Государственные и муниципальные финансы.Часть 1

АНО ВПО «Региональный финансово-экономический институт» ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ (Первая лекция) ____________________________ http://elearning.rfei.ru 2014 1 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ .......................................................................................... 3 РАЗДЕЛ 1. СУЩНОСТЬ И ФУНКЦИИ ФИНАНСОВ .................... 5 Глава 1.1. Финансы как экономическая категория ....................... 5 Глава 1.2. Функции финансов ........................................................ 9 Глава 1.3. Финансовая политика государства и финансовый механизм .................................................................. 12 РАЗДЕЛ 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ КАК ЭЛЕМЕНТ ФИНАНСОВО-КРЕДИТНОЙСИСТЕМЫ .................................... 15 Глава 2.1. Финансово-кредитная система, ее звенья и принципы формирования. ............................................................ 15 Глава 2.2. Сущность и функции государственных финансов. .. 21 Глава 2.3. Государственная финансовая система и ее звенья. .. 25 РАЗДЕЛ 3. ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ И СТРУКТУРА РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВЫХ ОРГАНОВ ............................................................ 28 Глава 3.1. Правовой статус региональных и местных финансовых органов ..................................................................... 28 Глава 3.2. Функции и типовая структура региональных и муниципальных финансовых органов ........................................ 41 Глава 3.3. Взаимодействие финансовых органов с исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления ............................................................ 61 2 ВВЕДЕНИЕ Государственные и муниципальные финансы являются важным звеном любой финансовой системы. Они тесно связаны с кредитной, банковской и страховой системами. Государственные финансы – важный элемент финансового рынка. Посредством государственных финансов осуществляется также взаимодействие между странами, развивается мировое хозяйство. Поэтому, не имея представлений, что такое государственные финансы, как они функционируют, трудно судить и о том, как в целом работает финансово-кредитная система любой страны. Государственные и муниципальные финансы – это основа деятельности государства и органов местного самоуправления. Вряд ли можно представить государство, в руках которого не было ни единого рубля. Только располагая достаточным количеством денежных средств, государство может осуществлять социальную политику, поддерживать отдельные отрасли хозяйства, проводить научные исследования или обеспечивать обороноспособность. Государственные финансы – это мощный рычаг макроэкономического регулирования. Посредством умелого использования этого инструмента государство может решать самые разные задачи: регулировать темпы экономического роста, поддерживать стабильность денежной единицы, регулировать уровень ссудного процента, сглаживать конъюнктурные колебания. В России государство только начинает осваивать этот важный экономический инструмент. После принятия Бюджетного кодекса РФ работа по составлению и утверждению бюджета приобрела строго регламентированные и законные рамки. Что касается исполнения бюджета, особенно контроля за использованием бюджетных средств, то эта работа, по большому счету, только начинается. Российское государство еще не научилось в должной мере строить такую налоговую систему, которая бы в полной мере учитывала и одновременно согласовывала разные интересы, представленные в обществе. Оно еще не привыкло по-хозяйски и рационально распоряжаться своими доходами, не научилось оптимизировать свои расходы в условиях ограниченного количества 3 ресурсов. Недостаточен опыт и в области управления государственным долгом, неконтролируемый рост которого чуть было не вверг страну в ситуацию суверенного дефолта в 1998 г. Много сделано за последние годы в области межбюджетных отношений. Однако до сих пор предлагаются и отрабатываются многочисленные модели взаимосвязей бюджетов разных уровней, разные схемы распределения расходных и доходных полномочий, без которых трудно надеяться на то, что жизнь большинства граждан в городах, поселках, мегаполисах или областях будет спокойной и обеспеченной. Все эти проблемы свидетельствуют о том, что система государственных и муниципальных финансов в России развивается. Она меняется, совершенствуется, становится более зрелой. Многое уже устоялось, стало обыденным. Но многое еще предстоит изменить. В этих условиях важно не только зафиксировать то положительное, что достигнуто, что прочно вошло в практику, но и наметить направления, по которым в будущем должно идти совершенствование системы государственных и муниципальных финансов. 4 РАЗДЕЛ 1. СУЩНОСТЬ И ФУНКЦИИ ФИНАНСОВ Глава 1.1. Финансы как экономическая категория В обыденной жизни понятие «финансы» часто ассоциируется с деньгами, с денежными отношениями. Да и сами денежные отношения очень часто называют финансовыми. Однако «финансовые отношения» и «денежные отношения» – это не тождественные понятия. «Денежные отношения» – более широкое понятие, тогда как финансы – лишь часть денежных отношений. Как известно, деньги – это всеобщий эквивалент, особый товар, выделившийся из товарного мира для удобства обмена товара на товар. Поэтому возникновение денег связано с появлением товарного производства. В условиях товарного производства деньги выполняют множество функций. Они выражают стоимость товара, служат средством обмена, платежа и накопления. Они могут также использоваться в расчетах между странами. Денежное выражение стоимости товара есть его цена. В свою очередь, в категории «цена» представлены определенные взаимоотношения между продавцом и покупателем, когда при обмене товара на деньги некоторое количество денег возвращается к собственнику товара. Деньги не всегда сопровождают движение товаров или услуг. Собственник денежных средств может передавать их другим лицам на условиях платности и возврата по истечении определенного времени. В таком случае возникают кредитные отношения. Работник, нанимаясь и трудясь на предприятии, получает заработную плату. В таком случае между работником и работодателем также возникают денежные отношения. Во всех перечисленных случаях имеют место денежные отношения, для которых общей характеристикой является возмездность (эквивалентность). Если ты платишь деньги – получаешь товар; если выполняешь определенную работу – получаешь заработную плату; если берешь деньги в кредит – платишь процент и т.п. Однако такая возмездность характерна не для всех денежных отношений. Выделяется особая группа денежных отношений, для которой характерным является преимущественно неэквива5 лентное движение денег. Именно эта группа денежных отношений и представляет собой финансовые отношения. Обособление части денежных отношений в особую категорию «финансы» связано с появлением такого важного субъекта хозяйственной жизни, как государство. Государству для выполнения своих функций всегда были необходимы денежные средства, которые формировались в основном за счет перераспределения созданного продукта, через налоги. Само наличие государства обязывало граждан и хозяйствующих субъектов отдавать час и, своих доходов на общие нужды. Так возникли денежные отношения, которые нельзя в полной мере назвать эквивалентными. Государство изымало через налоги денежные средства. Но в каждом конкретном случае, для каждого налогоплательщика, будь то хозяйствующий субъект или гражданин, установить прямую связь между тем, сколько ты отдал и сколько получил взамен от государства в виде общественных благ, было невозможно. В таком случае возникали неэквивалентные денежные отношения, основу которых составляли уже не столько экономические, сколько меры правового, принудительного характера. В результате этих отношений формировались централизованные денежные фонды государства. Эти фонды государство использовало на финансирование армии, содержание госаппарата, осуществление экономической и социальной политики. По мере того, как возрастала роль государства, расширялись, прежде всего, его экономические функции, рос объем централизованных денежных фондов государства. Сегодня в бюджетах большинства развитых стран сосредоточено до половины всею национального ВВП. В результате перераспределения формировались не только централизованные фонды государства, но и децентрализованные денежные фонды хозяйствующих субъектов и граждан (домашних хозяйств). Фирмы, реализовав продукцию и уплатив налоги, получали денежные средства, которые они уже могли использовать по своему усмотрению. Граждане, работники, получив заработную плату и уплатив налоги, также получали в свое распоряжение денежные средства, которые использовали для удовлетворения своих потребностей. 6 Так происходило обособление части денежных средств и выделение особой группы денежных отношений, которая функционировала исключительно на стадии распределения и перераспределения совокупного продукта. Именно она и получила название финансов. Таким образом, финансы как экономическая категория представляют собой часть денежных отношений, которые опосредуют неэквивалентное движение денег, возникают на стадии перераспределения созданного продукта и связаны с наличием государства как органа управления. Такой подход отражен и в самом термине «финансы» (finances – денежные средства). Считается, что впервые его ввел французский ученый Ж. Боден в 1577 г. в своей работе «Шесть книг о республике». В русский язык этот термин перешел в XVIII в. и в течение долгого времени употреблялся как синоним понятию «казна». Русский профессор права Московского университета Семен Ефимович Десницкий в работе «Представление о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи» так определял финансы: «Финансы заключают в себе смысл пространный: они имеют предлогом доставление государству надельных и довольных по его надобности доходов». В изданном в начале XIX в. Академией наук толковом словаре отмечалось: «Финансы – государственная казна, собираемая с подданных для содержания Государства и всех частей оного, как-то: Государева дома, армии, флота, государственных министерств и других статских чинов и пр. пр.» После опубликования в 1889 г. профессором СанктПетербургского университета В.А. Лебедевым работы «Финансовое право» под финансами стали понимать не только государственные доходы, но и все материальные и личные средства, которыми располагает государственная власть. Более широкая трактовка финансам была дана в работах С.Ю. Витте. В конспекте лекций о Народном и Государственном хозяйстве он определяет финансы не только как доходы государства, но и его расходы, включая государственный долг. 7 В современном понимании финансы представляют собой систему денежных отношений по поводу формирования, распределения и использования централизованных денежных средств государства в целях выполнения его функций, а также децентрализованных средств хозяйствующих субъектов и домашних хозяйств с целью обеспечения условий их расширенного воспроизводства. При этом необходимо иметь в виду следующие обстоятельства. Первое. Уровень и состояние финансов во многом определяются тем, как обстоят дела в реальном секторе производства. Это обусловлено производным характером финансов и тем обстоятельством, что финансы – это лишь часть денежных отношений, возникающих на стадии перераспределения созданного продукта. Поэтому от того, каков объем созданного в обществе продукта, зависит и объем финансовых средств, которым реально могут располагать государство, хозяйствующие субъекты и граждане. Второе. Финансы, будучи категорией перераспределения, существенно отличаются от других стоимостных категорий, которые в условиях рыночного хозяйства также выполняют функции перераспределения (цена, кредит). Если такие денежные категории, как цена, заработная плата, прибыль, кредит, обусловлены системой экономических отношений и наличием товарного производства, то финансы как категория перераспределения, порождена самим фактом наличия государства. Третье. Хотя финансы связаны с перераспределением созданного продукта, они оказывают свое влияние на весь ход воспроизводственного процесса, главным образом через налоги и государственное финансирование. Таким образом, подводя итог, следует отметить, что финансы как экономическая категория – это особая группа денежных отношений, обладающих одновременно следующими признаками: 1) это денежные отношения, связанные с перераспределением созданного общественного продукта; 2) их наличие обусловлено существованием государства как органа управления; 8 3) это отношения, которые опосредуют преимущественно неэквивалентное денежное движение; 4) основой их существования и формирования является сфера материального производства; 5) они оказывают существенное влияние на весь ход воспроизводственного процесса, главным образом через налоги и государственное финансирование. Глава 1.2. Функции финансов Сущность финансов наиболее полно проявляется через их функции. Финансы выполняют три основные функции: распределительную, регулирующую и контрольную. Распределительная функция финансов связана с распределением стоимости произведенного общественного продукта, формированием у субъектов экономических отношений доходов и накоплений, с созданием фондов денежных средств. В результате перераспределения образуются вторичные или производные доходы. Созданный в обществе валовый внутренний продукт (ВВП) за вычетом потребленных в процессе производства средств производства проходит первичное распределение, результатом которого является формирование доходов основных участников сферы материального производства. Однако этого недостаточно для того, чтобы общественное хозяйство в целом могло развиваться и нормально функционировать. Возникает необходимость перераспределения созданного продукта, которое обусловлено:  наличием наряду с производственной непроизводственной сферы, в которой материальный продукт не создается (образование, здравоохранение, оборона и т.