешным, оно должно приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан. В-четвертых, структура государственных служб в XXI в. претерпела существенные изменения во многих странах. Если в середине XX в. основной упор в государственном управлении делался на деловые качества профессиональных государственных служащих, их политическую нейтральность и гарантированный срок пребывания в должности, то сегодня важное значение стало отводиться политической лояльности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, кто занимает высокие посты в административном руководстве и управлении). На практике это означает более быструю перестановку в рядах старших администраторов и придание политического характера определенным должностям. В некоторых странах (США, Франция, Германия) сотрудники гражданских служб становятся членами партий и партийными функционерами. В-пятых, административные реформы и новации стали обычным явлением в современной системе государственного управления, что потребовало от государственных служащих приспособиться к новым условиям и выработать новый управленческий стиль — динамичный и инновационный. В-шестых, согласно концепциям социального государства и государственного менеджмента среди государственных и административных функций значимое место стало занимать предоставление услуг, оказываемых гражданам и организациям. По существу, речь идет о новой парадигме государственного управления, методологической основой которой является замена традиционных способов администрирования механизмами рынка и конкуренции, а, главное - ориентацией деятельности органов власти на удовлетворение запросов потребителей услуг как базовой ценности. В-седьмых, информационная революция в управлении привела к усилению децентрализации, демассификации и фрагментации управленческого процесса, что создало сетевой принцип организации. Эти перемены знаменовали переход к системе гибкой специализации, призванной быстро отвечать на новые запросы общества и включающей в себя такие элементы, как оперативное изменение управленческих структур, подвижная кадровая политика, быстро меняющаяся специализация, гибкие технологические процессы и организационные формы По существу, информационная «революция управления» означает переход от централизованного управления к модульной организации, в основе которой лежат небольшие структуры, соединенные во временные конфигурации. Это позволяет быстро адаптировать государственные институты к новой, гибко меняющейся информационной среде. Прежде всего, сетевая форма управления дала возможность наиболее полно использовать стремление творческих работников к нововведениям и инициативам в ответ на новые вызовы времени, что позволило перенести принятие ответственных управленческих решений на низовые уровни управления. Разделение процесса принятия решений стало важным рычагом сетевого управления (Р. Родес, Д. Марш и др.). Еще одно важное преимущество новых структур — это укрепление капитала общественного доверия внутри сетевых структур, рост корпоративной солидарности. Оказалось, что небольшая мобильная группа предоставляет наилучшие возможности для интерперсонального взаимодействия творческих личностей, внутри нее легче возникает чувство коллективного действия, формируются общие этические ценности, складывается моральный консенсус, что способствует быстрому и эффективному принятию и исполнению управленческих решений. Сетевая форма управления подразумевает, что мотивы деятельности в значительной степени вытесняют стимулы, а единство мировоззрения и ценностей становится самодостаточной основой саморазвития корпораций. Однако самое главное заключается в том, что сетевые структуры предполагают активное использование творческого потенциала в качестве основы развития современной организации. Именно творчество становится главным козырем новой организации в борьбе со старыми иерархиями индустриальной эпохи. Отношение новых менеджеров к организации как своему творению вызывает у служащих большую приверженность целям корпорации, нежели отношение к ней как к своей управленческой вотчине. Этот подход получил название неокорпоративизма в государственном управлении. Неокорпоративизм (Филипп Шмиттер и др.) (его еще называют либеральным, социальным, общественным корпоративизмом, а порой — «трипартизмом») отдает предпочтение представительству по принадлежности к функциональным экономическим группам, а не по географическому принципу. С практической точки зрения неокорпоративисты хотят стать элементом государства в тех вопросах, где его полномочия затрагивают экономические интересы функционально организованных групп. Сама система государственного управления строится по принципу адаптирующейся корпорации, что предполагает функциональный или профессиональный принцип представительства в правительстве и парламенте. Система функционального представительства органично вписывается в государственное управление, позволяя поддерживать консенсус в обществе по ключевым проблемам общественного развития. В зарубежных странах эта система имеет разные модели: «социальный контракт» в Великобритании, «национальное соглашение» в США, «социальное программирование» в Бельгии, «концертное действие» в ФРГ. Влияние государства на корпоративистские соглашения в такой системе осуществляется косвенно, что позволяет переложить бремя ответственности за исполнение важных решений на всех членов переговорного процесса. Важным преимуществом создания новых сетевых политических структур станет укрепление капитала общественного доверия внутри государственных организаций и со стороны гражданского общества. Это позволит эффективно решить проблему принятия этического кодекса государственной службы, о необходимости которого столь безуспешно говорилось до сих пор. В России наука государственного управления получила официальное признание совсем недав­но. В период господства марксистско-ленинской идеологии государственное управление рассматривалось с точки зрения «руко­водящей и направляющей роли партии». Из компетенции госу­дарственной администрации были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи го­сударственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, приня­тых помимо государственных структур. Государственное администрирование охватывало только исполнительскую и рас­порядительскую деятельность, его смысл сводился к четкой формуле «команда — исполнение». Критические замечания, аль­тернативные поиски и другие творческие моменты в деятельно­сти государственной администрации не допускались. Именно поэтому в годы господства партийной номенклатуры наука государственного управления была попрос­ту не нужна. Она рассматривалась как «буржуазная», заведомо лож­ная. Принципы и методы государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-крити­ческом аспекте, что объяснялось общими идеологическими уста­новками прошлых лет. По существу, достижения мировой обще­ственной мысли в области государственного администрирования в России до сих пор малоизвестны, поскольку работы ведущих за­падных ученых все еще не переведены на русский язык. Поэтому так важно сегодня исследовать и обобщить опыт развития мировой науки в области государственного управления. Существует международный понятийный ап­парат, материалы экспертов ООН по организации государственной деятельности, которыми можно и нужно воспользоваться. И одновременно науку государственного управления необходимо представить в национальном лекси­коне, сделать понятными и доступными ее прикладные технологии. ЛЕКЦИЯ 3. Формы государственного устройства. Модели федерализма Основные вопросы 1. Формы государственного устройства и правления 2. Виды федерации и модели федерализма 3.1.Формы государственного устройства и правления Формой государственного устройства называют политико-территориальное устройство государства, особенности взаимоотношений между центральной и местной властями. Государство, достигая определенного уровня населения и размера территории, начинает делиться на части, которые имеют свои органы власти. В зависимости от формы государственного устройства выделяют простые и сложные государства. Простыми (унитарными) государствами называют единые и централизованные государства, которые состоят из административно-территориальных единиц, полностью подчиняющихся центральным органам власти, не обладают признаками государственности. Они не обладают политической самостоятельностью, но в экономической, социальной, культурной сферах, как правило, наделяются большими полномочиями. Такими государствами, в частности, являются Франция, Норвегия и др. Признаки унитарного государства: 1) единство и суверенитет; 2) административные единицы не имеют политической самостоятельности; 3) единый, централизованный государственный аппарат; 4) единая законодательная система; 5) единая налоговая система. В зависимости от способа осуществления контроля можно выделить следующие виды простого (унитарного) государства: • централизованные (власть на местах формируется из представителей центра); • децентрализованные, в них функционируют избранные органы местного самоуправления; • смешанные; • региональные, которые состоят из политических автономий со своими представительными органами и администрацией. Сложными государствами называют такие, которые состоят из государственных образований, обладающих различной степенью государственного суверенитета. Можно выделить следующие виды сложных государств: 1) федерация; 2) конфедерация; 3) империя. Федерация – это объединение нескольких самостоятельных государств в одно государство. Федеративное государство – добровольное объединение ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство, при котором части союза являются государствами или государственными образованиями (субъектами федерации), обладающими некоторыми признаками государственности. Строится на принципах децентрализации. Федерация и субъекты федерации имеют свои высшие законодательные, исполнительные, и, как правило, судебные органы, принимают конституции и законы. В мире существует 24 федерации: США, Канада, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, ФРГ, Австрия, Швейцария, Индия, Малайзия, Австралия, Россия и др. Признаками федеративных государств являются: - территория состоит из субъектов федерации и в политико-административном отношении не является единым целым. При этом субъекты федерации не обладают государственным суверенитетом, юридически лишены права участия в международных отношениях. В случае нарушения союзной конституции или законодательства центральная власть имеет право применения принудительных мер по отношению к субъекту федерации. Субъекты федерации не обладают правом одностороннего выхода из союза. - Субъекты федерации наделяются в пределах, установленной для них компетенции правом издания законодательных актов. Эти акты действуют только на территории субъекта федерации и должны соответствовать союзному законодательству (общий принцип для всех федераций). Пример: Малайзия, ст. 75 конституции - "Если какой-либо закон государства противоречит федеральному закону, то преимущественную силу имеет федеральный закон, а закон государства в той части, в которой он противоречит федеральному закону, является недействительным". - Субъект федерации может иметь собственную правовую и судебную систему. Конституция определяет порядок организации, процедуру и пределы юрисдикции судебных органов субъекта федерации. - Двухканальная система выплаты налогов. Конфедерация – это межгосударственные объединения или временные юридические союзы суверенных государств, которые создаются для решения политических, социальных, экономических задач. В отличие от федерации, конфедерацию характеризуют: • отсутствие суверенитета, единого законодательства, единой денежной системы, единого гражданства; • совместное решение субъектами конфедерации общих вопросов, для реализации которых они объединялись; • добровольный выход из государства и отмена действия общеконфедеративных законов, постановлений (которые носят рекомендательный характер) на своей территории. Конфедерация, достаточно устойчивая и распространенная в прошлом форма государственного объединения (Рейнская конфедерация, 1254–1350; Ганзейская лига, 1367–1665; Швейцарская Конфедерация, 1291–1798 и 1815–1848; Республика Соединенных провинций (Нидерланды), 1579–1798; Соединенные Штаты Америки, 1781–1789; Германский Союз, 1815–1860; Австро-Венгерская монархия, 1867–1918; Конфедеративные Штаты Америки, 1861–1865, Шведсконорвежская уния, 1814–1905), к настоящему времени находит все меньше сторонников, а существование государств-конфедераций оказывается все более кратковременным. В ХХ столетии, например, Египет и Сирия образовали Объединенную Арабскую Республику (1958–1962 годы), затем Сенегал и Гамбия — Сенегамбию (1982), Чехия и Словакия — Чешскую и Словацкую Федеративную Республику (1990–1992 годы). Еще двумя особыми формами государственного устройства являются инкорпорация и сюзеренитет. Инкорпорация представляет собой полное поглощение одного государства другим или полное слияние нескольких государств в одно целое, в котором отдельные части совершенно утрачивают государст­венный характер. Сюзеренитет характеризуется как вассальное под­чинение одного государства (вассала) "в известных отношениях" власти другого государства (сюзерена). Соотнося сюзеренитет с государственно-правовой практикой, следует заметить, во-первых, что это явление выступает скорее как межгосудар­ственное (международное), чем внутригосударственное. А во-вторых, что оно выступает как дань средневековой истории, но не современно­сти. Однако и в новейшей истории есть примеры сюзеренитета. Исторические примеры: 1. Австро-Венгрия была сюзереном княжества Лихтенштейн до конца Первой мировой войны. 2. Великобритания была сюзереном Трансвааля с 1881 по 1884 год. 3. Испания и Франция до 1993 года совместно являлись сюзеренами княжества Андорра. 4. По своему происхождению и назначению сюзеренитет имел двоякий характер: а) служить "переходной политической формой при распаде­нии разноплеменного государства на его составные части" и б) высту­пать в качестве одного из средств "подчинения слабых государств силь­ным". В отличие от "сюзеренитета", который является данью прошлого, "инкорпорацию" можно рассматривать и как явление настоящее. Пока­зательным примером в этом отношении может служить "воссоединение" но форме, а поглощение по сути и содержанию в 90-е годы Германской Демократической Республики (ГДР) Федеративной Республикой Герма­нии (ФРГ). Форма государственного правления - это организация вышестоящих органов государственной власти, характер и принципы их взаимодействия с другими органами государства, с политическими партиями, классами и социальными группами. Формы правления разделяют на две больших группы: - монархии; - республики. Монархия - это такая форма правления, при которой полномочие верховной власти принадлежат одному человеку: королю, царю, султану, шаха, императору и т.п. При такой форме правления вся высшая законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежат монарху. Влада монарха передается, как правило, по наследству. Иногда монарх может избираться. За свою государственную деятельность монарх ни перед кем не отчитывается и не несет юридической ответственности. Как правило, такие монархи несут ответственность только перед Бог. Все монархии делятся на: абсолютные, ограниченные, дуалистические, теократические, сословно-представительные. При абсолютной монархии власть монарха не ограничена и имеет все характерные особенности, которые изложены в определении. Такие монархии были наиболее распространены в эпоху рабовладения и феодализма. Сегодня их осталось очень мало, в частности в Марокко, Арабских Эмиратах, Кувейте и др. В последнее столетие наиболее распространенными ограниченные монархии. Иногда их называют парламентскими или конституционными. Они характеризуются тем, что власть монарха ограничена парламентом или конституцией. За таких форм правления монарх - глава государства, но он может существенно влиять на законодательную деятельность парламента и на формирование им правительства. Иногда монархическая форма правления имеет формальный характер. К ограниченным монархиям относятся Испания, Швеция, Япония, которые еще можно назвать конституционными монархиями. К парламентским монархиям можно отнести Англию. Дуалистическая монархия - это такая форма правления, когда монарх - глава государства сам формирует правительство и назначает премьер-министра. В такой монархии действует два высших государственных органа - монарх и правительство во главе с премьер-министром. В ней могут существовать и другие высшие государственные органы, в частности судебные. Теократическая монархия - это такая форма правления, когда абсолютная власть религиозного лидера сливается с государственной властью. Религиозный лидер есть одновременно и главой государства. Например, Ватикан, Тибет. Сословно-представительная монархия характеризуется тем, что рядом с монархом - главой государства существует какой-нибудь совещательный представительный орган определенных классов или всего населения. К таким государствам можно отнести Россию до 1917 г., Польшу в XVII- XVIII столетиях. Республика - это такая форма правления, при которой полномочие высших государственных органов осуществляют представительные выборные органы. Республики не имеют монарха. В республике высшие представительные органы и их высшие должностные лица избираются на определенный срок. Они периодически изменяются, переизбираются. За свою деятельность они отчитываются перед народом и несут юридическую ответственность (конституционную, криминальную, гражданскую, административную и дисциплинарную). Республики как формы правления начали интенсивно возникать после буржуазных революций в XVI-XVII столетиях и является доминирующей формой правления в современный период. Ныне все республики делятся на три вида: президентская республика, полупрезидентская (или смешанная), парламентская. Их названия в определенной мере условные, вместе и тем каждая из них имеет свою специфику. Существовали и существуют и другие виды республик: Советская республика. Народно-демократическая республика, республика Парижская Коммуна, исламские республики и другие. Президентская республика характеризуется тем, что президент избирается всем населением, как и парламент. В такой республике президент формирует и возглавляет правительство, является главой государства и формально не подотчетный парламенту. Например, в США, Мексике, Ираке. Полупрезидентская или смешанная - это такая республика, когда президент - глава государства избирается народом, как и парламент. В такой республике правительство избирается (назначается) парламентом по рекомендации президента. Правительство подотчетное одновременно президенту и парламенту. Президент не возглавляет правительство и не несет юридической ответственности за его деятельность. Например, Франция, Финляндия, Украина, Российская Федерация. Парламентская республика характеризуется центральным положением парламента (законодательная власть), который избирает главу государства - президента и правительство - исполнительную власть. Они подотчетные парламенту. Иногда президент не избирается, и главой государства становится премьер-министр. Например, Италия, ФРГ. 3.2. Виды федерации и модели федерализма «Федерализм» и «федерация» — различные явления, каждое из них необходимо самостоятельно классифицировать. Федерализм – это принцип государственного устройства, предполагающий многочисленные виды гибких связей между центральной властью и регионами в различных сферах общественной жизни, соответственно. Федерация - это не только конкретный тип государственного устройства, но и способ организации общества, формы реализации которого зависят от конкретных обстоятельств. Виды федерации можно классифицировать исходя из способа образования федерации, а именно созданные «сверху» и «снизу». Что касается моделей федерализма, то наиболее уместна их класси­фикация, основанная на культурных особенностях и геополитических свойствах государства. Этот принцип классификации моделей федерализ­ма объясняет причину многообразия форм федеративного устройства го­сударства: становится ясно, что не все государства, которым свойственна федеративная форма государственного устройства, применяют единые принципы построения федерации. Кроме того, не каждое государство способно стать федерацией, и такая форма государственного устройства одним народом может восприниматься как ценность, благо, а другим — как произвол. В. Е. Чиркин выделяет следующие виды федераций: 1) симметричные и асимметричные. Симметричная федерация предполагает однопорядковый конституционный статус субъектов федерации. В основном симметричными называют федерации в Австрии, Герма­нии (хотя в последней земли неодинаково представлены в верхней палате парламента) и ОАЭ, где тоже существует неодинаковое представительство эмиратов в безвластном Национальном собрании. Юридически сохране­на симметрия в Эфиопии, где есть только равноправные штаты и даже нет федерального округа. Асимметричная федерация предполагает наличие частей с неодина­ковым правовым положением, в ней есть субъекты и несубъекты и различия в названиях. В качестве примера можно привести США, где существует неодинаковое юридическое положение штатов, федеральных территорий, федерального округа, ассоциированных государств. Существует мнение, что теория асимметричной федерации фактически отвергает важнейший принцип построения федеративного государства (формально-юридическое равноправие субъектов). 2) По способу распределения и осуществления властных полномочий выделяют централи­зованные и децентрализованные. Такое деление обладает определенной долей условности, как замеча­ют сами сторонники такого разделения. Степень централизации может быть различной, и в некоторых случаях четко отнести ту или иную феде­рацию к какому-либо виду сложно (высокоцентрализованными федера­циями называют Индию и Пакистан). 