Конституционное право

Лекция 1. Конституционное право зарубежных стран: предмет и метод План: 1. Конституционное (государственное) право: понятие, предмет и метод правового регулирования. 2. Источники конституционного права: понятия и виды. 3. Конституционное право как юридическая наука: понятие, предмет, эволюция и тенденции развития. 1. Конституционное (государственное) право: понятие, предмет и метод правового регулирования. Конституционное право - категория многоплановая. В правоведении она рассматривается в трёх аспектах: как отрасль права, как наука, как учебная дисциплина. Содержание данного вопроса посвящено анализу конституционного права как отрасли правовой системы государства. Система права любого государства состоит из множества отраслей, среди которых конституционное право занимает ведущее место. Это обусловлено, прежде всего, его особым предметом регулирования - конституционное право выступает в качестве регулятора тех общественных отношений, которые образуют основу всего устройства общества и государства. Они непосредственно связаны с осуществлением государственной власти. Конституционное право охватывает своим регулированием особо значимые, особо важные общественные отношения, что обусловливает его ведущее положение среди других отраслей права. Это центр всей юридической системы, ее главное юридическое начало. Иначе говоря, конституционное право закономерно считается фундаментальной отраслью. Его нормы юридически первичны, содержат исходный правовой материал, используемый при формировании юридической базы других отраслей права. Более полное представление о конституционном праве дает предмет его регулирования, позволяющий увидеть значимость самого права и регламентируемых им общественных отношений. Под предметом регулирования конституционного права понимается совокупность общественных отношений, опосредствуемых его нормами. Какие же общественные отношения входят в эту совокупность. По какому критерию они выделяются? В науке к числу таких критериев относят устройство государства, принадлежность всей власти народу (народовластие), организацию государственной власти и др. Наиболее широкое признание получило мнение, что нормы конституционного права регулируют отношения, связанные с закреплением коренных, главных основ устройства общества и государства, осуществлением народом принадлежащей ему власти. Однако приведенная форма достаточно широка, поэтому представим ее более конкретно. Представляется, что в рассматриваемую совокупность входят отношения: а) составляющие экономическую и политическую основы общества; сферы социальной и духовной жизни; б) образующие основу правового положения (конституционный статус) личности; в) вытекающие из национально-территориальной организации; г) связанные с осуществлением государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, конституционное право - это фундаментальная отрасль права, регулирующая основы организации общества и государства, основы взаимоотношений личности и государства и механизм осуществления принадлежащей народу власти. Или: это совокупность юридических норм, регулирующих главные, коренные устои общества и государства. Общая характеристика места и роли конституционного права и его объекта позволяет правильно подойти к определению сущности, особенностей и свойств конституционно-правовых норм, институтов и отношений. Наряду с тем, что им присуще все то, что относится к любой правовой норме (институту, отношению), они обладают и своей спецификой, определяемой, прежде всего, своеобразием их объекта. Конституционно-правовые нормы - это общеобязательные правила, установленные или санкционированные государством, обеспеченные государственным принуждением или его угрозой и регулирующие конституционный строй страны. Эти нормы содержатся, прежде всего, в конституции как высшем и основном законе страны, а также в конституционных и иных законах и других правовых актах. Особенностями конституционно-правовых норм являются: а) их особая важность и значимость, поскольку в них речь идет о правовом регулировании особого среза общественных отношений, связанного с конституционным устройством; б) широта охвата многими из них регулируемых сфер и проблем; в) сравнительно большой удельный вес норм общего характера, которые очень часто не только не исключают, но и предполагают издание на их основе еще и других норм, разъясняющих, конкретизирующих и развивающих эти общие нормы; г) значительно больший, чем в других отраслях права, удельный вес таких видов правовых норм, как нормы-декларации, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-программы, нормы-определения, нормы-разъяснения; д) преобладание в них императивного (повелительного) характера правового регулирования, в отличие от дозволительного, который широко используется в конституционном праве лишь при определении прав и свобод человека; е) высшая юридическая сила большинства этих норм, обладающих в своем действии приоритетом перед другими правовыми нормами; ж) нередкое отсутствие в этих нормах таких обычных структурных элементов правовых норм, как гипотез (т.е. условий применения норм) и особенно санкций; з) особый порядок и процедура принятия, изменения и отмены этих норм в сравнении с другими правовыми нормами. Конституционно-правовые нормы могут быть подразделены и классифицированы по различным основаниям. По характеру (степени определенности) предписаний эти нормы могут быть императивными, когда в них правило поведения предписывается повелительно, строго, однозначно, безальтернативно, и диспозитивными, когда правило формулируется таким образом, что предоставляется возможность выбора того или иного поведения. Примерами первых может служить ст. 50 Конституции Франции: «Если Национальное собрание примет резолюцию порицания или если оно не одобрит программу или общеполитическую декларацию Правительства, то Премьер-министр должен вручить Президенту Республики заявление об отставке Правительства». Примерами вторых являются: положение ст. 63 Основного закона ФРГ, согласно которому, если кандидатура на должность Федерального канцлера в течение определенного срока так и не смогла получить необходимого большинства голосов членов Бундестага, то «Федеральный президент должен в течение семи дней либо назначить его, либо распустить Бундестаг». Как уже отмечалось, в конституционном праве, в отличие от отраслей частного права, преобладают императивные нормы. По их назначению в механизме правового регулирования конституционно-правовые нормы принято делить на материальные и процессуальные нормы. Если первые отражают содержание действий и тем самым отвечают на вопрос о том, что именно регулируется, то вторые - формы и процедуры правового регулирования, тем самым отвечая на вопрос о том, как осуществляется такое регулирование. По методу правового регулирования, т.е. по приемам и способам правового воздействия на соответствующие общественные отношения, конституционно-правовые нормы можно классифицировать на: а) обязывающие («Защита Испании является правом и обязанностью испанцев» - ст. 30 Конституции Испании или «Уважение и защита достоинства человека является первоочередной обязанностью государства» - ст. 2 Конституции Греции); б) запрещающие («Никто из членов королевской семьи не может быть министром» - ст. 98 Конституции Бельгии дли «Применение смертной казни не допускается» - ст. 24 Конституции Португалии); в) дозволяющие («Все граждане Нидерландов имеют равное право на доступ к государственной службе» - ст. 3 Конституции Нидерландов или «Все немцы пользуются свободой передвижения на всей территории Федерации» - ст. 11 Основного закона ФРГ). По времени своего действия конституционно-правовые нормы подразделяются на постоянные, которые не ограничены сроком своего действия, и временные, призванные действовать только в определенные Периоды (например, в периоды чрезвычайного или военного положения). По территориальным масштабам их действия такие нормы разделяются на те, которые действуют по всей стране, и те, которые действуют на территории отдельных регионов, субъектов федерации, автономий, муниципальных образований. По уровню юридической силы конституционно-правовые нормы можно разделить на те, которые содержатся в конституциях и поэтому обладают высшей юридической силой, и на те, которые содержатся в конституционном законе, обычном законе или подзаконном акте и которые поэтому должны соответствовать конституции. Но наиболее дифференцированы конституционно-правовые нормы по форме выражения их конкретного содержания. Это - нормы-правила, нормы-принципы, нормы-определения, нормы-разъяснения, нормы-декларации, нормы-цели, нормы-программы, нормы-символы, нормы-справки и др. Остановимся кратко на понимании хотя бы некоторых их них, прежде всего наиболее распространенных. Нормы-правила говорят о том, как надо поступать при наступлении того или иного юридического факта (например, полномочия старого парламента истекают в день открытия сессии вновь избранного парламента; или принятые законы в течение такого-то срока передаются на рассмотрение верхней палаты парламента). Нормы-принципы, как и нормы-декларации, особенно широко используются при характеристике основ конституционного строя. Статья 2 Конституции Франции содержит положение о том, что принципом республики является «правление народа, народом и для народа». В Конституции Китая закрепляется принцип социализма «От каждого - по способностям, каждому - по труду» (ст. 17). Примерами норм-деклараций могут служить Федеральный конституционный закон «О нейтралитете Австрии» (1955), в котором говорилось, что «с целью прочно утвердить вовне свою независимость и с целью обеспечить неприкосновенность своей территории Австрия добровольно заявляет о своем постоянном нейтралитете» (ст. 1); положение ст. 1 Основного закона ФРГ о том, что немецкий народ «считает неприкосновенные и неотчуждаемые права человека основой всякого человеческого сообщества, мира и справедливости на земле». Нормы-определения и нормы-разъяснения направлены на раскрытие сущности и основного содержания какого-либо явления, понятия и т.д. Так, ст. 1 Конституции Франции определяет эту страну как «неделимую, светскую, социальную, демократическую Республику». В ст. 41 Конституции Японии содержится определение, что «парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства». Статья 116 Основного закона ФРГ служит наглядным примером нормы-разъяснения, ибо в ней разъясняется, кого нужно считать немцем. Нормы-цели и нормы-программы были сравнительно широко представлены в конституциях социалистических и ряда развивающихся стран, поскольку в них нередко переносились программные цели и установки правящих партий на строительство социализма и коммунизма. Примерами норм-символов могут служить положения ст. 1 Конституции Гвинеи о девизе республики: «Труд, справедливость, солидарность» и ст. 2 Конституции Франции о девизе этой республики: «Свобода, Равенство, Братство». Институты конституционного права - это совокупность (подсистема) согласованных и взаимосвязанных конституционно-правовых норм, регулирующих определенную сферу (область) общественных отношений и объединенных общностью конкретных целей такого регулирования. Такими институтами являются институт гражданства, институт личных нрав и свобод человека и гражданина, институт главы государства, институты парламента, правительства, местного самоуправления, институт избирательного права, институт референдума и др. Эти и другие конституционно-правовые институты далеко неодинаковы как по своей структуре, так и по масштабам регуляции, по числу норм и их юридической силе. Ряд институтов носит сложный в структурном отношении, комплексный характер, включая в себя большее или меньшее, число более частных институтов (например, институт прав и свобод человека и гражданина включает институты личных, политических, экономических, социальных, культурных прав; институт формы государства - институты формы правления, политического режима, формы политико-территориального устройства; институт народного представительства - институты парламента, представительных органов штатов (земель), представительных органов муниципалитетов). Системы конституционно-правовых институтов разных стран неодинаковы и могут не включать те или иные конкретные институты. Ясно, например, что в республиканских конституционно-правовых системах отсутствуют отдельные институты, свойственные аналогичным монархическим системам, а в странах с неразвитой, тоталитарной или моно конфессиональной политической системой могут отсутствовать институт многопартийности, а то и институт самих политических партий. Конституционно-правовые отношения - это такой вид правоотношений, который базируется на нормах конституционного права и обеспечивает их реализацию. Хотя большинство конституционно-правовых норм порождают соответствующие конкретные правоотношения, тем не менее, нельзя не учитывать, что в конституционном праве, как уже отмечалось, имеются и такие общие по характеру и содержанию нормы (нормы-принципы, нормы-декларации и др.), которые непосредственно не порождают таких правоотношений. Напомним также из курса общей теории права, что для возникновения конкретного правоотношения недостаточно наличия лишь нормы нрава, поскольку для этого необходимо еще наступление определенного юридического факта (события, действия и др.), приводящего нормы права в действие, а также наличие субъектов этих правоотношений, наделенных соответствующими правами и обязанностями. Субъектами конституционно-правовых отношений являются их участники, наделенные определенными правами и обязанностями в области конституционного права. Их классификация намного сложнее по сравнению с отраслями частного права (например, гражданского), где речь идет лишь о физических и юридических лицах. В конституционном праве как отрасли публичного права субъектами конституционно-правовых отношений выступают: 1) люди, индивиды, личности (граждане, иностранцы, лица без гражданства, лица с двойным и более гражданством); 2) социальные общности (народ страны, народы субъектов федерации, нации и иные этносоциальные общности, классы и иные социальные слои и группы, население административно-территориальных единиц (областей, провинций, городов, районов и т.д.); 3) государство и его составные части (субъекты федерации, автономии); 4) основные органы государственной власти (глава государства, парламент, правительство, суды, органы конституционного контроля, региональные государственные органы, государственные органы местного управления; 5) органы местного самоуправления; 6) общественные объединения, организации и коллективы граждан публичного характера (партии, профсоюзы, религиозные объединения и иные массовые общественные организации, группы избирателей и др.); 7) депутаты представительных органов (парламентов, региональных законодательных органов, представительных учреждений местного самоуправления). 2.Источники конституционного права: понятия и виды. Источники права понимаются в двух значениях: в материальном (материальные условия жизни общества) и формальном (форма, в которой находят свое выражение нормы права). Источники конституционного права представляют собой признанные государствами формы воплощения правовых норм. Источниками конституционного права являются нормативные акты, которые содержат нормы, регулирующие конституционно-правовые отношения. Главным источником данной от­расли права в подавляющем большинстве стран (исключение составляют некоторые мусульманские государства) служит конституция — основ­ной закон. К другим источникам относятся: 1) законы — конституционные (вносят изменения в конституцию или дополняют ее), органические (принимаются в усложненном порядке и обычно регулируют какой-либо институт конституционного права в целом), обыкновенные (регулируют отдельные вопросы, например закон о выборах президента), чрезвычайные (согласно самой конституции, эти законы могут отступать от ее положений, но принимаются только на короткий срок, обычно на несколько месяцев, хотя и с правом парламен­та продлить этот срок); 2) внутригосударственные публично-правовые договоры (напри­мер, национальный пакт 1943 г. в Ливане о распределении высших госу­дарственных должностей между приверженцами разных религий, соглашение о разделении Чехословакии с 1 января 1993 г. на Чехию и Слова­кию, Конституционное соглашение между президентом и парламентом Украины 1995 г.. Конституционный договор 1996 г. между Молдавией и самопровозглашенной Приднестровской республикой о том, что послед­няя остается республикой в составе Молдавии); 3) регламенты парламентов и их палат, устанавливающие внутрен­нюю организацию и процедуру работы парламентов. Они принимаются либо в форме постановлений каждой палаты для себя и не требуют одоб­рения другой палаты (Германия), либо в форме закона при однопалатном парламенте (Китай); 4) акты главы государства и исполнительной власти (указы мо­нархов, декреты президентов, постановления правительства, акты мини­стров, некоторых ведомств, например постановления центральной изби­рательной комиссии о порядке составления списков избирателей). Осо­бая роль среди актов исполнительной власти принадлежит актам, имею­щим силу закона (они издаются на основе рассматриваемого ниже деле­гирования полномочий парламентом (как, например, в Великобрита­нии), или на основе принадлежащей по конституциям правительству регламентарной власти (Италия), или в соответствии с исключительны­ми полномочиями президента (Франция); 5) акты органов конституционного контроля (конституционных судов, конституционных советов и др.), которые дают официальные тол­кования конституции, признают те или иные законы соответствующими или не соответствующими конституции; 6) судебные прецеденты (особенно в англосаксонском праве) — ре­шения судов высоких инстанций, публикуемые ими и становящиеся ос­новой для принятия другими судами аналогичных решений по подобным делам. В некоторых странах судебные прецеденты не признаются источ­никами права, т.е., по существу, не являются прецедентами. Во Франции Гражданский кодекс запрещает судам формулировать нормы права, но они делают это, особенно в области административного права; такие нормы создает и конституционный совет, в частности по вопросу о пра­вах личности; 7) конституционный обычай — сложившееся в практике единооб­разной деятельности органов государства правило, имеющее устный ха­рактер, опирающееся на консенсус (согласие) участников отношений и не пользующееся судебной защитой в случае его нарушения. Обычаи особенно распространены в деятельности парламента и правительства Великобритании, Новой Зеландии, где нет писаных конституций; 8) религиозные источники, особенно в монархических государствах с феодальными и родовыми пережитками, в частности по вопросу о пре­столонаследии. В единичных мусульманских странах конституцию заменяет Коран — священная книга, содержащая, по преданию, записи про­поведей пророка Мухаммеда, в других же Коран считается актом, стоя­щим выше конституции; 9) правовая доктрина (редко и лишь в отдельных странах суды основывают свои решения по конституционным вопросам не только на правовых актах, но и на трудах выдающихся юристов, специалистов по конституционному праву); 10) международно-правовые акты, например Европейская конвен­ция о правах человека 1950 г. Договор ФРГ и ГДР о процедуре объ­единения Германии и проведении выборов в парламент 1990 г., Маа­стрихтский договор 1992 г. о Европейском союзе, предусматривающий наряду с национальным гражданством единое европейское гражданство в государствах-членах. В некоторых конституциях содержатся ссылки на важнейшие международные акты, например на Всеобщую деклара­цию прав человека 1948 г., принятую ООН, Международные пакты об экономических, социальных и культурных правах и о гражданских и политических правах, принятые в 1966 г. и вступившие в силу после необходимого числа ратификаций в 1976 г. (далее — Международные пакты о правах человека). На локальном уровне — в субъектах федерации, автономных образо­ваниях — действуют свои источники конституционного права (напри­мер, конституции штатов в США, конституция Занзибара в Танзании, конституция Автономной Республики Крым на Украине). В городах не­редко имеются свои городские уставы, хартии городов, регулирующие местное самоуправление. Во многих развивающихся странах актами, регулирующими принци­пиальные вопросы (например, реорганизацию федерации в Нигерии, из­менение формы правления в Эфиопии), были акты военных и революци­онных советов — временных органов власти, создававшихся после оче­редного военного переворота (декреты, прокламации и т.д.). Иногда важ­нейшее конституционное (и даже надконституционное) значение имели национальные хартии (Алжир), революционные хартии (Мадагаскар), акты правящих (единственных) партий (Конго, Заир и др.). 3. Конституционное право как юридическая наука: понятие, предмет, эволюция и тенденции развития. Наука конституционного права - это система взглядов, принципов, идей, представлений, научных знаний о конституционном праве как правовой отрасли и регулируемых ею общественных отношений. Это наиболее общее понятие, которое при замене отдельных терминов приемлемо для определения любой другой правовой науки, ибо наука конституционного права выступает лишь частью учения о праве, справедливо рассматривается как одна из отраслей правоведения и на нее распространяются все признаки, характеризующие правоведение в целом. К таким признакам относятся: сочетание особенностей теоретических и прикладных исследований, закономерности развития, нормативное содержание и т.д. Вместе с тем наука конституционного права является неотъемлемой частью, отраслью государствоведения (науки о государстве), но только частью, так как предмет государствоведения значительно шире. Государствоведение изучает государство в целом, его возникновение, типы, закономерности развития. Объект и предмет науки конституционного права тесно взаимосвязаны, но не тождественны. Если определение объекта науки позволяет ответить на вопрос, на что направлен в ней познавательный процесс, и тем самым раскрыть содержание данной науки, то определение предмета науки должно ответить на вопрос, что именно в данном объекте изучает или призвана изучать данная наука, и тем самым более глубоко охарактеризовать ее через выявление сущности этой науки. Не случайно у разных наук может быть общий объект, но никогда не бывает одного и того же предмета. Очень часто говорят о науке зарубежного конституционного права (или о науке конституционного права зарубежных стран), о науке конституционного права развивающихся стран, о науке конституционного права РФ (или другой отдельной страны), о науке конституционного права стран СНГ (или о науке конституционного права зарубежных стран СНГ) и т.д. Но, по сути дела, речь здесь идет не о разных науках, а о различных областях научного знания, его ответвлениях внутри одной и той же науки конституционного права. Ясно, что объекты изучения у них существенно отличаются, хотя все они исследуются с позиций одного и того же предмета единой, общей науки конституционного права. Предмет науки конституционного права. Правильное определение объекта науки конституционного права значительно приближает нас к научному определению ее предмета, но не может его заменить. Конституционное право как отрасль национального права направлено на регулирование фактических (экономических, политических, социальных и духовных) общественных отношений, а наука конституционного права - непосредственно на исследование конституционного права как отрасли права, т.е. системы конституционно-правовых норм и отношений. И лишь постольку, поскольку наука конституционного права не может не изучать при этом действие этих правовых норм и отношений в реальной общественной жизни, она опосредованно, сквозь призму этих норм и отношений изучает и фактические (в смысле неправовые) общественные отношения, ими регулируемые. Но ее главный смысл и задача состоят в том, чтобы за огромным многообразием соответствующих явлений и процессов выявить глубинные свойства, связи, взаимодействия, отношения, тенденции и закономерности их организации, функционирования и развития, не лежащие на поверхности общественной жизни. Поэтому предмет науки конституционного права - это исследование свойств конституционно-правовых норм, институтов и отношений, тенденций и закономерностей их организации, функционирования и развития, а также путей, форм и механизмов их реализации в жизнедеятельности личности, общества и государства. Метод науки конституционного права. Если определения объекта и предмета науки позволяют понять, что изучает данная наука, то выяснение ее методологии направлено на общее понимание того, как, каким образом, какими способами она это делает. Как и другие науки, наука конституционного права использует не один, а целый ряд методов. Говоря о методе науки конституционного права, необходимо всегда помнить, что, как и другие науки, она опирается в своих исследованиях на общефилософскую и общенаучную методологию, а также на методы других, в том числе и неправовых, наук (например, системный метод, метод структурно-функционального анализа, статистический метод и др.). Каждая паука, выделяя для себя особую область познания, вырабатывает и свой метод исследования, которым она пользуется наряду с общефилософскими, общенаучными и иными методами. Специфичность метода науки конституционного права, как и метода каждой науки, определяется, прежде всего, особенностями ее предмета. Эта специфичность может выражаться и в том, что хотя тем или иным конкретным методом могут пользоваться и другие науки, тем не менее, в данной науке этот метод занимает особо важное место и играет, например, определяющую роль. Применительно к науке конституционного права все это означает следующее. Во-первых, наука конституционного права широко использует, как и другие юридические науки, метод формально-логического (или формально-юридического) анализа исследуемого нормативного материала, состоящий в уяснении сути и значимости закона или иного нормативного акта, исходя из его собственного содержания. Этот метод иногда называют еще и формально-догматическим, поскольку он направлен на раскрытие догмы права. Ограниченность, недостаточность использования лишь этого метода, необходимость привлечения и других методов не должны приводить к отказу от данного метода. Другое дело, что недопустима абсолютизация роли и значения этого метода, свойственная юридическому позитивизму. Этот метод может и должен применяться в сочетании с другими методами исследования. Во-вторых, очень важную роль в науке конституционного права играет широко используемый в ней сравнительный (компаративный) метод. Поскольку в целом нет всемирного конституционного права (если не считать некоторых общепризнанных принципов и норм международного права), а есть лишь национальные конституционно-правовые системы отдельных стран с их специфическими особенностями и индивидуальным своеобразием, то одной из важнейших задач науки конституционного права (прежде всего ее общей части) является выявление общего и особенного в развитии этих систем. И достигается то в первую очередь путем сравнительного сопоставления конституционно-правового строя различных стран. С помощью этого метода облегчается и объективная оценка места и роли опыта каждой страны в развитии конституционного права и науки о нем. На этой же основе наука конституционного права имеет возможность вырабатывать практические рекомендации по совершенствованию конституционного законодательства в соответствующей стране. В-третьих, сравнительный метод дополняется сравнительно-историческим методом, значение которого состоит в том, что требует сопоставления национальных конституционно-правовых систем не только в статике, т.е. с точки зрения достигнутого на данный момент, но и в исторической динамике, с точки зрения их возникновения и развития. Конечно, наука конституционного права придает второстепенное значение изучению того, что достигнуто на современном этапе развития конституционализма в мире и отдельных странах. Но она несомненно включает в качестве очень важного компонента исследование того, какой исторический путь прошло это развитие. Именно на этой базе лучше всего выявляются общие тенденции и закономерности такого развития и особенности их проявления. В-четвертых, немаловажное значение в науке конституционного права имеет и метод конкретного социально-правового исследования, особенно когда необходимо досконально, с учетом уникального своеобразия отразить конституционно-правовой опыт конкретной страны или специфические особенности какого-либо ее конституционно-правового института. Наука конституционного права - это не только ее «скелет» (теоретические схемы, принципы, классификации, категории, законы и т.д.), но и (конкретная характеристика конституционно-правовой системы данной страны и ее отдельных элементов). Здесь особенно незаменим метод конкретного социально-правового анализа, в использовании которого наука конституционного права имеет возможность достаточно широко использовать и методы эмпирического исследования социальных явлений, наиболее полно и глубоко разработанные в социологии. Особенно важно их применение при изучении реального действия конституционно-правовых норм и их эффективности. Эволюция и тенденции в развитии науки конституционного права. История выдвижения и разработки идей о наилучшем устройстве государства и общества уходит далеко в глубокую древность, поскольку эти идеи зарождаются фактически одновременно с появлением государства. Среди них достойное место занимали и те из них, которые мы теперь относим к числу важнейших вопросов конституционного (государственного) права. К ним, прежде всего, должны быть отнесены проблемы сущности и предназначения государства, его соотношения со свободными гражданами и особенно различных форм правления. Первоначально эти идеи носили во многом отрывочный характер, но уже со времен двух последних тысячелетий до нашей эры дошли до нас крупные памятники законотворчества (в первую очередь памятники древнекитайской и древнеиндийской политико-правовой культуры) и такие выдающиеся и достаточно систематизированные политико-правовые произведения, как «Государство» («Республика»), «Политика» и «Законы» Платона (427-347 до н. э.) и «Политика», а также «Афинская политика» Аристотеля (384-322 до н. э.)1. Развиваясь как составная часть единой, всеохватывающей, нерасчлененной философской науки, политико-правовые идеи Платона и Аристотеля, как и других мыслителей древности и средневековья, носили во многом общий, философско-религиозный характер. Политика рассматривалась как знание о высшем благе и счастье государства-полиса и его граждан, а государство, которое тогда еще не отграничивалось от общества, - как высшее воплощение разума, справедливости и права. Поэтому главную задачу политического знания мыслители и политики древности усматривали в нахождении оптимального устройства государства. Не случайно в их трудах столь большое и важное место занимает весьма подробный и очень глубокий для своего времени анализ многообразных форм государства и выбора наилучшей из них. Уже тогда они говорят о таких государственных формах, как монархия, демократия, аристократия, олигархия, тирания. Симпатии Платона склонялись вначале к аристократии как правлению нескольких мудрейших и старейших философов, а позднее - к смешанной форме, сочетающей признаки монархии и демократии, а Аристотеля - к политии как смешанной форме государства, соединяющей в себе преимущества аристократии, олигархии и демократии. В период средневекового засилья богословия с его утверждением примата церкви над государством и преимущества церковной власти перед светской, государственной выделяются имена Аврелия Августина (354-430) и Фомы Аквинского (1225 или 1226-1274), много внимания уделивших обоснованию разделения власти на светскую (государственную) и духовную (церковную), их соотношению и взаимодействию, самостоятельности каждой из них и невмешательству их в дела друг друга. Идеалом государства для Августина является «христианское государство», в котором все любят общее благо, а высшим благом выступает Бог. (Божественное провидение лежит в основе появления государства, а его развитие, по Августину, предопределено им.) Власть для него - не личная собственность, а средство обеспечения мира, справедливости и согласия в отношениях между правителями и подданными. Фома Аквинский также исходил из того, что государство выражает божественную волю к миру, добру и порядку. Соотношение духовной и светской власти он определял как соотношение души и тела. Важно отметить и то, что он считал необходимым признавать не всякую власть, а только ту, которая отвечает божественным установлениям и естественному праву: если действующее (позитивное) право не соответствует этим требованиям, то оно противозаконно и не подлежит соблюдению. В вопросе об оптимальной форме государства Фома Аквинский в целом стоял на позициях Аристотеля, также отдавая предпочтение смешанной форме, сочетающей достоинства разных «чистых» форм - монархии, аристократии и демократии. Но при этом он различал абсолютную монархию и политическую монархию, считая последнюю предпочтительней, поскольку в ней власть монарха определяется рамками закона. В рамках позднего средневековья появились, и все более усиливались концепции освобождения государства от подчинения церкви и ограничения власти короля сословным представительством. Было поставлено под вопрос право церкви на верховенство ее власти, поскольку власть короля стала сама рассматриваться как власть, полученная непосредственно от Бога, а не от Папы Римского. Большое значение имели здесь принятие Великой хартии вольностей 1215 г., впервые провозгласившей за частью общества (баронами и рыцарями) определенные права и свободы, и создание английского парламента в XIII в. В истории науки государственного (конституционного) права особенно важное место занимает период XVI-XVIII вв., непосредственно предшествовавший созданию этой отрасли научных правовых знаний. Этот этап в развитии политико-правовой мысли связан, прежде всего, с освобождением от средневековой схоластики и теологии, с выделением ее из рамок философии и религии, с все большей дифференциацией этой мысли и с непосредственно более широкой и глубокой разработкой политико-правовых проблем, включая и проблемы государственного права. Этот период представлен такими известными именами, как Николо Макиавелли (1469-1527), Томас Мор (1478-1535), Жан Боден (1529/1530-1596), Томмазо Кампенелла (1568-1639), Гуго Греции (1583-1645), Томас Гоббс (1588-1679), Джон Локк (1632-1704), Шарль Монтескье (1689-1755), Жан Жак Руссо (1712-1778), Томас Джефферсон (1743-1826), Джеймс Медисон (1751-1836) и многие другие. Даже простой далеко не полный перечень государственно-правовых идей и концепций, выдвинутых в этот период, наглядно свидетельствует о его огромной значимости для идейно-теоретической подготовки принятия первых в мире конституций и выделения науки государственного права в самостоятельную отрасль правоведении. Среди них следует выделить следующие идеи и концепции: • государство как специфической политической организации и республики как одной из важнейших форм государства (в отличие от прежнего понимания государства в смысле древнего полиса, а республики как синонима государства), тесной связи форм государства с социальной структурой общества, признания демократии в качестве правильной, т.е. заслуживающей признания, формы правления большинства и др. (Н. Макиавелли); • суверенитета государства как его независимости и верховенства власти, единства, неделимости, абсолютности и безусловности, его связи с формами государства, ограничения абсолютизма правовыми принципами, прерогативами сословного представительства, различения права и закона (Ж. Боден); • отказа от частной собственности и введения общественной собственности, внедрения принципов гуманизма и всестороннего развития личности, демократии и свободы, равенства и социальной справедливости, всеобщей обязательности труда и высокой нравственности как основы общественного и государственного устройства, избираемости и подотчетности всех должностных лиц и др. (Т. Мор, Т. Кампанелла); • естественного права и договорного происхождения государства; • обеспечения законности во взаимоотношениях между людьми и народами, государства как субъекта международного права, гражданства и подданства, права убежища, правопреемства, обязанности соблюдения международных договоров, утверждения в мире «права народов» на основе концепции естественного права и др. (Г. Гроций); • государства как гаранта свободы личности на основе соблюдения общественного договора, заключенного при его возникновении; четкого разграничения понятий «личность», «общество» и «государство»; прав на жизнь, свободу и собственность как естественных и неотчуждаемых прав личности; признания приоритета личности перед обществом и государством, призванными служить личности; верховенства права и законности в деятельности государственной власти; концепция разделения властей на законодательную и исполнительную при приоритете первой над второй и др. (Дж. Локк); • разделения политической власти на законодательную (представительную), исполнительную и судебную как наилучшей основы ее рациональной организации и функционирования; идеи социально-политической обусловленности законодательства («духа законов») общим духом нации (народа) страны; подчиненного значения форм государства по отношению к характеру организации и законности деятельности государственной власти (Ш. Монтескье); • общественного договора, народного суверенитета и неотчуждаемости прав и свобод человека как основы республиканского строя; идеи неотчуждаемости и неделимости суверенитета, разграничения функций государственных органов при подчинении исполнительных законодательным, признания республики единственной формой государства, отвечающей подлинному народовластию (Ж.Ж. Руссо); • демократии и механизма ее осуществления, политического равенства, народного суверенитета; прав и свобод личности; признания народа единственным источником политической власти, а республики - лучшей формой демократического правления; разделения властей и их равновесия с помощью системы взаимных сдержек и противовесов; организации выборов; демократических взаимоотношений большинства и меньшинства; федерализма и др. (Т. Джефферсон, Д. Медисон). Значение этих и других конституционно-правовых идей и концепций, прежде всего идей и концепций Ш. Монтескье, Ж.Ж. Руссо и Т. Джефферсона, трудно переоценить. Они оказали исключительно глубокое и непосредственное влияние на последующее развитие политико-правовой мысли и на практику конституционно-политического развития. Это нашло свое отражение и в Декларации независимости (1776), автором проекта которой был Т. Джефферсон (будущий третий Президент США), в Конституции США (1787) и ее Билле о правах (1789), в знаменитой французской Декларации прав человека и гражданина (1789), впервые законодательно закрепивших естественные и неотчуждаемые права человека и гражданина, равенство граждан перед законом, принцип разделения властей и т.д. Нетрудно видеть, что многие идеи и концепции, выдвинутые в этот период, живут и работают и сегодня, что находит свое проявление и в современных конституциях. По сравнению с рядом других отраслей правоведения (например, гражданским, уголовным и др. правом) конституционное право - сравнительно молодая наука. Как отдельная, самостоятельная наука она сложилась лишь около двух столетий назад, что было непосредственно связано с появлением в конце XVIII в. первых писаных конституций и иных систематических конституционно-правовых актов, отмеченных выше. Сам же процесс становления конституционного (государственного) права как самостоятельной науки, «отпочковавшейся» от философии, социологии, политологии и других наук, охватывает всю первую половину XIX столетия и даже более. В его основе лежали подготовка и издание трудов, посвященных изучению и комментированию Конституции США, французской Декларации прав человека и гражданина, конституционного законодательства Великобритании и других важнейших конституционно-правовых документов. В них развивались и углублялись концепции и идеи великих предшественников XVI - XVIII вв., о которых речь уже шла выше, и в то же время выдвигалось немало новых идей и теорий конституционно-правового характера в тесной связи с практикой конституционного законодательства. Большой вклад в развитие науки конституционного (государственного) права в XIX в. внесли У. Блэкстон, У. Бэджгот, А. Дайси, Д.С. Милль, Т. Мэй в Великобритании, Ж. Эсмен во Франции, В. Ла-банд и Р. Гнейс в Германии, У. Уиллоуби в США и многие другие. На рубеже двух веков и в начале XX в. важную роль в этом сыграли труды Л. Дюги и М. Ориу во Франции, Г. Еллинека и М. Вебера в Германии, В. Парето, Г. Моска и В. Орландо в Италии, Д. Брайси и С. Лоу в США и др.2 К этому же времени относится и утверждение оригинальной российской школы государственного (конституционного) права, достигшей тогда высокого уровня развития и представленной блестящей плеядой таких ученых-конституционалистов, как Б.Н. Чичерин, Н.М. Коркунов, А.С. Алексеев, М.М. Ковалевский, И.Е. Андриевский, Ф.Ф. Кокошин, А.Д. Градовский, С.А. Котляревский, В.В. Ивановский, В.И. Сергеевич, Н.И. Лазаревский, В.М. Гессен, М.И. Свешников, Л.С. Ященко и др. Большинство из них уже в конце XIX - начале XX в., помимо специальных работ, выпустили собственные учебники или курсы лекций по общему (Чичерин, Ковалевский, Гессен и др.) или зарубежному (Ковалевский) государственному (конституционному) праву.3 Контрольные вопросы: 1. Определите сущность понятия «конституционное (государственное) право»? 2. В чем заключается предмет и метод правового регулирования конституционного права? 3. Каковы источники конституционного права? Охарактеризуйте виды источников? 4. Каковы понятие и предмет конституционного права? 5. Каковы эволюция и тенденции развития конституционного права? Литература: Нормативно-правовые акты: Конституция РФ (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета.- 25.12.1993.- №237 (в ред. от 21.07.2007 N 5-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. - 23.07.2007. - N 30. - Ст. 3745). Основная литература: 1. Автономов А. С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учеб. для студентов высш. учеб. заведений / А. С. Автономов. - М.: Проспект, 2008. - 548 с. 2. Конституционное право зарубежных стран: учеб. для студ. высш. учеб. заведений / Моск. гос. ин-т международных отношений (Ун-т) МИД России; под ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. - 2-е изд., перераб. - М.: НОРМА, 2006. - 1043 с. 3. Якушев, А. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. Особенная часть (50 государств): конспект лекций: пособие для подготовки к экзаменам / А. В. Якушев. - М.: Приор-издат, 2005. - 383 с. Лекция 2. Понятие Конституции, ее сущность, назначение, характеристика. Юридические свойства Конституции. Вопросы лекции: 1. Понятие Конституции, ее сущность, назначение, характеристика. Юридические свойства Конституции. 2. Механизм реализации Конституции. Институт конституционного контроля: понятие и значение. Вопрос 1. Конституция - сложное юридическое, социальное и историческое явление, которое в политико-правовой форме выражает сущность экономического и духовного развития данного общества и без которого невозможен демократический и правовой путь развития современного цивилизованного государства. Термин «конституция» происходит от латинского слова «constitutio» и означает установление, учреждение, устройство. Он применялся еще в I в. до н. э. для обозначения юридических актов древнеримских императоров. Конституции в их современном понятии, то есть как основополагающие политико-правовые документы, в которых официально и в строго юридической форме закрепляются признаваемые в данном обществе философия и экономическая доктрина, отношение к личности и ее правам, взгляды на природу публичной власти и механизм ее осуществления, появились в конце 18 в. Они представляли собой результат победы буржуазных революций, проходивших под лозунгами политической, экономической и правовой свободы личности, правового государства, духовной свободы общества и утверждения гуманистического мировоззрения. Первой в мире писаной конституцией является Основной Закон США 1787 г., который действует в настоящее время. В Европе первыми писаными конституциями стали Основные Законы Франции (1791 г.) и Польши (1791 г.) Принятие писаных конституций, которые признавались незыблемой основой всего законодательства и объявлялись гарантом стабильности существующих общественных отношений, положило начало разработке нового раздела в политических и юридических науках - общего учения о конституции. В научных трактатах (специальных сочинениях) большинство ученых определяли конституцию как правовой документ особого рода. Известный германский государствовед Г. Еллинек в опубликованной им в 1900 г. работе «Общее учение о государстве» писал, что конституция представляет собой юридический акт, который определяет совокупность органов государства, их компетенцию, а также принципиальное положение индивида по отношению к государственной власти. Такое строгое юридическое понимание конституции и в настоящее время разделяется многими специалистами в области конституционного и государственного права стран Западной Европы и Америки. Политический аспект содержания конституции, как правило, подчеркивался в трудах ученых, чьи взгляды базировались на классовом подходе к анализу общественных отношений. Так, в работах советских государствоведов со ссылкой на марксистско-ленинское учение об обществе всегда отмечалось, что сущность конституции заключается в ее классовом характере. Этот идеологический подход реализовался и в политической практике, когда конституционно закреплялась руководящая роль одного класса, что порождало конституционное неравноправие других классов и социальных слоев. На самом деле право в целом и конституция как венец цивилизованного правового развития человеческого общества призваны выражать интегрированную волю и согласованные интересы всего общества и в этом смысле политическая сущность Основного Закона состоит в том, что он выражает и закрепляет суверенную политическую волю всего народа, признает и гарантирует равные возможности и права всех членов общества независимо от их классовой, расовой, религиозной и иной принадлежности. С это целью конституции всех современных демократических государств закрепляют принцип свободы личности, признают человека и гражданина высшей социальной ценностью. Вместе с тем они исключают всякую возможность подавления индивидуума, ущемления либо правового ограничения деятельности граждан и их объединений на основе исключительности или превосходства одной части общества над другой по классовым, расовым, религиозным и иным признакам. Объективный анализ конституций современных развитых государств мира убеждает в том, что все они, в том числе первые писаные, являются не только правовыми актами, но и политическими документами. Во-первых, все они выступают носителями определенной политической идеологии. Например, первые писаные конституции США и Франции закрепляли: политическую философию победившей буржуазии, мировоззрение которой предполагало юридическое равенство всех граждан; разделение законодательной, исполнительной и судебной властей, сильное централизованное государство; единый рынок на основе свободы собственности и свободы предпринимательства; принцип «гражданам разрешено все, что не запрещено законом». Во-вторых, по существу все конституции закрепляют основные начала не только государственной организации, но и других сфер общественной жизни. В частности, Основные Законы демократических государств, принятые в ХХ в., содержат конституционно-правовую базу создания и функционирования институтов гражданского общества. В-третьих, все конституции служат реальным средством защиты политического господства определенных сил народа в целом. Не составляют исключения в этом смысле и конституции нашей страны советского периода, бывшие ярким воплощением пролетарской идеологии, философии и культуры. Следовательно, в любом государстве конституция как результат социально-экономического и духовного развития общества на определенном этапе есть политический документ, который отражает уровень развития демократии, степень свободы личности в данном обществе, закрепляет отношение к собственности и формам хозяйствования, характеризует состояние политической активности народа и систему политических партий и общественных движений, определяет роль государства в экономической и социальной жизни. Иначе говоря, конституция является Основным Законом не только государства, но и общества в целом, т.