Государство как система и объект управления

Тема 1. Государство как система и объект управления 1.1  Понятие государственного управления Управление – это функция сложных организованных систем любой природы (технических, биологических, экологических, социальных), обеспечивающая сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему содержанию это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления. Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), явления и процессы (управление процессами), люди (управление людьми), а субъектом управления всегда выступает человек (оператор, распорядитель, руководитель и т. д.) или коллективное образование – администрация (дирекция, руководство, командование и т. д.). Особое значение в системе управление отведено социальному управлению. Социальное управление – это управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях: племени, роде, семье, различного рода общественных объединениях людей, наконец, в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности. Социальное управление – сложное общественно-историческое явление. Общественное потому, что управление – необходимое и непреложное условие совместной деятельности людей, необходимый ее элемент. Исторической же категорией социальное управление является потому, что по мере развития общества изменяются задачи, характер, формы, методы, круг лиц, осуществляющих управление, хотя само по себе оно всегда остается необходимым атрибутом жизнедеятельности любого общества на всех этапах его исторического развития. Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса социального управления выступает власть. Общеизвестно, что власть как социальное явление и неотъемлемое свойство человеческого сообщества служит инструментом организации данного социума, регулятором складывающихся в нем общественных отношений. В Конституции РФ в системе управления делами общества и государства можно выделить три основные разновидности социального управления: общественное, муниципальное и государственное. 1) Общественное управление осуществляется внутри и в рамках различного рода объединений граждан руководящими органами, создаваемыми ими на принципах самоуправления в соответствии с уставами, на основе локально-правового регулирования, дополняемого государственным административно-правовым регулированием, строго определенным законом, которое связано с государственной регистрацией объединений, надзором и контролем за их деятельностью. 2) Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории. 3) Государственное управление. В узком организационном, административно-правовом смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, которая осуществляется системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления. 1.2 Предметная область государственного управления Предметом науки государственного управления является структура и деятельность органов, составляющих аппарат государства и публичных коллективов.        В качестве объективных основ государственного управления следует назвать:         1. Природно-географические условия. Каждый народ занимает свою территорию на земном шаре, и природные свойства этой территории (почва, климат, рельеф, водные ресурсы, географическое расположение и т.д. диктуют людям отвечающие им технологии производственной деятельности и формы общественной жизни). 2. Естественно-общественные условия, которые сформировались вследствие длительного взаимодействия человека и природы. География расселения людей, типы градо- и домостроений, характер поселений, технологии земледелия, виды коммуникаций, способы и приемы труда и быта, ценности общежития, традиции, обычаи и менталитет. 3. Культурно-историческое наследие, которое создано субъективным фактором (сознанием и деятельностью людей) и выступает на сегодня объективной жизненной опорой. Общественные формы жизнедеятельности людей: в России такие формы как вече, собор, казачий круг, дума, артель, община товарищество и пр., отличающееся коллективистским началом. 4. Производственная база - со своей технологией, специализацией и кооперацией в рамках территории определенного сообщества людей может и должна рассматриваться как объективная данность. Реально она представляет собой единственную материальную (техногенную) основу существования общества. 5. Система экономических отношений - данная система соединяет производственную базу с человеческим потенциалом и обеспечивает воспроизводство материальных продуктов, а также социальных и иных услуг, необходимых для поддержания жизнедеятельности общества и каждого отдельного человека. 6. Социальная сфера - состоит из специфических социальных интересов, социальных отношений в узком смысле слова, социальной инфраструктуры. 7. Духовная культура - имеет два среза - субъективный, связанный с тем, что духовность есть проявление субъективного фактора и объективный, отражающий материальное закрепление духовного, превращение его в историческое наследие. 8. Научно-технический прогресс.  Субъект государственного управления: – система органов государственного управления, все множество политических, общественных, профессиональных партий, движений, союзов, ассоциаций, объединений, лоббисты, СМИ, негосударственные организации, каждый гражданин. Объект государственного управления  – первичный элемент управляемой подсистемы социально-экономической системы – человек, – в зависимости от выбранных классификационных признаков элементами управляемой подсистемы являются отрасли, регионы, предприятия и учреждения различных форм собственности, и т.п. 1.3 Ведущие школы и направления в теории государственного управления Большинство современных исследователей считают, что именно с появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можно говорить о начале ПЕРВОГО ЭТАПА в развитии теории государственного управления как самостоятельного научного направления. Хронологические рамки данного этапа условно можно определить с 1880 по 1920 гг. Начиная с 1900 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований (Institute of Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к государственной деятельности. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 1920-1930-е гг. ВТОРОЙ ЭТАП в развитии теории государственного управления продолжался с 1920 по 1950-е гг. Особенно большие успехи в эти годы сделали американцы, что объясняется рядом причин. В отличие от европейских стран в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки. Напротив, в Европе (особенно во Франции, Великобритании) система обучения в те годы была излишне централизована, единообразие являлось правилом. Французский политолог Ж. Стейцель пишет: «Развитие отрасли науки, прежде всего, процесс социальный; для этого развития необходима определенная подготовленность известных слоев интеллигенции, преодоление противодействия, возникающего в силу простого существования других, уже сформировавшихся отраслей, с которыми новорожденная в будущем, возможно, станет конкурировать». Существовал и другой благоприятный фактор, повлиявший на интенсивное развитие теории государственного управления именно в США. Американцы уже в те годы полагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось и большое число профессоров, учебников, исследовательских работ. Все это способствовало развитию теории государственного управления. Существовал и еще один фактор того же плана. Американцы всегда делали акцент на практическую значимость исследований государственного управления; их научные разработки содержали практические рекомендации, предлагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению государственного управления позволял находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ. В 1920-1950-е гг. наиболее известными направлениями в теории государственного управления были классическая школа и школа человеческих отношений. Яркими представителями «классиков» являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси. Целью классической школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. Почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации. При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Все эти идеи были использованы «классиками» при изучении государственного администрирования. Французский ученый А. Файоль является наиболее значительной фигурой в рамках классической школы управления этого периода. Его теория администрации изложена в книге «Общее и промышленное управление», опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований в Париже. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте. Файоль дал классическое определение научному управлению: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, т. е. учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, т. е. строить двойной – материальный и социальный – организм учреждения; распоряжаться, т. е. заставлять персонал надлежаще работать; координировать, т. е. связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям». Файоль сформулировал четырнадцать общих принципов управления, которые входят в золотой фонд науки: 1) разделение труда, (позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий); 2) власть, (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности, т. е. без санкции – награды или кары, – сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток); 3) единство распорядительства, (служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник); 4) единство руководства, (один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель); 5) подчинение частных интересов общим, (в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан); 6) дисциплина, (повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению); 7) вознаграждение персонала, (должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие); 8) централизация, (должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия); 9) иерархия, (ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей); 10) порядок, (определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте); 11) справедливость, (чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием); 12) постоянство состава персонала, (текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел); 13) инициатива, (свобода предложения и осуществления планов); 14) единение персонала, (сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений). Разработанные классической школой принципы управления затрагивают два основных аспекта. Один из них – обоснование рациональной системы государственного управления, второй касается построения структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: • наука вместо традиционных навыков, • гармония вместо противоречий, • сотрудничество вместо индивидуальной работы, • максимальная производительность на каждом рабочем месте. В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления. В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно. Еще одним влиятельным направлением в теории государственного управления была школа человеческих отношений. Она возникла в 1930-е гг., когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, школа человеческих отношений иногда называется неоклассической. Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет большее значение, чем простая удовлетворенность работой. И в рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории государственного управления. В сфере политического управления в этот период наиболее популярными были идеи кейнсианства. Известный английский экономист Дж. М. Кейнс в книге «Общая теория занятости, процента и денег» (1936 г.) предложил свою концепцию государственного регулирования экономики. Основу государственной политики, согласно кейнсианству, должна составлять борьба с экономическими спадами и безработицей. По существу, это была первая серьезная модель антикризисной государственной политики. В целом кейнсианская модель государственного управления основывается на следующих принципах: 1) государство должно осуществлять комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рыночных отношений; 2) предупреждая социальные взрывы, государство перераспределяет доходы в пользу неимущих слоев через прогрессивное налогообложение, развитие бесплатной системы образования и здравоохранения;   3) антикризисное регулирование сводится к стимулированию инвестиций в период экономического спада путем увеличения государственных расходов на закупки, товаров и услуг в целях компенсации недостающего частного спроса и путем влияния на норму банковского процента, которая в условиях спада не должна быть слишком высокой; 4) возможность допущения дефицита бюджета и умеренной инфляции и за счет выпуска в обращение дополнительных денег. Идеи кейнсианства и сегодня достаточно популярны и используются в государственном регулировании рыночной экономики. ТРЕТИЙ ЭТАП в развитии теории государственного управления начался в 1950-е гг. и продолжался до конца XX в. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий, системный и ситуационный подходы. Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов. В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и, авторитета в государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 1960-х гг. Как и более ранние школы, этот подход отстаивал «единственный наилучший путь» решения управленческих проблем. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом. 1.4 Методология государственного управления При изучении государственного управления используются различные общенаучные и специальные методы. Среди научных методов большое значение имеют: 1) анализ и синтез (например, выделение ветвей государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), создание понятий государственного аппарата (в широком смысле), муниципального образования, местного самоуправления), 2) логический метод (с его помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в управлении), 3) метод формализации (он помогает, например, создавать различные классификации), 4) сравнительный метод (позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления), 5) количественные методы (в том числе статистические, свидетельствующие о составе аппарата управления), 6) метод прогнозирования (например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти), 7) экстраполяция (распространения признаков данного явления на другие сходные явления), 8) моделирование (искусственного воссоздания тех или иных управленческих процедур), 9) эксперимент (практической проверки деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором), При изучении государственного управления широко используются (частные методы): 1) исторический метод (например, путем использования исторических данных выявляются тенденции государственного управления), 2) конкретно-социологические методы и приемы (анкетирование, интервьюирование, опросы населения, государственных и муниципальных служащих), 3) социально-качественные методы исследования (например, для выявления социальных предпочтений разных групп служащих), 4) правовые (изучение нормативных актов, регулирующих государственное управление), 5) сравнительно-правовые (например, сравнение с зарубежными моделями управления, контрастирующее сравнение) методы. Важнейшую роль при изучении государственного управления играют методы наблюдения за деятельностью соответствующих органов и должностных лиц, методы имитации (например, организация соответствующих деловых игр, копирующих определенный вид деятельности органа государства, или местного самоуправления), различные частные методики, изучение документов, статистики, отчетов соответствующих органов, данных средств массовой информации. 1. 5 Понятие и признаки государства Вопросы о государстве, его понятии, сущности и роли в обществе с давних пор относятся к числу основополагающих и дискуссионных в государствоведении. Это объясняется тремя причинами. Во-первых, эти вопросы прямо и непосредственно затрагивают интересы различных слоев, классов общества, политических партий и движений. Во-вторых, никакая другая организация не может конкурировать с государством в многообразии выполняемых задач и функций, во влиянии на судьбы общества. В-третьих, государство – очень сложное и внутренне противоречивое общественно-политическое образование. Рожденное обществом, его противоречиями, государство само неизбежно становится противоречивым, противоречивы его деятельность и социальная роль. Как форма организации общества, призванная обеспечивать его целостность и управляемость, государство выполняет функции, обусловленные потребностями общества, а, следовательно, служит его интересам. История государства неотделима от истории общества. Оно вместе с обществом проходит длинный исторический путь от неразвитого к развитому, приобретает на этом пути новые черты и свойства. Для неразвитого государства характерно то, что в нем не развертывается, не получает должного развития весь комплекс институтов государства и оно сводится, в сущности, к политической власти, основанной главным образом на аппарате принуждения. Развитым государство становится постепенно, по мере достижения определенного уровня цивилизации и демократии. Всесторонне раскрыть понятие, сущность, многосторонние грани, свойства и черты государства – задача чрезвычайно трудная. Решить ее можно лишь при изучении государства конкретно-исторически, в различных его связях с экономикой, социально-политической и духовной жизнью общества, максимально используя при этом прошлые и настоящие научные достижения. Правовед Н. М. Коркунов утверждал, что «государство есть общественный союз свободных людей с принудительно установленным мирным порядком посредством предоставления исключительного права принуждения только органам государства». Словом, многие ученые характеризовали государство как организацию правопорядка (порядка), усматривали в том его суть и главное назначение. Но это только один из признаков данного феномена. В буржуазную эпоху широкое распространение получило определение государства как совокупности (союза) людей, территории, занимаемой этими людьми, и власти. Известный государствовед Л. Дюги выделяет четыре элемента государства: 1) совокупность человеческих индивидов; 2) определенную территорию; 3) суверенную власть; 4) правительство. Рассматриваемое определение, верно отражающее некоторые черты (признаки) государства, послужило поводом для различных упрощений. Ссылаясь на него, одни авторы отождествляли государство со страной, другие – с обществом, третьи – с кругом лиц, осуществляющих власть (правительством). Не согласны с приведенным понятием и сторонники психологической теории права. «Государство не совокупность людей определенного рода, – утверждал Ф. Ф. Кокошкин, – а отношения между ними, форма общежития, известная психическая связь между ними». Однако «форма общежития», форма организации общества – это тоже лишь один из признаков, но не все государство. Наиболее большой шаг в преодолении одностороннего подхода к понятию государства сделал К. Маркс, высказывая в «Капитале» мысль о том, что государство охватывает своей деятельностью два момента: и выполнение общих дел, вытекающих из природы всякого общества, и специфические классовые функции, т. е., понимая его как единство двух его тесно взаимосвязанных сторон – общечеловеческой и классовой. Любое государство, наряду с решением сугубо классовых задач, выполняет и общечеловеческую миссию, без которой не может существовать ни одно общество. К выполнению общих дел относится прежде всего осуществление разнообразных коллективных потребностей общества: организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, средств транспорта и связи, строительство ирригационных сооружений, борьба с эпидемиями, преступностью, меры по предотвращению войны и обеспечению мира и т. п. Общечеловеческое предназначение государства в более широком смысле состоит в том, чтобы быть инструментом социального компромисса, смягчения и преодоления противоречий, поиска согласия и сотрудничества различных слоев населения и общественных сил, обеспечения общесоциальной направленности в содержании всех осуществляемых им функций. Сочетая в себе, таким образом, и классовое, и общечеловеческое, государство выступает одновременно и как организация политической власти общества, и как его единственный официальный представитель. Согласно этому оно призвано обеспечить выполнение и общих дел, вытекающих из природы всякого общества, и специфических классовых задач. В современной учебной литературе государство определяется как политико-территориальная суверенная организация публичной власти, имеющая специальный аппарат, способная делать свои веления обязательными для всей страны. Данная дефиниция синтезирует наиболее существенные черты и признаки государства и в целом приемлема, но в ней слабо отражена связь государства и общества. Поэтому принято считать, что более точной будет следующая формулировка: государство – это политическая организация общества, обеспечивающая его единство и целостность, осуществляющая