Оценка эффективности и результативности деятельности органов государственного и муниципального управления

Тема. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Вопрос. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации Для оценки регионального управления необходимы определенные критерии, на основании которых можно делать выводы об эффективности системы управления в целом или отдельных управленческих решений. В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностные, целевые и прагматические. 1. Ценностные критерии определяют эффективность управления по признаку соответствия управленческих решений и последствий их реализации признанным ценностям (например, права и свободы личности или мощь государства и процветание народа, неприкосновенность собственности), выраженным в конституции или других стратегических документах государства. 2. Целевые критерии оценивают эффективность управления по соответствию полученных результатов поставленным целям или практическим задачам, определенным в государственных программах и планах. 3. Прагматические критерии измеряют эффективность управления по типу «затраты-результат», акцентируя внимание на количестве использованных для исполнения управленческого решения ресурсов, главным образом финансовых или бюджетных, и их отдаче в конкретных показателях решенных задач. Оценка эффективности управления подразумевает предварительное установление определенного стандарта (индикатора), достижение которого впоследствии сравнивается с фактическим показателем, что позволит сделать вывод об эффективности деятельности. Так как оценка эффективности управления включает в себя функцию контроля, она должна соответствовать принципам простоты и экономичности. Избыточное количество показателей, сложность их получения и интерпретации вынуждает создавать сложный механизм контроля, что приводит к неоправданным затратам, отвлечению человеческих и временных ресурсов как в подотчетных, так и в контролирующих органах. Однако специфика сферы регионального управления обусловливает сложность данной оценки из-за объективных особенностей: • специфика каждого региона как сложного объекта управления, имеющего иерархическую структуру (субъект РФ, муниципальные районы, городские и сельские поселения); • сложность формализованного описания социально-экономических процессов в регионе, которые часто разнонаправлены, взаимообусловлены или взаимозависимы; • трудности измерения отдельных показателей, представляющих результат сложного взаимодействия различных факторов (природных, человеческих, социально-экономических, экологических и др.), влияющих на принятие и реализацию управленческих решений; • сложность получения достоверной исходной информации. Началом формирования системы оценки и контроля эффективности деятельности органов государственного управления в регионах России стал Указ Президента Российской Федерации от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 гг.», определивший приоритетные направления, сфокусированные на двух ведущих направлениях: 1) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность; 2) разграничение полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, формирование действенных механизмов взаимодействия между ними. С принятием Концепции проведения административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25.11.2005 г. № 1789-р, в числе трех целей наряду с повышением качества и доступности государственных услуг, ограничением вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства было намечено повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. Практическое создание системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти начато с изданием Указа Президента РФ от 28.06.2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», которым был утвержден перечень показателей для осуществления оценки. В рамках данного указа были прописаны задачи утверждения методики ее проведения и единой формы доклада руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ. Был утвержден единый перечень из 43 основных и 39 дополнительных показателей по различным направлениям социально-экономического развития (экономики, социальной сферы, инфраструктуры) и отражающие эффективность расходования бюджетных средств. Впоследствии в 2009 г. постановлением Правительства РФ № 322 было установлены более 115 разнообразных показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов, отражающих сферы экономики, здравоохранения, образования, жилищного строительства и жилищного хозяйства, дорожную отрасль, обеспечения безопасности граждан, организацию государственного и муниципального управления, охрану окружающей среды. Утвержденная методика предписывала учет 252 критериев при составлении ежегодного отчета высшего должностного лица субъекта Федерации Правительству РФ. В соответствии с редакцией данного Указа от 13.05.2010 г. было добавлено еще 5 показателей. Позднее Министерством экономического развития РФ был сформирован перечень дополнительных показателей, утверждены методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов и форма отчета высших должностных лиц субъектов о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период. Указ Президента РФ от 21.08.2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», отменив предыдущий аналогичный правовой акт, утвердил меньший перечень показателей, включающий 11 общих (далее – 12 показателей по Указу Президента от 28.12.2012 г.) и 36 индивидуальных показателей по восьми направлениям (экономике, доходам населения, труду и занятости, демографии и здравоохранению, образованию, обеспечению граждан жильем, ЖКХ, созданию благоприятной и безопасной среды проживания). Позднее перечень индивидуальных показателей дополнился показателями, отражающими выполнение функций региональных органов исполнительной власти в сфере физической культуры и спорта и межнациональных и межконфессиональных отношений. С 2013 г. оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов основана