е. политико-правовым документом. Конституция имеет исключительно важное значение для развития всей правовой системы и успешного функционирования общественных отношений и государственных институтов. Поэтому необходимо сформулировать такое определение конституции, которое бы, с одной стороны, отражало современный уровень общественных представлений о политике, экономике и гуманитарных отношениях, а с другой - закрепляло ее специфику. С учетом отмеченного можно утверждать, что Конституция - это Основной Закон общества и государства, выражающий волю народа, обладающий наивысшей юридической силой и закрепляющий важнейшие принципы и институты социально-экономической, общественно-политической и духовно-нравственной жизни общества. Таким образом, конституция не просто закон, а Основной Закон, который юридически закрепляет существенные, имеющие решающее значение для развития личности, общества и государства общественные и межличностные отношения, то есть закон законов, причем не только государства, но и общества в целом, а значит, это и политический, и юридический документ. Осуществляемое конституцией правовое регулирование имеет универсальный характер, так как охватывает все сферы организации и развития общества - социальную, экономическую, политическую и духовную. Конституция - это Основной Закон, обладающий наивысшей юридической силой. В действующем законодательстве она стоит выше любого другого правового акта, и все законы и подзаконные акты должны ей соответствовать. В противном случае они считаются неправомерными и подлежат отмене, а фактическое применение подобных актов не может влечь за собой каких-либо юридических последствий. Конституция как политический документ общества отражает и выражает компромисс общественных интересов, социальное сотрудничество всех классов и социальных слоев населения, закрепляет верховенство суверенной воли народа. Она носит созидательный характер, ибо является правовой базой для успешного развития социальных и экономических институтов, надлежащей реализации возможностей и способностей каждого человека и гражданина. Все действующие конституции можно классифицировать по различным критериям. По юридической форме различают писаные и неписаные конституции. Писаные конституции - это целостные системные законодательные акты, определяющие важнейшие принципы общественного и государственного устройства и составляющие юридическую базу текущего законодательства. Такие конституции имеют США, Япония, Италия и другие страны. Неписаные конституции составлены из ряда обычных законов, судебных прецедентов, политических традиций и обычаев. Они действуют в Англии, Дании и Новой Зеландии. По способу принятия выделяются жесткие и гибкие конституции. Жесткие конституции имеют усложненный порядок принятия и изменения. Это, в частности, Конституция Российской Федерации. Гибкие конституции принимаются и изменяются в том же порядке, что и обычные законы. Все неписаные конституции являются гибкими. По степени соответствия реальным общественным отношениям конституции делятся на фактические и юридические. Фактическая конституция - реально существующий в данной стране строй общественных отношений. Юридическая конституция - суть совокупность тех положений, которые записаны в Основном Законе государства как юридическом документе. В зависимости от того, какую форму государственного устройства конституции закрепляют, они классифицируются как федеративные и унитарные. К федеративным относятся конституции Швейцарии, Федеративной Республики Германии, Индии, Российской Федерации и др. к унитарным - Японии, Швеции, Китайской Народной Республики, Италии и др. В юридической литературе встречаются и другие классификации конституций, в том числе по порядку их принятия: октроированные – («дарованные» сверху); принятые с помощью референдума Конституция РФ или учредительного собрания; «харизматические» - принятые под влиянием определенного политического лидера; постоянные и временные. Федеративному государству свойственна конституционная система, состоящая из федеральной конституции и конституций субъектов Федерации (России, США, ФРГ и др.) Объекты конституционного регулирования. Первоначально конституции регулировали два-три блока общественных отношений. Первый блок - Это права и свободы человека и гражданина. Данный блок представляет собой главный смысл создания конституций как основных законов. Ведь конституции утверждались, прежде всего, для того, чтобы гарантировать человека от произвола государства. Их высшая юридическая сила призвана была защитить провозглашенные права и свободы от возможного ущемления путем издания обычных законов и иных правовых актов. Второй блок - организация высшей власти. Эта организация, основана на принципе народного суверенитета, призвана реализовать вытекающие из него принципы представительного правления и разделения власти. Конституции с самого начала устанавливали основные принципы формирования властей государства, их компетенцию и взаимоотношения между ними. Третий блок обязательно включался в конституции федеративных государств, но не редко и унитарных. Это блок - политико-территориальное устройство: виды территориальных структур, их отношение с центральной властью и между собой. С середины прошлого века в конституциях начинает появляться нормы регулирующие внешне политические функции государства, их международно-правовую позицию. Можно выделить несколько крупных проблем получивших отражение в большинстве конституций. К ним относится: установление принципов внешнеполитической деятельности государства; регулирование вопросов, связанных с объявлением войны и мира. Определение полномочий органов государства по заключению ратификации и денонсации международных договоров; и установление правил, определяющих сотрудничество в области защиты прав человека – это вопросы гражданства, прав и свобод человека, экстрадиция, право убежищ и др. Структура конституции. В данном случае речь идет об актах, имеющих кодифицированный характер, то есть, как правило, единых и единственных - охватывающих в одном документе все нормы высшей юридической силы. Эта структура, за некоторым исключением, имеет стандартизированный вид. Она включает: преамбулу (введение), основную часть (основное содержание), заключительные, переходные и дополнительные положения, изредка также приложения. В преамбуле обычно излагаются цели конституции, указываются исторические условия ее принятия, иногда провозглашаются права и свободы или руководящие начала государственной политики. Эта часть конституции наиболее важна в политическом и идеологическом плане. Что же касается нормативной природы и юридической силы преамбул, то обычно признается, что положение преамбул правовыми нормами не являются, но имеют нормативное значение для толкования и применения остальных положений конституции. В основную часть конституции входят нормы о правах и свободах, об основах общественного строя, о системе и статусе государственных органов, о государственной символике, о порядке изменения конституций. Нормы о статусе государственных органов обычно помещаются в соответствии с принципом разделения властей: чаще всего первоначально идут нормы о парламенте, затем - о главе государства и правительстве, далее следуют нормы о судебной власти и, наконец, об организации власти на местах. Но нередко встречается иной порядок - сначала - глава государства, а в конце - орган конституционной юстиции (Конституция Испании). В заключительных положениях обычно содержатся нормы устанавливающие порядок вступления конституции в силу. Иногда, если это не урегулировано в основной части, здесь помещают нормы о порядке изменения конституции или государственных символах. Переходные положения определяют сроки вступления в действие отдельных конституционных норм, которые не могут быть реализованы сразу, порядок и сроки замены прежних конституционных институтов новыми. Иногда в переходных положениях устанавливаются сроки для издания законов, к которым отсылает конституция, либо вообще для приведения законодательства в соответствии с конституцией. Дополнительные положения конституции также обычно оформляются иначе, чем основная часть, и содержат толковательные нормы, отдельные исключения из правил, установленных конституцией, регулирование отдельных частных вопросов. Приложения к конституциям подчас имеют важное юридическое значение. Например, в некоторых приложениях к Конституции Индии 1950 года содержится разделение компетенции между Союзом и штатами. Писаные некодифицированные конституции не имеют какой-либо системы изложения материала, и трудно обнаружить логику в их построении. Например, три акта, составляющие конституцию Швеции, регулируют лишь вопросы, указанные в их названиях, тогда как многие вопросы конституционного характера не получили в них своего регулирования. Содержание конституции как правового документа проявляется в ее юридических свойствах, принципиально отличающих ее от обычных законов. Важнейшими юридическими свойствами конституции выступают ее особая юридическая сила, особое юридическое содержание и особый порядок разработки, принятия и изменения. Особая юридическая сила конституции заключается в ее верховенстве и непререкаемости. Верховенство означает, что в системе действующего законодательства конституция занимает высшее положение. Конституция имеет прямое действие и применяется на всей территории государства. Непререкаемость конституции выражена в том, что все текущее законодательство строится в соответствии с ней. Ни один законодательный акт не может противоречить конституции. Если же закон или подзаконный правовой акт не соответствует Основному Закону, он не должен применяться. Такое положение наблюдается, например, при принятии новой конституции, когда отменяются или изменяются сотни и тысячи законодательных актов и ведомственных инструкций. Особое название - Основной Закон - подчеркивает абсолютную высшую юридическую силу конституции и ставит ее на порядок выше текущих законов. Особое юридическое содержание конституции означает прежде всего то, что она регулирует самые важные, самые существенные общественные отношения, в силу чего и получила название Основной Закон. Конституция является юридической базой для нормотворческой деятельности, на ее основе принимаются текущие законы и иные акты государственных органов. Конституция составляет ядро правовой основы государственной и общественной жизни, все отрасли действующего законодательства берут свое начало в ее нормах. Например, уголовное законодательство опирается на такие конституционные принципы, как естественное право человека на жизнь, здоровье, честь и достоинство, презумпция невиновности и др. Конституция определяет и порядок осуществления государственной власти. Так, Конституцией Российской Федерации определена процедура принятия федеральных законов (статьи 104, 105). Конституция выполняет функции несущей конструкции всей законодательной системы. Особый порядок разработки, принятия и изменения конституции отражен в целой системе специфических правил и юридических процедур, обеспечивающих процесс ее создания и функционирования. Проект текста конституции готовится более тщательно, в течение более длительного времени, чем обычного закона, и обсуждается в условиях широкой гласности. Поскольку подготовка новой конституции влечет за собой кардинальные изменения в основных сферах общественной жизни, то для ее разработки в соответствии со сложившейся политической практикой создается специальная конституционная комиссия. Она может быть одобрена специальным Конституционным совещанием (Конституция Российской Федерации). В мировой практике порядок разработки и принятия Основного Закона обозначается термином «учредительная власть». Учредительная власть осуществляется различными способами: проект конституции выносится на всенародное голосование - референдум (Франция, действующая Конституция России), она может быть принята специальным собранием избирателей, формируемым исключительно для принятия конституции (Учредительное собрание в США), или высшим органом государственной власти квалифицированным большинством. Вступление конституции в юридическую силу обеспечивается принятием специального юридического акта - Декларации о принятии и объявлении Конституции (Основного Закона). В день вступления в юридическую силу новой конституции, ранее действовавшая конституция со всеми ее дополнениями и изменениями утрачивает свою силу. Действующая Конституция Российской Федерации была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. и вступила в действие со дня ее опубликования - 25 декабря 1993 г. В интересах обеспечения стабильности действующей конституции изменения в ее содержание вносятся лишь в случае их крайней необходимости. Глава 9 Конституции Российской Федерации определила жесткую процедуру внесения в нее поправок и пересмотра Конституции. Вопрос 2. Действие конституции представляет собой сложный процесс исключительно широкого и разнообразного воздействия ее идей, норм и институтов на самые различные стороны общественных отношений с помощью разнообразных форм и способов. Когда речь идет о реализации конституции, прежде всего необходимо учитывать, что она выступает как нравственный фактор, создающий социальную психологию и духовную основу общественного сознания, образ жизни, политические и юридические формы общественного бытия. Конституция является юридической базой всех институтов политической системы, в том числе государства, и в этом смысле реализация конституции - неотъемлемая составная часть управления обществом, представляющая собой систематическую и целенаправленную деятельность государственных органов. Конституция регулирует деятельность общественных организаций, трудовых и территориальных сообществ и граждан по претворению в жизнь конституционных норм и принципов во всех сферах социальной деятельности. Иными словами, реализация конституции - сложный и многоплановый процесс правомерной деятельности граждан, государственных и общественных организаций по обеспечению действия ее идей, норм и институтов. Реализация конституции как юридического фундамента всей правовой системы общества и государства имеет ряд особенностей. Во-первых, ориентирующее и регулирующее воздействие конституции на общественное сознание и конкретное поведение людей начинается уже в ходе разъяснения идей, на основе которых она разрабатывается, а также в процессе обсуждения народом ее проекта. Во-вторых, конституция оказывает более сильное, чем обычные законы, влияние на состояние общества и его развитие путем не только собственно юридического регулирования, но и психологического и нравственного воздействия на политическое и правовое сознание граждан и должностных лиц. В-третьих, в строго юридическом смысле с помощью конституции и через ее нормы обеспечивается высший уровень долговременного правового регулирования жизненно важных отношений. В-четвертых, возможности конституционного влияния и конституционного регулирования реализуются не автоматически, а в результате постоянной работы по организации социально-экономической и культурной жизни общества. Реальное осуществление конституции и ее установлений в решающей мере зависит от активной и целеустремленной работы органов государственной и местной власти, правоохранительных органов. В современной юридической науке механизмы реализации конституции рассматриваются как система, в которую входят определенные субъекты и объекты, формы и способы осуществления ее норм и институтов. Субъектами реализации конституции выступают: народ в целом в лице избирательного корпуса; суверенное государство; нации и народности; субъекты федерации; общественные организации; трудовые и территориальные коллективы; граждане; иностранные граждане и лица без гражданства. Именно эти социальные, политические и этнические общности, коллективы и отдельные лица участвуют в качестве сторон в конституционно-правовых отношениях, возникающих на основе конституционных норм. Иначе говоря, круг субъектов реализации конституции фактически совпадает с кругом субъектов конституционно-правовых отношений. Объектами реализации конституции, т.е. конкретными социальными явлениями, на которые она воздействует в процессе правового регулирования и через нравственно-психологическое влияние, выступают общество в целом, его социальные, экономические, политические структуры, государственные органы и общественные организации, граждане, иностранцы и другие участники социальной жизни. В юридической литературе вопрос о формах реализации конституции рассматривается обычно только в аспекте правореализационного процесса. При этом выделяют две основные формы реализации конституции - исполнение и применение. Под исполнением понимается обязательное совершение предусмотренных конституцией действий (например, обязательное рассмотрение в Совете федерации принятых Государственной Думой определенных федеральных законов), либо воздержание от запрещенного ею поведения. Применение конституции означает разрешение конкретными уполномоченными субъектами конкретных юридических дел (назначение Президентом Российской Федерации референдума и др.). Способы реализации конституционных норм и институтов подразделяются на две группы - организационные и юридические. К организационным формам относятся: а) организация и управление экономической, социальной и культурной деятельностью: установление законодательного регулирования отношений собственности; организация управления хозяйственным оборотом и социально-культурным строительством, бюджетно-финансовая система, оплата труда и налогообложение, охрана окружающей среды и использование природных ресурсов; б) контроль за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций и должностных лиц за соблюдением соответствия конституции, текущего законодательства и иных актов; координация усилий государственных и общественных организаций в деле укрепления демократического конституционного строя. Основными юридическими способами реализации конституции являются обязывание, дозволение и запрещение. Обязывание предполагает необходимость обязательного исполнения конституционной нормы (например, обязанность соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации - ст. 15). Дозволение понимается как предоставление участнику конституционно-правового отношения возможности исполнения соответствующей нормы (осуществление гражданином свободы творчества, предоставляемой Конституцией Российской Федерации). Запрещение - это предусмотренная законом необходимость воздержаться от определенных действий (в частности, гражданин России не может быть выслан за ее пределы или выдан другому государству, ст. 61). Результат воздействия конституции на реальные общественные отношения показывает насколько эффективны ее нормы. Под эффективностью в праве понимается степень достижения целей, определенных законодателем. Причем, исторический опыт показывает, что многие этапные цели конституционного строительства могут быть достигнуты только в том случае, если нормы конституции дают простор развитию прогрессивных общественных отношений. Если на каком-либо этапе развития общества отдельные нормы или группы норм конституции устаревают, начинают тормозить ход общественного прогресса, назревает необходимость вносить в нее дополнения и изменения. Когда же социальная, экономическая и политическая ситуация в обществе изменяется кардинально и конституционные нормы приходят в противоречие с реальной действительностью, разрабатывается и принимается новая конституция. Юридическое верховенство конституции предполагает контроль за ее соблюдением. Существуют специализированные и неспециализированные органы, ко­торые обязаны не допускать применения законов и других актов, проти­воречащих конституции, а в некоторых странах — воспрепятствовать и? изданию. Специализированный конституционный контроль (надзор) — важнейший способ защиты конституции юридическими средствами. На­ряду с ним есть и другие: прокурорский надзор за законностью, роль президента как гаранта конституции, деятельность уполномоченных парламента (омбудсманов и др.). Вместе с тем возможны непосредствен­ные, неюридические способы защиты конституции. Например, народ в целом и каждый гражданин в соответствии с конституциями Ганы, Гер­мании, Словакии вправе воспрепятствовать посягательствам на демократический конституционный строй. Существует ответственность должностных лиц за нарушение конституции (рассматриваемые ниже импичмент, предание высших должностных лиц особому суду), возможны репрессивные меры с целью пресечения нарушений конституции (запрещение по суду деятельности политических партий, подрывающих конституционный строй, введение чрезвычайного положения). Особую роль игра ет конституционный контроль — судебный, специальных органов, a i некоторых странах (Франция) — контроль со стороны административных судов (особенно их высшего органа). В ходе конституционного контроля (его органы и процедуры рассматриваются ниже) осуществляется не только защита конституционны: норм, но и их развитие в соответствии с изменяющейся обстановкой Наиболее яркий пример этого — США, где действующая сегодня конституция 1787 г. была принята в совершенно иных социально-экономичес­ких и политических условиях. Почти за два столетия существования конституционного надзора (с 1803 г.) суды, и прежде всего Верховный суд США, своими толкованиями создали практически новую, «живую» конституцию. Новые нормы конституционного права создаются органа­ми конституционного надзора и в других странах (Индия, Италия, Кана­да, Франция и т.д.). С другой стороны, конституционный контроль не всегда оберегает конституцию от нарушающего ее законодательства. Особенно это отно­сится к странам, где осуществляется только последующий надзор: некон­ституционные нормативные акты (особенно акты органов исполнитель­ной власти, в частности принимаемые в порядке делегированного законодательства) действуют иногда десятилетиями, прежде чем возникает вопрос об их конституционности. Наконец, в практике самих органов конституционного контроля бы­вают случаи, когда в принятых ими решениях неверно истолковываются положения конституций. Косвенно об этом свидетельствуют особые мне­ния членов конституционных судов, довольно частое принятие решений при минимальном перевесе голосов. Тем не менее институт конституционного контроля (надзора) — важ­нейший демократический институт. Его правильное функционирование обеспечивает соблюдение основного закона, в котором выражается соот­ношение социальных сил в обществе и который призван поддерживать необходимую стабильность. Среди органов, осуществляющих конститу­ционный контроль, есть учреждения и должностные лица, которые зани­маются этим наряду с выполнением других обязанностей, а есть и специ­ально созданные для этой цели органы конституционного контроля. Органы конституционного контроля. В социалистических стра­нах функции конституционного контроля (надзора), особенно за консти­туционностью принимаемых законов, были возложены на сам парла­мент, а также на его постоянно действующий орган (президиум высшего представительного органа, государственный совет и др.). Иногда для этой цели при парламенте создавался специальный орган, включавший наряду с депутатами - несколько специалистов по конституционному праву (такой порядок существовал раньше в Румынии, в бывшей ГДР). В настоящее время в социалистических странах нет специальных органов конституционного контроля. Считается, что их не должно быть, так как наличие таких органов нарушало бы верховенство парламента. Институ­та конституционного контроля нет и в Великобритании, где впервые была сформулирована концепция верховенства парламента. В ряде стран некоторые функции конституционного контроля выпол­няет президент, который в соответствии с основным законом является гарантом конституции (Франция и др.). Практически это выражается, в частности, в том, что президент после принятия закона парламентом и до его промульгации (подписи президента, удостоверяющей закон и обязы­вающей исполнять его) вправе обратиться в специальный орган консти­туционного контроля с вопросом о конституционности данного акта. Особое значение имеет судебный и квазисудебный конституционный контроль. В большинстве стран англосаксонской системы права (Австра­лия, Индия, Канада, США и др.) эту функцию выполняют общие суды, т е. те суды, основная цель которых состоит в рассмотрении уголовных и гражданских дел. В одних странах эти функции могут осуществляться всеми общими судами, а окончательное решение принимает высшая су­дебная инстанция (Скандинавские государства, США, Филиппины, Япо­ния), в других — только высшими судами (Гана, Шри-Ланка, Эстония), а в федерациях — также высшими судами штатов (Индия, Канада, Малай­зия), хотя и в последнем случае окончательное решение принимает вер­ховный суд государства. В ряде стран функции конституционного контроля (надзора) вверены специальному органу — конституционному суду (Германия, Италия и др.). Обычно он формируется при участии разных ветвей власти (зако­нодательной — парламента, исполнительной — президента), а также су­дейского корпуса (высшего совета магистратуры или аналогичных орга­нов судебного руководства). В его составе часто есть не только профес­сиональные судьи с большим стажем судебной или адвокатской практи­ки, но и профессора права, политики, бывшие государственные служа­щие. Они обычно назначаются не пожизненно, а на один, однако доволь­но длительный срок (но не более 12 лет), реже — на два срока (Венгрия, Сирия) с ротацией (частичным обновлением состава суда). В некоторых странах функции конституционного суда выполняет специализирован­ная палата конституционных гарантий, конституционного право­судия, действующая отдельно или в составе верховного суда (Колумбия, Перу и др.). В Казахстане, Марокко, Сенегале, Тунисе, Франции создаются кон­ституционные советы (иногда они называются конституционными су­дами или высшими конституционными судами, хотя на деле это несудеб­ные органы). Конституционные советы формируются, как правило, без участия судейского корпуса. В некоторых странах они назначаются пре­зидентами, во Франции треть состава совета назначает президент и по трети — председатели обеих палат парламента. В Эфиопии аналогичный орган называется Советом конституционных расследований. В некоторых мусульманских странах создаются конституционно-ре­лигиозные советы. В Иране конституционный контроль осуществляет своеобразный орган— наблюдательный совет, состоящий из 12 человек: шести богословов, назначенных руководителем государства (высшим ду­ховным лицом), и шести юристов, предложенных парламентом. Наблю­дательный совет следит за соответствием законов не столько конститу­ции 1979 г., сколько Корану. Под предлогом противоречия Корану в 1982 г. он отклонил законы об аграрной реформе и монополии внешней торгов­ли, в 1987 г. — закон о труде. Однако считается, что последнее слово все же принадлежит парламенту. Для преодоления конфликтов между пар­ламентом и наблюдательным советом создан специальный согласитель­ный орган. В Пакистане наряду с Верховным судом, который осуществляет кон­ституционный контроль, есть еще два органа: исламский совет (рассмат­ривает соответствие правовых актов Корану) и суд шариата (он рассмат­ривает иски граждан, в том числе о несоответствии шариату актов, каса­ющихся граждан). В некоторых странах соединяются обе модели контроля со стороны общих и специальных судов: если в процессе судья приходит к выводу (обычно по заявлениям сторон) о возможной неконституционности при­меняемого закона, он обращается в конституционный суд (Греция, Ита­лия, Португалия). Помимо конституционного надзора на эти органы возлагаются обыч­но и другие функции: наблюдение за правильностью проведения рефе­рендумов, объявление их результатов (Франция), рассмотрение кон­фликтов по вопросам компетенции между центральными и областными органами (Испания), рассмотрение по существу обвинений, выдвинуто парламентом против президента республики (Италия), объявление не конституционными политических партий (ФРГ), толкование конституций и представление заключений высшим органам государства по конституционным вопросам, а в некоторых странах и толкование обычны: законов (Албания, Египет, Польша, Узбекистан). Обращаться в органы конституционного контроля могут высшие ор­ганы государства и должностные лица, субъекты федерации, автономные образования, группы депутатов и сенаторов, суды, омбудсманы, гражда­не, если нарушены их конституционные права (обычно только после рассмотрения дела общими или иными судами). Наконец, если исчерпа­ны все способы защиты конституционных прав в своей стране, граждане могут обращаться в международные органы, и международные суды. Подробнее об условиях такого обращения говорится в главе, посвящен­ной правовому статусу личности. Формы конституционного контроля. Конституционный контроль называется предварительным, когда уполномоченные на то органы дают свои заключения о соответствии конституции тех или иных актов до вступления их в силу. Как правило, такой контроль осуществляют конституционные советы, к которым обращается президент или определенная законом группа депутатов (обычно из оппозиции) с просьбой ( проверке конституционности принятого закона до подписания его президентом. При последующем конституционном контроле спор о конституционности или иного акта рассматривается лишь после того, как этот акт вступил в силу (Германия, Индия, США, Филиппины и др.). Законы и иные правовые акты, признанные неконституционными, либо сразу ан­нулируются, либо запрещаются к публикации (и, следовательно, не всту­пают в силу), либо, наконец, они остаются в сводах законов, но не могут применяться судами и другими органами государства. Во многих странах возможны и те, и другие последствия. Как правило, решение специализи­рованного органа конституционного контроля является окончательным и обжалованию не подлежит. В некоторых странах, однако, решения орга­нов конституционного контроля не: являются окончательными: если в Намибии, Польше, Румынии, Эквадоре, Эфиопии конституционный суд признает закон неконституционным, такое решение подлежит утвержде­нию парламента (в Польше предполагается отмена этого правила, вве­денного еще в «социалистический» период). В Казахстане против реше­ния конституционного совета может возразить президент, и тогда дело рассматривается повторно. Различают конкретный и абстрактный конституционный кон­троль. В первом случае решение выносится по конкретному делу, во втором оно не связано с таким делом (например, суд дает толкование определенной правовой нормы по запросу группы депутатов). Бывает обязательный и факультативный контроль (обязательному подлежат определенные виды законов, например органические законы во Франции до их подписания президентом), решающий и консультативный кон­троль (в последнем случае решение не обязательно для соответствующе­го органа). Порядок рассмотрения споров по поводу неконституционности нормативных актов. Порядок оспариваний конституционности право­вых актов в разных странах различен. Там, где в качестве органов консти­туционного контроля выступают общие суды, оспаривать конституцион­ность закона или другого акта может любой гражданин, но лишь в связи с рассмотрением в суде конкретного (гражданского, уголовного и т.д.) Дела, для решения которого применяется оспариваемый закон. В ходе разбирательства дела любая сторона может заявить, что этот закон, по ее мнению, противоречит конституции, в связи с чем суд должен вынести свое решение по этому вопросу (Австралия, Индия, США и др.). В Япо­нии гражданам разрешено обращаться в общий суд с прямым иском о неконституционности закона. В Шри-Ланке это тоже возможно, но только в отношении законопроектов, обсуждаемых в парламенте, до их при­нятия. В тех странах, где учреждены специальные органы конституционного контроля, обращаться непосредственно в такой орган с иском (ходатай­ством) может строго ограниченный круг должностных лиц и государст­венных органов. Это президент республики (Ирландия), правительство (Германия, Италия), определенная часть депутатов парламента (Герма­ния, Испания), председатели палат парламента (Испания, Франция), некоторые органы государства на местах — правительства земель в Гер­мании, областные советы в Италии, Верховный суд и Административный суд в Австрии. Право обращаться с иском о неконституционности право­вых актов в органы конституционного контроля предоставляется и граж­данам, но обычно только в одном случае: если нарушены их конституци­онные права. Обсуждение вопроса о неконституционности какого-либо акта в орга­нах конституционного контроля протекает по-разному. В общих судах эти вопросы изучает и решает судья, в Верховном суде США назначается докладчик — один из членов суда. Составленные им материалы обсужда­ются всем составом суда, затем происходит голосование. В верховных судах Колумбии, Перу, Японии и некоторых других стран решение может быть принято частью суда (в ряде стран это конституционная палата). В конституционных судах процесс рассмотрения вопроса о неконституци­онности акта происходит в основном по правилам гражданского процес­са (по существу, речь идет об особом конституционном процессе) с учас­тием сторон, их представителей, с вызовом свидетелей, с заключениями экспертов. Докладчик тоже может быть назначен, но представленный им материал имеет вводный характер. В конституционном совете процесс протекает по системе досье (в основном без участия сторон, на базе исследования письменных матери­алов). Главную роль играет докладчик по делу — член совета, которому председатель совета поручает подготовить проект решения, заключения. Стороны, эксперты, как правило, на заседание совета не вызываются, хотя бывают и исключения. Во всех случаях, если конституционный контроль осуществляется коллективным органом, решения принимаются большинством голосов. Резолютивная часть решения оглашается сразу после его принятия, мо­тивировочная может быть опубликована через определенный срок, иног­да довольно длительный. Лекция 3. Общая характеристика конституционного строя Вопросы лекции: 1. Конституционный строй: понятие и принципы. 2. Элементы конституционного строя и их характеристика. 3. Политические партии: понятие и роль в государстве и обществе. Вопрос 1. Понятие и структура конституционного строя. В науке конституционного права понятие «конституционный строй» определяют как «систему господствующих экономических и социально-политических отношений в их конституционной форме, воплощающих суверенитет народа, свободы и права человека и определяющих сущность общества в целом»4. Конституционный строй - это, прежде всего система конституционных отношений как предмет конституционного регулирования. Конституционный строй - это и конституционные нормы, и конституционные принципы, регулирующие отдельные виды общественных отношений существующего социального строя. Конституционный строй постоянно находится под воздействием государства, которое создается обществом для защиты своих общих интересов, в частности для охраны конституционного строя. Но государство приобретает самостоятельность и зачастую становится над обществом, подчиняя интересы общества интересам аппарата государственной власти, располагающего мощными средствами принуждения. Государство оказывает воздействие на конституционный строй своей политикой, то есть организованной и целенаправленной деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц. Эта деятельность исходит из определенным образом понятых общественных потребностей. Таким образом, форма конституционного строя во многом определяется государством, следовательно - субъективным фактором. Подчас государство используется для волюнтаристского преобразования конституционного строя, когда воздействие оказывается не только на его форму, но и на существо. Коммунистические эксперименты в ряде стран продемонстрировали, насколько опасно для соответствующего народа и даже для всего человечества. Во всяком случае влиянием субъективного фактора объясняется то обстоятельство, что при более или менее сходных условиях жизни общества в разных странах мы тем не менее часто наблюдаем заметные различия в конституционном строе этих стран. Структура конституционного строя складывается из четырех основных элементов, которые сами представляют собой системы общественных отношений в соответствующих сферах жизни общества. Такими элементами являются: а) экономические отношения; б) социальные отношения (узком смысле слова); в) духовно-культурные отношения; г) политические отношения. Эта классификация, как и любая другая, разумеется, условна. Далеко не всегда возможно провести четкую грань, например, между отношениями экономическими и социальными, а уж политический момент при государственной организации общества присутствует практически в большинстве общественных отношений или, во всяком случае, во многих отношениях, отнесенных к другим группам. Элементы конституционного строя между собой тесно взаимодействуют, причем это именно взаимодействие, а не одностороннее воздействие одного элемента на другой. Взаимодействие элементов в значительной части входит в предмет правового регулирования, а основные его принципы регулируются конституционным правом. Государство воздействует на конституционный строй, прежде всего, посредством правового регулирования общественных отношений - установления или санкционирования правовых норм и обеспечения их реализации. В современном демократическом организованном обществе правовое регулирование опирается на конституцию и на иные источники права, имеющие конституционное значение. При отсутствии демократии или недостаточном ее развитии воздействие государства на конституционный строй - исключительно или преимущественно силовое. При этом внешне оно может выглядеть как правовое издаются конституции, законы, и другие нормативные акты, однако содержание их - нередко антиправовое, отражающее интерес лишь узкой правящей группы. Этот интерес может быть замаскирован, однако реализация его неизбежно вредит интересам общества и потому обязательно требует насильственных средств. Тенденция к социализации конституционного права находит свое выражение, прежде всего в том, что конституции стали регулировать основы конституционного строя более или менее целостным образом, то есть включать нормы, обращенным ко всем четырем вышеуказанным элементам конституционного строя. Эти нормы в большинстве случаев не столько санкционируют или устанавливают определенные правила поведения субъектов конституционного права в их взаимных отношениях (не требующих зачастую государственного вмешательства), сколько провозглашают принципы государственной политики в соответствующих сферах жизни общества, обязывают государство в лице его органов, учреждений, должностных лиц действовать в этих сферах определенным образом. В большинстве государств нормы, регулирующие основы конституционного строя, рассредоточены по разным главам и разделам конституций и в значительной своей части находятся в главах и разделах, регулирующих права и свободы человека и гражданина, где они устанавливают обязанности государства (вообще учреждений публичной власти) проводить политику, обеспечивающую реализацию соответствующих прав и свобод. Например, Конституция Итальянской Республики 1947 года содержит нормы, регулирующие конституционный строй, как во вводной части "Основные принципы", так и в части 1 "Права и обязанности граждан", главы которые именуются соответственно: "Гражданские отношения", "Этико-социальные отношения", "Экономические отношения" и "Политические отношения". В этих главах наряду с правами, свободами и обязанностями человека и гражданина записаны и соответствующие принципы государственной политики. Так ст.35 гласит: "Республика охраняет труд во всех его формах и проявлениях. Она заботится о подготовки и профессиональном росте трудящихся. Она содействует международным договорам и организациям, имеющим целью утвердить и урегулировать трудовые права. Она признает свободу эмиграции при условии выполнения обязанностей, установленных законом в общих интересах, и охраняет труд итальянцев за границей". Сходным в принципе образом регулируются основы конституционного строя Конституции Испании 1978 года. Особенность Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года заключается в том, что наряду с регулированием отдельных сторон конституционного строя и воздействия на него государственной политики в частях 1 и 2, посвященных соответственно основным принципам и основным правам и гарантиям, она содержит часть 7 «Экономический и финансовый строй» и часть 8 «Социальный строй», где довольно подробно урегулированы общественные отношения во всех четырех сферах, образующих своей совокупности общественный строй. Так, в упомянутой части 8 регулируются такие группы общественных отношений, как социальная защищенность, образование, культура и спорт, наука и техника, социальная коммуникация, экология, брак и семья, статус индейцев. Но сколько бы подробно ни было конституционно - правовой регулирование отношений, составляющих конституционный строй, оно не может и не должно быть исчерпывающим. Поэтому конституционно-правовым институтом является не конституционный строй в целом, а лишь основы конституционного строя, то есть предмет соответствующих конституционно-правовых норм составляют лишь основополагающие экономические, социальные, духовно-культурные и политические общественные отношения. При этом политические общественные отношения регулируются обычно более широко, чем остальные. Принципы конституционного строя. На наш взгляд, необходимо выделить несколько основных принципов на которых базируется конституционный строй современных демократических государств. Все они нашли своё отражение в конституциях этих государств - в большинстве своём в начале текста. Так, в Конституции Французской Республики 1958 г. они изложены в преамбуле, в Конституции Италии 1947 г. в разделе именуемом «Основные принципы». Государственный суверенитет. Под данным принципом необходимо понимать свойство государственной власти быть верховной и юридически независимой от любой иной социальной власти. Государственный суверенитет реализуется прежде всего через деятельность внешних органов государства. В нынешних условиях суверенитет государства есть проявление его подлинной государственности, его верховенства и независимости. Приоритет прав и свобод человека. Не человек ради власти, а власть ради человека - вот что означает этот принцип. «Уважение и охрана человеческой личности составляют первостепенную обязанность государства»5. «Достоинство личности, неотчуждаемость ее прав, ее свободное развитие, уважение закона и прав других людей являются основой политического порядка и социального мира»6. «Человеческое достоинство ненарушимо. Уважать и защищать его - обязанность всякой государственной власти. Немецкий народ в силу этого признает неприкосновенные и неотчуждаемые права человека как основу всякого человеческого общества, мира и справедливости в мире»7. Принцип верховенство права предполагает связанность государства, его органов правам как в сфере правотворчества, правореализации, так и в правоприменительной деятельности. Принцип «Разделения властей». Названный принцип является краеугольным из перечисленных принципов конституционного строя, так как позволяет избежать узурпации, что неизбежно может привести к началу антидемократических процессов в государстве. Это в свою очередь, прежде всего, отразится на перечисленных выше основных принципах конституционного строя. Рассматриваемый принцип означает, что ни один орган государства не может и не должен обладать всей полнотой власти. Власть распределена и демонополизирована так, что ни одна из них не сможет подчинить себе другую ветвь власти. Эффективный парламент - эффективный президент - эффективная и независимая судебная власть - это незыблемость конституционного строя. Политический плюрализм. Ни одно государство, считающее себя демократическим, не может нормально функционировать без политического многообразия, основу которой составляет политический плюрализм. Одним из проявлений политического плюрализма выступает многопартийность. Многопартийность порождает политическую оппозицию, цель которой взятие власти. Конституционный строй признает только конституционную оппозицию. «Партии содействуют формированию политической воли народа. Они могут свободно образовываться»8. «Все граждане имеют право свободно объединяться в партии, чтобы демократическим путем содействовать определению национальной политики»9. Разрешая многопартийность, государство одновременно устанавливает запрет для тех партий, деятельность которых имеет цель насильственного изменения существующего политического строя. Такова, вкратце, характеристика принципов конституционного строя современных государств. Вопрос 2. 1. Экономические отношения Экономические отношения (система) - это отношения собственности, производства, обмена, распределения и потребления материальных и духовных благ. В мире существуют 2 основные модели экономики: рыночная (либеральная), и планово-регулируемая (огосударствленная). Хотя различия между ними постепенно нивелируются . Конституционные принципы правового регулирования экономики: 1) В рыночной модели экономики: равноправие всех форм собственности, их равная защита; неприкосновенность собственности (но не абсолютная); свобода предпринимательской деятельности; допущение ограниченного вмешательства государства в экономику (перераспределение бюджета, национализация некоторых отраслей хозяйства, налоговая и кредитная политика, регулирование продолжительности рабочего времени, отпусков и т.д.); социальная ориентация рыночной экономики (возможность лишения собственности по мотивам общественной пользы, проведение общественно-полезных работ, использование национальных богатств и ресурсов с учетом интересов всех собственников и общества в целом); прогнозирование экономических процессов; забота о безопасности и гигиене труда, создание условий для отдыха; свобода труда и т.д.; 2) В тоталитарной модели экономики: преимущество общественной собственности и ее особая правовая защита; недопущение или ограничение частной собственности; нахождение важнейших объектов исключительно в государственной собственности; планирование экономики; обязанность труда; уравнительная оплата труда и т.д . Конституционные институты экономической системы: а) Собственность - понимается в двух смыслах: 1. Более общий, философский и точный смысл данного термина - это форма присвоения благ, отношения между людьми по его поводу. Право собственности в этом смысле, - это право владеть, пользоваться и распоряжаться конкретным имуществом. 2. Другое значение термина "собственность" - имущество. По своему характеру собственность делится на два вида: публичную и частную. Публичная собственность отличается своей неделимостью. Напротив, частная - делима. Субъектом права публичной собственности может быть государство, субъект федерации (штат, провинция и т.п.), самоуправляющаяся местная территориальная общность (регион, город, община и т.п.), а в ряде случаев - общественное формирование (политическая партия церковь и др.). Публичная собственность всегда коллективна. Субъектом права частной собственности может выступать любое физическое или юридическое лицо, то есть частная собственность может носить индивидуальный, семейный, групповой, коллективный характер. Перевод имущества из публичной собственности в частную именуется приватизацией , а из частной в публичную - национализацией , если собственником становится государство, или социализацией в остальных случаях. б) Труд - представляет собой средство для жизни, источник существования. Современное состояние даже самого передового общества таково, что без труда оно не может обойтись. Причем без труда не только творческого, но и не требующего высокой квалификации, монотонного, не дающего эмоционального удовлетворения. 2. Социальные отношения Социальные отношения (в узком значении термина) - это отношения между различными общностями и социальными группами, сложившиеся и развивающиеся в данном обществе. В конституциях либеральных стран обычно ничего не говорится о классовой структуре общества, это характерно лишь для тоталитарных государств. Социальные отношения характеризует известная целостность, обусловленная тем, что неизбежно существующие в обществе социальные противоречия проявляются в рамках определенного равновесия. Если оно нарушено, имеет место социальный конфликт, который может приобрести различную степень остроты и в результате разрешения которого возможно более или менее резкое изменение социальной системы. Конституционные принципы правового регулирования социальных отношений: правовое определение отношений между работниками и работодателями (между трудом и капиталом); равноправие независимо от пола, расы, национальности, языка, религии; признание и гарантирование коллективных прав национальных (и иных) меньшинств; признание права на самоопределение народов (наций); поощрение и охрана брака и семьи; запрет нарушения свободы брака; гарантированная защита прав и интересов детей; обязанность государства обеспечивать сохранность и улучшение окружающей среды, а физических и юридических лиц - соблюдать требования экологии в своей производственной и иной деятельности; рациональное природопользование; охрана жизни и здоровья человека, организация медицинской помощи; защита социально слабых общественных групп (в двух формах: социальное страхование и социальная помощь); защита потребителей и пользователей и т.д.; 3. Духовно-культурные отношения Духовно-культурные отношения в обществе - это отношения между людьми, между человеком, обществом и государством по поводу духовно-культурных благ. Эта сфера регулируется в наименьшей мере. Только тоталитарные режимы претендуют на полный контроль над этой сферой жизни общества, в демократическом же обществе человек самоценен и автономен и его внутренний мир принадлежит ему одному. Задача государства и права сводится к тому, чтобы обеспечить наилучшие условия для духовно-культурного развития личности человека. Предмет этих отношений включает все духовно-культурные явления - науку, искусство, образование, религию, прочие области общественного сознания. Конституционные принципы правового регулирования духовно-культурных отношений: право на образование (основное обучение обязательно и бесплатно); возможность родителям давать своим детям религиозное и моральное воспитание в соответствии с собственными убеждениями; свобода создавать физическими и юридическими лицами учебные заведения; свобода творчества и преподавания; содействие развитию культуры, научных и технических исследований; запрет идеологического контроля за творческим процессом и цензуры в отношении произведений литературы, искусства и науки; охрана исторического и художественного наследия народов; гарантирование свободы совести и вероисповедания. 