п.);  дифференциацией доходов различных групп населения, которая неизбежна в условиях рыночной экономики;  неравномерностью развития отдельных территорий и отраслей хозяйства. В итоге перераспределения формируются доходы государства; доходы, полученные в отраслях непроизводственной сферы; население получает дополнительные денежные средства через социальные выплаты; территории и предприятия – дополнительные ресурсы для развития. Таким образом, вторичные доходы формируют конечные пропорции использования национального 9 дохода и играют важную роль в сбалансированном развитии отдельных отраслей хозяйства и территорий, обеспечении достойного уровня жизни широких слоев населения. Регулирующая функция финансов проявляется через воздействие государства на экономическое развитие (поведение хозяйствующих субъектов, развитие отдельных территорий и отраслей) посредством финансовых рычагов. Основными инструментами, которые при этом используются, являются следующие: 1) налоги, которые могут как сокращать, так и стимулировать предпринимательскую деятельность и частное потребление; 2) государственные расходы, которые побуждают фирмы или работников производить те или иные товары и услуги, а также социальные выплаты, обеспечивающие определенный уровень доходов некоторым слоям населения; 3) регулирование или контроль, посредством принятия соответствующих законов, определенных видов экономической деятельности, вплоть до запрещения некоторых из них; 4) установление предельных цен на некоторые товары и услуги (главным образом в отраслях естественных монополий). Современное государство, увеличивая объем государственных капитальных вложений, способствует повышению спроса, расширению инвестиций и росту объемов промышленного производства. Выделяя ассигнования на военные цели, государство предъявляет спрос не только на военную технику, но и на промышленную продукцию, оборудование, сырье, стимулирует научные исследования. Финансируя инфраструктуру, государство способствует сокращению издержек частных компаний. Посредством налогов оно может ограничить частное потребление отдельных видов товаров (например, алкоголя, табачных изделий), а, варьируя разницей между доходами и расходами бюджета, государство способно поддерживать тот или иной баланс между накопленным и действительно применяемым в производстве капиталом. 10 Активно использовать финансы в качестве средства регулирования экономики правительства развитых стран начали со времени Великой депрессии 1929-1933 гг. Главным идеологом и основоположником теории и практики регулирования экономики путем использования государственных финансов в XX столетии является английский экономист Дж. Кейнс, сформулировавший теорию государственных финансов, представляющую собой важнейшую составную часть кейнсианской (неокейнсианской) экономической теории. Контрольная функция финансов тесно связана с распределительной функцией. Нельзя сказать, что контроль осуществляется только после того, как произошло распределение и перераспределение совокупного продукта и образовались централизованные и децентрализованные денежные фонды. Контрольная функция проявляется уже в ходе распределения ВВП по соответствующим фондам и представляет собой контроль за тем, насколько правильно было осуществлено формирование этих фондов. Кроме того, контрольная функция проявляется в ходе проверки расходования средств по их целевому назначению. Финансовому контролю подлежит деятельность всех участников финансовых отношений как на микро-, так и на макроуровне. Он охватывает сферу бюджетных отношений (контроль за правильностью составления бюджета, целевым использованием бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, своевременностью уплаты процентов по долгам государства и т.п.). Финансовый контроль осуществляется и в отношении хозяйствующих субъектов. Для частных предприятий он связан с контролем в части полноты и своевременности налоговых платежей, правильности отражения затрат на производство и реализацию продукции, формирования и использования доходов от предпринимательской деятельности. Для бюджетной сферы – это контроль за целевым использованием бюджетных средств, исполнением сметы расходов. Для частных лиц контроль связан со своевременностью и полнотой уплаты налогов с доходов, собственности. 11 Когда говорят о финансовом контроле со стороны органов государственной власти, то речь идет, прежде всего, о проверке соблюдения финансового законодательства в части своевременности и полноты выполнения всеми хозяйствующими субъектами и гражданами обязательств перед бюджетной системой, налоговой службой, кредитной системой, а также взаимных расчетов и платежей между предприятиями и организациями. Финансовый контроль нацелен на повышение эффективности использования бюджетных средств, экономическое стимулирование предпринимательской деятельности, рациональное использование имеющихся в распоряжении общества материальных, природных, трудовых и финансовых ресурсов. Контрольная функция финансов проявляется через деятельность финансовых органов. Контроль может осуществляться как специальными финансовыми подразделениями предприятий, банками, так и государственными налоговыми и финансовыми органами, органами законодательной власти и специальными ведомствами. В большинстве развитых стран существуют также общественные формы контроля за целевым использованием бюджетных средств. Глава 1.3. Финансовая политика государства и финансовый механизм Все перечисленные выше функции финансов непосредственно реализуются в финансовой политике и финансовом механизме. Финансовая политика – это основанная на финансовом законодательстве целенаправленная деятельность государства, связанная с мобилизацией финансовых ресурсов, их распределением и использованием для выполнения государством своих функций. Главными задачами финансовой политики являются: 1) обеспечение финансовыми ресурсами программ, осуществляемых государством; 2) установление рационального, с точки зрения государства, распределения и использования финансовых ресурсов; 3) сосредоточение финансовых ресурсов на приоритетных направлениях государственной политики; 12 4) достижение финансовой устойчивости и финансовой независимости государства; 5) создание устойчивой материальной основы функционирования хозяйствующих субъектов; 6) формирование уровня доходов, обеспечивающих нормальное воспроизводство населения. Финансовая политика – это самостоятельная сфера деятельности государства. Но в то же время она тесно связана с любым другим видом деятельности государства, будь то кредитноденежная, социальная или внешнеэкономическая политика государства. Это обусловлено тем, что решить те или иные задачи государство не в состоянии, если оно не располагает соответствующими финансовыми ресурсами. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что критерием оценки той или иной финансовой политики является то, насколько данная финансовая политика способствует достижению целей, определенных государством в качестве приоритетных. Поэтому для оценки финансовой политики и выработки рекомендаций по ее корректировке важно четко представлять, каким целям она служит и что, в конечном счете, должно быть решено с помощью данных финансовых инструментов. Особенно велика роль финансовой политики в эпоху кардинальных изменений в обществе, как это происходило в России в 90-е гг. С одной стороны, с помощью финансовой политики можно достаточно быстро заблокировать действующий хозяйственный механизм. С другой стороны, путем радикального перераспределения финансовых ресурсов можно ускорить формирование новой системы общественных отношений. Финансовая политика государства включает следующие элементы: • бюджетная политика; • налоговая политика; • ценовая политика; • кредитно-денежная политика; • таможенная политика; • политика внешних и внутренних заимствований; • политика в области международных финансов. Центральное место в финансовой политике любого госу13 дарства занимает бюджетная политика. Бюджетная политика – это целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом. В качестве критериев эффективности бюджетной политики могут быть использованы следующие показатели: уровень собираемости бюджетных доходов; уровень выполняемых бюджетных обязательств; величина бюджетного дефицита и темпы роста государственного долга; уровень монетизации бюджетного дефицита; величина валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита; динамика ВВП; степень исполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете. Финансовая политика реализуется посредством финансового механизма, который представляет собой часть хозяйственного механизма. Он включает: • совокупность организационных форм финансовых отношений; • порядок формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств; • методы финансового планирования; • формы управления финансами и финансовой системой; • финансовое законодательство. Использование финансового механизма осуществляется специальными организационными структурами, создаваемыми для управления финансами. К их числу в России относятся органы законодательной власти, а также органы исполнительной власти: Министерство финансов РФ; Министерство РФ по налогам и сборам; Федеральная служба налоговой полиции; Мингосимущество РФ; Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, Центральный банк РФ. Контроль за использованием федеральных денежных средств осуществляет Счетная палата РФ. В субъектах РФ и муниципальных образованиях финансовую политику осуществляют соответствующие финансовые учреждения. 14 РАЗДЕЛ 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ КАК ЭЛЕМЕНТ ФИНАНСОВО-КРЕДИТНОЙ СИСТЕМЫ Глава 2.1. Финансово-кредитная система, ее звенья и принципы формирования. Распределение и перераспределение созданного в обществе продукта, в конечном счете, находит свое выражение в создании централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. При этом важным элементом механизма перераспределения денежных средств субъектов экономических отношений в условиях рыночной экономики является финансовый рынок. Существование финансового рынка обусловлено наличием временно свободных денежных средств, которые аккумулируются в кредитной системе (рынок кредитных ресурсов), а также наличием ценных бумаг, которые выпускаются хозяйствующими субъектами и государством с целью привлечения свободных денежных средств (фондовый рынок). В результате объективно существующее несовпадение суммы собственных денежных средств с потребностью в них способствует временному перераспределению свободных денег от их владельцев к заемщикам на определенных условиях. Одним из главных субъектов финансового рынка является государство. Взаимоотношения государства и финансового рынка многоплановы. Государство может выступать кредитором и заемщиком, устанавливать общие правила функционирования рынка и осуществлять повседневный контроль за ним, проводить через рынок официальную денежно-кредитную политику. Чаще всего на финансовом рынке государство выступает в качестве заемщика, что связано с таким широко распространенным явлением, как дефицит государственного бюджета. Для покрытия дефицита государство выпускает ценные бумаги. Эмитентом этих ценных бумаг является Правительство, а агентом – Центральный банк. Централизованные и децентрализованные фонды, а также кредитные ресурсы в совокупности составляют финансово-кредитную систему (ФКС) любого национального хозяйства. В целом ФКС включает две подсистемы: фи15 нансовую и кредитную. Каждая их этих подсистем делится на сферы, а те в свою очередь – на звенья, подразделения и т.