на измерении значений двух блоков показателей: • единого блока, включающего 12 показателей, в том числе показатель оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти со стороны населения, проживающего на территории региона; • регионального блока, включающего два индивидуальных показателя, которые ежегодно устанавливаются Экспертной группой Министерства регионального развития РФ по каждому субъекту Федерации из числа предложенных регионом 9 индивидуальных показателей. Данные индивидуальные показатели должны отражать преодоление существующих проблем социально-экономического развития, на решение которых регионы способны оказать прямое воздействие в краткосрочном и среднесрочном периодах. Применение индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности органов власти позволяет целенаправленно направлять регионы с дисбалансами социально-экономического развития и недостаточной динамикой изменения показателей по отдельным сферам к реализации более активной политики. Показатели единого блока оценки эффективности условно разделены на 3 блока: развитие экономики, развитие социальной сферы, опросы населения. К блоку развития экономики отнесены показатели, характеризующие объем частных инвестиций в основной капитал, налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета региона, реальные располагаемые денежные доходы граждан, оборот малого бизнеса, значения которых определяются в расчете на одного жителя, а также уровень ввода жилья. На показатели, характеризующие развитие экономики, в соответствии с методикой приходится 50 % оценки. К блоку социального развития (20% оценки) отнесены показатели, характеризующие ожидаемую продолжительность жизни, естественную смертность, уровень реальной безработицы, успеваемость по единому государственному экзамену и долю детей-сирот, не охваченных различными формами семейного устройства. По каждому показателю составляется сводный индекс, который является весовой комбинацией среднегодовых значений (уровня) и среднегодового темпа роста показателя (динамики). По показателям, характеризующим развитие экономики, в оценке эффективности в большей степени учитывается их динамика – вес среднегодовых темпов роста составляет 80 %. Исключение составляет только показатель жилищного строительства, поскольку он имеет динамическую природу и для объективного учета деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по развитию жилищного строительства, в том числе регионов со стабильно высокими объемами ввода жилья, вес среднегодового темпа роста по данному показателю составляет 40 %. Таблица 2 – Методика расчета оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Показатель* Удельный вес, % Государственный орган, представляющий информацию Показателя в оценке эффективности Динамики в сводном индексе показателя Развитие экономики 1. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) (тыс. руб.) 10 80 Росстат 2. Объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (тыс. руб.) 10 80 Федеральное казначейство 3. Оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в т.ч. микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями (тыс. руб.) 10 80 Росстат 4. Реальные располагаемые денежные доходы населения (%) 10 80 Росстат 5. Удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда (%) 10 40 Росстат Развитие социальной сферы 6. Уровень безработицы в среднем за год (%) 6 60 Росстат 7. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении (лет) 6 60 Росстат 8. Доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый государственный экзамен, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений (процентов) 6 60 Рособрнадзор 9. Смертность населения (без показателя смертности от внешних причин) (количество умерших на 100 тыс. человек) 6 60 Росстат 10. Доля детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), в семейные детские дома и патронатные семьи), находя- щихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов (%) 6 60 Минобрнауки России Опросы 11. Оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (%) 20 ФСО России *В соответствии с методикой показатель «численность населения (человек)» используется исключи- тельно для получения значений показателей оценки эффективности деятельности органов исполни- тельной власти субъектов Российской Федерации в расчете на одного человека населения. В последующие годы в систему оценки эффективности деятельности органов региональной исполнительной власти постоянно вносились изменения. 14.11.2017 г. подписан Указ Президента РФ № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», для исполнения которого принято Постановление Правительства РФ от 19.04.2018 г. № 472 «Об осуществлении мер по реализации государственной политики в сфере оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и…». В конце 2018 г. Президент России утвердил перечень поручений по итогам расширенного заседания президиума Государственного совета Российской Федерации, среди которых содержится поручение – одобрить показатели для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации по достижению целей, установленных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «0 национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.» (№ Пр-2426ГС от 18.12.2018 г.). В связи с вступлением в действие Указа Президента РФ от 25.04.2019 г. № 193 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» были заново установлены показатели для оценки эффективности деятельности не только органов исполнительной власти регионов, но и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) регионов, а именно: 1. Уровень доверия к власти (Президенту Российской Федерации, высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации). 2. Количество высокопроизводительных рабочих мест во внебюджетном секторе экономики. 3. Численность занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей. 4. Производительность труда в базовых несырьевых отраслях экономики 5. Уровень реальной среднемесячной заработной платы. 