О системе финансового права: состоянии и перспективах развития

Дисциплина «Финансовое право» - бакалавры О системе финансового права: состоянии и перспективах развития Введение. Вопросы развития науки финансового права вызваны необходимостью совершенствования системы управления в стране и существующего российского законодательства. Исследования различных проблем правового регулирования финансовых отношений, особенно налоговых и бюджетных обусловлены политическими, экономическими, социальными, демографическими, экологическими и другими условиями жизни российского общества. Современность ставит новые задачи перед обществом и государством, прежде всего в экономике. Экономические процессы не могут быть стихийными, они подлежат системному, комплексному и единому правовому регулированию, осуществление которого происходит с помощью норм финансового права. И в этой связи возникают вопросы о взаимопроникновении права и экономики, о пределах вмешательства правовых средств в экономические отношения, особенно в периоды проведения социально-экономических преобразований, и о роли государства в его взаимосвязи с правом. Известно, что правовое регулирование может не только содействовать экономическому развитию государства, но и тормозить его. В современных теоретико-правовых исследованиях отмечается, что: «Отрицательно в экономических преобразованиях сказываются две крайности: излишняя урегулированность требующих большей свободы рыночных механизмов и, наоборот, отсутствие надлежащего правового обеспечения отношений, подлежащих государственному контролю».0 Поэтому, в науке финансового права по-прежнему к фундаментальным проблемам относятся вопросы о предмете финансового права, системе и структуре финансового права и методе финансового права. Все они тесно связаны как в рамках науки финансового права, так и в рамках действующей отрасли финансового права. В этой связи хотелось бы выделить следующие, на наш взгляд, концептуальные моменты для развития данного вопроса в теории финансового права. Первое на чем хотелось бы остановить внимание - это изменения в предмете действующего российского финансового права и соответственно в финансовой системе, второе - необходимость определения дополнительных принципов, позволяющих более эффективно осуществлять финансово-правовое регулирование и управление государством. Основная часть О предмете, сущности и системе финансового права. Согласно официальной правовой доктрине финансовое право является самостоятельной отраслью российского права, относящейся к публичным отраслям права. Вопрос о самостоятельности финансового права и месте этой отрасли в системе права являлся предметом большой научной дискуссии советского периода. Положение о том, что финансовое право является самостоятельной отраслью, но выделилось из государственного и административного права, впервые было сформулировано Р.О. Халфиной в 1952 году и разделялось М.И. Пискотиным, С.Д. Цыпкиным, Б.Н. Ивановым, видными советскими правоведами.0 Другой точки зрения придерживались известные представители советской науки финансового права, Е.А. Ровинский, М.А. Гурвич, много сделавшие в области изложения ее основных теоретических положений. Признавая финансовое право самостоятельной отраслью, они напротив, полагали его возникновение одновременным с государственным правом и административным правом. Подробный вывод о том, что финансовое право не выделялось из других отраслей права, а возникло, как самостоятельная отрасль права обоснован в 1976 году В.В. Бесчеревных в книге «Компетенция Союза ССР в области бюджета». Таким образом, в этой части вопрос практически был решен в конце 1960 – начале 1970-х г.г. Современные теоретики финансового права, Е.Ю. Грачева, О.Н. Горбунова, С.В. Запольский, исходя из общих положений теории права об отраслях права, различающихся между собой, прежде всего, по предмету правового регулирования, присоединились к мнению о том, что финансовое право не выделялось из других отраслей, а является самостоятельной отраслью права.0 Предметом финансового права являются публичные финансы и деятельность, связанная с их мобилизацией, аккумулированием, использованием. Традиционно в теории финансового права данная деятельность именовалась финансовой деятельностью государства. Публичные финансовые отношения являются предметом финансово-правового регулирования. Примечательно, что у П.М. Годме при обосновании самостоятельности финансового права отмечал, что «Связь финансов и экономики, гибкость и оборотоспособность данной части имущества и связанная с ним возможность злоупотреблений требуют, чтобы государственные финансы регламентировались специальными государственными нормами… Эти нормы влияют на все стороны жизни и составляют самостоятельную отрасль права».0 Современный теоретик финансового права С.