п. Хотя каждый элемент ФКС имеет свои организацию, механизм и порядок функционирования, все они тесно взаимосвязаны и оказывают большое влияние на развитие национальной экономики. Финансовая подсистема ФКС, в свою очередь, делится на: 1) централизованные финансы: • государственный бюджет; • внебюджетные фонды; • государственный кредит; • финансы государственных предприятий; • государственное страхование; 2) децентрализованные финансы: • финансы коммерческих предприятий и организаций; • финансы некоммерческих организаций; • финансы кредитных организаций; • финансы страховых организаций; 3) финансы домашних хозяйств. Централизованные финансы представляют собой финансы государства и используются для регулирования национальной экономики в целом. С их помощью денежные средства хозяйствующих субъектов и граждан аккумулируются в бюджетных и внебюджетных фондах государства в целях удовлетворения общественных потребностей. Децентрализованные финансы – это денежные средства (доходы и накопления) хозяйствующих субъектов. Они используются для производства и реализации товаров и услуг, а также воспроизводства капитала и рабочей силы. Именно они составляют основу финансовой системы. Поскольку преобладающая часть финансовых ресурсов сконцентрирована у предприятий, то и стабильность финансовой системы зависит от устойчивости их финансового положения. Финансы предприятий представляют собой совокупность экономических денежных отношений, связанных с образованием первичных доходов и накоплений, их распределением и использованием. Финансы предприятий выполняют две функции: 16 1) формирования и использования денежных доходов и фондов; 2) контрольную. На организацию децентрализованных финансов существенное влияние оказывают отраслевые особенности и особенности организационно правовой формы предприятий. По отраслевой принадлежности финансы предприятий можно разделить на финансы: промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи, торговли, строительства, дорожного хозяйства, жилищнокоммунального хозяйства и т.п. Исходя из организационноправовых форм децентрализованные финансы делятся на финансы коммерческих и некоммерческих предприятий. Для коммерческих организаций основной целью является получение прибыли. Они функционируют как хозяйственные товарищества, общества, в том числе и как акционерные общества. Цель некоммерческих организаций и их основная деятельность не сводятся к получению прибыли и ее распределению между участниками. Они функционируют в форме финансируемых собственником учреждений, относящихся к непроизводственной сфере, потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций, благотворительных фондов и т.п. В качестве особого звена децентрализованных финансов выступает страхование, которое представляет собой совокупность перераспределительных отношений, возникающих по поводу защиты имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении определенных событий (страховых случаев) за счет денежных средств страхового фонда, формируемого из страховых взносов. Выделение страхования в качестве самостоятельного звена финансовой системы обусловлено наличием в условиях рыночной экономики рисков, связанных с возможностью наступления чрезвычайных обстоятельств, результатом которых могут быть весьма существенные материальные потери как хозяйствующих субъектов, так и граждан. Такими чрезвычайными обстоятельствами могут быть стихийные бедствия (наводнение, пожар); непреднамеренные действия других лиц (аварии), а также экономические действия (потеря прибыли в результате забастовок, колебания валютных курсов и т.п.). Хотя наступление страхового случая носит вероятностный 17 характер, однако хозяйствующие субъекты и граждане пытаются себя обезопасить путем отчисления части денежных средств в специальные страховые фонды. Использование средств страхового фонда связано только с наступлением и последствиями страхового случая. Именно эти особенности страховых отношений и выделяют их в особую группу финансовых отношений. Выделяют личное и имущественное страхование. Объектом личного страхования выступают жизнь и здоровье граждан (страхование жизни, от несчастных случаев, детей, дополнительной пенсии т.п.). Объектом имущественного страхования выступает имущество в различных видах и имущественные интересы страхователя. К традиционным разновидностям имущественного страхования относятся страхование: имущества граждан и предприятий; автомобилей; воздушного и водного транспорта; строений; основных и оборотных фондов предприятий; грузов и т.п. В настоящее время существует также страхование предпринимательских рисков: банковских кредитов и залоговых операций; биржевых операций и сделок; потерь от колебания валютных курсов; от инфляции; рисков по новой технике и технологии; от потери прибыли и т.п. Финансы домохозяйств – это денежные средства граждан, которыми они располагают в рамках отдельной экономической ячейки общества. Такой ячейкой является домохозяйство. Домохозяйство охватывает совместно проживающих людей, ведущих общее хозяйство, поэтому финансы домохозяйств – это денежные отношения между гражданами, совместно ведущими общее хозяйство. Они используются в целях удовлетворения личных и семейных потребностей и являются материальной основной жизни граждан. Выделяют денежные доходы и расходы домохозяйств. Денежные доходы домохозяйств включают: 1) оплату труда членов семьи; 2) доходы от предпринимательской деятельности, операций с личным имуществом и кредитно-финансовых операций; 3) государственные пенсии, пособия, стипендии и другие социальные трансферты. 18 Денежные расходы бюджета домохозяйств подразделяются на три группы: 1)потребительские расходы (покупка потребительских товаров, товаров длительного пользования, оплата услуг); 2)налоги, обязательные платежи и добровольные взносы; 3)денежные накопления и сбережения. Кредитная подсистема ФКС включает: 1) банковскую сферу: • эмиссионные банки (Центральный и Национальный банки); • не эмиссионные банки, которые охватывают коммерческие и специализированные банки (ипотечные, инновационные, инвестиционные, сберегательные и т.п.); 2) парабанковскую сферу: • специализированные кредитно-финансовые институты (кредитные товарищества, расчетные центры, страховые общества, лизинговые и факторинговые фирмы, ломбарды и т.п.); • почтово-сберегательные учреждения. В банковской сфере центральное положение занимает Центральный банк, который исторически выделился из массы коммерческих банков еще в XVIII-XIX вв. Именно Центральному банку государство предоставляло исключительное право эмиссии банкнот. Поэтому эмиссионная функция - старейшая и одна из наиболее важных функций Центрального банка. Кроме того, Центральный банк выполняет также функции: • хранения государственных золотовалютных резервов; • хранения резервного фонда других кредитных учреждений; • денежно-кредитного регулирования экономики; • кредитования коммерческих банков и осуществления кассового обслуживания государственных учреждений; • проведения расчетов и переводных операций; • контроля за деятельностью кредитных учреждений. Не эмиссионные (коммерческие) банки представляют собой главные «нервные» центры кредитной системы. Коммерческие банки аккумулируют свободные денежные средства и предоставляют кредиты хозяйствующим субъектам. Они также осуществляют расчеты и организуют платежный оборот в масштабах всего национального хозяйства, выполняют другие операции (комисси19 онные и посреднические операции, операции на фондовом рынке). Современный коммерческий банк выполняет до 100 видов операций. Особое место среди неэмиссионных банков занимают специализированные банки, деятельность которых сосредоточена на выполнении отдельных операций. Так, инвестиционные банки проводят операции по выпуску и размещению на фондовом рынке ценных бумаг. Свой капитал они используют для долгосрочного кредитования различных отраслей хозяйства. Ипотечные банки выдают кредиты под залог недвижимости. Длительное время специализированные кредитно-финансовые учреждения играли подчиненную роль, уступая коммерческим банкам. Однако после Второй мировой войны их роль в условиях рыночной экономики существенно возросла. Это произошло, с одной стороны, из-за усиления значения операций, на которых специализировались эти институты, а с другой – из-за усиления их взаимосвязи с коммерческими банками. Кредитная подсистема ФКС, кроме банковской сферы, включает еще парабанковскую сферу, куда входит обширная группа сберегательных учреждений – взаимосберегательные кассы, доверительно-сберегательные банки, ссудосберегательные ассоциации, кредитные кооперативы и др. Все эти учреждения специализируются на том, что привлекают мелкие сбережения и доходы, которые без помощи кредитной системы не могут функционировать как капитал. Финансовая и кредитная подсистемы ФКС тесно связаны друг с другом. Так, учреждения Центрального банка и кредитные организации обслуживают счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной деятельности. Банковская система является держателем практически всех денежных средств федерального бюджета. Коммерческие банки и учреждения Центрального банка осуществляют безналичные расчеты между плательщиком и получателем бюджетных средств. Центральный банк является центром информации при формировании федерального бюджета. Основываясь также на информации Центрального банка об остатках средств на счетах по учету средств, полученных от предпринимательской и иной деятельности получателей средств федерального бюджета, правительство осуществляет мониторинг объемов и направлений использования 20 бюджетных средств. Основными принципами формирования ФКС являются следующие: • наличие собственной финансовой базы; • единство и взаимодействие всех элементов ФКС, предопределяемое общностью источника первичных доходов (ВВП) и финансовой политики, направленной на согласование интересов субъектов экономических отношений; • функциональное назначение каждой подсистемы и ее звеньев. Глава 2.2. Сущность и функции государственных финансов. Важнейшим звеном финансовой системы являются государственные и муниципальные финансы, обеспечивающие органы государственной власти и местного самоуправления денежными средствами для осуществления функций, предусмотренных Конституцией РФ и другими законодательными актами. Сущность государственных и муниципальных финансов состоит в том, что они охватывают ту часть денежных отношений по поводу распределения и перераспределения стоимости созданного в обществе совокупного продукта, которая в установленном размере аккумулируется в руках органов государственной власти и местного самоуправления для покрытия расходов, необходимых для выполнения государством и местными органами власти своих функций. В Российской Федерации, исходя из федеративного устройства, государственные финансы включают два уровня: финансы федеральных органов власти и финансы органов субъектов РФ. Муниципальные финансы являются низовым звеном и выделены в самостоятельный структурный уровень (схема 1). 