посредством государственного механизма управление делами общества, суверенную публичную власть, придающая праву общеобязательное значение, гарантирующая права, свободы граждан, законность и правопорядок. Но не стоит забывать, об общечеловеческой природе сущности назначения государства, учитывая то, что государство – это весьма сложное явление. Понятие государства, его характеристики конкретизируются при раскрытии признаков, отличающих его как от родового строя, так и от негосударственных организаций общества. Основные признаки государства: 1) территориальная организация населения и осуществление публичной власти в территориальных пределах. Государство имеет строго локализованную территорию, на которую распространяется его суверенная власть, а население, на ней проживающее, превращается в подданных или граждан государства. Возникают, таким образом, пространственные пределы государства, в которых и появляется новый правовой институт – подданство или гражданство. С территориальной организацией населения сопряжено не только возникновение государства, но и начало складывания отдельных стран. А потому с этих позиций понятия «государство» и «страна» во многом совпадают. От негосударственных организаций государство отличается тем, что олицетворяет все население страны, распространяет на него свою власть. Профсоюзы и политические партии объединяют в своих рядах часть населения, создаются добровольно, по тем или иным интересам; 2) публичная (государственная) власть. Публичной она называется потому, что, не совпадая с обществом, но выступает от его имени, от имени всего народа. Власть существовала и в догосударственном обществе, но это была непосредственно общественная власть, которая исходила от всего рода и использовалась им для самоуправления. Она не нуждалась ни в чиновниках, ни в каком-либо аппарате. Принципиальная особенность публичной власти состоит в том, что она воплощается именно в чиновниках, т. е. в профессиональном сословии управителей, из которых комплектуются органы управления и принуждения (государственный аппарат). Без этого физического воплощения государственная власть представляет собой лишь тень, воображение, пустую абстракцию; 3) государственный суверенитет. Понятие «государственный суверенитет» появилось в конце Средневековья, когда потребовалось отделить государственную власть от церковной и придать ей исключительное, монопольное значение. Ныне суверенитет – обязательный признак государства. Страна, его не имеющая, – это колония либо доминион. Суверенитет как свойство (атрибут) государственно власти заключается в ее верховенстве, самостоятельности, независимости. Верховенство государственной власти внутри страны обозначает: а) универсальность ее властной силы, которая распространяется на все население, все партии и общественные организации данной страны; б) ее прерогативы (государственная власть может отменить, признать ничтожным всякое проявление любой другой общественной власти); в) наличие у нее таких средств воздействия, которыми никакая другая общественная власть не располагает (армия, полиция или милиция, тюрьмы и др.). Самостоятельность и независимость государственной власти от всякой другой власти внутри страны и вне ее выражается в ее исключительном, монопольном праве свободно решать все свои дела; 4) неразрывная связь государства и права. Без права государство существовать не может. Право юридически оформляет государство и государственную власть и тем самым делает их легитимными, т. е. законными. Государство осуществляет свои функции в правовых формах. Право вводит функционирование государства и государственной власти в рамки законности, подчиняет их конкретному правовому режиму. При такой подчиненности государства праву и формируется демократическое правовое государство. 1.6 Типы государства В настоящее время выделяют два основных подхода к типологии государства: формационный и цивилизационный. До недавнего времени формационный подход признавался в качестве единственно возможного и научного, поскольку выражал марксистское отношение к вопросу о типе государства. Суть его в том, что выяснение типа государства основывается на понимании истории как естественно-исторического процесса смены общественно-экономических формаций, каждой из которых в условиях существования классов соответствует определенный тип государства. Аналогично понятием типа государства охватываются общие, наиболее существенные признаки, характерные для всех государств одной и той же социально-экономической формации. Тип государства означает конкретизацию, определенность его экономической основы, классовой сущности и социального назначения. Для определения типа государства в данном значении необходимо ответить на три вопроса о том: 1) какой общественно-экономической формации, какому типу производственных отношений соответствует данное государство; 2) орудием какого класса оно является; 3) каково социальное назначение данного государства; Для обозначения выделяемых на этом основании типов государства используется термин «исторические типы государства». Это рабовладельческий, феодальный, буржуазный и социалистический типы государства. Первые три из них охватываются единым родовым понятием эксплуататорского государства. Смена одного исторического типа другим – процесс объективный, естественно-исторический. В этом процессе каждый последующий тип государства должен быть более прогрессивным, чем предыдущий. Рассматривая формационный подход к типологии государства в тесной связи с марксистским учением о государстве в целом в историческом плане, нельзя не заметить, что марксистской трактовке этих вопросов принадлежит значительная роль в научном объяснении возникновения и развития рабовладельческого и феодального типов государства. Она охарактеризовала также буржуазный тип государства, соответствовавший состоянию общественного развития середины XIX в., когда завершилось формирование промышленного, так называемого свободного капитализма со свойственным ему основным классовым противостоянием буржуазии и пролетариата, и в последующих условиях обострения классовой борьбы, относительного и абсолютного обнищания пролетариата, его первых политических выступлений и использования буржуазией государства для подавления трудящихся. Наглядным примером может служить Парижская коммуна. Такое соответствие марксистского подхода к государству и его типологии реальному ходу истории продолжалось вплоть до победы Октябрьской социалистической революции, которая сама может быть объяснена как подтверждение данной теории. Марксистскую типологию государств можно критиковать, можно отказаться от нее, но сначала нужно предложить взамен нечто более совершенное. В мировой литературе предлагалось немало основ классификации государств. Пожалуй, чаще других звучало предложение подразделять их на демократические и недемократические. Такая классификация в определенных познавательных целях не только допустима, но и полезна, однако она носит самый общий характер, да и критерий довольно расплывчатый. В последнее время весьма широко применяется классификация государств на тоталитарные, авторитарные, либеральные и демократические. В тоталитарном государстве человек становится винтиком государственной машины. Власть находится либо в руках правящей элиты, диктатора и его окружения. Все остальные отстраняются от властвования и управления. В правовом регулировании доминирует режим «Запрещено все, кроме разрешенного законом». Авторитарное государство отличается от тоталитарного главным образом проникновением в него, хотя и в ограниченном объеме, элементов демократизма и законности. Либеральное государство формируется под влиянием либеральных идей и доктрин, которые принижают роль и значение государства в жизни общества. Здесь создаются условия для правовой автономии личности, не допускающей необоснованного вмешательства государства в личную сферу, законодательно закреплены, но не всегда гарантированы права и свободы граждан, действует правовой режим «Разрешено все, что не запрещено законом». Однако в политическом плане не допускаются действия, направленные на изменение государственного и общественного строя. В демократическом государстве создаются условия для реального участия граждан в решении государственных и иных общественных дел, все важнейшие органы государства выборны и подконтрольны народу. Граждане обладают широким гарантированным законом кругов прав и свобод. Здесь государство служит обществу и личности. Рассматриваемая классификация имеет несомненное научное и практическое значение. Главным критерием ее является политический, точнее, государственно-правовой режим. Этот критерий по глубине и основательности не идет ни в какое сравнение с формационным, но позволяет выделить важные особенности государств в рамках общепринятых типов. Английский историк А. Тойнби предложил цивилизационный подход классификации обществ и государств, который учитывает не только социально-экономические условия, но и религиозные, психологические, культурные основы жизни общества. Вся мировая история, по его мнению, насчитывает двадцать шесть цивилизаций – египетскую, китайскую, западную, православную, арабскую, мексиканскую, иранскую. Цивилизационный подход обосновывается идеей единства, целостности современного мира, приоритетом общечеловеческих ценностей, а цивилизация понимается как базирующаяся на разуме и справедливости совокупность материальных и духовных достижений общества, находящаяся вне рамок конкретных социальных систем. Целостность цивилизации обусловливается взаимодействием техники, социальной организации, религии и философии, причем первая определяет все остальные компоненты. Нетрудно заметить, что такой подход игнорирует важные положения исторического материализма о ведущей роли базиса по отношению к настройке. Иначе говоря, цивилизационный подход тоже не безупречен, не способен заменить подход формационный, но в определенном сочетании они, видимо, могут стать подходящей основой для научной классификации государств. Классификация государств на типы не является всеохватывающей. В прошлом существовали и ныне есть немало так называемых переходных государств. Одни из них возникли в результате распада колониальной системы и двигались в своем развитии к одному из существующих типов, другие сочетали в себе признаки нескольких типов государств (например, скандинавские государства сочетают признаки традиционно буржуазного государства с ростками государства социалистического типа), у третьих возможно появление таких признаков и черт, которых нет ни у одного из известных типов государств. В марксистской литературе переходным государствам уделялось мало внимания. Считалось, что переход от одного исторического типа государства к другому возможен только революционным путем, поэтому переходное государство рассматривалось как нечто временное и нехарактерное. В действительности же наиболее естествен и перспективен эволюционный путь развития государств. Отсюда наличие переходных государств вполне закономерно, и они могут существовать достаточно долго. Тема 2. Форма государства 2.1 Понятие формы государства Любое государство есть единство его сущности, содержания и формы. Чтобы оно активно функционировало, чтобы качественно и слаженно действовал его механизм, требуется четко организованная государственная власть. Форма государства отвечает на вопросы о том, на каких принципах и как территориально построена государственная власть, как создаются высшие органы государства, как они взаимодействуют между собой и населением, какими методами она осуществляется и др. Под формой государства понимается организация государственной власти, выраженная в форме правления, государственного устройства и политического (государственного) режима. Понятие формы государства охватывает: 1) организацию верховной государственной власти, источники ее образования и принципы взаимоотношений высших органов власти между собой и населением; 2) территориальную организацию государственной власти, соотношение государства как целого с его составными частями; 3) методы и способы осуществления государственной власти. Форма государства зависит от конкретно-исторических условий его возникновения и развития, решающее влияние на нее оказывают сущность, исторический тип государства. Так, феодальному типу государства соответствовала, как правило, монархическая форма правления, а буржуазному – республиканская. Форма государства во многом зависит от соотношения политических сил в стране, особенно в период его возникновения. Ранние буржуазные революции привели к компромиссу между буржуазией и феодалами, следствием которого стала конституционная монархия. Категория формы государства показывает особенности внутренней организации государства, порядок образования и структуру органов государственной власти, специфику их территориальной обособленности, характер взаимоотношений друг с другом и населением, а также те методы, которые используются ими для осуществления организационной и управленческой деятельности. Более полное представление о форме конкретного государства дает анализ трех его составляющих – формы правления, государственного устройства, государственно-правового режима. Форма правления характеризует порядок образования и организации высших органов государственной власти, их взаимоотношения друг с другом и населением, т. е. эта категория показывает, кто и как правит в государстве. В зависимости от особенностей формы правления государства подразделяются на монархические и республиканские. Форма государственного устройства отражает территориальную структуру государства, соотношение между государством в целом и его составными территориальными единицами. По форме устройства все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные. Государственно-правовой режим (политический) представляет собой систему средств и способов осуществления государственной власти. В зависимости от особенностей набора средств и способов государственного властвования различают демократические и авторитарные государственно-правовые режимы. 2.2 Формы правления Данная категория, является неотъемлемой составляющей формы государства и показывает, как образуются новые органы, что они собой представляют, на каких началах взаимодействуют. Форма правления также свидетельствует о том, участвует ли население в формировании высших органов государства, т. е. демократическим или недемократическим способом они образованы. Недемократическим путем формируются, например, высшие органы государства при наследственной монархии. Существенные черты той или иной формы государства нельзя понять и объяснить, отвлекаясь от характера тех производственных отношений, которые сложились на данной ступени экономического развития. Так, республика рабовладельческого общества имеет больше родственных свойств с рабовладельческой монархией, нежели с республикой периода капитализма. Среди факторов, обусловливающих специфику конкретной формы государства, первостепенное значение имеет соотношение классовых сил, социальное представительство лиц, стоящих у власти в данной стране и в данный исторический период времени. Итоги политической борьбы за власть находят свое выражение в порядке организации и структуре всего государственного механизма, в тоталитарных либо демократических методах его деятельности. На форму государства известное влияние оказывают также национальный состав населения, уровень культуры и те традиции, которые сложились в результате исторического развития страны (примером могут послужить монархические традиции в Великобритании и Японии), а в определенной степени, хотя и косвенно, даже особенности ее географического положения. При анализе формы государств следует учитывать также и влияние международных связей. При современном многообразии экономических, политических, культурных и иных зависимостей между странами даже экономически мощные государства не могут полноценно развиваться в международной изоляции. Таким образом, форма правления раскрывает способ организации верховной государственной власти, порядок образования ее органов, их взаимодействие между собой и с населением, степень участия населения в их формировании. Существуют две основные формы правления – монархия и республика. Их верховные органы отличаются друг друга и по порядку образования, и по составу, и по компетенции. Монархия – это форма правления, при которой вся полнота государственной власти сосредоточена в руках одного человека – монарха (царя, короля, шаха, императора, султана и т. п.), который выполняет функции и главы государства, и законодательной, и во многом исполнительной власти. Монарх наследует власть как представитель правящей династии и осуществляет ее пожизненно и бессрочно. Он персонифицирует государство, выступая от имени всего народа как «отец» нации, за результаты своей деятельности не несет юридической ответственности. Перечисленные признаки являются типичными для монархической формы правления. В реальной же действительности они не безусловны и, отличаясь различным соотношением, определяют многообразие и виды ограниченных и неограниченных монархий. При неограниченной (абсолютной) монархии монарх является единственным высшим органом государства. Он осуществляет законодательную функцию, руководит органами исполнительной власти, контролирует правосудие. Абсолютная монархия характерна для последнего этапа развития феодального государства, когда после окончательного преодоления феодальной раздробленности завершается процесс образования централизованных государств. При ограниченной монархии высшая государственная власть рассредоточена между монархом и другим органом или органами (Земским собором в Российской империи). К ограниченным относятся сословно-представительная монархия и современная конституционная монархия, в которой власть монарха ограничена конституцией, парламентом, правительством и независимым судом. Республика – форма правления, при которой: 1) государственная власть передается (делегируется) народом определенному коллегиальному, а не единоличному органу (сенату, парламенту, народному собранию, федеральному собранию и т. п.), который выполняет свое функциональное назначение в режиме «сдержек и противовесов» с другими ветвями власти; 2) представительная власть сменяема, избирается на определенный срок; 3) законодательно закрепляется подотчетность и ответственность власти за результаты своей деятельности. Признаки республики: 1) выборность и сменяемость представительной власти; 2) коллегиальность правления, позволяющая не только обеспечивать подконтрольность различных ветвей власти, их взаимное сдерживание от возможного произвола, но и более эффективно и ответственно решать каждой из них свои специализированные задачи; 3) законодательно закрепленная подотчетность и ответственность (политическая и юридическая) власти за результаты своей деятельности. Республиканская форма правления зародилась в рабовладельческих государствах, наиболее яркое проявление нашла в демократической Афинской республике. Здесь органы государства, в том числе высшие, избирались полноправными гражданами Афин. Однако более распространенной в рабовладельческих государствах была аристократическая республика, где в формировании и работе выборных органов верховной государственной власти принимала участие военно-земельная знать. Современные республики подразделяются на парламентарные и президентские, различаются они главным образом тем, какой из органов верховной власти – парламент или президент – формирует правительство и направляет работу и перед кем – парламентом или президентом – правительство несет ответственность. В парламентарной республике парламент наделен не только законодательными полномочиями, но и правом давать отставку правительству, выразив ему недоверие, правительство несет перед парламентом ответственность за свою деятельность. Президент республики является главой государства, но не главой правительства. Политически это означает, что правительство формируется партией, победившей на парламентских выборах. Президент, не будучи лидером партии, лишен возможности направлять его деятельность. Руководит правительством премьер-министр (он может называться иначе). Президентская республика – это форма правления, при которой президент непосредственно при определенном парламентском контроле формирует правительство, которое несет перед ним ответственность за свою деятельность. В президентских республиках обычно нет должности премьер-министра, так как чаще всего функции главы государства и главы и правительства выполняет президент. Важно будет отметить, что монархия и республика как формы правления доказали исключительную приспособляемость к различным условиям и эпохам политической истории. 