3) С точки зрения способа создания различаются договорные, конституционные и кон­ституционно-договорные федерации. Договорные федерации возникают на основе соглашения, договора, заключенного между самостоятельными государствами (так, например, шло развитие созданного в 1922 г. СССР и образованной в 1787 г. федерации США). Договор может заключаться и между отдельными государственными образованиями, без какого-либо акта общего характера (таким образом, сна­чала создавалась конфедерация, ставшая затем федерацией, в Швейцарии). Конституционные федерации создаются в результате актов государ­ственной власти. Они учреждаются обычно путем принятия конституции или поправок к ней (в 1956 г. — Индия, в 1993 г. — Бельгия). Вместе с тем сторонники такого разделения федераций говорят, что нельзя поставить непреодолимый рубеж между договорными и конститу­ционными федерациями. Создание федераций в США, Швейцарии, Гер­мании и в некоторых других странах имело по существу договорно-конституционный характер. Помимо видов федераций, указанных в приведенной выше класси­фикации В. Е. Чиркина, в юридической науке выделяются и другие виды федераций: 1)  Классический, который анализируется на основе исторического опыта США. Этот вид характеризуется следующими особенностями: до­говорной природой федерации, разделением предметов ведения между разными уровнями осуществления власти, ключевой ролью федеративной конституции, сочетанием двух уровней государственной власти и др.; 2) Дуалистический, который рассматривается как система отношений властей двух уровней, каждая из них в пределах своих полномочий независи­ма от другой. Считается, что такой федерализм не предусматривает обяза­тельного объединения штатов, земель и т. п. в союзное государство (США, некоторые латиноамериканские государства, Португалия, Испания); 3)  Кооперативный (модифицированная модель дуалистического фе­дерализма). В основе такой федерации лежит идея объединения усилий центра и мест для выполнения общих задач и целей. Сторонники выделе­ния этого вида федераций ссылаются на концепцию германского коопе­ративного федерализма, основанную на идее выгодного сотрудничества центра и субъектов федерации, взаимодополняющих друг друга. Исходя из способа образо­вания, можно выделить федерации, созданные «снизу», — те, которые об­разовались путем слияния самостоятельных государств либо произошли из конфедераций, как, например, Швейцария; созданные «сверху», т. е. образованные в результате разделения единого государства на субъекты в ходе федерализации унитарного государства. Первоначальное создание фе­дерации одним из вышеуказанных способов не исключает последующего изменения ее состава. Таким примером являются США, где 13 штатов ста­ли основой федерации при ее создании, большинство включено позже, а часть штатов выделена из других. При классификации федерализма следует говорить не о видах, как в федерации, а о моделях, поскольку, во-первых, такая терминология дает меньше поводов для смешения этих понятий, а, во-вторых, слово «мо­дель» несет в себе более широкий смысл по сравнению со словом «вид». Модель предполагает некий образец, содержащий в себе характеристики, обладая которыми те или иные субъекты следуют той или иной модели, в данном случае модели построения государства. Исследовав 24 «конституционные федерации», А. Подберезкин раз­делил их на 7 типов: 1) западноевропейский. Сюда входят Германия, Австрия, Бельгия, Швейца­рия, старые западноевропейские демократии, связанные или не связанные с национальной структурой населения, с длительными традициями самоуп­равления или независимой государственностью составных частей, устойчи­вым соотношением между политической и этнической идентичностью. К этому типу можно отнести многие полуфедеральные западноевропейские государства: Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию и др. 2) североамериканский тип охватывает США, Канаду, Австралию — старые англоязычные переселенческие федерации, созданные снизу в ходе стро­ительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и ины­ми социальными различиями; это федерации с устойчивой политической идентичностью, высокой децентрализацией государственной власти. 3) латино­американский тип включает Мексику, Аргентину, Венесуэлу, Бразилию — старые переселенческие федерации, созданные сверху в ре­зультате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями, асимметричные, с большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти, со­четающейся с развитыми институтами самоуправления в субъектах. 4) островной тип включает Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Китте и Невис, Коморские острова, молодые островные федерации, соз­данные в результате распада колониальных империй, асимметричные и слабо интегрированные. 5) афро-азиатский тип — это Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР, молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные сверху на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеральных госу­дарств и/или национальными элитами регионов, ставших субъектами фе­дерации, высокоасимметричные, с сильными различиями в потенциале регионов, как правило, с сохранением существенных элементов автори­тарного правления в центре и на местах. 6) в нигерийский тип входят Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Мьянма — молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми автори­тарными режимами, возникшие в результате деколонизации, в которых принципы федеративного устройства использованы центральными властями (сверху) как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов, асимметричные, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узако­ненным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними. 7) российский. Российский федерализм. Нынешний российский федерализм чрезвы­чайно эклектичен, он сочетает многие элементы из советского и даже им­перского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными наработками. Еще одна типология моделей федерализма предложена Р.Г. Абдулатиповым и это следующие модели: • централистская – основные решения принимаются на федеральном уровне; • кооперативная – существование самостоятельных прав субъектов и сотрудничество с ними по всем основополагающим вопросам управления; • конкурирующая – борьба и сотрудничество субъектов Федерации; • договорная – создана субъектами снизу, новые правила функционирования государства невозможны без самих субъектов Федерации. ЛЕКЦИЯ 4. технологии и приемы, обеспечивающие оказание государственных и муниципальных услуг физическим и юридическим лицам Основные вопросы 1. Государственные и муниципальные услуги: понятие, принципы и содержание 2. Технологии и приемы, обеспечивающие оказание государственных и муниципальных услуг физическим и юридическим лицам 4.1. Государственные и муниципальные услуги: понятие, принципы и содержание На рубеже 20-21 вв. в большинстве ведущих государств мира были проведены масштабные административные реформы, «лейтмотивом которых» выступил постепенный отказ от бюрократических принципов государственного управления, что получило название «антибюрократическая революция». При этом стала проявляться тенденция унификации государственных систем и моделей управления, связываемая многими специалистами с отдельными аспектами глобализационных процессов. В теоретическом плане речь идет о замещении централизованного подхода к организации государства на децентрализованный подход. В самом общем виде можно утверждать, что проводившиеся в разных странах мира реформы публичного управления были призваны заменить традиционные способы администрирования, опирающиеся на правила и авторитет, рыночными, движимыми конкуренцией. Подобные современные подходы к реформированию государственного аппарата и механизмов его функционирования рассматриваются в рамках концепции Нового государственного управления – НГУ (New Public Management). Концепция базируется на адаптации успешных управленческих технологий, используемых в бизнес-среде, для системы органов публичного администрирования. Ключевым аспектом концепции НГУ выступает ориентация деятельности органов власти на удовлетворение запросов потребителей как базовой ценности. В этой связи можно говорить о смене самой парадигмы государственного управления, заключающейся в смене его цели и смысла, переходе от идеи «граждане для государства и государство для выполнения функций» к задаче «государство для граждан». Во многих зарубежных странах государственные услуги – одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг». Именно такая установка позволяет полноценно реализовать положения статьи 7 Конституции РФ о социальном государстве. Понятие «государственные услуги» в России стало широко использоваться с началом административной реформы и определен в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314-ФЗ «О системе и структуре органов исполнительной власти». Понятие и правовое регулирование предоставление государственных услуг установлено в Федеральном Законе № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г. Таким образом, вхождение термина «государственные услуги» в России связано с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов. В статье 2 № 210-ФЗ государственные и муниципальные услуги определяются следующим образом: 1) государственная услуга - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги; 2) муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (органа, предоставляющего муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения и переданных государственных полномочий по предоставлению государственных услуг, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований. а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав; может это убрать? Субъектами оказания государственных и муниципальных услуг являются: • федеральные органы исполнительной власти; • исполнительны органы государственной власти субъектов Российской Федерации; • органы местного самоуправления; • государственные учреждения и иные организации в части осуществления ими отдельных государственных полномочий по предоставлению государственных услуг, переданных им на основании правовых актов органов государственной власти; • профильные государственные и муниципальные учреждения и организации. • Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" и Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос" в установленной сфере деятельности. Значительную часть услуг (публичные услуги в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, культуры и т. п.) органы государственной власти и органы местного самоуправления оказывают не непосредственно, а через профильные государственные и муниципальные учреждения и организации. Основными группами потребителей (объектами) государственных и муниципальных услуг являются: • бизнес-структуры; • некоммерческие организации; • государственные органы; • органы местного самоуправления; • физические лица. Государственными и муниципальными услугами являются деятельность органов власти и подведомственных учреждений, осуществляемая в целях реализации гражданами их прав, свобод и обязанностей. Услуги предоставляются безвозмездно или по регулируемым ценам в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения, специальных административных режимов и др. Основными государственными услугами являются: • оформление паспортов разного типа; • представление пособий и государственной поддержки; • регистрация по месту жительства; • регистрация предпринимателей и юридических лиц; постановка на учет авто в ГИБДД; • смена места жительства; • изготовление гражданских документов (полис, СНИЛС и так далее); • представление ИНН; • регистрация прав собственности; • выдача документов о правах на то или иное имущество. Муниципальные услуги оказываются в различных сферах жизнедеятельности муниципальных образований. Например, в сфере здравоохранения: услуги первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических учреждениях (организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи); услуги по проведению патологоанатомических исследований; услуги скорой медицинской помощи, оказываемой безотлагательно гражданам при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства и т.д.). В сфере культуры: услуги по дополнительному образованию в области культуры и искусства; услуги по библиотечному, справочно-библиографическому и информационному обслуживанию и просветительской деятельности; услуги по организации и проведению мероприятий, кружков, художественных студий, клубов по интересам; проведение вечеров отдыха в учреждениях культурно-досугового типа; проведение массовых мероприятий; музейная деятельность и т.д. г). В сфере содержания и управления имуществом: подготовка и проведение торгов (аукционов, конкурсов) по продаже муниципального имущества, маркетинговая деятельность (предпродажная подготовка приватизационных дел, проведение маркетинговых исследований по рынку недвижимости); содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования; организация благоустройства, содержание и озеленение территории; организация обустройства мест массового отдыха населения; содержание мест захоронения, организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения и т.д. С.И. Неделько и его соавторы структурируют процесс оказания услуг по следующим блокам: условие; основание; промежуточный результат; конечный результат; эффект. В качестве условий оказания государственной услуги выступают нормативная база, реестр услуг. Основание оказания государственной услуги – заявление потенциального потребителя, договор. Состав оказываемой государственной услуги – содержание услуги, включая конечный и промежуточные результаты. Промежуточный результат оказания государственной услуги (предварительные консультации в процессе подготовки документов, экспертиза документов, подготовка решения в соответствии с регламентом). Результат оказания государственной услуги – факт оказания услуги или конечный результат (выдача правообеспечивающего документа, перечисление денег, предоставление информации и пр. в соответствии с видом услуги и регламентом). Эффект оказания государственной услуги – влияние услуги на состояние объекта – получателя услуги, а также влияние услуги (с учетом её доли) на достижение индикативных социально-экономических показателей, заложенных в целевые программы, в рамках которых оказывается услуга. Оценка эффективности государственных и муниципальных услуг осуществляется через выявление степени удовлетворенности потребителя услуги и последующее влияние на достижение задач целевых программ и стратегических целей комплексной программы социально-экономического развития территории. Необходимым условием эффективного публичного управления и качественного оказания государственных и муниципальных услуг является регламентация и стандартизация основных процессов и результатов, которые составляют содержание государственных (муниципальных) услуг. Оказание услуги можно рассмотреть, как совокупность последовательных административных процессов и процедур, по результатам которых заявитель получает благо, соответствующее определенным параметрам и удовлетворяющее его потребность. Подобные характеристики государственной и муниципальной услуги и процессов её оказания закрепляются в нормативно правовых актах – административных регламентах предоставления государственной (муниципальной) услуги и стандартах государственной (муниципальной) услуги. Структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие (Статья 12 № 210-ФЗ): 1) общие положения; 2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги; 3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах; 4) формы контроля за исполнением административного регламента; 5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, многофункционального центра, организаций, оказывающих государственные и муниципальные услуги, а также их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, работников. Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает (Статья 14 №210-ФЗ): 1) наименование государственной или муниципальной услуги; 2) наименование органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу; 3) результат предоставления государственной или муниципальной услуги; 4) срок предоставления государственной или муниципальной услуги; 5) правовые основания для предоставления государственной или муниципальной услуги; 6) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия; 7) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги; 8) исчерпывающий перечень оснований для приостановления предоставления государственной или муниципальной услуги или отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги; 9) размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами; 10) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и при получении результата предоставления государственной или муниципальной услуги; 11) срок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги; 12) требования к помещениям, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении государственной или муниципальной услуги, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой государственной или муниципальной услуги, в том числе к обеспечению доступности для инвалидов указанных объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации о социальной защите инвалидов; 13) показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг; 14) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах и особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Эффективность мер по совершенствованию процесса предоставления государственных и муниципальных услуг в Российской Федерации получила признание со стороны международной экспертной группы в рамках доклада Всемирного банка Doing Business, формируемого ежегодно с 2003 года. В рейтинге 2017 года Россия вошла в TOP-50 стран-участниц исследования, заняв 40 место (из 190 стран). В 2012 году Российская Федерация находилась на 112 месте. 4.2.Технологии и приемы, обеспечивающие оказание государственных и муниципальных услуг физическим и юридическим лицам Технологии, обеспечивающие оказание государственных и муниципальных услуг физическим и юридическим лицам представляют собой совокупность последова­тельно применяемых процедур и приемов, направ­ленных на оптимальное и эффективное обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг физическим и юридическим лицам. Ориентация на предоставление услуг повысила в системе функционирования органов государственной власти роль аутсорсинга - эффективной управленческой технологии, применяемой как в экономике, так и в государственном управлении. Аутсорсинг административно-управленческих процессов – это выведение функций и предоставляемых услуг органов государственной власти за рамки их полномочий и передача данных функций и услуг на конкурсных условиях в частный сектор, органам местного самоуправления или государственным предприятиям; приобретение на договорной основе услуг сторонних организаций для выполнения ряда функций (процессов, видов деятельности), необходимых органу исполнительной власти в связи с осуществлением возложенных на него полномочий (функций) либо с целью повышения их эффективности. С аутсорсингом тесно связана технология государственно-частного партнерства (ГЧП) - взаимодействие публичного партнера с одной стороны и частного партнера с другой, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о государственно-частном партнерстве, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению. Суть ГЧП в сфере предоставления государственных услуг состоит в подключении государством частного сектора к социальной работе, ранее бывшей безраздельной вотчиной государства. Весьма распространенной формой государственно-частного партнерства стала приватизация государственных услуг населению. В принципе, частный сектор способен выполнять эту социальную работу более оперативно и эффективно, чем государственные службы, хотя бы потому, что он, являясь коммерческим сектором, выполняет ее с прибылью для себя. Широкое распространение в предоставлении государственных и муниципальных услуг получила технология «одного окна», которая характеризуется тем, что позволяет сконцентрировать оказание любых услуг в одном месте, начиная от подачи заявления, до выдачи результатов решения исполнительного органа. Важной составляющей этой технологии является минимизация количества документов, которые заявитель должен предоставлять в орган власти для принятия решения. Это достигается построением развитой инфраструктуры эффективного межведомственного взаимодействия, причем как на одном уровне власти (по горизонтали), так и межуровневого взаимодействия (по вертикали). Технология (принцип) «одного окна» составляет основу деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) - российских организаций независимо от организационно-правовой формы, отвечающих требованиям, установленным № 210-ФЗ, и уполномоченным на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме. Технология «одного окна» является важной составной частью электронного правительства. Электронное правительство - это способ предоставления информации и оказания уже сформировавшегося набора государственных услуг гражданам, бизнесу, другим ветвям государственной власти и государственным чиновникам, который максимально возможно использует информационные технологии и минимизирует личное взаимодействие между государством и заявителем. Широко распространенной в мире технологией является технология улучшения качества услуг и снижения уровня их цен (технология развития рынка услуг). Основу этой технологии составляет преобразование бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы, способствующие их большей самостоятельности и расширению номенклатуры платных услуг, улучшению их потребительских свойств. Стимулируется выход на рынок услуг коммерческих структур, частных предпринимателей и т.д., а также передача негосударственному сектору тех публичных услуг, оказание которых конституционно не отнесены к обязанностям государства. Широкое распространение получили информационно-коммуникативные технологии, обеспечивающие оказание государственных и муниципальных услуг физическим и юридическим лицам: • Порталы государственных услуг (или сайты ведомств и учреждений с информацией об услугах), включающие помимо общих данных об учреждении информацию об услугах; копии документов, устанавливающих цены на услуги; перечень платных услуг и цены на них; информацию о материально-техническом обеспечении предоставления услуг; копии лицензий (при наличии); план мероприятий; отчетность о выполнении государственного (муниципального) задания и результатах деятельности. • Порталы федеральных органов государственной власти и субъектов РФ, позволяющие находить контактную информацию об органах власти и услугах; получать государственные и муниципальные услуги: подавать документы и получать результаты (решения, информацию), записываться на прием в орган власти, производить оплату услуг. • Информационные киоски (инфоматы) предназначены для предоставления информации пользователю, выхода в интернет или доступа к локальным базам данных и позволяют пользователю искать необходимую информацию; оплачивать услуги; получать интерактивную консультацию; подавать заявления в государственные структуры и т.