21 Схема 1 Государственные и муниципальные финансы Финансы федеральных органов власти Финансы органов власти субъектов РФ Финансы органов местного самоуправления Федеральный бюджет Внебюджетные фонды государства Бюджеты субъектов РФ Внебюджетные фонды субъектов РФ Муниципальные бюджеты Внебюджетные фонды местных органов власти Государственный кредит Финансы казенных и государственных унитарных предприятий Кредит субъектов РФ Финансы государственных унитарных предприятий субъекта РФ Муниципальный кредит Финансы муниципальных унитарных предприятий Все три уровня государственных и муниципальных финансов тесно связаны между собой и образуют единую систему. В структуре государственных и муниципальных финансов главным элементом выступают взаимосвязанные бюджеты трех уровней – федерального, регионального (субъекта РФ) и местного. Эти взаимосвязи обусловлены неравномерностью развития различных территорий и недостаточностью средств региональных и местных бюджетов. Поэтому для достижения сбалансированности бюджетов существует система перераспределения средств между бюджетами разных уровней. Государственные и муниципальные финансы играют важную экономическую, социальную, политическую роль и выполняют несколько функций. Прежде всего, это функция перераспределения. Благодаря этой функции происходит концентрация денежных средств в руках государства и их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей. Функция перераспределения осуществляется через систему централизованных фондов. Ее результатом является: 1) перераспределение доходов рентабельных отраслей в отрасли с низкой рентабельностью (например, из промышленности в сельское хозяйство); 2) содержание за счет бюджета учреждений непроизводственной сферы; 3) перераспределение доходов между различными социальными группами населения; 4) перераспределение доходов между различными территориальными образованиями. Регулирующая функция государственных и муниципальных финансов связана с образованием и использованием бюджетного 22 фонда. Бюджетный фонд образуется за счет налогов, займов, доходов от государственной собственности. Через налоги государство может либо сдерживать экономическую активность и частное потребление, либо, наоборот, стимулировать их. Тоже касается государственных займов, производительное использование которых может стимулировать рост национальною дохода, а непроизводительное отвлекать и без того дефицитные ресурсы на выплату процентов но долгам. Формирование государственной собственности способствует развитию инфраструктуры и сферы общественных услуг, необходимых для нормального функционирования национального хозяйства и обеспечения доступности общественных благ для всех слоев населения. С другой стороны, приватизация сферы общественных услуг (коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование и др.) может сдерживать потребление отдельных групп населения, что приводит к снижению их уровня жизни. Использование бюджетного фонда осуществляется через целевые расходы. Государство, выступая как совокупный хозяйствующий субъект, учитывает экономические интересы всех участников воспроизводственного процесса путем распределения бюджетных средств по разным направлениям деятельности государства и сферам общественного хозяйства. Таким образом достигается сосредоточение финансовых ресурсов на приоритетных, с точки зрения государства, направлениях хозяйственной деятельности. Осуществляя бюджетные расходы, государство может изменять структуру общественного производства, влиять на результаты хозяйствования, проводить социальные преобразования. Большое влияние на экономику страны бюджетный фонд способен оказывать благодаря тому, что он может использоваться в интересах ускорения научно-технического прогресса. Создание принципиально нового механизма бюджетного финансирования науки, совершенствование государственной системы подготовки и переподготовки кадров, использование льготного налогового режима в части обложения прибыли от реализации новых видов продукции и тому подобные бюджетные меры призваны стимулировать научные открытия и новые технические достижения, сокращать сроки их внедрения в производство, а в итоге – слу23 жить катализатором ускорения научно-технического прогресса. Контрольная функция государственных и муниципальных финансов позволяет узнать, насколько своевременно и полно финансовые ресурсы поступают в распоряжение государства и местных органов власти, как фактически складываются пропорции в распределении бюджетных средств, эффективно ли они используются. Следует говорить о контрольной функции государственных и муниципальных финансов в узком и широком смысле. В узком смысле контрольная функция реализуется по следующим направлениям: 1) контроль за правильностью и своевременным перечислением средств в централизованные фонды; 2) контроль за соблюдением заданных параметров централизованных фондов денежных средств с учетом потребностей производственного и социального развития; 3) контроль за целевым и эффективным использованием финансовых ресурсов, осуществляемый на основе составления плановых и отчетных смет образования и расходования денежных средств. Контрольная функция государственных и муниципальных финансов заключается в том, что через формирование и использование фонда денежных средств государства происходит отражение экономических процессов, протекающих в структурных звеньях экономики. Благодаря этому бюджет может «сигнализировать» о том, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей. Широкое понимание контрольной функции государственных и муниципальных финансов сводится к сравнению результатов финансовой политики государства с поставленными целями и установленными критериями. Таким образом, речь идет о реализации долгосрочной финансовой политики, в которой основное внимание обращается на предвидение изменений и заблаговременное приспособление к ним порядка и условий финансирования. 24 Глава 2.3. Государственная финансовая система и ее звенья. Государственная финансовая система в развитых странах включает шесть основных элементов: 1) государственный бюджет; 2) местные бюджеты; 3) государственный кредит; 4) специальные внебюджетные фонды; 5) государственное страхование; 6) финансы государственных корпораций. Ведущим 'F0е звеном любой финансовой системы выступает государственный бюджет. По своему материальному содержанию – это главный централизованный фонд денежных средств государства. Государственный бюджет является также главным средством перераспределения национального дохода (НД). Через это звено перераспределяется до 40% НД. Основными доходами государственного бюджета выступают налоги, составляющие от 70 до 90% и более общей суммы его доходов. В странах с развитой рыночной экономикой за государственным бюджетом закрепляются главные налоги: налог на прибыль корпораций, налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, таможенные пошлины. Это во многом обусловлено тем, что из государственного бюджета производятся основные расходы государства: на военные цели; управление; правоохранительную деятельность; вмешательство в экономику; социальные расходы и субсидии. За счет средств государственного бюджета осуществляется также выравнивание бюджетов разных уровней – предоставляются субсидии и кредиты региональным и местным органам власти. Второе звено государственной финансовой системы – местные бюджеты. В унитарных государствах местные бюджеты не входят в государственный бюджет. В федеративных государствах местные бюджеты не входят в бюджеты членов федерации, а последние не включаются в федеральный бюджет. За местными бюджетами закреплены второстепенные налоги – подоходный налог, ресурсные налоги, поэтому они, как правило, дефицитны и не могут нормально функционировать без субсидий и кредитов из 25 государственного бюджета. Большая часть расходов местных бюджетов направляется на социальные цели. Третье звено государственной финансовой системы – государственный кредит, который представляет собой форму кредитных отношений между государством, юридическими и физическими лицами, когда государство выступает как заемщик, кредитор или гарант. Чаще всего государство выступает как заемщик, используя средства государственного кредита для погашения дефицита государственного бюджета. Поэтому объективная необходимость государственного кредита обусловлена, в первую очередь, превышением государственных расходов над его доходами. Государство постоянно испытывает потребность в дополнительных финансовых ресурсах, тогда как доходы не всегда покрывают его расходы. В этом случае государство выступает как заемщик. Реже государство выступает как кредитор, предоставляя займы другим государствам или частным компаниям. Если же государство берет на себя ответственность за погашение частных обязательств, то оно выступает как гарант. Четвертое звено государственной финансовой системы – внебюджетные специальные фонды. Эти фонды имеют постоянный источник, а мобилизация и использование средств осуществляется в особых формах и особыми методами. Внебюджетные фонды не зависят от средств государственного бюджета, используются строго по целевому назначению – для оказания социальных услуг населению, стимулирования развития отсталых отраслей инфраструктуры, обеспечения дополнительными ресурсами приоритетных отраслей экономики. В странах с развитой рыночной экономикой наиболее крупными внебюджетными фондами являются государственные социальные внебюджетные фонды, средства которых используются на выплату пенсий по возрасту, по инвалидности, пособий по временной нетрудоспособности, безработице и т.п. Пятым элементом государственной финансовой системы является государственное страхование. Это форма страхования, при которой в качестве страховщика выступает государственная организация. Чаще всего в условиях рыночной экономики страхование осуществляется специальными частными страховыми компаниями. Однако и государство берет на себя 26 страхование некоторых видов риска, образуя централизованный страховой (резервный) фонд. Он формируется не только в денежной, но и в натуральной форме за счет общегосударственных ресурсов и находится в распоряжении правительства. Создание такого фонда связано, как правило, с наличием страховых рисков природного и техногенного характера и возмещением ущерба от стихийных бедствий, катастроф, экологических аварий и т.п. Реже государственное страхование связано с экономическими факторами (риски при экспортно-импортных операциях, поставках, осуществляемых государством) или экономической нестабильностью. И, наконец, шестым элементом государственной финансовой системы выступают финансы государственных предприятий. Государственные предприятия в развитых странах получили широкое развитие лишь после Второй мировой войны (1946-1950). В этот период национализации подлежали в основном отсталые, неконкурентоспособные отрасли национального хозяйства – железные дороги, воздушный транспорт, энергетические отрасли (электроэнергетика, газовая, угольная промышленность и др.). В настоящее время в государственной собственности находятся, как правило, низко рентабельные или убыточные отрасли. Но эти отрасли очень важны для развития любого национального хозяйства. В России до конца 80-х гг. все предприятия были в основном государственными. Сегодня государственные предприятия существуют в форме казенных, унитарных и муниципальных предприятий. 27 РАЗДЕЛ 3. ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ И СТРУКТУРА РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВЫХ ОРГАНОВ Глава 3.1. Правовой статус региональных и местных финансовых органов Бюджетный кодекс Российской Федерации относит финансовые органы субъектов Российской Федерации и местные финансовые органы к категории участников бюджетного процесса. Правовой статус участников бюджетного процесса устанавливается Бюджетным кодексом Российской Федерации (см. пункт 2 статьи 1 Кодекса). Для того чтобы понять, какой правовой статус установлен для региональных и местных финансовых органов Бюджетным кодексом Российской Федерации, необходимо определить: а) понятие «финансовый орган»; б) правовой статус финансового органа; в) полномочия финансовых органов. Понятие «финансовый орган» используется в бюджетном законодательстве и в законодательстве о налогах и сборах. Действующая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации не содержит определения понятия «финансовый орган». Эта недоработка будет устранена с принятием Федеральным Собранием Российской Федерации поправок, подготовленных Министерством финансов Российской Федерации для целей проведения реформы бюджетного процесса в Российской Федерации. Поправки дополнят понятийный аппарат Бюджетного кодекса Российской Федерации следующим определением: «Финансовый орган – Министерство финансов Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий составление и организацию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (финансовый орган субъекта Российской Федерации), подразделение местной администрации муниципального образования, осуществляющее составление и организацию исполнения местного бюджета (финансовый орган муниципального образования)». 