2.3 Формы государственного устройства Под государственным устройством понимается внутренняя национально-территориальная организация государства, соотношение целого и его части. Данная категория дает ответы на вопросы о том, как организована территория государства, из каких частей оно состоит, каково их правовое положение. Существуют три общепризнанные формы государственного управления: унитарная, федеративная и конфедеративная (промежуточная). Унитарное государство – это целостное централизованное государство, административно-территориальные единицы которого (области, провинции, округа и т. д.) не имеют статуса государственных образований, не обладают суверенными правами. Так как основным признаком унитарного государства является целостность, то естественно следующее: единственный высший орган государства, единое гражданство, единая конституция, что создает организационно-правовые предпосылки для высокой степени влияния центральной государственной власти на всей территории страны. Органы административно-территориальных единиц находятся либо в полном подчинении центра, либо в двойном подчинении центра и местных представительных органов. Большая часть государств имеет унитарную форму государственного устройства. Население унитарного государства может быть как однонациональным, так и многонациональным. Федеративное государство (федерация) есть сложное государство, состоящее из нескольких субъектов, объединившихся для решении общих задач. При этом субъекты образуются по национальному или территориальному принципу либо использует и первое, и второе. Входящие в состав федерации государственные образования и государства называются ее субъектами. Они могут иметь свои конституции, свое гражданство, собственные высшие государственные органы – законодательный, исполнительные, судебные. Наличие в федерации двух систем высших органов – федерации в целом и ее субъектов – вызывает необходимость разграничить их компетенцию (предметы ведения). Конфедерация – это союз суверенных государств, образуемый для достижения определенных целей (военных, экономических и др.). Здесь союзные органы лишь координируют деятельность государств – членов конфедерации и только по тем вопросам, для решения которых они объединились. Конфедерация не обладает суверенитетом. Конфедеративные объединения имеют нестойкий, переходный характер: они либо распадаются, либо преобразуются в федерации. Конфедерацию можно назвать переходной формой государственного устройства. Например, штаты Северной Америки с 1776 по 1787 гг. были объединены в конфедерацию, что диктовалось интересами борьбы против британского владычества. Конфедерация стала ступенькой на пути создания федеративного государства – США. 2.4 Политический режим С формой государства тесно связан политический режим, значение которого в жизнедеятельности страны велико. Политический режим выражает особенности функционирования государственного механизма. Государственный режим отражает уровень и формы развития демократии. Политический режим – это методы осуществления политической власти, итоговое политическое состояние в обществе, которое складывается в результате взаимодействия и противоборства различных политических сил, функционирования всех политических институтов и характеризуется демократизмом или антидемократизмом. Профессор С. С. Алексеев выделяет следующие свойства политического режима: 1) политический режим прежде всего зависит от того, какими методами в государстве осуществляется политическая власть. Если это методы убеждения, согласования, законности, парламентаризма, если применяется только правовое принуждение, то налицо прогрессивный, демократический режим. Когда же на первый план выходят метода насилия, в государстве складывается режим реакционный антидемократический. Существуют режимы, где в той или иной степени сочетаются оба начала; 2) в каждой стране политический режим определяется соотношением, раскладом политических сил. В странах, где существует устойчивый баланс политических сил или достигнуто долговременное национальное согласие, результатом такого согласия является стабильный политический режим. Но если в стране верх берут то одни, то другие силы, политический режим постоянно изменяется. В зависимости от характера используемых государственной властью средств и способов управленческого воздействия различают авторитарные и демократические государственно-правовые режимы. Авторитарный режим отличается тем, что: 1) народ при таких режимах фактически отстраняется от формирования государственной власти и контроля над ее деятельностью; 2) вся полнота власти концентрируется в руках правящей элиты, не учитывающей коренных интересов населения; 3) устраняется оппозиция (иногда формально разрешается деятельность близких по духу, родственных политических партий и профсоюзов); 4) решения центральной власти реализуются при широкомасштабном использовании насилия, при опоре на военно-полицейский аппарат. Устанавливается полное преимущество государства над правом; 5) личность лишена гарантий безопасности, человек не может и реально пользоваться общедемократическими свободами, даже если они формально провозглашены. Устанавливается полный приоритет интересов государства над гражданином. С глубокой древности известны деспотические и тиранические разновидности авторитарного режима. Они основаны на произволе и жестокости правителей. Их отличие выражается лишь в различных способах овладения и приемах осуществления власти. Если деспот приходит к власти законными способами, то тиран – с помощью захвата, государственного переворота. Если жестокость деспота обрушивается прежде всего на ближайшее окружение, высших должностных лиц, то при тирании – на все население.   При конституционно-авторитарном режиме ограничения демократии получают законодательное закрепление в конституции, которая лишь формально провозглашает даже весьма ограниченные права и свободы граждан. При этом запрещается или существенно ограничивается деятельность оппозиционных партий. Нарушается принцип разделения властей. Парламент становится придатком исполнительной власти, и его значительная часть не избирается, а назначается. При тоталитарном режиме власть переходит в руки диктатора, осуществляющего правление насильственными методами, происходит абсолютная концентрация власти законодательной и исполнительной в одном органе. Права и свободы человека никем не защищены. При демократическом режиме высшие органы государства выступают от имени народа, власть реализуется в его интересах демократическими и правовыми методами. Права человека и гражданина гарантированы и защищены государством. Тема: Концепции государственного управления 1. Концепция правового государства 2. Концепция представительной демократии 3. Концепция государственного администрирования (бюрократическая или старый государственный менеджмент (Old Public Management (OPM)). 4. Концепция «нового менеджеризма» (New Public Management) 5. Концепция качественного (надлежащего) руководства (good governance) и публичной ценности Дополнительно, статья: http://cyberleninka.ru/article/n/evolyutsiya-novogo-gosudarstvennogo-upravleniya-logika-effektivnosti-rezultativnosti-i-menedzhmenta-publichnyh-tsennostey На современном этапе сформировались 4 ключевые концепции государственного управления: - концепция правового государства; - концепция представительной демократии; -концепция государственного администрирования (Public Administration, или old public management) - современные англосаксонские концепции New Public Management – Public Governance – концепции эффективного государства и публичной ценности Концепция правового государства Концепция правового государства (таблица 2) предложена в XVII—XIXвв. в работах теоретиков либерализма: Дж. Локка, Ш.-Л. Монтескье, И. Канта, Т. Джефферсона и др. Термин «правовое государство» сформулирован в работах немецких юристов Т. К. Велькера, Р. Фон Моля и др. Правовое государство основывается на следующих принципах: - суверенитета народа; - верховенства прав и закона; - гарантий прав и свобод человека; - равенства всех перед законом и судом; - взаимной ответственности гражданина и государства; - политического плюрализма; - разделения властей. Развитие правового государства связано и происходит на основе формирования и становления гражданского общества. Гражданское общество(civil society). - сфера спонтанной активности граждан, не опосредованной государством. В рамках институтов гражданского общества формируются и вызревают общественные интересы. Таблица 2 - Концепция правового государства Ключевой акцент Особенности Проблемы реализации На законодательную и судебную власть. Государство ограничено в своих действиях правом; - Принципы правового государства эффективно реализуются при участии гражданского общества; -защита свободы, безопасности и достоинства личности гарантированы законом. Не учитывается роль органов власти, как поставщика публичных услуг. Непроработанность механизмов реализации законов. Недостаток ресурсов для реализации законов. Концепция представительной (партисипативной) демократии Представительная (партисипативная) демократия направлена на достижение действенной свободы и равенства, обеспечения реального участия как можно более широких слоев населения в осуществлении власти. Принципы: - осуществление законодательных и контрольных функций производится через избранные народом представительные органы и специальные институты. - органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. - облегчается учёт существующих в обществе интересов; - снижены возможности для дискриминации отдельных групп. Исходная идея: Демократия - government of the people, by the people, for the people (правление народа, избранное народом и для народа). (Авраам Линкольн) Концепция представительной демократии предполагала передачу представительным органам функций законотворчества и контроля со стороны граждан (полностью или частично). В отличие от прямой демократии это позволяло оперативно решать глобальные стратегические вопросы общего характера. Уинстон Черчилль: «Демократия - плохая форма правления, но ничего лучшего человечество пока не придумало». Таблица 5 - Концепция представительной демократии Ключевой акцент Особенности Проблемы реализации На представительную ветвь власти Смена правительства в результате выборов, а не по желанию отдельных лиц. Сочетание представительства большинства и защита прав меньшинства Возможность сочетания прямой (выборы, референдумы) и представительной демократии. Основанные на представительстве предпринимателей, профсоюзов и государства специальные органы определяют основные параметры социально-экономической стратегии государства. Риск превращения представительной демократии в элитарную. Выборы бывают нечестными, когда бюрократическая машина под контролем одной политической партии. Выборы имеют формальный характер, если проводятся при наличии только одной кандидатуры на выборную должность. Возможность манипулирования общественным мнением с помощью «грязных» полит технологий. Существенная часть электората некомпетентна в решении вопросов управления государством и обществом. Демократические идеи и лозунги нередко используются для прикрытия фактически олигархического правления. Предвыборные обещания часто остаются на бумаге.   Концепция государственного администрирования В 70-х годах XX в. в мире начался кризис классической политико-административной модели государственного управления. Решение проблем видели в профессионализации государственного управления. Рыночный тип государственного управления выразился достаточно очевидно в административных реформах 80–90-х годов в ряде стран мира. Были определены пути выхода из кризиса: • Обеспечить углубление демократизации общества и повышение производительности государственного сектора. • Обеспечить клиентоориентированность в деятельности государственных структур. • Сократить расходы на содержание госаппарата, обеспечить антикоррупционность деятельности органов власти. • Модернизировать государство так, чтобы скорость, прозрачность и подотчетность были глубоко встроены в механизмы функционирования его аппарата. Таблица 6 - Концепция государственного администрирования (бюрократическая или старый государственный менеджмент) Ключевой акцент Особенности Проблемы в реализации Акцент на исполнительную ветвь власти Повышение политической роли исполнительного органа власти. Профессионализация государственного управления на основе регламентации функций и процессов. Следование правилам. Бюрократизация власти как отрыв центров исполнительной власти от воли и решений большинства членов общества. Главенство форм над содержанием, подчинение правил и задач функционирования исполнительных органов целям их самосохранения. Слабость системы координации и управления риском, неспособность реагировать на изменения, недостаток стратегического мышления. Слабая мотивация труда госслужащих и нехватка квалифицированного персонала. Протекционизм и коррупция. Рост числа занятых и расходов на зарплату в госсекторе. Операционная неэффективность и низкое качество государственных услуг. Снижение уровня общественного доверия к чиновникам и государственному аппарату в целом.   Концепции эффективного государства и публичной ценности На смену термину «публичное управление» (Public Administration или old public management) пришли термины: «публичное руководство» (public governance), «надлежащее руководство» (good governance), «многоуровневое управление» (multi-level governance). Отличие новой концепции эффективного государства и публичной ценности от концепции публичной администрации (Public Administration, иногда называемой old public management) заключается в динамизме изменений текущих потребностей публичного управления, в вопросах заказа и поручения непубличным субъектам реализации публичных заданий (outsourcing), а также в реагировании на проблемы обеспечения качества публичных услуг (адаптивность). Правительства "должны обеспечивать услуги и товары гражданам в точном соответствии со своими обещаниями... представляющими собой своего рода соглашения между избирателями и теми, за кого эти избиратели голосуют» (Хольцер М. Производительность, государственное управление и демократия // Эффективность государственного управления. М.: Консалтбанкир, 1998. С. 17.) Суть надлежащего руководства (good governance),заключается в создании публичной ценности (системы ценностей), которые соотносятся с принципами устойчивого развития, общественного диалога, солидарности, социально-ориентированной рыночной экономики и социальной справедливости. Публичная ценность определяется как стратегия публичного управления (strategic public management) и наиболее важный элемент public governance. Публичные менеджеры: - лица, управляющие публичной сферой на основе выборности (в первую очередь лица, руководящие исполнительными органами территориального самоуправления); - лица, выполняющие публичные задания по назначению (лица, занимающиеся публичными услугами в органах правительственной администрации); - лица на руководящих должностях в частном секторе, занимающиеся преимущественно оказанием услуг (в значении исполнения публичных заданий) публичному сектору; - лица, занимающиеся оказанием таких услуг на руководящих должностях в организациях третьего сектора публичной администрации (т.е. в неправительственных организациях) [23]. - лица, осуществляющие (или инициирующие) публичную политику. Публичные менеджеры должны иметь: - полномочия для осуществления надзора за исполнением заданий в рамках публичного управления; полномочия по принятию решений в области реформы отраслевого направления деятельности публичной администрации или совершенствования работы структурного подразделения администрации. Документы «Программы развития» ООН подчеркивают смысл термина «governance». Говоря о «хорошем управлении» («good governance»), разработчики программы связывают его с управленческой стороной деятельности всей системы власти в стране: «"Governance" можно рассматривать в качестве практики экономической, политической и административной власти по управлению делами государства на всех уровнях. [Это понятие] объединяет механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями» [UNDP, 2002]. К ключевым характеристикам «хорошего управления» относятся: – участие (все граждане обладают голосом в принятии решений – прямо или посредством легитимных институтов, представляющих их интересы; такое широкое участие строится на свободе ассоциаций и слова, а также на способности к конструктивному диалогу); /c. 249/ – верховенство права (честность и беспристрастность правовых структур, особенно тех, которые обеспечивают соблюдение прав человека); – прозрачность (свобода информации; ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован); – чувствительность (все институты чутко реагируют на потребности граждан); – ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям группы и какими способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться); – справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние); – результативность и действенность (максимально эффективное использование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан); – подотчетность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности и институциональным носителям прав); – стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долговременных перспектив управления и развития личности, и отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации) [UNDP, 2002]. Согласно трактовке Комитета по публичному менеджменту ОЭСР (организация экономического сотрудничества и развития), «governance» есть обеспечение и распределение власти и авторитета, призванных охранять конституционные ценности. Таблица 7 - Концепция качественного (надлежащего) руководства (good governance) и публичной ценности Ключевой акцент Особенности Проблемы реализации Акцент на взаимодействие всех ветвей власти и институтов гражданского общества Государственное (шире – публичное) управление рассматривается как функция общественной координации, выполнять которую призваны не только профессионалы-управленцы, но и институты гражданского общества; речь идет не столько о влиянии, сколько об участии. Государственные дела, государственные органы и организации становятся публичными и открытыми для общественной дискуссии. Этический кодексстановится составной частью оценки управленческой деятельности. Компетенция публичной власти не только в осуществлении государственного управления, но и в предоставлении (delivery) потребителям совокупности публичных услуг. Внедряются новые формы и механизмы (общественная экспертиза, общественные форумы, государственно-общественные комиссии и т. д.) Обеспечение эффективности инвестиций в модернизацию государственного управления (как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или как получить максимальный результат при заданных затратах). Несбалансированность подходов/ценностей Дисфункции в организации как незапланированный, отрицательный побочный эффект от сознательно запланированных действий с заданным результатом   Перспективы модернизации государственного управления Современные административные реформы связываются с переходом от присущего новому государственному менеджменту инструментализма к системным подходам, нацеленным на восстановление или более полный учет политических и моральных аспектов администрирования [Public, 2002]. Различия между этими подходами можно описать в форме следующих противополагаемых тезисов (см. табл. 8). Таблица 8 - Перспективы модернизации государственного управления   Критерии Инструменталистский подход Системный подход Общие характеристики       Средняя неопределенность и риск Высокая неопределенность и риск Четкое разделение труда между факторами Сотрудничество между правительством, бизнесом, гражданским обществом Требование понизить общественные расходы Глобализация Давление рынка (прозрачность, антикоррупционность) Требование доверия и предсказуемости /c. 250/ Основной фокус                       Снабженческие структуры «Govеrnancе»-структуры Упор на менеджмент Упор на политику Стремление к производительности Стремление к эффективности Подвижность/ автономия Обеспечение совместной и целостной работы правительства Акцент на клиенте/ потребителе Акцент на гражданах Специализация Интеграция, координация (горизонтальная, вертикальная) Операциональная эффективность/подотчетность Макропроизводительность – воздействие/подотчетность Ориентация на результат Ориентация на последствия Кратковременные перспективы Долговременные перспективы Одноцелевые агентства Многоцелевые министерства Раздельные проблемы/программы Межпроблемные программы Эффективность и совершенствование услуг Риск-менеджмент и усиление инноваций Вызовы       Низкая макропроизводительность Недостаточная сбалансированность различных подходов / ценностей Накопительная ментальность Способность к адаптации в условиях возникающих вызовов Недостаток координации Создание новых форм сотрудничества между носителями прав Слабость механизмов управления риском      «Открытое правительство» – это система механизмов и принципов, обеспечивающих эффективное взаимодействие власти и общества, качество и сбалансированность принимаемых решений в условиях нарастающей динамики социальных и экономических процессов в современной России. «Открытое правительство» обеспечивает наилучшую доступную экспертизу, вовлечение гражданского общества и бизнеса в принятие государственных решений. Важнейшими приоритетами являются: • повышение информационной открытости и «понятности» действий органов власти; • предоставление ими открытых данных; • обеспечение прозрачности и подотчетности государственных расходов, закупок и инвестиций; • реализация эффективной системы общественного контроля. Стандарт открытости федеральных органов исполнительной власти утвержден распоряжением Правительства РФ и является обязательным к внедрению министерствами и ведомствами. Стандарт призван: • обеспечить повышение информационной открытости органов власти, сделать их работу понятной; • обеспечить подотчетность ОИВ, обратную связь с обществом; • расширение возможностей участия общества в разработке и экспертизе принимаемых решений; повышение эффективности и качества решений; • развитие механизмов общественного контроля. Тема: Цели, методы и инструменты государственного управления 1. Цели государственного управления. Дерево целей. 