4. Политические отношения Политические отношения - это отношения, связанные с функционированием политической власти в обществе, концентрированным выражением которой является государственная власть . Политическая власть - это власть определенной группы людей (элиты) над всем обществом, характеризуемая использованием в случае неповиновения насильственных принудительных средств. Осуществляется политическая власть через посредство ряда политических институтов. Главный из них - это государство (в демократических странах - также система местного самоуправления). В осуществлении политической власти участвуют также правящие партии и близкие к ним иные общественные объединения. Конституционные принципы правового регулирования политических отношений: многообразные проявления политической власти (в политических партиях, движениях и т.д.); равенство всех общественных объединений перед законом; главенствующее место государственной власти среди других проявлений власти; демократизм и гуманизм политической власти; признание верховенства права над политической властью; всеохватывающий характер государственной власти (объединяет всех членов общества и осуществляется непрерывно); государственной власти суверенность государственной власти (верховенство, самостоятельность и независимость); единство (ее концентрация в одном субъекте - народе); разделение властей (на законодательную, исполнительную и судебную); определение основ политического процесса (т.е. форм, способов и направлений политической деятельности - избирательный, законодательный, бюджетный и т.д.); определение приемов, методов и способов осуществления политической власти (т.е. характер политического режима). Вопрос 3. В настоящее время в науке конституционного права нет единства относительно понятия политической партии. Наиболее типичный подход в этом вопросе, так называемый «традиционный»,- это связь политических партий с избирательным процессом. Политическая партия рассматривается как добровольная ассоциация избирателей, стремящихся контролировать правительство путем завоевания победы на выборах и завладения в результате этого официальными учреждениями. Другое направление в подходе к определению политических партий связано с тем, что в основу кладутся особенности структуры партий, длительность их существования, различные факторы их социальной устойчивости. Типичным для этого направления являются определения, в которых партии рассматриваются как объединения людей, имеющих свою особую структуру и непрерывность организации во времени. Следующее, третье направление, приводит к выделению основных признаков политической партии. Сторонники этого подхода считают определение партии с точки зрения выполняемых ими функций наиболее удовлетворительными. Необходимо отметить, что все три направления в равной мере страдают односторонностью в вопросе раскрытия понятия политической партии. Уделяя внимание одной из сторон содержательного значения партии, невольно умоляется значение других. Из приведенных примеров можно сделать один довольно существенный вывод: в них отсутствует указание на то, что партия выражает интересы определенных социальных слоев общества. В результате этого партия приобретает статус социально нейтрального феномена политической системы общества. В современной отечественной литературе мы также не найдем отражения этого положения, хотя в недавнем прошлом это было определяющим в понятии политической партии. В настоящее время в литературе можно встретить определение политической партии, в котором указывается, что это, прежде всего «группа единомышленников, представляющих интересы части народа и ставящая своей целью их реализацию путем завоевания государственной власти или участия в ее осуществлении», «политическая партия - это активная и организованная часть общества, объединенная общими интересами, целями или идеалами, и стремящаяся овладеть государственной властью или решающим образом влиять на её осуществление». Эти два примера аналогичны по содержанию, хотя в последнем указывается на активность и организованность части общества, представляющей партию. Отход от классического определения политической партии, в котором основное содержание определялось через наделение партии полномочиями выражать интересы определенного социального слоя, представляется мне необходимым и обоснованным на данном этапе развития общества и политической системы. Современные реалии таковы, что ни одна из политических партий не может утверждать о монолитности своего социального состава, а, следовательно, она также не может присвоить себе право выступать от имени и по поручению какого-либо социального слоя или социальной группы. Речь может идти лишь о том, что она выражает интересы только тех лиц, которые составляют основной костяк конкретной политической партии. Таким образом, под политической партией следует понимать группу единомышленников, представляющих интересы части народа и ставящей своей целью их реализацию путём завоевания государственной власти или участия в ее осуществлении. Однако политические партии необходимо отличать от политических движений и от групп давления. Первые отличаются от партий отсутствием организованной структуры и детально разработанной политической программы, вторые стремятся лишь к обладанию влияния над теми, кто осуществляет государственную власть, а не к завоеванию ее. Наличие политических партий можно обнаружить еще в рабовладельческом и феодальном обществе, где они выступали в качестве сословных группировок, выражавших действительно интересы различных господствующих социальных слоев, борющихся между собой за обладание государственной властью. Типичным примером таких группировок могут служить группировки тори и вигов, сформировавшиеся в Англии во второй половине 17 века. Как только в жизни общества возникает разное понимание роли государства, взаимоотношений государства и отдельного индивида, возникает необходимость выражения этого понимания легальными способами. Именно в этот момент появляются политические партии, объединяющие в своих рядах людей с одинаковыми интересами и воззрениями. С возникновением политических партий и увеличением их роли в политической жизни общества неизбежно возникает вопрос о необходимости их правовой институционализации. Во второй половине XIX века впервые начинают издаваться законодательные акты, непосредственно регламентирующие партий. Так, например, в Германии в 1878 г. был принят так называемый Исключительный закон против социалистов, в США на рубеже XIX и XX веков, в отдельных штатах одобрялись избирательные законы, регламентирующие некоторые вопросы участия партий в выборах, а к началу Второй Мировой войны конституции 17 штатов содержали нормы, регламентирующие деятельность партий (хотя в федеральной Конституции этот вопрос до сих пор никак не отражен). После второй мировой войны почти все вновь принимаемые конституции не обошли своим вниманием вопросы связанные с правовой регламентацией деятельности партий и определение их статуса. Статьи, посвященные политическим партиям можно обнаружить в конституции Испании (1978 г.)7, Италии (1947 г.), Греции (1975 г.), Швеции (Акт о форме правления 1974 г.)8, Франции (1958 г.), Никарагуа (1987 г.), Бразилии (1988 г.), в Основном законе ФРГ (1949 г.). Помимо нормативно-правовых актов к источникам регулирования деятельности политических партий, применительно к англо-саксонской системе права, необходимо отнести целый ряд судебных прецедентов и правовых обычаев. Так, в США к таковым можно отнести решения национальных съездов Республиканской и Демократической партий, которым Верховный суд США придал большую юридическую силу, чем законодательству отдельных штатов13. Таким образом, вопросам правовой регламентации деятельности политических партий законодательство зарубежных государств уделяет большое внимание. В одних государствах они закрепляются в конституциях, в других - в федеральных законах, в третьих - находят отражение как в конституциях, так и в специальном законодательстве. Роль политических партий в государстве и обществе проявляется через их функциональную направленность. Функции партии представляют важную исследовательскую проблему, поскольку через них проявляется сущность партии, ее социальное назначение, действительная роль в обществе. Под функцией в философии понимается «внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений». Если на место «объекта» в первом определении поставить «политические партии» и привязать их к политической системе, то мы можем в общей форме сформулировать понятие функции политической партии в политической системе общества. Следовательно, функции политической партии - это внешнее проявление свойств политической партии, обусловленных стоящими перед ними целями и задачами применительно к конкретной политической системе общества. В вопросе о количестве функций как в зарубежной, так и в отечественной литературе можно наблюдать значительную пестроту мнений. В одном большинство авторов единодушны - выделяя из общей массы две основных функции - функция выражения интересов групп общества и функция участия в формировании и контроле деятельности органов власти. Среди множества других функций, указание на которые мы можем встретить в различных источниках, необходимо выделить следующие функции: - социальная интеграция; - политическая социализация; - разработка политического курса; - политическое рекрутирование; - коммуникативная функция; - национальная интеграция. Кроме перечисленных, в тех же источниках можно встретить упоминание таких функций, как подбор лидеров и продвижение их на руководящие должности, идеологическая функция; содействие приобщению граждан к активной политической жизни, развитие политического образования и участие в выдвижении кандидатов на выборные государственные должности. На мой взгляд, они всего лишь раскрывают содержание какой-либо из перечисленных выше функций. Вкратце охарактеризуем содержание каждой из перечисленных выше функций. Функция социальной интеграции - ее основная задача и цель используя политический плюрализм не допустить развития многочисленных конфликтов до точки взрыва. Этим достигается стабильность политического режима и общества в целом. Функция политической социализации - выражается в воздействии на политические настроения своих членов с целью признания ими политической линии данной партии, поддержании и проведении в жизнь политики партии и в конечном итоге, воспитание населения в духе определенных, разделяемых данной партией политических ценностей и традиций. Разработка политического курса - выражается в определении направленности деятельности партий в зависимости от существующих в обществе проблем. Функция политического рекрутирования (в некоторых источниках она носит название «кадровой») - выражается в подборе и выдвижении кадров как для самой партии, так и для других организаций, входящих в политическую систему, в том числе выдвижение кандидатов в представительные органы власти и в исполнительный аппарат государства. Коммуникативная функция (от латинского communico - делаю общим, связываю, общаюсь) - выражается в установлении и поддержании эффективной обратной связи между правящими верхами и обществом в целом в интересах контроля за развитием политической ситуации и своевременного реагирования на ее изменения. Национальная интеграция - выражается в консолидирующих свойствах партии в период становления национальных государств. Для установления закономерно существующих связей между различными функциями, уяснения особенности их содержания, а также более четкого их различия, возникает необходимость классифицирования их. В основу классификации могут быть положены различные основания. В данном случае - направленность проявления функций: • функции, характеризующие связь партий с обществом; • функции, характеризующие партию в политической системе и ее связь с другими институтами; • функции, характеризующие отношение партии к внутренним проблемам. В первую группу входят функции выражения интересов различных групп общества, социальной интеграции, политической социализации. Во вторую группу вошли следующие функции: разработка политического курса, борьба за власть, политическое рекрутирование. Таким образом, к функциям политических партий можно отнести: - выражение интересов различных групп общества; - социальной интеграции; - политической социализации; - разработки политического курса; - борьба за власть; - политическое рекрутирование. Необходимо заметить, что перечисленные функции должны быть отнесены к категории основных, так как каждая из них в свою очередь состоит из более частных. Так, например, функция политической социализации находит свое выражение в следующих функциях: идеологической; формирования общественного мнения во всех областях общественной жизни и т.д. Лекция 4. Правовой статус личности: понятие, содержание, концепции. Вопросы лекции: 1. Правовой статус личности: понятие, содержание, концепции. 2. Классификация прав, свобод, обязанностей и их содержание в конституционном праве. 3. Понятие и конституционно-правовое регулирование гражданства. Безгражданство и многогражданство. Правовой режим иностранцев. Вопрос 1. Вопрос о правах человека и гражданина является составной частью проблемы фактического положения личности в обществе и государстве. Этимологически и по существу понятия "правовое положение" и "правовой статус" совпадают. Положение личности в обществе определяется не только правовыми нормами, но и всеми другими видами социальных норм и называется общественным статусом. Правовой статус личности составляет лишь часть ее общественного статуса и относится исключительно к ее качеству человека и гражданина, к связям личности только с государством, а не с обществом в целом. В самом общем виде правовой статус личности определяется как юридически закрепленное положение личности в государстве и обществе. Выделяют несколько видов правового статуса: 1. общий или конституционный статус человека и гражданина; 2. специальный или родовой статус определенной категории граждан; 3. индивидуальный статус (пол, возраст, семейное положение и т.д.); 4. статус иностранцев, лиц без гражданства, лиц с двойным гражданством; 5. отраслевые правовые статусы (уголовно-процессуальный, административно-процессуальный и др.); 6. статус физического лица и т.д. Конституционный статус является единым и одинаковым для всех граждан, делающим все иные статусы производными от него. Структура конституционного статуса личности: • гражданство; • правосубъектность (правоспособность и дееспособность); • основные права, свободы и обязанности; • правовые принципы; • гарантии правового статуса. Основу правового положения личности составляют ее права, свободы и обязанности. Конституционные гарантии прав личности действительны тогда, когда они закреплены не только (и не столько) в тексте Основного Закона, сколько в развернутой системе устоявшихся процедурных правил, которые на практике реализуют жизненность этих конституционных гарантий. Итак, конституционное обеспечение прав человека складывается из: 1) текста самой конституции; 2) системы конституционно-применительных нормативных актов; 3) решений судов. Для оценки реальности обеспечения прав человека конституционно-правовая практика значительно важнее чистой конституционной теории, закрепленной в тексте соответствующего раздела Основного Закона. В качестве успешно действующей (или действовавшей) конституционной схемы можно признать только ту, которая обеспечила своим гражданам максимально возможный для данного периода времени уровень развития прав и свобод. Способы определения правового положения личности: • позитивный (разрешительный) - устанавливает или констатирует, что субъект обладает определенным правом; • негативный (запрещающий) - запрещение любому субъекту нарушать или ограничивать определенное право или определенную свободу. Положение личности в обществе, урегулированное нормами всех отраслей права, в том числе конституционного, называется ее конституционно-правовым статусом. Это, прежде всего, права, свободы, обязанности и законные интересы личности, меры ее ответственности перед обществом и государством, а также перед другими личностями. Иначе говоря, между личностью и обществом существует двусторонняя правовая связь, характеризующаяся взаимными правами и ответственностью. Таким образом, правовой статус личности – совокупность прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Главный смысл создания конституций выражается в обеспечении свободы и безопасности человека, прежде всего, от произвола государственной власти. Идея о том, что люди от рождения свободны и равноправны, что им в силу рождения принадлежит ряд неотчуждаемых прав, легла в основу первых конституционных актов, принимавшихся в ходе Английской, Американской и Французской революций. В последующем ни одно государство, претендовавшее на то, чтобы считаться демократическим, не могло не записать в своей конституции определенный перечень прав человека. Во многих конституциях различие между правами человека и правами гражданина проводится в самих формулировках соответствующих статей. Для обозначения субъекта прав человека обычно употребляются формулы «каждый», «все». Применительно же к правам гражданина в статьях конституций прямо указывается: граждане имеют право, гражданин может и т.д. Следует отметить, что соотношение между правами человека и правами гражданина даже в демократических странах различно и порой зависит от субъективного выбора составителей той или иной конституции. Одно и то же право в одной конституции может быть сформулировано как право человека, а в другой - как право гражданина, хотя есть такие права, к характеристике которых все демократические конституции подходят одинаково. Например, права, указанные в ст. 15-18 Испанской Конституции (право на жизнь, свобода религии и вероисповедания, немедленное информирование об основаниях задержания или ареста, право на честь, личную и семейную тайну) практически везде определяются как права человека. Для Конституции Греции характерно включение в этот перечень еще и права на свободу передвижения. Право и свобода: соотношение понятий. Юридическое различие между правом (субъективным) и свободой провести довольно трудно. Из общей теории права нам известно, что субъективное право есть мера возможного поведения лица. Думается, что данное определение подходит и к свободе. Если исходить из смысла ст. 11 Конституции Германии, свободу германский законодатель понимает как право. Иногда в конституциях можно встретить упоминание права на какую-либо свободу, но чаще говориться о праве свободно что-либо делать или, наоборот, не делать. Например, согласно части первой ст.21 Конституции Италии 1947 г. «все имеют право свободно выражать свои мысли устно, письменно и любым другим способом распространения мыслей». Все же в большинстве случаев, когда речь идет о субъективном праве, предполагается наличие более или менее определенного субъекта, на котором лежит соответствующая этому праву обязанность. Например, если провозглашается право на охрану здоровья, то обязанным субъектом должны выступать государственные учреждения здравоохранения, либо определенные практикующие медики. Связь прав, свобод и обязанностей. Вряд ли правильно было бы отрицать взаимосвязь между этими понятиями. Человек должен подчиняться определенным правилам поведения, чтобы при использовании своих прав и свобод не наносить неоправданного ущерба другим людям и не делать невозможным нормальное общежитие. Большинство демократических конституций ограничиваются установлением минимума конституционных обязанностей, хотя и он с течением времени подвергался определенному расширению. В некоторых конституциях конкретные субъективные права и обязанности имеют один и тот же объект. Например, в испанской Конституции в ст. 35 закреплено следующее положение: «... все испанцы обязаны трудиться и иметь право на труд ...». Однако из этого не следует, как утверждается иногда в литературе, что в данном случае право и обязанность совпадают. Субъект права и субъект обязанности находятся в соответствующих правоотношениях в принципиально различном, противоположном положении, даже когда персонально совпадают. Наконец, следует отметить, что и конституционные обязанности отличаются определенным дуализмом: есть обязанности человека и обязанности гражданина. Так, согласно части первой ст. 53 Конституции Италии «все обязаны участвовать в публичных расходах сообразно со своей налоговой платежеспособностью», а согласно части первой ст. 54 «все граждане обязаны верностью Республике и должны соблюдать ее Конституцию и законы». Способы конституционного формулирования прав, свобод и обязанностей. Существует два основных способа: позитивный и негативный. При позитивном способе конституция устанавливает или констатирует, что субъект обладает определенным правом. Негативный способ представляет собой конституционное запрещение любому субъекту нарушать или ограничивать определенное право или свободу. Характерный пример - поправка к Конституции США: «Право народа на охрану личности, жилища, бумаг и имущества от необоснованных обысков или арестов не должно нарушаться, и ордера на обыск или арест не будут выдаваться без достаточных оснований, засвидетельствованных присягой или торжественным подтверждением». Равенство прав, свобод и обязанностей. Этот принцип был выдвинут как противовес системе феодальных привилегий, и сохраняет доныне свое значение в качестве основополагающего демократического принципа отношений человека, общества и государства и людей между собой. Конституции различно формулируют принцип равноправия - иногда прямо (позитивно), иногда в виде запрещения дискриминации, а порой совмещая оба способа. Нередко особо гарантируется равноправие мужчин и женщин, а также равноправие независимо от тех или иных других конкретных обстоятельств (социально-физиологические признаки человека). В странах с англосаксонской системой права нередко употребляется формула «равенство перед законом и судом». Дело в том, что в этих странах суд выступает не только как правоприменительный, но и как правотворческий орган. Надо учитывать, что равноправие - это всегда равенство в основном в тех правах, свободах и обязанностях, которые важны для жизни человека и гражданина и потому получают свою гарантию в конституции. В ряде развивающихся стран равноправие, даже если конституционно провозглашено, в значительной мере сводится на нет практикой так называемого трайбализма (от англ. tribal - племенной). Эта практика заключается в предоставлении привилегий выходцам из определенной племенной группы. Трайбализм весьма распространен в странах Тропической Африки, но встречается и в некоторых иных регионах, где племенная психология оказалась живучей, как, например, в отдельных республиках бывшей советской Средней Азии. Близки к этому явлению клановость, кумовство, семейственность. Ограничение прав и свобод. Поскольку права и обязанности реализуются в обществе, что нередко требует сотрудничества людей, то это обстоятельство обуславливает неизбежность определенных ограничений прав и свобод. Ограничение диктуется, прежде всего, необходимостью уважения таких прав и свобод других людей, а также необходимостью уважения нормального функционирования общества и государства, равно как и любого коллектива. Однако любые ограничения допустимы в том случае и в той мере, в каких они предусмотрены в конституциях. Формулы конституционных ограничений прав и свобод разнообразны. Есть общие оговорки (генеральные клаузулы) – законодатель в этом случае при формулировании необходимых ограничений прав и свобод связан с указанными в конституции целями ограничений – «свободы и права могут ограничиваться только законом в целях защиты свобод и прав других людей, правопорядка, общественной морали и здоровья». Есть конкретные оговорки, относящиеся к отдельным правам и свободам – «Жилище неприкосновенно. Без согласия его обитателей никто не может входить в жилище или оставаться в нем, кроме случаев, прямо указанных в законе». Наряду с ограничением прав и свобод, распространяющимися на все население государства, конституции иногда предусматривают индивидуальное лишение прав и свобод как санкцию за злоупотребление ими – «Тот, кто злоупотребляет свободой выражения мнений, в особенности свободой печати, лишается этих основных прав» (ст.18 Основного закона ФРГ). Наконец, следует отметить, что конституции часто предусматривают возможность ограничения тех или иных прав и свобод при чрезвычайных обстоятельствах (война, стихийное бедствие и т.д.). Гарантии прав и свобод. Они подразделяются на две больших группы: внутригосударственные и международно-правовые. Первые в свою очередь, делятся на судебные и несудебные. Внутригосударственными гарантиями служат, прежде всего, некоторые конституционные права как материального, так и, особенно, процессуального характера. Сюда можно отнести право петиций, права, реализуемые в судебном и административном процессе и др. Существует общий принцип - основные права граждан неотменяемы (отмена возможна только в условиях войны или чрезвычайного положения). Главной гарантией в демократическом государстве является суд, независимый от любого другого государственного органа, не говоря уже о партийном органе (право рассмотрения дела в компетентном и беспристрастном суде, право на защиту и помощь адвоката). К числу институтов, гарантирующих права и свободы, относится получающий все более широкое распространение институт парламентского уполномоченного по правам человека (омбудсмен, комиссар, посредник, народный защитник и т.п.). Гарантией прав и свобод служит также ответственность за их нарушение. Прежде всего, речь идет об ответственности властей и их должностных лиц. Обычно такая ответственность носит общий характер и предусматривается текущим законодательством. Международно-правовые гарантии. Необходимость международно-правой регламентации гарантий прав человека была осознана особенно явно после второй мировой войны. Это было связано с последствиями фашизма - массовой гибелью людей. Универсальная международная защита прав человека осуществляется в настоящее время в рамках ООН и ее специализированных учреждений, региональная - в рамках межамериканской, европейской и африканской систем. Европейская система - наиболее совершенная. Она основывается на Европейской конвенции о защите прав и основных свобод, заключенной в 1950 г. государствами - членами Совета Европы, и дополнительных протоколах к ней. За соблюдением прав человека в государствах - членах Совета следят: Европейская комиссия по правам человека, Европейский суд по правам человека, Кабинет министров Совета Европы. Концепции и модели правового статуса личности. В связи с принятием многочисленных международных документов о правах человека в международном и конституционном праве сложились определенные стандарты основных прав человека. К их числу относятся: 1) внутреннее конституционное законодательство должно включать тот объем прав человека и гражданина, который соответствует международным стандартам и принятым на себя государством международным обязательствам; 1) внутреннее законодательство страны не может противоречить зафиксированным в международных актах правам человека и гражданина и принятым международным сообществом общечеловеческим ценностям; 2) нет абсолютных прав и свобод, они могут быть ограничены, но только на основании закона, в пределах, допускаемых конституцией страны, в соответствии с требованиями международного права и в точно определенных целях, указанных в международных актах; 3) если в соответствии с конституцией какое-либо основное право ограничивается, оно должно быть ограничено законом, который должен иметь общий характер, а не относиться к отдельному случаю. В законе должно быть указано, какое право ограничивается, без срока или на срок, приведен номер статьи конституции; 4) запрещается злоупотребление правами, т. е. использование их с целью нанесения ущерба правам и законным интересам других физических и юридических лиц. Права одних ограничены правами других лиц; 5) права и свободы человека должны быть обеспечены соответствующими гарантиями, прежде всего в судебном порядке, а также материальными и иными гарантиями в той мере, как это предусмотрено международными актами и соответствует конкретным условиям страны. Это международная обязанность государств; 6) правам и свободам человека корреспондируют его обязанности перед обществом и государством, а общество и государство имеют свои права и несут соответствующие обязанности перед личностью. Модели правового статуса личности. В наиболее обобщенном виде можно выделить четыре основных подхода к проблеме моделирования правового статуса личности: 1) либеральный; 2) социалистический; 3) мусульманский; 4) модель, существующую в обычном праве отдельных племен. Наиболее распространенной в наше время является либеральная, по своему происхождению западная, модель правового статуса личности. При своем возникновении в период буржуазных революций она являлась в своей основе индивидуалистической моделью. Эта модель исходит из приоритета личности перед обществом и государством и основной акцент делает на естественные права человека. Ее сторонники объявляют человека и его права высшей ценностью. Либеральная концепция прав человека подчеркивает прежде всего значение свободы, автономии личности, ее независимость от государства в «самостоятельном» гражданском обществе. Среди личных прав в конституциях названы право на жизнь, свободу, неприкосновенность и достоинство личности, на личную и семейную тайну и др. Считается, что такие права государственная власть не может даровать или отчуждать своими актами. В основе социалистической модели правового статуса личности находятся права и обязанности прежде всего гражданина. В отличие от либеральной модели эта модель имеет коллективистский характер. Она основана на приоритете коллектива (общества, класса, общественного объединения и т. д.) и государства по отношению к личности. Считается, что человек может реализовать свои права и исполнять обязанности только в определенном сообществе людей, а гарантировать это может только государство, в том числе под угрозой принуждения. С течением времени влияние коллективных идей стало проникать и в либеральную концепцию права, что сказалось сначала в положениях о служении собственности общественным интересам, затем о возможности национализации и аграрной реформы в общественных и государственных интересах. Социалистический подход к правовому статусу личности (в его марксистско-ленинском истолковании) отвергает понятие естественных прав человека и разделение прав личности на права человека и права гражданина. Основываясь только на позитивистской трактовке права, сторонники этой модели отвергают существование прирожденных прав, связывая все права с деятельностью государства, которое дарует эти права и возлагает на граждан обязанности. Третий подход к правовому статусу личности связан с мусульманской моделью права. Мусульманское право в своей основе - персональное право. Оно применяется только к мусульманам, их отношениям между собой (речь идет о классическом мусульманском праве, а не вообще о праве, действующем в мусульманской стране). В отношении приверженцев других религий по определенным вопросам (например, брак, наследование) может применяться их собственное право. Существуют преимущества для мусульман по сравнению с немусульманами, в том числе в сфере политических отношений. Даже в Сирии, стране, где действие классического мусульманского права существенно ослаблено, по Конституции 1973 г. президентом республики может быть избран только мусульманин, в тех странах, где таких конституционных положений нет - это сложившийся обычай. По мусульманскому праву вселенский суверенитет принадлежит аллаху, действия личности тоже не самостоятельны, "ее рукой" водит аллах. Поэтому в мусульманском праве акцент делается не на права личности, а на ее обязанности перед аллахом и общиной правоверных (уммой). Правовой статус личности по мусульманскому праву определяется не только собственно правовыми предписаниями, но и морально-религиозными нормами. В обычном праве (система устных правовых обычаев различных племен в Африке, Азии, Океании, в некоторых регионах стран Латинской Америки) правовой статус лица может зависеть от его принадлежности к определенному племени, хотя, разумеется, на личность распространяются и превалируют общегосударственные правовые нормы. Нормы обычного права хранятся в памяти вождей, старейшин (некоторые европейские исследователи собирали и даже пытались инкорпорировать нормы отдельных племен). Как и мусульманское право, обычное право является персональным, но оно связано не с определенным вероисповеданием и полом лица, хотя последнее может учитываться, а с племенной принадлежностью лица. В тех племенах, где действует обычное право, лицо имеет как бы два статуса: основы его положения регулируются общегосударственным законодательством, но его повседневная жизнь в общине - племенными обычаями и сложившимся на их основе обычным правом. Вопрос 2. В зависимости от различных оснований права и свободы классифицируются на естественные и позитивные; права человека и права гражданина; личные, политические, социально-экономические, трудовые права, права в области культуры и образования. Классификация может осуществляться по различным основаниям, однако надо иметь в виду, что она весьма условна, так как одно и то же право, одна и та же обязанность и свобода может одновременно принадлежать к двум или более классификационным группам. Другое основание классификации связано с характером субъектов прав, свобод и обязанностей. Речь идет о разделении прав, свобод и обязанностей на индивидуальные и коллективные. В большинстве случаев права, свободы и обязанности человека по характеру своему индивидуальны. Что касается коллективных прав, то помимо права на забастовку, субъектами которого могут быть только трудовые коллективы либо профсоюзы, такими по природе вещей являются права разного рода меньшинств. «Все национальные меньшинства равноправны, и каждое из них обладает гарантированным правом на сохранение и поддержание своих национальных особенностей и языка» - гласит ст.19 Основного Закона Австрии. Можно классифицировать права и свободы, а также обязанности на основные и дополнительные. Последние производны от первых, конкретизируют их. Например, право участвовать в управлении государством - основное право, а избирательные права производны от него. Наибольшее значение имеет классификация по содержанию соответствующих прав, свобод и обязанностей. Принято разделять права, свободы и обязанности на три основных группы: 1) личные или гражданские права, свободы и обязанности: право на жизнь, на личную неприкосновенность и т.п.; 2) политические, связанные с участием в управлении обществом и государством: право голоса, свобода собраний, обязанность защищать Родину и т.п.; 3) экономические, социальные и культурные: право на труд, свобода труда, право собственности, обязанность платить налоги, право на образование, свобода творчества и т.п. Некоторые авторы третью группу делят на две: социально-экономические и социально-культурные права, свободы и обязанности. 1. Личные права, свободы и обязанности. Право на жизнь, свободу, физическую целостность и неприкосновенность. Этот блок прав представляет собой основу практически всего правого статуса человека, так как без такой предпосылки любые другие права и свободы утрачивают смысл. Эти права включают ряд прав, если так можно сказать, второго порядка, то есть составляющих первые. «Каждый имеет право на жизнь и физическую неприкосновенность. Свобода лица нерушима. Вмешательство в эти права допускается лишь на основе закона» - ст.2 Основного Закона ФРГ. Свобода мысли и совести. Это как бы продолжение изложенных выше прав, но уже в чисто духовной области. Свобода мысли - это, прежде всего свобода от любого идеологического контроля, когда человек сам решает, что ему думать и как ему думать, во что верить и не верить, каких духовных ценностей придерживаться. В этой связи важно подчеркнуть различие между свободой совести и свободой вероисповедания. Первая шире второй, поскольку включает и свободу придерживаться атеистических убеждений, а вторая, следовательно, является частью первой. Тайна частной жизни и коммуникаций, неприкосновенность жилища. Эти проявления личной свободы также получают в демократических государствах конституционные гарантии. Они приобретают особое значение на пороге эпохи информатизации, которая, как и все достижения прогресса, наряду с великими благами несет для человека и определенные опасности. Свобода передвижения и поселения. Это важное проявление личной свободы. Современный человек, от которого условия жизни часто требуют мобильности и для которого нередко мобильность становится жизненной потребностью, должен иметь возможность быстро передвигаться по стране и даже по планете и селиться там, где это представляется ему наиболее благоприятным для развития его личности. 2. Политические права, свободы и обязанности. Право на участие в управлении обществом и государством. В таком виде данное право закрепляется в конституциях редко. Обычно же данное право содержится в конституциях в виде совокупности различных прав и свобод, и сопровождается подчас установлением соответствующих обязанностей - участие в публичных делах непосредственно или через выборных представителей. Избирательные права. Это ряд прав, обеспечивающих гражданам возможность участия в формировании выборных органов государства и местного самоуправления, а также участия в процедурах непосредственной демократии: право избирать и быть избранным, участвовать в референдуме и др. Право на объединения, свобода союзов и ассоциаций. По общему правилу в демократических странах объединения образуются свободно, хотя и встречаются исключения. Такие исключения установлены для неполитических объединений, так как их деятельность регулируется гражданским, торговым, промышленным законодательством. Свобода собраний и манифестаций. Свобода собраний - это неограниченная возможность собираться в закрытых помещениях, доступ в которые может быть ограничен устроителями собрания, хотя это и не обязательный признак собрания. Термин "манифестация" употребляется либо как синоним терминов "демонстрация", "шествие", либо как обобщающее понятие для любых выступлений под открытым небом, а именно митингов, демонстраций, шествий, пикетов. Закон о собраниях и шествиях 1953 г. (ФРГ) устанавливает, что принимать участие в них имеет право каждый, за исключением лиц, лишенных соответствующего основного права, политических партий, признанных неконституционными, и объединений, запрещенных Основным законом. Участникам запрещено иметь при себе, складировать поблизости оружие или иные предметы, пригодные и предназначенные для нанесения увечий людям или порчи вещей. Существует запрет на ношение униформы с целью выражения определенных политических взглядов. Свобода информации. Это условное обозначение целой группы свобод и прав: свободы слова, свободы печати и иных средств массовой информации, право на получение информации, имеющей общественное значение, свободы распространения информации. Разумеется, свобода печати и информации не должна приводить к разглашению сведений, которые в общественных же интересах должны считаться тайной. Тайна может быть военная, государственная, дипломатическая, профессиональная, коммерческая, личная и т.д. В демократических странах перечень сведений, составляющих охраняемую государством тайну, определяется законом, который устанавливает еще и срок, в течение которого она считается таковой. Так, в Великобритании он равен 30 годам. Право петиций. Это право обращения к властям с письменным требованием, предложением, жалобой, на что власти в принципе обязаны в установленном порядке реагировать. Петиции могут быть индивидуальные или коллективные. Данное право закрепляется в конституциях. Так, ст. 29 испанской Конституции гласит: "Все испанцы будут иметь право индивидуальной или коллективной письменной петиции в форме и с последствиями, определенными законом". Право и обязанность защиты страны. Чаще всего рассматривается как одна из обязанностей граждан, однако, некоторые конституции считают ее также правом. Обязанность защиты страны может предполагать обязательную военную службу или заменяющую ее гражданскую службу, а также выполнение определенных законом повинностей в случае войны или военной опасности. Допускается возражение совести для тех, кто по своим религиозным или моральным взглядам не готов участвовать в выполнении воинских повинностей в вооруженных силах. Эти лица обязаны выполнять другие повинности, определенные законом. Выражение «возражение совести» употреблено здесь в качестве основания для замены военной службы на альтернативную гражданскую службу. Право на сопротивление угнетателю. Это право индивидуального и коллективного характера встречается в конституционных актах крайне редко, хотя и восходит к Декларации независимости США 1776 г. Причина того, что даже современный демократический законодатель обычно избегает включения соответствующего права в конституции, заключается, видимо в том, что любая власть не склонна подводить законную базу под возможность оказания ей сопротивления и тем более ее свержения. 3. Экономические, социальные и культурные права, свободы и обязанности. Право частной собственности и ее наследование. Свобода хозяйственной инициативы. Указанные права рассматривались как основополагающие уже первыми конституционными актами. Ст. 17 французской Декларации прав человека и гражданина определяет собственность как право неприкосновенное и священное. В конституциях, принятых после первой мировой войны, собственность более не является священной, ей свойственна общественная функция. Собственность может быть экспроприирована, но основой возможного отчуждения стала ее «социальная польза», «общий интерес» и т.д. В современных условиях проявляется тенденция к уменьшению вмешательства в экономику. Конечно, возможность государственной экспроприации не исключается, однако гарантии для собственников остаются весьма серьезными и подчас усиливаются. Свобода хозяйственной инициативы в современных конституциях, гарантирующих право частной собственности, часто отдельно не провозглашается, но выводится из указанного права, будучи существенным его проявлением. Ст.38 Конституции Испании «признает свободу предпринимательства в рамках рыночного хозяйства. Публичные власти гарантируют и поощряют ее осуществление и защиту производства в соответствии с требованиями общей экономики и в соответствующем случае планирования». Обязанность платить налоги. Эта естественная изначальная обязанность не всегда получает отражение в конституции как таковой. Конституция США предоставляет право устанавливать налоги Конгрессу, а вот во французской Декларации прав и свобод человека и гражданина этот вопрос достаточно детализирован: указываются цели налогообложения, принципы, процедура контроля над их расходованием. Труд и связанные с ним социальные права, свободы и обязанности. В течение длительного времени эта группа прав и свобод выступала в какой-то мере как антипод. В целом ряде конституций провозглашается свобода труда и запрещение принудительного труда. Обязанность трудиться в демократических странах имеет скорее моральное, чем юридическое значение. Право на участие в управлении предприятиями. Это право предусмотрено конституциями некоторых государств, хотя они себя никогда не считали «социалистическими». «Каждый работник участвует через своих делегатов в коллективном определении условий труда, а также в управлении предприятиями» - гласит преамбула французской Конституции 1946 г. Подобное можно наблюдать и в Конституции Италии (ст. 46). В Японии (хотя об этом и не говорится в Конституции) существует аналогичная практика. Право на социальное обеспечение. В такой формулировке данное право обычно в конституциях не записывается, дабы избежать вопроса о судебной защите этого права. Конституции устанавливают обязательное страхование по старости, вследствие потери кормильца и потери трудоспособности. В «социалистических» же конституциях право на социальное обеспечение традиционно входит в круг провозглашаемых прав, хотя право на судебную защиту с этим связывается не всегда. Право на здоровую окружающую среду и обязанность беречь ее. Противоречие между экономикой и экологией побудило современные государства использовать механизм правового регулирования, включая конституционный уровень, для защиты среды обитания человечества и, тем самым спасения его от обострившейся угрозы самому существованию. Конституция Испании гласит: «Все имеют право пользоваться окружающей средой, подходящей для развития личности, а равно обязаны охранять ее» (ст. 45). Право на жилище. В демократических странах об этом праве обычно не говорят, даже там, где жилищной проблемы не существует. Что касается социалистических стран, то, несмотря на закрепление этого права на деле, оно не было обеспечено. Право на охрану здоровья. Необходимо заметить, что в настоящее время законодательство большинства стран предусматривает два способа решения проблем, связанных со здравоохранением - страховую и государственную (бесплатную) медицину. Последняя предназначается для тех, кто не в состоянии расходовать на собственное здоровье своих средств за неимением таковых. Право на образование и академическая свобода. Одно из наиболее существенных социальных прав человека, которое создает необходимую предпосылку для развития, как его личности, так и всего общества. Неслучайно в наиболее развитых странах образование относится к числу приоритетных сфер вложения государственных средств. Государство заинтересовано, чтобы государственная система образования находилась на высоком качественном уровне, ибо из среды людей с меньшими доходами также выходят выдающиеся специалисты. Конституции современных государств регулируют этот вопрос все чаще. С правом на образование тесно связана академическая свобода (свобода преподавания), которая отражает идеологический плюрализм гражданского общества. Академическая свобода в демократическом государстве предполагает право преподавателя учить своему предмету так, как он считает нужным. Учащимся и их родителям академическая свобода дает возможность выбирать таких преподавателей, чьи взгляды и подходы к изучаемой дисциплине представляются наиболее приемлемыми. В тоталитарных государствах свобода преподавания не допускается. Разумеется, свобода преподавания имеет свои пределы, установленные в конституциях. Они сводятся к запрещению внушать учащимся идеи, пропагандирующие насилие, презрение или ненависть к другим людям или народам. Свобода творчества, свободный доступ к культурным ценностям. В конституциях они стали определяться сравнительно недавно - это свободы так называемого третьего поколения. Их включение в конституции обусловлено тем, что размножившиеся в середине ХХ века тоталитарные режимы характеризовались в числе прочего стремлением правящих групп подчинить себе духовный мир людей. Поэтому не случайно, что указанные свободы мы встречаем преимущественно в конституциях тех стран, которые в течение какого-то времени пережили господство тоталитаризма. Вопрос 3. Важнейшей юридической предпосылкой правового положения личности в обществе является состояние гражданства, т.