28 Однако ни действующая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации, ни предлагаемые Министерством финансов Российской Федерации поправки не дают однозначного ответа на вопрос, являются ли финансовые органы юридическими лицами, что вполне закономерно, так как бюджетное законодательство регулирует бюджетные правоотношения, а отнесение организации к юридическим лицам регламентируется гражданским законодательством. Рассмотрим эту проблему отдельно для региональных и местных финансовых органов. В перечне участников бюджетного процесса (см. статью 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации) финансовые органы поименованы в составе органов исполнительной власти, где кроме финансовых органов также упоминаются: • высшие должностные лица субъектов Российской Федерации; • главы местного самоуправления; • органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов; • другие уполномоченные органы. В приведенном выше общем определении о финансовом органе субъекта Российской Федерации также говорится как об органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Пункт 6 статьи 151 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает, что финансовые органы субъектов Российской Федерации создаются в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, которое, в свою очередь, строится в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Указанный Федеральный закон устанавливает, что обладают правами юридического лица и имеют гербовую печать законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации (статьи 4 и 20 указанного Федерального закона соответственно). Создание (в том числе и наделение правами юридического лица) иных 29 исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Таким образом, федеральное законодательство прямо не устанавливает, что финансовый орган субъекта Российской Федерации должен быть наделен правами юридического лица. При этом статья 48 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет понятие юридического лица следующим образом: «Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету». Тем не менее, принимая во внимание, что: 1. гражданское законодательство подразделяет участников гражданских правоотношений только на физические и юридические лица; 2. статья 2 Федерального закона 184-ФЗ определяет, что систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган, иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (т. е. иные органы государственной власти не входят в состав законодательного или высшего органа); 3. в соответствии со статьей 21 Федерального закона 184-ФЗ высший исполнительный орган государственной власти формирует иные исполнительные органы государственной власти (т. е. иные исполнительные органы государственной власти не входят в состав высшего органа); 4. орган государственной власти не может являться физическим лицом, – можно сделать однозначный вывод о том, что финансовый орган субъекта Российской Федерации, как и любой иной орган исполнительной власти субъекта Россий- 30 ской Федерации, должен обладать правами юридического лица. Также как и в случае с финансовым органом субъекта Российской Федерации, из действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации не следует однозначного ответа, должен ли муниципальный финансовый орган наделяться правами юридического лица. Федеральным законом от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дается определение органа местного самоуправления и должностного лица местного самоуправления: • органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; • должностное лицо местного самоуправления – выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (см. статью 34 Федерального закона 131-ФЗ). Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Представительный орган муниципального образования и местная администрация обладают правами юридического лица (статьи 35 и 37 указанного Федерального закона соответственно). 31 Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования, в нее могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (пункт 8 статьи 37 указанного Федерального закона). Таким образом, финансовые органы муниципальных образований в силу действующего федерального законодательства могут как обладать, так и не обладать правами юридического лица. Вместе с тем, исходя из сложившихся реалий, в поселениях, где органы местного самоуправления крайне малочисленны, создание финансового органа как отдельного юридического лица (наделение финансового органа правами юридического лица) нецелесообразно, поскольку приведет к увеличению расходов на содержание органов местного самоуправления и к усложнению системы управления в муниципальном образовании. Бюджетным кодексом Российской Федерации устанавливаются бюджетные полномочия участников бюджетного процесса. Применительно к субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет: • бюджетные полномочия органов власти и местного самоуправления в зависимости от уровня бюджетной системы (органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления); • бюджетные полномочия различных ветвей власти (законодательных (представительных) и исполнительных органов); • бюджетные полномочия финансовых органов; • бюджетные полномочия руководителей финансовых органов. При этом понятие бюджетных полномочий законодательно определено следующим образом: «Бюджетные полномочия органов государственной власти (органов местного самоуправления) – установленные законодательством Российской Федерации права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса». 32 Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации определены статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации. К ним относятся: • установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; • составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации; • установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти; • установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации; • определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации; 33 • установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации; • установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; • предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; • установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов; • осуществление государственных заимствований субъекта Российской Федерации, управление государственным долгом субъекта Российской Федерации; • детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации; • временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления; • установление в определенных случаях ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений; • иные бюджетные полномочия. Перечень бюджетных полномочий органов государственной власти городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга несколько шире с учетом особенностей организации местного самоуправления в данных субъектах Российской Федерации. Бюджетные полномочия органов местного самоуправления (статья 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации) по своему составу во многом сходны с полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним отнесены: • установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного 34 бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета; • составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета; • установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования; • определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов; • осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом; • детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету; • установление в определенных случаях ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений; • иные бюджетные полномочия. Органы местного самоуправления муниципальных районов осуществляют также следующие бюджетные полномочия: • установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов; • установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений; • определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответ35 ствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; • составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района. Органы местного самоуправления поселений осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения. К бюджетным полномочиям органов исполнительной власти (статья 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации) относятся: • составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления; • исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета; • управление государственным, муниципальным долгом; • ведомственный контроль за исполнением бюджета; • представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления; • другие полномочия, определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актами представительных органов местного самоуправления. Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам. 36 Бюджетные полномочия финансовых органов определены в различных статьях действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации. К ним относятся: • проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита, а также проверки целевого использования бюджетного кредита; • проведение проверки финансового состояния получателя государственной или муниципальной гарантии; • осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов; • непосредственное составление проектов бюджетов; • получение сведений, необходимых для своевременного и качественного составления проектов бюджетов от финансовых органов другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц; • организация исполнения бюджета; • приостановка предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций) местным бюджетам при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; • временное управление бюджетом в случаях, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года и если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через три месяца после начала финансового года; • составление сводной бюджетной росписи на основе бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств; • получение смет доходов и расходов бюджетных учреждений в течение одного рабочего дня со дня их утверждения; • утверждение и изменение лимитов бюджетных обязательств для распорядителей и получателей бюджетных средств на 37 основе проектов распределения, утвержденных главными распорядителями бюджетных средств; • отсрочка в предоставлении лимита бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств на период до трех месяцев; • подтверждение денежных обязательств или отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств исключительно в следующих случаях: а) при несоответствии принятых денежных обязательств требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации; б) при несоответствии принятых денежных обязательств закону (решению) о бюджете, доведенным бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств; в) при несоответствии принятых бюджетных обязательств утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения; г) при блокировке расходов; • направление доходов, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете; • перемещение бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах 10 % бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств; • сбор, свод, составление и представление отчетности об исполнении бюджета; • осуществление финансового контроля за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государ38 ственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств. В случае принятия поправок к Бюджетному кодексу Российской Федерации финансовые органы также получат право: • утверждать перечень кодов, подвидов по видам доходов, администраторами которых являются соответственно органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления; • устанавливать порядок представления реестров расходных обязательств муниципальных образований в финансовый орган субъекта Российской Федерации; • устанавливать методику планирования расходов бюджета; • устанавливать порядок формирования и исполнения сводной бюджетной росписи бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета; • устанавливать порядок составления и ведения кассового плана; • устанавливать порядок исполнения бюджета по расходам; • устанавливать порядок составления, утверждения и ведения бюджетных росписей главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств; • устанавливать