2. Методы государственного управления. 3. Инструменты государственного управления. Осмысление содержания института государственного управления связано с определением понятия «управление». С позиции кибернетики, в рамках кᴏᴛᴏᴩой исследуются закономерности процессов управления во всех типах систем, • управление – ϶ᴛᴏ перевод объекта какой-либо системы в качественно новое состояние или изменение ϶ᴛᴏго состояния для достижения цели системы. Необходимым условием осуществления процесса управления будет наличие трех обязательных элементов: • субъекта управления, • объекта управления, • отношений, складывающихся между субъектами и объектами в результате управления. Управление характерно для технических, биологических и социальных систем. Проблемное поле учебной дисциплины включает социальное управление, т. е. управление, в кᴏᴛᴏᴩом субъект-объектные отношения, складываются между людьми. По отношению к социальным системам определение понятия «управление» приобретает качественно иной характер – ϶ᴛᴏ процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов. Сущность социального управления раскрывается через триаду ϲʙᴏйств: • целеполагание, • организация, • регулирование. В современной науке существуют различные классификации социального управления. В рамках одной из них виды социального управления выделены исходя из субъекта управления. Социальное управление, субъектом кᴏᴛᴏᴩого будет государство (посредством органов государственной власти и управления и их должностных лиц), осуществляющее управленческую деятельность в установленном правовом порядке, есть государственное управление. Социальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления на базе форм прямого волеизъявления граждан, в целях самоорганизации последних и решения вопросов местного значения, именуется муниципальным управлением. Управление, осуществляемое предпринимателем, собственником в целях получения прибыли, есть менеджмент. Таким образом, государственное управление представляет собой разновидность социального управления, субъектом кᴏᴛᴏᴩого будут органы государственной власти и их должностные лица, объектом - общественные процессы и отношения. Многообразие дефиниций понятия «государственное управление» позволяет выделить широкую и узкую трактовку ϶ᴛᴏго социального института. В узком смысле государственное управление отождествляется со сферой функционирования органов исполнительной власти. В расширенной трактовке – ϶ᴛᴏ непосредственная деятельность всех ветвей государственной власти, их органов и должностных лиц, по регулированию общественных отношений. К особым ϲʙᴏйствам государственного управления можно отнести: 1. Наличие специфического субъекта – органов государственной власти и их должностных лиц, порядок формирования и функционирования кᴏᴛᴏᴩых четко регламентирован Конституцией, федеральным законодательством, иными нормативными правовыми актами; 2. Наличие у субъекта управления властных полномочий – государственное управление представляет собой способ реализации государственной власти, распространяется на все общество; 3. Масштаб охватываемых управлением общественных явлений – государственное управление направлено на согласование интересов и действий всех граждан и социальных групп общества, удовлетворение потребностей всего населения, а не отдельных граждан, на защиту совместных интересов; 4. Право государства на применение в процессе управления методов принуждения. Важно заметить, что одной из проблем становления методологии государственного управления в России будет проблема соотношения управления (администрирования) и политики. Государственное управление как управленческая деятельность включает государственное администрирование и государственно-административное управление. Государственное администрирование практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью кᴏᴛᴏᴩых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на базе административной ответственности за выполнение решений. Государственно-административное управление трактуется как вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках кᴏᴛᴏᴩого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лип на всех уровнях государственно-административного устройства. Стоит сказать - политическое управление – ϶ᴛᴏ разработка стратегии действий государства, формирование государственного имиджа и поведения в международных и внутренних отношениях, оно не всегда нацелено на решение общественно значимых проблем. Сегодня рельефно проявились два противоположных подхода к рассматриваемой проблеме. Сторонники одного считают, что политическое и государственное управление несовместимы, роль политики в государственном управлении следует минимизировать; приверженцы другого подхода рассматривают государственное управление как способ реализации политической стратегии. Ситуацию в современной России, где официально признается и продвигается курс на создание двухпартийной политической системы, можно охарактеризовать как чрезмерную политизацию, скорее «партизацию» государственного аппарата, и ярчайший тому пример – деятельность партии «Единая Россия». В то же время мировая практика государственного управления фиксирует, что абсолютная открытость государственной службы для партийного влияния возможна и необходима исключительно в условиях однопартийной системы. В российской науке государственного управления сформулированы три группы факторов, препятствующих минимизации объема политических функций государственной службы: во-первых, высокий уровень радикализма политических противостояний в обществе, затрудняющий поддержание политического нейтралитета чиновника; во-вторых, уязвимость положения чиновника, зависимость его карьеры от возможной смены руководителя, что побуждает его делать политический выбор, подключаясь, в частности, к избирательным кампаниям; в-третьих, финансовая зависимость чиновника, побуждающая его оказывать небескорыстные политические услуги, нередко в ущерб исполнению государственных функций. В настоящее время вопрос о взаимосвязи политики и администрирования в процессе государственного управления остается открытым и актуальным. 1. Цели государственного управления Цели государственного управления вытекают из целей государства и имеют уровневую структуру, построение кᴏᴛᴏᴩой основано на принципе «древа целей», позволяющем проследить взаимосвязь и согласованность целей разного уровня и содержания. Центральное место в иерархии целей государственного управления занимает стратегический уровень – генеральное направление государственной политики. Процесс достижения стратегической цели протекает поэтапно. С учетом меняющихся условий и имеющихся ресурсов, для каждого временного отрезка формулируются более мелкие цели – оперативные цели, решение кᴏᴛᴏᴩых сопряжено с постановкой тактических или обеспечивающих целей. В системе целей государственного управления стратегический уровень ориентирован на долгосрочную перспективу, по϶ᴛᴏму наиболее статичен, тактические цели будут динамичными, часто корректируются. Виды целей государственного управления складываются на основе принципа детерминанты, когда в процессе постановки цели вытекают одна из другой. Основная классификация целей строится на функциях государства и сферах жизнедеятельности общества: • цели общественно-политического развития; • цели социального развития; • экономические, • организационные, • информационные, • разъяснительные цели и т. д. Другие критерии классификации: объем целей (общие, частные); результаты (цели конечные и промежуточные); временная перспектива (непосредственные и перспективные – краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные цели) и т. п. Цели государственного управления формулируются с учетом, во-первых, их реалистичности и решаемости, во-вторых, с учетом последовательности достижения целей, т. е. постановке новых целей должно предшествовать достижение ранее сформулированных, в-третьих, с учетом возможной корректировки выдвинутых целей. Функции управления в общем виде можно охарактеризовать как стабильные виды управленческой деятельности субъекта, осуществляемые для достижения поставленной цели. Функции государственного управления - ϶ᴛᴏ виды деятельности органов государственной власти и управления и их должностных лиц, совершаемые в определенном нормативном порядке, направленные на регулирование общественных процессов и отношений и необходимые для достижения поставленных целей. В рамках теории управления выделены следующие функции: • анализ, • целеполагание, • прогнозирование, • планирование и программирование, • организация, • координация, • мотивация (стимулирование), • контроль, • регулирование. По отношению к государственному управлению они будут общими. Специфическими функциями государственного управления выступают, например, государственное регулирование экономики, лицензирование, проведение выборов и референдумов и пр. Некᴏᴛᴏᴩые функции государственного управления ориентированы на регулирование исключительно жизнедеятельности общества – ϶ᴛᴏ социально-организационные функции, другие функции направлены на упорядочение и совершенствование деятельности органов государственной власти и управления – ϶ᴛᴏ внутриорганизационные функции. 2. Методы государственного управления Многообразие функций государственного управления сопряжено с использованием различных методов их реализации. Методы государственного управления представляют собой способы властного воздействия государства на вектор развития общественных и государственных дел. Исходя из способов и приемов, кᴏᴛᴏᴩые могут быть использованы субъектами государственного управления для достижения поставленных целей и выполнения функций, выделяют следующие группы методов: 1) Административные методы - нормативные требования государства, обязывающие и субъектов, и объекты государственного управления поступать определенным образом. Стоит заметить, что они основаны на распорядительстве субъекта управления, их невыполнение влечет за собой привлечение к различным видам ответственности. Примеры. Стоит сказать, что каждый работающий гражданин России обязан платить налоги в бюджеты разных уровней, в 20 и 45 лет обменять паспорт гражданина Российской Федерации, государство для ϶ᴛᴏго разрабатывает определенные правила, пакет документов и пр. Государственные служащие обязаны подавать декларацию о доходах за прошедший календарный год в срок до 30 апреля текущего года. 2) Экономические методы - ϶ᴛᴏ способы создания государством определенных условий, в кᴏᴛᴏᴩых управляемому объекту выгодно поступать так, как того хочет государство. Нужно помнить, такие методы базируются на наличии у граждан, организаций и государства материальных интересов, кᴏᴛᴏᴩые обусловливают их действия, а степень экономической активности детерминируется развитостью и объемами материальных стимулов. Примеры. Разработка и реализация государственной налоговой политики; налоговое стимулирование, например, в целях увеличения доли иностранных капиталовложений в российскую экономику практикуется снижение ставки налога на иностранный капитал, «налоговые каникулы» для конкретных предприятий. Стимулирование развития частного сектора российской экономики достигается, в т.ч., за счет предоставления государственного имущества в аренду, концессию. Другим примером будет система государственного социального обеспечения – выплата повышенных и именных стипендий, пенсий. 3) Идеологические методы - ϶ᴛᴏ целенаправленное моральное и нравственное воздействие государства на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны государства. Другое применяемое название ϶ᴛᴏй группы методов – социально-психологические. Примеры. Классический пример – предупреждение Министерства здравоохранения и социального развития РФ о вреде курения, обязательно указываемое на каждой пачке сигарет. Социальная реклама, ставшая частью жизни российского общества и направленная на формирование гражданского сознания и законопослушности: «Заплати налоги и спи спокойно»; «Проскочив на красный свет, можно распрощаться с белым» и т. п.; пропаганда здорового образа жизни. 4) Правовые методы - ϶ᴛᴏ способы государственного управления, совершаемые в пределах и в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с процедурой, установленной Конституцией, законами и иными правовыми актами, действующими на территории страны. Среди правовых методов можно выделить законодательствование, государственно-административное управление, правосудие, контроль. Примеры. Создание на основании ст. 80, 85 Конституции Государственного Совета РФ как совещательного органа при Президенте РФ в целях содействия реализации полномочий Президента РФ как главы государства. 5) Неправовые методы. Среди них выделяют две подгруппы: организационно- технические, кᴏᴛᴏᴩые совершаются в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с правовыми нормами, но их процедура детально правом не регулируется, и противоправные, кᴏᴛᴏᴩые совершаются в нарушение действующего законодательства. Пример. Организационно-технические неправовые методы могут быть использованы в деятельности в экстремальных условиях подразделений МЧС России. Отметим, что каждая чрезвычайная ситуация уникальна, и ни один правовой акт не может предусмотреть всех возможных и необходимых вариантов действий или бездействий, их обоснованность и адекватность сложившейся обстановке. Противоправные методы – применение насильственных мер по разгону санкционированного митинга; нецелевое использование государственным служащим средств федерального или регионального бюджета. В реальной практике управления принятие и реализация государственных решений возможны исключительно на базе синтеза различных методов управления: есть метод, несущий основную нагрузку, и есть усиливающие или обеспечивающие методы. Пример. При создании Стабилизационного фонда РФ основной метод – экономический; правовое обеспечение ϶ᴛᴏго процесса есть правовой метод, играющий обеспечивающую роль; разъяснительные меры, представленные через СМИ, о необходимости такого шага – идеологический метод, выступает обеспечивающим или усиливающим. 3. Инструменты государственного управления Любая управленческая деятельность осуществляется по логической схеме: осознание целей и задач управления → выбор метода управления → разработка и реализация инструментов управления. Под инструментами государственного управления понимаются средства практической реализации управленческого решения. Среди инструментов государственного управления выделяют две подгруппы: общие (универсальные) и локальные. Общие инструменты управления – ϶ᴛᴏ существующие, закрепленные в правовых актах нормы и правила управленческой деятельности; имеют форму законов, уставов, инструкций, ограничений и т. д. Локальные инструменты управления носят частный характер, подкрепляя выполнение более значимого управленческого решения, и могут иметь форму постановлений, приказов, распоряжений, сделок, контрактов, совещаний и т. п. По отношению к управленческому решению инструменты вторичны; в зависимости от контекста могут рассматриваться как самостоятельные управляющие воздействия, используемые для выполнения других управленческих решений. К примеру, установленные государством правила записи актов гражданского состояния правомерно рассматривать как управляющее воздействие государства на участников общественных отношений, запись акта гражданского состояния конкретного гражданина – ϶ᴛᴏ инструмент реализации управленческого решения. Понятие «инструменты государственного управления» не получило должного раскрытия и рефлексии в науке государственного управления, по϶ᴛᴏму отсутствует признанная классификация. В качестве критериев классификации выделяют: 1) уровень инструмента государственного управления в иерархии системы управления – ϶ᴛᴏ инструменты, применяемые на международном уровне, на федеральном уровне, на региональном уровне, инструменты отраслевого управления и пр.; 2) документальные формы инструментов государственного управления – ϶ᴛᴏ законодательные акты; постановления, регламенты, решения государственных органов; государственные концепции, программы, проекты; государственные бюджеты; государственные стандарты, сертификаты качества, лицензии; государственные свидетельства; государственные дипломы и др.; 3) характер и объем воздействия инструментов государственного управления – * экономические инструменты (налоги, государственные тарифы оплаты труда, ставка рефинансирования ЦБ РФ, внутренние и внешние займы и т. п.), * организационные инструменты (создание, реорганизация или реструктуризация государственных органов; назначение, перемещение, оϲʙᴏбождение от занимаемой должности на государственной службе и пр.), * политические инструменты (выборные технологии, опросы общественных мнений и др.). Инструменты государственного управления делят на макроэкономические и микроэкономические. Под макроэкономическим управлением понимается управление народным хозяйством страны, отдельными сферами общественной жизни, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Здесь могут быть использованы такие инструменты государственного управления, как правовые (действующее на территории России законодательство), как государственные бюджеты, федеральные и региональные целевые программы, стратегии развития и социально-экономические прогнозы, государственное инвестирование, проведение государственных операций на внутреннем денежном рынке, обслуживание государственного долга, государственное страхование и обеспечение, санкции за неисполнение обязательств (пени, штрафы) и многие др. Микроэкономический уровень управления содержит в себе управление крупными предприятиями, организациями и учреждениями социальной сферы, структуры малого и среднего бизнеса; в процессе такого управления могут быть использованы документальные инструменты, такие, как уставы, лицензии, утверждаемые государственными органами положения, а также денежные инструменты (наличные и безналичные деньги, ценные бумаги), уровень оплаты труда работников и т. д. Формулирование целей государственного управления, процесс их достижения посредством использования конкретных методов и инструментов управления, выполнения определенных функций органами государственной власти и управления базируется на ряде принципов. Принципы государственного управления – ϶ᴛᴏ традиционно законодательно закрепленные, базовые положения, в соответствии с которыми формируется и функционирует система государственного управления. В современной науке принципы государственного управления подразделяют на три блока: • общие, • организационно-технологические, • частные. Общие принципы касаются содержания и целей системы государственного управления, среди них выделяют: *социально-ценностные (гуманизм, демократизм) * социально-функциональные (принцип разделения властей, федерализм, законность). Исполнительно-распорядительная, организационная деятельность органов государственной власти и управления строится в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с организационно-технологическими принципами. Совокупность организационно-технологических принципов представлена четырьмя группами: *структурно-целевые (иерархия целей государственного управления, последовательность достижения целей); *структурно-организационные (единство системы государственного управления, сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности органов государственной власти); *структурно-функциональные (закрепление управленческих функций в компетенцию ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего государственного органа); *структурно-процессуальные (принцип ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙия методов управления функциям государственного органа). Использование частных принципов ориентировано на повышение значимости человеческого фактора в процессе государственного управления, среди них выделяют две подгруппы: *принципы, проектируемые на различные сферы жизнедеятельности общества (экономическое планирование, принципы маркетинга), *принципы функционирования государственных и общественных институтов (принципы Карнеги, принципы местного самоуправления). Тема: Прогнозирование, планирование и программирование в государственном управлении. Программно-целевое управление 1.