е. политическая принадлежность индивидуума к данному государству, которая обуславливает характер политико-правовых отношений между личностью и государством. Гражданство - это устойчивая правовая связь человека со своим государством, обусловливающая взаимные права и обязанности граждан и государства в случаях, указанных в законе. Гражданин находится под суверенитетом государства, и последнее может требовать от него выполнения обязанностей, даже если он пребывает за границей. Государство, со своей стороны, должно защищать граждан на своей территории и оказывать им покровительство, когда они находятся за ее пределами. Наряду с термином "гражданство", в монархиях употребляется термин "подданство". Эти понятия сегодня тождественны. Гражданство было известно уже в рабовладельческую эпоху, когда гражданами могли быть только свободные люди. В период феодализма существовали, главным образом, институт подданства, означающий не просто подвластность населения монарху, но и феодальную зависимость от него. В настоящее время термин «подданство» употребляется только в монархических государствах, причем ныне он обычно равнозначен термину «гражданство», а в ряде монархий конституционно используется термин «гражданство» (Испания, Бельгия, Нидерланды). В некоторых языках понятие гражданства обозначается двумя терминами, один из которых указывает на принадлежность лица к данному государству, а другой - на его положение как бы соправителя в государстве. Гражданство, будучи основой правого положения человека в государстве, одновременно является объектом одного из важнейших его прав. Именно обладание гражданством предоставляет человеку возможность в полной мере реализовать свои разнообразные права и свободы, включая его защиту. Гражданство создает в положении человека ясность и определенность. Правом человека является и изменение гражданства. Основные принципы гражданства, как правило, устанавливаются в конституциях, подробнее же регулирование осуществляется обычными законами. Есть конституции, которые специальных норм о гражданстве не содержат. В Италии гражданство регулируется Законом о гражданстве 1912 г. и Положением о гражданстве 1983 г. Конституция Кубы имеет целую главу о гражданстве. Лица, находящиеся на территории данного государства, но не состоящие в его гражданстве, именуются иностранцами. Это могут быть либо граждане другого государства (иностранные граждане), либо лица, никакого гражданства не имеющие (лица без гражданства, апатриды). Приобретение гражданства. Подавляющее большинство людей приобретают гражданство по рождению. Наряду с этим есть и другие способы его приобретения: 1) принятие в гражданство; 2) восстановление в нем; 3) выбор гражданства. Иногда гражданство приобретается в результате заключения или расторжения брака, либо по иным основаниям. Приобретение гражданства по рождению называется филиацией. Оно осуществляется на основе двух принципов - право крови и право почвы. В первом случае ребенок приобретает гражданство родителей независимо от места рождения родителей, а во втором - ребенок становится гражданином того государства, на территории которого родился, независимо от гражданства родителей. Чаще всего оба принципа в той или иной мере сочетаются. Выбор или преобладание того или иного принципа целиком зависит от политики государства в демографической области. Если государство заинтересовано в быстром росте своего населения, оно может ввести оба принципа в полной мере (например, Мексика). Чаще всего превалирует один из принципов, а другой его дополняет (Австрия). Прием в гражданство иностранца по его заявлению называется натурализацией. Нередко в качестве условий натурализации государство требует определенный стаж проживания в стране, владение языком, наличие средств к существованию. Иногда круг прав натурализованных граждан несколько уже, чем у прирожденных (в США президентом может быть только прирожденный гражданин США). Восстановление в гражданстве - только для лиц, которые состояли в гражданстве данного государства. От натурализации восстановление в гражданстве отличается упрощенным порядком решения вопроса. Выбор гражданства (оптация) - имеет место в случае, когда какая-то территория переходит от одного государства к другому. Жителям такой территории обычно предоставляется право оптировать гражданство того или другого государства, то есть сохранить прежнее или получить новое. Прекращение гражданства. Гражданство может быть прекращено в следующих случаях: 1) отказ от гражданства - по заявлению заинтересованного гражданина и с согласия компетентных органов государства; 2) утрата гражданства - обычно носит автоматический характер вследствие совершения лицом определенных запрещенных действий, как, например, поступления на иностранную государственную службу, а также в том случае, если при вступлении в брак законодательство предусматривает утрату гражданства; 3) лишение гражданства - санкция государства в отношении лица, допускающего недозволенное поведение. Обычно эта мера применяется к натурализованным гражданам и то в течение небольшого времени после натурализации. Безгражданство и многогражданство. Оба обстоятельства, как правило, порождаются несовпадением принципов приобретения и прекращения гражданства в различных странах. Лицами без гражданства являются те, кто не может доказать наличие у них какого-либо гражданства. Так, например, в Австрии ребенок старше 6 месяцев, найденный на территории Австрии, будет считаться лицом без гражданства. Состояние без гражданства может возникнуть и в результате прекращения гражданства. Наиболее частым случаем многогражданства является двугражданство (бипатризм), то есть принадлежность лица к гражданству двух государств, что удостоверяется соответствующим документом. Например, ребенок, родившийся на мексиканской территории от родителей австрийцев, будет мексиканским гражданином по Конституции Мексики, и австрийским гражданином по австрийскому закону. Государства, как правило, отрицательно относятся к такому состоянию и заключают договоры о предотвращении случаев двойного гражданства, обязывая лиц выбрать одно гражданство и тем самым прекратить другое. О признании двойного гражданства государства обычно заключают договоры. Это договоры содержат положения, которые устанавливают правило не требовать от своих граждан выполнения определенных обязанностей, если эти обязанности были выполнены по отношению к другой стороне (например, военная служба). Однако признание многогражданства - исключение из правил. Правовой режим иностранцев. В демократическом государстве иностранцы по своему положению в основном приравнены к собственным гражданам (национальный режим), за отдельными указанными в законе изъятиями: не подлежат призыву на военную службу, не пользуются избирательным правом, не могут осуществлять некоторые занятия, занимать некоторые должности, иногда приобретать некоторые объекты собственности. В ст. 13 испанской Конституции сказано: «Иностранцы будут пользоваться в Испании публичными свободами, которые гарантируются настоящей частью, на условиях, установленных договорами и законами» Убежище, высылка из страны, выдача иностранному государству. Предоставление убежища в демократических странах обычно практикуется по политическим мотивам (религиозные, научные, идеологические). В ст. 10 Конституции Италии «иностранец, лишенный в своей стране возможности пользоваться демократическими свободами, которые гарантированы итальянской Конституцией, имеет право убежища на территории Республики с соблюдением установленных законом условий». Предоставление убежища не влечет автоматически предоставления гражданства. И то, и другое зависят от усмотрения государства, и осуществляется в различном порядке. Вполне возможны ситуации, когда убежище лицу предоставляется, но в гражданстве отказывают. Демократические конституции нередко специально предусматривают запрещение высылки из страны, как своих граждан (экспатриации), так и законно находящихся в стране иностранцев. Точно так же обычно запрещается выдача (экстрадиция) иностранным государствам своих граждан и иностранцев, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами. Конституция Мексики жестко решает этот вопрос по отношению к иностранцам. Высылка возможна без судебного разбирательства и предупреждения, достаточно того, что пребывание их становится нежелательным для страны. Лекция 5. Конституционное закрепление формы государства в зарубежных странах Вопросы лекции: 1. Форма государства: понятие, виды. Причины многообразия форм государства. 2. Формы правления современных государств. 3. Понятие и виды форм государственного устройства. Вопрос 1. Понятие формы государства является одной из важнейших характеристик в государствоведении, так как имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение. От того, как организована государственная власть, каким образом она функционирует, в значительной степени зависит эффективность государственного руководства, состояние законности и правопорядка в стране. Форма государства – это обусловленная содержанием совокупность внешних признаков государства, выражающих способ организации и осуществления государственной власти. Категория формы государства показывает порядок формирования и взаимодействия высших органов государственной власти; способ политико-территориальной организации государства, отражающий характер взаимодействия между центром государства и его составными частями, и наконец, совокупность приемов и способов осуществления государственной власти. Таким образом, форма государства состоит из трех основных элементов: - форма правления; - форма государственно-территориального устройства; - форма государственного (политического) режима. Особенности взаимодействия указанных элементов, а также специфика исторических, политических, культурных, географических факторов привели к тому, что каждое государство обладает собственной оригинальной формой, выражающей способ организации и осуществления государственной власти. Анализируя современные формы государства, можно выделить следующие причины их многообразия: 1. Исторические и культурные особенности развития (этими причинами можно объяснить выбор республиканской формы правления США, Франции, а так же устойчивость монархий в Великобритании, Японии и др.). 2. Особенности национального (этнического, расового) состава населения (данные причины повлияли на установление федерации в таких многонациональных странах как Индия, Бельгия и др.) 3. Территориальные особенности (известно, что страны, имеющие значительную территорию, тяготеют к федерации как способу политико-территориальной организации). 4. Влияние внешних факторов (Например, многие бывшие колонии Великобритании - Ямайка, Тринидад и Тобаго и др. - обрели монархическую форму правления, в то время как бывшие колонии республиканской Франции в большинстве своем стали республиками - Алжир, Габон, Мавритания и др.). 5. Определенным образом могут воздействовать и субъективные факторы (личные качества политических деятелей), корректирующие функционирование элементов формы государства. Вопрос 2. Для понимания организации и функционирования конституционно-правовой системы государства основополагающее значение имеет категория «формы правления» Форма правления – это элемент формы государства, который показывает порядок формирования и функционирования высших органов государственной власти (прежде всего – главы государства), характер их взаимоотношений между собой и населением. С данной точки зрения выделяются две основные формы правления - монархия и республика, каждая из которых имеет свои разновидности. Главное различие между ними состоит в порядке и условиях замещения поста главы государства: монарх (король, император, эмир, султан и т.д.) занимает его по наследству и осуществляет пожизненно, президент же избирается на определенный срок из числа граждан, обладающих обязательными, но общедоступными квалификациями. В отличие от монарха - фигуры неприкосновенной и неответственной, президент может быть досрочно смещен по законам данной страны. Монархия была характерна для рабовладельческой и феодальной формации, хотя и в это время в отдельных странах существовали республики. Период буржуазных революций характеризовался тенденцией ликвидации монархии и установлением республиканской формы правления. В настоящее время монархия сохранилась в достаточно большом количестве стран, причем, примечательно то, что монархия восстанавливается в отдельных странах после более или менее длительного периода республиканского правления (например, Испания). В современном мире в развитых странах различия между монархией и республикой практически не имеют значения. Так, например, по степени демократичности порядка управления монархическая Великобритания мало чем отличается от республиканской Франции. Однако в развивающихся государствах эти различия могут быть принципиальными. Разновидности форм правления, существующие в современном мире, определяются соотношением полномочий законодательной и исполнительной власти, распределенных между главой государства, парламентом и правительством в конкретной стране. Термин «форма правления» содержится во многих конституциях современных стран. Так, например, Конституция Румынии 1991 г. устанавливает: «Форма правления румынского государства – республика» (ст.1); Конституция Молдовы 1994 г. определяет форму государственного правления как республика (ст.1). Кроме этого, в ряде основных законов указывается конкретная разновидность монархической или республиканской формы правления: - Конституция Дании 1953 г.: «Формой правления государства является конституционная монархия» (ст.2). - Конституция Испании 1978 г.: «Политической формой испанского государства является парламентарная монархия» (ст.1). - Конституция Княжества Лихтенштейн 1921 г.: «Княжество является конституционной наследственной монархией на демократической и парламентской основе» (ст.2). - Конституция Княжества Монако 1962 г.: «Принцип правления – наследственная и конституционная монархия» (ст.2). - Конституция Исландии 1944 г.: Исландия – республика с парламентарной формой правления» (ст.1) и др. В том случае, если форма правления в конституции не определена, установить ее разновидность можно путем анализа соответствующих конституционных норм, а также устойчивых реальных отношений, сложившихся в характере взаимоотношений органов государственной власти. Исторически первой формой правления была монархия (в переводе с греческого термин «монархия» означает единовластие). Монархия представляет собой такую форму правления, при которой пост главы государства является несменяемым и передается обычно в установленном порядке престолонаследия. Исходя из данного определения, можно выделить следующие общие признаки (черты) монархической формы правления: - монарх как глава государства обладает особым статусом (титул, неприкосновенность, неответственность); - власть главы государства передается в установленном порядке престолонаследия; - бессрочность полномочий монарха; - несменяемость монарха. Классические признаки монархии, такие как единовластие и божественное происхождение постепенно уходят в прошлое и не проявляются так отчетливо, как в средние века и новое время. Основная же роль монарха в развитых зарубежных странах - быть символом единства нации и преемственности исторического и культурного развития. Так, Конституция Японии 1946 г. устанавливает, что «Император является символом государства и единства народа, его статус определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть» (ст.1). Согласно Конституции Испании 1978 г.: «Король – глава государства, символ его единства и преемственности, арбитр и гарант согласия в повседневной деятельности государственных органов – осуществляет высшее представительство Испании в международных отношениях» (ст.56). Монархия как форма правления сохраняется в значительной части государств либо как дань исторической традиции (Запад и Япония), либо в силу устойчивости в обществе значительных пережитков феодализма и архаичных форм общественной организации (Восток и Азия). Данная форма правления существует практически во всех географических регионах: Европа: Бельгия, Великобритания, Дания, Испания, Лихтенштейн, Люксембург, Монако, Нидерланды, Норвегия, Швеция. Америка: Канада, Антигуа и Барбуда, Багамские острова, Барбадос, Белиз, Гренада, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Кристофер и Невис, Сент-Лусия, Ямайка. Австралия и Океания: Австралия, Новая Зеландия, Папуа - Новая Гвинея, Соломоновы острова, Тонга, Тувалу. Азия: Бахрейн, Бруней, Иордания, Малайзия, Камбоджа, Кувейт, Катар, Оман, ОАЭ, Саудовская Аравия, Таиланд, Япония. Африка: Лесото, Свазиленд, Марокко. В зависимости от характера и объема полномочий монарха различают две основных разновидности данной формы правления: 1) абсолютная монархия; 2) конституционная (ограниченная) монархия. Абсолютная монархия в принципе является достоянием прошлого, она связана с условиями рабовладельческой и феодальной формаций. Данная форма правления характеризуется сосредоточением всей полноты власти (законодательной, исполнительной, высшей судебной, а иногда религиозной) в руках монарха. В настоящее время абсолютная монархия сохранилась лишь в отдельных странах10. Многие государства с этой формой правления приняли конституции и создали парламенты (Бахрейн, Катар и др.), однако по существу такие монархии продолжают оставаться абсолютными, так как вся власть исходит от монарха, а парламент имеет лишь консультативные полномочия. Таким образом, основными чертами абсолютной монархии как формы правления являются: - в правовом отношении монарх – источник всей государственной власти; - монарх самостоятельно осуществляет законодательную власть (в некоторых случаях возможно существование совещательных органов при монархе для осуществления законоподготовительных работ, например, Консультативный Совет в Саудовской Аравии); - возглавляет исполнительную власть и формирует правительство; - глава государства является высшей судебной инстанцией; - ключевые посты в системе исполнительной власти (премьер-министра, министров обороны, иностранных дел, внутренних дел и др.) занимают ближайшие родственники монарха (члены правящей семьи); - во многих странах с такой формой правления монарх представляет не только государственную (светскую), но и религиозную власть. Так, монархи в Саудовской Аравии, Омане и др. считаются также высшими духовными лицами; - авторитарный политический режим и юридическое бесправие народа. Конституционная монархия – это такая разновидность монархической формы правления, при которой, на основе действующей конституции, власть монарха ограничена другими высшими органами государственной власти. В зависимости от характера взаимоотношений монарха с другими высшими органами государственной власти, различают дуалистическую и парламентарную монархию. Дуалистическая монархия - это первоначальная форма конституционной (ограниченной) монархии, переходная от абсолютной к парламентарной. В историческом аспекте данная разновидность монархии была распространена в ХIХ и начале ХХ в. В настоящее время дуалистическая монархия существует в некоторых странах Африки и Азии (Бутан, Иордания, Марокко, Непал и др.). Можно выделить следующие основные черты рассматриваемой формы правления: - наличие элементов разделения властей, при привилегированном положении монарха в системе государственных институтов; - законодательная власть принадлежит парламенту (например, Национальное собрание в Иордании), который избирается подданными или определенной их частью, в зависимости от существующих цензов (Национальное собрание Иордании состоит из Сената (40 мест, члены Сената назначаются королем) и Палаты депутатов (80 мест, депутаты избираются на всеобщих прямых выборах)). Однако, монарх имеет право роспуска парламента, заменяя фактически дуалистическую монархию абсолютной. Например, в Иордании после роспуска парламента в 1974 году очередные парламентские выборы состоялись лишь в 1989-м; - исполнительная власть принадлежит монарху, который может осуществлять ее непосредственно или через назначаемое им правительство; - монарх юридически и фактически независим от парламента в сфере исполнительной власти; - монарх пользуется правом абсолютного «вето» по отношению к законам парламента, таким образом, без утверждения монархом закон в силу не вступит; - правительство за свою деятельность несет ответственность исключительно перед монархом, реальная парламентская ответственность отсутствует; - для монархии дуалистической, как и абсолютной, типичен авторитарный политический режим. Парламентарная монархия (Великобритания, Испания, Бельгия, Нидерланды, Дания, Швеция, Монако, Япония, Канада, Австралия и др.) как форма правления существует, как правило, в развитых странах, миновавших революционный путь развития. В данных странах переход от аграрного строя к индустриальному сопровождался преимущественно не коренной ломкой прежних институтов власти, а постепенным их преобразованием и приспособлением к новым условиям. Основными чертами рассматриваемой формы правления являются: - достаточно четкое разделение властей при привилегированном положении парламента в системе государственных институтов; - монарх при данной форме правления является главой государства, символом нации, но не возглавляет государственное управление и не занимается им (т.е. «царствует, но не правит»). Так, согласно ст.4 Конституции Японии 1946 г., «Император осуществляет только такие действия, относящиеся к делам государства, которые предусмотрены настоящей Конституцией, и не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти». Все исходящие от монарха акты обычно разрабатываются правительством и контрассигнуются (скрепляются) его главой или соответствующим министром, без чего не имеют юридической силы. Тем самым глава правительства или министр принимают на себя ответственность за данный акт монарха (в Великобритании это выражается принципом «Король не может быть неправ»); - законодательную власть осуществляет орган народного представительства – парламент (закон не может быть принят помимо парламента); - правительство назначается монархом по указанию парламента из состава партии или коалиции партий, победивших на парламентских выборах; - главный отличительный признак парламентарной монархии в том, что правительство несет политическую ответственность перед парламентом, а не перед монархом. Если парламент (нижняя палата) выразит правительству недоверие или откажет в доверии, правительство должно уйти в отставку либо должно быть уволено в отставку монархом. Однако обычно это полномочие парламента уравновешивается правом правительства предложить монарху распустить парламент (нижнюю палату) и назначить новые выборы. - для государств с данной формой правления характерен либеральный или демократический политический режим. Подводя итог рассмотрению монархических форм правления, необходимо отметить, что монархия является достаточно жизнеспособной формой в современном мире, она трансформируется вместе с развитием цивилизации, приспосабливается к новым условиям постиндустриального общества. Республика (от лат. res publica - общественное дело) - форма правления, при которой пост главы государства (обычно им является президент) является выборным и сменяемым. Республиканскую форму правления можно рассматривать как одно из достижений цивилизации. Она использовалась еще в древнем мире (например, демократическая республика в Афинах и аристократическая - в Риме), республиками являлись многие города-государства в средние века (например, Бремен - в Германии и др.), но наиболее активно эта форма правления стала использоваться в практике государственного строительства зарубежных стран с конца ХVIII в. Первой республикой в данный период стали Соединенные Штаты Америки. Большинство же современных государств обрели ее после военных и революционных потрясений XX века, связанных, прежде всего, с двумя мировыми войнами и распадом колониальной системы. Считается, что при прочих равных условиях республика - более демократическая форма правления, так как предполагает, что полномочия любой ветви власти, включая главу государства, производны от народа, прямо или косвенно. Однако не следует забывать, что порочная практика государственного строительства может порождать извращенные разновидности республики, характеризующиеся нелегитимностъю власти. Так, например, происходит, когда в стране путем государственного (военного) переворота устанавливается режим личной диктатуры или конституционно функционирующие органы узурпируют государственную власть (например, режим Гитлера в Германии в 1933 г., Ж. Мобуту в Заире (Конго) в 1960 г., «черных полковников» в Греции в 1967 г., Пиночета в Чили в 1973 г.). Форма правления в данных случаях официально может провозглашаться или оставаться республиканской, но ее демократическая суть выхолащивается. При анализе республиканской формы правления можно выделить следующие ее основные черты: - выборность главы государства. В республике глава государства избирается из числа граждан государства (в Аргентине, Исландии, Филиппинах и др. странах на этот пост избирались не только мужчины, но и женщины). Согласно конституциям большинства государств президентом может быть гражданин по рождению, достигший определенного возраста (35-40 лет), обладающий политическими и гражданскими правами. По некоторым конституциям лицо должно отвечать и другим цензам. Президент избирается путем прямых выборов гражданами государства (Франция, Шри-Ланка, Болгария, Польша, Бразилия, Египет и др.), путем косвенных выборов (Аргентина, США и др.), парламентом (Чехия, Ливан, Турция, Израиль, Мальта, Сингапур, Суринам, ФРГ и др.) или иными способами; • срочность полномочий главы государства (4 г. – США; 5 л. – Франция, ФРГ, Тунис; 6 л. – Финляндия, Австрия, Мексика, Египет, Ливан, Мавритания; 7 л. – Ирландия, Турция, Сирия, Казахстан) • сменяемость (большинство конституций ограничивает возможность постоянного переизбрания конкретного кандидата (не более двух сроков - ФРГ, США); в некоторых странах вообще исключается такая возможность – Мексика, Боливия, Никарагуа, Эквадор); • осуществление полномочий высших органов государственной власти должно основываться на мандате народного доверия. В современном государственно-правовом строительстве можно выделить следующие основные разновидности республиканской формы правления: президентская, парламентарная, смешанная, прочие виды (например, монократическая республика, теократическая республика, республика Советов и др.). Различие между ними заключается в характере взаимоотношения главы государства, законодательной и исполнительной власти. Президентская республика и различные ее варианты (США, Мексика, Колумбия, Венесуэла, Бразилия, Боливия, Уругвай, Эквадор, Коста-Рика, Гватемала, Гондурас, Панама, Доминиканская республика, Перу, Филиппины, Алжир, Тунис, Нигерия, Египет, Зимбабве, Сирия, Ирак, Азербайджан, Грузия, Туркменистан, Узбекистан, Казахстан, Кыргызстан, Беларусь, Кипр) является наиболее распространенной разновидностью республиканской формы правления. По характеру взаимоотношений высших органов государственной власти эта форма правления несколько напоминает дуалистическую монархию, при которой в большинстве случаев отсутствует парламентская ответственность правительства. Основными признаками (чертами) президентской республики, отличающими ее от других разновидностей республиканской формы правления являются: - президент получает полномочия непосредственно от народа. Он избирается либо путем прямых выборов (Мексика, Бразилия, Египет, Казахстан), либо путем косвенных (двухступенчатых) выборов (США); - президент является главой государства и главой исполнительной власти (США, Грузия, Бразилия, Мозамбик). Если конституцией предусмотрена должность премьер-министра (Египет, Перу, Сирия, Ирак, Казахстан), то это «административный премьер», фактически руководителем правительства остается президент; он определяет политику правительства, под его председательством проходят заседания правительства, на которых решаются наиболее важные вопросы (менее важные вопросы решаются под председательством премьер-министра); - правительства как коллегиального органа обычно не существует, каждый министр в отдельности подчинен главе государства (США, Коста-Рика, Уругвай, Колумбия, Эквадор). В большинстве случаев правительство формируется президентом по собственному усмотрению, а в отдельных случаях при определенном участии парламента (в США, Нигерии для назначения требуется согласие верхней палаты парламента); - важнейшей отличительной чертой президентской республики является отсутствие ответственности исполнительной власти перед парламентом за проводимую политику. Парламент не может смещать ее должностных лиц, если они не нарушили закон. Для своей деятельности правительство не нуждается в политическом доверии парламента. Поэтому в президентских республиках можно нередко наблюдать ситуацию, когда президент принадлежит к одной партии, а большинство в парламенте имеет другая. Тем не менее, они вынуждены сотрудничать, так как ни одна из ветвей власти не может конституционным путем устранить другую (смещение парламентом должностных лиц исполнительной и судебной власти путем процедуры импичмента может иметь место лишь в том случае, если со стороны этих лиц допущены серьезные правонарушения); - в данной форме республики последовательно реализуется принцип разделения властей, основанный на системе «сдержек и противовесов». Каждая ветвь государственной власти обладает значительной самостоятельностью по отношению к другим. В месте с тем особые механизмы позволяют осуществлять взаимный контроль. Так, президент может тормозить законодательную деятельность парламента, используя «отлагательное вето», для преодоления которого требуется квалифицированное большинство голосов в обеих палатах парламента. В свою очередь верхняя палата парламента может воспрепятствовать назначению президентом должностных лиц, а, кроме того, ратифицирует (и может отказать в этом) заключенные президентом международные договоры. Судебная власть контролирует конституционность актов и парламента, и президента, обеспечивая тем самым соблюдение правопорядка как законодательной, так и исполнительной властью. Вместе с тем, необходимо отметить, что мировой практике известны примеры гипертрофирования роли главы государства при данной форме правления. В таких случаях возникают так называемые суперпрезидентские (президент наделяется обширными полномочиями при слабом парламенте и отсутствии контроля со стороны парламента за исполнительной властью, например, Мексика) или монократические республики (совмещение поста президента с лидерством в правящей партии в условиях однопартийного режима, бесконтрольность и пожизненное осуществление полномочий, например, Малави, Туркменистан и др.). Парламентарная республика (ФРГ, Италия, Греция, Австрия, Ирландия, Португалия, Финляндия, Венгрия, Чехия, Словакия, Румыния, Хорватия, Босния и Герцеговина, Мальта, Латвия, Эстония, Молдова, Албания, Турция, Израиль, Индия, Ливан, Кабо-Верде, ЮАР). Данная форма правления присуща более развитым странам, так как предполагает довольно высокий уровень развития демократии, партийной системы и политической культуры населения. Парламентарная республика характеризуется следующими признаками: - при данной форме республики президент занимает пост главы государства, причем полномочия его значительно ослаблены (он занимает место сходное с положением короля в парламентарной монархии, например, в Швеции или Японии). Своими полномочиями президент либо не пользуется, либо осуществляет их с согласия правительства, путем института контрасигнатуры. Президент получает свои полномочия не от народа, а посредством других органов. Он избирается либо парламентом (Греция, Венгрия, Чехия, Словакия, Эстония, Латвия, Израиль, Турция, Ливан), либо более широкой коллегией, включающей, кроме депутатов парламента, представителей территориальных образований (в ФРГ в состав коллегии входят все депутаты нижней палаты и такое же число делегатов, избранных представительными органами земель; в Италии – члены обеих палат парламента и делегаты областных советов; в Индии – выборные члены парламента и выборные члены законодательных собраний штатов); - исполнительная власть осуществляется правительством во главе с премьер-министром (канцлером). Правительство формально назначается президентом, однако на деле формируется партией, победившей на парламентских выборах (т.е. формируется парламентом). Пост премьер-министра занимает лидер партии, имеющей большинство мест в парламенте, или кандидат, предложенный блоком (коалицией) партий, совместно располагающих таким большинством; - важнейшим признаком парламентарной республики (так же как и парламентарной монархии) является то, что правительство несет ответственность исключительно перед парламентом (в ФРГ, Индии – перед нижней палатой, в Италии – перед обеими палатами). Если парламентом выносится вотум недоверия правительству, то оно обязано подать в отставку. Однако и правительство может потребовать от президента распустить парламент (его нижнюю палату) и назначить новые выборы. Достоинством этой формы является то, что состав и политика правительства непосредственно отражают соотношение сил в парламенте - органе народного представительства. Отрицательная сторона - нестабильность правительства в случае отсутствия твердого большинства в парламенте у какой-либо партии (так за последние 50 лет в Италии сменилось более 50 составов правительства, каждое из которых управляло страной менее года). Смешанная (полупрезидентская) республика. Опыт создания и функционирования смешанных форм республиканского правления был накоплен практикой государственно-правового строительства Франции по Конституции 1958 г. и воспринят с некоторыми изменениями Грецией (по Конституции 1975 г.), Португалией (по Конституции 1976 г. до последующих изменений), Грузией (по Конституции 1995 г.) и др. Смешанная республика сочетает в себе признаки и президентской, и парламентарной республики. Но сочетание это бывает различным. Дискретными признаками данной разновидности республики являются: - президент избирается прямыми выборами (Франция, Украина, Грузия), что характерно для президентской республики; - президент наделяется обширными полномочиями, он осуществляет общий политический курс государства; - правительство формируется президентом, однако оно должно пользоваться доверием парламента. Данная черта отличает смешанную республику от президентской и сближает с парламентарной; - правительство несет ответственность и перед президентом, и перед парламентом; - существует должность главы правительства, однако фактически руководить правительством может президент. В данных странах премьер-министр подчас выступает в роли «мальчика для битья»: если что не получается, то причина не в политическом курсе президента, а в плохом проведении этого курса правительством; - президент имеет право распустить нижнюю палату парламента. Смешанные формы республики имеют определенные позитивные черты: они обеспечивают стабильность правительства, дают возможность осуществлять ему целенаправленную политику. С другой стороны, есть и определенные минусы: нарушается разделение властей, система сдержек и противовесов, усиливается президентская власть, которая обнаруживает тенденцию к авторитарному режиму. Вопрос 3. Неотъемлемым признаком государства является наличие территории. Государственная территория – это часть земного шара, находящаяся под суверенитетом соответствующего государства. В его состав входит сухопутное, водное и воздушное пространство. Территория государства в целях оптимизации управления всегда определенным образом организована, разделена на части. Характеризует особенности отношений между государством и его составными частями категория «государственно-территориальное устройство». Государственно-территориальное устройство - способ внутренней территориальной организации государственной власти, определяющий систему правовых отношений между государством в целом и составляющими его территориями. По форме государственно-территориального устройства все современные государства делятся на унитарные и федеративные. Конфедерация, содружество, сообщество государств и иные формы межгосударственных объединений не имеют ни какого отношения к вопросу о форме государственно-территориального устройства, поскольку представляют союз суверенных государств, каждое из которых сохраняет свою международную правосубъектность и может в любое время выйти из состава союза. Хотя в настоящее время есть межгосударственные объединения, которые имеют некоторые признаки государственности. Например, Европейский Союз, в состав которого входят 25 европейских государств, имеет не только собственные органы власти (Европарламент, Европейская комиссия и др.), систему права, но и единую денежную единицу (евро), единое гражданство. Отличие между унитарными и федеративными государствами следует проводить по следующим критериям: - степень концентрации властных полномочий в руках центральных органов государственной власти; -система распределения полномочий между центральными и территориальными органами власти; - статус органов управления территориями в составе государства; -статус нормативных актов, принимаемых органами власти территорий в составе государства; -характер правовых отношений между личностью и территориальной единицей. Следует отметить, что на выбор той или иной формы государственно-территориального устройства оказывает влияние целый комплекс факторов. Во-первых, размер территории государства. Как правило, большинство крупных по территории государств (Канада, Бразилия, Индия, Австралия и др.) являются федерациями. Во-вторых, существующий в стране политический режим. Для демократических государств, в целом, характерно большее разнообразие форм государственно-территориального устройства. В условиях недемократических политических режимов преобладает унитаризм. А даже если страна и провозглашается согласно конституции федерацией, то, как правило, является федерацией централизованной (и даже сверхцентрализованной) и фактически имеет больше признаков унитарного государства, чем федеративного (в недавнем прошлом – СССР, ЧССР, СФРЮ). В-третьих, особенности процесса возникновения государства. Так, США в результате борьбы за независимость первоначально возникли как союз 13 бывших английских колоний, который в дальнейшем с принятием Конституции 1787 года трансформировался в федерацию. В-четвертых, национальный состав населения. В таких странах как Бельгия, Индия, Канада федеративная форма государственно-территориальной организации в той или иной мере отражает многонациональный состав населения и способствует сглаживанию межнациональных противоречий. Как правило, форма государственно-территориального устройства определяется в национальной конституции: «Государство является унитарным» (ст.6 Конституции Португалии 1976 г.), «Украина является унитарным государством» (ст.2 Конституции Украины 1996 г), «Федеративная республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством» (ст. 20 Основного Закона ФРГ 1949 г.). Конституции государств, особенно федеративных, нередко содержат перечень территорий, субъектов федерации (преамбула Основного Закона ФРГ 1949 г.), принципы распределения компетенции и сферы ведения центральных и территориальных органов власти (ст. 117 Конституции Италии 1947 г.). В некоторых конституциях федеративных государств определяются основания федерального вмешательства (ст. 34 Конституции Бразилии 1988 г.). Для государств, которые имеют сложный состав своей территории, характерная подробная регламентация ее географических пределов. Так, в ст. 42 Политической Конституции Мексики 1917 г., закреплено, что государственная территория включает: 1) территорию составных частей Федерации; 2) территорию остовов, включая рифы и островки в прилегающих морях; 3) территорию острова Гваделупа и островов Ревилья - Хихедо, расположенных в Тихом Океане; 4) континентальный шельф и зона морского дна островов, островков и рифов; 5) воды территориальных морей протяженностью и в границах, установленных международным правом и внутренним морским правом; 6) воздушное пространство над государственной территорией протяженностью и в пределах, которые также устанавливаются международным правом. В конституциях государств, которые существуют давно в исторически сложившихся границах, вопросы территории детально не регламентируются, а иногда и вовсе не упоминаются (Бразилия, Канада, Швейцария). Считается, что государства существуют в исторически сложившихся границах, признанных международными соглашениями. Унитарное государство (от лат. unitas - единый) - форма государственно-территориального устройства, при которой территория государства подразделяется на административно-территориальные единицы (области, районы, департаменты и т.д.). Характерными признаками унитарных государств являются следующие: единая конституция и единая система законодательства; единая система органов публичной власти, административно-территориальные единицы собственными органами власти не обладают и управляются из центра; единая налоговая система и единый бюджет; единое гражданство. Для большинства унитарных государств характерно наличие однопалатного парламента. Хотя в некоторых, как правило, относительно крупных по территории и численности населения, унитарных государствах (Франция, Италия, Испания, Япония и др.) парламенты являются двухпалатными. Унитаризм – наиболее распространенная в настоящее время форма государственно-территориального устройства. Ее имеют более 170 современных государств. Несомненным достоинством унитарной формы государственно-территориального устройства является то, что она позволяет центральным органам власти концентрировать в своих руках властные функции и добиваться реализации принимаемых решений через территориальные структуры исполнительных органов. Ввиду отсутствия у административно-территориальных образований собственных органов власти исключается возможность возникновения споров между центром и территориями, которые нередко возникают в федеративных государствах. В тоже время, если в стране отсутствуют эффективные гарантии демократии, то унитаризм способствует излишней концентрации власти в руках центральных органов власти. В большинстве унитарных государств территория включает несколько уровней административно-территориальные единицы. Только крайне малые («карликовые») государства, такие как Мальта, Монако, Бахрейн, не имеют административных единиц. Количество ступеней административно-территориальных единиц зависит от размеров территории государства и численности его населения. Но эта зависимость эта не является жесткой - иногда в менее крупных странах число уровней административных единиц может быть даже больше, чем в более крупных. Административно-территориальное деление может быть одно-, двух-, трех- и четырехзвенным. Двухзвенное деление существует в небольших унитарных государствах. Более распространенным является трехзвенное (Италия, Испания, Польша) и четырехзвенное деление (Франция, Индонезия, Китай). Так, территория Италии включает в себя области, провинции, коммуны. Базовой административно-территориальной единицей во Франции является департамент (всего их насчитывается 95). С начала 80-х г.г. XX века в целях совершенствования управления начали создаваться более крупные административные единицы- регионы, каждый из которых включает в себя 4-5 департаментов. В свою очередь департаменты делятся на районы и коммуны (их более 37 тыс.). Наиболее крупные единицы, на которые непосредственно делится территория унитарного государства, называются областями (Италия, Болгария, Беларусь, Украина), провинциями (Нидерланды, Китай, Индонезия), префектурами (Япония). Все унитарные государства, в зависимости от характера взаимоотношений между центром и административными образованиями, можно разделить на простые (централизованные) и сложные (децентрализованные). Для централизованных унитарных государств характерны все те признаки унитаризма, которые были названы выше. Децентрализованные унитарные государства отличает то, что их составные части обладают определенной самостоятельностью, автономией по отношению к центру. Автономия (от греч. autos – сам, nomos- закон) в унитарном государстве – форма децентрализации государственной власти, которая заключается в законодательном предоставлении права осуществлять определенные властные функции определенной территории (или территориям) государства с учетом ее географических, национальных или иных особенностей. Принято различать две формы автономии – политическую и административную. Для политической автономии характерно, что административные единицы имеют собственные органы власти - представительные, административные органы. Парламенты могут принимать законы по вопросам, относящимся к компетенции автономии, пределы которой установлены конституцией. Иногда компетенция может быть достаточно обширной. Италию и Испанию можно характеризовать как регионалистское государство, т.е. как переходную стадию от унитарного государства к федеративному. В 1994 г. в целях решения межэтничесих конфликтов в составе Израиля была создана Палестинская автономия. Палестинская автономия имеет президента (с 1996 по 2004 г.г. им был Я. Арафат, в настоящее время - М.Аббас), парламент (Ассамблею) и даже собственную полицию. Во многих странах с унитарной формой государственно - территориального устройства существует административная автономия (Китай, Молдова, Таджикистан др.). Основное отличие административной автономии от политической заключается в том, что органы власти административных образований с соответствующим статусом обладают правом нормативного регулирования по достаточно ограниченному кругу вопросов (культура, образование, издание газет, радио- и телевещание на местном языке). Данная форма автономии широко применяется в КНР. Китай самое большое по численности населения государство (по последним данным в 2005 г. численность китайцев превысила 1 млрд. 300 млн. чел.). На территории Китая проживают не только этнические китайцы, но и представители национальных меньшинств (тибетцы, монголы, уйгуры, маньчжуры и др.), которые составляют менее 10 % населения и занимают около половины ее территории. Их статус регулируется Законом о национальной районной автономии от 31.05.1984 г. Органы власти автономий могут с согласия органов центральной власти приостанавливать действие их актов на соответствующей территории, если акты не отвечают существующим реалиям. Автономии осуществляют экономическое строительство, регулируют общественные отношения, обеспечивают охрану природных ресурсов с учетом местных особенностей и потребностей. Автономии имеют право на внешнеэкономическую деятельность в соответствии с действующим законодательством и при соблюдении существующих условий, ведают вопросами образования, науки, культуры, охраняют национальные памятники и способствуют развитию национальной культуры. Также они финансируются из государственного бюджета в приоритетном порядке. Однако вышеуказанный закон устанавливает, что органы власти автономий должны превыше всего ставить интересы государства и выполнять его задания. Федеративное государство (от лат. foedus – союз) - это форма государственно-территориального устройства, при которой территория государства состоит из территорий государственно-подобных образований (субъектов или членов федерации). В отличие от унитарных государств в федерациях, составляющие их территории субъекты федерации обладают в целом гораздо большей самостоятельностью, чем административные единицы и имеют многие признаки государственности: собственная территория, система органов власти, налоги, бюджет, а иногда даже и судебная система, собственное гражданство. Но субъекты федерации государствами не являются, поскольку не обладают таким сущностным признаком государственной власти как суверенитет. Это выражается в отсутствии у них права выхода из состава федерации (сецессия), невозможности заключать международные договоры публичного характера с иностранными государствами и международными организациями, в действии на территории субъектов федерации органов федеральной власти, в верховенстве национальной конституции на всей территории страны. К числу отличительных признаков федеративного государств необходимо отнести следующие. Наличие двух уровней национальной системы права – федеральной (ее образуют акты, принимаемые федеральными органами власти) и субъектов федерации (в к ней относятся акты, которые принимаются органами власти субъектов федерации самостоятельно). Во многих федерациях (США, Швейцария, Австрия и др.) субъекты имеют свои конституции, хотя есть страны, где на региональном уровне такого рода акты отсутствуют (Канада.); В федерациях наряду с федеральными органами власти действуют органы власти субъектов федерации - законодательные, исполнительные. Каждая из указанных систем публичных органов власти действует в пределах своих полномочий на основе принципа распределения предметов ведения и компетенции (более подробно модели реализации данного принципа будут рассмотрены ниже). Таким образом, осуществляется децентрализация государственной власти, и субъекты федерации получают значительную самостоятельность в принятии решений по экономическим, политическим, социальным и иным вопросам; Каждый субъект федерации имеет свой бюджет, налоговую систему, что является основанием для его относительной финансовой автономии. Нередко в федерациях существует двуединое гражданство, суть его заключается в том, что лицо состоит в правовых отношениях и с государством, и с субъектом федерации. Если гражданство субъекта федерации может изменяться (например, в случае смены лицом места жительства), то федерального гражданство при этом остается устойчивым. Для федеративных государств характерно наличие двухпалатного парламента, верхняя палата которого формируется из представителей субъектов федерации. Это позволяет учитывать в процессе законодательной деятельности интересы составляющих государство территорий. Субъекты федерации в верхней палате парламента могут быть представлены равным числом депутатов (сенаторов), как, например, в Бразилии (по 3), в США (по 2). Но возможен и другой вариант, когда численность депутатов находится в зависимости от численности населения субъекта федерации. Согласно ст. 51 Основного Закона ФРГ 1949 г. в верхней палате парламента (Бундесрат) каждая земля располагает не менее, чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса; земли с населением свыше шести миллионов жителей – пять голосов, земли с населением свыше семи миллионов жителей – шесть голосов. В отдельных федерациях парламенты могут быть однопалатными (Венесуэла, Танзания). Всего в настоящее время в мире насчитывается более 20 федераций. В частности, в Европе – ФРГ, Австрия, Швейцария, Бельгия; в Азии – Индия, Малайзия, Пакистан, ОАЭ; в Америке – США, Канада, Бразилия, Аргентина, Мексика, Венесуэла; в Океании - Австралия, Папуа-Новая Гвинея. На их территории проживает треть населения земного шара. Тенденция к увеличению числа государств с федеративной формой государственно-территориального устройства особенно ярко проявилась во второй половине XX века. Хотя некоторые федерации в это же самое время прекратили свое существование. Так, в начале 90-х годов прошлого столетия распались три социалистические федерации- СССР, Чехословакия и Социалистическая Федеративная Республика Югославия. Современные федерации различаются между собой по количеству составляющих их субъектов, принципам организации территорий и объему компетенции субъектов федерации, особенностям процесса возникновения. В состав федераций может входить различное число субъектов. Например, США насчитывают 50 субъектов, Мексика – 31, Бразилия, Индия – 25, Швейцария – 23, ФРГ – 16, Канада- 10, Австралия – 6, Бельгия – 3, Танзания – 2. Зависимости между количеством субъектов федерации и размерами территории федерации нет. К примеру, территория Швейцарии меньше территории Канады более, чем в 240 раз, а количество субъектов федерации больше практически в 2.5 раза. Главным образом количество субъектов в рамках той или иной федерации зависит от исторически сложившихся факторов. Название субъектов федерации может быть различным: штаты (Мексика, Бразилия, Индия), земли (ФРГ, Австрия), провинции (Канада, Аргентина), кантоны (Швейцария), регионы (Бельгия), эмираты (ОАЭ). Территория федеративных государств может включать в себя помимо субъектов федерации еще и иные территории (федеральная территория, федеральные владения, федеральные округа и др.). Число несубъектов федерации, как правило, невелико также как и их фактическая роль в жизни страны. Обычно это небольшие, экономически слабо развитые, мало населенные, а то и ненаселенные территории. Федеральная территория может иметь или не иметь свой законодательный орган. Если он есть, то его компетенция весьма ограничена. Федеральная территория почти ни когда не представлена в верхней палате национального парламента. Обычно территории имеют представительство в нижней палате парламента. Представители территорий могут иметь в парламенте, как решающий голос (Бразилия), так и совещательный (США). По способу образования федеративные государства можно классифицировать на договорные и конституционные. Договорные федерации создаются «снизу», на основе договора между несколькими суверенными государствами, которые в целях достижения общих целей передают свой суверенитет новому государству. Примерами договорных федераций могут быть Швейцария (первая в мире договорная федерация), США, Мексика, ОАЭ и др. Конституционные федерации образуется «сверху», в результате реформы унитарного государства, когда существующие административно-территориальные образования получают статус субъектов федерации и соответствующие изменения вносятся в конституцию (Бельгия, ФРГ, Пакистан, Канада, Индия и др.). В зависимости от того, какие принципы лежат в основе организации территорий субъектов федерации федеративные государства можно разделить на национальные и территориальные. Территория субъектов в национальных федерациях организуется с учетом национального состава населения в них проживающих. Национальные федерации создаются, как правило, в тех странах, где ни одна нация не занимает доминирующего положения, но на территории государства проживает несколько крупных по численности национальностей. Национальный подход к определению границ субъектов федерации позволяет нациям, проживающим на их территории сохранять свою культурную самобытность, способствует сглаживанию межнациональных противоречий. Но, в настоящее время национальных федераций немного (например, Бельгия, Эфиопия). Существенным их недостатком является то, что нередко субъекты федерации проявляют стремление к сепаратизму. Такие тенденции особенно усиливаются, если страна находится в экономическом или политическом кризисе, что и привело к распаду 1992-1993 г.