д. • Центры обработки данных включают целый комплекс IT-решений, высокотехнологичного оборудования и инженерных конструкций. Основная задача такого центра заключается в быстрой обработке любого объема данных, хранении информации и ее выдаче в стандартизированном виде пользователю (органам власти, учреждениям). • Система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). позволяет федеральным, региональным и местным органам власти, кредитным организациям (банкам), внебюджетным фондам, и прочим участникам СМЭВ обмениваться данными, необходимыми для оказания государственных и муниципальных услуг юридическим и физическим лицам, в электронном виде. • АИС (автоматизированные информационные системы) комплекс автоматизированных информационных технологий, предназначенных для информационного обслуживания – организованного непрерывного технологического процесса подготовки и выдачи потребителям научной, управленческой и другой информации, используемой для принятия решений, в соответствии с нуждами для поддержания эффективной деятельности. Широко используются в сфере оказания государственных и муниципальных услуг (МФЦ, Порталы государственных услуг, государственные услуги в сфере недвижимости и т.д.). Прием, обеспечивающий оказание государственных и муниципальных услуг физическим и юридическим лицам – это способ оказания государственных и муниципальных услуг физическим и юридическим лицам. Существуют три основных приема, обеспечивающих оказание государственных и муниципальных услуг физическим и юридическим лицам: 1. Непосредственно получателю услуги или его доверенному лицу при личном обращении в соответствующее ведомство (орган власти). 2. В электронном виде на Едином портале государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ). 3. Через Многофункциональные центры города (МФЦ). В первом случае физическому или юридическому лицу оказывается услуга в ответ на личное обращение (или через доверенное лицо) в соответствующее ведомство или орган власти для получения определенной государственной или муниципальной услуги. Во втором случае государственные и муниципальные услуги оказываются в электронном виде через единый портал государственных и муниципальных услуг. В соответствии с нормами статьи 21 № 201-ФЗ единый портал государственных и муниципальных услуг обеспечивает: 1) доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, а также об услугах, предназначенным для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров соответственно государственных и муниципальных услуг; 2) доступность для копирования и заполнения в электронной форме запроса и иных документов, необходимых для получения государственной или муниципальной услуги либо услуги, предоставляемой государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ); 3) возможность подачи заявителем с использованием информационно-телекоммуникационных технологий запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги, заявления о предоставлении услуги; 4) возможность получения заявителем сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги; 5) возможность получения заявителем с использованием информационно-телекоммуникационных технологий результатов предоставления государственной или муниципальной услуги, за исключением случаев, когда такое получение запрещено федеральным законом; 6) возможность оплаты заявителем с использованием электронных средств платежа предоставления государственных и муниципальных услуг, и уплаты иных платежей; В третьем случае многофункциональные центры (МФЦ) в соответствии со статьей 16 №210-ФЗ осуществляют: • прием запросов заявителей о предоставлении государственных или муниципальных услуг; • представление интересов заявителей при взаимодействии с государственными органами, органами местного самоуправления, а также с организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг; • представление интересов государственных органов, органов местного самоуправления при взаимодействии с заявителями; • информирование заявителей о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг в МФЦ, о ходе выполнения запросов о предоставлении госуслуг, а также по иным вопросам, связанным с предоставлением государственных и муниципальных услуг; • взаимодействие с государственными органами и органами местного самоуправления по вопросам предоставления государственных и муниципальных услуг, а также с организациями, участвующими в предоставлении госуслуг; • формирование комплектов документов, необходимых для получения государственных и (или) муниципальных услуг, указанных в комплексном запросе; • выдача заявителям документов по результатам предоставления государственных и муниципальных услуг, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; • прием, обработка информации из информационных систем государственных органов, органов местного самоуправления, а также выдача заявителям на основании такой информации документов, если иное не предусмотрено федеральным законом. В центрах оказываются услуги не только физическим, но и юридическим лицам, и индивидуальным предпринимателям. С помощью МФЦ можно зарегистрировать ИП, получить разрешение на строительство и оформление земельных участков, оформить лицензии на различные виды деятельности. ЛЕКЦИЯ 5. Центральные, региональные и местные органы государственного управления, их иерархия, проблемы взаимоотношений Основные вопросы 1. Структура и иерархия центральных, региональных и местных органов государственного управления 2. Основные принципы организации деятельности органов государственной власти Российской Федерации. 3. Полномочия, компетенции и проблемы взаимоотношений центральных, региональных и местных органов государственного управления. 4. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. 5.1. Структура и иерархия центральных, региональных и местных органов государственного управления Государство как организация публичной власти осуществляет ее, выполняя свои многообразные функции управления общественными процессами, с помощью образуемых в установленном порядке государственных органов. Они являются вспомогательными институтами государственной власти, проводниками ее решений, теми ее структурами, которые практически реализуют властные полномочия в соответствии с определенной им компетенцией. Понятие «орган» может рассматриваться как часть более широкого понятия «организация». Организация предполагает коллектив людей, объединенных общими целями деятельности для решения поставленных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность организации, причем, в отличие от нее органом может быть, как одно должностное лицо, так и известным образом организованная группа должностных лиц. Поэтому каждый государственный орган является составной частью организационной структуры государственного аппарата. Он состоит из тех органов, которые обладают определенными чертами и свойствами, подчеркивающими их принадлежность к осуществлению государственной власти и функций государственного управления. Поскольку государственными органами вырабатываются и реализуются властно-управленческие решения, их следует отличать от тех организационных структур государства, в которых создаются материальные, социальные и духовные продукты: от государственных предприятий, осуществляющих экономическую деятельность на базе государственной собственности; от государственных учреждений, связанных, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг; от государственных организаций, выполняющих обычно организационные функции в различных социальных сферах. Можно выделить специфические признаки, отличающие государственные органы от других организаций, имеющихся в государстве и обществе. Это такие, как: • регламентация конституционно-правового статуса органа; • наличие у него государственно-властных полномочий; • законодательные особенности учреждения; • порядок деятельности в присущих ему организационно-правовых формах; • наличие определенной компетенции, включающей в себя предметы ведения и полномочия в отношении этих предметов ведения в соответствующей сфере государственной деятельности. Таким образом, государственный орган - это учрежденное в структуре государства в установленном порядке образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственной деятельности, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами. Государственные органы образуются для осуществления государственной власти и реализации функций государственного управления. Социальное предназначение их властно-управленческой деятельности в основном сводится к следующим функциям: • регулятивной, связанной с принятием нормативных актов, правил поведения людей; • организаторской, обеспечивающей исполнение принимаемых решений; • охранительной, заключающейся в обеспечении правопорядка, безопасности граждан, защите их прав и свобод. Названные функции лежат в основе соответствующих видов государственной деятельности - нормотворческой, организаторской (исполнительной, распорядительной), правоохранительной. Функции государственной власти и виды деятельности государства обусловливают первичную специализацию государственных органов по практическому осуществлению государственного управления. Наиболее существенный признак государственных органов - наличие государственно-властных полномочий. Для реализации государственных функций государственные органы наделяются государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера. Их деятельность облекается в правовые формы, а принимаемые ими акты имеют иерархию по юридической силе и значению. Они осуществляют правотворческую, правоприменительную и правоохранительную деятельность, в процессе которой опираются на интеллектуальную, организационную, материальную и принудительную силу государства. Каждый из них представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата. Вместе с тем государственные органы образуют в своей совокупности определенную систему, которая основывается на конституционно закрепленных принципах. Государственные органы в Российской Федерации составляют единую систему осуществления государственной власти. Такое единство определяется федеративным устройством и государственной целостностью России (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), что производно от полновластия народа, который, являясь носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, осуществляет ее непосредственно, через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1, 2 ст. 3). Граждане России, реализуя свои права участия в управлении делами государства, могут влиять на формирование государственных органов через выборы и своих представителей. Под системой государственных органов в Российской Федерации понимается совокупность ее центральных (федеральных), региональных (субъектов федерации) и местных органов государственной власти. При этом система органов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к органам государственной власти. Однако органы местного самоуправления обладают властными полномочиями. Но они не носят государственного характера и, в отличие от государственно-властных полномочий, не осуществляются от имени Российской Федерации. Центральные, региональные и местные органы государственного управления в РФ образуют соответствующую структуру и иерархию. 1 уровень структуры государственных органов составляет система центральных органов. Под системой центральных, федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции РФ), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В системе, структуре и процедурах деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти отражена федеративная природа современной России. Особенность системы государственных органов России заключается в том, что отдельные ее составные части (совокупность органов) сами образуют системы органов, являясь тем самым подсистемами единой системы. Однако элементы (объекты) этой системы неоднородны: Федеральное Собрание является, условно говоря, конечным объектом, не образующим своей собственной системы и структурно состоящим из двух элементов — палат; Правительство России как совокупный орган исполнительной власти образует систему федеральных органов исполнительной власти; федеральные суды, имеют свою систему - Конституционный Суд как конечный субъект этой системы и две подсистемы: систему федеральных судов общей юрисдикции с подсистемами общих и военных судов (могут создаваться и иные специализированные суды), замыкающуюся на Верховном Суде РФ, и систему федеральных арбитражных судов с Высшим Арбитражным Судом РФ. 2 уровень государственных органов составляет система органов региональной власти. Система органов региональной государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, создается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. 3 уровень образует система местных органов государственной власти. Систему органов местного управления составляют государственные органы, организованные по территориальному или функционально-отраслевому принципам, осуществляющие управленческую деятельность посредством структурных подразделений в административных границах конкретной территории. К ним относятся территориальные органы юстиции, внутренних дел, финансовые, сельского хозяйства, архитектуры и строительства, по управлению государственным имуществом, по промышленности, торговле, земельным ресурсам и землеустройству, транспорту и связи, образованию, здравоохранению, культуре и др. Также сюда можно отнести налоговую инспекцию, военные комиссариаты, управления статистики, миграционную службу, управления безопасности, чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, санитарно-эпидемиологического надзора, гидрометеослужбы и т.п. 5.2. Основные принципы организации деятельности органов государственной власти Российской Федерации. Организация и деятельность государственных органов строится на принципах, которые согласуются с конституционными основами осуществления государственной власти в Российской Федерации. Основным принципом организации деятельности органов государственной власти Российской Федерации является ее разделение на три ветви. В результате органы государственной власти подразделяются на законодательные (представительные), исполнительные и судебные. В пределах своей компетенции по осуществлению властных функций государственные органы самостоятельны и независимы, но при этом они не могут не взаимодействовать друг с другом. Организация государственной власти по принципу ее разделения не должна создать иллюзию о многовластии в обществе. В Российской Федерации власть едина изначально, так как ее единственным источником, согласно Конституции, является сам народ и только он. Это означает, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти, присвоить себе всю ее полноту или монополизировать ее отправление. Следовательно, сама по себе государственная власть не делится между государственными органами, ее осуществление связано с разделением определенных функций и полномочий, которыми они наделяются. Принцип федерализма предполагает наличие двух уровней государственных органов России: 1) уровень федеральных органов государственной власти; 2) уровень органов государственной власти субъектов федерации. К числу других принципов организации и деятельности органов российского государства относятся: • формирование государственных органов народом или по его поручению соответствующими органами власти; • осуществление полномочий в интересах реализации прав и свобод человека и гражданина; • специализация выполнения видов государственной деятельности на основе «разделения труда» путем наделения каждого органа определенной компетенцией; • территориальная организация властных структур; • разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти; • законность в деятельности государственных органов; • обеспечение исполнения полномочий государственных органов институтом государственной службы; • употребление в официальном делопроизводстве государственного языка. Все государственные органы имеют общий правовой режим деятельности, формируемый Конституцией РФ и соответствующими ей федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации. Конституционно-правовой статус органов российского государства определяется Конституцией и законами Российской Федерации, конституциями, уставами и законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и органов власти субъектов РФ, а также положениями об органах и другими нормативными правовыми актами. Следует отметить, что понятие «законодательство об организации государственной власти» не тождественно понятию «законодательство об органах государственной власти». Первое из них шире, поскольку статутные законы и иные законодательные акты всегда дополняются законами, регулирующими деятельность этих органов и их взаимодействие в конкретных ситуациях. Например, федеральный конституционный закон о чрезвычайном положении не является законом об органах государственной власти, однако в нем содержатся существенные нормы, раскрывающие полномочия органов государственной власти в условиях чрезвычайного положения, что имеет важнейшее отношение к организации государственной власти. Будучи составными частями государственного аппарата, органы государства различаются порядком образования, видами выполняемой ими государственной деятельности, характером и объемом компетенции, особенностями исполнения возложенных на них полномочий, формами и методами осуществления ими функций государственного управления и т.д. В зависимости от классификационного критерия виды государственных органов могут быть распределены: 1) по принципу разделения властей: законодательные, исполнительные, судебные; 2) по принципу федерализма: федеральные, субъектов федерации; 3) по территориальному масштабу: центральные, региональные (территориальные), местные; 4) по характеру и объему компетенции: общей компетенции, специально-функциональной компетенции (отраслевой и межотраслевой), особой компетенции; 5) по виду государственной деятельности: гражданские, военные, правоохранительные, специализированные; 6) по порядку образования: легитимные (конституционные, учрежденные на законном основании) и нелегитимные (образованные в нарушение установленного законом порядка); 7) по организационно-правовым формам: коллективные, единоличные; 8) по формам принятия решений: коллегиальные, единоначальные; 9) по формам и методам осуществления функций государственного управления: политические, административные, фискальные, «силовые», экономические, финансовые, карательные, контрольно-надзорные, консультационные, координационные; 10) по особенностям исполнения возложенных полномочий: властно-управленческие, вспомогательные. Такая классификация государственных органов проводится по всем областям жизнедеятельности общества, региона муниципального образования. Структура и виды органов того или иного уровня устанавливаются в зависимости от формы государственного устройства и в соответствии с формой правления. Многообразие государственных дел, значительный размер территории и различия между субъектами Российской Федерации вызывают необходимость большого числа государственных органов, специализирующихся на выполнении функций государственного управления. Поэтому помимо рассматриваемых традиционных и наиболее распространенных видов государственных органов существуют и другие их виды. Можно выделить органы, осуществляющие надзор за законностью, контроль над финансами и другими видами государственной деятельности. Такие органы образуют еще один вид - контрольно-надзорные органы государства, наделяемые для выполнения подобных функций особой компетенцией (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.) Кроме того, органы, осуществляющие свою деятельность, связанную с функциями государственного управления, могут создаваться при президенте и правительстве, при министерствах и ведомствах, при администрациях, правительственных и других органах субъектов федерации. Система государственных органов и должностных лиц государства, осуществляющих управление в обществе через законодательную, представительную и судебную ветви власти, представляет собой государственный аппарат. Структура государственного аппарата зависит от подхода к организации государственной власти, от государственно-территориального устройства, от разделения на органы и должностные лица, осуществляющие властные полномочия, и органы и должностные лица, образующие обслуживающий аппарат. В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного аппарата выступает государственный орган, который представляет собой структурную единицу власти, наделённую государственно-властными полномочиями, необходимыми для частичной реализации функций определённой ветви государственной власти. Под структурой государственного органа понимаются его внутреннее устройство, порядок расположения составляющих его звеньев, подразделений, их соотношение, подчиненные выполняемым функциям, объему полномочий и компетенции, исходящими из общей компетенции и предмета ведения данного органа. Организационная структура государственного органа может быть довольно простой (прокурор района) или весьма сложной (двухуровневая структура парламента). Чем выше положение органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура. Она находит свое отражение в штатном расписании, где детализируется полное наименование структурных подразделений, учрежденных должностей с их классификацией и предусмотренным обеспечением. В состав каждого государственного органа входят лица, являющиеся непосредственными носителями и исполнителями государственно-властных полномочий (лица, замещающие государственные должности), а также лица, обеспечивающие исполнение как полномочий таких лиц, так и полномочий собственно государственных органов (государственные служащие). В составе государственных органов есть и технический аппарат (вспомогательно-обслуживающий персонал). Каждая самостоятельная единичная структура управления должна иметь внешние связи, которые были бы в состоянии обеспечивать и регламентировать: • полноту ответственности каждого государственного органа за достижение поставленных перед ним целей и функций управления; • сбалансированность целей всех звеньев определённого уровня управления по отношению к целям вышестоящего уровня; • комплексность выполнения всех функций управления, относящихся к реализации поставленной цели, как по вертикали, так и по горизонтали; • наиболее рациональное разделение и кооперацию усилий между звеньями и уровнями государственного аппарата с точки зрения выполняемых функций управления, минимизацию их дублирования; • концентрацию полномочий и ответственности при решении каждой управленческой задачи за счёт рационального перераспределения компетенции на каждом уровне управления по горизонтали и делегирования полномочий по вертикали; • полное соответствие механизма контроля исполнения объём компетенции в области ответственности и полномочий принятия решений по каждой управленческой задаче. Несмотря на существенные различия между собой входящих в организационную структуру государственного аппарата государственных органов, они могут иметь в то же время немало общего, тождественного, типичного. Государственные органы, которые характеризуются схожим положением и однородностью осуществляемых управленческих функций принято называть «звеном государственно - управляющей системы». Выделение звеньев организационной структуры государственного аппарата позволяет выработать для каждого из них типовые правовые статусы, типовые внутренние структуры, типовые наборы взаимосвязей в системе государственного управления, и соответственно анализировать и оценивать их рациональность и эффективность. Статусные элементы звена государственно-управляющей системы в то же время представляют собой отправные ориентиры для организационного построения конкретного государственного органа. Совокупность подразделений государственного органа, а в них должностей, схема распределения между ними возложенных на орган функций и полномочий, механизм взаимодействия этих подразделений и взаимоотношения должностей представляют собой структуру государственного органа. При построении организационных структур звеньев государственно-управляющей системы и отдельных государственных органов используется несколько моделей, которые формируют соответствующие типы структур. Линейная модель создаёт структуру, при которой преобладает вертикальная, однонаправленная подчинённость государственных органов, структурных подразделений, образующих в завершённом виде строгую иерархическую пирамиду. Линейный тип структуры жёстко формализован и придаёт ей устойчивость, надёжность. Однако в нём слабо выражены обратные связи, что снижает его эффективность. Функциональная модель ведёт к формированию структуры государственных органов и структурных подразделений, специально приспособленных к выполнению конкретных функций управления. Это позволяет под каждую из реализуемых функций управления подбирать высокопрофессиональных специалистов. В то же время эта модель порождает проблему обеспечения межфункциональной координации, что снижает достоинства специализированного ведения отдельных функций управления. Линейно-функциональная модель обеспечивает соединение достоинств линейной и функциональной моделей, и способствует созданию структуры, в которой одни органы (подразделения) принимают управленческие решения и властно проводят их в жизнь, а другие осуществляют планирование и контроль, информационное, консультативное, координационное, статистическое, финансовое и иное обеспечение. Усложнение решаемых государственным управлением задач по достижению глобальных целей в условиях развития демократии и информационного общества привело, о чём ранее уже говорилось, к широкому применению программно-целевой модели при формировании структур звеньев государственно-управляющей системы, государственных органов и подразделений. При этом соединение линейной и программно-целевой модели структур управления позволяет эффективно использовать для обеспечения комплексного подхода к управленческим процессам на определённой территории матричную модель структуры управления. Такая модель даёт возможность гибкого, адаптационного подхода к управлению сложными, развивающимися, динамичными территориальными, отраслевыми или социальными объектами, позволяет обеспечить своевременную координацию управленческих действий. 