Сущность и виды прогнозов. 2. Методы прогнозирования. 3. Сущность и виды планов. 4. Уровни и формы государственного планирования. 4*. Новая парадигма государственного прогнозирования и планирования (доклад) 5. Программно-целевой метод государственного управления. Структура и процесс разработки целевой программы. 6. Классификация государственных программ. 7. Оценка государственных программ. 1.Сущность и виды прогнозов. Выполнение органами государственной власти функций прогнозирования, планирования и программирования предполагает четкое определение таких способов воздействия государства на хозяйствующие субъекты и таких способов использования имеющихся в обществе ресурсов, кᴏᴛᴏᴩые позволили бы достичь поставленных целей за максимально короткое время. Прогнозирование – ϶ᴛᴏ обоснованное предвидение развития ситуации. В процессе государственного управления складываются условия, когда факторы неопределенности и неуправляемости препятствуют разработке перспективных государственных планов, программ; тогда прогнозирование приобретает особую значимость, в определенной мере заменяя и планирование, и программирование. Прогнозирование в государственном управлении - научно обоснованное представление о развитии общественных процессов и отношений, о сроках и характере их изменений. Процесс прогнозирования не ограничен жесткими временными рамками, ранее принятыми решениями, носит предварительный характер. Прогнозы будут источником информации, в первую очередь, о тех объектах государственного управления, кᴏᴛᴏᴩые существенным образом влияют на ход социально-экономических событий и при ϶ᴛᴏм частично поддаются (или не поддаются) воздействию со стороны государства. В качестве слабоуправляемых (или неуправляемых) факторов выделяются традиционно • природно-климатические, • демографические, • военно-политические, • научно-познавательные, • торгово-конъюнктурные. Виды прогнозов: 1) по видам деятельности органов государственной власти: • социально-экономические; • демографические; • прогнозы трудовых ресурсов и рабочей силы; • прогнозы в отношении природных ресурсов; • социальные макроэкономические прогнозы; • макроэкономические прогнозы конъюнктуры внутреннего и внешнего рынков; • прогнозы в научно-технической сфере; • военно- политические; • внешнеэкономические прогнозы. 2) по временной характеристике: • кратко-, • средне-, • долгосрочные прогнозы, Предметами данных видов прогнозов могут выступать валютные курсы, курсы акций, цены и т. д.; создание и предоставление новых видов услуг или продукции, реализация целевой программы, национального проекта и т. д.; демографическая ситуация в стране, социально-экономические трансформации общества и т. п. Фундаментальным элементом государственного прогнозирования стали сводные макроэкономические прогнозы, связанные с определением ожидаемого состояния экономики страны и с выявлением тенденций динамики основных ее параметров – ВВП, объема промышленного и сельскохозяйственного производства, объема инвестиций в основной капитал, реальных денежных доходов населения и т. д. Макроэкономическое прогнозирование сопряжено с разработкой пессимистического, оптимистического и реалистического прогнозов. 2. Методы прогнозирования Макроэкономические прогнозы составляются посредством различных методов прогнозирования: 1. Метод экстраполяции основан на том, что траектория будущего развития будет продолжением траектории прошлого развития. Экстраполяционное прогнозирование применяется в отношении инерционно протекающих процессов. 2. Метод факторного прогнозирования предполагает выявление факторов, влияющих на предмет прогноза, определение типа зависимости искомых показателей от факторов (может быть линейная или степенная), и расчет значений прогнозируемых показателей. 3. Метод модельного прогнозирования представляет собой средство прогнозирования на базе экономико-математических моделей. В практике государственного управления он широкого применения не получил в силу сложности построения макроэкономических моделей, ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих моделируемому объекту. 4. Органы государственной власти в последние годы чаще стали обращаться к методу экспертного прогнозирования как наиболее универсальному, когда эксперт дает прогноз, опираясь на опыт, аналогии, интуицию. 3. Сущность и виды планов Плановая деятельность – естественная и необходимая функция субъекта управления. В системе государственного управления планирование носит всеобщий характер. План – ϶ᴛᴏ не только желаемый результат, но и способы его достижения, и в ϶ᴛᴏм состоит главное отличие планирования и прогнозирования. Планирование как процесс складывается из: 1) разработки плана, 2) составления плана, 3) контроля за ходом выполнения плана, 4) корректировки плана. Виды планов: 1) по временной характеристике: • краткосрочные планы ориентированы на период до одного года. • среднесрочные планы составляются традиционно на период времени от одного года до пяти лет. • долгосрочные планы разрабатываются на период 5—20 лет. 2) по характеру реализации: • дискретного планирования (разрабатываются «встык», по мере завершения одного плана он сменяется другим) • непрерывно-скользящего планирования (план периодически продляется еще до его завершения) 3) по уровневому характеру: • международное планирование (совместная политическая, экономическая и иная деятельность стран); • государственное планирование; • отраслевое планирование; • территориальное планирование; • планирование территорий хозяйствующих субъектов. 4) по объекту планирования и применяемым показателям: • социальное планирование (распространяется на процессы и объекты социальной природы); • производственно-экономическое планирование на макроуровне (нацелено на экономический рост); • государственное финансовое планирование (связано с формированием государственных бюджетов, фондов). 4. Формы государственного планирования Для современной России актуально развитие следующих форм государственного планирования: 1) плановой концепции, с обязательным ее утверждением на государственном уровне; 2) государственных директивных плановых установок долгосрочного характера; 3) индикативного планирования через разработку и принятие на государственном уровне индикативных планов; 4) государственных целевых программ; 5) государственного планового заказа; 6) формирование государственного бюджета как финансового плана государства; 7) принятие государственных планов и программ приватизации и использования государственного имущества; 8) государственных инвестиционно-инновационных проектов. 5. Программно-целевой метод государственного управления. Структура и процесс разработки целевой программы. Государственное программирование часто используют как термин, равнозначный программно-целевому планированию. Программно-целевой метод - основной способ решения крупных социально-экономических проблем посредством разработки и реализации органами государственной власти и управления взаимосвязанных программных мер, направленных на решение задач в различных сферах жизнедеятельности общества. Специфическими чертами программно-целевого планирования будут: • четкие формулировки и систематизация целей («древо целей и задач»); • обусловленность реализуемых мероприятий поставленными целями (система целереализующих действий); • изначальное установление средств и ресурсов осуществления программных мероприятий; • системный подход к управлению программой, • контроль за реализацией мер со стороны органов управления. Сущность программного подхода раскрывается через понятия «программная область», «параметры программы», «структура программы». В общем виде структура программы включает следующие блоки: 1) целевой (содержание проблемы, обоснование необходимости ее решения программными методами, цели, задачи, сроки и этапы программы), 2) исполнительный (система программных мероприятий), 3) ресурсный (объемы, источники ресурсов), 4) организационный (механизм реализации, организация управления и контроль, оценка последствий, паспорт программы). Процесс разработки целевой программы складывается из следующих стадий: 1 стадия – целевая установка программы; 2 стадия – научно-проектная разработка программы (обоснование способов ее осуществления); 3 стадия – структурная разработка (формирование разделов, построение исполнительной структуры программы, обоснование программных мероприятий); 4 стадия – ресурсная разработка (обоснование объемов и источников ресурсов, необходимых для реализации программы). Унифицированного алгоритма содержания методов разработки государственных программ не существует в силу того, что разработка целевой программы – ϶ᴛᴏ не линейный, а циклический процесс. 6. Классификация государственных программ Классификация государственных программ возможна по следующим основаниям: 1. По функциональной сфере государственной программы: • социально ориентированные (социальные); • научно-технические (инновационные); • инвестиционные (воспроизводственные); • экологические; • программы обеспечения национальной безопасности, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. 2. По объекту реализации государственных программ: • территориальные (региональные); • отраслевые; • программы развития ресурсного потенциала; • внешнеэкономические; • организационно-управленческие; • маркетинговые. 3. По сроку реализации программы: • краткосрочные, на период до 3 лет; • среднесрочные, на период 3—5 лет; • долгосрочные, на период свыше 5 лет. 4. По степени государственной поддержки: • программы, полностью осуществляемые за счет средств федерального бюджета; • программы, поддерживаемые государством с привлечением негосударственных источников финансирования; • совместные территориальные программы (поддерживаемые государством программы социально-экономического развития территорий); • программы, связанные с текущей деятельностью федеральных органов власти и управления. 7. Оценка государственных программ Оценка государственных программ включает: • оценку подготовки программы, • оценку реализации программы, • оценку результатов, • оценку экономической эффективности, • оценку последствий и эффектов. Методика проведения оценки государственной программы разрабатывается на стадии формирования самой программы и должна быть адекватна ее содержанию. На практике традиционно применяются: 1) метод экспертных оценок; 2) методы количественной оценки. Смена вектора развития экономики страны обусловила значительное повышение роли государственных программ как инструмента государственного управления, как способа реализации государственной политики, нацеленной на эффективное решение насущных проблем общественного и государственного развития. Ориентация Российского государства на построение демократических основ и развитие рыночных отношений предопределила начало процесса формирования новой парадигмы государственного прогнозирования и планирования, правовыми основами кᴏᴛᴏᴩой стал Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Было дано законодательное определение содержания понятий «концепция социально-экономического развития России», «программа социально-экономического развития», «годовой индикативный план социально-экономического развития России». Кардинальные изменения в системе институтов государственного управления привели к тому, что долгосрочная стратегия социально-экономического развития страны разрабатывается в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с Посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ и Планом действий Правительства РФ по реализации ϶ᴛᴏго послания. Тема: Формирование государственной политики 1. Сущность и содержание государственной политики. 2. Подходы к формированию государственной политики. 3. Модели разработки государственной политики. 4. Требования к формированию государственной политики и критерии её эффективности. 5. Государственные проблемы. Политическая повестка дня. 6. Подходы и методы определения приоритетов государственной политики. 1. Сущность и содержание государственной политики Претворение в жизнь целей и задач любого государства осуществляется через разработку и реализацию государственной политики. Государственная политика представляет собой совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной власти с привлечением институтов гражданского общества. Государственная политика призвана поддерживать устойчивое развитие социально-экономической системы государства, всех ее составных элементов, ориентировать органы государственной власти, хозяйствующих субъектов и институты гражданского общества в направлении реализации стратегических и текущих общественно значимых задач. Государственная политика – это совокупность экономических, правовых, административных методов воздействия со стороны органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации значимых целей развития общества или его отдельных сфер. Государственная политика представляет собой план действий органов государственной власти по решению важных общественных проблем и включающий в себя следующие элементы: 1) определение целей и приоритетов развития общества; 2) разработка и планирование политической стратегии; 3) анализ и оценка альтернативных программ в соответствии с выгодами и затратами; 4) обсуждение и консультирование с различными политическими и социальными группами; 5) выбор и принятие государственных решений; 6) мониторинг хода реализации программ; 7) оценка результатов реализации программ. Основные цели государственной политики связаны с регулированием действий социальных групп, организаций и частных лиц со стороны государства и включают в себя: • защиту прав граждан, государства и общества; • обеспечение социальной и экономической активности; • создание условий для предоставления товаров и оказания услуг для удовлетворения потребностей населения. Виды государственной политики: а) в зависимости от характера содержания проблем и вопросов, которые органам государственной власти необходимо решать в определенной сфере общественной жизни: • экономическая; • социальная; • экологическая; • административная; • внешняя; • военная; • демографическая; • информационная и др. б) по уровням ее осуществления: • международная и мировая политика; • общегосударственная; • региональная; • местная. в) в зависимости от характера взаимоотношений между субъектами политики и уровня конфликтности между ними: • распределительная, связана с действиями органов власти по распределению соответствующих материальных благ и выгод среди различных групп населения: социальные программы, образовательные услуги, здравоохранение, социальные льготы и дотации и др. • перераспределительная, означает, что определенные ресурсы передаются от одной группы населения или территории к другой путем налогов, тарифов, трансфертов и др. • регулирующая (конкурентная и протекционистская), включает в себя действия органов государственного управления по регулированию различных видов деятельности: экономическое регулирование, защита потребительского рынка, антимонопольная политика, обеспечение конкуренции на рынках, таможенная политика и др. • административно-правовая, связана с законодательной и нормотворческой деятельностью, а также функционированием и развитием государственных органов власти и управления на всех уровнях: федеральном, региональном и местном. • стратегическая охватывает взаимоотношения с зарубежными государствами и международными организациями, включает иностранную и оборонную политику, вопросы обеспечения национальной безопасности общества и государства. • антикризисная проводится государством в случае возникновения чрезвычайных или кризисных обстоятельств (стихийные бедствия, техногенные катастрофы, экономический или политический кризисы), которые требуют специальных действий от органов государственной власти по урегулированию кризисных ситуаций или ликвидации последствий природных катаклизмов Формирование и реализация государственной политики представляет собой цикл, состоящий из нескольких последовательных действий и включающий четыре основных этапа. 1. Инициирование государственной политики. На данном этапе происходит определение проблем, а также в связи с этим установление целей и задач органов государственной власти. 2. Формирование государственной политики. На данном этапе разрабатывается стратегия и план решения проблем, а также законодательно закрепляется документ о государственной политике. 3. Реализация государственной политики. Данный этап характеризуется исполнением мероприятий по реализации государственной политики и мониторинг осуществления государственной политики. 4. Оценка государственной политики. Данный этап заключается в регулировании государственной политики и оценке полученных результатов. Основные направления внутренней и внешней политики Российского государства определяет Президент РФ, который в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. В послании формулируются основные политические цели и задачи государства на очередной год. Если речь идет о первом послании Президента РФ после вступления в должность, то в послании определяются основные направления развития государства на ближайшие четыре года. Послание Президента РФ опирается на концепции по различным направлениям развития страны, среднесрочные и долгосрочные прогнозы, стратегии. Государственная политика, согласованная на основе взаимодействия Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и других органов власти, получает воплощение в федеральных законах, иных нормативных правовых актах, в международных договорах России и становится основой для планирования деятельности и принятия решений по ее реализации. Законы и другие нормативные правовые акты разрабатываются и принимаются в соответствии с установленной процедурой. В законотворческой деятельности участвуют все ветви власти, федеральные и региональные органы государственного управления. Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, представительные (законодательные) органы власти субъектов РФ, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ. Формирование политики является важным этапом, поскольку от ее качества зависят успех реализации и последствия проводимой политики. Разработка государственной политики должна начинаться с определения основных целей и приоритетов государства в данной сфере. Государственная политика должна быть: устремленной на достижение конкретных и определенных целей, задач и результатов; направленной на реализацию потребностей тех или иных социальных групп; учитывать внутренние и внешние ресурсы и условия, риски и угрозы, а также меры по предотвращению и противодействию им; подразумевать мониторинг и контроль на всех этапах реализации государственной политики. 2. Подходы к формированию государственной политики Среди подходов к формированию государственной политики можно выделить: • перспективный подход, когда на основе анализа тенденций и прогнозирования развития ситуации заранее стараются спланировать и осуществить мероприятия, работая на опережение; • реагирующий подход, при котором активно начинают действовать уже после того, как проблема приобретет серьезный характер для общества и государства; • рациональный подход, базирующийся на экономико-математических методах и принципе рациональности. 3. Модели разработки государственной политики В зависимости от того субъектов выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ выделяются четыре основные модели разработки и реализации государственной политики. 1. Модель «сверху вниз», когда решения принимаются на высших уровнях управления, а затем они доводятся до нижних уровней и конкретных органов регионального или местного управления, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей государственной политики. 2. Модель «снизу вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются региональные и местные органы власти, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов, постановке целей и задач. На основании их предложений, с учетом их мнений и интересов затем разрабатывается целостная государственная политика в конкретной сфере жизнедеятельности. 3. Демократическая модель, при которой существуют механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и общественных организаций при сохранении централизованного управления. Поощряются различные гражданские инициативы, государство оперативно реагирует на мнение населения, проявляет чуткость, формирует условия для активизации деятельности гражданского общества. 4. Смешанная модель, которая объединяет в себе вышеназванные подходы, когда существуют механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и аппарат государственной власти. 