г. таких национальных федераций как ЧССР и СФРЮ. С точки зрения, правового статуса субъектов, федерации можно классифицировать на симметричные и ассиметричные. В симметричных федерациях субъекты обладают одинаковым правовым статусом. Но среди современных федераций абсолютно симметричных федераций практически не существует. Субъекты в любой федерации отличаются между собой по размерам территории, численности населения, уровню экономического развития и по многим другим объективным признакам. Поэтому придание всем субъектам абсолютно одинакового статуса неизбежно приведет к осложнению отношений между ними. В этой связи можно лишь говорить об относительной симметрии в правовом положении. Как правило, относительно симметричными являются федерации, возникшие на основе договора (например, США). Большинство современных федераций являются ассиметричными. Ассиметрия может выражаться в разном количестве представителей субъектов федерации в верхней палате парламента (ФРГ), либо в различном объеме полномочий субъектов во взаимоотношениях с центром. Так, в составе индийской федерации есть только один штат Джамму и Кашмир, который имеет собственную конституцию, собственное гражданство. Кроме того, он имеет очень большую автономию от центральных властей. Лекция 6. Конституционно-правовое регулирование способов и механизмов формирования государственных органов Вопросы лекции: 1. Избирательное право: понятие, принципы. 2. Организация и порядок проведения выборов (избирательный процесс). 3. Понятие и виды избирательных систем. 4. Референдум. Вопрос 1. Одним из элементов демократии являются выборы в различного рода центральные и местные представительные учреждения. Эти учреждения создаются правоспособными гражданами посредством голосования за кандидатов, выдвигаемых в соответствии с установленными законом правилами. В зарубежных странах существуют и иные органы, которые также избираются либо населением страны, либо населением субъектов федерации или административно-территориальных единиц. Во всех этих случаях проводятся всеобщие, федеральные, местные и т.д. выборы, представляющие собой массовые политические кампании. Выборы - это процедура формирования государственного органа или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемая посредством голосования управомоченных лиц. Сущность выборов - это определение партий и должностных лиц, которые в течение определенного срока будут управлять государством, государственным образованием или административно-государственной единицей. Это средство реализации народного суверенитета, способ выражения общественного мнения, форма непосредственной демократии. Характерные черты выборов: выборы легитимируют власть; выборы служат барометром политической жизни; выборы - средство селекции политических руководителей. Всеобщая декларация прав человека и гражданина (1948 г.) устанавливает важнейшее право человека и гражданина выражать свою волю посредством выборов (ч. 3 ст. 21): "Воля народа должна быть основой власти правительства: эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах , которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования". Ключевой категорией для выборов, референдума является понятие "избирательного права". Избирательное право понимается в двух значениях. 1. Объективное избирательное право - система конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с выборами органов государства и местного самоуправления. 2. Субъективное избирательное право - гарантированная государством возможность гражданина участвовать в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления (активное и пассивное избирательное право). Принципы избирательного права: 1) Всеобщность (избирательные права признаются за всеми взрослыми и психически здоровыми гражданами) Тем не менее всеобщее избирательное право ограничено рядом цензов (требований, к потенциальному избирателю). Общие требования (регламентируют активное избирательное право - право избирать): возрастной ценз -установленное законом требование, согласно которому право участвовать в выборах предоставляется лишь по достижении определенного возраста. (Как правило - 18 лет; в Бразилии, Иране, на Кубе, в Никарагуа - с 16 лет; в Марокко - с 20 лет, в Латвии - с 21 года ); ценз оседлости - требование, согласно которому избирательное право предоставляется только тем гражданам, которые проживают в той или иной местности в течение определенного времени (США - 1 мес., ФРГ - 3 мес., во Франции и Бельгии - 6 мес., в Канаде и Финляндии - год, а в Норвегии - не менее 10 лет); ценз пола - долгие годы избирательное право зарубежных стран было чисто "мужским". В большинстве стран этот ценз пал лишь после второй мировой войны (США - в 1920 г., Англия - в 1928, Франция - в 1944, Италия - в 1945, Греция - в 1956, Швейцария - в 1971); имущественный ценз - в неприкрытой, откровенной форме встречается крайне редко, однако отсутствие прямых имущественных ограничений "компенсируется" другими цензами, которые играют ту же роль; профессиональный ценз - лишение избирательных прав военнослужащих (обычно рядовые и младший командный состав) и представителей некоторых других профессий; "Моральный ценз" - В Италии предусматривается возможность лишения права на голосование "в случае совершения недостойных поступков", некоторые штаты США требуют, чтобы избиратель имел "хороший характер"; расовый ценз - лишение избирательных прав "цветных" и иных национальных меньшинств. (в ЮАР до 1994 г. - африканцы). Дополнительные требования (относятся к пассивному избирательному праву - праву быть избранными): более высокий возрастной ценз (23-25 лет - в нижнюю палату и 30-40 - в верхнюю); значительно чаще применяется ценз оседлости и он носит обычно более жесткий характер (для кандидата в Президенты США - 14 лет); неизбираемость - невозможность для определенных должностных лиц выдвигать свои кандидатуры на выборах, пока они не ушли в отставку с занимаемого поста (иногда заблаговременно - за 6 мес., за год); несовместимость - запрещается одновременно занимать выборную и иную другую государственную должность; образовательный ценз - умение читать и писать на государственном языке, владеть государственным языком (в Турции кандидат на должность Президента должен иметь высшее образование); избирательный залог - пассивным избирательным правом может в полной мере обладать лишь тот кандидат, кто внес залог (например, каждый депутат в нижнюю палату из собственных средств должен внести: во Франции - 1000 франков, в Канаде - 200 канадских долларов, в Великобритании - 500 фунтов стерлингов и т.д.); кандидаты должны исповедовать определенную религию. 2) Свободное участие в выборах (избиратель сам решает, участвовать ли ему в избирательном процессе и если да, то в какой мере. Неучастие избирателей в выборах называется абсентеизмом и оно может быть как аполитичным - болезнь, отъезд, отсутствие интереса; так и политическим - своеобразная демонстрация против неугодных кандидатов). В некоторых странах предусмотрен обязательный вотум (юридическая обязанность избирателей принять участие в голосовании - Австрия, Бельгия, Болгария, Бразилия, Греция, Дания, Италия, Нидерланды, Турция и т.д.). 3) Равное избирательное право - это установленные законом равные для каждого избирателя возможности влиять на результат выборов и одинаковые возможности быть избранным в соответствии с условиями закона ("один человек - один голос"). Нарушение этого принципа - плюральный вотум , когда большинство избирателей имеют один голос, а некоторые - несколько голосов. Равенство нарушается также вследствие куриальных выборов, когда население делится на группы с неравным представительством (Китай), избирательной географии (геометрии) , когда избирательные округа нарезаются с неравным количеством населения. 4) Прямые и непрямые выборы (Прямое (непосредственное) - означает право избирать и избираться непосредственно в выборный орган или выборную должность; косвенное (многостепенное) - означает, что избиратель выбирает лишь членов коллегии, которая затем уже избирает выборный орган. Косвенные выборы - своеобразное сито, посредством которого производится отбор кандидатов в состав выборного органа). 5) Тайное голосование (Исключение внешнего наблюдения и контроля за волеизъявлением избирателя. Нарушение тайны голосования, как правило, карается законом). Вопрос 2. Избирательный процесс - это урегулированная законом и другими социальными нормами деятельность индивидов, органов, организаций и групп по подготовке и проведению выборов в государственные и самоуправленческие органы. Выборы в зарубежных странах проводятся в установленные законом сроки: в президентских республиках - через строго определенные промежутки времени (в США - в первый вторник ноября каждого четного года); в парламентарных республиках и парламентарных монархиях: по истечении срока полномочий представительного органа (очередные выборы); в случае досрочного роспуска парламента главой государства (внеочередные выборы); в случае отстранения, отставки или смерти депутата (дополнительные выборы). Избирательный процесс состоит из определенных стадий: 1. Назначение выборов. Дата выборов может быть установлена конституцией (Коста-Рика, США, Латвия, Мексика). Обычно выборы объявляются указом (прокламацией) главы государства и с предусмотренного в этом акте срока начинается избирательная кампания, которая завершается к моменту окончания голосования (этот срок либо определен конституцией, либо назван в указе главы государства). 2. Установление избирательных округов. Выборы проводятся по избирательным округам: одномандатным, многомандатным и государственным (национальным). Число и нарезка избирательных округов обычно определяются законом. Избирательные округа могут быть территориальными (по месту жительства) и производственными (по месту работы). В отдельных странах округа создаются по этническому признаку (Сингапур, Фиджи). 3. Установление избирательных участков . Избирательный округ подразделяется обычно на избирательные участки, представляющие территориальные единицы, обслуживаемые одним пунктом для голосования. По избирательным участкам, как правило, проводится регистрация избирателей; они же являются основной ячейкой, в пределах которой соответствующие органы политических партий проводят непосредственную обработку избирателей. 4. Формирование избирательных органов. Эти органы ведают организацией и проведением выборов, обеспечивают контроль за соблюдением избирательного законодательства, определяют результаты выборов (избирательные комиссии, трибуналы, советы, гражданский регистр). Избирательные комиссии могут быть: общегосударственными, территориальными, окружными, участковыми и т.д. 5. Регистрация избирателей и составление избирательных списков . В большинстве стран ведение списков избирателей относится к компетенции муниципальных властей. Существуют 2 системы: постоянная - избиратель регистрируется лишь один раз (исправления вносятся лишь в случае смерти, изменении места жительства или фамилии - США); периодическая - в установленные законом сроки старые избирательные списки аннулируются и избиратели регистрируются вновь (Великобритания, Канада, Франция и др.). 6. Выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты. Обычно о возможных кандидатах известно задолго до объявления выборов, но официальное их выдвижение и регистрация начинаются только со дня назначения выборов. Способы выдвижения кандидатов: самовыдвижение - подача в надлежащий орган заявления кандидата; иногда требуется, чтобы такое заявление было скреплено подписями установленного числа избирателей (Вьетнам, Франция, Япония); партийное выдвижение - официальное представление от имени партии или путем подачи петиции, подписанной определенным числом избирателей (Австрия, Португалия, Египет, Швейцария). Частный случай - праймериз (первичные выборы - в США, Турции); выдвижение общественным объединением (Белоруссия, Украина); выдвижение избирателями или группой избирателей (Индия, Канада, Бельгия, Великобритания, Нидерланды). Эти способы во многих странах комбинируются. 7. Предвыборная агитация. Начинается в большинстве стран после регистрации кандидата. Закон всегда определяет допустимые методы агитации, ее начало и время окончания. Наиболее детально регулируются вопросы использования СМИ, финансирования выборов. В целях обеспечения равенства шансов кандидатов запрещается участие в предвыборной агитации определенных должностных лиц, органов местного самоуправления. Это самая дорогостоящая стадия избирательного процесса (на выборах президента США в 1996 г. было израсходовано 53 млрд. долл.). 8. Голосование, т.е. подача голосов за выдвинутых кандидатов (обычно осуществляется лично, но в некоторых случаях допускается голосование по почте (Великобритания, Германия, Дания), по доверенности (Германия, Франция), а также голосование представителей за неграмотных и больных). В большинстве стран голосуют бюллетенями. Они бывают официальными (изготовлены государством) и неофициальными (печатаются партиями - Франция, Швеция). В некоторых странах избиратели используют для голосования специальные избирательные машины (США, Нидерланды, Индия). Вопрос 3. Избирательная система понимается в двух смыслах: широком и узком. Избирательная система в широком смысле - совокупность общественных отношений как урегулированных, так и неурегулированных нормами права, посредством которых формируются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Избирательная система в узком смысле - э то способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей. Таких способов несколько. Однако все их многообразие можно свести к двум главным системам: мажоритарной и пропорциональной. Рассмотрим их более подробно. 1. Мажоритарная - в основу положен принцип большинства (избранным по избирательному округу считается тот кандидат или список кандидатов, который получил установленное большинство голосов). Эта система проста, но часто несправедлива: пропадают голоса, поданные против победивших кандидатов. Различают три вида мажоритарной системы: относительного большинства (избранным считается тот кандидат (или список кандидатов), который набрал голосов больше, чем каждый из его противников в отдельности, даже если он набрал меньше половины (США, Англия, Индия и т.д.). При этой системе обычно не устанавливается обязательный минимум участия избирателей в голосовании. абсолютного большинства (для избрания требуется абсолютное большинство поданных за кандидата голосов (50%+1). Критикуется за не результативность (Франция). При этой системе обычно устанавливается нижний порог участия избирателей в голосовании. квалифицированного большинства (избранным считается кандидат, получивший квалифицированное большинство голосов, которое устанавливается законом (большее абсолютного) - Чили). Наряду с названными тремя используются еще две разновидности мажоритарной системы: система единственного непередаваемого голоса (полупропорциональная) - в многомандатном избирательном округе избиратель голосует только за одного кандидата, а не за список кандидатов (Япония); кумулятивный вотум (от лат. cumulatio - скопление)- каждый избиратель в многомандатном округе имеет столько голосов, сколько следует избрать кандидатов и распределяет свои голоса между кандидатами как угодно: может отдать нескольким кандидатам по одному голосу, либо одному - все голоса (Бавария). 2. Пропорциональная - строится не на принципе большинства, а на принципе пропорциональности между полученными голосами и завоеванными мандатами. (Такие выборы являются строго партийными - Финляндия, Швейцария, Швеция, Норвегия, Австрия, Бельгия). Применяется только в многомандатных избирательных округах. Избиратель может не знать многих кандидатов от поддерживаемой им партии. Чтобы смягчить дефекты используются методы: избирательная квота (избирательный метр) - это наименьшее число голосов, необходимое для избрания хотя бы одного кандидата (способы: естественная квота (метод Хэйра) и искусственная квота (метод Хагенбаха-Бишоффа); метод делителей (метод д , Онта) - это последовательное деление числа голосов, полученных каждым списком кандидатов, на определенную серию делителей. Дополнительные правила распределения мандатов: правило наибольшего остатка (нераспределенные по квоте места получают по очереди партии, у которых наибольшие остатки голосов); правило наибольшего избирательного числа ( места, не распределенные по квоте, передаются по очереди в виде премии тем партиям, которые собрали наибольшее число голосов); правило суммирования (суммируются все остатки голосов партий по отдельно взятым округам и нераспределенное число мест в целом по стране, и затем вычисляется новая квота для страны в целом и по этой квоте распределяются между партиями оставшиеся места); правило преодоления заградительного барьера (нераспределенные мандаты партий, не преодолевших заградительный барьер передаются партиям, которые его преодолели, пропорционально числу голосов, собранных этими партиями). Однако искажать пропорциональную систему могут различные приемы: 1) панашаж (от франц. panachage - смесь): право избирателя проголосовать за кандидатов из разных партийных списков, ориентируясь не на партийную принадлежность, а на личные качества того или иного кандидата, либо вписывать в списки новых кандидатов (Бельгия); 2) прием соединения списков (блокирование) - партии блока выступают на выборах с общими списками кандидатов, а после того, как общий список получил какое-то количество мандатов, распределяют это количество между собой; 3) заградительный пункт (заградительный барьер) - это установленный в законе минимальный процент голосов избирателей, который необходимо получить партии в целом по стране, чтобы иметь доступ к депутатским мандатам. Используется для создания в парламенте крупных партийных фракций, и избежания засилья в нем мелких группировок. Заградительный пункт неодинаков в разных странах: 1% - в Израиле, 2% - в Дании, 2,5% - в Шри-Ланке, 3% - в Аргентине, 4% - в Болгарии, Венгрии, Швеции, Италии, 5% - в Словакии, 8% - в Египте, 10% - в Турции. Разновидностью пропорциональной системы является система единственного передаваемого (переходящего) голоса - избиратель имеет лишь один голос, но этот голос он может использовать не для голосования за партийный список, а только для преференциального (предпочтительного) голосования за одну из кандидатур любого партийного списка кандидатов. Пропорциональная система представительства может применяться наряду или совместно с мажоритарными системами (ФРГ). Пропорциональная система, если она не искажена различного рода дополнениями и поправками, дает относительно верное отражение в представительном органе действительного соотношения политических сил. Вопрос 4. Термин "референдум" происходит от латинского "referendum" - "то, что должно быть сообщено". Референдум представляет собой институт непосредственной (прямой) демократии, процедура которого весьма близка к процедуре выборов. Основное отличие состоит в объекте волеизъявления избирателей: при выборах - это кандидат в депутаты или на какую-либо другую должность (президент, вице-президент, губернатор штата, мэр и т.д.); при референдуме - это определенный вопрос (закон, законопроект, конституция, поправка к конституции, какая-либо проблема, касающаяся международного статуса соответствующей страны, внутриполитическая проблема. При референдуме избирательные округа не нужны). Референдум - это голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее общегосударственное или местное значение. В точном смысле слова референдум представляет собой обращение к избирательному корпусу для окончательного решения какого-либо (большей частью законодательного или конституционного) вопроса. Это обращение может исходить как от парламента, так и от главы государства в случае решения общенациональных вопросов или от местных властей к местному избирательному корпусу для решения местных вопросов. Своеобразной разновидностью референдума является плебисцит, но это голосование населения по наиболее важным для страны вопросам: по территориальным, международным проблемам. Референдумы по разному используются в зарубежных странах. Например, в США, Нидерландах референдум никогда не проводился на федеральном уровне, но в Швейцарии он используется очень часто (более 400 раз на федеральном уровне). Не используется референдум в странах мусульманского фундаментализма. Вопрос, выносимый на референдум, называется формулой референдума . Как правило, в законодательстве устанавливаются пределы допустимого использования института референдума. На референдум не выносятся вопросы: чрезвычайного или безотлагательного характера; требующие специальных знаний; ответ на которые известен заранее (о снижении налогов, повышении заработной платы и т.д.; бюджета; амнистии; кадровые вопросы; о мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения. Референдум не может проводиться в условиях в условиях чрезвычайного, военного, осадного положения, не может проводиться дважды по одному и тому же вопросу в течение определенного времени (в Италии в течение 3 лет). Виды референдума: общенациональный и местный; обязательный и факультативный; конституционный и обыкновенный; допарламентский, послепарламентский, внепарламентский; утверждающий и отменяющий; решающий и консультативный. Референдум (имеется в виду также и плебисцит) — одно из важней­ших средств прямой, непосредственной демократии. В принципе он имеет преимущества перед представительной демократией, т.е. такой формой, при которой волю народа выражают и облекают в законы и иные акты избранные населением представители — депутаты парламента, члены местных органов самоуправления. Референдум дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Одна­ко значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выноси­мые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, они могут не просчитать всех политических последствий принимаемого решения. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психику избирателей (так неодно­кратно было во Франции при президенте де Голле), а в условиях автори­тарных режимов - в обстановке насилия и угроз (в Пакистане при пре­зиденте Зия-уль-Хаке лицам, не явившимся на выборы для одобрения его кандидатуры, единственной притом, грозило тюремное заключение). Проведение референдума требует полной гласности, справедливой пуб­ликации различных мнений, большой предварительной работы по разъ­яснению формулы референдума и его последствий. Референдум по тако­му сложному вопросу, как принятие конституции, проводимый без пред­варительного обсуждения населением, в парламенте или в иных органах, образованных из представителей различных групп населения, давал иногда отрицательные результаты: на референдуме одобрялись реакци­онные конституции. Референдум использовался правящей верхушкой в фашистской Германии для одобрения территориальных захватов. Референдум не применяется в тех англосаксонских странах, где всег­да господствовала идея верховенства парламента, хотя в самой Великоб­ритании в последние десятилетия он в единичных случаях проводился. Очень редко использовался референдум в Бельгии. Не используется ре­ферендум и во многих странах мусульманского фундаментализма. Референдум никогда не проводился в США на федеральном уровне, в Нидерландах и других странах, но в Швейцарии он используется очень часто (более 400 раз на федеральном уровне) Лекция 7. Конституционно-правовой статус главы государства в зарубежных странах Вопросы лекции: 1. Место и роль главы государства в системе власти. 2. Компетенция главы государства. Вопрос 1. Институт главы государства является важной и неотъемлемой частью конституционной характеристики любой страны. Государство объективно испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность государственной власти, а также высшее представительство внутри страны и на международной арене. Во всех современных государствах имеется институт главы государства. Глава государства рассматривается как высшее должностное лицо, считающееся носителем исполнительной власти и верховным представителем государства в сфере международных отношений. Глава государства - это должностное лицо, выступающее символом единства нации, а также официальным представителем государства внутри страны и в международных отношениях. В большинстве стран мира главой государства является монарх или президент. В ряде республик этот пост отсутствует. Глава государства может принадлежать ко всем трем ветвям власти (Великобритания), только к исполнительной (США) или не принадлежность ни к одной из них (ФРГ, Италия). Обычно главой государства выступает либо выборный президент (в республиках) либо наследственный монарх. Реже встречаются монархи, замещающие свой пост путем избрания (Малайзия, ОАЭ). В системе высших органов власти зарубежных стран глава государства занимает юридически первое место, хотя его фактическая роль в большинстве случаев отнюдь не соответствует этому положению. Реальное место и роль и главы государства в осуществлении государственной власти зависит от формы правления и сложившегося политического режима в стране. Глава государства может стоять вне ветвей государственной власти, может быть включен в исполнительную власть и стоять во главе ее, а может быть включен и в законодательную, и в исполнительную, и даже в судебную ветви власти. Институт монархического главы государства сохранился во многих странах Западной Европы, Ближнего Востока, Японии. В Канаде, Австралии, Новой Зеландии главой государства является британский монарх, представленный генерал-губернатором. В странах с монархической формой правления - главой государства является монарх. Особенности правового статуса монарха: власть монарха непроизводна от какой-либо другой власти, он властвует (ограниченно или абсолютно) по собственному праву и считается источником всей государственной власти; все государственное управление осуществляется от имени монарха; власть монарха наследственна. Существуют системы престолонаследия: Салическая - наследование престола осуществляется только по мужской линии. Женщины из круга престолонаследия исключаются полностью (Швеция). Традиционная кастильская - трон передается и по мужской, и по женской линии, но женщина наследует только в том случае, если у монарха нет сыновей - младший брат исключает старшую сестру (Великобритания, Испания). Современная кастильская - трон наследует первый ребенок монарха - сын или дочь "на равных" (Швеция, Норвегия). Габсбургская -женщина наследует только при полном отсутствии наследников-мужчин в роду. (Россия до 1917 г.) Австрийская - не исключает женщин, но дает мужским линиям преимущество во всех степенях родства. Женщины наследуют престол лишь при полном пресечении всего мужского потомства и всех мужских линий. Так-же как разновидности выделяют: • шведскую, устанавливающую равные шансы для мужчин и женщин, т.е. значение имеют не пол, а степень родства с умершим монархом и возраст претендентов на престол; • мусульманскую, когда трон наследует, по существу, не определенное лицо, а «благородная» правящая семья (часть династии), которая сама уже решает, кто именно из ближайших родственников покойного короля (не обязательно сын) займет освободившийся трон (Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.). Эта же семья при участии высших священнослужителей и мусульманских ученых (улемов) смещает короля и ставит на его место другого члена семьи (так было, например, в Саудовской Аравии вследствие обвинения короля в недостаточном благочестии); • племенную, когда король рассматривается как главный вождь племени, а его наследника определяет племенной совет из числа многочисленных сыновей покойного. В Свазиленде это делает племенной совет ликоко во главе с королевой-матерью, в чем сказываются пережитки матриархата. Последний раз он избирал короля в 1982 г. из числа более 150 сыновей покойного. В случае вакантности престола, малолетства, болезни или длительного отсутствия монарха устанавливается регентство , т.е. правление за монарха (либо единолично, либо - коллегией); личность монарха признается неприкосновенной и даже священной; уголовное законодательство предусматривает особые составы преступлений, направленные против личности монарха или его достоинства; монарх обладает целым рядом почетных прав и прерогатив, не свойственных президенту: атрибуты монархической власти: корона, мантия, трон, скипетр и держава; денежное содержание монарха складывается от его личного имущества и бюджетных ассигнований, определяемых парламентом; монарх имеет право на резиденцию, при нем состоит значительное число чиновников (королевский двор), составляющих его штат; прерогатива монарха является своеобразным конституционным резервом, который может быть использован в критических случаях. В странах с республиканской формой правления главой государства является президент. Президент, в отличие от монарха, должностное лицо, избираемое гражданами, парламентом или избирательной коллегией с участием парламента на срок обычно от 4 до 7 лет. Им может стать любой гражданин страны, достигший определенного возраста (как правило, 35-40 лет, в Италии - 50 лет). В конституциях указываются и другие обязательные требования: определенный срок проживания на территории данной страны, наличие высшего образования, возрастной "потолок" и др. Термин «президент» имеет латинское происхождение (Praesidens) и буквально означает «сидящий впереди». Первоначально президентами назвали лиц, председательствующих на народных собраниях в Древней Греции. Однако, с XVIII века термин «президент» стал употребляться для характеристики глав государств с республиканской формой правления. США стали первой страной в мире, закрепившей в своей Конституции 1787 г. пост президента. В отличие от других государств того времени, где власть повсеместно носила монархический, наследственный характер, в США главу государства стали избирать в ходе всеобщих выборов. В дальнейшем институт президентуры распространился по всему миру. Так, в настоящее время более 130 стран имеют в своей государственной системе пост президента. Особенности правового статуса президента: всегда избирается, за исключением случаев, когда пост занимается в результате государственного переворота; власть президента производна - он получает мандат либо от парламента, либо от избирательного корпуса; Президенты обычно избираются: непосредственно населением (Франция), коллегией выборщиков (США), парламентом (Чехия) или коллегией, состоящей из парламентариев и представителей выборных коллегиальных органов регионов (ФРГ, Италия). В парламентских и советских республиках выборы президента проводятся на парламентской основе, а в президентских и суперпрезидентских - без участия парламента. Президенты избираются на срок от 1 года (Швейцария) до 7 лет (Италия). Конституции предъявляют к кандидатам в президенты определенные требования: достижение установленного возраста (в США - 35, в ФРГ - 40, в Италии - 50 лет); наличие гражданства данного государства, причем иногда - только по рождению (США); постоянное проживание в стране в течение определенного времени (в Болгарии - 5 лет). Иногда устанавливается и предельный возраст (например, в Намибии - не старше 65 лет). Переизбрание президента на следующий срок во многих странах ничем не ограничивается (Египет, Франция, Сирия и др.). В Германии, США одно и то же лицо может бить избрано в президенты только на два срока. В Аргентине можно избирать дважды, но первый раз - на шесть лет, второй - только на четыре года. В Мексике установлен только один срок - шесть лет. Конституция Мексики запрещает под каким-либо видом избирать одно и то же лицо на должность президента на второй срок; нельзя избирать и временного президента. Невозможно переизбрание президента также в Боливии, Никарагуа (с 1995 г.), Эквадоре. Перечисленные ограничения призваны воспрепятствовать возможному президентскому авторитаризму, ибо президенты, избиравшиеся в некоторых странах Латинской Америки и Африки на седьмой и даже восьмой срок, сосредоточивали в своих руках непомерную власть. В настоящее время в некоторых странах Азии есть президенты, избранные на четвертый и пятый срок. В подавляющем большинстве случаев президентами избирались мужчины, но в последние десятилетия пост президента стали занимать и женщины (Аргентина, Филиппины). Конституции многих стран запрещают совмещение с президентским мандатом любых государственных должностей, а также избрание президентом одного лица более чем на два срока подряд. Роль президента в осуществлении государственного управления обществом тем больше, чем больше парламент отстранен от его избрания (в чисто парламентарных республиках роль президента в практической политике сугубо номинальна); увеличение реальных полномочий президента парламентарной республики всегда происходит за счет ущемления полномочий премьер-министра; в случае государственной измены или другого тяжкого преступления президент может быть освобожден от своей должности. Становление института президентства - это достаточно длительный исторический процесс, и при его формировании полезен учет богатого зарубежного опыта функционирования президентской власти в различных странах. С этих позиций наибольший интерес для исследователя конституционного статуса президента представляют американская (президентская), французская (полупрезидентская или смешанная) и итальянская (парламентская) модели президентской власти. Практически во всей юридической литературе им присвоен статус «классических», то есть наиболее полно олицетворяющих свою модель президентского правления. Вопрос 2. Главы государств в зарубежных странах в основном обладают идентичными полномочиями, хотя в каждой стране имеются свои особенности. Выделим наиболее общие. 1. В области государственного управления: право участия в формировании правительства (носит номинальный характер), часто - в решении вопроса о его отставке. Участвует он и в формировании органов судебной власти. почетная прерогатива верховного главнокомандующего; право объявления чрезвычайного положения на всей территории страны или ее части. 2. В законодательной области: созыв парламента на очередные и чрезвычайные сессии, возможность прерывания при определенных условиях сессии; право роспуска нижней палаты (очень редко обеих палат); назначение внеочередных или очередных выборов; право законодательной инициативы (у президента - в виде посланий, у монарха - тронная речь); право санкционировать, промульгировать и опубликовывать законы, возможность обращения в орган конституционного контроля в случае сомнения в конституционности представленного на подпись закона. право вето (отказ дать санкцию на законопроект): абсолютное, или резолютивное вето - окончательный и безусловный отказ утвердить законопроект и преодолеть его нельзя; относительное, или отлагательное вето - запрет, который может быть преодолен парламентом, либо носит временный характер; выборочное вето - возможность опротестовывать лишь отдельные статьи, одобряя законопроект в целом (явление довольно редкое); право назначать членов верхних, а иногда и нижних палат парламента. 3. Во внешнеполитической области: высший представитель страны в сфере внешних сношений; назначение послов, посланников и иных дипломатических агентов; право ведения международных переговоров, заключение и ратификация (иногда с согласия парламента) международных договоров и соглашений; право объявления войны и заключения мира (на практике осуществляется правительством); 4. Во внутриполитической деятельности: право предоставления, восстановления гражданства и дачи разрешения на выход из него, право предоставления убежища иностранцам; право помилования, смягчения или замены наказания, изменения приговора; право награждения орденами, медалями и иными знаками отличий; право присвоения почетных званий и титулов; участие в церемониях и празднествах (военные парады, открытие школ и университетов). Конституции зарубежных государств наделяют главу государства свойством безответственности, юридическим выражением которого является институт контрасигнатуры, который существенно ограничивает полномочия главы государства. Оценку подлинной роли главы государства по букве конституции дать нельзя, т.к. между тем, что записано в конституции, и действительностью - дистанция огромного размера. Юридически глава государства почти всемогущ и всесилен. Практически он низведен до некоего символа, ибо реальных возможностей воздействия на государственную политику он лишен (особенно в парламентарных странах). А если же глава государства выйдет из повиновения правящей элиты, есть различные средства - конституционные ( импичмент ) и неконституционные (свержение), с помощью которых можно обуздать непокорного либо удалить неугодного президента или монарха. Гарантии статуса главы государства. Это, прежде всего, неприкосновенность, означающая недопустимость привлечения к уголовной ответственности и ограничения личной свободы. Пока глава государства остается в должности, неприкосновенность носит абсолютный характер. При этом монарха невозможно сместить с должности законным путем, а президент может быть отрешен от должности в результате применения процедуры импичмента. Кроме того, важной гарантией является содержание или вознаграждение главы государства. Монарх имеет право на содержание. Оно выплачивается по цивильному листу, принимаемому парламентом ежегодно в форме закона. Президент имеет право на вознаграждение, сумма которого также определяется парламентом. Он получает должностной оклад, в пересчете на доллары США составляющий, например: в Чехии - 17,5 тыс. в год, в Польше - 28 тыс., в США-200 тыс. Монарх обладает исключительным правом на особый титул, государственные регалии (трон, скипетр, корону), на содержание из бюджета государства его личного двора. Основания прекращения полномочий главы государства. Полномочия монарха могут прекратиться только в результате смерти или отречения. Полномочия президента прекращаются в обычном порядке с истечением их срока и вступлением в должность вновь избранного президента. Но возможно и досрочное их прекращение: в случаях смерти, отставки, смещения с должности в результате применения процедуры импичмента, неспособности по состоянию здоровья осуществлять президентские полномочия. Импичмент - это особая процедура привлечения к ответственности должностных лиц государства, во многих странах - только президента. Осуществляется парламентом либо с участием парламента. Основанием для применения импичмента является только совершение президентом правонарушения. Круг правонарушений, которые могут выступать основаниями применения импичмента, установлен конституциями и является неодинаковым в разных странах. Часто это государственная измена, нарушение конституции, совершение тяжкого преступления. Процедура импичмента либо полностью осуществляется в парламенте (например, в США); либо парламент (палата) выступает лишь как обвиняющая инстанция, а дело по существу решает судебный орган, образуемый парламентом (Франция); либо парламент (палата) опять же выступают обвиняющей инстанцией, а окончательно вопрос решает орган конституционной юстиции (ФРГ). Правовым последствием применения процедуры импичмента является отрешение президента от должности - как правило, без права занимать ее в будущем. При этом в некоторых странах одновременно с импичментом президент может быть привлечен к уголовной ответственности (Франция), в других уголовная ответственность возможна после отрешения (США), а в некоторых государствах это лицо вообще не может быть привлечено к уголовной ответственности за деяния, совершенные в период исполнения президентских полномочий (Чехия). В случае временного или досрочного прекращения президентом своих полномочий их осуществляет либо вице-президент (если этот пост имеется), либо глава верхней палаты или всего парламента (если парламент однопалатный). Чаще такое замещение является недолгим, т.к. при досрочном прекращении президентских полномочий в большинстве стран в установленный срок производятся выборы нового президента. Однако в США вице-президент становится президентом на все оставшееся время до истечения срока полномочий избранного, но прекратившего досрочно свои полномочия президента. Во многих странах полномочия лица, осуществляющего функции президента, ограничены: оно не может инициировать изменения конституции, назначать референдум. Лекция 8. Парламент в зарубежных странах: конституционно-правовой статус Вопросы лекции: 1. Конституционный правовой статус парламента. 2. Законодательный процесс. 3. Статус парламентария. Вопрос 1. Одной из ветвей государственной власти является власть законодательная. В подавляющем большинстве современных государств ее носителем являются парламенты. Парламент (от фран. «parler» - говорить) – высший общенациональный представительный орган государства, главная функция которого заключается в осуществлении законодательной власти. Родиной парламента считается Англия, где в 1215 г. власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства и представителей городов и сельских территориальных единиц (графств). Широкое распространение парламенты получили после Великой французской революции. С конца XVIII в. и до начала XX в. представительные учреждения постепенно создаются и в других государствах (Испания, Польша и др.). Спецификой парламентов данного периода было то, что порядок их формирования носил откровенно дискриминационный характер (от участия в выборах отстранялись малоимущие, женщины и др.). Однако, начиная с 20-х г. XX в. роль парламентов начинает заметно снижаться, что во многом было обусловлено установлением тоталитарных режимов (фашистских, коммунистических) в странах Европы, Азии и Латинской Америки. С конца 60-х г.г. прошлого столетия роль парламентов в политической жизни зарубежных государств начинает постепенно повышаться. Причинами данного процесса являются отмена дискриминационных избирательных цензов и, как следствие, большая доступность парламентских учреждений для широких слоев населения, превращение их в действительно общенациональные представительные органы; совершенствование избирательных систем и порядка работы парламентов; все большем распространением в мировом сообществе демократических ценностей. Современный парламент является органом, отражающим интересы различных слоев избирателей и территорий, входящих в состав государства. Только парламент обладает правом принятия законов, т.е. актов обладающих наивысшей юридической силой. Ни какой иной орган власти таким правом не обладает, и претендовать на него не может. Реальная роль парламента во многом зависит от существующей в стране формы правления. Особенно велика роль представительных органов власти в странах с парламентарными формами правления (Великобритания, ФРГ, Италия, Испания, Австрия и т.д.), где законодательная компетенция парламентов не ограничена, и они могут принимать законы по неограниченно широкому кругу вопросов. В условиях президентских и смешанных республик, дуалистических монархий власть парламента уравновешивается властью главы государства, а при определенных условиях глава государства может даже оказывать решающее влияние на внутреннюю и внешнюю политику государства. В абсолютных монархиях парламенты либо вовсе отсутствуют, либо являются своего рода консультативным органом при главе государства. Кроме того, на фактическое положение парламента оказывают влияние и иные факторы: особенности исторического пути развития страны, внутриполитическая обстановка, степень зрелости демократических институтов, отношение государства к религии и др. Термин «парламент» является родовым. Нередко общенациональный представительный и законодательный орган может иметь свое официальное наименование: Конгресс (США), Генеральные кортесы (Испания), Кнессет (Израиль), Стортинг (Норвегия), Национальная ассамблея (Никарагуа Национальное собрание (Сенегал), Скупщина (Сербия и Черногория), Верховная Рада (Украина), Сейм (Польша) и т.