порядок формирования, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений, финансируемых из бюджета субъекта Российской Федерации (территориального государственного внебюджетного фонда), местного бюджета; • устанавливать порядок санкционирования оплаты денежных обязательств. Бюджетным кодексом Российской Федерации также определено, что отдельные бюджетные полномочия исполняют уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченные органы местного самоуправления. Как правило, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления реализации таких полномочий закрепляются за финансовыми органами. К таким полномочиям отно39 сятся управление государственным и муниципальным долгом, осуществление государственных и муниципальных заимствований, предоставление государственных и муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, установление порядка и сроков возврата в бюджет субсидий и субвенций в случаях их нецелевого использования, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки, некоторые другие полномочия. Руководители финансовых органов и их заместители (в соответствии с их полномочиями) имеют право: • вводить режим блокировки расходов, связанных с выполнением определенных условий, в случаях не выполнения условий, определенных законом (решением) о бюджете, получателем бюджетных средств либо в случае установления фактов нецелевого использования средств соответствующего бюджета; • утверждать сводную бюджетную роспись и дополнительную сводную бюджетную роспись; • применять следующие меры принуждения: а) списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, и в других случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации; б) списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек; в) списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил; г) взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки; д) выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получа40 телей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; е) составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов; ж) взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки. Глава 3.2. Функции и типовая структура региональных и муниципальных финансовых органов В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» формирование финансового органа, как и иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местный финансовый орган, как и иные органы местного самоуправления, образуется представительным органом местного самоуправления. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования принимают нормативные правовые акты, определяющие функции и задачи региональных и муниципальных финансовых органов, в которых также определяют полномочия, которые предоставляются финансовым органам для выполнения их функций и решения задач. К функциям финансовых органов можно отнести: • проведение на территории субъекта Российской Федерации (муниципального образования) единой государственной (муниципальной) финансовой, бюджетной, налоговой политики; 41 • координация деятельности в этой сфере иных исполнитель- ных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (иных органов местного самоуправления); • осуществление исполнительно-распорядительных полномочий по управлению государственными (муниципальными) финансами субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Взвешенная финансовая, бюджетная и налоговая политика предполагает ее предсказуемость и преемственность, долгосрочную сбалансированность бюджета и его устойчивость к неблагоприятным внешним воздействиям, обеспечение необходимого уровня доходов бюджета, стимулирование экономического роста на территории региона (муниципального образования). Реализация функций осуществляется финансовыми органами через решение стоящих перед ними задач:  составление проекта регионального (местного) бюджета и проекта перспективного финансового плана субъекта Российской Федерации (муниципального образования);  исполнение регионального (местного) бюджета;  ведение бухгалтерского учета исполнения бюджета, составление отчета об исполнении регионального (местного) бюджета и консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (для региональных финансовых органов и финансовых органов муниципальных районов);  осуществление в пределах своей компетенции государственного (муниципального) финансового контроля;  координация деятельности исполнительных органов государственной власти (органов местного самоуправления) по вопросам осуществления государственного финансового контроля;  концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (муниципального образования), обеспечение устойчивости финансов субъекта Российской Федерации (муниципального образования);  разработка концепций управления государственным (муниципальным) долгом, программ государственных (муниципальных) заимствований и их реализация в установленном 42     порядке, осуществление государственных (муниципальных) заимствований от имени субъекта Российской Федерации (муниципального образования), управление государственным (муниципальным) долгом; организация межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации (в муниципальном районе); составление сводной росписи регионального (местного) бюджета; методическое руководство финансово-экономическими службами при исполнительных органах государственной власти (органах местного самоуправления) по вопросам составления проекта бюджета и его исполнения; иные задачи в сфере проведения единой государственной (муниципальной) финансовой, налоговой и бюджетной политики на территории субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Своевременная и качественная подготовка проекта бюджета на очередной финансовый год является одной из главных задач финансового органа. Закон (решение) о бюджете на очередной финансовый год в совокупности с перспективным финансовым планом являются основными инструментами проведения не только собственно бюджетной политики, но и финансовой политики в целом. При их подготовке необходимо обеспечить выполнение установленных законами, нормативными правовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления, договорами и соглашениями расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Это предполагает организацию учета и ведение реестра расходных обязательств, определение методов оценки объема расходных обязательств, правил и процедур расчета средств, необходимых для их выполнения в среднесрочной перспективе и в очередном финансовом году. При разработке проекта бюджета финансовый орган должен обеспечить соблюдение установленных бюджетным законодательством требований к срокам его подготовки, содержанию, обосновывающим материалам. 43 Финансовый орган организует исполнение бюджета субъекта Федерации (муниципального образования). Решение этой задачи предполагает достижение минимального по значению и максимально обоснованного отклонения от утвержденных законом (решением) о бюджете параметров. Своевременное и качественное формирование отчетности об исполнении бюджета позволяет оценить выполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования, предоставить участникам бюджетного процесса необходимую для анализа, планирования и управления бюджетными средствами информацию, обеспечить подотчетность деятельности органов власти и органов местного самоуправления, администраторов бюджетных средств, оценить финансовое состояние бюджетных учреждений. Финансовый орган осуществляет контроль за операциями главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета, за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, соблюдением требований бюджетного законодательства, обеспечивает соблюдение финансовой дисциплины, ответственности и подотчетности в использовании бюджетных средств, способствуя повышению эффективности и прозрачности управления государственными финансами. В рамках бюджетного процесса особое место занимает разработка и проведение долговой политики субъекта Федерации (муниципального образования), концентрация оперативных полномочий в едином подразделении финансового органа, включая расширенный и централизованный учет всех долговых обязательств, что позволяет обеспечить устойчивость и сбалансированность бюджета. Применение различных долговых инструментов, доступность информации о них, о финансовом положении и активах региона (муниципального образования) во многом влияют на инвестиционную привлекательность территории. Решение задачи организации межбюджетных отношений обеспечивается путем предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам муниципальных образований в рамках единой нормативно-правовой и методологической базы, реалистичной оценки объема обязательств, связанных с реализацией делегированных 44 полномочий. Финансовый орган для осуществления стоящих перед ним задач целесообразно наделить следующими полномочиями. А. Полномочия, связанные с бюджетным планированием, формированием и исполнением бюджета: Разрабатывать в соответствии с действующим законодательством, прогнозами социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (муниципального образования) перспективный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального образования), проект бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и прогноз консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального района). Исполнять в пределах своей компетенции бюджет субъекта Российской Федерации (муниципального образования), составлять поквартальное распределение бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), сводную роспись бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального района). Анализировать использование выделенных бюджетных ассигнований, представлять установленную отчетность по исполнению бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в соответствующий федеральный орган исполнительной власти, законодательный (представительный) и высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (главе муниципального образования). Составлять прогноз доходов и вести учет доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Уточнять и вносить изменения в поквартальное распределение бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и сводную роспись бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования). 45 Утверждать лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Участвовать в разработке порядка и осуществлении контроля поступления доходов от имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Устанавливать порядок организации деятельности исполнительных органов государственной власти (органов местного самоуправления) субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по зачислению налоговых и неналоговых доходов, безвозмездных перечислений и иных поступлений в бюджет субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Участвовать в установленном порядке в разработке проекта бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации, исполнении бюджета и контроле за целевым использованием средств фонда (только для финансовых органов субъектов Российской Федерации). Осуществлять в установленном им порядке в соответствии с действующим законодательством размещение средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на банковских депозитах и другие финансовые операции. Выдавать в установленном законодательством порядке займы, бюджетные кредиты, дотации, субвенции и субсидии. Осуществлять полномочия главного распорядителя средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в пределах выделенных ассигнований (только для региональных финансовых органов и местных финансовых органов, являющихся юридическими лицами). Обеспечивать в течение финансового года на первое число каждого месяца резерв предстоящих расходов на счетах по исполнению бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) (в случае принятия высшим исполнительным органом государственной власти (главой муниципального образования) решения об образовании такого резерва). Открывать и вести лицевые счета бюджетных средств главных распорядителей и получателей средств бюджета субъекта 46 Российской Федерации (муниципального образования), определять порядок учета бюджетных обязательств. Согласовывать принимаемые налоговыми органами решения о предоставлении налоговых кредитов, инвестиционных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и сборов в бюджет субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, предусмотренном действующим