5.3. Полномочия, компетенции и проблемы взаимоотношений центральных и региональных органов государственного управления Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предпо­лагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете РФ, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распро­страняются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции и законов. Структура государственной власти многосложна. Субъекты федера­ции пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти. Вне пределов компетенции Российской Федерации эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение компетенции между ними и федерацией в целом, верховенство федеральных конституций и зако­нов и исполнять их. Система государственных органов субъектов федерации устанавлива­ется ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполни­тельных органов государственной власти, в согласии с федеральным зако­ном. Это направлено на обеспечение единства системы органов Российского государства в целом. Особенно большое значение для единства системы го­сударственной власти имеет то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют еди­ную систему исполнительной власти во всей стране в пределах ведения Рос­сийской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Проблема определения компетенции федеральных органов власти явля­ется главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Феде­рация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федера­ции, без чего государственная власть не может носить демократический ха­рактер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности, и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это — объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенций и функций государственных органов федерации и ее субъектов. Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: а) исключительной компетенции федеральных органов власти, б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов, в) исключительной компетенции субъектов федерации. В мировой практике существует несколько способов разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами федерации: • установление только предметов исключительного ведения федерации (США, Мексика). Все остальные вопросы относятся к ведению субъектов федерации; • установление предметов исключительного ведения федерации и предметов исключительного ведения субъектов федерации (Канада); • установление предметов исключительного ведения федерации, предметов совместного ведения федерации и субъектов, предметов исключительного ведения субъектов федерации (Индия); • установление предметов исключительного ведения федерации и предметов совместного ведения федерации и ее субъектов, при этом вопросы, не включенные в указанные предметы, относятся к ведению субъектов федерации (Россия). В России Конституция дает преимущества субъектам: законы, изданные субъектами Федерации в пределах их исключительной компетенции (остаточных полномочий), имеют верховенство по отношению к федеральному закону (при противоречиях действует закон субъекта Федерации, тогда как по отношению к двум другим сферам применяется принцип верховенства федерального права). Конституция РФ определяет: • перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями; • предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения; Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий федерации по второй группе вопросов — предметам совместного ведения. Таким образом, оставшейся компетенцией обладают субъекты федерации. Этот «остаток» федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется в полной мере. Предметы ведения и полномочия центральных органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп: 1) Вопросы государственного строительства; 2) Вопросы регулирования экономики и социального развития; 3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности; 4) Вопросы обороны и охраны границы; 5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы; 6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.; 7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации. К ведению Российской Федерации п. «г» ст. 71 Конституции РФ относит «установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти». По сути, в данной статье речь идет о системе федеральных органов, относящихся ко всем названным ветвям государственной власти в их единстве и взаимодействии. Конституция России (ч. 1 ст. И) прямо называет федеральные органы, которые входят в эту единую систему. Согласно указанной норме государственную власть на федеральном уровне осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Статья 71 (п. «г») Конституции РФ исходит из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, закрепленного положением ч. 1 ст. 3, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Те же положения нашли свое отражение в ч. 3 ст. 5, провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ государственного устройства Российской Федерации. Особенности же правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции РФ (гл. 4 «Президент Российской Федерации», гл. 5 «Федеральное Собрание», гл. 6 «Правительство Российской Федерации», гл. 7 «Судебная власть») и конкретизируются в ряде федеральных конституционных законов. Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны. Компетенция государственных органов определяется, прежде всего, уровнем той деятельности, для которой они создаются. Административно-территориальное устройство, географические и климатические условия, исторически сложившиеся традиции и национальные особенности жителей также оказывают влияние на распределение управленческих функций между государственными органами. Орган управления может быть, как самостоятельным юридическим лицом, так и подчиненным структурным подразделением вышестоящего органа власти. 5.4. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации В Российской Федерации единство системы государственных органов обеспечивается наряду с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Оно проявляется также и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Целостность государственного управления обеспечивается и поддерживается за счет скоординированной и сложенной работы организационных структур государственного аппарата разного уровня. Существующая между органами государственной власти тесная организационно-правовая взаимосвязь характеризуется тем, что одни органы избираются, назначаются или формируются другими органами, одни из них руководят другими, одни подотчетны и ответственны, подконтрольны и подчинены другим. Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти осуществляется не только Конституцией, но и Федеративным договором (который посвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае их несоответствия ей, действуют конституционные нормы. Договорное разграничение полномочий между центром и регионами, само по себе являющееся легитимным, не должно приводить к фактическому неравенству между субъектами РФ. Все договоры по разграничению полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным законом, чтобы все знали, кто какие преференции имеет и почему». Договоры Федерации и ее субъектов, как средства разграничения предметов ведения, сохраняют свой смысл, в частности, для решения задач установления федерального контроля и условий осуществления субъектами Федерации правового регулирования вопросов, связанных с реализацией их полномочий по всем предметам их совместного ведения, в том числе и неурегулированных федеральным законодательством.8 По предметам ведения в Российской Федерации (первая группа вопросов) принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (вторая группа вопросов) издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты федерации принимают уже свои законы и иные нормативные акты. В пределах своей компетенции и федерация и субъекты федерации принимают правовые акты, решают вопросы государственной и общественной жизни. Конкретнее структура, или состав законодательства субъектов РФ, определяется в их конституциях и уставах. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, регулирующим первые две группы вопросов. В случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта федерации, принятым по вопросам, находящимся вне ведения Российской Федерации и ее совместного с субъектами ведения, действует нормативный правовой акт субъекта федерации. Таким образом, предметы ведения, полномочия самой федерации и ее субъектов строго разграничены, и эти границы не должны ими нарушаться. Споры о компетенции между государственными органами Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов разрешаются Конституционным Судом РФ. Он же разрешает дела о конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и ее совместному с субъектами ведению. Последнее означает, что нормативные акты субъектов, изданные вне этих двух групп вопросов, не рассматриваются с точки зрения их соответствия Конституции РФ Конституционным Судом РФ, так как они вне пределов компетенции федерации. В то же время законы субъектов РФ не всегда соответствуют Конституции РФ и федеральным законам. Но зачастую они повторяют то, о чем уже сказано в федеральных законах. В связи с этим, как отмечалось в юридической литературе, требуется не сохранение качественных характеристик уже существующих законов, а значительное совершенствование их качества. Кроме этого необходимо введение оперативной системы отслеживания противоречий в законодательстве субъектов при участии всех органов власти, а возможно и разрешительная регистрация актов в Министерстве юстиции РФ. Наиболее актуальными направлениями совершенствования взаимоотношений между уровнями государственных органов в Российской Федерации являются: • приведение в соответствие регионального законодательства нормам Конституции и федеральных нормативных правовых актов; • правовое обеспечение реальной самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, организации их взаимодействия между собой; • поиск оптимальных организационно-правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий различных государственных органов; • оптимизация распределения властно-управленческих функций внутри государственного аппарата, а точнее между государственными органами различных ветвей власти и видов государственной деятельности. ЛЕКЦИЯ 6. Основные направления деятельности в системе государственного управления: государственное регулирование экономики, управление социальной сферой Основные вопросы 1. Понятие, объективная необходимость и задачи государственного регулирования экономики 2. Инструменты и методы государственного регулирования экономики 3. Структура социальной сферы общества 4. Государственное управление социальной сферой 5. Направления социальной защиты. 6. Критерии и ориентиры социальной политики государства. 6. 1. Понятие, объективная необходимость и задачи государственного регулирования экономики Экономика - система рационального использования производственных ресурсов в целях удовлетворения растущих потребностей населения. Это сложная система, находящаяся на стыке природной и общественной сферы и отражающая элементы как естественных, так и общественных связей. Сложность экономики как целостной системы состоит в следующем: • включенность в нее целого ряда самостоятельных элементов, • неоднозначность целевых установок развития каждого элемента и системы в целом, • сложная связь между элементами, образующими систему. Учесть все эти моменты в процессе регулирования социально-экономического развития - весьма трудная проблема, требующая учета всего многообразия причин и факторов. Государственное регулирование экономики - деятельность органов власти по воздействию на процесс общественного воспроизводства в целях достижения общественно полезных результатов. Содержание государственного регулирования экономики охватывает деятельность по регулированию трех взаимосвязанных частей воспроизводственного процесса: • регулирование ресурсов, • регулирование производства, • регулирование финансов. Общественное воспроизводство – это постоянно повторяющийся процесс производства, распределения, обмена и потребления товаров и услуг в целях поддержания жизнедеятельности человеческого общества. Основными фазами общественного воспроизводства в соответствии с учением основателей политической экономии являются: производство, распределение, обмен, потребление. Это касается как продукции, так и производственных ресурсов (ограниченных факторов производства). Производство занимает в этой цепочке исходное и определяющее положение. Производство - рациональное использование наличных производственных ресурсов в целях создания материальных благ и оказания услуг для удовлетворения растущих потребностей населения. Большое значение для отражения экономических взаимосвязей страны в современном мире является описание открытой и закрытой экономической системы. Открытая экономика - экономика, имеющая широкие торгово-экономические и финансовые связи с внешним миром. Экономика закрытая - экономика, изолированная от внешнего мира в экономическом и/или финансовом отношении. Объективная необходимость включения государства в экономический процесс: • Необходимость обеспечения общественного воспроизводства в расширенном масштабе. • Обеспечение долговременности интересов населения. • Поддержание баланса социально-экономических интересов различных групп населения в стране. • Обеспечение единства и целостности территориального пространства страны. Задачи государственного регулирования экономики - набор целевых установок, стоящих перед органами власти при регулировании экономических отношений. К их числу относятся следующие составляющие: - экономический рост и экономическое развитие; - полная и эффективная занятость; - ориентация на достижение экономической эффективности; - стабильный уровень цен; - экономическая свобода; - справедливое распределение доходов; - сбалансированность внешнеторгового баланса страны. Выработка и обоснование взаимосвязанной совокупности целевых установок на каждый данный этап социально-экономического развития - искусство руководства страны. Многоугольники целей государственного регулирования. Сложные и противоречивые взаимоотношения целей социально-экономического развития, их взаимное переплетение и возникающие побочные, как желательные, так и нежелательные последствия, заставили государственные регулирующие органы разрабатывать цели развития не по отдельности, а только в увязке друг с другом. Именно поэтому в современных правительственных и партийных программах задачи государственного регулирования формулируются в виде набора важнейших целевых установок (многоугольников целей). Наиболее распространен так называемый «магический четырехугольник», т.е. постановка в виде целей экономического развития четырех взаимосвязанных целей, за реализацию которых государство несет ответственность. Это следующие целевые установки развития страны: • экономический рост, • высокий уровень занятости, • стабильность цен (устойчивость денег), • внешнеэкономическое равновесие (сбалансированность внешнеторгового баланса). Многогранность целевых установок социально-экономического развития и государственного регулирования - основная черта современной экономической системы. Глобальной целью государственного регулирования экономики является достижение экономической и социальной стабильности, укрепление и совершенствование существующего строя с соответствующей адаптацией его к изменяющимся условиям. Объективная возможность государственное регулирования экономики появляется с достижением определенного уровня экономического развития, концентрации производства и капитала. Необходимость, превращающая эту возможность в реальность, связана с нарастанием проблем, с которыми призвано справиться государственное регулирование экономики. 6.2. Инструменты и методы государственного регулирования экономики Государственное регулирование экономики основано на совокупности инструментов государственного регулирования: 1. Экономическое прогнозирование. 2. Программирование экономического развития, включающее разработку и реализацию целевых комплексных программ, по решению наиболее приоритетных задач социально-экономического развития страны. 3. Составление индикативного плана (прогноза) по всему комплексу хозяйства страны. 4. Бюджетирование экономического развития. 5. Применение инструментария косвенного воздействия (через экономические рычаги) на хозяйствующие объекты. Систему документов, регламентирующих социально-экономическое развитие страны можно представить следующим образом. Экономическое прогнозирование - предвидение будущего состояние экономики и сопряженных с ней сфер. Экономический прогноз - исходная основа для определения целей развития, выработки стратегии и тактики социально-экономического развития. В перечень документов, отражающих будущее экономики страны, входит комплексный экономический прогноз, отражающий общее состояние экономики в разрезе основных макроэкономических показателей и система частных экономических прогнозов, отражающих будущее состояние отдельных структурных элементов экономики страны. При этом частные прогнозы формируют общую основу комплексного экономического прогноза. Прогнозы развития экономики - одна из исходных баз для определения целей социально-экономического развития, выработки стратегии и тактики экономического развития. Она является основой для определения потенциальных возможностей экономики, поиска наиболее эффективных средств государственного воздействия на экономику и в конечном итоге экономический прогноз - необходимая основа для разработки индикативного плана. Программирование экономического развития - разработка и реализация программ развития всей экономики, или отдельных ее частей: регионов, многоотраслевых комплексов, решения отдельных крупных народнохозяйственных проблем. Программы - основные инструменты прямого активного вмешательства государства в ход воспроизводственного процесса в условиях рыночных отношений. В настоящее время государственными органами Российской Федерации принято и практически реализуется решение о переходе на программные методы управления экономикой. В основу этого метода положена система программ, которые реализуются либо государственными органами разного уровня, либо частными компаниями при государственной поддержке. Программы являются основой, проводимой в стране бюджетной политики, которая направлена на реализацию приоритетных проблем экономического развития. В соответствии с важностью можно выделить федеральные, региональные и отраслевые программы. Региональным программам в случае их важности может присваиваться статус федеральных. Федеральные целевые программы являются важнейшим средством реализации структурной политики государства, средством активного воздействия властных структур на ход экономических процессов для достижения конечных социально-экономических целей. Определяющим моментом системы программирования является установление целей социально-экономических развития в конкретном периоде и разработка мероприятий, которые направлены на достижение этих целей. В качестве целевых установок могут выступать как задачи общенационального уровня (например, повышение эффективности функционирования народного хозяйства путем развития технической инфраструктуры, или - создание условий для широкого развития предпринимательства), так и задачи более узкого и частного характера (например, решение продовольственной проблемы, прорыв на мировой рынок с товарами определенной группы). В разработке комплексных программ развития экономики страны (региона) необходимо опираться на апробированную и общепринятую процедуру применения программно-целевого подхода к решению социально-экономических проблем, которая включает в себя следующие этапы: - выявление проблемы, определение ее актуальности; - анализ ограничений проблемы, прогноз ее состояния в будущем; - выделение основных целей; - анализ социально-экономической системы, в которой существует проблема; - поиск возможных путей решения проблемы (разработка максимального количества альтернатив); - оценка и отбор альтернатив (выбор оптимального решения); - детализация и уточнение отобранных альтернатив; - проверка эффективности решения, разработка рекомендаций по реализации программы Важнейшими принципами разработки и реализации программ являются: - целенаправленность, а именно направленность программных мероприятий на достижение заранее заданных и количественно определенных целевых установок, - системность, т.