д. Правовой статус парламентов в зарубежных странах детально регламентируется различными актами. В национальных конституциях, как правило, есть отдельная глава или раздел, посвященная парламенту. В ней определяются функции и структура парламентов, основные стадии законодательной процедуры, численность, сроки полномочий депутатов и гарантии их деятельности и другие вопросы. Могут приниматься специальные законы, посвященные статусу парламента (Китай, Туркменистан) и статусу депутатов. Внутренняя организация, формы и порядок работы парламентов и их палат детально регулируются парламентскими регламентами. Достаточно широко применяются в зарубежных странах парламентские прецеденты - однократные решения парламентов (или его палат) процедурного характера, которые впоследствии применяются в аналогичных ситуациях и парламентские обычаи – неписаные правила поведения, соблюдаемые в силу сложившихся традиций. С точки зрения структуры парламенты могут однопалатными («монокамеральные») или двухпалатными («бикамеральными»).11 Обе разновидности структуры парламентов имеют свои достоинства и недостатки. Монокамеральные парламенты существуют, как правило, в небольших по территории унитарных государствах. В таких парламентах законодательная процедура занимает меньше времени, чем в двухпалатных парламентах. Все депутаты имеют одинаковый статус. Такие парламенты относительно малочисленны, соответственно требуется меньше затрат из государственного бюджета на их содержание. В тоже время, такие парламенты не застрахованы от принятия скоропалительных, непродуманных решений. Территории в составе государства не могут через такие парламенты отстаивать свои интересы, поскольку депутаты главным образом представляют интересы той или иной политической партии или избирателей, проживающих в определенном избирательном округе. Однопалатные парламенты существуют в таких странах как Дания, Греция, Португалия, Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Израиль, Турция, Египет и др. Двухпалатные парламенты, главным образом, существуют в федеративных государствах или в крупных унитарных государствах. Бикамеральные парламенты более многочисленны, что позволяет представить на общенациональном уровне не только интересы широких слоев избирателей, но интересы регионов. Верхняя палата является своего рода противовесом по отношению к нижней палате и удерживает ее от принятия радикальных решений. Верхняя палата, как правило, не может быть распущена и даже в случае роспуска нижней палаты она продолжает работать. Минусами двухпалатной структуры парламента являются более усложненный законодательный процесс; при определенных условиях ввиду своей потенциальной консервативности верхняя палата может тормозить ход проводимых реформ; двухпалатные палаты требуют больше затрат на свое содержание. Тем не менее, в настоящее время наибольшее распространение в мире получила именно двухпалатная структура парламента (всего сейчас около 65 бикамеральных парламентов). Двухпалатные парламенты имеют США, Италия, ФРГ, Франция, Великобритания, Испания, Швейцария и др. Если парламент имеет две палаты, то в этом случае каждая из них имеет свое официальное наименование. Нижние палаты могут именоваться Национальное собрание (Франция), Палата общин (Великобритания), Национальный совет (Австрия), Палата депутатов (Италия), Палата представителей (США) и др. Наиболее распространенным наименованием верхних палат двухпалатных парламентов является сенат (лат. senex – старый, старец). Так, в частности, именуются верхние палаты в США, Франции, Испании, Италии, Аргентине и др.. Могут встречаться другие наименования – Палата народов (Босния и Герцеговина), Государственный Совет (Словения), Палата советников (Япония) и т.д. В некоторых федерациях названия верхних палат отражают либо данную форму политико-территориального устройства, либо названия субъектов данной федерации, представленных в верхней палате: Федеральный Совет (Австрия), Совет штатов (Индия), Совет кантонов (Швейцария). Весьма разнообразен количественный состав парламентов. Однопалатные парламенты, как правило, насчитывают от 100 до 300 депутатов (например, в Греции 300 парламентариев, в Грузии – 235, в Израиле - 120).12 Двухпалатные могут включать до 700 и более депутатов. Так, в состав парламента ФРГ входят 672 депутата (69- в верхней палате, 603 – в нижней), в Италии 945 депутатов (соответственно 315 и 630), в Японии – 727 (соответственно 247 и 480). Самый многочисленный парламент в мире - это Всекитайское собрание народных представителей, которое насчитывает почти 3000 депутатов. Однако в полном составе ВСНП собирается один раз в год на непродолжительное время (2-3 недели). В период между сессиями текущую законодательную деятельность осуществляет Постоянный комитет, формируемый ВСНП в количестве 400 членов. В мире есть и «карликовые» парламенты. Например, в Андорре в состав парламента входит всего 28 депутатов, в Лихтенштейне – 25, в Монако – 24, в Науру – 18, в Сент-Китс и Невис- 15, в Сент-Винсент и Гренадины – 22. В основном на численность парламентариев оказывает влияние два обстоятельства: во-первых, чтобы парламент был подлинно общенациональным представительным органом число депутатов не должно быть слишком малым; во-вторых, слишком большие по численности парламенты менее работоспособны. Нельзя отрицать влияние таких факторов как финансовые возможности государства (большие парламенты требуют значительных материальных затрат); влияние господствующей идеологии (большинство социалистических стран, несмотря на невысокий уровень экономического развития имеют достаточно многочисленные парламенты, что и используют правящие партии в качестве подтверждения существования в стране режима народной демократии); субъективное усмотрение законодателя. Кандидаты на должности депутатов парламентов должны отвечать определенным требованиям (квалификациям): гражданство (подданство) страны пребывания, достижение определенного возраста (для депутатов нижней палаты или однопалатного парламента 18-30 лет, для сенаторов- 30-40 лет), обладание в полной мере избирательными правами. Требования могут также касаться определенного срока состояния в гражданстве (например, чтобы баллотироваться в палату представителей США нужно состоять в американском гражданстве 7 лет, а если избираться в Сенат – 9 лет), проживания в течение определенного срока на территории страны (или избирательного округа), исповедания определенной религии (характерно для исламских государств). Однопалатные парламенты и нижние палаты двухпалатных парламентов формируются в подавляющем большинстве стран путем всеобщих и прямых выборов по мажоритарной (США, Монголия), пропорциональной (Израиль, Колумбия) или смешанной системам (Грузия, Литва). Исключений из данного правила немного. Так, Всекитайское собрание народных представителей формируется посредством многоступенчатых выборов в три этапа. В Замбии в состав парламента входит 159 депутатов, из них 151 избирается по мажоритарной системе, 8 – назначаются главой государством. Способы формирования верхних палат отличаются большим разнообразием. В США, Бразилии, Италии, Япония верхние палаты формируются через прямые выборы. Достаточно распространена и такая модель как назначение главой государства (полностью или частично). Полностью назначаемые верхние палаты есть в парламентах Канады, и Гренады. В Канаде все 105 сенаторов назначаются генерал-губернатором по представлению премьер министра и сохраняют свою должность до достижения 75-летного возраста. В Гренаде 13 сенаторов назначает генерал-губернатор, из них 10 – по представлению премьер-министра, 3 – по представлению лидера оппозиции. Частично назначаемые верхние палаты есть в Малайзии (из 69 сенаторов 43 назначаются главой государства), Италии, где Президент может назначить пожизненными сенаторами 5 граждан имеющих выдающиеся достижения в общественной, научной, художественной и литературной областях. Кроме того, каждый бывший Президент становится пожизненным сенатором по праву, если не откажется от этого. В Австрии и Намибии депутаты верхней палаты избираются законодательными органами территориальных единиц. Во Франции из 321 сенаторов, 13 избираются от заморских департаментов, 12 представляют граждан Франции, проживающих за рубежом. Остальные 296 избираются коллегией выборщиков, в состав которой входит члены нижней палаты, делегаты от департаментов и муниципальных советов. Могут встречаться и различные модификации указанных систем. Сроки полномочий депутатов однопалатных парламентов и нижних двухпалатных парламентов в среднем составляют 4 – 5 лет. Возможны и более короткие сроки. Например, выборы в Палату представителей США проходят каждые два года, в парламент Науру – каждые три. Срок полномочий членов верхних палат обычно более длительный (5-9 лет), при этом нижние палаты чаще всего обновляются полностью, а верхние – нередко по частям (США, Франция, Аргентина, Япония). В некоторых странах (Бельгия, Италия) обе палаты избираются на одинаковый срок и обновляются целиком. В Великобритании Палата лордов долгое время замещалась по наследственному принципу, при этом часть ее членов назначала королева за особые заслуги перед страной. Есть определенная зависимость между способом формирования верхней палаты и объемом ее полномочий: чем более демократичен порядок формирования верхней палаты, тем она «сильней». Сильная верхняя палата характеризуется тем, что без ее согласия решение парламента принято быть не может (Сенат США, Италии). Она обладает такими же полномочиями, что и нижняя, а иногда даже и большими. Слабая верхняя палата может лишь отсрочить принятие парламентского решения, с которым не согласна, но не может воспрепятствовать ему (Палата лордов британского парламента, Бундесрат парламента ФРГ). Объем ее компетенции меньше по сравнению с нижней палатой. Парламент (нижняя его палата) может досрочно прекратить свои полномочия в случае самороспуска, проведения в стране референдума по соответствующему вопросу или по решению главы государства (если у него есть такие полномочия). Специфическая форма реорганизации деятельности парламента предусмотрена Основным Законом ФРГ 1949 г. В случае войны и ее опасности обе палаты парламента ФРГ могут принять решение о создании Совместного комитета. В его состав входит 33 члена, из них 2/3 являются депутатами Бундестага, 1/3 – члены Бундесрата. Совместный комитет может принимать законы и иные решения, относящиеся к компетенции парламента. Отменены они могут быть только нижней палаты с согласия верхней. В зависимости от того, каков объем конституционной компетенции, т.е. круга вопросов по которым парламент может принимать властные решения, парламенты можно разделить на три вида. 1. Парламенты с неограниченной компетенцией. Такие парламенты характерны для парламентских монархий и парламентских республик (Великобритания, Испания, ФРГ, Италия, Япония). В этих странах прочно утвердился принцип верховенства парламента в системе органов государственной власти. Парламенты определяют основные направления внутренней и внешней политики государства, принимают участие в формировании иных органов власти, включая главу государства (Италия, ФРГ), обладают действенными контрольными полномочиями за деятельностью правительства. Парламент имеет право принимать, изменять или отменять любой закон 2. Парламенты с абсолютно ограниченной компетенцией существуют во Франции и бывших французских колониях, воспринявших ее конституционную модель. Суть ее заключается в том, что в конституции закрепляется перечень вопросов, по которым парламент может принимать законы. Нормативная регламентация иных вопросов относится к компетенции главы государства и исполнительной власти. 3. Парламенты с относительно ограниченной компетенцией свойственны для федеративных и децентрализованных унитарных государств (США, Бразилия, Испания и т.д.). В таких странах парламенты могут принимать законы только по тем вопросам, которые не относятся к ведению субъектов федерации или автономных образований. 4. Парламенты с консультативными полномочиями характерны для абсолютных монархий (Оман, Катар и др.). Верховным носителем законодательной власти в таких странах является султан, эмир. Парламент может только участвовать в обсуждении законопроектов или предлагать их. Основными направлениями деятельности современных парламентов в демократических странах, независимо от объема их компетенции, являются следующие: 1. Законотворчество – занимает основное место в деятельности парламентов. Практически в любом парламенте правом законодательной инициативы обладают депутаты (или группы депутатов). В дальнейшем они принимают участие в работе над текстом законопроекта в процессе пленарных заседаний, в комитетах, в согласительных комиссиях. Парламенты могут передавать свои законодательные полномочия правительству, акты которого принятые в этом случае образуют делегированное законодательство. Акты, принятые правительством по прямому уполномочию парламента имеют ту же юридическую силу, что и законы. Институт делегированного законодательства предусмотрен, в частности, конституциями Италии, Франции, Казахстана. 2. Контроль за деятельностью исполнительной власти. Объем контрольных полномочий парламента за правительством и иными органами исполнительной власти во многом зависит от существующей в стране формы правления. Наиболее широкие и действенные контрольные полномочия сосредоточены у парламента при парламентарной монархии и парламентарной республике, при президентской и смешанной республиках более весомые контрольные полномочия находятся в руках главы государства. Основными формами парламентского контроля за деятельностью правительства являются: 1. Интерпелляция (от лат interpellatio – иск, требование) – обращение к главе правительства или к конкретному министру, содержащее требование дать объяснение по какому-либо вопросу. Внесение интерпелляции практикуется нижними палатами парламента в странах с парламентарными формами правления. Ответ на интерпелляцию, как правило, сопровождается дополнительными вопросами, а иногда может повлечь и постановку вопроса о доверии правительству или отставке того или иного министра. 2. Парламентские слушания – заключаются в заслушивании мнений членов правительства, известных государственных и общественных деятелей по определенному вопросу. По результатам слушаний могут быть приняты рекомендации по обсуждавшемуся вопросу. 3. Парламентские вопросы могут быть заданы как в устной, так и в письменной форме. Ответы на них даются в той же форме, в которой и был задан вопрос. Однако в отличие от интерпелляции парламентский вопрос не может повлечь постановку вопроса о доверии правительству. 4. Парламентское расследование осуществляется специально создаваемыми следственными комиссиями из числа депутатов. Расследование проводится в отношении незаконных действий органов исполнительной власти. Результаты проведенного расследования обычно докладываются на пленарном заседании и могут послужить поводом для выражения вотума недоверия правительству, отставки министра. 5. Выражение вотума недоверия (от лат. votum – желание, воля) – неодобрение парламентом проводимой правительством политики или действий определенного министра. На практике выражение вотума недоверия может привести либо к отставке правительства или отдельного министра, либо к роспуску парламента и назначению новых выборов. Нередко правительство по собственной инициативе ставит перед парламентом вопрос о доверии себе. В случае если голосование в парламенте даст отрицательный результат наступают те же последствия, что и в случае выражения вотума недоверия. 3. Ратификация и денонсация международных договоров. Ратификация (от лат. ratus – утвержденный и facio - делаю) – утверждение парламентом наиболее важных международных договоров, а денонсация — это расторжение договора. В большинстве стран решение данных вопросов относится либо к совместной компетенции главы государства и парламента, либо к исключительной компетенции парламента. Необходимость участия законодательной власти в заключении и расторжении международных договоров обусловлено тем, что они, так или иначе, затрагивают внутреннее законодательство. 4. Участие в формировании иных государственных органов возможно в таких формах как избрание президента (Израиль, Турция, Чехия), назначение (утверждение кандидатуры) премьер-министра (Великобритания, ФРГ, Италия), назначение высших судей высших судов страны (ФРГ, Венгрия, Болгария) и др. 5. В области обороны и безопасности к полномочиям парламентов относится право объявления состояния войны (состояния обороны); дача согласия на использование вооруженных сил за пределами государственной территории; утверждение военной доктрины государства; введение военного, чрезвычайного положения. 6. «Судебные» полномочия. Осуществления правосудия в демократических странах представляет исключительную прерогативу суда. Однако у многих парламентов есть полномочия схожие с судебными («квазисудебные полномочия»). В странах, где предусмотрена процедура импичмента (парламентского преследования) высших должностных лиц за совершенные преступления парламент может предъявить обвинение, а впоследствии решение по существу принимается либо одним из высших судов страны, либо на референдуме. Или возможен иной вариант: выдвижение обвинения и принятие решения об отстранении лица от должности принимается парламентом самостоятельно. После смещения с должности возможно уголовное преследование в обычном порядке. Процедура импичмента применяется в отношении тех должностных лиц, которые пользуются в силу занимаемого положения иммунитетом от обычного судебного преследования (президенты, министры, судьи и т.д.). Во многих странах парламенты полномочны объявлять амнистии – т.е. полностью или частично освобождать от наказания лиц, осужденных за уголовные преступления. Основной вид актов, посредством которых реализуются полномочия парламентов – это законы (билли, статуты), принимаемые в соответствии с установленной конституцией, иными актами процедурой. Обычно они обладают высшей юридической силой по сравнению с другими актами государственных органов. Следующим видом парламентских актов нормативного характера являются регламенты, в которых определяется внутренний порядок работы парламента или отдельно каждой из палат. Иногда регламенты принимаются в форме законов, что, как правило, имеет место в странах с однопалатными парламентами. Регламенты нередко представляют собой довольно обширные документы, особенно в процессуальной части, насчитывающие сотни статей. Парламенты и их палаты принимают и иные акты – резолюции, декларации, заявления, обращения и т.п. Они не имеют нормативного характера и выражают отношение депутатов парламента к тем или иным событиям, процессам которые происходят либо внутри страны, либо за рубежом. Вопрос 2. В любом государстве законодательный процесс имеет исключительно больлшое значение. Ввиду этого он детально регламентируются нормами конституций и парламентских регламентов. Законодательный процесс - это порядок деятельности парламента по созданию закона. Законодательный процесс как любой юридический процесс состоит из ряда взаимосвязанных между собой стадий. Законодательная инициатива – это официальное внесение управомоченным субъектом проекта закона в парламент. Круг субъектов права законодательной инициативы, как правило, определяется зачастую конституциями. В подавляющем большинстве стран, в него входят правительство и парламентарии. Кроме них данным правом могут обладать глава государства, парламентские комитеты (Словакия), региональные представительные органы (Мексика), высшие суды (Казахстан, Кыргызстан), группы избирателей (Австрия, Испания). В двухпалатных парламентах в соответствии с конституциями или законами субъекты права законодательной инициативы обычно обращаются со своими проектами и предложениями либо в любую из палат (США), либо только в нижнюю (ФРГ). В последнее время постоянно возрастает число законопроектов, разрабатываемых правительством. В некоторых странах их удельный вес превышает 90%. Это обусловлено тем, что именно правительство постоянно сталкивается с пробелами и недостатками в законодательстве и именно оно располагает самыми большими ресурсными возможностями для разработки высококачественных законопроектов. Обсуждение законопроекта. Это самая сложная стадия законодательного процесса, предполагающая работу над законопроектом, как на пленарных заседаниях палат, так и в парламентских комитетах и комиссиях. Обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях палат именуется чтением. В некоторых парламентах (Япония, Бразилия и др.) проводится одно чтение, в ходе которого заслушивается доклад парламентского комитета или комиссии, послание правительства, проводятся общие дебаты по концепции, а затем дебаты по отдельным статьям законопроекта. В достаточно большой группе стран (Франция, Польша и др.) законопроект проходит два чтения. Как правило, первое чтение включает дебаты по концепции, второе – по отдельным статьям законопроекта. Наиболее распространено обсуждение законопроекта в трех чтениях. Цель первого чтения законопроекта заключается в том, чтобы решить, нужен ли вообще такой закон. Если данный вопрос решается положительно, то законопроект принимается и подлежит дальнейшей разработке. Для этого спикер парламента (палаты парламента) передает проект закона в профильный парламентский комитет. Второе чтение заключается в детальном обсуждении законопроекта и поправок к нему. Парламентские регламенты устанавливают жесткие требования к порядку внесения поправок. Поправки должны предъявляться в письменном виде и в установленные сроки до дня обсуждения в палате. Они могут быть предложены депутатами и в устной форме. Как правило, депутаты не могут выступать более одного раза в ходе чтения законопроекта. Однако, не смотря на это ограничение, обсуждение того или иного законопроекта может затянуться. Парламентской практикой выработаны несколько приемов свертывания дебатов. Так, например, в палате общин Великобритании применяются такие приемы как «закрытие», «кенгуру», «гильотина». «Закрытие» основано на том, что на любой стадии обсуждения законопроекта может быть внесено предложение о прекращении дебатов. Если спикер поддерживает данное предложение, оно ставится на голосование и считается принятым, если за него проголосовали не менее 100 депутатов. Прием «кенгуру» сводится к тому, что спикер определяет какие поправки из числа предложенных поставить на обсуждение, а какие – нет. Наиболее жесткий прием, который сворачивает дебаты, как по времени, так и по содержанию - это «гильотина». Правительство отбирает для обсуждения в палате отдельные статьи законопроекта и выделяет их для обсуждения в различных стадиях в точно установленное время. По его истечении палата обязана прекратить обсуждение. Обсуждение каждой поправки завершается голосованием по ней. Если палата одобрила проект во втором чтении, он возвращается в комитет (комиссию) для редакционной отработки. При третьем чтении законопроект обсуждается уже в целом, со всеми принятыми ранее поправками. Внесение новых поправок уже не допускается. Принятие закона. В однопалатных парламентах эта стадия представляет собой последнее голосование. Оно может производиться сразу по проекту в целом, либо сначала по статьям или главам, а затем по проекту в целом. В двухпалатных парламентах закон считается принятым, если одобрен в идентичной редакции обеими палатами. Но из этого правила могут быть исключения. В двухпалатных парламентах с «сильной» верхней палатой законопроект должен пройти одну и ту же процедуру в каждой из палат. Если же верхняя палата «слабая», то процедура рассмотрения законопроекта в ней может быть упрощенной по сравнению с нижней палатой, хотя иногда бывает и такой же. В случае возникновения разногласий между палатами применяются согласительные процедуры. Закон считается принятым, если за него проголосовало абсолютное число депутатов (50% + 1 голос). Для принятия поправок к конституции или органических законов требуется нередко квалифицированное большинство голосов парламентариев (не менее 2/3 или 3/5 от общего числа депутатов). Подписание и опубликование закона. Подписание закона, как правило, относится к компетенции главы государства. В большинстве стран на этой стадии законодательного процесса возможно отлагательное вето главы государства, после чего закон возвращается в парламент на новое рассмотрение. При этом глава государства сообщает парламенту свои возражения или замечания по содержанию закона. Так, согласно части второй разд. 7 ст. I Конституции США, каждый билль, прошедший обе палаты Конгресса, прежде чем стать законом, представляется Президенту Соединенных Штатов, который либо подписывает билль, либо возвращает его со своими возражениями в ту палату, в которую он поступил первоначально. Если после повторного рассмотрения каждая из палат примет билль поименно большинством 2/3 своего состава, билль станет законом. Президенту дается на подписание билля 10 дней (исключая воскресенья), по истечении которых, даже если Президент не отреагировал, билль становится законом, как если бы Президент его подписал. Опубликование закона - это напечатание его текста в установленном официальном издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст закона. Дата опубликования имеет важное значение для действия закона: от нее ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу (введения в действие). Закон не может вступить в силу раньше, чем он опубликован. С момента опубликования вступают в силу лишь такие законы, которые обращены к государственным органам и не затрагивают прав, свобод личности. Для вступления в силу остальных законов обычно устанавливается какой-то период после опубликования: во Франции - один день, в Италии - 15 дней, в Японии - 20 дней. В тексте самого закона может быть установлен и более длительный срок. Вопрос 3. Парламентарии – это лица, являющиеся членами парламента. Именоваться они могут различно, но в большинстве стран официально член парламента является депутатом. В странах с двухпалатными парламентами депутаты это члены нижней палаты, члены верхней палаты именуются сенаторами. Статус члена парламента регламентируется конституцией и специальными законами. Основным принципом, на котором основывается статус депутата в демократических странах является принцип свободного мандата, в силу которого депутат рассматривается как представитель всей нации, а не того округа, от которого он избирался. В своей деятельности депутат не связан предвыборными обещаниями и не может быть отозван избирателями. В социалистических странах (Китай, Куба, КНДР) статус депутата основывается на принципе императивного мандата, смысл которого прямо противоположный: депутаты связаны волей своих избирателей и могут быть ими отозваны. Институт императивного мандата несовместим с природой парламентаризма. Если депутат по каждому вопросу должен предварительно выявлять мнение своих избирателей, то, даже отвлекаясь от непреодолимых еще сегодня технических трудностей, принятие решений в парламенте зачастую стало бы невозможным: парламентарии не смогли бы прийти к компромиссу. Поэтому даже в социалистических странах в последнее время принцип императивного мандата подвергается существенной корректировке. Парламентарии вправе принимать участие в работе своей палаты и ее комитетов; выступать на пленарных заседаниях; обращаться с вопросами к членам правительства; вносить на рассмотрение парламента законопроекты и предлагать проекты решений парламента (или его палаты) по обсуждаемым вопросам; содержать вспомогательный персонал и др. В тоже время на членах парламента лежат и определенные обязанности. В частности, посещать пленарные заседания, соблюдать регламент, не допускать высказываний, унижающих достоинство других депутатов и иных лиц, не разглашать сведения, которые могут иметь секретный характер; представлять декларации о своих доходах; придерживаться официального стиля одежды. Также парламентарии не вправе заниматься какой-либо иной деятельностью или замещать иные должности в государственном аппарате. С некоторыми исключениями может быть связана работа в правительстве. В странах с парламентарными формами правления допускается совмещение должностей депутата и члена правительства (Великобритания, Дания). Но при иных формах правления такое совмещение исключается. В тоже время, депутатам не запрещено помимо своей основной работы заниматься творческой деятельностью. Составной частью статуса депутата является индемнитет (от лат. indemnitas -безущербность). Индемнитет предполагает, во-первых, неответственность депутатов за свои высказывания или действия, совершенные при исполнении своих полномочий. Так, согласно ст. 51 Конституции Японии 1947 г. члены обеих палат не несут ответственности за стенами палаты в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палате. Во-вторых, индемнитет означает особое материальное вознаграждение парламентария. Оно складываться из ежемесячного вознаграждения (оно, как правило, в 3-4 раза превышает средний уровень зарплаты в стране) и различного рода выплат. Депутатам компенсируются их командировочные и транспортные расходы. Вспомогательный персонал парламентария (помощники, секретари) содержится за счет государства. Депутаты бесплатно пользуются почтовой, телефонной и иными видами связи. В США члены конгресса имеют право на страхование своей жизни и здоровья, а также на получение бесплатно медицинской помощи. Важной гарантией депутатской деятельности является парламентский иммунитет. Иммунитет означает особый, усложненный порядок привлечения депутата к юридической ответственности. Депутат может быть привлечен к ответственности за совершенные им преступления лишь только в том, случае если парламент или палата, членом которой он является, лишит его неприкосновенности. Законодательство в зарубежных странах регулирует этот институт различно. В Великобритании член парламента в связи с производством по гражданскому делу не может быть арестован в течение парламентской сессии и сорока дней до ее начала, и после ее окончания. На уголовные дела привилегия свободы от ареста не допускается. В США конгрессмены не могут быть подвергнуты аресту во время их нахождения на сессии, следования или возвращения с нее. Кроме того, к депутатам могут применяться и иные меры ответственности. Так, в США к парламентариям за различного рода проступки могут применяться такие санкции как порицание, проступки, лишение статуса «старшинства», исключение из состава комитета и исключение из состава палаты. Последнее наказание применяется по решению не менее 2/3 членов палаты. Как уже отмечалось выше, средний срок полномочий депутатов составляет 4-5 лет. Вместе с тем, депутат может и досрочно прекратить исполнение своих полномочий. Основаниями для этого могут быть добровольная отставка, изменение гражданства, вступления в силу обвинительного приговора суда, признания его судом недееспособным, умершим или безвестно отсутствующим, переход на другую работу или должность несовместимую со статусом депутата, смерть. Лекция 9. Конституционно-правовой статус правительства в зарубежных странах Вопросы лекции: 1. Понятие и виды правительств. Порядок формирования правительств, его состав и структура. 2. Порядок деятельности правительства. Полномочия правительства и основания их прекращения. Вопрос 1. Понятие «правительство» неоднозначно. Сложность состоит в том, что в разных странах оно обозначает совсем не равнозначные органы (по их властным полномочиям, по способу формирования и по месту в системе государственного механизма). В одних странах правительство - это исполнительная власть, именуемая Советом Министров (Индия), Советом Министров или Правительством (Франция, Куба), Кабинетом Министров (Япония), Правительством (Чехия, Колумбия), Государственным Советом (Китай, Швеция, Норвегия, Финляндия), Административным Советом (КНДР), Федеральным правительством (Германия). В других оно обозначает более высокий уровень управления, например, весь государственный механизм, включая исполнительную, законодательную и судебную власть (Великобритания), всю государственную машину (США). Но все же, говоря о правительстве, как правило, имеют в виду государственный коллегиальный орган, при помощи которого осуществляется повседневное текущее руководство внутренней и внешней политикой. Таким образом, правительство - это коллегиальный орган наиболее универсальной компетенции, который осуществляет исполнительную и распорядительную власть в стране. Такое определение относится к странам с парламентарной формой правления, но не к президентским республикам или дуалистическим и абсолютным монархиям. Дело в том, что так называемый Кабинет при Президенте США не является коллегиальным органом, поскольку решения на собрании его членов принимаются не большинством голосов, не коллегией, а главой государства. В федеративных государствах правительство носит название обозначения государственного устройства: Федеральное правительство (Германия), Федеральный Совет (Швейцария). Совет министров чаще встречается при парламентских формах правления, кабинет - при сильном президенте или монархе. Правительство, кабинет, совет министров - это всегда некая коллегия, которая определяет важнейшие векторы политики. Даже в президентской республике, где президент олицетворяет исполнительную власть, есть реальное правительство, которое может обозначаться каким-то служебным словом, не совпадающим с официальным наименованием. Например, в США Президент имеет Кабинет, состоящий из 10-11 министров, а то, что понимается под правительством в Европе, называется Администрацией Президента, куда входят министры и другие государственные служащие: советник по национальной безопасности главы Белого дома, специальных служб, помощники по экономике, по связям с иностранными государствами и т.д. Администрация - это круг людей, которые вырабатывают политику, помогают Президенту принимать решения. В состав правительства входит возглавляющий правительство премьер-министр, который может иметь другие официальные названия: Премьер Государственного Совета в Китае, Министр-председатель в Болгарии, Государственный министр в Швеции. Под руководством премьера работают министры, государственные министры (в Японии это любой член Кабинета Министров, в Португалии - заместители Премьер-министра), государственные секретари (в США так называют министра иностранных дел, в Великобритании - «старших» по своему положению министров), парламентские секретари, которые обеспечивают связи правительства и министров с парламентскими структурами, представляют министров в парламенте. В состав правительства часто включают министров без портфеля - лиц, которые не руководят какими-либо ведомствами, но на заседаниях правительства имеют право решающего голоса. Иногда они выполняют отдельные поручения премьер-министра, координируют работу группы министерств. В некоторых странах, особенно в Великобритании, по традиции сохраняются средневековые названия отдельных членов правительства, иногда не дающие точного представления о круге их занятий: Лорд-канцлер (по существу, это министр юстиции, председательствующий также в Палате Лордов), лорд - хранитель печати, канцлер казначейства (министр финансов). В некоторых развивающихся странах встречаются должности главного министра (министра-координатора, курирующего работу нескольких однородных министерств), бывают министры, управляющие крупными регионами страны. В Великобритании есть министры по делам Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии. Конституцией или законом может быть установлена определенная численность министров: не менее семи (Норвегия), 7-15 (Ирландия), не более 14 (ОАЭ). В странах тоталитарного социализма должность министра с правом решающего голоса имеют иногда заместители председателей крупных государственных комитетов, например планирования, руководители массовых общественных организаций - женской, молодежной, профсоюзов, включаемые в состав правительства в соответствии с их общественным положением (например, в Румынии в прошлом). Иногда в заседаниях правительства регулярно участвуют не имеющие ранга министра руководители неправительственных ведомств, но лишь с правом совещательного голоса; во Вьетнаме, на Кубе в заседаниях правительства на регулярной основе участвуют руководители крупнейших общественных организаций, но также с правом совещательного голоса. Нередко в составе правительства создаются более узкие структуры, которые могут выполнять некоторые (порой довольно важные) полномочия правительства. Существуют четыре формы таких органов: 1) в некоторых странах с влиянием англосаксонского права (Великобритания, Индия и др.) различаются правительство и кабинет. Правительство включает всех министров, младших министров, которые, по терминологии других стран, являются лишь заместителями ведущих министров, иных лиц и вследствие этого имеет очень широкий состав (иногда более 80 человек). Оно никогда не собирается в полном составе как особый орган. Заседает и правит страной кабинет, как правило, включающий около 20 или немногим более министров, которые отбираются премьер-министром и приглашаются им в свою резиденцию на заседания (обычно раз в неделю); 2) в некоторых странах континентального права (Франция, франкоязычные страны Африки и др.) различают совет министров и совет кабинета. Заседания совета министров - это официальные заседания правительства, проходящие под председательством президента; на них принимаются наиболее важные решения. Заседания совета кабинета проходят под председательством премьер-министра, обычно каждый раз по особому поручению президента. На них рассматриваются оперативные вопросы; 3) в странах тоталитарного социализма нередко внутри правительства создается особый орган - президиум или бюро правительства. В его состав входят премьер, его заместители, иногда некоторые министры. Президиум принимает решения по многим важным вопросам, относящимся к компетенции правительства; 4) в некоторых случаях в составе правительства создаются межведомственные комитеты или комиссии, объединяющие группы родственных министерств. Им также делегируются полномочия по решению отдельных вопросов компетенции правительства. Особую роль в правительстве играет премьер-министр (председатель правительства). От него зависит подбор кандидатур в состав правительства. Нередко парламент избирает или назначает только премьер-министра, остальных министров он назначает и смещает сам (Болгария, Германия). Часто он принимает решения от имени правительства. При нем создаются различные органы - Ведомство Федерального канцлера в Германии, Гражданский и Военный кабинеты во Франции. У него есть личный секретариат. Для предварительного решения вопросов или для их окончательного решения он созывает совещания близких ему министров. При правительстве создается орган управления делами правительства. В странах тоталитарного социализма управляющий делами правительства нередко имеет ранг министра, в других странах он тоже иногда называется министром по делам правительства. В странах Запада правительство, будучи создано главой государства, парламентом, не подчиняется указаниям своей партии; считается, что оно не может служить интересам партии, а должно отстаивать общегосударственные интересы. Фактически, однако, в составе правительства находятся именно лидеры партии, но главную роль играет не центральный орган партии, а ее парламентская фракция. В странах тоталитарного социализма правительство действует по указаниям центрального комитета правящей партии. Под видами правительств понимают их различие по партийному составу. В тех парламентарных государствах, где какая-либо партия имеет абсолютное большинство (50% плюс один голос в однопалатном парламенте или его нижней палате), создается однопартийное правительство. Такая ситуация характерна для стран с двухпартийной системой (Великобритания, Австралия, Канада и др.) и стран с одной доминирующей партией (Индия, Япония в недавнем прошлом). В таких государствах лишь во время войны, чрезвычайных событий в однопартийное правительство включаются представители других партий («частично разделенная ответственность»). В президентских республиках также создается однопартийное правительство. Глава государства назначает министров из своей партии и лишь иногда - единичных представителей других партий или беспартийных специалистов. Представители других партий должны действовать в таком правительстве в соответствии с политикой президента. В полупрезидентских республиках состав правительства в определенной мере может быть связан с составом парламента (во Франции Правительство по традиции должно получить вотум доверия). Во многих постсоциалистических полупрезидентских республиках президент не обязан (но может) учитывать состав парламента, во всяком случае, он учитывает отношение парламента к кандидатуре премьер-министра, поскольку его назначение президентом должно получить предварительное согласие парламента (путем голосования). Хотя в постсоциалистической полупрезидентской республике в состав правительства могут входить представители разных партий (при их многочисленности и дробности обычно нет какой-либо ведущей партии), правительство часто рассматривается как беспартийное. Оно не должно проводить политику какой-либо одной партии, тем более что общее руководство им осуществляет беспартийный или считающийся беспартийным президент. Однопартийные правительства создаются в тех странах, где конституция или закон разрешают одну партию (в прошлом - многие государства Азии и Африки как социалистической, так и капиталистической ориентации). Если в парламентарной монархии или парламентарной республике в парламенте нет большинства от какой-либо партии, на основе предварительного соглашения между лидерами нескольких партий формируется многопартийное (коалиционное) правительство, поддерживаемое большинством парламентариев. Лидеры этих партий делят между собой министерские посты, чем, в частности, такое правительство отличается от правительства в постсоциалистической полупрезидентской республике, где министров выбирает президент. При поддержке (голосовании) депутатов, принадлежащих к партиям, входящим в коалицию, коалиционное правительство получает вотум доверия, но часто оказывается непрочным из-за разногласий в коалиции (в Италии за полвека после Второй мировой войны сменилось более 50 составов правительства, в Японии в 1993-1996 гг. - несколько составов). В Германии вследствие особенностей ее партийной системы вопрос о характере коалиционного правительства иногда решает небольшая по численности Свободная демократическая партия. Поскольку голоса между двумя ведущими партиями - Христианско-демократическим союзом и Социал-демократической партией - распределяются на выборах приблизительно поровну и ни одна из них не получает абсолютного большинства мест в парламенте, то от третьей, более значительно, чем другие, представленной в парламенте партии (свободных демократов) зависит, кто будет формировать правительство, - это лидер той партии, к которой она примкнет, с которой вступит в коалицию. Беспартийные правительства формируются по иным, нежели партийные, основаниям и бывают трех видов: 1) характерны для стран с абсолютной монархией (Ближний Восток), где вообще отсутствуют политические партии (Саудовская Аравия, ОАЭ, Оман, Катар и др.); 2) создаются в кризисные моменты. Это служебное (деловое, чиновничье, рабочее) правительство (Португалия, Италия, Марокко), о нем говорят как о правительстве чиновников. Они могут быть беспартийными, могут принадлежать к партиям, но в их деятельности не должна учитываться партийная принадлежность. Правительство имеет временный характер и существует до новых выборов в парламент, когда можно будет сформировать правительство на партийной основе. Часто оно создается именно для того, чтобы в условиях правительственного кризиса, его отставки организовать такие выборы (Болгария в феврале 1997 г.); 3) при диктаторских режимах, когда все политические партии запрещены, а правительство образуется военными из состава дивизий, полков и т.д. В зависимости от поддержки правительства парламентом различают правительства большинства и правительство меньшинства. Наиболее распространенным является правительство парламентского большинства. Оно опирается на поддержку партийных фракций, которые образуют коалицию. В тех случаях, когда в правительстве есть одна-две крупные партии, не имеющие, однако, порознь большинства в парламенте, может быть создано правительство парламентского меньшинства. Одна из партий формирует правительство, а несколько (или одна-две) малочисленных партий, не входящих по принципиальным соображениям или не будучи приглашенными в коалицию, обещают поддержать правительство голосованием при вотуме доверия и делают это. Такая ситуация сложилась в конце 80-х - начале 90-х гг. в Индии, где поочередно создавались несколько правительств парламентского меньшинства, в 90-х гг. в Японии и Турции. В ряде стран Скандинавии правительство парламентского меньшинства часто бывает коалиционным: коалиция партий, а не одна, находящаяся в парламенте в меньшинстве, создает такое правительство. Правительство меньшинства очень неустойчиво, оно образуется в кризисной ситуации. Такое правительство может называться временным, переходным. Оно отличается от правительства чиновников главным образом своей партийной принадлежностью (не имеющей поддержки парламента), в то время как первое является нейтральным. В кризисной ситуации, в условиях войны, в послевоенный или послереволюционный период может быть образовано правительство особого рода - правительство национального единства, объединяющее все политические силы с широким представительством разных партий, принимающих на себя ответственность за руководство государством. Такие партии и общественные движения часто объединяются на основе совпадения первоочередных целей, например борьба против иноземных захватчиков, но расходятся в понимании дальнейших путей развития государства, поэтому в правительстве национального единства (национального фронта и т.п.) существуют внутренние противоречия, а после достижения первоочередных целей внутри него нередко начинается настоящая борьба. Правительствами национального единства, национального спасения, национального восстановления нередко провозглашают себя правительства, приходящие к власти в развивающихся странах после очередного переворота. Они, однако, формируются из состава руководителей переворота, но не на партийной основе: обычно все политические партии запрещаются. Порядок формирования правительства зависит от формы правления. В единичных еще сохранившихся абсолютных монархиях глава государства назначает членов правительства обычно из своих ближайших родственников (Бахрейн, Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.). Выбор министров свободен для главы государства и в дуалистических монархиях, хотя король иногда учитывает ситуацию в парламенте. В президентской республике глава государства также формирует правительство по своему усмотрению из известных деятелей своей партии (Бразилия, Египет, Колумбия, Мексика и др.), хотя в формировании правительства нередко участвует верхняя палата (в США согласие на назначение министров дает Сенат; он не занимается вопросом партийной принадлежности назначаемых на должность министров, а проверяет компетентность кандидатов и их моральный облик). В целом это президентский способ формирования правительства. В полупрезидентской республике партийный состав парламента учитывается при формировании правительства, поскольку для назначения премьер-министра обычно требуется согласие парламента (нижней палаты). На Украине, в некоторых других постсоциалистических государствах установлен именно такой порядок - частично парламентский способ формирования правительства, поскольку для назначения других министров, кроме премьера, согласия парламента не требуется (в редких случаях оно необходимо для назначения некоторых ключевых министров). После выборов президента, если даже избрано то же лицо на новый срок, правительство формируется заново. В парламентарных монархиях и парламентарных республиках применяется парламентский способ формирования правительства, основанный на выборах в парламент. После каждых выборов (и в случае, если парламент распущен досрочно) правительство формируется заново, даже если у власти сохранилась та же партия, но выборы нового президента не влекут создания нового правительства. Последнее считается созданным, если оно получает доверие парламента, но юридически создается следующим за этим указом (декретом и т.п.) главы государства. В данном случае глава государства (в Швеции, что редкость, - председатель парламента) сначала назначает кандидата в премьер-министры - лидера партии (блока партии), в отношении которого можно полагать, что созданное им однопартийное или коалиционное правительство может получить в парламенте при голосовании утверждение вотума доверия. Предварительно глава государства иногда встречается с лидерами различных партий для выяснения их мнения. Назначенное в качестве кандидата на пост главы правительства лицо подбирает кандидатуры министров, представляет их вместе с программой деятельности парламенту и просит его о доверии. В Португалии, Швеции и в других странах положительным считается такое голосование парламента, при котором «против» не проголосовало большинство и с учетом воздержавшихся правительство может быть утверждено меньшинством парламентариев. После этого глава государства издает соответствующий акт. В Болгарии и Германии парламентом утверждается только глава правительства, министров он назначает сам, смещает их он тоже по своему усмотрению. В некоторых странах, особенно там, где в парламенте представлено много мелких партий (некоторые Скандинавские страны, государства Северной Европы), кандидат на пост премьер-министра, которому глава государства поручает формирование правительства, обычно называется форматором. Иногда сменяется несколько форматоров, прежде чем состав правительства представляется парламенту, который к тому же не всегда его утверждает. Правительство состоит из министров. Министр - это основное составляющее правительства. Однако в состав правительства, кроме главы правительства и министров, которые обычно возглавляют министерства или правительственные департаменты, входят и должностные лица - государственные министры, министры без портфеля, статс-секретари, иногда - младшие министры и парламентские секретари. В одних странах должность государственного министра считается более значимой, чем просто министра (Франция и Португалия), в других - менее значимой. В Великобритании сочетание «государственный министр» на практике обозначает должность заместителя министра, например, есть министр обороны, и может быть три, четыре, пять государственных министров обороны. Эти лица фактически являются заместителями министра. В Японии все члены правительства называются государственными министрами. Как правило, одно лицо (один министр) возглавляет министерство, хотя бывают редкие случаи, что во главе министерства стоят сразу два или более министра (Финляндия). Гораздо чаще есть министр, но наряду с ним назначается государственный министр, статс-секретарь, который либо является его заместителем, либо ведает определенным участком работы. Иногда бывают министры или статс-секретари при президенте либо премьер-министре. Парламентский секретарь включается в состав правительства Великобритании. Такое наименование носит государственный чиновник, который занимается поддержанием контактов и связей с парламентом. Уже в его названии обозначается, чем он должен заниматься. Министр без портфеля - это такое должностное лицо, которое может заниматься разными видами деятельности, например, выполнять поручения главы правительства. Некоторые министры без портфеля занимаются координационной деятельностью и являются вице-премьерами, курируют несколько министерств. Иногда такая должность маскирует его основное занятие, когда, например, правительство не желает оглашать его круг обязанностей, а он руководит атомной промышленностью или делами вооружения и т.