законодательством, с ведением соответствующего реестра. Направлять дополнительно полученные в бюджет субъекта Российской Федерации (муниципального образования) доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой учреждениями, финансируемыми из бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), на финансирование расходов этих же учреждений. Анализировать исполнение бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и исполнение местных бюджетов муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации (муниципального района). Осуществлять в установленном порядке обслуживание исполнения местных бюджетов муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации (муниципального района). Готовить предложения о порядке ведения реестра расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), осуществлять в соответствии с действующим законодательством ведение Реестра и представление его в соответствующие органы государственной власти (органы местного самоуправления). Осуществлять в установленном им порядке погашение кредиторской задолженности по бюджету субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Б. Полномочия, связанные с совершенствованием бюджетной политики и бюджетного процесса, повышением эффективности государственных (муниципальных) расходов: Разрабатывать предложения по организации бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации (муниципальном об47 разовании), а также осуществлять разработку и развитие автоматизированной системы бюджетного процесса, обеспечивать эффективность ее функционирования с использованием современных информационных компьютерных технологий. Совершенствовать методы бюджетного планирования и порядок бюджетного финансирования, осуществлять методическое руководство деятельностью главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в указанной сфере. Участвовать в пределах своей компетенции в подготовке целевых программ субъекта Российской Федерации (муниципального образования), обеспечивать в установленном порядке их финансирование за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Участвовать в разработке мер, направленных на формирование и реализацию активной инвестиционной политики в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании), разработку и финансирование инвестиционных программ субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Подготавливать предложения и реализовывать меры, направленные на совершенствование структуры государственных (муниципальных) расходов субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Участвовать в разработке предложений по совершенствованию системы исполнительных органов государственной власти (системы органов местного самоуправления) субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и их структуры; подготавливать предложения о размере ассигнований на содержание исполнительных органов государственной власти (органов местного самоуправления) субъекта Российской Федерации (муниципального образования) с учетом предельной численности работников этих органов. Принимать участие в подготовке предложений по совершенствованию системы оплаты труда государственных (муниципальных) служащих субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и работников бюджетных учреждений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации (му48 ниципального образования) и финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Подготавливать предложения по формированию и использованию средств целевых бюджетных фондов субъекта Российской Федерации (муниципального образования). В. Полномочия, связанные с организацией и проведением финансового контроля: Контролировать в установленном порядке целевое использование средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Координировать деятельность исполнительных органов государственной власти (органов местного самоуправления) субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по вопросам осуществления государственного (муниципального) финансового контроля. Контролировать в пределах своей компетенции соблюдение действующего законодательства при формировании и исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Обеспечивать в соответствии с действующим законодательством эффективное использование средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Взыскивать в установленном порядке с организаций средства бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), израсходованные ими не по целевому назначению, в соответствии с действующим законодательством. Применять к нарушителям бюджетного законодательства меры, предусмотренные действующим законодательством. Организовывать и проводить в установленном порядке плановые и внеплановые проверки финансовой деятельности организаций, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, и соблюдения действующего законодательства по вопросам, относящимся к компетенции финансового органа. Организовывать и проводить плановые и внеплановые проверки финансовой деятельности органов местного самоуправле49 ния нижестоящего уровня, получающих средства из бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Запрашивать у главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также органов местного самоуправления нижестоящего уровня и получать от них документы и данные, необходимые для осуществления контроля за целевым расходованием средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального района). Г. Полномочия, связанные с управлением государственным (муниципальным) долгом: Разрабатывать и реализовывать единую политику государственных (муниципальных) заимствований субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и концепцию управления государственным (муниципальным) долгом субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Разрабатывать ежегодные программы государственных (муниципальных) заимствований субъекта Российской Федерации (муниципального образования), осуществлять необходимые меры по совершенствованию структуры государственного (муниципального) долга субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и оптимизации расходов на его обслуживание. Выступать от имени субъекта Российской Федерации (муниципального образования) эмитентом государственных (муниципальных) ценных бумаг субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Разрабатывать и утверждать Генеральные условия эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг субъекта Российской Федерации (муниципального образования), условия эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также нормативные правовые акты, регулирующие порядок осуществления операций при размещении, обращении и погашении государственных (муниципальных) ценных бумаг субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Осуществлять сотрудничество с коммерческими банками по вопросам заключения кредитных соглашений и договоров. 50 Осуществлять обслуживание и погашение государственного (муниципального) долга субъекта Российской Федерации (муниципального образования), предоставлять государственные (муниципальные) гарантии субъекта Российской Федерации (муниципального образования); разрабатывать методологию учета государственного (муниципального) долга субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и вести государственную (муниципальную) долговую книгу субъекта Российской Федерации (муниципального образования); устанавливать состав информации и вести реестр заимствований государственных (муниципальных) унитарных предприятий, имущество которых находится в собственности субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Осуществлять сотрудничество с финансовыми организациями, проводить с ними в установленном порядке переговоры и консультации по вопросам финансовой политики и заключения кредитных соглашений. Осуществлять необходимые меры по выполнению обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по кредитным соглашениям с финансовыми организациями, проводить согласование и экспертизу финансовых схем реализации инвестиционных проектов и целевых программ субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Осуществлять мероприятия по управлению ликвидностью и рисками при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), определять остаток (размер) активов (государственных (муниципальных) ценных бумаг субъекта Российской Федерации (муниципального образования)) и свободных средств (остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования)) для своевременного и полного выполнения финансовых обязательств перед получателями средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Д. Полномочия по вопросам бухгалтерского учета и отчетности об исполнении бюджета: Реализовывать меры по методическому руководству финансово-экономическими службами при исполнительных органах 51 государственной власти (органах местного самоуправления) субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по вопросам разработки проекта бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и его исполнения. Осуществлять контроль за соблюдением установленного порядка ведения бухгалтерского учета и составления отчетности в исполнительных органах государственной власти (органах местного самоуправления) субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и организациях, финансируемых из бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования); оказывать методологическую и практическую помощь по вопросам, касающимся бухгалтерского учета и отчетности в сфере исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Утверждать формы отчетности об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации (только для региональных финансовых органов). Е. Иные полномочия финансового органа: Согласовывать, готовить и представлять в установленном порядке проекты правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению финансового органа. Осуществлять в установленном порядке управление находящимся в его ведении государственным (муниципальным) имуществом. Осуществлять взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании), исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными организациями по вопросам, относящимся к компетенции финансового органа. Обеспечивать организацию и проведение мероприятий по мобилизационной подготовке финансового органа, разрабатывать и утверждать мобилизационный план финансового органа и мобилизационные задания подведомственным организациям. 52 Участвовать в работе совещательных органов, создаваемых при исполнительных органах государственной власти (органах местного самоуправления) субъекта Российской Федерации (муниципального образования), по рассмотрению вопросов, входящих в компетенцию финансового органа. Запрашивать у главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также органов местного самоуправления нижестоящего уровня и получать от них информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления следующих мероприятий: • составления проекта бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования); • составления перспективного финансового плана субъекта Российской Федерации (муниципального образования); • расчета прогноза консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального района); • составления отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального района); • составления и уточнения сводной росписи бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования). • Запрашивать у организаций и получать от них информацию, необходимую для осуществления функций, определенных положением о финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования). • Издавать правовые акты по вопросам, относящимся к компетенции финансового органа. • Участвовать в заседаниях и совещаниях, проводимых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (главой муниципального образования), высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией). По поручению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (главы муниципального образования) участвовать в заседаниях и совещаниях, проводимых законодательным (представительным) органом, высшим должностным лицом 53 • • • • • • • • вого субъекта Российской Федерации (главой муниципального образования) при обсуждении вопросов, входящих в компетенцию финансового органа. Осуществлять сотрудничество с организациями и органами государственной власти (органов местного самоуправления) иных субъектов Российской Федерации (муниципальных образований). Представлять