е. разработка взаимоувязанного набора мер, необходимых для эффективного достижения целей (технологических, экономических, организационных, административных, законодательных и пр.), связь этих мер с концептуальными положениями развития страны и региона. - ресурсная обеспеченность, когда все намечаемые мероприятия программы обеспечены материальными, трудовыми и финансовыми ресурсами. - приоритетность, означающая определение рангов важности проблем при разработке и реализации программ, определяющая последовательность выделения ограниченных государственных ресурсов, или оказание иной поддержки со стороны властных структур. Ресурсное обеспечение программ осуществляется на основе рассмотрения бюджетных заявок, которые содержат обоснование затрат на реализацию федеральных целевых программ и иных федеральных нужд в данном году. Вопрос о выделении финансовых и иных ограниченных ресурсов на реализацию федеральных программ решается по рекомендации министерства экономики и министерства финансов страны на основе проектов бюджетных заявок, исходя из прогноза социально-экономического развития и проекта государственного бюджета. На завершающем этапе реформирования государственного управления экономикой совокупность комплексных программ как инструмента государственного регулирования экономики заменяет индикативное планирование. Индикативное планирование экономики представляет собой деятельность государственных органов власти по целенаправленному воздействию на экономику страны в целях получения намеченных результатов. По своему содержанию индикативное планирование - представляет собой процесс разработки плана развития экономики страны, имеющего рекомендательный характер, доведение до хозяйствующих субъектов его показателей, контроль за выполнением плановых наметок, стимулирование агентов производства к следованию в своей деятельности показателям индикативного плана. Индикативный план - основной документ для выработки и проведения макроэкономической политики в рамках национальной экономики. В условиях переходной экономики имеет место необходимость двух достаточно своеобразных способов государственного воздействия на экономику: регулирования всей экономической системы с использованием методов индикативного (рекомендательного) планирования - с одной стороны, и жесткого директивного планирования государственной сферы экономики - с другой. Индикативное планирование представляет собой организованную деятельность, осуществляемую планирующими органами для подготовки решений и проведения мероприятий, которые оптимизируют экономическое развитие страны. Процедура разработки индикативного плана включает в себя такие элементы, как выработку целей социально-экономического развития, обоснование глобальных макроэкономических показателей, темпов и макроэкономических пропорций развития, расчет рациональной социальной, отраслевой и территориальной структуры общественного производства, контроль за ходом реализации плановых наметок в жизнь. Эффективная деятельность государства в этой области может быть обеспечена лишь при условии формирования единой, комплексной системы краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного программирования и регулирования различных аспектов функционирования хозяйства. В развитых странах мира система «индикативного планирования" - включает в себя целый комплекс работ по формированию общенациональных, региональных отраслевых программ развития, методов мобилизации ресурсов как государства, так и негосударственных экономических субъектов для реализации общенациональных и региональных целей и задач развития. Бюджетирование экономического развития - разработка и реализация государственного бюджета страны. Государственный бюджет представляет собой основной документ по реальному управлению экономическим развитием страны. Перечисленные выше документы представляют собой взаимосвязанную цепочку целостной системы, назначение которой состоит: • в обоснованном определении реальных ограничений на экономику страны, • в обосновании желательных ориентиров для развития экономики в будущем, • в определении основных направлений деятельности правительства страны в рамках предстоящей перспективы, • в формировании ориентиров для субъектов рыночной экономики (домашних хозяйств, частных предпринимателей, предприятий государственного сектора экономики). Применение инструментария косвенного воздействия (через экономические рычаги – льготы, государственную поддержку и т.д.) на хозяйствующие объекты осуществляется с целью стимулирования субъектов хозяйствования на повышение эффективности их деятельности. Государство осуществляет регулирование социально-экономических отношений, используя систему методов, которые могут меняться в зависимости от экономических задач, материальных возможностей государства, накопленного опыта регулирования. Общепринято деление методов государственного регулирования на: • правовые, • административные, • экономические. Правовое регулирование экономики состоит в установлении государством правил игры определяющих формы и права собственности, условия заключения контрактов, функционирования предприятий, взаимные обязательства в области трудовых отношений, профсоюзов и работодателей. К методам административного (прямого, дирижистского) государственного воздействия относятся: • определение стратегических целей развития экономики и их выражение в индикативных и других планах, целевых про­граммах; • государственные заказы и контракты на поставки определенных видов продукции, выполнение работ, оказание услуг; • государственная поддержка программ, заказов и контрактов; • нормативные требования к качеству и сертификации техно­логии и продукции; • правовые и административные ограничения и запреты по вы­пуску определенных видов продукции и т.п.; • лицензирование операций по экспорту и импорту товаров, т.е. внешнеторговых операций. Экономические методы предполагают воздействие на характер рыночных связей и расширение рыночного поля, через предположение степень концентрации капитала, структуру экономики. С этой целью используется бюджетная и фискальная политика и денежно-кредитная политика. Среди методов государственного регулирования экономики не существует совершенно непригодных и абсолютно не эффективных решений, нужны все, главное при этом определить те ситуации, где применение того или иного метода наиболее целесообразно. Методы экономического (косвенного) государственного регулирования опираются в основном на товарно-денежные рыча­ги и воздей­ствуют на экономические интересы субъектов хозяйственной дея­тельности. К ним следует отнести: • налогообложение, его уровень и система налоговых льгот; • регулирование цен, их уровней и соотношений; • платежи за ресурсы, ставки процента за кредит и кредитные льготы; • таможенное регулирование экспорта и импорта, валютные курсы и условия обмена валют. Прямые методы государственного регулирования экономики не связаны с созданием дополнительного материального стимула или опасностью финансового ущерба и базируются на силе госу­дарственной власти. Сфера применения косвенного регулирования по мере разви­тия рыночной экономики значительно расширяется, сужая воз­можности прямого вмешательства государства в процессы расши­ренного воспроизводства. Существуют важные ограничения для регулирования государством экономики. Недопустимы любые действия государства, разрушающие рыночный механизм (планирование, абсолютный контроль над ценами), так же государство не должно своими действиями ограничивать конкуренцию на рынке. 6.3. Структура социальной сферы общества В литературе можно выделить несколько подходов к определению социальной сферы. Первый понимает ее как совокупность больших социальных групп: классов, наций, народов и так далее. Понятие социальной сферы в такой трактовке совпадает с понятием социальной структуры общества. Вторую точку зрения представляют в основном экономисты. Активно используя в научном анализе категорию "социальная сфера", они сводят ее к непроизводственной сфере и отраслям услуг и трактуют ее как совокупность отраслей народного хозяйства, в той или иной мере задействованных в процессе удовлетворения социальных потребностей граждан, работники которых получают соответствующие доходы из средств, выделяемых обществом на эти потребности. В данном случае социальная сфера предстает только как социальная инфраструктура, вне деятельности в ней каких-либо социальных субъектов, их связей и отношений. Существуют и другие подходы к этому понятию. С точки зрения Г.И. Осадчей, крупного специалиста по социальной сфере: «социальная сфера представляет собой целостную, постоянно изменяющуюся подсистему общества, порожденную объективной потребностью общества в непрерывном воспроизводстве субъектов социального процесса. Это устойчивая область человеческой деятельности людей по воспроизводству своей жизни, пространство реализации социальной функции общества. Именно в ней обретает смысл социальная политика государства, реализуются социальные и гражданские права человека» Рассматривая структуру социальной сферы, ее основные компоненты, уточним, какие объекты и процессы отнесятся к социальной сфере, а какие - к внешней среде. Социальная сфера не имеет жестких пространственных и временных рамок. Она существует не сама по себе, не изолированно, а в определенной взаимосвязи с другими сферами общества: материально-производственной, политической, культурно-духовной и системами природного порядка. К социальной сфере относятся все объекты и процессы, которые принимают прямое, непосредственное участие в формировании свойств системы, связанных с воспроизводством и совершенствованием личности (группы), удовлетворением ее витальных и высших потребностей. Их взаимодействие и создает социальную сферу как систему с ее качественными отличиями. Материально-производственная, политическая и культурно-духовная сферы, опосредованно участвуя в формировании интегративных качеств, влияя на социальную сферу через отдельные компоненты, в целом остаются внешними по отношению к системе и потому относятся к среде. К среде следует отнести и природно-климатические условия, в которых функционирует социальная сфера. Компонентами социальной сферы являются: • социальная инфраструктура и производимые ею продукты потребления; • трудовые отношения в обществе; • образование; • здравоохранение; • социальная защита (социальная работа, социальное обслуживание, социальное страхование); • бытовое обслуживание; • органы и институты управления социальной сферой; • механизмы и нормативная база регулирования потребительского поведения населения. Отметим, что каждый компонент социальной сферы не может быть понят сам по себе. Его функция реализуется через деятельность людей, удовлетворяющих тем самым свои потребности. Субстанциональной основой социальной сферы являются совместная деятельность людей по воспроизводству своей действительной жизни и возникающие при этом социальные отношения между субъектами данной деятельности. Компоненты социальной сферы обладают различной степенью сложности, находятся по отношению друг к другу в иерархической зависимости и являются производными от социальной сферы как целостной системы. Их специфика, возникновение и существование обусловливаются главной функцией социальной сферы - функцией социального воспроизводства людей, как субъектов жизнедеятельности и воссоздания структур, социальных институтов, ресурсов жизнеобеспечения социальных субъектов. Каждый компонент социальной сферы выполняет определенную функцию, носящую целенаправленный характер. В противном случае компонент выпадает из системы, становится ненужным. Функции обусловливают элементы целостной структуры и материализуются в рамках присущей социальной сфере внутренней организации. Пределом анализа социальной сферы, ее первичным элементом является понятие "потребность социального субъекта". Первичность данного элемента обусловлена тем, что ему присуще характерное для социальной сферы основное противоречие между растущими потребностями субъектов и возможностями их удовлетворения. Это противоречие, является основным в процессе саморазвития, самореализации каждого социального субъекта. Его характер и направленность детерминируют возможности, реальный уровень развития социальной сферы в целом. Именно потребность и есть концентрация присущих социальной сфере противоречий, которые обусловливают ее специфику. Потребность служит источником самодвижения, саморазвития системы. Выделение и изучение основного компонента системы позволяет нам проанализировать источники, движущие силы ее развития, выяснить главное направление движения, тенденции, которые ей присущи. Материальные и духовные потребности личности, группы формируются под воздействием экономических условий, социокультурных факторов и характеризуются, с одной стороны, их минимально приемлемым и гарантированным обществом уровнем, с другой - уровнем возможностей и притязаний самих социальных субъектов. Важнейшим компонентом социальной сферы является социальная инфраструктура. Это устойчивая совокупность материально-вещественных элементов, создающих условия для удовлетворения всего комплекса потребностей (витальных и социально-деятельностных) в целях воспроизводства человека и общества. Социальная инфраструктура является полем взаимодействия материально-вещественной среды и социальных субъектов и обеспечивает условия для рациональной организации их жизни и деятельности. По своей внутренней организации инфраструктура социальной сферы представляет собой систему учреждений, предприятий и органов управления, обеспечивающих эффективность функционирования всех институтов социальной сферы. При этом многообразные потребности индивидов, семей и общества в целом удовлетворяются широким и многообразным набором товаров и услуг. Социальная инфраструктура характеризуется по видам и направлениям деятельности социальных субъектов (трудовая, культурная, досуговая и т.п.) и по звеньям в каждом из видов (дошкольная, внешкольного образования и т.д.). Она может рассматриваться как на уровне общества, отрасли, так и региона, предприятия. Отдельные элементы социальной инфраструктуры не взаимозаменяемы. Только при целостном подходе, обеспечивающем рациональную жизнедеятельность людей, можно говорить об эффективности воспроизводства населения. Социальная инфраструктура может характеризоваться числом учреждений, организаций, обеспечивающих процессы образования, медицинского, бытового и транспортного обслуживания, а также числом мест в них, объемом услуг. В анализе функционирования социальной инфраструктуры важны субъективные оценки людей достаточности реально существующей социальной инфраструктуры в конкретном регионе или на конкретном предприятии. По уровню развития социальной инфраструктуры, который определяется с помощью социологического анализа, можно судить о степени удовлетворения потребностей населения. Трудовые отношения, образование, здравоохранение, бытовое, транспортное обслуживание, социальная защита и т.д. представляют собой совокупность статистически устойчивых актов социального взаимодействия людей, детерминирующего их образ жизни, условия социального воспроизводства. Как и всякий процесс, это взаимодействие характеризуется протяженностью в пространстве и времени, последовательностью, непрерывностью. Оно призвано служить двум взаимосвязанным целям: сохранению ранее накопленного человеческого потенциала, обеспечению доступности услуг и созданию новых институциональных предпосылок совершенствования качественных характеристик социального воспроизводства будущих поколений, обеспечению роста потенциала социальной сферы. Услуги социальных учреждений формируют социальную экологию. Система индикаторов, фиксирующих эти процессы, может быть представлена показателями, характеризующими: • потенциал отрасли (обеспеченность кадрами различных отраслей социальной сферы, количественные и качественные характеристики результатов образовательной деятельности, состояние здоровья граждан, жилищного обеспечения, социальной защиты, социального обслуживания и т.п.); • субъективную оценку степени удовлетворенности потребностей индивидов, социальных групп в труде, жилье, медицинском и бытовом обслуживании, образовании, культурно-духовном общении, политическом участии; • соотношение платности и бесплатности услуг, государственной и частной принадлежности производящих их предприятий, степень доступности платных услуг различным группам и слоям населения. Важнейшим компонентом социальной сферы являются люди. Они могут быть представлены или описаны как популяция - количественными и качественными характеристиками населения страны, а их социальная дифференциация - через причастность людей к тем или иным группам или слоям общества. При этом состояние здоровья населения, его интеллектуальный потенциал, культурно-нравственные ценности и девиации будут оценкой функционирования социальной сферы, а место человека, группы в социальной структуре - показателем потенциальных возможностей их социального воспроизводства. Отметим, что все социальные группы и слои, а также индивид выступают в качестве субъектов социальной сферы. 6. 4. Государственное управление социальной сферой Статья 7 Конституции РФ провозглашает ее социально-ориен­тированным государством, призванным обеспечить достойную жизнь и сво­бодное развитие каждого человека. Она гарантирует основные социальные пра­ва граждан: право на труд и отдых, фиксированную продолжительность рабо­чего дня, защиту материнства и детства и др. Государство призвано защитить права своих граждан на бесплатное образование и здравоохранение, способст­вовать развитию социальных услуг. Многообразие всех этих задач государст­венного управления находит отражение в социальной сфере. Значение государственного управления в социальной сфере состоит в регулировании с помощью правовых, экономических и админист­ративных рычагов социально значимых процессов, оказывающих влияние на жизненные ситуации людей. Государственное управление в этой сфере общественной жизнедеятельности должно быть направлено на утверждение такого образа жизни, который способствует полноценному развитию лично­сти, на поддержание на должном уровне общественно-полезной активности и мотивации населения, на создание равных условий для удовлетворения интересов и потребностей разных групп населения и конкретно каждого че­ловека, на формирование морально и психологически устойчивой, социально дееспособной и ответственной личности как основы здорового и благопо­лучного общества. К основным функциям государственного управления социальной сферой относятся: создание благоприятных условий для воспроизводства населения страны, сохранения здоровья и работоспособно­сти населения; укрепление семьи и забота о подрастающем поколении; создание благоприятных условий для занятий ту­ризмом, спортом и т.д. Социальная политика государства - это целенаправленная деятель­ность государственных органов по управлению социальной сферой общества, направленная на все более полное удовлетворение его нужд, повы­шение благосостояния населения и соблюдение основополагающих принципов социальной справедливости. Социальную политику нельзя оторвать от усто­явшихся в обществе представлений и ценностей. Она влияет на отношения между государством и человеком через регулирование взаимодействия госу­дарства и общества, составляющих его социальных групп, принадлежность к которым определяет содержание социальных интересов людей. Особым направлением в государственном регулировании рыночной экономики является защита отдельных социальных групп. В такой защите нуждаются практически все рыночные субъекты, включая предпринимателей, которым должна быть гарантирована неприкосновенность их собственности, право на свободное распоряжение доходами и возможность предпринимательства в любой сфере рыночной экономики. Одним из механизмов гармонизации отношений и сочетания об­щественных интересов является социальная защита. Социальная защита – это комплекс мер, осуществляемых государством в различных сферах дея­тельности, обеспечивающих доступ каждого члена общества к минимально необходимому комплексу социальных благ, способствующих преодолению социального неравенства и поддержке наиболее уязвимых слоев населения, семей, граждан. В настоящее время институт социальной защиты включает в себя социальное страхование, социальную помощь, государственное обеспе­чение и государственные и частные фонды. В развитой рыночной экономике приоритетными являются следующие направления социальной защиты: 1. Гарантия минимума заработной платы. Такая гарантия имеет исключительное социальное значение, поскольку образует базу оплаты труда во всех сферах и пересчета уровня пенсий и пособий. Регулярный пересмотр размера минимальной заработной платы составляет основной элемент государственной «политики доходов». 2. Обеспечение занятости. Важной функцией государства в рыночной экономике является создание условий для реализации способностей к труду с целью получения трудовых и предпринимательских доходов. К таким условиям относятся: • свободный выбор профессии, сферы и места трудовой деятельности; • получение желаемого уровня общего и специального образования; • материальная поддержка и переобучение временно не занятых в производстве лиц трудоспособного возраста (безработных). Главной целью государства в сфере занятости является удержание безработицы га «естественном уровне» (не более 4—5% от численности экономически активного населения). Для этого, в частности, используются налоговые льготы предприятиям, увеличивающим число рабочих мест, регулируется въезд иностранных рабочих, организуются биржи труда и т.