6. Объем инвестиций в основной капитал, за исключением инвестиций инфраструктурных монополий (федеральные проекты) и бюджетных ассигнований федерального бюджета. 7. Уровень бедности. 8. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении. 9. Естественный прирост населения. 10. Количество семей, улучшивших жилищные условия. 11. Уровень доступности жилья. 12. Доля городов с благоприятной городской средой. 13. Качество окружающей среды. 14. Уровень образования. 15. Доля соответствующих нормативным требованиям автомобильных дорог регионального значения и автомобильных дорог в городских агломерациях с учетом загруженности. Во исполнение указа Президента России принято Постановление Правительства Российской Федерации от 17.07.2019 г. № 915, в котором утверждены методики расчета всех перечисленных показателей за прошедший год (отчетный период) до 2024 г. включительно и на плановый период – два года, следующих за отчетным. Установлен порядок предоставления данных о достижении показателей за отчетный год по субъектам Федерации, федеральным округам и по России в целом. Принятые решения направлены на совершенствование системы оценки эффективности деятельности высших должностных лиц и органов исполнительной власти. Результаты такой оценки позволят принимать обоснованные решения по распределению субъектам Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов на основе достигнутых ими за отчетный период значений установленных показателей. Такой комплексный подход позволил достичь следующих результатов: 1) ежегодные доклады высших должностных лиц регионов способствовали большей прозрачности и возможности проверки, по крайней мере, со стороны федеральных органов власти; 2) расширилась возможность определить объемы неэффективных расходов в разрезе основных направлений бюджетного финансирования; 3) определяемый на основе сопоставительного анализа показателей (по уровню и динамике их изменения) рейтинг регионов обеспечил предоставление грантов регионам, достигшим наилучших значений; 4) распространение такого подхода к оценке деятельности органов МСУ на муниципальном уровне, что способствовало более объективной оценке их деятельности в субъектах РФ. Практикум Задание 1. Подготовьте краткий ответ на вопросы 1. Административная реформа РФ и ее влияние на эффективность деятельности органов государственного управления. 2. Социальная эффективность государственного управления: понятие, критерии, показатели. 3. Нормативно-правовая баз, регулирующая оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. 4. Основные изменения систем показателей оценки деятельности эффективности региональных органов исполнительной власти за 2007–2020 гг. 5. Основные требования к оценке деятельности органов государственного управления в субъектах РФ. 6. Основные результаты рейтинга субъектов РФ по эффективности деятельности органов исполнительной власти. Задание 2. Проведите анализ методик оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и выявите основные изменения в количестве показателей и методах их расчета. Задание 3. Проведите сравнительный анализ оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (на выбор два субъекта РФ). Задание 4. Дайте оценку деятельности органа исполнительной власти в субъекте РФ (на примере самостоятельно выбранного органа исполнительной власти). Задание 5. Тест 1. Виды критериев эффективности управления: 1) прагматические; 2) финансовые; 3) целевые; 4) ценностные; 5) экономические. 2. В этом году начала формироваться система оценки и контроля эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления в современной России: 1) 1993; 2) 2003; 3) 2005; 4) 2007; 5) 2010. 3. Этим нормативным правовым актом были определены приоритетные направления реализации административной реформы на 2003–2004 годы: 1) постановление Правительства Российской Федерации; 2) указ Президента Российской Федерации; 3) послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 4. Указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» был подписан в этом году: 1) 2004; 2) 2006; 3) 2007; 4) 2008; 5) 2010. 5. Оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов отражает система показателей по этим сферам: 1) экономика, доходы населения; 2) демография и здравоохранение; 3) культура и организация досуга; 4) образование; 5) формирование гражданского общества; 6) обеспечение граждан жильем и ЖКХ; 7) создание благоприятной и безопасной среды проживания; 8) физическая культура и спорт; 9) обеспечение верховенства законов; 10) межнациональные и межконфессиональные отношения. 6. В соответствии с Указом Президента РФ от 21 августа 2012 года № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» в методику оценки входит: 1) блок общих показателей, включающий оценку населением эффективности деятельности органов исполнительной власти; 2) региональный блок, включающий индивидуальные показатели субъекта РФ; 3) ежегодные доклады высших должностных лиц регионов; 4) расчет интегральных показателей эффективности управления субъектом РФ; 5) рейтингование регионов по уровню и динамике изменений показателей; 6) предоставление грантов регионам, достигшим наилучших значений. 7. По таким пяти показателям из утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 25 апреля 2018 г. № 193 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» Минэкономразвития России разработало методики определения целевых значений показателей для оценки эффективности, а также определило целевые значения: 1) уровень доступности жилья; 2) количество высокопроизводительных рабочих мест во внебюджетном секторе экономики; 3) численность занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей; 4) производительность труда в базовых несырьевых отраслях экономики 5) уровень реальной среднемесячной заработной платы; 6) объем инвестиций в основной капитал, за исключением инвестиций инфраструктурных монополий (федеральные проекты) и бюджетных ассиг нований федерального бюджета; 7) качество окружающей среды