д. Должность заместителя премьер-министра в одних странах предусмотрена, в других – нет, и премьер-министр - единовластная фигура. Основной Закон ФРГ предусматривает, что Федеральный канцлер может иметь заместителя, но на практике им становится министр иностранных дел, который считается вторым по важности министром. Конституция может строго лимитировать число и виды министерств и министров (США, Швейцария). В США 12 министерств (департаментов), последнее - Министерство энергетики создано в 1977 г. При образовании США их было всего три (Госдепартамент, т.е. министерство иностранных дел, Министерство обороны и Министерство финансов). В некоторых странах нет перечня министерств и министров, и каждое правительство может образовывать любое их количество. Конечно, основной блок остается, но возможны варианты. Перечень основных министерств в большинстве случаев не содержится в конституции, а находится в специальных законах либо в актах главы государства. Правительство может влиять на численность своего состава, поскольку, помимо членов правительства и основных министров, премьер может назначать государственных министров или статс-секретарей, которые будут выполнять министерские обязанности. Например, в Японии Премьер-министр может лично назначить до 20 государственных министров. В одних странах устанавливается минимальное число членов правительства, в других - максимальное, в третьих - и то и другое, например в Ирландии в состав Правительства могут входить от семи до 15 министров. В абсолютных и дуалистических монархиях и президентских республиках фактическим главой правительства и главой исполнительной власти является глава государства (монарх либо президент), в парламентарных и смешанных республиках и парламентарных монархиях всегда имеется должность главы правительства. Изначально он считался как бы первым среди равных, но в настоящее время практически повсеместно, где данный институт существует, он выступает как олицетворение всего правительства. Глава правительства подбирает остальных его членов, и они остаются в должности, пока это ему угодно; это в значительной мере верно и для тех случаев, когда правительство опирается на партийную коалицию, а министров предлагают главе правительства партии-участницы. Мало влияют на эту ситуацию конституционные положения, требующие, чтобы правительство принимало решения коллегиально. Хотя формально члены правительства обычно назначаются и смещаются главой государства, последний обязан действовать при этом в соответствии с предложениями главы правительства. Исключения можно встретить в отдельных постсоветских смешанных республиках. Особый статус главы правительства стал находить свое отражение и в конституциях. В ряде стран он образует своеобразное постоянное совещание приближенных министров, возглавляющих наиболее влиятельные ведомства. В последние десятилетия четко выявилась тенденция создавать при правительстве, а точнее при его главе особый аппарат, управляющий его делами. Руководитель этого аппарата - весьма влиятельное лицо и все чаще приобретает статус министра. В Великобритании растет значение таких структур, как личный секретариат Премьер-министра и секретариат Кабинета. Во Франции при Премьер-министре действуют Гражданский и Военный кабинеты, а входящий в состав Гражданского кабинета Генеральный секретариат Премьер-министра координирует деятельность ведомств, готовит правительственные документы и контролирует их исполнение. В Германии возглавляемое министром Ведомство Федерального канцлера разрабатывает рекомендации для главы правительства по всем направлениям политики (административным, координационным, контрольным, организационным, прогностическим и др.), готовит проекты законов и правительственных постановлений, ответы на запросы, поступающие от членов Бундестага и Бундесрата. В Испании согласно Закону об организации центральной администрации государства 1983 г. Председателю Правительства и его заместителям при осуществлении их функций помогают такие органы и учреждения, как Министерство председательства, руководимое секретарем Правительства, Государственный секретариат по отношениям с Кортесами и по координации законодательства, Бюро представителя Правительства, Генеральный секретариат председательства, Кабинет председательства Правительства как орган политической и технической помощи. На Министерство председательства возложено осуществление полномочий председательства Правительства по вопросам административной организации, правового положения и вознаграждения носителей публичных функций, процедуры и инспекции служб. Вопрос 2. В президентских республиках, в абсолютных и дуалистических монархиях заседания правительства проводятся по усмотрению главы государства, который одновременно руководит правительством. Обычно они проводятся регулярно, но различаются заседания официальные (формальные) и рабочие. На официальных заседаниях подписываются и решаются заранее подготовленные дела, рабочие заседания проводятся по мере необходимости. Формой работы является не столько коллегиальная выработка решения, сколько собрание членов кабинета с целью помочь главе государства (главе правительства) принять важное решение, которое он затем формулирует. В таких заседаниях принимают участие, помимо членов кабинета, официальных министров и секретарей департаментов, и помощники главы государства, важные государственные служащие. Решение всегда принимается главой государства или главой исполнительной власти, поэтому важен не ранг участников, а качество принимаемого решения. В парламентарных республиках и монархиях соблюдается коллегиальность в работе, но степень коллегиальности всегда выше, когда существует коалиционное правительство и в заседаниях участвуют представители нескольких партий. При однопартийном правительстве коллегиальности, конечно, меньше, поскольку лидер партии принимает на себя бремя ответственности за решения и единолично правит на заседаниях правительства. Как правило, в большинстве стран очередные заседания правительства проводятся один раз в неделю. Повестка дня и порядок рассмотрения вопросов определяются, естественно, главой правительства. Вопросы докладываются отдельными министрами, которые отвечают за порученные им отрасли. Если вопрос касается нескольких министерств, докладывает его назначенный главой государства министр или иное лицо, которое координировало подготовительную работу. Если вопрос хорошо подготовлен, заранее согласованы все позиции, происходит формальное обсуждение и быстрое принятие решения. По особо сложным вопросам, по которым не было достигнуто предварительного согласия, могут возникнуть дискуссии и споры. Окончательное решение в таких случаях принимает глава правительства. На заседаниях правительств ведутся протоколы, этим занимается ответственное должностное лицо - специальный чиновник, например Генеральный секретарь Правительства (Франция), секретарь Кабинета (Великобритания) и т.д. Все протоколы заседаний считаются секретными и никогда не публикуются. Как правило, окончательные решения принимает глава правительства, и оно не голосуется. Вопрос на голосование глава правительства может поставить лишь тогда, когда сам сомневается в том или ином варианте решения и ему нужно выяснить мнение членов правительства. Процедуры заседаний могут различаться по степени важности, зависят от присутствия тех или иных должностных лиц. Во Франции, если на заседании Правительства присутствует Президент, это называется заседание Совета Министров, а если возглавляет Премьер-министр без участия Президента - Совета Кабинета, т.е. ранг собрания ниже. В других странах есть аналогичные заседания, например в Норвегии правительство заседает два раза в неделю в форме Кабинета (под председательством главы правительства) и один раз в форме Государственного Совета. В парламентарных государствах заседания правительства проходят достаточно часто, они могут проводиться один раз в неделю (Великобритания, Индия, Испания), два раза (Япония, Ирландия), иногда три. Точно так же основные вопросы, которые выносятся на рассмотрение парламента, рассматриваются до сессии, так и в большинстве случаев они решаются не на официальных заседания правительства, а до них. В ряде стран в рамках правительства организуются и специальные, более узкие по составу, органы. Эти специальные (внутренние) правительственные органы чаще всего называются так же, как органы парламента: комиссии и комитеты. Система комитетов правительства встречается в разных странах, они создаются в качестве постоянных или временных, специализированных или универсальных. Наиболее разработанная система комитетов Кабинета работает в Великобритании. Первоначально вспомогательные органы постепенно трансформировались в самостоятельные государственные органы с достаточно серьезной компетенцией и правом выносить решения. Решения этих комитетов имеют почти ту же силу, что и решение Кабинета, вынесенное в полном составе. Старейший образован в 1904 г. - Комитет обороны и заморской политики. Ключевые комитеты возглавляет, как правило, глава правительства, приглашая министров по своему усмотрению или иных должностных лиц. Деятельность комитетов не афишируется, иногда даже не признается, их существование держится почти в тайне. В Германии при Федеральном Правительстве существует более десяти постоянных комитетов. Они могут называться по-разному, например Федеральный комитет безопасности. Он работает на правах комитета Правительства, согласно его регламенту наделен правом окончательного решения вопросов по кругу проблем, отнесенных к его ведению. Если этим вопросом не занимается другой государственный орган, данный Комитет принимает окончательное решение. Во Франции при Правительстве действует Комитет внутренней безопасности, в других странах могут создаваться чрезвычайные комитеты, занимающиеся сверхординарными проблемами. Например, во время вооруженного конфликта между Аргентиной и Великобританией в составе правительства создан Военный кабинет, который включал Премьер-министра, министра обороны, председателя консервативной партии (она имела большинство в парламенте), министра иностранных дел, начальника штаба обороны и лидера Палаты Общин. Военный кабинет решал все важные вопросы, связанные с проведением вооруженных действий. Система комитетов достаточно распространена и в каждой стране имеет свою специфику. В одной стране эти комитеты занимаются вопросами обороны и внутренней безопасности, в другой - иными вопросами. Например, в Индии в рамках Правительства существует Комитет по политическим вопросам, внутри которого обсуждаются вопросы внутренней стратегии правительства. Примерно тем же занимается Комитет приоритетов и политики, который существует внутри правительства Канады (его возглавляет Премьер-министр). В Германии достаточно много комитетов, они представляют собой как бы малые кабинеты министров и иногда так и именуются: Экономический кабинет, Социальный, Финансовый и т.д., хотя самый важный, согласно традиции, комитет называется Федеральным советом по вопросам безопасности. Правительство издает подзаконные акты - нормативные и ненормативные (указы, ордонансы, декреты, распоряжения и др.). Они имеют меньшую юридическую силу по сравнению с актами главы государства. В полупрезидентских республиках, в парламентарных монархиях и республиках правительства (в ряде стран - только министры, а не коллегия правительства) могут издавать нормативные акты либо от своего имени, либо только как акты, оформляемые по указанию правительства в виде декрет-законов президента, приказов монарха в совете. В президентских республиках, даже если в них имеется совет министров, нормативные акты правительства издаются как акты главы государства. При любых формах правления правительство может также издавать временные акты, имеющие силу закона. Чаше всего акты правительства называются регламентарными, как бы отмечается, что при их помощи регулируются важные направления деятельности государства, а в некоторых случаях - отдельные права граждан. Современная теория и практика свидетельствуют о том, что акты исполнительной власти приобретают все большее значение и при помощи этих актов реально происходит основное управление делами государства. Чтобы поднять вес и значение актов исполнительной власти, они подписываются главой государства и оформляются часто от его имени. Процедура контрассигнации проводится в обратном порядке: правительство издает акты, затем они подписываются главой государства и приобретают более высокую юридическую силу. В большинстве стран компетенция исполнительной и законодательной власти строго разграничивается, и в ряде случаев в рамки компетенции исполнительной власти попадают очень серьезные вопросы. Фактически ряд актов исполнительной власти, не будучи законами, приближаются по кругу регулируемых вопросов к законам. Правительственные органы исполнительной власти наделены очень широкими полномочиями, широкой компетенцией. Однако существующие конституции, как правило, закрепляют эту компетенцию в общей форме и подробно ее не описывают. С одной стороны, это сложившаяся традиция, а с другой - чем менее подробно описание предметов ведения, тем шире можно трактовать эти лаконичные статьи. Так, Конституция Королевства Испания гласит: «Правительство руководит внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной страны. Оно осуществляет исполнительную власть в соответствии с конституцией страны и законами» (ст. 97); Конституция Французской Республики: «Правительство определяет и проводит политику нации. Оно также распоряжается администрацией и вооруженными силами» (ст. 20). В парламентарных республиках и монархиях правительство осуществляет полномочия, принадлежащие по конституции главе государства, хотя иногда определяются и некоторые особые его полномочия, обычно по частным вопросам. В тех президентских республиках, где правительства как коллегиального органа нет, его полномочия осуществляет глава государства, а министры, составляя кабинет, действуют по его указанию, помогая в осуществлении его полномочий (Бразилия, США и др.). Аналогичная ситуация сложилась в тех президентских республиках, где есть советы министров (Египет, Перу), хотя могут предусматриваться и некоторые собственные полномочия правительства. Наиболее подробно компетенция правительства регламентируется конституциями в странах тоталитарного социализма. Обычно основные законы содержат перечень вопросов, поручаемых ведению правительства (руководство народным хозяйством и социально-культурным строительством, охрана общественного порядка и прав граждан, общее руководство внешними сношениями и строительством вооруженных сил, разработка и осуществление планов экономического и социального развития страны, государственного бюджета и др.). Некоторые современные постсоциалистические конституции (например, Украины 1996 г.) следуют этой традиции, также подробно перечисляя вопросы ведения правительства. Лишь в единичных конституциях содержатся указания на наиболее важные, которые правительство должно решать коллегиально (например, Конституция Словацкой Республики, вступившая в силу в 1993 г.). На практике вопросы, входящие в компетенцию правительства, часто решаются его президиумом (бюро), комитетами, премьер-министром. В последние десятилетия роль премьера в коллегии правительства во всех странах значительно возросла: он не просто первый среди равных, а лицо, определяющее политику правительства, да и голосование на заседаниях правительства бывает все реже, решающее слово принадлежит ему, от него же зависит и назначение министров. Правительство имеет следующие полномочия: • в сфере управления. Она охватывает все сферы общественной жизни; правительство координирует, согласовывает и направляет деятельность всех министерств, поскольку те входят в его состав. Координация реализуется посредством специальных актов, приказов, директив, которые принимаются и распространяются сверху вниз по вертикали; • в законодательной сфере. Оно имеет собственную регламентарную власть и издает акты нормативного характера или делегированные акты, чем оказывает большое влияние на нормативную сферу государства; • внешнеполитические, так как внешняя политика - одна из самых важных сторон его деятельности; • вопросы войны и мира. В его распоряжении находятся вооруженные силы, а министр обороны всегда является членом правительства. Кроме того, в ведении правительства находятся вопросы образования, здравоохранения, сельского хозяйства, охраны общественного порядка и окружающей среды, энергетики и т.д. Чрезвычайные полномочия правительства закрепляются в специальных законах, и при возникновении чрезвычайных ситуаций (внешняя угроза, массовые беспорядки и т.п.) правительство может объявить военное, чрезвычайное положение и сосредоточить всю полноту власти в собственных руках. Наиболее разработанное чрезвычайное законодательство в Германии. Ответственность правительства и его членов зависит от того, совершены ли ими те или иные правонарушения при исполнении служебных обязанностей или в качестве частных лиц. В последнем случае в ряде стран они отвечают наравне с другими гражданами, но может быть предусмотрен министерский иммунитет: министр предается суду по постановлению парламента, а судит его особый суд. Ответственность при исполнении служебных обязанностей возможна за нарушение закона при исполнении ими служебных обязанностей за уголовные преступления (государственную измену и др.), ответственность может быть политической, уголовной, гражданской и дисциплинарной. Политическая ответственность возможна перед парламентом, президентом (главой государства) и премьер-министром. Ответственность перед парламентом выражается в вынесении им вотума недоверия (резолюции порицания) правительству или отдельному министру, в отказе в доверии правительству (этот вопрос ставится по инициативе самого правительства) и как следствие - в отставке правительства или министра. Политическая ответственность - это ответственность перед нижней палатой или однопалатным парламентом; перед верхней палатой оно несет ответственность в редчайших случаях (Италия). Политическая ответственность министров перед парламентом может быть солидарной и индивидуальной. При солидарной ответственности все правительство уходит в отставку, даже если недоверие выражено одному из его членов (Франция, Испания, Куба), при индивидуальной - только тот министр, которому парламентом выражено недоверие. В некоторых странах возможен и тот, и другой вид ответственности. Вопрос о том, какая форма ответственности будет применена, если недоверие выражено только одному министру (нескольким министрам), но не правительству в целом, решает в одних государствах кабинет (Великобритания), в других - парламент (Италия). Политическая ответственность перед главой государства выражается в смещении министра (увольнении в отставку) президентом. Это возможно как в президентских, так и в полупрезидентских республиках; неоднократно происходило в отдельных постсоциалистических государствах: президент увольнял министров за «неправильную политическую линию». Политическая ответственность перед премьер-министром также выражается в требовании премьера к министру подать в отставку, в частности в случае разногласий по принципиальным вопросам. Эта ответственность имеет различные формы. В парламентарных республиках и монархиях, где министры подбираются премьером и зависят от него, руководитель правительства всегда может потребовать от министра заявление об отставке. Подобное часто наблюдалось в Великобритании, Индии, Италии, Японии. В полупрезидентских республиках, чтобы уволить министра, премьер должен действовать через президента, так как министры назначаются им, хотя большинство из них подбираются премьер-министром (Украина). Политическая ответственность правительства и министров имеет важную особенность: она возможна не только за правонарушение, но и без таковых, что чаще всего и бывает. Парламент выражает недоверие правительству и министрам за недостатки в работе, упущения, считая политическую линию правительства или министра неверной, нередко в связи с грубым нарушением этических норм. По этим же основаниям применяет форму политической ответственности президент или премьер-министр. Увольнение министров возможно путем импичмента. Его процедура аналогична процедуре импичмента президенту. В Дании импичмент министру может быть возбужден не только Парламентом, но и монархом, решение в этом случае принимает Высокий суд королевства. Формы уголовной ответственности министров за преступления, совершенные при исполнении служебных обязанностей, неодинаковы. В одних странах возможен импичмент, аналогичный импичменту в отношении президента, в других парламент может предъявить только обвинение (Польша, Франция). В последнем случае министр подлежит судебной ответственности, но судит его особый суд (во Франции - Высокий суд правосудия, в Польше - Государственный трибунал). По решению парламента судить министров может конституционный суд (Италия), но часто за этим следует последующее предание обычному уголовному суду. В общем, действует общий принцип: если министры имеют иммунитет (а во многих странах они его имеют), то первоначальное обвинение должно предъявляться парламентом. Однако и из этого общего правила есть исключения. В последние десятилетия несколько членов правительства Италии, Японии (включая премьер-министров), Вице-президент США, Президент Бразилии, бывшие президенты Южной Кореи, отдельные министры были осуждены за взяточничество или за неуплату налогов. В развивающихся странах тоже прошли судебные процессы в отношении членов правительства, президентов, даже императора Бокассы и др., но, как и в Южной Корее, после их смещения с должности, как правило, в результате военных переворотов. Гражданская ответственность выражается в исках по отношению к правительству и министрам за причиненный физическим и юридическим лицам ущерб в случае нарушения законов при исполнении служебных обязанностей. Такие иски предъявляются довольно часто. Дисциплинарная ответственность может быть только индивидуальной. Она выражается во взысканиях, налагаемых на министра президентом или премьер-министром за упущения по службе. Основания и порядок прекращения полномочий правительства. Порядок и основания прекращения полномочий правительства во многом определяются формой правления, существующей в той или иной стране. В абсолютных и дуалистических монархиях его Полномочия начинаются и прекращаются всецело по воле монарха в любое время. Особого срока полномочий, как правило, не имеют правительства и в других странах. Тем не менее, полномочия правительства в них могут прекратиться в очередном и внеочередном порядке. В президентских, суперпрезидентских и некоторых смешанных республиках правительство слагает полномочия в очередном порядке перед вновь избранным президентом, а в парламентарных странах, в большинстве полупрезидентских республик и в советских республиках - перед новым составом парламента. Во внеочередном порядке правительство в целом может быть отправлено в отставку только в парламентарных странах, полупрезидентских и советских республиках, так как в президентских странах главой правительства является сам президент. Решение об отставке правительства в парламентарных и полупрезидентских республиках юридически принимает глава государства, а в советских - законодательный орган. При этом законодательный орган в советских республиках может отправить правительство в отставку в любое время по своему усмотрению. Например, ст. 63 Конституции КНР 1982 года гласит: «Всекитайское собрание народных представителей имеет право освобождать от должности... Премьера, заместителей Премьера Государственного совета, министров, председателей комитетов, главного ревизора, начальника секретариата». В парламентарных странах и большинстве полупрезидентских республик правительство в соответствии с принципом разделения властей имеет определенные гарантии, то есть может быть отправлено в отставку только по основаниям, указанным в конституции. Такими основаниями обычно являются выражение правительству недоверия или отказа ему в доверии парламентом (нижней палатой), удовлетворение главой государства заявления самого правительства об отставке, прекращение полномочий премьер-министра. Например, в соответствии со ст. 111 Конституции Болгарии 1991 года полномочия Совета министров прекращаются в случаях: выражения недоверия Совету министров или министру-председателю; принятия отставки Совета министров или министра-председателя; смерти министра-председателя. Совет министров подает в отставку перед вновь избранным Народным собранием. Полномочия отдельных членов правительства прекращаются в результате прекращения полномочий правительства в целом, в результате добровольной отставки, по решению главы государства, а в тех парламентарных странах, где существует индивидуальная парламентская ответственность министров, в результате выражения парламентом недоверия соответствующему министру. Лекция 10. Судебная власть: социальное назначение и конституционно-правовой статус Вопросы лекции: 1. Социальное назначение, конституционно-правовой статус органов правосудия. 2. Основные модели организации судебной системы. Виды судебных органов в зарубежных странах и принципы их деятельности. Вопрос 1. Правосудие следует рассматривать как особую сферу государственной деятельности, осуществляемую специально подготовленным и организованным аппаратом. В самом широком смысле к органам правосудия или юстиции следует отнести суды, прокуратуру, адвокатуру, следственный аппарат и др. учреждения. Стержнем всей этой системы является суд, в организации и деятельности которого отражаются все основные проблемы правосудия. От других органов, судебные отличаются по своему существу. На правосудие возложена задача решения возникающих в обществе споров о праве, включая правовую оценку поведения лиц, обвиняемых в уголовно-наказуемых деяниях. Именно эта роль своеобразного эксперта по вопросам права наделенного правомочиями выносить окончательные суждения, обязывающие граждан, организации, учреждения и органы государства, придает правосудию особый общественный авторитет и вызывает к жизни основные, связанные с его осуществлением проблемы. Как специфическая часть механизма государственной власти юстиции участвует в осуществлении всех ее основных функций. Исторический опыт подтверждает, что одной из важнейших является репрессивная. Именно эта функция юстиции особенно широко выявляется в кризисные периоды развития общества и наиболее определенно - в условиях авторитарных и диктаторских режимов. Особые требования к правосудию предъявляет охрана прав и свобод граждан. Общественные конфликты, связанные с нарушением прав граждан становятся предметом судебного разбирательства. Важным направлением в деятельности судебных органов стало рассмотрение социальных и политических конфликтов в судах и по инициативе органов государственной власти. Юрисдикционная деятельность универсальна в том смысле, что она может обращаться ко всем сферам жизни и деятельности, регулируемом правом. Предъявляемое к судам требование политической лояльности в рамках верности существующему строю предопределяет политизацию этой деятельности. Для выяснения места юстиции в механизме власти современного государства, значительный интерес представляет теория разделения властей, ее современная трактовка и практика. В целом можно констатировать, что принцип разделения властей, распространяющийся на правосудие, в различных модификациях был воспринят всеми конституциями и политическими системами, признающими демократические принципы. Вместе с тем в доктрине имеется немало попыток модификации классической схемы. Некоторые западногерманские авторы, разделив все институты власти на два блока - принимающие основные политические решения либо осуществление исполнительные задачи, отводят правосудию важное место в обеих группах: в первой это конституционная юстиция, выступающая как носитель государственной власти наряду с парламентом, во второй - все остальные судебные органы, действующие в одном ряду с органами управления. Правосудие выступает и как своеобразный посредник между существенным управлением, гражданами и их объединениями, если последние считают, что в процессе управления нарушены их права. Подобно тому, как право признано быть, с одной стороны, средством государственного управления, а с другой - средством защиты прав и законных интересов членов общества, так и правосудие выполняет двуединую задачу: охрану интересов государства и правопорядка, с одной стороны, членов общества - с другой. Основополагающие начала правосудия, определяющие отношения гражданина и судебной власти, фокусируются в конституционном принципе, согласно которому каждый гражданин имеет право на судебную защиту своих интересов. Право гражданина корреспондирует обязанность государства обеспечить ему судебную защиту. Это важный элемент правовой государственности. Современное звучание этого принципа: все могут в судебном порядке действовать для охраны своих прав и законных интересов (ст.24 Конституции Италии 1947 г.). Несколько по иному сформулирован этот же принцип в Конституции Японии: "Никто не может быть лишен права на разбирательство его дела в суде". Это чрезвычайно важный принцип, который может быть назван "право на правосудие". Новейшие конституции придают ему всеобщий характер. Однако принцип "право на правосудие" в реальной действительности сталкивается с "доступом к правосудию" в его социальном аспекте. Речь идет, прежде всего, о дороговизне судебного процесса. В большинстве американских судов 1 день обходится в 1500 дол., а рассмотрение дела в суде присяжных как минимум 54 тыс. дол. в месяц. Конституция Испании 1978 г. сделала большой шаг вперед, провозгласив бесплатность осуществления правосудия (119). Безвозмездная правовая помощь гражданам была расширена во Франции в 70-е годы, а в ФРГ - законами 1980 г. В Англии закон 1974 о правовой помощи гарантирует бесплатный совет квалифицированного юриста по любому правовому вопросу, если гражданин имеет доход ниже определенной, фиксируемой законом норме. Таким образом, право на правосудие как принцип, являющийся юридической основой отношений гражданина и правосудия, сталкивается с социальной проблемой «доступа к правосудию». Однако это не подрывает демократичного характера этого принципа. В 1948 г. появился первый в истории международно-правовой документ, который включает конституционно-правовое по своему характеру принципы, относящиеся к правосудию. Речь идет о Всеобщей декларации прав человека 1948 г. В ее статьях закреплены принципы: равенство всех перед законом (ст.7), право на судебную защиту (ст.8), неприкосновенность личности в отношениях с правоохранительными органами (ст.9), право на беспристрастный и гласный суд (ст.10), презумпция невиновности и принцип, согласно которому закон не имеет обратной силы. Эти принципы были развиты и дополнены Пактом о гражданских и политических правах 1966 г. (гарантии обвиняемого в судебном процессе) и Итоговым документом Венской встречи 1989 г. В последнее время обнаруживается еще одна закономерность - возрастание влияния на правосудие международного права - это воздействие судов международных организаций на национальные судебные системы и судебную практику: речь идет о Суде Европейского сообщества и Европейского суда по правам человека в рамках Совета Европы. Разумеется, в лице этих судов не появляется некая высшая инстанция по отношению к национальной судебной системе. Судебная власть - непримененный объект конституционного регулирования в современном мире. Действующие конституции затрагивают четыре основные аспекта организации и деятельности этой власти: ее существование как триединой системы разделения властей; организацию судебной системы; положение судьи; гарантии прав граждан в их отношениях с юстицией. Становление буржуазной государственности в Америке и Европе в конце XVIII и начале XIX в. коренным образом изменило положение правосудия, бывшего ранее орудие монархической власти. В конституционных документах того времени впервые были закреплены принцип разделения властей, независимость судебной власти, равенство граждан перед законом и судом. Но первые конституционные акты не раскрывали понятия судебной власти. В конституциях второго поколения нашла отражение тенденция к «полисистемности». Этим условным термином можно обозначить появление наряду с общей судебной системой ряда параллельных специализированных судебных систем. Подобная тенденция менее заметна в странах общего права, но весьма ощутима в Западной Европе. Ст. 95 Основного закона ФРГ послужила основанием для создания, наряду с общей, четырех таких специализированных систем: административной, финансовой, трудовой и социальной юстиции. К этому надо добавить и систему конституционных судов. Тенденция к полисистемности - одна из характерных особенностей организации правосудия в современный период. Она проявляется не только в виде появления параллельных многоинстанционных судебных систем, но и в форме специализированных судов в рамках основной ординарной системы гражданского и уголовного правосудия. Речь идет о семейных судах, судах по делам о несовершеннолетних и некоторых других организациях, удельный вес и значение которых варьируется. Закономерен вопрос, не нарушает ли полисистемность один из важных принципов судебной организации - принцип единого правосудия? На наш взгляд не нарушает, поскольку все подсистемы равно подчинены конституционным требованиям. Отказ от принципа единого правосудия имеет место не тогда, когда возникают параллельные специализированные судебные подсистемы, построенные в соответствии с принципом равенства перед законом и судом, а тогда, когда в нарушении этого принципа создаются суды или квазисуды особого производства, свободные от точного следования процессуальным нормам и действующие «чрезвычайным» образом. Вопрос 2. Сколько-нибудь существенного внимания специализированным судебным системам, за исключением конституционной, конституции не уделяют. Более того, в них нет и сколько-нибудь развернутой фиксации структуры общей судебной системы. Конституции вообще могут молчать о том, какова иерархическая структура судебной системы. Наиболее характерный пример - французская конституция, которая не содержит даже статей о высших судебных инстанциях, каковыми являются Кассационный суд и Государственный совет (для системы административной юстиции). В отличие от французской, некоторые другие конституции, хотя и не говорят о всей судебной структуре, уделяют внимание ее высшему звену (Испания). Еще большее внимание высшему звену судебной уделяют конституции тех государств, где на Верховный суд возложены функции конституционного надзора. В конституциях этой группы определяется, как правило, порядок назначения главы Верховного суда, а в некоторых - другие аспекты формирования таких судов. Наконец, малочисленная группа конституций содержит также указания и о других звеньях судебной системы. Конституция Бельгии устанавливает, например, что в стране имеются три апелляционных суда. Еще более детально расписана судебная система в конституциях Ирландии и Португалии. В целом можно констатировать явный лаконизм конституций в отношении судебных структур, всегда представляющих собой многоиерархическую систему. Это главным образом связано с тем, что судебные структуры достаточно часто подвергаются реформам (Великобритания, Франция). Конституционные основы организации правосудия развиты в многочисленных законах, подавляющее число которых являются органическими. В развитии законодательства о судоустройстве бросается в глаза отчетливо консервативный уклон. Это законодательство нередко явно не соответствует конституционному динамизму. Так, в ФРГ, восстанавливая демократические принципы правосудия после краха фашизма, законодатель сознательно отказался от реформирования судебной системы и восстановил Закон о судоустройстве 1877 года. В США судебная система построена в соответствии с законом о судоустройстве 1789 года. Наиболее часто иерархическая судоустройственная система носит трехступенчатый характер, но с учетом усложненной структуры первой инстанции. На уровне первой инстанции осуществляется разделение труда, и имеется категория судов, рассматривающих наиболее простые дела. Это не только мировые судьи в тех странах, где они сохранились, но и ординарные суды, наряду с которыми существуют и другие ординарные суды первой инстанции, призванные рассматривать более серьезные дела. Наиболее явственно такое разграничение можно увидеть на примере Франции, где на этой первой ступени действуют суды малой инстанции и суды большой инстанции, различающиеся по компетенции. Вторая инстанция повсеместно носит название апелляционных судов. Их значение велико. Это обусловлено тем, что наряду с основной функцией - рассмотрением дел и жалоб на решения судов первой инстанции - на апелляционные суды возложены и некоторые функции организационного и контрольного планов. Кроме того, территориальные сферы деятельности этих судов отличаются обширностью. Здесь мы подошли к еще одной важной особенности судоустройственной структуры - к несовпадению административно-территориального и судебно-территориального деления. Судебные округа, как правило, больше административных. Во Франции свыше 90 департаментов, и немногим более 20 апелляционных судов. Это значит, что судебный округ конкретного апелляционного суда охватывает несколько департаментов, что говорит о значимости этой судебной инстанции. Существен и апелляционный порядок рассмотрения жалоб на решении судов первой инстанции, ибо он назначает исследование дела в полном объеме. Третьей и высшей инстанцией также почти повсеместно является Верховный суд. Его правовой статус как высшего судебного органа в ряде стран подкреплен конституционно. Имеется несколько видов верховных судов. Основная различительная классификация на верховные суды, обладающая наряду с собственно судебными функциями также и правом конституционного контроля, и суды, таковыми правом не обладающие. Пример первых - Верховный суд США, верховные суды скандинавских стран в Европе. Пример вторых - Кассационный суд во Франции, суд того же наименования в Италии, Федеральная судебная палата ФРГ и др. Ст.123 Конституции Испании устанавливает, что "Верховный суд, юрисдикция которого распространяется на всю Испанию, является высшей судебной инстанцией во всех областях судебной деятельности, за исключением того, что касается конституционных гарантий". Иногда различают кассационные и верховные суды, не связанные строго кассационным способом рассмотрения жалоб. Специфика в организации судов, конституционных и законодательных нормах, регулирующих работу этой части государственного механизма, возникает в связи с федеративной структурой государства. Судебные системы в различных федерациях различаются в зависимости от уровня самостоятельности членов федерации, распределения компетенции между ними и центром, от соотношения федерального права и правовых норм, принимаемых в государственных образованиях, формирующих федерацию. В одной из старейших федераций, какой является США, основная масса законов принимается в штатах, что соответствует X поправке Конституции. На этой основе складывается дуалистическая структура судебной системы, в которую входят федеральные суды и относительно самостоятельная судебная система штатов. Власть судов штатов весьма широка, т.к. в их ведении находятся все дела, не подпадающие на основе законов перечень дел, охватывающих судебной властью федерации. Дуализм судебной деятельности проявляется в том, что во многих случаях истец сам решает, обратится ему в суд штата или федеральный суд. Промежуточной между американским дуализмом и централизованной формой организации судебной власти является судоустройство Канады. Конституционный акт 1867 года предоставил канадским провинциям право создавать гражданские и уголовные суды. Суды провинции рассматривают дела вне зависимости от того, применяются ли в конкретном случае федеральное право или право провинции. Более того, если в законе не оговорено иное, то дело будет рассматриваться в провинциальном суде. Деятельность Верховного суда придает унитарный характер судебной системе. Кроме того, федеральный парламент может создавать федеральные суды «для лучшего применения законов Канады». В 1971 г. вместо суда Казначейства был создан Федеральный суд, который рассматривает иски против федерального правительства, а также некоторые апелляции. Наличие федерального суда является основанием считать судебную систему Канады как «смешанную». Примером централизованной судебной системы в условиях федеративного государства может служить судоустройство ФРГ. В этой стране основная часть законодательства принимается федеральным законодателем. Структура судов подчинена не формальной идее, а принципам их специализации по характеру рассматриваемых дел (общей подсудности, трудовые, административные, финансовые, социальные). Суды земель выступают как вторая инстанция по трудовым и другим делам. По делам общей подсудности есть еще и высшие земельные суды, которые не являются, однако, верховными судами земель и обладают ограниченной компетенцией. Для финансирования судов второй инстанции без промежуточных земельных звеньев служит Федеральная финансовая палата. Если в землях ФРГ нет верховных судов, то на уровне федерации действует целая система высших федеральных органов, которые выполняют функции специализированных судов. Неоднозначно отношение конституций к принципу участия населения в отправлении правосудия. Лишь некоторые конституции содержат формулу «народ участвует в отправлении правосудия» (ст.91 Конституции Австрии). Если отвлечься от общих формул, то конкретно вопрос об участии народа в отправлении правосудия сводится к наличию в некоторых странах суда присяжных, а также участию шеф фенов (заседателей) в рассмотрении определенных категорий дел. Суд присяжных возник в ходе установления буржуазных демократий. Он позволил вовлечь в процесс правосудия сравнительно широкий слой представителей населения, контролирующих или ограничивающих властные полномочия профессиональных судей в интересах принятия по особенно серьезным делам решений, отвечающих общественному, а не цеховому - судейскому - правосознанию. Классический суд присяжных делится на «большое жюри», выносящее вердикт о виновности, и профессиональных судей, определяющих меру наказания. В своей структуре суд присяжных претерпел изменения. В некоторых странах сокращена численность жюри (иногда вдвое). Кое-где отказались от принципа единогласного вердикта, он может быть вынесен и простым (или квалифицированным) большинством голосов членов жюри. В Англии присяжные участвуют в гражданских делах по соглашению сторон, причем весьма редко. Во Франции после судебной реформы 1958 года суд присяжных уже таковым не является. Речь идет о суде ассизов, который состоит из трех профессиональных судей и девяти судебных заседателей, составляющих жюри и назначаемых из граждан, проживающих в данном департаменте. Профессиональные судьи и члены жюри образуют единую коллегию, отвечающую на вопрос о виновности подсудимого и принимающую решение о наказании большинством голосов. Этот же вид суда, что и в нашей стране, но в расширенном составе. Принципы организации и деятельности органов правосудия. Принципов деятельности правосудия, зафиксированных на конституционном уровне, немного, во всяком случае меньше, чем насчитывается в процессуальном праве. Так, например, в конституциях не встретишь принципы состязательности и диспозитивности и многие другие. Конституции отдают предпочтение трем принципам: гласности, устности, мотивированности судебных решений. Почти все конституции содержат указание на то, что судебное разбирательство является открытым, за исключением особых ситуаций, требующих охраны достоинства личности, общественной морали или обеспечения нормальной деятельности суда. При детальном изучении гласности как принципа судопроизводства, нетрудно заметить, что конституции затрагивают лишь один аспект открытости правосудия, возможность доступа заинтересованных лиц и вообще публики в зал, где происходит судебное разбирательство. Другой аспект - это право средств массовой информации на освещение судебной деятельности, и конкретных судебных процессов в особенности. Однако принцип гласности в этом смысле - это уже не столько принцип деятельности правосудия, сколько конкретизация принципов свободы печати и информации в сочетании с открытостью правосудия. Устность - дает наибольшие возможности для исследования всех обстоятельств дела, выяснения позиций всех участников процесса. При этом не исключается широкое использование письменных материалов. Мотивированность - все действия судебной власти должны быть мотивированны. Это требование легко объяснимо: действия правосудия настолько ответственны, настолько значимы для интересов и судеб не только отдельных людей, но и их коллективов, что должны быть многократно взвешены и всесторонне обоснованы. Только так они могут предстать как истинные и справедливые, что и есть цель правосудия. Есть некоторые основания полагать, что к числу конституционных принципов деятельности суда можно отнести коллегиальность. Некоторые конституции, чаще косвенно, реже прямо, упоминают о ней. Коллегиальность упоминается, когда речь идет о судебном разбирательстве тяжких преступлений в Конституции Португалии. Конституционный статус судей. Конституционно-правовому статусу судей конституции уделяют большое внимание, закрепляя ряд принципов. Это, прежде всего: 1) назначаемость; 2) несменяемость; 3) независимость; 4) судейская несовместимость. Назначаемость - подавляющее большинство конституций придерживаются этого принципа, хотя и встречаются исключения. Так, например, в некоторых штатах США практикуется выборность судей. Чисто административный путь назначения несколько смягчен участием в этом процессе Высших советов магистратуры и других органов судебного самоуправления. Конституция Италии 1947 г. устанавливает, что назначение судей производится по конкурсу. Акт назначения основан на серьезной, юридически регламентированной процедуре профессионального отбора, которому, в свою очередь, предшествует специальная профессиональная подготовка и строгие правила прохождения ступеней судейской карьеры. Принцип назначаемости в большей мере обеспечивает профессионализм судебной деятельности, чем выборность. Ни в конституции, ни в других законодательных актах, говорящих о правовом статусе судей, как правило, не указывается, на какой срок производится назначение. Такая формула понимается как бессрочное или пожизненное назначение с учетом особых, установленных законом условий, на основании которых карьера судьи прекращается. К ним относятся: - достижение определенного возраста; - физическое состояние, не позволяющее нормально осуществлять судебную деятельность; - совершение преступления или серьезного дисциплинарного проступка; - грубое нарушение этических и моральных норм. Согласно американской Конституции судьи Верховного суда, а также судьи низших судов сохраняют свои должности до тех пор, пока их поведение безупречно. Система назначения, будучи господствующей, может существовать и с элементами выборности. Типичный пример - США. В других странах встречаются такие элементы, как, например, избрание части членов конституционных судов парламентскими палатами, формирование трудовых судов, избирательный порядок привлечения граждан в качестве непрофессиональных судей и присяжных заседателей (шеффенов). Следует, однако, иметь в виду, что во всех этих случаях выборность (кроме США) осуществляется не путем прямого избрания непосредственно населением, а представительными органами или иными организациями. В сущности, можно говорить о назначении на судебную должность представительным органом или иной организацией с использованием избирательной процедуры в рамках деятельности самого этого органа или организации. Несменяемость - лицо, назначенное на судебную должность, нельзя без его согласия не только отстранить или уволить (за исключением перечисленных оснований), но и перевести на другую должность, ни на более низкую, ни на более высокую. Этот принцип практически означает, что судья может оставаться на своем посту столько, сколько сам пожелает, даже если он кому-то не угоден. Западная доктрина и практика рассматривают несменяемость как важнейший фактор, обеспечивающий независимость судьи, его защиту от посторонних влияний. Независимость - наиболее широкий из всех принципов, определяющий правовой статус судей и тесно взаимодействующий с другими принципами. Наиболее известна формула: «Судьи независимы и подчиняются только закону». В сущности, и пожизненное назначение, и несменяемость подчинены задаче обеспечения независимости суда и высокого профессионального уровня судей. Для реализации этого принципа законодательство предусматривает ряд гарантий: процессуальных и материальных. Судья, в принципе, не может быть привлечен ни к уголовной, ни к дисциплинарной ответственности за принятые им решения. Не несет он и гражданско-правовой ответственности за материальный ущерб, причиненный его решением (процессуальная гарантия). Материальной гарантией независимости судей является высокий уровень получаемого ими служебного вознаграждения. Необходимо отметить, что отдельных норм, закрепляющих независимость судей, ни в конституции, ни в других законодательных актах мы не найдем. Данный принцип выводится из общей теории разделения властей и специального нормативного регулирования не требует. Он налагает на судью определенные обязанности. Судья не может состоять в членстве какой-либо политической партии и профсоюзах, за исключением профессиональных объединений в рамках магистратского корпуса. Несовместимость - это запрет судьям, а точнее, всем относимым к корпусу магистратов занимать одновременно иные государственные и общественные должности. Данное правило сформулировано не во всех конституциях, но действует во всех странах; законы о судьях и магистратуре содержат специальные разделы или группы статей, говорящие о несовместимости. Конституция Греции устанавливает двойной запрет: предоставлять судьям всякую иную оплачиваемую должность и заниматься иной профессией самим судьям. Несовместимость логически вытекает из принципа разделения властей. Представляет интерес подтверждение конституционных принципов правового статуса судей на международном уровне. Речь идет о документе Организации Объединенных Наций «Основные принципы независимости судебных органов», в котором рассмотрен ряд вопросов формирования и деятельности судейского корпуса. В числе причин, побудивших к принятию этого документа, его составители констатируют тот факт, что все еще часто имеет место несоответствие между представлениями об общепризнанных демократических принципах правосудия и фактическим положением. Лекция 11. Конституционное регулирование местного самоуправления в зарубежных странах Вопросы лекции: 1. Понятие местного управления и самоуправления. Основные теории и модели местного самоуправления. 