д. 3. Индексация фиксированных доходов. Речь идет о частичном возмещении государством денежных потерь населения в результате инфляционного роста цен на потребительские товары. Такое возмещение достигается пересчетом фиксированных доходов в соответствии с индексом розничных цен. Следует, однако, иметь в виду, что индекс цен при этом охватывает не все товары и услуги, а только входящие в минимальный потребительский бюджет («прожиточный минимум»). Номинальная компенсация фиксированных доходов в государственном секторе происходит - за счет государственного бюджета, а в частном бизнесе – за счет предпринимательской прибыли. Индексации подлежат также сбережения населения в банках, государственные облигации, страховые полисы. В своей деятельности государственные органы в области социальной защиты руководствуются законами, устанавливающими государственные стандарты обслуживания населения, нуждающегося в социальной поддерж­ке, например, «Об основах социального обслуживания населения», «О вете­ранах» и такими федеральными целевыми программами, как: «Социальная поддержка инвалидов», «Развитие социального обслуживания семьи и де­тей». Субъектами социальной защиты являются не только государственные, но и муниципальные органы, частные организации, учреждения и институты, осуществляющие и контролирующие процессы защиты населения. В переходный период, характеризующийся тяжелым экономическим кризисом, государство оказалось перед необходимостью сокращения форм социальной защиты и передачи части задач общественным фондам и орга­низациям. Вместе с тем, государство контролирует деятельность всех орга­низаций, учреждений и фондов социальной защиты при помощи админист­ративных, правовых и экономических рычагов воздействия. Оказание по­мощи пенсионерам, инвалидам, людям, потерявшим работу и находящимся ниже черты бедности, - в этот период одна из самых основных задач пра­вительства, призванного смягчать негативные социальные последствия ре­форм для широких слоев населения, подразумевая, что по мере улучшения ситуации в экономике, повышения доходов и жизненного уровня населе­ния, расширения занятости и собираемости налогов возможно постепенное все более полное решение насущных общественных проблем. Стержнем социальной помощи в переходный период являются не столько дотации и программы помощи, сколько повышение производительности труда и улучшение положения в экономике. Обеспечить эффективную под­держку социально незащищенных слоев можно только в условиях эконо­мического роста и при повышении личной ответственности граждан за свое материальное благополучие. Система предоставляемых государством льгот и субсидий должна постепенно переходить от роли социальной защиты к роли социального стимулирования. Важной частью государственного управления социальной сферой про­должает оставаться руководство системой социального страхования. Несмотря на наличие крупных программ социальных выплат значительная часть населения не охватывается ими в достаточной мере, а некоторые вообще не получают никакой государственной помощи. Попытки правительства сформировать комплексную систему социальной защиты не дали ощутимых результатов. Уровень жизни россиян с 1990-е гг. продолжает неуклонно падать. Об этом свидетельствуют статистические данные, составляющие в своей совокупности критерии и ориентиры со­циальной политики государства, которые выражаются в общепринятых в мировой практике показателях социального развития, таких как: индекс человеческого развития, уровень образования, средняя продолжительность жизни, соотношение рождаемости и смертности, естественный прирост населения, калорийность питания, уровень бедности, безработицы, струк­тура потребления, государственные расходы по направлениям социальной сферы и т.д. Они используются государством в качестве инструментов социальной политики. С их помощью ведется оценка уровня жизни, определяются минимальные размеры заработной платы, пенсий, других социаль­ных выплат и пособий. Они служат критерием малообеспеченности и ад­ресной поддержки самых уязвленных групп населения. Для Российской Федерации социальная политика государства в сфере защиты малоимущего и нетрудоспособного населения должна ориентиро­ваться на выравнивание межрегиональных различий в доходах, социальной инфраструктуре, жилье, во введении единых государственных социальных стандартов. Программы поддержки депрессивных регионов должны преду­сматривать принятие дополнительных мер по социальной поддержке населе­ния и объектов социальной инфраструктуры. В реализации вопросов социального обеспечения участвуют органы го­сударственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. К их веде­нию отнесено формирование и осуществление единой государственной по­литики в области социального обеспечения и поддержки тех групп населения, которые нуждаются в защите со стороны государства; разработка и реализа­ция федеральных и отраслевых программ по социальной поддержке инвали­дов, пожилых, малообеспеченных и многодетных семей; управление учреж­дениями социального обслуживания; разработка социальных норм и нормати­вов; лицензирование деятельности по социальному обслуживанию; создание совместно с органами исполнительной власти государственной системы социального обслуживания населения и содействие развитию негосударствен­ных организаций, действующих в сфере социального обслуживания населе­ния. Для достижения целей развития социальной сферы общества с помощью целенаправленной социальной политики, должно происходить снятие социальных деформаций и своевременное разрешение социальных конфликтов с тем, чтобы соблюдались основные параметры социальной справедливости, шло снижение издержек от противоречий между частной экономической выгодой и общественной пользой. Для успешной реализации поставленных целей в социальной сфере чрезвычайно важно наличие реалистичной концепции государственного регулирования и сбалансированной системы эффективного использования имеющихся ресурсов (интеллектуальных, организационных, материально-финансовых и др.). Здесь важно также органически соединить деятельность федеральных, региональных и местных органов власти. ЛЕКЦИЯ 7. Формирование государственной политики и ее реализация Основные вопросы 1. Понятие и основные направления государственной политики 2. Принципы и методы формирования государственной политики 3. Реализация государственной политики в процессе государственного управления 7.1. Понятие и основные направления государственной политики Государственные структуры создаются для выполнения определенных задач, которые в той или иной степени связаны с разработкой и реализацией государственной политики. Можно сказать, что смысл существования государственного аппарата заключается в осуществлении намерений и воли политиков, воплощенных в ясную государственную политику в различных областях общественной жизни. Государственная политика - это совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной или муниципальной власти, с привлечением институтов гражданского общества для решения общественных проблем, развития общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные методы воздействия, опираясь на ресурсы, которые имеются в его распоряжении. Политика должна быть открытой, конкурентной и ориентированной на результаты. Общий план действий государственных органов для решения общественных проблем включает такие элементы, как разработка политической стратегии и целей, оценка затрат по альтернативным программам, их обсуждение, консультирование, выбор и принятие решения, мониторинг выполнения и т.д. Основные цели государственной политики связаны с регулированием действий социальных групп, граждан и их организаций, что включает: • защиту граждан, их деятельности и принадлежащей им собственности; • обеспечение социальной активности; • создание условий для производства товаров и услуг, необходимых для населения. Формирование и реализация государственной политики обычно имеют четыре этапа или, как иногда называют этот процесс, «политический цикл», состоящий из нескольких последовательных действий: 1-й этап  определение общественных проблем и целей политики (инициирование политики). 2-й этап  разработка и легитимация государственной политики (формирование политики). 3-й этап  осуществление и мониторинг государственной политики (осуществление политики). 4-й этап  оценка и регулирование государственной политики (оценка политики). Если рассматривать данный процесс с точки зрения взаимосвязи общественных проблем и государства, то на первом этапе государство должно определить эти проблемы (проблемы для государства), на втором этапе  разработать стратегию и план их решения, а также законодательно закрепить (легитимировать) политику, на третьем этапе  осуществить мероприятия по решению этих проблем (государство для проблем), а на заключительном этапе  оценить результаты и наметить свои будущие действия (программа для государства). Содержание и результаты каждого этапа представлены в таблице 12-13.1. На первом этапе происходит определение и постановка общественных проблем, что означает:  объективное существование какой-либо ситуации, которая не является благоприятной для общества или государственных органов власти;  осознание и выделение проблемы и превращение ее в общественную, если она затрагивает значительное количество людей, которые могут самоорганизовываться для ее решения, действуя через политические партии или группы интересов;  осознание важности проблемы и необходимости ее решения со стороны государственных органов власти. Таблица 7. 1 - Содержание и результаты этапов формирования и реализации государственной политики Содержание этапа Результат этапа Определение общественных проблем, целей, приоритетов и направлений политики Постановка общественных проблем, определение целей и задач органов государственной власти Разработка и легитимация политики Официальный документ о государственной политике или программе Осуществления и мониторинг политики Практические действия органов государственной власти Оценка и регулирование политики Оценка результатов и решение вопроса о будущем государственной политики или программы В целом здесь возможны два подхода: • превентивный, когда стараются на основе анализа и прогнозирования развития ситуации заранее спланировать и осуществить мероприятия, • реагирующий (реактивный), при котором активно начинают действовать уже после того, как проблема приобретет серьезный характер для общества. После признания необходимости решения проблемы возможны несколько направлений действий государственных органов власти: • действия в интересах какой-то одной социальной группы; • учет интересов каждой из социальных групп и попытка максимально удовлетворить их интересы; • решение проблемы на базе позиционного торга на основании определенных уступок каждой из сторон; • тактика избегания решения проблемы в надежде на ее саморегулирование. В реальной жизни эта общая схема может иметь несколько иной вид. Часто этапы и особенно подэтапы могут отсутствовать, им может придаваться подчас большее, иногда меньшее значение по сравнению с другими, они могут меняться, сокращаться или увеличиваться по времени и т.д. Они также могут различаться по степени активности вовлеченных в процесс участников. Нередко отсутствуют критерии завершения каждой из этих стадий, и поэтому бывает трудно их разделить. Важно отметить, что в разработке и реализации государственной политики принимают участие частные и общественные структуры и организации, а не только органы государственной власти и управления. Это значительно усложняет процесс разработки и выполнения политики, так как эти структуры стремятся отстаивать свои групповые интересы и порой бывает трудно найти разумный компромисс и прийти к согласию. На основе комплексного анализа проблем, учета их специфики и факторов, влияющих на проблемы, определяются цели и задачи политики, что позволяет выбрать основные направления и разработать совокупность мероприятий для решения той или иной проблемы. Одновременно формируется механизм реализации государственной политики, обеспечивающий выполнение поставленных целей и задач. В научной литературе о государственной политике основное внимание уделяется таким аспектам, как: • принципы формирования политики; • процесс разработки политики; • содержание политики в определенной сфере; • результаты и последствия политики; • методы обоснования политики; • аналитические исследования и др. Сложность и масштабность процесса развития государственной политики обусловливают участие в ней многих организаций и отдельных личностей, но наиболее важную роль играют: 1) законодательные (представительные) органы власти; 2) исполнительные органы власти; 3) группы интересов и группы давления. В отдельных случаях это ведет к созданию «железного треугольника», в котором каждый из участников играет отведенную ему роль, выполняя определенные функции, которые различается на каждом из этапов. Вместе они могут существенно влиять на разработку и реализацию политики в определенной сфере, отстаивая корпоративные интересы. Все это относится к непосредственным участникам, являющимся субъектами политики, однако необходимо учитывать и объекты политики, т.е. социальные слои и группы, на которые она распространяется. Тем более, что в последнее время грань между ними становится все менее заметной, так как идет процесс подключения граждан к решению различных общественных проблем и формируется механизм, регулирующий взаимоотношения между государством и гражданами, направленный на повышение качества государственных услуг, облегчение административных процедур, получение информации о выполнении политики и ее эффективности со стороны населения. Обычно государственную политику разделяют по направлениям в зависимости от характера и содержания проблем и вопросов, которые необходимо решать органам власти в определенной сфере общественной жизни. Можно выделить следующие направления (виды) государственной политики: экономическую, социальную, топливно-сырьевую, административную, экологическую, иностранную, военную, национальной безопасности, кадровую, демографическую, культурную, информационную, аграрную, правовую, научно-техническую и т.д. При составлении планов социально-экономического развития государства мероприятия разрабатываются по следующим направлениям: • финансовая, денежная и ценовая политика; • структурная политика; • аграрная политика; • социальная политика; • региональная экономическая политика; • внешнеэкономическая политика. Если перейти на другой уровень, то внутри каждого направления можно выделить большое число направлений государственной политики. Например, в рамках общей социальной политики планируются мероприятия в таких областях, как занятость населения, пенсионное обеспечение, охрана здоровья, образование и др. Экономическая политика в свою очередь делится на промышленную, налоговую, тарифную, денежно-кредитную, ценовую, таможенную, инвестиционную и т.д. Если подходить к государственной политике как к постоянному политическому процессу, а данный подход является одним из наиболее используемых и популярных, то акцент в этом случае делается на цепях, содержании действий, характеристиках участников и результатах государственной политики. Особенно большое значение имеют правовые и моральные аспекты государственной политики, что важно, например, для России, находящейся в условиях переходного периода. Наиболее важные характеристики государственной политики, которыми она должна обладать в целом, сводятся к необходимости отвечать следующим показателям: • реагировать на изменения, происходящие в обществе и государстве; • иметь комплексный характер и рассматривать любую проблему во взаимосвязи с другими проблемами; • быть эффективной и результативной; • пользоваться доверием населения. Государственная политика может разрабатываться и реализовываться на нескольких уровнях в зависимости от масштаба решаемой проблемы или охвата общественной сферы. Этот уровень определяет цели и стратегию политики, характер участвующих организаций и индивидов, методы осуществления и последствия. Обычно выделяют три уровня государственной политики: 1. макроуровень в глобальных масштабах страны, группы стран; 2. метауровень, относящийся к отдельным сферам и направлениям; 3. микроуровень, затрагивающий решение локальных проблем. Кроме того, выделяют также общегосударственную, региональную и местную политику. Понятно, что грань между ними весьма условна так, например, общенациональная государственная политика предполагает ее доведение до нижних звеньев государственной власти и возможность непосредственно влиять на конкретных граждан государства. Важное значение имеет контекст государственной политики, и в первую очередь те многочисленные факторы внешней среды, которые влияют с различной степенью интенсивности на ее формирование и реализацию. Во-первых, выделяют общую среду.  экономическую систему (производство, распределение, уровень инфляции, занятость, налоги и др.);  социальную систему (социальная структура, национально-этнические и религиозные группы, демографическая структура, ценности и нормы поведения и др.);  политико-правовую систему (разделение властей, структура политической власти, политическая культура, законодательство и др.);  технологическую систему (развитие науки и технологий, система управления инновациями, информационные технологии и др.).  международную систему (внешняя политика, геополитическая ситуация, уровень сотрудничества или конфликтности с иностранными государствами и др.). Каждый из этих компонентов имеет свои характеристики, среди которых наибольшее значение имеют степень сложности и уровень стабильности. Во-вторых, это внешние факторы, которые могут напрямую воздействовать на государственную политику. Среди них выделяют: 1) Политические факторы:  группы интересов и лоббистские организации;  политические партии;  средства массовой информации;  общественное мнение;  различные группы элит (финансовые, региональные и др.); 2) Институциональные факторы:  законодательные (представительные) органы власти;  органы исполнительной власти (федеральные, региональные, местные);  судебные и контрольные органы; 3) экономические факторы:  экономические программы;  материальные и финансовые ресурсы; 4) социальные факторы:  социальные ценности и нормы;  профессиональная этика и традиции; 5) технологические факторы:  инновационные технологии;  распространение продуктов и услуг. Эти факторы внешней среды обладают неоднородным потенциалом, их влияние или давление может проходить в различных формах, иногда в соответствии с официальными процедурами, часто на основе неформальных отношений, иметь различные результаты и последствия. В-третьих, это внутренние факторы и силы, которые проявляются внутри государственных органов, непосредственно вовлеченых в процесс разработки и осуществления государственной политики. На процесс формирования государственной политики особое влияние оказывают исторические особенности развития российской государственности и присущие государству на всех исторических этапах патерналистской направленности деятельности органов государственной власти. Много характерных особенностей имеют стиль работы государственной бюрократии в России и система ценностей, сформировавшаяся на протяжении многих десятилетий и влияющая на психологию и поведение как руководителей, так и служащих государственного аппарата. Естественно, учитывается конституционная основа государственной политики, структура и особенности функционирования всей системы государственного управления и особенно характер федеративных отношений в стране на данном этапе. Большое значение имеют качественные характеристики общественного капитала, который представляет собой неформальные правила и нормы в обществе, долговременные отношения, существующие между социальными классами и группами, их способность скоординировать действия и политику на общее благо. 7.2. Принципы и методы формирования государственной политики Формирование государственной политики – это процесс определения и постановки общественных проблем, целей, приоритетов, принципов, направлений их решения, а также нормативно-правого закрепления основных положений политики и задач органов государственной власти для ее реализации. Формирование государственной политики является одним из важных этапов, так как от его правильности и точности зависит успех реализации политики и полученные результаты. Существуют различные модели формирования государственной политики. В зависимости от того кто, играет главную роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ, можно выделить три модели. Модель «сверху  вниз», когда решения принимаются на высших уровнях управления, а затем доводятся до нижних уровней и конкретных исполнителей, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей. Модель «снизу  вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются общественные группы и организации, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов. На основании их предложений и с учетом их мнений разрабатывается целостная государственная политика. «Смешанная» модель объединяет эти два подхода, когда существуют механизмы привлечения к разработке политики граждан и государственных служащих при сильном централизованном управлении. Однако при любых моделях и типах государственной политики ее результативность во многом зависит от того, в какой степени органы государственного управления следуют основополагающим административным ценностям, характерным для демократических государств, к которым относятся: надежность, прозрачность, подотчетность, адаптируемость, эффективность. Эти принципы должны являться основой деятельности всех государственных институтов и административных процессов, а также быть легко проверяемы со стороны внешних организаций: парламента, судебных органов, общественных организаций и граждан. Разработка государственной политики начинается с определения основных целей и приоритетов государства в той области, которая нуждается в государственном регулировании и воздействии. Вначале необходимо рассмотреть сами общественные проблемы и уяснить, почему они становятся объектами деятельности государственных органов власти. Известно, что любая проблема возникает из тех событий или явлений, которые имеют место в реальной жизни и непосредственно влияют на социальные процессы в обществе. Если нет событий, то нет и проблем. Причин или факторов, которые способствуют их возникновению, можно назвать довольно много. Это могут быть природные явления, социальные конфликты и процессы, научные теории и открытия и т.