4. Требования к формированию государственной политики и критерии её эффективности Реализация государственной политики выражается в претворении в жизнь конкретных мер по достижению поставленных целей усилиями всех слоев общества, всех ветвей власти и уровней органов управления, а также неправительственных организаций, заинтересованных в соответствующих ее направлениях. Реализация государственной политики – сложный динамичный процесс достижения поставленных целей, в котором принимают участие органы государственной власти и институты гражданского общества. Для реализации государственной политики органы власти разрабатывают программы, организуют деятельность участвующих в реализации субъектов, мобилизуют имеющиеся и потенциальные ресурсы. Механизм реализации государственной политики представляет собой методы и ресурсы, обеспечивающие выполнение планируемых мероприятий в соответствии с поставленными задачами. Механизм реализации включает: – нормативно-правовые средства и методы, – организационные средства и методы, – финансово-экономические средства – методы воздействия на управляемый объект. Успех и результативность реализации государственной политики зависят: – от качества проработанности политики, – точного определения границ и основных организационных и финансовых элементов государственной политики, – обеспеченности органов исполнительной власти необходимыми ресурсами и квалифицированными кадрами, – степени поддержки и понимания сущности государственной политики среди различных социальных групп и общественных объединений. Реализация государственной политики, прежде всего, возлагается на органы исполнительной власти. В соответствии с федеральным законодательством ответственность за проведение государственной политики в определенной сфере деятельности возложена в первую очередь на министерства. В организационную структуру министерства входят департаменты, управления, отделы, которые определяют тематику принимаемых решений, разрабатывают их проекты, исполняют принятые решения, осуществляя мониторинг за реализацией государственной политики. По отдельным направлениям государственной политики создаются специальные органы, призванные координировать усилия министерств и ведомств по реализации принятых решений (совет по реализации национальных проектов и др.). Общественные организации также играют непосредственную и важную роль в организации государственной политики, поскольку очень часто сами заинтересованы в реализации определенной государственной политики. Одним из основных элементов государственной политики является ее оценка. Оценка государственной политики представляет собой совокупность механизмов и способов изучения и измерения фактических результатов государственной политики и завершенных или находящихся на стадии реализации программ. Без систематического получения информации и обеспечения контроля за результатами и последствиями принимаемых решений и политики в целом снижается эффективность всей государственной политики и разработки будущих стратегий развития государства. Главное назначение оценки государственной политики заключается в сборе и анализе информации с целью определения полученных результатов и последствий политики, а также последующего совершенствования государственной политики. В реализации государственной политики в современных условиях огромная роль отводится информационному обеспечению. Обеспечение органов и должностных лиц необходимой для принятия решений информацией, а также предоставление населению информации о ходе реализации внешней и внутренней политики, государственных программ и проектов представляется важнейшим элементом успешной реализации государственной политики. Одним из направлений административной реформы в том числе является переход органов власти на оказание государственных услуг в электронном виде с использованием общероссийского государственного информационного центра и широкое использование информационно-коммуникационных технологий. 5. Политическая повестка дня Теория «установления повестки дня» была разработана американскими учеными М. МакКомбсом и Д. Шоу. Они констатировали наличие непосредственной связи между тематикой сообщений средств массовой коммуникации (СМК) и степенью важности, которую придает аудитория освещаемым проблемам. Авторы взяли за основу известное высказывание Б. Коэна о том, что СМК не могут указывать людям, что им следует думать, но они обладают мощным потенциалом для наведения на мысль, о чем думать. Как полагают сторонники этой теории, основное влияние СМК на аудиторию заключается в «строительстве повестки дня», а не в навязывании определенных взглядов и идей. Таким образом, понятие «повестка дня» можно определить как совокупность проблемных вопросов, требующих решения со стороны органов власти, которые становятся предметом обсуждения в средствах массовой коммуникации. Данная теория стала объектом научного анализа только в начале 1970-х г. В этот период быстрыми темпами стали развиваться гуманитарные науки, в частности, политология. Также немаловажную роль сыграло окончание Второй мировой войны и наступление «холодного» противостояния между социалистическим и западным лагерями. В этой связи в США крайне заинтересовались изучением механизмов действия «повестки дня». Ученых привлек анализ принятия политических решений с целью придания более научного и рационального объяснения тем или иным действиям политических лидеров. Было выяснено, что перед тем, как выбрать и озвучить в СМК свой политический курс, органы государственной власти отбирают из целого спектра социальных и иных проблем те, которые они готовы будут решать. В результате происходит игнорирование одних проблем в пользу решения других. В России вопросами повестки дня отечественные ученые стали заниматься недавно – с начала 21 в. Рассуждая о роли государственной власти в формировании повестки дня, Е.Б. Шестопал отмечает: «именно власть выступает инициатором выдвижения определенных вопросов, которые и определяют направление общественных дебатов». В целом формирование и установление политической повестки дня проходит под влиянием целой группы факторов: – Политическая культура, – Политические коммуникации, – Политическая идеология 6. Подходы и методы определения приоритетов государственной политики Существуют различные теоретические подходы к изучению государственной политики, позволяющие с различных позиций и точек зрения проводить общий анализ государственной политики. Все они дают определенную систему координат, которая необходима в качестве отправной точки для любого научного исследования деятельности органов государственной власти по выработке политики в конкретной общественной сфере. Основные теоретические концепции и подходы к изучению общественной политики представлены следующими школами. 1. Институционализм рассматривает государственную политику как результат деятельности государственных институтов (правительства, парламента, министерств, судебных органов и др.), использующих определенные административные процедуры. 2. Концепция политического процесса представляет государственную политику как результат политической деятельности или политического цикла, имеющего фиксированные ступени и этапы (определение проблем, постановка целей, формирование политики, легитимизация, выполнение, оценка и мониторинг) по решению общественных проблем. 3. Теория групп рассматривает государственную политику как результат групповой борьбы, постоянного конфликта между различными группами в обществе и правительстве, имеющими свои ценности, интересы, ресурсы, и одновременно как поиск консенсуса по конкретным вопросам политики. 4. Теория элит рассматривает государственную политику как результат предпочтения и выбора политической и административной элит. 5. Теория рационализма рассматривает государственную политику как результат деятельности государства по достижению оптимальных общественных целей на основе разработанных научных технологий управления. 6. Теория инкрементализма представляет государственную политику как последовательную и поэтапную деятельность государственной бюрократии по медленному изменению существующего положения дел. 7. Теория игр рассматривает государственную политику как результат рационального выбора в борьбе между двумя наиболее влиятельными сторонами в обществе или правительстве. 8. Теория общественного выбора оценивает государственную политику как результат деятельности индивидов на основе осознания собственных интересов и принятия соответствующих решений, которые должны принести им определенную выгоду. 9. Теория открытых систем оценивает государственную политику как результат ответа административной системы на запросы и нужды соответствующих структур и факторов внешней среды. Тема: Механизмы и инструменты реализации государственной политики 1. Механизмы и инструменты реализации государственной политики 2. Мониторинг и оценка реализации государственной политики (программы) 1. Механизмы и инструменты реализации государственной политики Реализация государственной политики – это процесс функционирования законодательных, исполнительных и надзорных органов, который включает принятие решений и совершение действий, направленных на обеспечение достижения целей и задач государственной политики; контроль над исполнением мероприятий, планов и программ; оценку полученного эффекта и корректировку государственной политики в режиме обратной связи. Реализация государственной политики может осуществляться как: линейный процесс реализации планов; действия по определенным правилам; система взаимосвязанных мероприятий. Реализация государственной политики начинается после принятия соответствующего нормативного акта. Качество системы правового регулирования государственной политики – важнейшее условие её эффективности. Механизм реализации политики – система взаимодействия субъектов государственной политики по поводу решения государственной проблемы с использованием набора наиболее подходящих для этого методов и инструментов. Механизмы и инструменты конкретизируются в плане действий по реализации основ государственной политики, где определяются мероприятия, ответственные исполнители и сроки реализации мероприятий. Среди механизмов реализации государственной политики выделяют: 1) правовые механизмы, 2) программно-целевое управление, 3) механизмы международного сотрудничества, 4) механизмы государственно-частного партнёрства и социального партнёрства, 5) механизмы стимулирования инвестиций и механизмы стимулирования привлечения инвестиций в соответствующую сферу 6) и другие. Для каждого механизма предусматривается соответствующий набор инструментов. Например, для правовых механизмов инструментами являются федеральный или региональный закон, договоры и соглашения. Для государственно-частного партнёрства инструмент – концессионное соглашение. Для социального партнёрства – трёхстороннее соглашение и коллективный договор. 2 Мониторинг и оценка реализации государственной политики (программы) Для оценки промежуточных и конечных результатов реализации государственной политики разрабатывается система мониторинга. Мониторинг – процесс регулярного сбора и анализа информации о ходе реализации политики, включающий механизм реагирования на возможные и реальные угрозы и отклонения от намеченного плана. Система мониторинга включает информационную, аналитическую и оперативную подсистемы. Мониторинг предполагает - замер текущих и конечных показателей деятельности. Мониторируются: 1) целевые показатели (план/факт анализ), 2) ресурсные показатели (фактический расход средств относительно плановых), 3) временные показатели (относительно сетевого графика), 4) количественные и качественные показатели, 5) частные и интегральные показатели. В процессе мониторинга могут использоваться статистические данные, результаты опросов общественного мнения, экспертные оценки, оценочные индексы, рейтинги. Контроль государственной политики проводится уже на ранних стадиях ее реализации в целях выявления отклонений от принятых норм и принятия мер по их устранению. Он может быть внешним и внутренним, в последнем выделяют вертикальный и горизонтальный уровни. В сфере государственного управления существуют такие виды контроля, как: • президентский, • парламентский, • административный, • судебный, • гражданский. Методы контроля - проверка, исполнение, надзор, опрос общественного мнения, общественная экспертиза. Цели контроля зависят от конкретной ситуации (контроль в интересах граждан, политического или административного руководства и пр.). Осуществляется контроль посредством контрольного механизма, включающего: • информационную систему (оценка результатов, мониторинг) • организационную систему (структуры и процедуры). К контрольным технологиям относят оценку программ, финансовые отчеты, аудиторские проверки, инспекции, опросы руководителей и пр. Оценка реализации государственной политики – совокупность способов изучения и измерения фактических результатов завершенной или находящейся на стадии завершения политики/программы, применяемая в целях ее совершенствования. Оценка реализации государственной политики имеет три измерения: 1)техническое измерение эффективности, результативности и качества государственной политики; 2) политическое измерение эффективности, результативности и качества государственной политики, осуществляемой конкретным государственным руководителем; 3) оценка уровня удовлетворённости граждан. Оценка, в отличие от мониторинга, проводится по мере необходимости, носит разовый характер. Коррекция государственной политики осуществляется с учётом результатов оценки. Возможно принятие следующих решений: – продолжение политики/программы; – модификация политики/программы; – прекращение при ее неудаче; – успешное завершение. Тема: Результативность и эффективность государственного управления: критерии и показатели оценки 1. Содержание концепции управления, ориентированного на результат 2. Сущность и виды эффективности государственного управления. 3. Индикаторы эффективности 4. Критерии и показатели оценки эффективности государственного управления. 1. Содержание концепции управления, ориентированного на результат Концепция УОР как таковая не является новой. Она зародилась в 1950 году. В своей книге «Практика управления» Питер Друкер впервые ввел концепцию «Управление на основе задач» (УОЗ) и ее принципы: – каскадная иерархия организационных целей и задач, – конкретные задачи для каждого из членов организации, – четкие временные рамки, – оценка выполнения и обратная связь Подход УОЗ был впервые принят в частном секторе и затем был преобразован в Логическую структуру (логфрейм) в государственном секторе. Первоначально логфрейм является аналитическим инструментом, который используется для планирования, мониторинга и оценки проектов. Постепенно подход УОЗ начал активно использоваться в государственном управлении многих стран и интегрироваться в составную часть УОР как аспекта нового государственного управления, характеризующего культуру управления, которая подчеркивает центральную роль гражданина как пользователя, а также необходимость отчитываться в результатах. Управление ориентированное на результат – это процесс, предусматривающий коллегиальный подход к планированию программ, в котором делается упор на достижение определенных и измеримых результатов и воздействий. УОР помогает перенести акцент в программировании, управлении принятии решений с исходных ресурсов на те цели, которые необходимо достичь. Фазы управления ориентированного на результат: 1) анализ решаемых проблем и определение их причины и следствий 2) определение ключевых заинтересованных сторон и бенефициаров, и привлечение их к определению задач и описанию интервенций, которые обеспечат их нужды 3) формулирование ожидаемых результатов в четких терминах, поддающихся измерению 4) выявление индикаторов эффективности работы для каждого ожидаемого результата, точно определяя, что нужно измерить, в каких масштабах и пропорциях 5) нахождение ориентиров и контрольных показателей для каждого индикатора, выявляя ожидаемые или планируемые степени достижения результатов к определенной дате 6) разработка стратегии путем обеспечения концептуальных рамок для реализации ожидаемого результата, определяя основные возможные варианты действий, отражающие препятствия и возможности в рамках графика осуществления 7) увязывания ожидаемого результата с предполагаемой стратегии с имеющимися ресурсами 8) управление и мониторинг прогресса в получении результатов при наличии соответствующих систем мониторинга и опираясь на данные о фактически достигнутых результатах 9) подготовка отчетов и самооценка – сравнение фактических результатов с целями и отчеты о достигнутых результатах, использованных ресурсах и некоторых несоответствиях между «ожидаемыми» и «достигнутыми» результатами 10) обобщение извлеченных уроков и находок в результате самооценки, интерпретируя информацию, идущую от систем мониторинга и нахождение возможных объяснений очевидных несоответствий между «ожидаемым» и «достигнутым» 11) распространение результатов и получение уроков – достаточно прозрачно и последовательно 12) использование информации об эффективности работы, полученной в результате мониторинга и оценки для пополнения опыта внутреннего управления и принятия решений, а также для подачи отчетов внешним заинтересованным сторонам о достигнутых результатах 2. Сущность и виды эффективности государственного управления. В настоящее время можно выделить несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности эффективности. В самом общем виде эффективность понимается как: возможность достижения результата; значимость результата для тех, кому он предназначен; отношение значимости результата к количеству усилий, потраченных на его достижение. Комплексная оценка эффективности должна проводиться с учетом следующих двух аспектов: 1) целевой аспект – эффективность оценивается исходя из динамики продвижения к нормативным значениям целевых показателей социально-экономического развития в соответствии с критерием «затраты – результаты» (степень продвижения к актуальным целям, соблюдение экологических и социальных ограничений развития, рост ВВП, качество жизни населения и т.д.). 2) функциональный аспект – оценка эффективности базируется на показателях качества исполнения основных функций управления и наличии условий для их осуществления (качество системы целевого стратегического планирования и управления, законодательное, нормативное и методическое обеспечение, наличие информационно-аналитической системы, наличие неформальных институтов рыночной инфраструктуры и т.д.) Эффективность государственного управления рассматривается с позиции двух измеримых составляющих: 1) Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения поставленных целей деятельности с учетом общественных интересов. Она отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое она оказывает на состояние общества и связана с количественными и качественными показателями, важными характеристиками которых является оперативность и регулярность. 2) Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг, к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Она отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления. В исследованиях эффективности государственного управления можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами: 1) подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих 2) подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличие четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур 3) подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти 4) в рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов власти, наличия профессиональных чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности 5) экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов 6) экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависит от характера внешней среды и способности органов власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям 7) подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечения в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. 