2. Правовая основа и система местных органов самоуправления в зарубежных странах. Вопрос 1. Под местным управлением в юридической науке понимают управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления или исполнительными органами, избираемыми непосредственно населением. В 1985 году Европейская Хартия местного самоуправления, являющаяся основным международно-правовым актом, регулирующим муниципальные отношения в большинстве европейских стран определила местное самоуправление в ст. 3 как «право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». В некоторых странах, например в Великобритании, вопросы местного самоуправления и управления регулируются нормами не конституционного, а административного права. В большинстве стран основные положения об управлении на местах содержатся в конституциях и традиционно рассматриваются в науке конституционного права. Более подробно вопросы местного управления и самоуправления рассматриваются в курсе муниципального права. Публичная власть в местных территориальных единицах может быть организована либо на началах местного самоуправления, либо на началах государственного местного управления. Местное самоуправление осуществляется в политико-административных единицах. Оно предполагает наличие у местной единицы собственной компетенции, охватывающей вопросы местного значения; гарантированной конституцией и законом самостоятельности по отношению к государственной власти в пределах этой компетенции; наличие органов, избираемых населением соответствующей муниципальной единицы. Местное самоуправление осуществляется самим населением непосредственно в форме референдума, иногда - в форме собраний и сходов жителей, а также через избираемые жителями коллегиальные и единоличные органы (советы, собрания, старосты) и через органы, формируемые выборными органами (комитеты, департаменты и т.п.). Местное управление осуществляется чиновниками, назначаемыми центральным правительством или властями вышестоящей территориальной единицы. В разных странах они именуются по-разному (губернаторы, воеводы, управляющие и т.п.). Таким образом, местное самоуправление - это деятельность самого населения местной территориальной единицы по управлению местными делами, а местное управление - это деятельность, осуществляемая в местной территориальной единице центральной властью или администрацией вышестоящей территориальной единицы по управлению вопросами местного значения13. В зарубежных государствах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти. Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основные признаки англосаксонской муниципальной системы: органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо разрешены им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий; органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти; основная единица местного самоуправления - приход; в компетенцию органов местного самоуправления входят: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др. Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти. Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов", согласно которому: основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет; избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет; в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра; решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы; муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет. Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу. Контролю подлежит исключительно законность решений, предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе. Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно а posteriori. До 1982 г. решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства. Наряду с указанными муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы - как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, так и отдельные модели местного самоуправления. В качестве последней многими авторами называется местное (коммунальное) управление ФРГ. В Основном законе ФРГ (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. В праве субъектов ФРГ - земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В этих нормативных актах прослеживается, как правило, идея "сквозного управления", при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность. К предметам ведения местного самоуправления ФРГ относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др. Местное самоуправление как заметное проявление общественной жизни и институт гражданского общества возникло в древности и существовало оно в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества. Его развитие проходило в период античного мира, средневековья и нового времени. В Европе местное самоуправление начало развиваться в средние века. В XVIII в. Американская и Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления, придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. В конце XVIII в. и в XIX в. теоретические основы местного самоуправления активно разрабатываются государствоведами, и используются при проведении политических, административных и правовых реформ. В научной и учебной литературе выделяется пять основных теорий местного самоуправления: 1) теория свободной общины, 2) теория общественного самоуправления, 3) теория государственного самоуправления, 4) теория дуализма местного самоуправления и 5) теория социального обслуживания. 14 Теория свободной общины была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Она заключалась в основном в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права, исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, независимого от государства. Идеи свободной общины получили отражение в законодательстве. В Конституции Бельгии 1834 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью признавалась и особая, "общинная" власть. Теория общественного самоуправления сменила теорию свободной общины. Она тоже исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала качестве признаков самоуправления негосударственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривая сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без вмешательства государства. На первый план при этом выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов местного самоуправления. Теория государственного самоуправления. Эта теория также разработана немецкими учеными в XIX в. Суть этой теории состоит в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории отражался государственный характер местного самоуправления. В рамках этой теории выделялось два основных направления – политическое и юридическое. Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Считалось, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначения должностных лиц самоуправления, которые осуществляют функции местного управления бесплатно. Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности - самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления. Теория социального обслуживания. В соответствии с этой теорией считается, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению и главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей. В зарубежных странах существует несколько моделей местного самоуправления. Среди них принято выделять: англо-саксонскую (английская), континентальную (французская), германская и др.15 Выделение данных моделей базируется на принципах, которые лежат в основе отношений различных местных органов, как между собой, так и с вышестоящими властями. В рамках англо-саксонской модели, получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и в других странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с данной системой (и в первую очередь в США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями здесь зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений. Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин „местное управление”, а само местное управление является составной частью механизма государства. Континентальная (французская) модель. Существует в большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток). Присуща она Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована Турцией, Сенегалом и др. странами. Основная её черта – сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Родоначальницей данной модели является Франция. Континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, где происходит передача различных директив и информации и где на центральные власти активно работает целая серия агентов на местах. Указанная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается, в предусмотренном ст. 130 Конституции праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований. В рамках французской системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателем в качестве территориальных коллективов. В отдельных случаях представительные органы могут вообще отсутствовать (например, в округах и кантонах Франции). В развитых демократиях различия между двумя рассмотренными моделями не носят принципиального характера, и можно даже говорить об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании, проведенных в 80-х гг.). Функционирование обеих моделей строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой системы местных органов здесь являются местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов. Германская модель. Здесь органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законом. Местное управление в ряде стран (Австрия, Япония) сходно как с англо-саксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о «смешанных» формах управления на местах. Советская модель. Данная модель уходит в историю и сейчас представляет больше не практический, а только академический интерес. Эта модель была характерна для Советского Союза, других стран "мировой системы социализма", и для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на строительство социалистического общества. Сейчас в той или иной форме она продолжает сохраняться лишь в некоторых странах, считающих себя социалистическими, таких как Китай, Куба, КНДР. Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испано-говорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании её уже нет. При иберийской системе местного самоуправления и управления население административно-территориальной единицы избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы (алькальда, регидора, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населением, а советом. Алькальд одновременно является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной административной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Таким образом, алькальд сосредоточивает в своих руках основные рычаги местного руководства и обладает большой властью. Правда, опека почти не применяется: алькальду как председателю совета предоставляются широкие возможности не принимать в совете решения, которые он же будет вынужден позднее отклонить. Именно в этом проявляется сущность рассматриваемой системы местных органов. Особые формы местного управления существуют в условиях военных режимов. В административно-территориальные единицы, особенно крупные, назначаются военные губернаторы и коменданты, которые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие административно-территориальные единицы. Назначенные должностные лица осуществляют управление на основе единоначалия с применением методов военного регулирования. Вопрос 2. Правовую основу деятельности местных органов составляют конституции, а также акты, издаваемые центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) представительными органами субъектов федерации. В странах с федеративным политико-территориальным устройством национальные конституции регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъекты федерации. Например, Основной закон ФРГ устанавливает, что "в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами" (п. 1 ст. 28). В США функционирование местных органов регулируется исключительно штатами. Положения о деятельности местных органов содержатся в конституциях всех субъектов федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатах, однако, не одинакова, вследствие чего выделяются две их основные группы. К первой группе относятся штаты, конституции которых содержат небольшое число норм, касающихся местных Органов, причем устанавливающих, как правило, те или иные ограничения деятельности последних (Алабама, Миссисипи и др.). Вторую группу составляют штаты, конституции которых более подробно регулируют вопросы местного управления. Совершенно противоположным примером является Мексика, где, в отличие от Индии, США, Германии и ряда других федеративных государств, местное самоуправление не дается на откуп субъектам федерации, а подробно регламентируется национальной конституцией. Конституционное регулирование местного самоуправления в унитарных государствах по объему тоже неодинаково. Конституция Франции 1958 г., например, в данном отношении более чем лаконична. В ней говорится лишь о том, что "территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории", которые "свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом" (ст. 72). Конституции некоторых других государств посвящают местному самоуправлению целые главы и разделы. Так, специальная глава "Местное самоуправление" - содержится в Конституции Японии 1947 г. Отдельные главы есть в конституциях Монголии 1992 г. "Административно-территориальные единицы Монголии, их управление" и Болгарии 1991 г. "Местное самоуправление и местная администрация". В Конституции Испании 1978 г. имеется целый раздел о территориальной организации государства, в том числе и о местном самоуправлении. Конституционные положения о местном самоуправлении конкретизируются и детализируются в текущем законодательстве. Причём могут приниматься как единые, общие законы, так и законы, регулирующие деятельность местных органов в отдельных административно-территориальных единицах. Примером общих законов могут служить Закон о местном самоуправлении 1947 г. в Японии, Закон об организации деятельности органов местного управления 1947 г. в Новой Зеландии, различные законы о местном управлении в Великобритании. Коммунальный закон 1977 г. в Швеции регламентирует образование и деятельность представительных органов на региональном и низовом уровнях, формирование их исполнительных органов, а также комиссий, закрепляет конкретные права местных органов, определяет источники их доходов и порядок обжалования решений этих органов. В качестве примера второго вида законов можно привести Муниципальный закон 1976 г. в Финляндии, регламентирующий деятельность низового звена местного управления. Кроме того, местное самоуправление регулируется и различными актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, в первую очередь институту выборов. Так, в Китае это Закон 1979 г. о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных степеней. Вопросы функционирования местных органов могут регулироваться в законах, относящихся не только к конституционному, но и к другим отраслям права (административному, финансовому и т.д.). Это, например, законы о коммунальных налогах 1928 и 1965 гг. в Швеции, жилищный закон 1985 г. в Великобритании. Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного самоуправления в ряде англосаксонских стран. Так, важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов данной страны. В Великобритании наряду с общими законами принимаются и так называемые "местные" или "частные" парламентские акты, каждый из которых адресован какому-либо конкретному муниципалитету. Подобные акты обычно принимаются по инициативе самого муниципалитета. Деятельность местных органов в Великобритании и ряде других англосаксонских стран может регулироваться и "адаптивными" законами. Такой закон или его отдельные нормы вводятся в действие в отношении местных органов не автоматически, а лишь по просьбе соответствующих муниципальных советов путем принятия специальной резолюции. Система местных органов строится в соответствии административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных – чаще всего к компетенции субъектов федерации. Страны современного мира могут иметь двухзвённую (Дания, Финляндия, Япония), трехзвенную (Италия), четырехзвенную (Германия), а также пятизвенную (Франция) систему административно-территориального деления. Низовое звено образуют, как правило, отдельные населенные пункты (город, деревня, поселок). Низовыми единицами могут быть также группа деревень, городские районы (во многих крупных городах мира), даже кварталы. Своеобразной низовой единицей являются также кочевое племя или род (как в Мали, Нигере). Среднее звено административно-территориального деления составляют вышестоящие единицы (например, области и провинции в Италии, префектуры в Японии, кантоны, округа, департаменты и регионы во Франции). Свои представительные органы создаются далеко не в каждой административно-территориальной единице. Так, во Франции подобных органов нет в кантонах и округах. Не формируются представительные органы и в германских округах, польских воеводствах. Определенным теоретическим обоснованием подобного положения дел в странах с континентальной моделью местного управления (и прежде всего во Франции) является проводившееся здесь различие между "искусственными" и "естественными" территориальными подразделениями. Длительное время считалось, что лишь "естественные" образования имеют права территориальных коллективов и в обязательном порядке формируют свои представительные органы. В "искусственных" же образованиях местных представительных органов вообще может не быть, а управление в них может осуществляться исключительно представителями центрального правительства. В настоящее время указанное различие в известной степени теряют свое значение. В некоторых мелких островных государствах с небольшим населением административно-территориальное деление вообще отсутствует. Нет его в городе-государстве Сингапур. В некоторых странах возможно функционирование в однопорядковых административно-территориальных единицах различных типов представительных органов. Так, в графствах США формируются два основных вида советов: комиссионерный совет и совет контролеров. Комиссионерные советы, получившие распространение приблизительно в 80% американских графств, избираются непосредственно местным населением. Они обычно состоят из трех — пяти человек, которые, как правило, избираются исключительно для работы в данном органе без права занимать какие-либо другие должности. Советы контролеров получили распространение в штатах Нью-Йорк, Нью-Джерси, Мичиган, Висконсин и Иллинойс. Они формируются из выборных должностных лиц муниципалитетов и тауншипов (городов-спутников), входящих в графство. Члены таких советов обычно выполняют свои обязанности по совместительству. Некоторые крупные города могут совмещать в себе как региональный, так и низовой уровень управления. Например, территория Парижа охватывает два разных территориальных коллектива: коммуну Парижа и департамент Парижа, причем деятельность этих коллективов регулируется решениями ассамблей, именуемой Советом Парижа. Отдельные города считаются также субъектами федерации (Бремен, Гамбург и Берлин в Германии). На низовом уровне управление осуществляется чаще всего посредством муниципалитетов. Под муниципалитетом обычно понимают общину, управление которой построено на началах местного самоуправления и которая обладает статусом юридического лица. Для государств с континентальной моделью местного управления типична единообразная система управления на низовом уровне. В таких странах, как, например, Франция, Италия, Бельгия, правами муниципалитетов пользуются и городские, и сельские общины (независимо от размеров территории и численности населения). Так, во Франции низовым территориальным коллективом является коммуна, статус которой могут иметь самые различные по величине населенные пункты. У городских и сельских коммун одинаковая система управления и одинаковые права. При дифференцированной же системе, характерной для англосаксонских стран (Великобритания, США, Индия и др.), муниципалитеты создаются, как правило, только в городах, т.е. система местных органов здесь состоит из организационных ячеек различных типов. Во многих западных странах в настоящее время происходит некоторое стирание различий между городской и сельской местностью. Законодательство многих стран все же стремится установить более или менее четкие критерии разграничения городской и сельской местности. Так, в соответствии со ст. 8 Закона 1947 года о местном самоуправлении в Японии для получения статуса города населенный пункт обязан соответствовать следующим условиям: его население должно превышать 50 тыс. человек; более 60% жилых строений должны находиться в центральной части населенного пункта; не менее 60% населения должно быть занятым в промышленности, торговле или других отраслях, типичных для города, соответствующий населенный пункт должен обладать также городскими сооружениями и службами, перечень которых определяется актами префектуральных органов. Наряду с численностью населения возможными критериями для образования муниципалитетов могут служить общий уровень развития соответствующей единицы, ее доход, историческая значимость и тд. Так, в большинстве американских штатов основным требованием, предъявляемым к поселениям, стремящимся получить статус муниципалитета, является минимально необходимая для этого численность населения (например, 75 человек в Алабаме, 300 — в Канзасе). Кроме того, обычно должна быть составлена петиция от жителей с просьбой об этом, содержащая указание границ и численности населения предполагаемого муниципалитета. Под такой петицией должны стоять подписи определенной части жителей соответствующего населенного пункта, обладающих правом голоса (как правило, 20 — 25% от их общего числа}. Необходимо провести также общее голосование в данном поселении по вопросу получения статуса муниципалитета, т.е. об инкорпорации (вопрос считается решенным, если "за" проголосует большинство). Далее секретарь штата, должен официально подтвердить результаты голосования и соответствие инкорпорируемой территории установленным требованиям. Главными причинами, побуждающими отдельные поселения к созданию собственных муниципалитетов, обычно являются: неудовлетворенность набором и качеством услуг, предоставляемых жителям неинкорпорированной территории, стремление общины к самостоятельному осуществлению контроля над местными делами, ее желание приобрести большие политический вес и влияние в масштабе как графства, так и штата. Крупные города часто делятся на округа (районы), в рамках которых формируются свои советы. В этих городах обычно функционируют два уровня управления: общегородской и районный (Париж, Брюссель и др.). В таких, например, крупнейших французских городах, как Париж, Марсель и Лион, наряду с общегородским муниципальным советом функционируют и окружные советы (Париж разделен на 20 округов, Марсель - на 16, а Лион - на 9). Они избираются по тем же спискам, что и общегородской совет, т.е. депутаты последнего, избранные на территории округа, одновременно являются и членами окружного совета. Члены районных советов могут составлять лишь определенную часть общегородского совета. Так, городской совет Будапешта состоит из 88 членов, 66 из которых избираются непосредственно населением по партийным спискам, а 22 - делегируются городскими районами. Большинство управленческих прав здесь реализуется на районном уровне и только некоторая их часть - общегородским представительным органом. Зарубежный опыт организации местного управления и местного самоуправления свидетельствует о том, что там сочетается местное самоуправление и государственное управление на местах, учитывающее географические, исторические и национально-культурные особенности той или иной страны, формы правления и государственного устройства, политический режим, правовую систему и др. факторы. Практика реализации идей местного самоуправления выработала, наряду с различными муниципальными моделями некоторые общие подходы к формированию системы местного самоуправления, статусу и функциям органов власти и управления, а также и к пределам осуществления ими своих полномочий. Местное самоуправление, как показывает опыт многих развитых государств, выступает необходимой структурой, одним из основных элементов любого демократического режима. Эти идеи нашли свое отражение, в Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой в 1985 году государствами-членами Совета Европы, межправительственной европейской региональной организации. В Хартии отмечено, что право граждан на участие в управлении общественными делами - составная часть демократических принципов, ценность которых признается всеми государствами, и это право может быть реализовано именно на местном уровне. Существование местных сообществ, функционирующих на основах самоуправления и облеченных реальной ответственностью, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы одновременно эффективным и приближенным к каждому гражданину. Лекция 12. Правоохранительные органы зарубежных стран: система, направление деятельности, структура Вопросы лекции: 1. Полиция в системе органов государственной власти. 2. Функции и компетенция полиции в зарубежных странах. Вопрос 1. В зарубежном законодательстве и юридической теории господствует представление о полиции как о части исполнительной власти. При этом подчеркивается, что полицейские формирования наряду с судом и прокуратурой относятся к категории государственных правоохранительных институтов, т.е. таких, которые “обладают возможностью действовать методами принуждения”. И действительно, именно таковой полицию характеризует наличие: определенной компетенции, государственно-властных полномочий, распространяющихся на организационно не подчиненных ей субъектов, особой структуры и системы управления, территориального масштаба деятельности, а также специфических методов работы. Вместе с тем подходы к определению места и роли полиции в системе органов государства и местного самоуправления в различных странах неодинаковы. Они детерминируются, на наш взгляд, прежде всего той или иной формой политического режима. Если в авторитарных и тоталитарных государствах полиции принадлежит ведущее место среди правоохранительных институтов, то в демократических странах картина иная. Положение полицейского аппарата и его роль в установлении контроля над преступностью обусловливаются там разграничением компетенции и полномочий в этой сфере между судебной и исполнительной властями. Функции определения виновности и применения репрессивных мер за нарушения закона всецело принадлежат судебным инстанциям, в то время как полиция призвана обеспечивать условия для этого. В таком смысле деятельность ее носит подчиненный характер. Показательно, что конституции и конституционные законы стран англосаксонской системы права вообще не содержат упоминания о полиции как об автономном звене исполнительной власти. Законодатели этих государств, по-видимому, исходят из нежелания гипертрофировать роль полицейских органов как некоего “силового”, карательно-репрессивного механизма путем придания им какого-то особого статуса. В основных законах большинства государств Латинской Европы и Америки (Бельгия, Испания, Италия, Португалия, Франция, Румыния, Аргентина, Бразилия, Эквадор и др.) речь о полиции ведется в контексте ее подчиненности судебным властям. В данной связи отметим и наличие двух вариантов подхода к определению компетенции полиции в сфере установления контроля над преступностью. Условно, имея в виду место возникновения и распространения, назовем их “англосаксонским” и “латинским”. В Великобритании, странах Европейского Содружества, многих не вошедших в него бывших британских колониях и большинстве штатов США деяния, имеющие признаки состава преступления, расследуются полицией, которая при наличии соответствующих доказательств выдвигает обвинение и представляет дело на рассмотрение суда. При этом руководители полицейских подразделений имеют максимум свободы для осуществления на практике права принимать решение по собственному усмотрению. В государствах Латинской Европы и Америки функции полиции значительно уже: ее сотрудники обязаны докладывать о происшествии специальному должностному лицу — судебному следователю, производящему расследование самостоятельно или с помощью полицейских сотрудников. После его окончания материалы передаются в прокуратуру для возбуждения уголовного преследования. В нормативных источниках и правовой науке этих государств деятельность полиции подразделяется на два вида: судебную и административную. Первая заключается в оказании содействия судебным властям при установлении нарушений норм уголовного законодательства, сборе необходимых доказательств, розыске и передаче виновных органам правосудия. Вторая – “в установлении запретительной регламентации и принятии превентивных мер для того, чтобы действия частных лиц не наносили вреда обществу”. Разграничение судебной и административной полиции — одно из концептуальных положений либеральной западноевропейской юридической мысли. На практике оно имеет немаловажное значение, поскольку служит для определения объема полномочий работников полицейского аппарата в области отношений, связанных с отправлением правосудия и уголовным преследованием, где права граждан подвергаются наиболее серьезным ограничениям. Законодательство латинских стран Европы и Америки четко очерчивает круг лиц, выполняющих судебно-полицейские функции, конкретизирует их компетенцию. Так, во Франции судебно-полицейскими полномочиями наделяются служащие полицейских формирований, которым в соответствии с законом присвоены титулы “должностное лицо” или “агент судебной полиции” (в некоторых странах, например, в Бельгии, Испании, Италии, такими титулами являются соответственно “офицер” и “агент судебной полиции”). К первой категории относятся комиссары и офицеры национальной полиции, а также чины жандармерии. В полном объеме функции, составляющие содержание судебно-полицейской деятельности, осуществляется лишь “должностными лицами судебной полиции”. Согласно ст.ст. 14 и 17 УПК они правомочны: • констатировать нарушения закона, собирать доказательства и устанавливать виновных до начала следствия; • производить дознание по правонарушениям, в отношении которых следствие еще не ведется, и расследование очевидных правонарушений; • исполнять поручения следственных властей, принимать и рассматривать по существу заявления о правонарушениях и жалобы от потерпевших. “Агенты судебной полиции” играют в основном вспомогательную роль, оказывая содействие “должностным лицам”. Им не предоставлено право выполнять следственные поручения, производить расследование очевидных правонарушений и принимать решения по заявлениям и жалобам. Деятельность полиции в названной сфере реализуется на основе подчинения и подконтрольности судебным органам, на которые возложено проведение предварительного следствия. Взаимоотношения полицейских с судебной системой регламентируются законодательством весьма определенно. Например, ст.109 Конституции Италии гласит: “Судебная власть непосредственно распоряжается судебной полицией”. Статья 220 УПК Италии констатирует: “Офицеры и агенты судебной полиции осуществляют свои функции по распоряжению и под руководством генерального прокурора апелляционного суда и прокурора Республики. Они должны выполнять указания судебного следователя или претора (суд претора — низшая судебная инстанция). В суде любой инстанции высший по званию офицер судебной полиции отвечает перед генеральным прокурором и прокурором Республики за деятельность подчиненных, и он не может быть удален из суда или отстранен от должности иначе как с согласия генерального прокурора. Любое продвижение по службе офицеров и агентов судебной полиции не может быть осуществлено иначе как с согласия генерального прокурора, за исключением случаев, когда офицер или агент по крайней мере два последних года не находился на службе в судебной полиции”. Уголовно-процессуальное законодательство предусматривает также и обязанности для лиц, выполняющих судебно-полицейские функции, за неисполнение которых они несут ответственность. Так, во Франции к их числу относятся следующие: немедленно сообщать в прокуратуру о всех ставших известными правонарушениях и о полученном следственном поручении; заблаговременно предупредить прокурора соседнего региона при выезде туда для производства необходимых следственных действий; после окончания расследования отправить лицу, выдавшему следственное поручение, и прокурору в определенный законом срок оригиналы и копии составленных протоколов. Подобная законодательная регламентация полномочий полицейских служащих, их взаимоотношений с судебной властью призвана гарантировать соблюдение ими законности. В этом проявляется особая заинтересованность, так как произвол со стороны полиции таит в себе большую опасность, ибо создает угрозу нарушения прав личности, конфронтации правительства с населением и ответных вспышек насилия с его стороны. Вопрос 2. Концептуальные взгляды на полицию как на специфический правоохранительный институт находят отражение и в системе ее организации и управления. Причем система эта определяется, как правильно отмечает американский ученый А.Батлер, двумя основными факторами: во-первых, желанием общества относительно деятельности полиции и, во-вторых, потребностями органов власти как на национальном, так и на региональном уровнях. Организационные формы и принципы управления деятельностью полиции демократических государств обусловлены национальными особенностями каждой конкретной страны, однако они имеют и немало общих черт, что объясняется единым подходом к назначению института полиции и определению его места и роли в системе государственных органов в демократических государствах. В данной связи следует отметить, что почти всегда функции по обеспечению охраны публичного порядка выполняются несколькими полицейскими формированиями, подчиненными как общенациональным ведомствам, так и органам местного самоуправления. Ярким примером децентрализации в сфере управления полицией служит страна классической демократии — Великобритания, где традиционно считается, что охрана правопорядка является по своей сущности в основном функцией региональных и местных властей. В настоящее время ее территориальный полицейский аппарат состоит из 52 формирований в графствах, городах, столице, одном из важнейших районов Лондона — Сити, а также нескольких объединенных полицейских отрядов. Деятельность каждого из них осуществляется под руководством специальных учреждений — местной полицейской власти, являющейся своеобразным посредником между органами регионального самоуправления и собственно полицией. Полицейская власть в графстве представлена так называемым Постоянным объединенным комитетом, который создается из равного числа представителей местного представительного органа — совета графства и мировых судей. В городах-графствах в качестве полицейской власти также выступает комитет, образованный из членов совета этой административной единицы, руководимой мэром. Полицейской властью объединенных отрядов служит аппарат, создаваемый на основе взаимного соглашения между органами местного управления графств, городов-графств и других городов, объединивших свои полицейские силы в единое формирование. Как правило, состав полицейской власти графств и единых полицейских отрядов обновляется каждые три года, а городов-графств — ежегодно. К компетенции полицейской власти относится создание сил, необходимых для поддержания публичного порядка на территории обслуживания. Она определяет их общую численность, правомочна назначать и увольнять руководителей полицейского отряда — главного констебля, его заместителя, помощников. Главные констебли наделены значительными полномочиями, в частности, им предоставлено право выносить решение о необходимости производства расследования правонарушения и передаче дела в судебные инстанции. Основная обязанность этих должностных лиц — обеспечение надлежащего порядка в районе действия отряда и взаимодействие между различными отрядами и отраслевыми службами. В столице Великобритании полицейской властью по традиции является министр внутренних дел, который, как и главы других министерств, несет политическую ответственность перед парламентом. Непосредственное руководство ею возлагается на комиссара полиции Лондона. Ему подчинено специальное управление — так называемый Новый Скотленд-Ярд, состоящий из дирекций управления и финансов и пяти департаментов: административного, уличного движения, уголовного расследования, личного состава и обучения, контактов с населением. Комиссар, его заместитель и руководители департаментов Нового Скотленд-Ярда назначаются монархом по представлению министра внутренних дел. Полицейской властью в лондонском районе Сити, где находятся важнейшие торговые и финансовые компании, является Суд общего совета, назначающий главу полицейского отряда — комиссара и Постоянный комитет по руководству. Аналогичный подход к разделению компетенции в сфере управления полицией сложился в Соединенных Штатах Америки, где существует почти 40 тыс. самостоятельных формирований на нескольких уровнях: федеральном, штатов, округов (графств) и местном, но там центральное правительство наделено значительно большей, чем в Великобритании, компетенцией в сфере охраны правопорядка и поэтому имеет в своем распоряжении более мощные полицейские силы. Полиция федерации состоит из формирований, входящих во многие федеральные департаменты, а также полиции округа Колумбии, где находится столица страны. Основными среди формирований, подчиненных центральному правительству, является созданное в 1908 г. и известное сегодня во всем мире Федеральное бюро расследований министерства юстиции (ФБР). К его подследственности отнесено более 200 видов правонарушений, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством, в том числе почти все преступления, имеющие политический характер и затрагивающие государственную безопасность. Общей задачей ФБР выступает поддержание законности путем расследования нарушений федерального уголовного законодательства, контрразведывательная деятельность, оказание помощи другим федеральным и местным правоохранительным службам. Данная задача подразделяется на пять функциональных областей: уголовное правоприменение, контрразведка, следствие и оперативная поддержка, правоохранительные службы, контрольная и административная. Задача уголовного правоприменения включает расследование нарушений законов США в рамках юрисдикции ФБР, сбор вещественных доказательств, проведение расследования в отношении лиц, подозреваемых в совершении преступлений. К основным направлениям в данном случае относятся антитерроризм, борьба с незаконным оборотом наркотиков, организованной преступностью, насильственными преступлениями. Задачей по контрразведке является установление и нейтрализация в США деятельности зарубежных разведслужб и их агентов; проведение и (или) контроль за расследованием шпионажа в американских дипломатических учреждениях; расследование шпионской деятельности, направленной против Соединенных Штатов во всем мире, если в нее вовлечены граждане США. Задачей следствия и оперативной поддержки является оказание помощи иным национальным правоохранительным органам. В рамках ее реализации ФБР оказывает содействие в сфере производства криминальных экспертиз, идентификации, информации и обучения. Целевые программы по данной задаче включают общую профессиональную подготовку сотрудников правоохранительных служб, судебно-медицинскую экспертизу, дактилоскопическую идентификацию, подготовку и обеспечение статистической информации. Управленческие, контрольные и административные функции заключаются в обеспечении эффективного руководства, а также в распределении и контроле за использованием материально-технических ресурсов ФБР. Помимо ФБР министерству юстиции подчинены реализующие задачи по охране правопорядка Служба маршалов (выполняет решения федеральных судов) и Бюро тюрем. Казначейство США ведает Секретной службой, занимающейся обеспечением безопасности президента и других высших должностных лиц США, борьбой с фальшивомонетничеством и подделкой государственных ценных бумаг, охраной объектов Казначейства в Вашингтоне, расследованием нарушений законов о государственном имуществе и др. Казначейство руководит работой Бюро по наркотикам, Береговой охраной и Таможенным бюро. К числу наиболее мощных федеральных формирований принадлежит и Корпус военной полиции министерства обороны США. Члены его несут службу не только на национальной территории, но и в других местах дислокации американских вооруженных сил. Собственную полицию, состоящую приблизительно из 2 тыс. человек, имеет Почтовая служба США. Это формирование правомочно проводить расследования более чем по 100 составам преступлений, предусмотренных федеральным законодательством и имеющих отношение к деятельности почты (грабеж, кража со взломом, воровство почтовых отправлений, их хищения, мошенничество, незаконная пересылка взрывчатых веществ, наркотиков и др.). Кроме того, его сотрудники осуществляют сопровождение особо ценных грузов и охрану ведомственных объектов и транспорта. Почтовая полиция располагает сетью собственных криминалистических лабораторий, информационным центром. Расходы на ее содержание покрываются как за счет налогов, так и взысканий штрафов, конфискованных средств и имущества. Полицейские организации штатов и других административно-территориальных единиц США независимы одна от другой и от федеральной полиции. Основная их обязанность — обеспечение исполнения региональных правовых норм, причем решения по вопросам организации и деятельности полиции в силу конституционных особенностей и сложившихся традиций принимаются на каждом уровне. Это дает основание некоторым американским исследователям утверждать, что в США не существует полицейской системы как таковой. В частности, известный специалист в области управления полицией Б.Смит писал: “Наши так называемые системы являются по сути собранием полицейских единиц с некоторым сходством компетенции, организации и юрисдикции, однако у них отсутствуют систематические связи друг с другом”. Нужно, отметить, что в последние годы региональные полицейские организации в США интенсивно ищут способы оптимального взаимодействия, не ущемляющего их самостоятельности. Весьма эффективным, с этой точки зрения, признаются, в частности, заключение двусторонних и многосторонних договоров о сотрудничестве и регулярное проведение целевых конференций по линиям работы. В ФРГ центральное правительство также разделяет ответственность за состояние законопорядка в стране с правительствами земель, которые согласно Конституции 1949 г. имеют собственные полицейские формирования. Важнейшими звеньями Федеральной полиции являются подразделения Федеральной пограничной полиции (БКА). Федеральная пограничная полиция подчиняется непосредственно Федеральному МВД. Ее основная задача – контроль государственной границы, борьба с организованной преступностью и нелегальной иммиграцией, контрабандой наркотиков, охрана наиболее важных учреждений (резиденция Президента и Канцлера, здания федеральных министров, Конституционного суда и др.), расследование правонарушений в сфере экологии. С 1992 г. эта служба несет ответственность также за состояние общественной безопасности на железнодорожном и авиационном транспорте. Подразделения ФПС привлекаются к охране правопорядка во время манифестаций, стихийных бедствий, крупных катастроф, государственных визитов и т.п. Федеральное ведомство криминальной полиции, созданное в 1951 г., располагается в г. Висбадене (земля Гессен), имеет филиалы в Берлине и Бонне. К числу его приоритетных задач относится осуществление расследований в отношении особо опасных преступлений, как правило, транснационального характера: международной контрабанды наркотиков, оружия, взрывчатых и радиоактивных веществ, фальшивых денег и ценных бумаг, правонарушений в отношении членов федерального правительства. Расследования проводятся по просьбе соответствующих государственных органов и администрации земель, по указанию Федерального МВД и с санкции Генеральной прокуратуры ФРГ. Помимо этого, БКА осуществляет ведение централизованных баз данных криминальной информации, сбор, обобщение и направление соответствующих данных заинтересованным инстанциям, идентификацию преступников, проведение судебно-медицинских исследований, ведение статистики, специальную подготовку кадров. БКА является центральным органом взаимодействия между федеральной полицией и полицией земель, с одной стороны, и правоохранительными органами зарубежных стран — с другой, численность БКА составляла в 1998 г. около 4,5 тыс. человек. К полицейским органам земель ФРГ относятся полиция охраны общественного порядка, криминальная полиция, специальные службы (например, водная полиция и полиция быстрого реагирования). В функции полиции охраны общественного порядка входят предотвращение и пресечение правонарушений, выдача разрешений на право занятия отдельными видами деятельности, дорожный надзор и др. Криминальная полиция осуществляет оперативно-розыскную деятельность и следственные мероприятия в области борьбы с тяжкими видами преступлений: убийствами, изнасилованиями, грабежами, незаконным оборотом наркотиков, шантажом, кражами в крупных размерах, фальшивомонетничеством, организованной преступностью. Водная полиция отвечает за общественный порядок на водных магистралях и осуществляет контроль за некоторыми перевозками опасных грузов. В компетенцию полиции быстрого реагирования входит оказание помощи (главным образом путем применения “силовых” мер) полиции общественного порядка и криминальной полиции во время массовых манифестаций, международных ярмарок, стихийных бедствий, государственных визитов16. Несмотря на то, что согласно Основному закону ФРГ полицейская деятельность входит в компетенцию земель, она занимает далеко не последнее место и в работе коммунальных органов. На практике именно последние применяют запретительные и разрешительные меры, относящиеся к митингам и демонстрациям, массовым собраниям, организации сбора подписей, разным формам политических торжеств, ярмарок, фестивалей и т. д. В тех государствах, где главная ответственность за состояние правопорядка и установление контроля над преступностью традиционно возлагается на центральные, а не местные власти (Аргентина, Бельгия, Голландия, Индия, Испания, Италия, Мексика, Португалия, Турция, Франция и др.), организационно-правовые модели деятельности полицейских сил совершенно иные. Государственные полицейские формирования несут основную нагрузку в борьбе с правонарушениями в городах и сельской местности, а также осуществляют охрану сухопутных, водных и воздушных границ, банков, почты, телеграфа, энергетических и оборонных объектов, а нередко и разрешительные и надзорные функции, касающиеся соблюдения законодательства о манифестациях, прессе, зрелищных мероприятиях, натурализации, оружии, взрывчатых веществах и др.