В. Запольский формулируя методологические критерии определения предмета финансового права в сложившимся правовом поле рыночной экономики, ярко подметил, что «Следовало бы разорвать исторически сложившуюся, но не имеющую теоретического обоснования жесткую связь предмета финансового права с финансовой деятельностью государства, признав, что чисто юридическое понятие и предельно политическое явление не могут быть синонимами и находятся между собой в сплошном и отчасти разнополюсном соотношении».0 Таким образом, переход к рыночной экономике, трансформация форм собственности привели к возникновению новых социально-экономических отношений и возобновили дискуссию о предмете финансового права. При сохранении действия юридического неравенства, государственного принуждения и императивности финансово-правовые отношения разнообразились банковскими, валютными, инвестиционными отношениями и дополнились целой системой гарантий, ограничений, исключений. Новое развитие получают, традиционные для финансового права отношения, связанные с финансовой деятельностью государства и муниципальных образований, государственным контролем в финансовой сфере, бюджетные, эмиссионно-денежные, налоговые и страховые отношения. Создание упорядоченности, стабильности и охраны сферы публичных финансов продолжает оставаться главной целью современного российского финансового права. Вся совокупность названных отношений затрагивают общие (публичные) интересы, и государства, и граждан, в силу чего относятся к сфере публичного финансово-правового регулирования. Разделяем теоретическую посылку о том, что «происходит естественная трансформация финансового права из инструмента закрепления абсолютного господства государства в сфере финансов в развитый юридический режим основанного на законе «взаимодействия» государства в лице его органов, граждан и производственных коллективов с равными правовыми возможностями каждого».0 «Государство бессильно построить рай на земле, оно существует, чтобы предупредить возникновение на земле ада», писал Франк. Влиять на сущность права государство также не может, оно определяет лишь его содержание и форму. И как следствие, отмечает Е.Ю. Грачева, наши представления о сущности права могут изменяться, углубляться и развиваться. В этом смысле, возможно, говорить об изменениях в содержании финансового права, сказывающихся на его форме (источниках), предмете и методе правового регулирования».0 При этом следует отметить, что современное финансовое право исходит из объективных законов экономики и ориентировано на поддержание в обществе социальной справедливости. Современное финансовое право, на наш взгляд, имеет своей задачей гармонизировать интересы всех участников финансового оборота. Правовое регулирование публичных денежных фондов страхования банковских вкладов граждан одна их иллюстраций в подтверждение данного тезиса. В этой связи, следует отдельно выделить, на наш взгляд, положительную тенденцию в развитии современного финансового права. Изменение социально-политической и социально-экономической ситуации несколько изменяет характер финансово-правового отношения. В современном финансовом отношении, юридическому или физическому лицу противостоит не государство, как таковое, а его органы с их конкретной компетенцией или уполномоченные лица (банки, страховые организации и др.), которым делегированы государственные полномочия. Данное положение на доктринальном уровне определяет развитие институтов защиты прав и интересов этих лиц, а не безусловное обеспечение приоритета публичных целей. Изложенное выше позволяет нам поддержать тезис С.В. Запольского о том, что «финансовое право как искусственное, свойственное только высокоорганизованному социуму правовое явление само формирует свой предмет, отвечая конкретностям экономического и политического развития этого социума осознанным и юридически воспринятым государством. Любые попытки одномоментно определить предмет финансового права в его развитии будут обречены на относительную достоверность».0 Так, например Е.А. Ровинский, теоретик советского финансового права, характеризуя финансовую систему как совокупность финансово-правовых институтов, не включал в ее состав налоговую и денежную системы.0 Целый ряд современных, авторитетных ученых правоведов, К.С. Бельский, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, М.В. Карасева, Н.И. Химичева справедливо относят к предмету финансового права банковские, страховые, расчетные отношения.0 Д.