д. Проблемы могут появиться в результате действий самих органов государственной власти, особенно если они сильно расходятся с интересами общества и ведущими социальными тенденциями. Однако эти события приобретают форму проблемы для человека тогда, когда наступает разрыв между его потребностями и возможностью их удовлетворить, используя имеющиеся ресурсы. Проблему можно определить как противоречие между постоянно возникающими человеческими потребностями и возможностью общества их удовлетворить. Сами проблемы обычно делят на частные и общественные, хотя это деление во многом условно и субъективно. К общественным проблемам можно отнести потребности, которые приобрели значимость для больших групп населения. Существуют два подхода выделения общественных проблем: на основе численности людей, которых они затрагивают, или с учетом поддержки, отклика, интереса населения к ним. Одна из задач политической системы состоит в том, чтобы выявлять общественные проблемы и вырабатывать стратегию их решения. Если политики запаздывают с принятием мер по решению проблем, в частности, из-за неспособности их идентифицировать и выделить, то тогда они могут приобрести общенациональные масштабы и потребуются большие усилия и средства для ее решения. Ограниченные ресурсы общества не позволяют заниматься решением всех проблем, поэтому выбирают лишь первостепенные. Процесс их определения для государства неразрывно связан с политической борьбой, в которой активно участвуют различные социальные слои общества, в том числе политики и чиновники. Принципы формирования государственной политики – это требования, правила, которых необходимо придерживаться при формировании государственной политики. Принципы государственной политики подразделяются на общие (универсальные) и отраслевые (специфические). Первые применяются во всех видах политики государства и имеют общезначимый и универсальный характер. Перечислим универсальные принципы, методологически важные для формирования государственной политики: 1. Принцип социального гуманизма. 2. Принцип множественности и баланса интересов, культуры центристского выбора. 3. Принцип меры традиционализма и реформаторства (модернизма). 4. Принцип цивилизационной идентичности. 5. Принцип ценностного целеполагания или ценностного резонанса во всей управленческой пирамиде мер, решений и действий. 6. Принцип стратегического телескопа, т. е. сочетания долгосрочного, среднесрочного и текущего планирования и управления. 7. Принцип увязанности частных государственных политик в едином ценностно-целевом пространстве. 8. Принцип алгоритмизации проектирования решений в их связи с объявленными ценностными целями. 9. Принцип реалистичности и политической реализуемости. 10. Принцип разделения целей и средств, политических и управленческих решений. 11. Принцип системности государственной политики в пространстве российского законодательства и политической нормативистики. К специфическим принято причислять принципы, применяемые в управлении отдельными сферами общества, либо используемые только в государственной политике, политике политических партий и общественно-политических организаций. В совокупности специфических принципов отдельного внимания заслуживают те из них, которые применяются, главным образом, в экономической или социальной политике государства. Среди этих принципов, заслуживает внимания принцип восприимчивости государственной политики к реакции на нее со стороны общества, согласно которому не только государственная администрация обладает полученным от народа политическим мандатом на управление обществом. Сами граждане тоже располагают широкими возможностями для легитимного участия в управленческом процессе и решения вопросов функционирования правительственных институтов. В обществе имеются проблемы, которые являются традиционными, существуют продолжительное время и постоянно находятся в поле зрения властей (преступность, бедность, болезни и т.д.). Но в списке проблем появляются новые, с которыми общество раньше не сталкивалось и которые требуют принципиально иных решений. На государственную политику влияет также динамика этих проблем, так как одни из них могут уменьшаться и терять свою актуальность, другие, наоборот, увеличивают свои масштабы и начинают угрожать социальной и политической стабильности государства, а третьи носят искусственный характер и навязываются определенными политическими силами, заинтересованными в том, чтобы эти проблемы привлекли внимание населения и властей. В демократическом государстве имеется множество каналов и механизмов, позволяющих доводить до власти список актуальных проблем через политические партии, СМИ, группы интересов и т.д. Существует несколько факторов, способствующих привлечению внимания государства к общественным проблемам, т. е. к явлениям или событиям, которые воспринимаются населением как требующие внимания всего общества, так чтобы они стали государственными проблемами, т. е. потребовали конкретных действий органов власти. Это такие факторы, как: • важность и серьезность проблемы для общества и государства; • внимание к ней большого числа людей, выступающих за ее решение; • наличие варианта легкого решения проблемы. Таким образом, анализ процесса постановки и определения проблем перед государством предполагает изучение следующих компонентов: • событий или явлений, затрагивающих интересы общества или власти; • организаций и групп, обладающих соответствующими ресурсами и влияющих на проблему; • степени участия и вовлечения этих групп и организаций в процесс разработки государственной политики; • структуры политического процесса и механизмов обратной связи. После выделения и осознания важности общественных проблем, государственные органы власти должны провести анализ этих проблем, который в общем сводится к ответу на вопросы: кто, что, когда, где, почему и как? Для этого необходимо: • определить содержание и характер проблемы; • выявить границы и масштаб проблемы; • определить и уточнить основные цели и задачи политики в этой области; • провести анализ факторов (переменных), влияющих на проблему; • исследовать политику в этой области и современное законодательство; • изучить потенциальные выгоды и потери для различных социальных групп и участников реализации политики; • классифицировать проблемы для уточнения областей решения; • выделить аспекты проблем, которым надо уделить главное внимание; • определить цели и направления разрабатываемой государственной политики. Этап определения и анализа проблем, без сомнения, является одним из самых важных и ответственных, так как от его результатов зависят направление и эффективность дальнейших действий государственной власти. Здесь необходимо определить характер проблем, а именно: • истинные и ложные проблемы (проблемыфантомы); • проблемыпричины и проблемыследствия (симптомы); • главные и второстепенные проблемы. Необходимо проблемы классифицировать и выявить все аспекты взаимоотношений между ними, чтобы на основе проведенного исследования можно было построить «древо проблем», начиная с главной проблемы и переходя затем к проблемам первого, второго и последующих уровней. На основе уяснения значимости и необходимости решения общественных проблем происходит определение целей и приоритетов государственной политики. Из всего списка проблем, стоящих перед государством, необходимо выделить приоритетные, что всегда представляет довольно сложную задачу, учитывая групповые и общенациональные интересы, которые за ними стоят. Постоянно возникают вопросы: что делать в первую очередь? какая проблема является наиболее важной? куда направить основные финансовые ресурсы? Власть может действовать, исходя из конъюнктурных соображений, когда главное значение приобретает вопрос быстрого решения проблем, при этом основную роль играют текущая ситуация, общественное мнение или политическая мода; либо опираясь на стратегические цели и определенные ценности: безопасность, стабильность, демократию и др. Ситуация усложняется тем, что имеются традиционные пристрастия к определенным проблемам отдельных влиятельных групп и слоев общества, заинтересованных в их решении, которые они пытаются выдвинуть на первый план, что позволяет извлечь из этого выгоду и получить преимущество перед другими слоями. Постоянной задачей правительства является рационализация государственной политики, что означает определение круга приоритетных отраслей, сфер и проблем, которым необходима государственная поддержка и стимулирование на основе заданных критериев  экономических, социальных и др. В общем плане выделяются две группы факторов, влияющих на выбор приоритетов в государственной политике. Во-первых, это результаты, которые могут быть получены при решении проблемы, а также перспективы развития ситуации в данной сфере; во-вторых,  наличие необходимых ресурсов и их экономия при решении проблемы. Правительство должно постоянно заниматься регулированием приоритетов и оптимизацией их ресурсного обеспечения. Выбор приоритетов неразрывно связан с процессом определения основных целей государственной политики в данной области, что является одной из важнейших задач органов государственного управления и состоит в том, чтобы точно знать, куда идти и чего необходимо добиться в конце этого пути. Общую стратегию внешней и внутренней политики в Российской Федерации определяет Президент РФ. Он же ставит общие цели перед федеральными органами исполнительной власти, в частности, в своем ежегодном послании к Федеральному Собранию РФ. Правительство РФ определяет конкретные цели и стратегию государственной политики в отдельных областях. Парламент РФ также принимает в этом участие, обсуждая актуальные проблемы, в ходе принятия бюджета или законодательных актов, относящихся к отдельным сферам государственной политики. Общий механизм определения политических целей и приоритетов в демократическом обществе представляет собой сложный процесс, характеризующийся не только формальными, но и неформальными отношениями и связями между различными государственными и общественными структурами. Помимо парламента, правительства и государственной администрации в определении целей и направлений государственной политики активное участие принимают политические партии, научные центры и институты, группы интересов, СМИ. Все это усложняет проблему нахождения социального консенсуса среди различных политических и социальных сил по данному вопросу в условиях политического плюрализма. Большое значение имеет также позиция избирателей, на которую ориентируются политические и государственные лидеры. Если позволяют условия и имеются соответствующие ресурсы, при разработке политики стремятся предложить несколько альтернативных вариантов решения проблемы, которые затем оцениваются по заранее выбранным критериям. Важность определения альтернатив состоит в том, что при их анализе учитывается весь спектр мнений и суждений, а также создаются предпосылки для выбора оптимального пути решения проблемы. Причем альтернативный выбор может быть сделан на всех этапах развития государственной политики: от выбора целей до методов оценки результатов политики. При поиске и определении альтернативных вариантов используются следующие методы: • опрос экспертов и целевых групп; • изучение и обзор литературы; • научные исследования и эксперименты; • обобщения и классификация фактов и явлений; • сравнительный анализ и аналогии; • сравнение с идеальной моделью; • мозговая атака и т.д. После того как определены и разработаны альтернативные варианты решений или политики, предстоит выбрать основной вариант, что является непростой задачей. Решение о выборе определенной альтернативы зависит от критериев, на основании которых он делается. Существует несколько методик, позволяющих выбрать окончательный вариант, как-то: • сравнить все альтернативы по издержкам и выгодам; • определить основной вариант на основе согласия большинства политических или социальных групп; • выбрать путем голосования (референдума), в том числе используя технологии решения при конфликтных ситуациях; • проранжировать цели, результаты и оценить альтернативы с точки зрения потребителей; • выбрать решение, с которым согласно подавляющее большинство граждан. Все чаще при разработке политики государственные органы прибегают к помощи экспертов, создавая при министерствах специальные советы или аналитические отделы. Профессия и аналитика и эксперта находятся в числе самых перспективных, и они начинают играть все большую роль при принятии решений на всех уровнях государственного управления. Широко используются методы статистики, математической оптимизации, эконометрики, теории принятия решений и прежде всего методы регрессионного анализа, позволяющие установить следственно-причинные связи между двумя или более переменными. Регрессионный анализ помогает установить диагноз политической проблемы и оценить последствия государственных решений. 7.3. Реализация государственной политики в процессе государственного управления Часто бывает, что хорошо продуманная и разработанная политика не приносит ожидаемых результатов по причине ее плохого исполнения. Поэтому невозможно отделить разработку государственной политики от ее реализации, так как еще на подготовительном этапе необходимо учитывать и анализировать то, в какой степени планы и программы реализуемы в конкретных условиях. Кроме того, на всех этапах — разработки, реализации, оценки - существуют общие проблемы, которые необходимо изучать и решением которых лучше заниматься. Еще один вывод, следующий из опыта многих стран, состоит в том, что большую роль играет политическая среда, в которой реализуется данная политика, в том числе уровень сотрудничества между политиками и администраторами, центральными и местными структурами; степень поддержки политических лидеров и т.д. Из этого следует, что проведение в жизнь государственной политики является сложным процессом, объединяющим как политическую, так и административную деятельность. Необходим более широкий взгляд на происходящие процессы, и большой ошибкой являются попытки свести реализацию политики к технологическим и административным аспектам. Реализация государственной политики — это целенаправленная деятельность органов государственной власти и других социальных субъектов по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер, законодательно установленных в государственных документах. Это постоянный, динамичный процесс достижения поставленных целей, в котором принимают участие различные органы государственной власти и институты гражданского общества. Реализация начинается сразу же после одобрения и легитимации государственной политики или отдельной программы и является основным видом деятельности государственного аппарата. Составной частью осуществления государственной политики является определение механизма ее реализации, включающего совокупность средств, методов и ресурсов, обеспечивающих выполнение планируемых мероприятий в соответствии с поставленными задачами. Механизм реализации состоит из комплекса мероприятий: • организационно-управленческих; • нормативно-правовых; • финансово-экономических; • социально-психологических. Существуют три методологических подхода к проблеме реализации государственной политики, рассматривающих этот процесс с различных позиций. Во-первых, реализация как линейный процесс. При этом основными организационными условиями успешного выполнения являются: 1) ясные цели деятельности и стандарты выполнения функций; 2) наличие необходимых ресурсов: финансовых, материальных, информационных, человеческих и т.д.; 3) эффективные организационные структуры; 4) разработанные правила, процедуры и инструкции, координирующие и регламентирующие деятельность организаций и их отношения с властными структурами; 5) развитые коммуникации и система координации деятельности различных структур, вовлеченных в процесс осуществления политики, в том числе: — исполнительной и законодательной власти; — центральной, региональной и местной властей; — самих федеральных органов исполнительной власти; 6) мотивированный и квалифицированный персонал. Во-вторых, реализацию можно рассматривать как комплекс действий различных государственных структур, связанных с адаптацией всех участников, и в первую очередь высших руководителей, на всем протяжении осуществления политики к условиям и задачам, которые приходится решать, с умением согласовывать свои интересы и формировать партнерские отношения. Здесь большую роль играют информационные системы и каналы обратной связи, позволяющие узнавать о происходящих событиях и полученных результатах и на их основе регулировать свою деятельность, исходя из миссии и целей организации или индивида. В-третьих, реализацию можно представить, как деятельность по определенным правилам как формальным, так и неформальным, которые установлены в самом начале или формируются участниками осуществления политики на основании накопленного опыта. Следование им при разработке стратегии и тактики, управлении и контроле позволяет определять роль каждого участника и быстрее реализовывать цели организации. Важное значение в этом случае имеет организационная культура, существующая в организациях и влияющая на характер отношений между их членами. Так как процесс реализации представляет сложную и разностороннюю деятельность и охватывает различные области, то в него вовлечены многие участники, поэтому возникает вопрос о необходимости их классифицировать и разделить на отдельные группы. Очевидно, что эффективность реализации зависит не только от реалистичности поставленных целей, но и от взаимодействия всех участников и организаторов данного процесса. В целом выделяют следующие типы участников реализации: отдельные индивиды, организованные группы, государственные институты и организации. Последние обычно делят по двум критериям: уровню управления и характеру организации. Уровень управления: • федеральный; • региональный; • местный. Характер организаций: • центральные органы власти: президент и его администрация, правительство и его аппарат; • законодательные органы власти: парламент и его структуры, депутаты; • исполнительные органы власти: их руководители и сотрудники аппарата; • судебные органы власти: суд, прокуратура; • неправительственные организации: профсоюзы, группы интересов, частные компании и фирмы, СМИ, научные центры и совещательные органы. Главную роль при осуществлении государственной политики выполняют органы исполнительной власти на всех уровнях – от центральных до местных структур. На втором месте обычно находятся неправительственные организации, которые непосредственно заинтересованы в реализации определенной политики и часто принимают в ней самое непосредственное участие. Остальные участники играют лишь эпизодическую роль, это относится и к органам представительной власти. В России с 1990-х гг. наблюдается весьма характерное явление, связанное с тем, что повышается значение и становится более влиятельной роль групп интересов и одновременно формируется механизм привлечения граждан к участию в разработке и реализации государственной политики. Причем не только граждане проявляют желание участвовать в решении государственных проблем, но и сами правительственные структуры говорят о желательности и полезности укрепления связей с общественными и частными организациями и группами. Польза от установления таких связей очевидна. Неправительственные организации могут выступать в качестве: • источника знаний, особенно при решении сложных вопросов, выдвижении новых идей и формировании обратной связи; • средства мобилизации ресурсов; • поддержки политической стратегии и отдельных программ. Отдельные группы интересов могут создаваться и финансироваться самими государственными организациями с целью усиления своих позиций и проведения определенной политики. Таким образом, не только интересы отдельных социальных слоев или всего общества создают политику, но и определенная политика может создавать группы интересов. В целом отношения между участниками могут иметь следующий характер, который определяют: • поддержка и сотрудничество; • деловое партнерство; • компромисс; • конфликт. Уровень конфликтности при реализации государственной политики может быть высоким, средним и низким. Это важно учитывать, рассматривая степень влияния государственных и негосударственных структур на политику в отдельной сфере или в целом, а также отвечая на вопрос, является ли это влияние постоянным или носит временный характер. Процесс реализации политических целей начинается после принятия соответствующих законодательных документов и представляет собой конкретные действия и мероприятия государственных органов исполнительной власти. Для того чтобы эти действия были результативными и приводили к ожидаемым результатам, необходимо выполнение нескольких ниже перечисленных условий. 1. Законодательство должно точно определять границы и основные организационные и финансовые аспекты реализации государственной политики. 2. Исполнительные органы должны обладать необходимыми ресурсами и квалифицированными кадрами. 3. Государственная политика должна найти широкую поддержку среди социальных групп и лидеров общественно-политических организаций. 