4. Критерии и показатели оценки эффективности государственного управления. Понятие «критерий эффективности» государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Критерии эффективности государственного управления формируется на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественного-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта – политическом курсе, в концепциях, политических установках, и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности различают три группы критериев эффективности: 1) ценностно-рациональный, 2) целерациональный; 3) прагматический. Ценностно-рациональный критерий позволяет оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его сферах. Об эффективности таких решений некорректно судить по отдельным положительным результатам, равно как и по выявленным потерям. Целерациональный критерий — также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов. Прагматический критерий эффективности. Оценка действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней. Среди основных требований, предъявляемых к критериям оценки, можно выделить, что: 1. критерии должны вести к осуществлению задач оценки и охватывать все выявленные проблемы; 2. критерии должны быть достаточно конкретны с тем, ɥᴛᴏбы можно было осуществить оценку на практике; 3. критерии должны подкрепляться ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующими доводами и/или поступать из авторитетных источников. Оценка эффективности производится на основе расчета значений показателей. Показатель эффективности - ϶ᴛᴏ определенная мера, позволяющая сравнить: фактическую деятельность органов власти/сотрудников с желательной или требуемой; деятельность органа власти в различные временные периоды; деятельность различных органов по сравнению друг с другом. Существует три основных категории показателей результативности -  это показатели конечного эффекта, показатели непосредственного результата и показатели использования ресурсов. Каждая категория показателей позволяет оценить проект с разных точек зрения. Показатели конечного эффекта позволяют оценить социально-экономический эффект от реализации проекта и проследить изменение состояния целевой группы, однако, проведение оценки предполагается в долгосрочной перспективе, так как ощутимый конечный эффект проявляется лишь через значительный промежуток времени после реализации проекта. Показатели конечного эффекта могут выражаться как в качественной, так и количественной форме, использование в совокупности которых необходимо для получения достоверных комплексных оценок реализации программ. Следует отметить, что наиболее перспективной с точки зрения международного опыта является практика, при которой органы власти устанавливают определенные требования к показателям. Во многих практических руководствах по разработке показателей из международной практики отмечается, что они должны удовлетворять следующим наиболее основным критериям «4С»: • четкость (Clearness), • полнота (Completeness), • комплексность (Complexity), • непротиворечивость (Consistency). Также показатели должны соответствовать концепции «SMART» и обладать пятью следующими свойствами. Показатели должны быть: • конкретными (Specific); • измеримыми (Measurable); • достижимыми (Achievable); • релевантными (Relevant); • связанными с определенным периодом времени (Time-certain). Одной из самых сложных проблем является квантификация и формализация показателей эффективности. Этот процесс важен как для целеполагания и планирования выполнения мероприятий федеральной программы, так и для проведения оценки эффективности выполнения федеральной программы. Количественные показатели легче оценивать при проведении мониторинга, кроме того, они обеспечивают объективность оценки и не зависят от субъективного отношения руководителей к подчиненным. Непосредственный результат деятельности выражается в виде и количестве выполненных задач, осуществленных мероприятий федеральной программы и т.д. Степень достижения намеченных на конец определенного периода результатов является основанием оценки эффективности деятельности в течение данного периода. Таким образом, показатели непосредственного результата позволяют оценить фактически полученный результат реализации проекта, иными словами отследить изменение состояния самого субъекта  управления. К ним относятся показатели: – количество работ, проведенных в рамках мероприятий федеральной программы; – непосредственный объем полученных в ходе выполнения мероприятий программы результатов. Для Программы реформирования и развития государственной службы показателем непосредственного результата является, например, показатель «число  реализованных инновационных образовательных программ в области государственной службы». Показатели ресурсов отражают объем ресурсов, которыми располагает орган власти для реализации мероприятий: денежные и материальные ресурсы, количество персонала, характеристики оборудования или материальной обеспеченности. Данные показатели не являются в прямом смысле показателями результата, тем не менее, данная группа показателей может использоваться для целей повышения эффективности деятельности реализации мероприятий программы в качестве дополнительных в системе показателей эффективности. Показатели использования ресурсов можно отнести к процессным показателям реализации проекта, так как они, как правило, характеризуют именно процесс реализации проекта. Эти показатели можно использовать на протяжении всей реализации программ и проектов. Показатели непосредственного результата и конечного эффекта взаимосвязаны между собой с точки зрения характеризуемого воздействия, иными словами значения показателей непосредственного результата опосредованным образом оказывают влияние на значение показателей конечного эффекта. Принимая во внимание данный факт,  для получения полной информации об эффективности реализации проекта необходимо проведение комплексной оценки показателей. В международной практике могут быть использованы различные интегральные показатели для оценки эффективности государственного управления, кᴏᴛᴏᴩые были разработаны международными организациями. 1.               Показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot, GRICS). В настоящее время методика Всемирного банка основывается на наборе критериев качества государственного управления по определению Д. Кауфмана. Этот набор, в свою очередь, включает шесть индексов, характеризующих государственное управление:   ◦ Право голоса и подотчетность, с помощью которого измеряются различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Оценке подвергаются:  степень возможности участия граждан в выборе правительства, степень независимости прессы.   ◦ Политическая стабильность и отсутствие насилия   включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной его отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса, а также подрывает возможность мирных выборов управляющих структур гражданами.     ◦ Эффективность правительства отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством. ◦ Качество законодательства связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса. ◦ Верховенство закона измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает в себя показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе. ◦ Контроль коррупции отражает восприятие коррупции в обществе, при этом коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды. Индекс  учитывает разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.   Показатель государственного управления отражает комбинацию ответов на вопросы о качестве государственного управления и строится на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников 18 организаций. По каждому из шести приведенных индексов дается балльная оценка на основе измерения данных из большого числа вторичных источников, а также целевых исследований и измерений восприятия, проводимых компаниями, занимающимися оценкой рисков, Институтом европейского университета, высшими учебными заведениями, агентствами по изучению общественного мнения и т. д.  Так как используемая методика позволяет выполнять как оценку отдельных компонентов, так и комплексную оценку, то можно выборочно отслеживать лишь отдельные аспекты государственного управления в зависимости от потребностей и назначения оценки.   Однако (даже при презумпции искренности экспертов) главный недостаток этого способа оценки государственного управления состоит в том, что он разработан для осуществления межстрановой оценки путем сопоставления разных стран друг с другом, а не для отслеживания динамики изменений в данной сфере в какой-либо одной стране. Данная система предназначена для сравнительной оценки положения, занимаемого разными странами в некий промежуток времени.    Но существуют куда более значимые недостатки этой методики. Основной порок применяемого метода состоит в том, что он опирается исключительно на субъективные индикаторы и индикаторы, основанные на восприятии, что повышает риск смещения рейтинговых оценок. Наиболее распространенный риск заключается в том, что страны с высоким уровнем экономического развития зачастую воспринимаются как страны с более качественными системами государственного управления, что приводит к смещенности оценок. Нельзя игнорировать и очевидность политической ангажированности ряда подходов, и воздействие имиджевых оценок.   Результат представлялся в форме процентного значения по шкале от 1 до 100. Чем выше значение рейтинга, тем более высокую позицию имеет страна по эффективности государственного управления. В 2002 г. показатель России по индексу «Право голоса и подотчетность» составил 33,8, а по индексу «Контроль коррупции» – 21,1. Оба показателя оказались выше, чем средний показатель по СНГ, но значительно ниже, чем показатель по странам Организации экономического сотрудничества и развития (по обоим индексам он составил 91,3).   2. Показатели, полученные в результате Всемирного обследования предприятий (WBES), позволяют получить сравнительную оценку государственной политики, делового климата, качества регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством. Всемирное обследование бизнес-среды (WBES 2000 – The World Business Environment Survey) проводилось в конце 1999 – начале 2000 гг. Всемирным Банком совместно с Европейским банком реконструкции и развития (EBRD), Американским банком развития (IDB) и Гарвардским университетом. В рамках обследования было опрошено более  10 тыс. – менеджеров и собственников предприятий в 80 странах мира. Организаторы использовали единую методику опроса, что позволяет сравнивать показатели разных стран.   3. Показатели, полученные в результате обследования предприятий в странах с переходной экономикой (The Business Environment and Enterprise Performance Survey, BEEPS), дали  возможность сравнить качество управления, деловой климат, конкурентную среду, уровень коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой. Обследование проводилось дважды (в 1999 – 2000 гг. и 2002 г.)  и охватило более 4 тыс. компаний в 22 странах с переходной экономикой (Восточная Европа, страны бывшего СССР и Турция) посредством индивидуальных интервью с менеджерами и собственниками предприятий.   4. Индекс восприятия коррупции организации «Transparency International» составляется организацией Transparency International с 1995 г. Это – составной индекс, основанный на данных 17 различных опросов и исследований, проведенных 13 независимыми организациями среди предпринимателей и местных аналитиков, включая опросы жителей данной страны – как ее граждан, так и иностранцев. В 2003 г. были  ранжированы 133 страны в зависимости от степени представлений о распространенности коррупции среди государственных служащих и политиков. Индекс восприятия коррупции позволяет получить ежегодный срез по уровню коррупции в государственном секторе в различных странах. В 2003 г. Россия была на 86 месте из 133 (2,7 баллов из 10). Среди стран с самым лучшим показателем оказались Финляндия, Исландия, Дания, Новая Зеландия и Сингапур.   5. Барометр мировой коррупции организации «Transparency International» также составляется Transparency International. Если целью Индекса восприятия коррупции является оценка уровня коррупции в мире, то «Барометр» имеет отношение к тому, как средний человек оценивает данный уровень коррупции. «Барометр» был определен на основе исследования отношения к коррупции, проводимого в рамках опроса «Голос народа» Института общественного мнения Гэллап Интернешнл в 2002 г. Тогда  было опрошено  40 838 человек в 47 странах. По данным индекса, 48,7 % опрошенных в России считают, что коррупция оказывает очень существенное влияние на бизнес-среду (16,6 % – Канада; 7,4 % – США; 34,7 % – Великобритания), 21,8 % опрошенных считают, что коррупция оказывает очень существенное влияние на личную жизнь и жизнь его семьи (42,5 % – Канада; 26,5 % – США; 10,9 % – Великобритания).   6. Индекс экономической свободы организации «Heritage Foundation» был разработан Фондом Наследия (Heritage Foundation) совместно с газетой Wall Street Journal в 1995 г. Информационной базой индекса экономической свободы являются данные правительственных и  неправительственных организаций, результаты международных и национальных социологических опросов. В 2003 г. этот индекс рассчитывался на основе 50 характеристик, объединенных в 10 факторов экономической свободы: торговая политика;  фискальная политика;  государственная интервенция в экономику; монетарная политика; иностранные инвестиции и потоки капитала; банковская сфера; зарплаты и цены; имущественные права; государственное регулирование; черный рынок.   Каждый фактор оценивается по шкале, в соответствии с которой качественные или количественные характеристики переводятся в баллы от 1 до 5: чем больше значение показателя, тем значительнее интервенция государства в экономику страны и тем ниже уровень экономической свободы. В 2003 г.  Россия заняла 114-е место среди 155 стран. Что касается других стран СНГ, они вместе с Россией причислены к разряду «в основном несвободных». Украина оказалась на 117-м месте, Казахстан – на 131-м. Примечательно, что при этом, например, Грузия, переживающая в 2003 г. острейший экономический кризис, занимает 91-ю строку в перечне. Этот показатель, однако, противоречит главному тезису консервативных организаторов исследования – о неразрывной связи экономической свободы и процветания. В 2005 г. экономика России по уровню свободы занимает уже 124-е место из 155 стран мира перед Румынией и Камеруном, но после Индонезии и Руанды в той же группе «в основном несвободных экономик». Украина, переживавшая «оранжевую революцию», резко поднялась в рейтинге (88-ая позиция). В 2007 г. Россию, которая в рейтинге экономических свобод заняла 120-е место, между Китаем и Непалом, обогнали почти все страны постсоветского пространства. В частности, Литва на 22-ом месте, а Армения – на 32-ом, Грузия разместилась на 35-ом, Киргизия – на 79-ом, а Молдавия – на 81-ом. Украине эксперты отвели 125-е место. По тому, как эксперты Фонда Наследия расставляют страны в рейтинге экономической свободы, можно судить, в какой степени  экономическая политика этих стран устраивает заказчиков исследования.   7. Индекс непрозрачности разработан компанией «PricewaterhouseCoopers» и представлен в виде интегрального «фактора непрозрачности. Этот фактор основан на комбинации из пяти  первичных показателей, характеризующих следующие сферы, влияющие на рынок капитала: коррупция в государственных органах; законы, регулирующие права собственности; экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая); стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности.   Аббревиатура из английских названий областей исследования (соответственно, Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) oбразуют слово «CLEAR». Чем выше значение коэффициента – тем выше непрозрачность страны. Значение индекса непрозрачности по России составило 83,59, что значительно выше показателей как стран Организации экономического сотрудничества и развития, так и стран Центральной и Восточной Европы.   8. Показатели эффективности государственного управления, измеряемые на основе обследований государственных служащих и населения. Среди таких показателей – индекс институциональной среды, который рассчитан на основе обследований государственных служащих в 15 странах (в т. ч. в Албании, Аргентине, Болгарии, Индии, Индонезии и Молдове) по методологии Всемирного Банка (разработана при поддержке Программы сотрудничества между Банком и Нидерландами). Индекс институциональной среды включает интегральные оценки степени доверия к ведомственной политике, доверия к правилам и адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения.   Среди показателей эффективности реализации реформы государственного управления есть следующие: восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг; восприятие престижа государственной службы; соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторе по ключевым должностям; влияние мер по дерегулированию российской экономики. Тема 9. Методы и технологии повышения эффективности государственного управления Теоретические вопросы семинарского занятия 1. Типы оргструктур в системе государственного управления и методы их оптимизации. 2. Технология «одно окно». 3. Электронное правительство. 4. Информационная система государственного управления. Современные геоинформационные технологии. 5. Открытое правительство 6. Социальное и государственно-частное партнёрство 1. Типы оргструктур в системе государственного управления и методы их оптимизации Организационная структура управления — это упорядоченная совокупность конкретных звеньев аппарата управления, связанных между собой по вертикали (субординация) и по горизонтали (координация) и обеспечивающих устойчивый и качественный процесс управления. Влияние организационной структуры управления на результаты деятельности организации изучалось с давних пор. Этот исследовательский подход впервые зародился именно в органах государственного управления, так как государство было первым институтом, создавшим достаточно крупные учреждения, применительно к которым постановка подобного вопроса имела смысл. Эти знания и принципы составляли предмет административной науки, которую создавали и преподавали еще в Административном университете Фридриха II в Германии в первой половине XVIII в. Исследователями предложена типология организационных структур управления, в основе которой — субординационные связи элементов. В зависимости от содержания этих связей различают линейный тип субординации, когда субъект управления располагает правом властного распорядительства, и функциональный, т.е. субъект управления наделен лишь правами методического руководства (консультирования, информирования, выдачи рекомендации и т.п.). Выбор оптимального построения организационных структур управления зависит от ряда факторов непосредственного и косвенного влияния. К первым относятся цели, задачи, функции и методы управления. Ко вторым — кадры, техника, технология управления, организация труда. Все указанные факторы в совокупности определяют принципы как основания для построения (выбора) организационных структур управления, которые включают в себя следующие основные требования. • Стремление к минимуму ступеней в иерархической структуре управления. Уже отмечалось, что чем больше таких ступеней, тем шире возможности возникновения промежуточных звеньев управления. Последние же, как правило, утрачивают непосредственный деловой контакт как с исполнителями, так и с руководителями вышестоящего органа. Кроме того, на промежуточных ступенях управления сосредоточиваются значительные трудовые ресурсы. При недостатке прав они, как отмечалось, часто выступают в роли лишь передаточной инстанции, удлиняя путь поступающей информации и существенно увеличивая ее объем. В настоящее время предпринимаются попытки перевода многих государственных организаций на двухзвенную систему управления. • Организационная обеспеченность функции. Соблюдение этого принципа при формировании оргструктур предусматривает выделение организациям соответствующих людских и материальных ресурсов. Иначе возложенные на них функции не будут выполняться либо будут осуществляться лишь периодически (после указаний сверху) и некачественно, поскольку каждый вид работ требует необходимой подготовки, опыта, которых может и не быть у лиц, ответственных за них. Так, во многих государственных организациях функции прогнозирования, социального моделирования, мониторинга, коррекции управленческих решений в настоящее время еще остаются организационно не закрепленными. • Организационная структура управления не должна быть сложной. Ретроспективный анализ показывает, что по мере развития социальных систем их организационные структуры усложняются, это результат расширения их функций, связей, возрастания потоков информации и т.