Муниципальная служба: нормативно-организационные основы

Муниципальная служба: нормативно-организационные основы (лекция) Попытка: 1 Правовые аспекты деятельности муниципальной службы в РФ Одним из первых федеральных законодательных актов, в котором упоминается муниципальная служба, был Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». В ст. 22 этого закона закреплялись гарантии деятельности кандидатов на выборные должности, находящихся на государственной или муниципальной службе. Однако само понятие «муниципальная служба» было раскрыто в статьях 1 и 21 Федерального закона № 154-ФЗ от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 154-ФЗ). В настоящее время основные понятия и порядок организации муниципальной службы в РФ регулируются несколькими федеральными законами. Федеральный закон № 131-ФЗ является базовым в вопросах регулирования местного самоуправления. Ранее действовавший Федеральный закон № 154-ФЗ относил «регулирование основ муниципальной службы» к ведению РФ. При этом правовую регламентацию муниципальной службы, включающую требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой закон передавал на уровень устава муниципального образования, который должен был соответствовать региональному и федеральному законодательству. Теперь Федеральный закон № 131-ФЗ установление «прав, обязанностей и ответственности» муниципальных служащих относит к полномочиям федеральных органов государственной власти. В ст. 42 закона установлено, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, должно осуществляться специальным федеральным законом. Федеральный закон № 131-ФЗ исключает из обязательных положений устава муниципального образования условия и порядок организации муниципальной службы, устанавливая, что все профильные законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований должны соответствовать этому специальному федеральному закону о муниципальной службе. Таким специальным федеральным законом стал Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ), установивший, что предметом его регулирования являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих. В отличие от ранее действовавшего Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 8-ФЗ) в новом законе дано иное толкование понятию «муниципальная служба». Ранее «муниципальные должности» подразделялись на «выборные муниципальные должности» и «иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора. Новый закон о муниципальной службе не определяет статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, других выборных должностных лиц, не являющихся муниципальными служащими, исключая их из сферы своего регулирования. Теперь в самом определении «муниципальная служба» устанавливается более ограниченный перечень должностей, подпадающих под его правовое регулирование – «должности муниципальной службы, замещаемые путем заключения трудового договора (контракта)». В новом законе внимание акцентируется на договорных взаимоотношениях муниципального образования как субъекта гражданского права, выступающего нанимателем (работодателем) в лице руководителя органа местного самоуправления, и муниципального служащего как работника. Это наложение принципов публичного права и частного права на отношения, возникающие в сфере муниципальной службы, являются новыми для института муниципальной службы в целом. Они отражают стремление федерального законодателя дать муниципальным служащим более широкие, чем государственным гражданским служащим, возможности в сфере трудовых отношений, обусловленные конституционным выделением органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Федеральным законом № 25-ФЗ устанавливается особый характер правового положения муниципальных служащих. При возникновении ситуаций, когда правоотношения могут регулироваться указанным законом и трудовым законодательством, приоритетными будут номы законодательства о муниципальной службе. В сравнение с прежней редакцией закона о муниципальной службе, в новом законе несколько изменились и основные принципы муниципальной службы. Вместе с общими декларативными положениями, отражающими конституционные принципы, в новой редакции закона находят место такие принципы как: - стабильность муниципальной службы; - доступность информации о деятельности муниципальных служащих; - взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Муниципальная служба: нормативно-организационные основы (лекция) Разграничение компетенции федеральных и региональных органов государственной власти, а так же органов местного самоуправления в вопросах правового регулирования муниципальной службы Положениями Федерального закона № 25-ФЗ разграничена компетенция федеральных и региональных органов государственной власти, а так же органов местного самоуправления в вопросах правового регулирования муниципальной службы, так, например, федеральными законами должны регулироваться следующие вопросы: 1) об оплате труда муниципального служащего и других выплатах по согласованию с трудовым законодательством; 2) о пенсионном обеспечении муниципального служащего; 3) о предоставлении муниципальным служащим в установленном порядке сведений о себе и членах своей семьи, а также сведений о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера; 4) о запрете муниципальному служащему состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными и региональными законами, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; 5) об ответственности муниципального служащего, виновного в разглашении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера других муниципальных служащих или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных законодательством РФ; 6) о порядке проверки сведений, представленных гражданином при поступлении на муниципальную службу; 7) о дополнительных требованиях к проверке сведений, представляемых гражданином при поступлении на муниципальную службу; 8) об особых случаях предоставления муниципальному служащему дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет. Уполномоченным органом Правительства РФ регулируются: • порядок прохождения диспансеризации при наличии заболеваний, препятствующих поступлению на муниципальную службу или ее прохождению; • перечень заболеваний, препятствующих поступлению на муниципальную службу или ее прохождению; • форма заключения медицинского учреждения о наличии заболеваний, препятствующих поступлению на муниципальную службу или ее прохождению; • форма анкеты, заполняемой гражданином при поступлении на муниципальную службу; • перечень документов, предусмотренных постановлениями Правительства РФ, предоставляемый гражданином при поступлении на муниципальную службу. Полномочия субъектов РФ в сфере муниципальной службы. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере муниципальной службы отнесены: 1) законодательное регулирование вопросов муниципальной службы в соответствии с федеральными законами; 2) предоставление дополнительных гарантий муниципальным служащим; 3) утверждение законом субъекта РФ реестра должностей муниципальной службы в субъекте РФ; 4) установление законом субъекта РФ соотношения должностей муниципальной службы субъекта РФ и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы региона; 5) определение законом субъекта РФ типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы; 6) установление законом субъекта РФ дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа), назначаемого на данную должность по контракту; 7) утверждение законом субъекта РФ типовой формы контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту; 8) утверждение законом субъекта РФ типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих; 9) определение законом субъекта РФ порядка и условий предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет; 10) установление законом субъекта РФ порядка исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности, за исключением указанных в ч. 1 ст. 25 Федерального закона № 25-ФЗ; 11) установление законом субъекта РФ классных чинов муниципальных служащих и порядка их присвоения, а также порядка их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы; 12) регулирование законами субъекта РФ вопросов о видах поощрений муниципальных служащих и порядке их применения; 13) регулирование законами субъекта РФ отдельных вопросов денежного содержания муниципальных служащих; 14) определение законами субъекта РФ вопросов кадровой работы, за исключением указанных в ст. 28 Федерального закона № 25-ФЗ; 15) разработка и принятие программ развития муниципальной службы субъекта РФ, установление порядка, условий и сроков проведения экспериментов в ходе реализации указанных программ; 16) регулирование законодательством иных вопросов осуществления муниципальной службы, регулирование которых не отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти, а также к собственной компетенции органов местного самоуправления. Вопросы муниципальной службы, регулирование которых отнесено федеральным законодательством на уровень муниципальных правовых актов. Органы и должностные лица местного самоуправления муниципального образования, формируя свою правовую базу по вопросам организации муниципальной службы, в первую очередь, должны руководствоваться положениями Федерального закона № 25-ФЗ, относящего на уровень местного самоуправления регулирование следующих вопросов: 1) установление должностей муниципальной службы, в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ; 2) установление квалификационных требованиях к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (гражданской службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, на основе устанавливаемых законом субъекта РФ типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы; 3) установление дополнительных требований к кандидату на должность главы местной администрации сельского (городского) поселения, замещаемую им на срочной контрактной основе по конкурсу; 4) установление дополнительных требований к кандидату на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа), замещаемую им на срочной контрактной основе по конкурсу; 5) установление права муниципального служащего на повышение квалификации за счет средств местного бюджета; 6) установление запрета муниципальному служащему в период прохождения муниципальной службы состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с действующим законодательством, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; 7) установление порядка проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы; 8) установление общего числа членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании и порядка ее формирования представительными органами муниципального образования; 9) утверждение