4. Государственная политика не должна вызывать социальных конфликтов и подрывать социально-экономические или политические основы государства. В процессе реализации политики роль государственных органов власти состоит в том, чтобы: • получить необходимые ресурсы; • разработать соответствующие планы и программы; • организовать и скоординировать деятельность участников; • осуществить мероприятия по достижению поставленных целей. Ключевым составляющим успеха реализации государственной политики являются отношения внутри системы государственного управления. Слабость реализации заметнее всего проявляется там, где отсутствует четкое разделение властных полномочий между различными органами власти. Еще одним фактором успеха является качество разработанной политики, государственной программы или принятого решения. Поэтому введен даже специальный термин «реализуемость решения», означающий, что еще на этапе разработки рассчитывается вероятность реализации всех планируемых мероприятий с учетом влияния различных факторов. Многое зависит от того, насколько точны задания и как их интерпретируют конкретные исполнители, особенно на низшем уровне управления, так как именно нижний слой чиновников занимается конкретной реализацией государственных решений. Причем установить контроль над этим слоем довольно трудно. В области реализации государственной политики в России можно выделить несколько проблем, с которыми приходится сталкиваться на практике. Во-первых, достигается лишь часть целей государственной политики, что относится ко всем ее областям, от социальной до экономической. Во-вторых, в реализации политики участвует много различных организаций, групп и личностей, что затрудняет процесс координации их работы. Кроме того, они имеют различные ценности и мотивы, что еще больше усложняет отношения между ними. Также они используют различные способы и методы осуществления государственной политики. В-третьих, сильное влияние на реализацию государственных программ оказывает нестабильность и неопределенность федеративных отношений в стране. Постоянные и динамичные изменения в общественной, внутригосударственной и международной жизни, а также появление новых потребностей у населения оказывают существенное влияние на государственную политику и приводят к ее модернизации. Здесь важно учитывать контекст, факторы изменений, события как катализаторы изменений, инициаторов, действия и результаты изменений государственной политики. Все эти параметры взаимосвязаны и последовательно влияют на действительность и результативность осуществляемой государством политики. Помимо готовности руководителей к изменениям в политике важно принимать во внимание и готовность к переменам общества и его отдельных социальных слоев, особенно если новая политика затрагивает их интересы. Таким образом, чем радикальнее и масштабнее преобразования, тем сильнее сопротивление, выше риск, сложность и неопределенность результатов и последствий изменений. Поэтому наибольшее количество проблем возникает при крупных нововведениях, которые требуют тщательной подготовки и создания определенных условий, позволяющих справиться с ними. Для эффективной реализации политики или программы, можно определить несколько общих принципов, соблюдение которых позволяет улучшить этот процесс: 1) уменьшение уровней управления и упрощение организационных структур; 2) создание эффективного механизма координации и тесное сотрудничество между участниками реализации политики; 3) предоставление определенной степени самостоятельности и автономии исполнительным организациям; 4) систематическая оценка результатов работы и совершенствования механизма подотчетности; 5) использование современных управленческих технологий и информационно-аналитических систем. ЛЕКЦИЯ 8. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ, ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ, ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ АНАЛИЗ И Эффективность государственного управления Основные вопросы 1. Институциональный, функциональный и организационный анализ государственного управления 2. Теоретико-методологические подходы к определению эффективности государственного управления 3. Интегральные показатели оценки эффективности государственного управления 8.1. Институциональный, функциональный и организационный анализ государственного управления В течение многих веков в каждой стране складывалась своя модель государственного устройства, особенности которой были обусловлены уникальными социокультурными факторами, обстоятельствами исторического развития, структурой сложившихся политических интересов. Выявление особенностей государственного управления в конкретной стране требует использования трех видов анализа: институционального, функционального и организационного, каждый из которых раскрывает соответствующий аспект государственного управления. Институциональный подход к анализу государственного управления сформировался во французской школе. Его основателями были Морис Дюверже и Морис Прело. М. Дюверже правомерно указывает, что концепция ин­ститута привела к расширению рамок исследования и измене­нию самого его характера. «Отныне, — пишет он, — стали изу­чать не только те государственные институты, которые регламентируются правом, но главным образом те инсти­туты, которые полностью или частично им игнорируются, су­ществуют помимо права, например, общественное мнение, группы давления, пресса и т.д.». Институциональный подход к изучению государственного управления позволил французским политоло­гам достаточно успешно преодолеть формализм традиционной на­уки конституционного права. Французские авторы с самого на­чала не ограничивались изучением юридических норм, призван­ных регулировать функционирование политических институ­тов, они исследовали также, как эти нормы фактически реали­зуются. Одновременно привлекался иной, не юридический материал, в частности неправовые социальные нормы. Несмотря на широкое признание теории институтов, в рам­ках французской школы государственного управления достаточно долго продолжалась дискуссия по вопросу о содержании понятия «институт». Здесь довольно резко проти­востояли позиции М. Прело и М. Дюверже. М. Прело различает «институты-организмы» и «институты-ве­щи». По его мнению, институт-организм — это «чело­веческий коллектив, объединенный идеологией или общей потреб­ностью и подчиненный авторитету и фиксированным прави­лам». Что же касается института-вещи, то он представляет собой «не человеческий коллектив, юридически унифи­цированный и структурированный, но простую систему норм права». Такой подход длительное время доминировал в теории государственного управления. В начале 70-х годов М. Дюверже выработал новое понятие ин­ститута. Сложившееся под влиянием идей структурализма, оно как по своему характеру, так и по объему существенно отлича­ется от традиционного понятия института. Согласно Дюверже, «институты есть известные модели человеческих отношений, с ко­торых копируются конкретные отношения, приобретая, таким образом, характер стабильных, устойчивых и сплоченных. Они отличаются от отношений, возникающих вне рамок институ­циональных моделей; последние случайны, эфемерны, шатки»50. Он вычленяет два элемента в понятии института: структуру и убеждения, коллективные представления. Французский политолог различает также два типа институ­тов. Одни — простая система отношений, скопированная со структуры модели. Другие имеют дополнительно техническую и материальную организацию: юридические тексты, помещения, мебель, машины, эмблемы, персонал, административную иерархию. Таковы парламент, министерства, профсоюзы, ассо­циации. Таким образом, институциональный анализ государственного управления, ограниченный лишь изучением конституционных и иных правовых норм, регулирующих деятельность органов государственного управления и общества, расширился до анализа множества институтов, так или иначе оказывающих воздействие на государственное управление. Институциональный анализ государственного управления осуществляется по следующим направлениям: • анализ конституции и значимых нормативных правовых актов государства; • анализ основных политических институтов (партий, профессиональных союзов, ассоциаций и т.д.) • анализ неприбыльных агентств (некоммерческих организаций); • анализ общественного мнения; • анализ избирательной системы; • анализ форм непосредственной демократии в стране; • анализ средств массовой коммуникации (телевидение, печатные издания и т.д.) и т.д. Функциональная анализ государственного управления предполагает анализ сущности и видов функций, выполняемых органами государственной власти. Функция государственного управления - виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы. Функции различают по предмету (что), содержанию (зачем), способу сохранения или преобразования управленческих компонентов (как). При функциональном анализе также изучаются компетенции, то есть содержание и объем властных правомочий, которые имеет орган власти или его должностное лицо и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе. Компетенция органа или должностного лица включает два элемента: 1. предметы ведения, или круг, перечень вопросов соответствующего уровня власти и 2. полномочия, то есть объем прав и обязанностей. Виды функционального анализа: • Вертикальный анализ • Системный анализ • Горизонтальный анализ Вертикальный анализ посвящен деятельности одного учреждения (министерство, агентство или центральный орган управления) и выявляет в какой степени данный орган выполняет функции, необходимые для достижения своих целей, в какой степени организационная структура соответствует, без дублирования и без пробелов, требованиям о выполнении этих функций. Системный анализ посвящен сравнительному анализу одной или большего количества функций в целом ряде учреждений позволяет оценить способность системы управления функционировать как единое целое. Проводится по всем органам управления или по определенной категории, например, по всем министерствам, по всем агентствам. Выявляется выполняются ли общие функции всеми или большинством учреждений, например, управление кадрами, внутренний аудит, разработка нормативной базы, бюджета. Сравнивается качество выполнения общих функций разными учреждениями, а также статус и качество отдельной функции в разных учреждениях. Горизонтальный анализ посвящен рассмотрению распределения функций между учреждениями. Основное внимание в ходе анализа уделяется выполнению целей и соответствию компетенций органа власти этим целям. Определяется рационально ли распределение компетенций на уровне управления в целом; нет ли дублирования и пробелов. На основе рекомендаций функционального анализа можно уточнить цели, задачи и функции ведомства, оптимизировать структуру, перераспределить потенциал и за счет этого сэкономить свои расходы. Тем самым, функциональный анализ государственных структур позволяет создать условия для действительно радикальных преобразований в государственном управлении. Организационный анализ государственного управления включает широкий спектр аспектов, отражающих организацию государственного управления в конкретной стране, и осуществляется по следующим направлениям: • анализ формы государственного устройства (унитарное, федерация, конфедерация и т.д.) • анализ формы государственного правления (республика, монархия и т.д., организация вышестоящих органов государственной власти, характер и принципы их взаимодействия с другими уровнями, ветвями и органами государства, с политическими партиями, классами и социальными группами) • анализ организации и взаимосвязи ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) • анализ уровней государственного управления (национальный, региональный, местный), их взаимосвязь и принцип (модель) разделения полномочий, проблемы разграничения полномочий) • организационная структура органов государственного управления (состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления) и т.д. 8.2. Теоретико-методологические подходы к определению эффективности государственного управления В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности. Так, в политике «эффективность» рассматривается как нечто положительное и желательное, получая тем самым смысл ценностной характеристики деятельности. В отношении к деятельности органов власти это термин стал действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений. В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй – экономической эффективности. В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи». Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, т. е. насколько «правильно делаются эти вещи». Эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами. В государственном управлении учитываются следующие четыре аспекта эффективности: 1. Результативность – уровень достижения поставленных целей. 2. Экономичность – сокращение издержек и затрат (используемых ресурсов). 3. Эффективность – соотношение результатов и затрат (используемых ресурсов). 4. Степень воздействия – прямые и косвенные последствия принятых государственных решений. Традиционным стал подход, сторонники которого выделяют экономическую и социальную эффективность. Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. Традиционно экономическая эффективность исчисляется соотношением результатов государственного управления (Р) и затрат на их получение (З) и определяется по формуле: Ээ = Р/З (8.1) Затраты на государственное управление рассчитываются путем суммирования всех статей затрат (материальных, временных, трудовых и т.д.) как постоянных, так и переменных в денежном выражении. Результатами государственного управления могут являться: • улучшение экономических показателей развития территории, отрасли; • повышение уровня жизни населения; • увеличение объема привлеченных инвестиций на развитие территории или отрасли; • сокращение времени на осуществление административных и организационных процессов и процедур (подготовки документов, ответов на обращения граждан, проведения оценки, аттестации и т.д.); • сокращение времени предоставления государственных услуг; • экономия бюджетных средств; • сокращение объема использованных ресурсов (материальных, финансовых, человеческих, информационных) и т.д. В российской науке утвердился подход, предложенный Г. В. Атаманчуком, который подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти на три вида: 1. Общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т. е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов). 2. Специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами и отражает: • целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц; • нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации; • стиль функционирования государственного аппарата; • нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий; • сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей; • издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата. 3. Конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий. Оценка эффективности государственного управления представляет собой процесс, имеющий своим содержанием: • разработку критериев (стандартов, нормативов, правил) эффективности; • выбор системы показателей эффективности; • измерение показателей эффективности; • сопоставление фактического состояния эффективности с требованиями разработанных критериев. 8.2. Интегральные показатели оценки эффективности государственного управления В международной практике используются различные интегральные показатели для оценки эффективности государственного управления, которые были разработаны международными организациями. 1. Показатель GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), оценивает эффективность государственного управления в межстрановом сравнении. Показатель был разработан на основе нескольких сотен переменных и состоит из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления. Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому «государственное управление» понимается как совокупность традиций и институциональных образований и включает в себя: а) процессы выбора, контроля и замены правительства; б) способность правительства формулировать и проводить политику; в) уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе. Оценка проводилась на основе сравнения шести индексов: • право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) – индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Например, показатель степени независимости прессы; • политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) – индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса; • эффективность правительства (Government Effectiveness) – индекс отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством; • качество законодательства (Regulatory Quality) – значение данного индекса связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как: контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса; • верховенство закона (Rule of Law) – индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе; • контроль коррупции (Control of Corruption) – индекс отражает восприятие коррупции в обществе, при этом учитываются разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана», до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции. Индекс GRICS позволяет оценить деятельность всех ветвей государственной власти, уровень взаимодействия с гражданским обществом. Как и в предыдущие годы, в 2016 году Россия имела стабильно низкие показатели (для сравнения в скобках имеющая наивысшие показатели Норвегии): • право голоса и подотчётность – 19 (100), • политическая стабильность и отсутствие насилия – 13 (89), • эффективность работы правительства – 48 (98), • качество законодательства – 32 (92), • верховенство закона – 26 (99), • контроль за коррупцией – 19 (99) единиц из 100 возможных. 2. Индекс экономической свободы (ИЭС) организации «Heritage Foundation» был разработан Фондом Наследия (Heritage Foundation) совместно с Уол Стрит (Wall Street). Информационной базой ИЭС являются данные правительственных и неправительственных организаций, результаты международных и национальных социологических опросов. Рейтинг формируется на основе 12 критериев, объединенных в 4 группы – верховенство права, влияние государства, эффективность регулирования, открытость рынков. Безусловным лидером Индекса экономической свободы в 2017 г. стал бессменный за последние годы Гонконг (89.8 пунктов из 100). Топ-5, как и в прошлом году составили: Сингапур, Новая Зеландия, Швейцария, Австралия. Россия в 2017г. продвинулась со 153 на 114 позицию в рейтинге, набрав 57.1 пунктов (+ 6.5 к 2016г.). 3. Индекс непрозрачности позволяет оценить воздействие непрозрачности страны на стоимость и эффективность капиталовложений. «Индекс непрозрачности» представлен в виде интегрального «Фактора непрозрачности», составленного на основе пяти первичных показателей, характеризующих следующие сферы, влияющие на рынок капитала: коррупция в государственных органах; законы, регулирующие права собственности; экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая); стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности. Аббревиатура из английских названий областей исследования (соответственно, Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) образуют слово «CLEAR» (от англ. clear – «ясный», «прозрачный», «четкий»). Двумерное измерение (ранжирование стран по степени непрозрачности и оценка «премии за риск» – увеличения стоимости иностранных кредитов) позволяет оценить реальные издержки, обусловленные непрозрачностью. В 2016 году значение Индекса непрозрачности по России составило 84, что сопоставимо с Китаем (87) и значительно выше показателей как стран ОЭСР, так и стран Европы: Великобритания – 38, Италия – 48, Польша – 64. 4. Индекс человеческого развития. В международной практике в качестве инструмента оценки эффективности социально-экономических программ, реализуемых государством и определения приоритетов социальной и демографической политики получил распространение т.н. индекс развития человеческого потенциала (с 2013 года индекс стал называться индекс человеческого развития (ИЧР) - статистический показатель, разработанный в рамках Программа развития ООН. Индекс развития человеческого потенциала базируется на Концепции развития человеческого потенциала, введенной в международный политический и научный оборот Организацией Объединенных Наций в рамках подготовки мировых "Докладов о развитии человека", издающихся Программой развития ООН (ПРООН) с I990 года. В Российской Федерация подобные доклады подготавливаются под эгидой ПРООН ежегодно, начиная с I996 года. Предложенный Программой развития ООН индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), как и индекс человеческого развития (ИЧР) рассчитывается на основе трех показателей: • долголетия, исчисляемого как продолжительность предстоящей жизни при рождении; • достигнутого уровни образования, измеряемого как совокупный индекс грамотности взрослого населения (2/3 индекса) и совокупной доли учащихся, поступивших в учебные заведения различных уровней (1/3 индекса); • уровня жизни, измеряемого на базе реального валового внутреннего продукта на душу населения. Для построения индекса для каждого из этих показателей устанавливаются фиксированные максимальные и минимальные значения: • продолжительность предстоящей жизни:25 лет и 85 лет; • грамотность взрослого населения: 0% и 100%; • совокупная доля учащихся: 0% и 100%; • реальный ВВП на душу населения (долл. США): 100 к 4000 долларов. Для любого компонента ИРЧП/ИЧР отдельные индексы могут быть рассчитаны по следующей формуле: Индекс = (Фактическое значение xi - минимальное значение xi) (Максимальное значение xi - минимальное значение xi) ИРЧП/ИЧР рассчитывается как среднее арифметическое отдельных индексов, исчисляется в относительных величинах от 0 до 1, чем ближе к единице, тем выше страна по уровню развития. Страны в рейтинге разбиты на четыре группы - "очень высокий уровень человеческого развития", "высокий уровень", "средний" и "низкий". В 2016 году первое место традиционно заняла Норвегия (0,949). Второе место заняла Австралия (0,939), затем идут Швейцария (0,939), Германия (0,926), Дания (0,925). США – 0,920. Россия расположилась на 49-м месте в высшей группе - 0,804. 5. Показатели, рассчитываемые на основе проводимых в России обследований (без возможности прямых международных сопоставлений). Данная группа показателей эффективности реализации реформ государственного управления включает широкий круг планируемых и проводимых обследований населения, предприятий и организаций, а также государственных служащих по вопросам, связанным с определением тех или иных характеристик деятельности органов власти (восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг; восприятие престижа государственной службы; соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторе по ключевым должностям; влияние мер по дерегулированию российской экономики). 6. Система сбалансированных показателей. Оценка результатов деятельности на основе сбалансированной системы показателей стала мощным инструментом коллективного анализа в процессе реализации стратегических целей. Сбалансированная система показателей позволяет анализировать основные стратегические проблемы в нескольких ключевых аспектах: финансовая деятельность; отношения с потребителями; организация внутренних административных процессов; обучение и развитие государственных служащих. Главное преимущество сбалансированной системы показателей заключается в том, что она позволяет увидеть отчетливо выраженную причинно-следственную стратегическую взаимосвязь между всеми ключевыми аспектами деятельности органов власти. При разработке показателей результативности и эффективности деятельности важным является соблюдение взаимосвязи системы планирования, оценки, оплаты труда и ориентация служащих на достижение плановых показателей. Система оценка эффективности деятельности связана с системой оценки персонала и управлением человеческими ресурсами в органах власти. Используя систему оценки эффективности для «самообучения», управления компетенциями, орган власти делает еще один шаг в сторону организационного развития. При разработке и внедрении элементов управления по результатам необходим интегрированный подход, важным представляется анализ роли контекстов, взаимосвязей, отдаленных и вариативных последствий применения инновационных технологий, что способствует более эффективному использованию в управленческой практике инструментов управления по результатам.