д. Усложнение оргструктур имеет ряд негативных последствий. К ним относятся: увеличение численности управленческого персонала, удорожание систем, замедление прохождения информации, снижение оперативности реагирования. Порой это приводит к тому, что клиент (посетитель) не знает, в какую дверь ему стучаться для решения своего вопроса. Упрощение оргструктуры управления — актуальная задача. • Обеспечение гибкости организационных структур управления. Оргструктуры, характеризующиеся детализированной регламентацией прав и обязанностей, их постоянством, стабильными связями и схемой подчинения, носят название жестких. Они используются для подразделений, где нужно ограничить варианты поведения работников, строго регламентировать методы служебной деятельности, исключить возможность неоправданных инициативных решений. Жесткие оргструктуры требуют меньшей квалификации работников, функции легко нормируются. Вместе с тем, жесткость структур усиливает ведомственные барьеры до размеров «вавилонской башни», затрудняет установление горизонтальных связей, тормозит внедрение рациональных форм и методов работы, подавляет всякую инициативу. Избежать указанных негативных проявлений можно, используя гибкие оргструктуры. Гибкость достигается оперативными изменениями в правовом регулировании, внесением необходимых штатных изменений в различных ситуациях, расширением компетенции руководителей по установлении прямых внутренних и внешних связей. Кроме того, гибкость может быть обеспечена применением оргструктуры программно-целевого типа. • Достижение оптимального сочетания централизации и децентрализации. Сосредоточение основных функций управления на его верхнем уровне позволяет при чрезвычайных обстоятельствах эффективно маневрировать силами и средствами. Положительно зарекомендовала себя также централизация обеспечивающих функций управления — информационно-аналитической, кадровой и др. В обычных же условиях, если подразделения системы охватывают большую территорию, чрезмерная централизация управления не способствует повышению его эффективности. Более того, при этом нередко снижаются оперативность в принятии решений, инициативность подчиненных звеньев и чувство их ответственности за достижение поставленных целей. Следовательно, в каждом отдельном случае необходимо найти оптимальное соотношение централизации и децентрализации функций, что позволяет нейтрализовать, с одной стороны, ведомственные тенденции, а с другой — местнические. Решение данной задачи дает возможность верхнему звену управления сконцентрировать внимание на крупных, стратегического масштаба проблемах, а нижнему звену — на вопросах оперативно-тактического характера. • Исключение дублирования функций в оргструктурах управления. Такой принцип означает, что нельзя возлагать ответственность на несколько служб за выполнение одной и той же функции. Иногда это неизбежно, но надо стремиться к тому, чтобы каждой функции соответствовала только одна организационная ячейка. • Обеспечение относительной равномерности нагрузок на каждое структурное подразделение. Нарушение указанного требования может привести к таким негативным последствиям, как постоянное перераспределение штатов между службами, высокая текучесть кадров, хронический их недокомплект, напряженность взаимоотношений и т.д. • Обеспечение максимальной степени типизации. Общность принципов и методов управления, единая совокупность регламентирующих его правовых актов, сходство факторов, влияющих на деятельность различных систем, позволяют унифицировать многие структурные элементы, создать типовые структуры и штаты. Их использование обеспечивает единый подход к построению и закреплению рациональных оргструктур органов и подразделений, внедрению в их деятельность достижений науки и передового опыта. Однако типовые структуры не могут предусмотреть всего разнообразия местных особенностей и форм работы. Поэтому на практике они используются с некоторыми изменениями, не устраняющими, конечно, их универсальности. Типы организационных структур управления 1) Линейный тип организационной структуры управления образуется в результате расположения должностей по принципу прямого подчинения: вышестоящий руководитель — руководители — исполнители. Такой способ является наиболее простым и логичным, обеспечивает организации иерархическую подчиненность, единство распорядительства с указанием: что, кому и как делать. Иерархия при всех вариантах модификации отношений в организационной структуре управления не может исчезнуть вовсе, так как существование различных ее уровней наиболее полно соответствует задаче институализации ответственности. Линейный тип структуры придает ей устойчивость, надежность, оперативность управления; как правило, эффективен в небольших коллективах, решающих сравнительно простые, повторяющиеся задачи. В то же время нужно видеть негибкость и ограниченные возможности линейного типа оргструктуры управления. Заключаются они в следующем: «–» При его использовании на основного субъекта управления ложится большая нагрузка. В данном случае ему необходимо обладать глубокими знаниями по всем направлениям работы своих подчиненных. Поэтому чем разнообразнее функции, выполняемые подчиненными, тем труднее линейному руководителю осуществлять эффективное управление. «–» Строгая формализация, субординация в отношениях приводит к блокированию в разной степени обратных связей, что снижает эффективность управления. «–» Линейная структура допускает такое явление, как кривая познания — один отдел или одно подразделение проходит весь путь поиска и ошибок, чтобы довести проект до определенной стадии зрелости (качества), а следующий должен заново изучать этот процесс. «–» Линейная структура демонстрирует классический синдром «чужого изобретения», когда нововведение, внедряемое в подразделение извне, зачастую проваливается из-за отсутствия внутренней поддержи или энтузиазма в отношении новшества. «–» Разделение организации на отделы и департаменты воздвигает барьеры между людьми. Разные отделы, разные профессии, разные функции обусловливают ту узость и ограниченность интересов, которую порой проявляют представители различных влиятельных группировок при обсуждении задач организации, в попытках достичь согласия по поводу способов их решения. 2) Помогает преодолеть указанные проблемы функциональный тип. Функциональный тип организационной структуры управления основан на передаче прав линейного руководства нескольким субъектам управления, каждый из которых осуществляет его по одной из специализированных функций. В результате у исполнителей появляется несколько так называемых функциональных руководителей. При функциональном построении оргструктур управления каждый руководитель концентрирует внимание лишь на одном участке работы, располагает, несомненно, большими возможностями для эффективного управления. Он может глубже и детальнее разбираться в тонкостях деятельности своих подчиненных, чем основной субъект управления при линейном типе построения оргструктур. Функциональное строение обеспечивает ведение конкретных функций, позволяет подобрать высококвалифицированный аппарат специалистов, использовать особое мастерство опытных работников как рычаг воздействия на остальной персонал. Оно создает условия для передачи мастерства, установления высоких стандартов, эталонов исполнения. Работа под руководством одного начальника позволяет сотрудникам, выполняющим одну и ту же функцию, приобрести долгосрочную перспективу и создать свою субкультуру, что способствует стабильности трудовых результатов. Наконец, функциональная организация позволяет исключить потери в результате дублирования, скажем, когда в каждом подразделении есть свой бухгалтер или кадровик. Функциональные структуры особенно подходят для бригадной, групповой работы и дают руководству необходимую гибкость для переключения людей с одного задания на другое, чтобы оптимизировать реакцию на изменяющиеся потребности. Однако функциональный тип организационной структуры управления не свободен и от недостатков. «–» Узкая специализация затрудняет перераспределение служащих внутри органов управления, порождает сложную проблему межфункциональной координации. «–» К существенным недостаткам следует отнести потерю централизованных начал в руководстве. Исполнитель получает указания от нескольких функциональных руководителей и не всегда может определить, какое указание следует выполнить в первую очередь, большие затраты времени связаны с согласованием действий в руководстве. «–» Те же причины, которые помогают функциональным подразделениям приобрести единую, разделяемую всеми точку зрения, могут мешать сотрудникам видеть потребности других подразделений. Чрезмерно поглощенные своими собственными профессиональными интересами, они могут стать невосприимчивыми к меняющимся условиям за пределами организации и тогда их ответная реакция замедляется, может стать неадекватной, генерируется сопротивление переменам и новшествам. 3) Линейно-функциональный тип организационной структуры управления является производным от линейного и функционального типов. Он концентрирует в себе положительные стороны каждого из последних и в определенной мере свободен от недостатков, присущих каждому из них. Преимущество линейно-функциональной структуры в том, что в отделах собраны люди, выполняющие сходные задачи. Однако и этот тип структуры допускает слабые связи на горизонтальном уровне, чрезмерное развитие вертикального субординационного воздействия, громоздкий аппарат работников функциональных служб и уровней управления, обилие канцелярских работников, что неизбежно порождает обилие канцелярской работы. При использовании линейно-функционального типа важно сохранить единство руководства. В этих целях руководители «по функциям» подчиняются линейным руководителям и лишаются прав властного распорядительства. Их роль ограничивается методическим руководством. Таким образом, право принятия решений остается у линейных руководителей, а руководители «по функциям» являются их помощниками в осуществлении специфических функций, требующих особых знаний. 4) Линейно-штабной (или линейно-функционально-штабной) тип организационной структуры управления позволяет значительно повысить качество линейного руководства за счет объединения специалистов в специализированные, так называемые штабные подразделения, которые занимаются анализом управленческой информации статистического, аналитического, планирующего, координирующего и иного свойства и выработкой на его основе рекомендаций и предложений. Чтобы освободить руководителя органа управления от решения второстепенных вопросов, функциональным руководителям предоставляются права давать указания объектам управления по отдельным функциям органа управления. Однако и этому типу организационных структур управления присущи определенные недостатки. Например, штабные подразделения имеют тенденцию к постоянному увеличению своего состава, следствием чему бывает отрыв от решения актуальных практических проблем. При этом резко увеличивается нагрузка на линейного руководителя. Он становится посредником между штабным и другими подчиненными ему структурными подразделениями: через него проходит вся информация снизу, на основе которой он дает штабному подразделению соответствующие распоряжения, и лишь затем они поступают оттуда к низовым звеньям системы в виде указаний, рекомендаций. Именно затем, чтобы разгрузить руководителя, штабным подразделениям можно предоставить ограниченные права в отношении подразделений нижестоящего уровня (например, только контролировать, координировать их деятельность). Линейно-штабная организационная структура управления Линейно-функциональная организационная структура управления 5) Программно-целевой тип организационной структуры управления обеспечивает наибольшую гибкость в управлении. Программно-целевая структура управления — это один из видов организационных структур управления, который представляет собой упорядоченную совокупность структурных единиц, объединенных организационно для решения комплексных задач. Руководитель программы, набирающий коллектив, вряд ли возьмет лишних и некомпетентных людей. По типам организационного механизма такие структуры различаются как обычные и матричные. При обычной структуре в подчинение руководителю программы выделяются сотрудники функциональных соответствующих подразделений, для которых участие в программе становится на время основным занятием. По окончании работы в программе сотрудники возвращаются в свое подразделение. Задания участникам дает руководитель программы. Дисциплинарные санкции налагает линейный руководитель по представлению руководителей программно-целевых структур. Недостатком такого управления являются ограниченные права по использованию ресурсов, в том числе кадровых, руководителей программно-целевых структур. Матричные структуры управления обеспечивают параллельное выполнение участниками программы функций и в стационарной системе, т.е. занятость в программе не освобождает их от выполнения постоянных обязанностей. Для такой структуры характерно двойное, тройное и более сложное подчинение структурных единиц. По такой структуре создаются различные комитеты, комиссии специалистов различных организаций, не связанные с организационной подчиненностью. Да, о ней можно оказать, что она подвижна, гибка, универсальна, хотя может создавать и ущерб специалистам в исполнении постоянных обязанностей. Программно-целевой тип оргструктуры управления на практике применяется в виде кратко и долгосрочной программно-целевой структуры, организационной структуры управления по проекту. Краткосрочная программно-целевая оргструктура управления обусловливается необходимостью создания временных структурных образований (например, групп специалистов для оказания помощи территориальным органам на местах, проведения лицензирования, аттестации образовательных учреждений или специальности). За работниками, включаемыми в их состав, сохраняется прежняя должность. Создание таких структур оформляется кратким распоряжением без детализации обязанностей их представителей. Долгосрочная программно-целевая оргструктура управления создается для регулирования хода крупномасштабной работы, рассчитанной на сравнительно длительный период. В их состав включаются, как правило, специально формируемые в этих целях штабные подразделения. Деятельность таких структур требует детальной правовой регламентации. Подобная оргструктура управления создавалась, например, в органах государственной власти на период подготовки и проведения Олимпийских игр, других международных спортивных соревнований, 850-летнего юбилея г. Москвы. Организационная структура управления по проекту формируется для обеспечения программы реализации крупномасштабных проектов, когда возможны частые перестройки системы по мере достижения промежуточных целей. Примером здесь могут служить оргструктуры управления по объекту (например, при строительстве жилого массива). При использовании матричных видов оргструктур управления за каждым работником функциональной службы закрепляется либо определенная зона, либо какой-то объект. В этом случае данный работник находится как бы в двойном подчинении: руководителю своей службы и куратору зоны (объекта). Создание зональных групп позволяет работникам различных служб согласовывать свои действия в отношении нижестоящих подразделений без обращений к вышестоящему руководству. Координационные организационные структуры управления формируются на базе действующих оргструктур различных служб, ведомств без выделения дополнительных штатных должностей. Это, например, различные комиссии, советы, группы внутренних консультантов и т.д. Преимущество координационных структур состоит в возможности оперативного решения комплексных проблем, затрагивающих интересы многих органов, ведомств. Программные структуры получают все большее признание в условиях развития самоуправленческих механизмов и реализации целевых программ. При возникновении проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников для ее решения. Работники органов государственного управления, вошедшие во временный коллектив, находятся на время выполнения программы в двойном подчинении: в административном — у линейного (вертикальная связь) и функциональном — у руководителя программы (горизонтальная связь). Программные структуры группируют сотрудников в соответствии с услугами и клиентурой. И поэтому меньше неопределенности в том, что касается проблем ответственности и подотчетности. Размеры и состав таких подразделений могут быть определены в соответствии со спросом с наименьшими отклонениями. Благодаря своей способности быстро реагировать на изменения спроса на услуги такая организация управления может оптимизировать использование ресурсов. После успешного завершения проекта члены группы возвращаются в свои функциональные зоны. В этом есть двойная выгода: люди приобретают новые навыки по мере выполнения проекта; исчезают традиционные сепаратистские конфликты между отделами, поскольку сотрудники знакомятся с работой других функциональных подразделений. Матричная или смешанно-матричная структура, где специальная проектная или целевая группа как бы накладывается на традиционную функциональную организацию, способствует новаторским тенденциям в процессе управляющего воздействия. Здесь делается упор на горизонтальные связи, четко осуществляется концепция единых ценностей и норм. Зоны служебных обязанностей накладываются одна на другую, люди общаются через границы этих зон, информация распространяется без помех, руководители располагают свободными средствами в своих бюджетах, многие управленцы занимают должности со свободным кругом обязанностей, а системы вознаграждения ориентированы на будущие результаты, а не на прошлые заслуги. Прогресс в сфере информационных технологий и особенно разработка компьютерных систем, обслуживающих проектные группы, может выполнить ту же функцию, что и матричная структура управления, но без ее высокой стоимости. Все программно-целевые структуры (управление по проекту, службы нововведений, матричные координационные комиссии и др.) в зависимости от характера складывающихся обстоятельств могут быть чрезвычайными и ординарными, краткои долгосрочными. В последнее время в управленческой практике России все больше возникает чрезвычайных целевых структур — правительственных комиссий в период стихийных бедствий, аварий, локальных войн, вынужденных миграций населения и т.д. Однако в действующем законодательстве нет специального акта, регламентирующего вопросы создания чрезвычайных структур управления, их полномочия. Программные структуры управления могут быть уязвимы для давления заинтересованных групп, добивающихся снижения нормативных требований или профессиональных стандартов обслуживания, также могут привести к затратности управления. Конечно, нужно учитывать и то, что программная структура управления может быть использована в корыстных целях, например, чтобы помешать совместимости операций в рамках всей организации или выработке обобщенной точки зрения. В заключение попробуем сформулировать принципы оптимизации функционально-структурной составляющей управления. 1. Оптимальное соотношений целей, что предполагает приоритет базовых, общественно-значимых целей перед целями-заданиями госоргану и подчиненность последним целей-ориентаций. Этот принцип обязывает изучение и регулирование интересов, ценностных ориентации, мотиваций труда персонала госорганов, отдельных его формальных и неформальных групп, с тем чтобы не допустить конфликта интересов, проявления дисфункций. 2. Подчиненность функций госорганов, его подразделений целям государственного управления. Этот принцип обязывает исключить: • «пустые» функции, связанные с исчезающими организационными формами управления; • несвойственные функции как следствие их передачи (перекладывания) другими подразделениями или даже организационными системами; • вольную интерпретацию функций членами организации, согласно схеме «что могу, то и делаю». 3. Обусловленность структуры организации ее функциям с целью предупреждения структурной избыточности или структурной недостаточности. Этот принцип предусматривает определенную автономизацию отдельных функций, тенденцию к их самодостаточности. Вновь возникшая функция, обусловленная новыми потребностями, может быть выполнена и путем создания нового структурного подразделения или самостоятельного органа, а также путем более полной и интенсивной деятельности ранее существующих структур. 4. Наличие у каждого структурного подразделения своего специфического целевого предназначения и соответствующей этому определенной организационно-правовой самостоятельности внутри аппарата данного органа, т.е. полномочия и ответственность за конкретный участок работы. С этим принципом связано нормативное возложение на руководителя каждого органа функциональной обязанности по установлению и четкому закреплению ответственности структурных подразделений и должностных лиц за конкретные результаты выполнения возложенных на них задач и полномочий. У каждой функции должен быть ответственный за ее реализацию, исполнение. 5. Минимально возможное число иерархических уровней в организационной структуре управления, дабы предусмотреть кратчайший путь накопления и прохождения информации, сузить «ножницы» между «приказом» (решением) и исполнением. 6. В организационной структуре управления целесообразно предусмотреть возможность (принцип) взаимодополняемости и взаимозаменяемости работников, для того, чтобы каждый умел выполнить функцию по крайней мере двух работников его уровня, а руководитель — имитировать функции вышестоящего и нижестоящего в иерархии управления. Этот принцип трансформируется в формулу: обучение + практика = условия взаимодополняемости .