положения по проведению аттестации муниципальных служащих, принятого в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утвержденным законом субъекта РФ; 10) определение размера должностного оклада, размера ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядка их осуществления, устанавливаемых в соответствии с федеральным и субъектным законодательством; 11) установление гарантий, предоставляемых муниципальному служащему в виде: отдыха, обеспечиваемого установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени; выходных дней и нерабочих праздничных дней; ежегодного оплачиваемого отпуска; 12) определение видов поощрения муниципального служащего и порядка его применения, устанавливаемых в соответствии с федеральным и субъектным законодательством; 13) отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей, допустившего проступок, до момента решения вопроса о его дисциплинарной ответственности; 14) определение порядка ведения реестра муниципальных служащих в муниципальном образовании ; 15) ведение кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы; 16) разработка муниципальных программ развития муниципальной службы, финансируемых за счет средств местного бюджета; 17) установление порядка образования комиссии по урегулированию конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования; 18) определение порядка, условий и сроков проведения экспериментов в ходе реализации программ развития муниципальной службы. Исходя из вышеизложенного перечня, можно сделать вывод о необходимости формирования в каждом муниципальном образовании комплекса муниципальных правовых актов, регулирующих все аспекты организации муниципальной службы, базирующиеся на нормах федерального и регионального законодательства. Муниципальная служба: нормативно-организационные основы (лекция) Права муниципальных служащих Особое внимание в Федеральном законе № 25-ФЗ уделено вопросам правового регулирования прав и обязанностей муниципальных служащих. Само по себе закрепление в законе о муниципальной службе перечня прав и обязанностей муниципальных служащих является новеллой. Ранее действовавший Федеральный закон № 8-ФЗ содержал лишь отсылочную норму о том, что права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с этим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъекта РФ. В целом закрепленные в законе права муниципального служащего носят достаточно абстрактный характер. В общем-то, это довольно логично, так как нормативный документ, закрепляющий общие для всех без исключения муниципальных служащих, независимо от занимаемой ими должности, совершенно очевидно может указывать лишь на важнейшие из них, причем без существенной детализации. Права, закрепленные Федеральным законом № 25-ФЗ, можно разделить на четыре группы. В первую входят права, направленные на обеспечение исполнения служащим его должностных обязанностей. В связи с этим, данные права можно назвать функциональными. К функциональным правам относятся права на: – ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе; – обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; – получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования. Вторая группа прав – это права-гарантии. В данную группу входят права, направленные на обеспечение муниципальному служащему определенного уровня социальной защищенности, в том числе и после прекращения муниципальной службы. К правам-гарантиям относятся права на: – оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом); – отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска; – пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством РФ. Третью группу составляют права, связанные с развитием муниципального служащего. Сюда можно отнести права на: – участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы; – повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета. Наконец, четвертую группу составят права, связанные с защитой муниципальным служащим прав первых трех групп. Соответственно в эту группу войдут права на: – защиту своих персональных данных; – ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений; – объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов; – рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений. Отдельно следует сказать о праве муниципального служащего выполнять иную оплачиваемую работу, предусмотренном ч. 2 ст. 11. Данное право не может быть включено ни в одну из указанных выше групп (хотя по формальным признакам оно могло бы быть отнесено к правам-гарантиям). Однако делать этого не следует, поскольку, по сути, оно вообще не является специфическом правом муниципального служащего. В ч. 2 ст. 11 речь идет не о дополнительном праве, которое возникает у лица в силу замещения им должности муниципальной службы, а об особенностях реализации муниципальными служащими конституционной свободы труда и, вытекающего из этой конституционной нормы, права на работу по совместительству. Рассматривать данное право следует во взаимосвязи с обязанностью, установленной п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 25-ФЗ, и запретами, установленными п. 1 и 2 ч. 1 ст. 14 того же закона. В соответствии с новым законом о муниципальной службе муниципальный служащий имеет право выполнять иную оплачиваемую работу при соблюдении следующих условий: – с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя); – если