В. Винницкий, представитель современной финансово-правовой науки, напротив полагает, что названные отношения в условиях изменения структуры экономики, ее разгосударствления не подлежат финансово-правовому регулированию, поскольку напрямую не связаны с формированием публичных фондов денежных средств.0 Уместно привести здесь тезис С.В. Запольского о том, что «самым острым дискуссионным вопросом полемики о природе финансового права», а как следствие и о его предмете, «служит способность фондовой теории охватить всю систему целей и задач финансово-правового регулирования». Для традиционной доктрины финансового права смысл его заключается в обеспечении мобилизации и распределения денежных средств для финансирования государственных задач через специальные фонды, находящиеся в собственности и под управлением государства (имеется ввиду бюджет). Это ограничивает сферу правового регулирования финансов только вертикальными отношениями по типу «снизу вверх» и «сверху вниз». В сущности, обслуживание бюджета, полагает С.В. Запольский, провозглашается основной задачей финансового права, поскольку ни единый кредитный фонд, ни единый страховой фонд более не существует. Присоединяясь к теоретику, полагаем, что глубокому научному осмыслению подлежит вопрос о том, может ли экономическая задача обслуживания бюджетного фонда служить единственным смыслом существования отрасли права. Не наблюдаем ли мы в этом смысле подмену понятий, а как следствие сужение объема правового регулирования. Фондовая теория, отражая экономическое начало, правильно приводит нас к существу финансово-правового регулирования, но не исчерпывает его, соглашаемся мы с С.В. Запольским. Следуя фондовой теории без достаточных оснований из сферы финансово-правового регулирования выпадают правоотношения, обладающие всеми признаками финансовых, но не связанные с бюджетной деятельностью (например, банковские отношения по регулированию банковской деятельности, связанные с финансовым мониторингом в части предотвращения легализации преступно полученных доходов, валютным контролем), о чем автор, разделяя позиции авторитетного ученого, неоднократно излагал в рамках концепции публично-правового регулирования банковской деятельности.0 Таким образом, представляется, что предмет современного финансового права охватывает отношения, связанные с публичными финансами, их организацией, обращением. Охватывается ли при этом вся система целей и задач современного финансово-правового регулирования, достаточен ли подход, основанный на фондовой теории? Заметим, что объем современного финансово-правового регулирования не имеет жесткой связи с финансовой деятельностью государства и муниципальных образований по обеспечению своих задач и функций. Изложенное позволяет предположить, что определение предмета финансового права меняется с изменением общественных процессов, требующих финансово-правового регулирования. Таким образом, предмет финансового права как отрасли действующего права и объем финансово-правового регулирования общественных отношений в экономике развиваются параллельно. По сути это выражает назначение права в современном обществе как регулятора общественных отношений, и в полной мере относится к финансовому праву. Данная роль права реализуется в полном объеме, когда правовое регулирование решает задачи и проблемы, стоящие перед современным обществом. Предмет же финансового права как научной отрасли определяется предметом финансового права как отрасли права, поскольку изучает его, имея назначением рассмотрение основных закономерностей и этапов его развития. Наука финансового, выявляет проблемные места правового воздействия на экономику, определяет его пределы, отвечает на вопросы о возможном усилении или ослаблении такого правового воздействия, и главное - разрабатывает финансово-правовой категориальный аппарат и специальные принципы. Важной задачей развития современной науки финансового права, как отметил С.