при этом он не становится членом органа управления коммерческой организации; – если это не выборная государственная, муниципальная или профсоюзная должность; – если это не образует конфликт интересов. В этой связи наибольший интерес представляет определение конфликта интересов, так как это институт является принципиально новым для муниципальной службы. Муниципальная служба: нормативно-организационные основы (лекция) Квалификационные требования муниципального служащего В соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона № 25-ФЗ для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Непосредственно же квалификационные требования должны утверждаться актами органов местного самоуправления. В качестве примера можно привести Типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы в Новгородской области или Типовое положение о проведении аттестации муниципальных служащих Новгородской области, которые были утверждены Постановлением Новгородской областной Думы от 19.12.2007 № 479-ОД в соответствии с действующим Законом о муниципальной службе. Гражданам, претендующим на должность муниципальной службы в Новгородской области, необходимо иметь: 1) для должности муниципальной службы высшей группы: высшее профессиональное образование; стаж муниципальной службы не менее пяти лет или стаж работы по специальности не менее семи лет; 2) для должностей муниципальной службы главной группы: высшее профессиональное образование; стаж муниципальной службы не менее четырех лет или стаж работы по специальности не менее шести лет; 3) для должностей муниципальной службы ведущей группы: высшее профессиональное образование; стаж муниципальной службы не менее трех лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет; 4) для должностей муниципальной службы старшей группы: стаж работы по специальности не менее трех лет и при этом среднее профессиональное образование по специализации должности муниципальной службы или образование, считающееся равноценным; без предъявления требований к стажу и при этом высшее профессиональное образование по специализации должности муниципальной службы или образование, считающееся равноценным; 5) для должностей муниципальной службы младшей группы: среднее профессиональное образование по специализации должности муниципальной службы или образование, считающееся равноценным; без предъявления требований к стажу. В случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) – уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Муниципальный служащий обязан поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей. В связи с этим он имеет право на повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета. Для формализации уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих и установления соответствия их квалификационным требованиям в Федеральный закон № 25-ФЗ было введено понятие классные чины. В соответствии с поправками, внесенными в Федеральный закон № 25-ФЗ в декабре 2008 года, законом субъекта РФ могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения, а также порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы. Классные чины указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям для замещения должностей муниципальной службы. Для определения уровня соответствия профессиональной подготовки муниципальных служащих, установленным квалификационным требованиям в Федеральный закон № 25-ФЗ было включено требование об обязательности аттестации муниципальных служащих. Муниципальная служба: нормативно-организационные основы (лекция) Аттестация муниципальных служащих В отличие от конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы аттестация является обязательной процедурой. Согласно ст. 18 Федерального закона № 25-ФЗ аттестация муниципального служащего проводится один раз в три года. Традиционно некоторые категории лиц освобождаются от аттестации. К ним относятся муниципальные служащие: 1) замещающие должности муниципальной службы менее одного года; 2) достигшие возраста 60 лет; 3) беременные женщины; 4) находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация указанных муниципальных служащих возможна не ранее чем через один год после выхода из отпуска; 5) замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудового договора (контракта). В целом данная норма направлена на предоставление государственных гарантий лицам, нуждающимся в особой социальной защите. Порядок проведения аттестации согласно Федеральному закону № 25-ФЗ утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, которое принимается законом субъекта РФ. Возникает вопрос о разграничении компетенции между субъектом РФ и муниципальным образованием при принятии соответствующих положений. Представляется, что на практике основные положения о порядке проведения аттестации муниципальных служащих будут утверждаться типовыми положениями субъектов РФ. Органы местного самоуправления должны составлять списки муниципальных служащих, подлежащих аттестации, графики проведения аттестации; создавать аттестационные комиссии. Списки муниципальных служащих, подлежащих аттестации, и графики проведения аттестации составляются и утверждаются в порядке, определяемом муниципальными правовыми актами. Графики проведения аттестации доводятся до сведения муниципальных служащих, подлежащих аттестации, в установленные сроки. Начало формы Начало формы