В. Запольский в своей монографии «Теория финансового права» служит Формирование специальных финансово-правовых конструкций и вооружение им законодателя. Ценность финансово-правового регулирования имущественных отношений в условиях рыночной экономики в значительной степени снижается при некритическом отношении к финансово-правовой чистоте институтов, входящих в финансовое право. «Формальная, техническая рецепция гражданско-правовых категорий в финансовое законодательство породила множество недоразумений и коллизий в правоприменительной практике»,0 что потребовало дополнительного судебного толкования отдельных положений Налогового кодекса, и снизило степень правовой определенности и единства в регулировании финансовой сферы. Конституционный суд РФ обращает особое внимание на формальную определенность финансово-правовых норм, прежде всего налоговых. Принципы правовой определенности и единства финансово-правового регулирования, которые, на наш взгляд должно относить к специальным основополагающим началам финансового права, обязывают законодателя к формальной определенности финансовых норм в части их ясности, понятности, определенности, недвусмысленности, конкретности содержания, четкости формулировок. Несколько мыслей о системе финансового права в связи с изложенными дискуссионными проблемами о его предмете. Система финансового права на современном этапе имеет традиционное подразделение на Общую и Особенную части и включает в себя подотрасли – бюджетное право, налоговое право, валютное право, банковское право. К.С. Бельский полагает, что наряду с названными подотраслями система финансового права включает в себя также подотрасли: эмиссионное право и финансово-контрольное право, причем последнее полежит переносу из Общей в особенную часть. Являясь разработчиком методологии финансового права К.С. Бельский, рассматривает финансово-контрольную деятельность в качестве «апостериорной категории, основанной на уже имеющемся управленческом опыте, проверяющей этот опыт по его результатам и являющейся завершающим циклом в государственном управлении. Что и предопределяет перенос финансового контроля из Общей части в Особенную». 0 До сих пор ученые в сфере финансового права не пришли к общему мнению относительно системы и структуры финансового права. Стремительное и самостоятельное развитие подотраслей, современных институтов и категорий финансового права при отсутствии единства в финансово-правовом регулировании ведет к некоординированности правового воздействия в финансовой сфере. Продолжающаяся много лет дискуссия вокруг системы финансового права оставляет нерешенными вопросы - о пределах государственного принуждения в финансовом правоотношении; о финансах как сфере властно-имущественных отношений; о включении в систему финансового права институтов страхования, банковского кредита, инвестиций. Позволим себе предположить наличие прямой зависимости между развитием представлений о предмете финансового права и его системе, их определении. Правоприменительная практика подводит, на наш взгляд, финансово-правовую теорию к выработке единой концепции финансово-правового регулирования, исходящей из отказа от абсолютизации императивности и безусловного основания на государственном принуждении в финансовой сфере. В науке финансового права неоднократно предпринимались попытки привнести упорядоченность в развитие финансово-правовых институтов в рамках разработки Федерального закона «О финансах» или Основ финансового законодательства, что, безусловно, придаст импульс их органическому объединению, исключит пробелы в правовом регулировании и коллизионность. Автором данной идеи, поддержанной целым рядом авторитетных российских ученых правоведов, является О.Н. Горбунова (основатель первой кафедры финансового права на территории СССР).0 Заключение. Для российского государства внимание к вопросам организации и укрепления государственных финансов и государственного хозяйства характерно и является исторически традиционным. Отказ от административно-командных методов регулирования экономикой показал недостаточность гражданско-правового регулирования, включил научно-практический поиск метода комбинированного регулирования. Задачи финансового права как отрасли права определяются его ролью регулятора общественных отношений в современном обществе. В заключение задачу современного финансового права как науки можно выразить словами немецкого экономиста позапрошлого века К. Эеберга, звучащими вполне актуально. «Финансовая наука есть область знания, заслуживающая внимательного изучения частью вследствие теоретической важности этого учения для общего образования, частью вследствие широкого применения его на практике. Особенно важное значение она имеет для всех тех, кто прямо – как чиновник или член совещательных и законодательных учреждений – или косвенно – посредством своего права голосования, посредством права собрания или петиций или посредством прессы – может приобрести влияние на общественную жизнь».0 Черникова Е.В., профессор, доктор юридических наук, кандидат экономических наук, заведующая и доцент кафедры правового регулирования экономики и финансов Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, федеральный судья в отставке, Россия, 119571, Москва, проспект Вернадского, 82, корпус 8, оф.1012. [email protected]