интересы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (главы муниципального образования), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации) по вопросам, находящимся в ведении финансового органа, в судебных органах, иных государственных органах, органах местного самоуправления. Привлекать по согласованию в установленном порядке к своей работе специалистов других организаций по вопросам, относящимся к компетенции финансового органа. Проводить совещания, а также участвовать в научных конференциях по вопросам, входящим в компетенцию финансового органа. Осуществлять издательскую деятельность в соответствии с действующим законодательством для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности и официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции финансового органа. Оказывать содействие органам государственной статистики, предоставлять им и получать от них необходимую статистическую информацию. Создавать координационные и совещательные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности. Осуществлять иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством, необходимые для выполнения стоящих перед финансовым органом задач. Структура регионального (муниципального) финансооргана утверждается руководителем финансового органа в 54 пределах штатной численности работников, установленной высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (представительным органом местного самоуправления). Нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления) может быть установлена обязанность руководителя финансового органа согласовывать структуру финансового органа с вышестоящим должностным лицом, координирующим и контролирующим деятельность финансового органа. В соответствии с функциями и решаемыми финансовым органом задачами в его структуру представляется целесообразным включить следующие структурные подразделения (должности):  Руководство финансового органа.  Структурное подразделение (должности), обеспечивающие деятельность руководства финансового органа.  Структурное подразделение (должности), осуществляющее прогнозирование и исполнение доходной части регионального (местного) бюджета.  Структурное подразделение (должности), осуществляющее бюджетное планирование и непосредственно составляющее проекты бюджета и перспективного финансового плана.  Структурное подразделение (должности), открывающее и ведущее лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и бюджетополучателей средств регионального (местного) бюджета и выполняющее другие функции регионального (муниципального) казначейства.  Структурное(ые) подразделение(ия) (должности) отраслевого финансирования.  Структурное подразделение (должности), организующее финансирование капитальных расходов.  Структурное подразделение (должности), решающее вопросы управления государственным (муниципальным) долгом, осуществления государственных (муниципальных) заимствований и предоставления за счет средств регионального (местного) бюджета бюджетных кредитов и ссуд.  Структурное подразделение (должности), осуществляющее государственный (муниципальный) финансовый контроль. 55 Структурное подразделение (должности), отвечающее за организацию межбюджетных отношений (для финансовых органов субъекта Российской Федерации и финансовых органов муниципальных районов).  Структурное подразделение (должности), осуществляющее автоматизацию бюджетного процесса и информационное обеспечение деятельности финансового органа.  Структурное подразделение (должности), ведущее бухгалтерский учет исполнения бюджета и формирование отчетности об исполнении бюджета.  Структурное(ые) подразделение(ия) (должности), осуществляющее(ие) кадровое, юридическое, хозяйственное, транспортное и иные виды обеспечения деятельности финансового органа и организацию делопроизводства. Вид структурного подразделения (департамент, комитет, управление, отдел, сектор) определяется руководителем финансового органа исходя из установленной в субъекте Российской Федерации (в муниципальном образовании) системы органов государственной власти (системы органов местного самоуправления). В свою очередь, самостоятельные структурные подразделения могут иметь в своем составе управления, отделы, сектора. В штатное расписание включаются должности государственной (муниципальной) гражданской службы, предусмотренные законодательством Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, а также могут включаться должности, не являющиеся должностями государственной (муниципальной) гражданской службы. При формировании структуры финансового органа учитываются в обязательном порядке требования нормативных правовых актов, определяющих нормативную численность соответствующих подразделений. Финансовый орган возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (главой муниципального образования). Руководитель финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) назначается на должность из числа лиц, отвечающих квалификационным требованиям, установленным Постановлением Прави 56 тельства Российской Федерации «О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации и к руководителю финансового органа местной администрации» от 6 ноября 2004 г. № 608. Если руководитель финансового органа имеет статус заместителя (первого заместителя) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, то законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено согласование назначения его на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Уставом муниципального образования, решением представительного органа местного самоуправления о создании финансового органа может быть предусмотрено согласование назначения на должность руководителя финансового органа представительным органом. Руководитель финансового органа осуществляет руководство финансовым органом на принципах единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на финансовый орган задач и осуществление им своих полномочий и функций, а также за защиту сведений, составляющих государственную тайну. Руководитель финансового органа: 1. Вносит в установленном порядке на рассмотрение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации), высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (главы муниципального образования) проекты правовых актов по вопросам ведения финансового органа. 2. Согласовывает проекты правовых актов в соответствии с компетенцией финансового органа. 3. Утверждает штатное расписание финансового органа. 4. Представляет на согласование вышестоящему должностному лицу, координирующему и контролирующему деятельность финансового органа, предложения о назначении на должность, отстранении или освобождении от замещаемой должности государственной (муниципальной) гражданской службы первого заместителя, заместителя(лей) руководите57 ля финансового органа. Распределяет обязанности и устанавливает степень ответственности первого заместителя, заместителя(лей) руководителя финансового органа, руководителей структурных подразделений финансового органа. 5. Утверждает положения о структурных подразделениях финансового органа, должностные регламенты (должностные инструкции) сотрудников, назначает на должность и увольняет сотрудников финансового органа, утверждает штатное расписание. 6. Решает вопросы оплаты труда сотрудников финансового органа в соответствии с действующим законодательством. 7. Утверждает смету расходов финансового органа по согласованию с вышестоящим должностным лицом, координирующим и контролирующим деятельность финансового органа. 8. По согласованию с вышестоящим должностным лицом, координирующим и контролирующим деятельность финансового органа, утверждает заявку финансового органа на финансирование за счет средств регионального (местного) бюджета, а также отчет об исполнении регионального (местного) бюджета в части, касающейся средств, выделенных финансовому органу. 9. В пределах компетенции издает приказы и дает указания, обязательные для работников финансового органа. 10. Представляет планы работы финансового органа и отчеты о выполнении планов работы финансового органа на утверждение вышестоящему должностному лицу, координирующему и контролирующему деятельность финансового органа. 11. Без доверенности представляет финансовый орган по всем вопросам его деятельности, в том числе в гражданском обороте в пределах компетенции финансового органа, в установленном порядке заключает государственные (муниципальные) контракты и иные сделки от имени субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Выдает доверенности на совершение юридически значимых действий от имени финансового органа. 58 12. Применяет меры поощрения и дисциплинарной ответственности к сотрудникам финансового органа. 13. В установленном порядке создает коллегиальные органы (советы, комитеты, комиссии) по проблемам финансов и участвует в их работе. 14. Представляет в установленном порядке работников финансовых органов к наградам и присвоению почетных званий. 15. Распоряжается средствами регионального (местного) бюджета в пределах утвержденных смет и ассигнований в рамках бюджета на соответствующий финансовый год. 16. Осуществляет назначение на должность и освобождение от должности руководителей государственных (муниципальных) унитарных предприятий и государственных (муниципальных) учреждений, подведомственных финансовому органу, применяет к указанным руководителям меры поощрения и взыскания. 17. Обеспечивает соблюдение финансовой дисциплины, сохранность средств и материальных ценностей в финансовом органе. 18. Реализует полномочия, предоставленные ему Бюджетным кодексом Российской Федерации, иные полномочия в соответствии с действующим законодательством. Руководитель финансового органа может иметь первого заместителя и заместителя(ей), которые назначаются и освобождаются от должности по согласованию с вышестоящим должностным лицом, координирующим деятельность финансового органа. В отсутствие руководителя финансового органа (очередной отпуск, командировка, временная нетрудоспособность, другие уважительные причины) исполнение его обязанностей возлагается на первого заместителя. Первый заместитель, заместитель(ли) руководителя финансового органа вправе представлять интересы финансового органа и действовать от его имени в пределах полномочий, предоставленных каждому из них доверенностью, оформленной в порядке, установленном действующим законодательством. Распределение обязанностей между первым заместителем, заместителем(лями) 59 оформляется приказом по финансовому органу. В приказе о распределении обязанностей указываются: • структурные подразделения финансового органа и, при необходимости, подведомственные организации, координацию и контроль деятельности которых осуществляет соответствующий заместитель руководителя финансового органа; • схема временного исполнения обязанностей руководителя (заместителей руководителя) финансового органа на время отсутствия в связи с болезнью, отпуском или командировкой; • органы исполнительной власти субъекта Федерации (органы местного самоуправления), взаимодействие с которыми осуществляет соответствующий заместитель руководителя финансового органа. Заместитель руководителя финансового органа исполнительной власти субъекта Федерации (муниципального образования) по решению руководителя финансового органа в соответствии с распределением обязанностей: а) взаимодействует (в том числе ведет переписку) с органами государственной власти и органами местного самоуправления, гражданами и организациями; б) координирует и контролирует работу структурных подразделений финансового органа, дает поручения их руководителям; в) проводит совещания с представителями органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций; г) рассматривает поступившие в финансовый орган обращения, документы и материалы; д) рассматривает и визирует проекты документов, представляемых на подпись руководителю финансового органа; е) согласовывает проекты актов и другие документы, а в случаях, установленных законодательством, подписывает заключения на них; ж) осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством, регламентом и приказами финансового органа. Руководители и заместители руководителей структурных 60 подразделений финансового органа назначаются на должность и увольняются приказом руководителя финансового органа по представлению первого заместителя, заместителя руководителя финансового органа, координирующего деятельность структурного подразделения в соответствии с распределением обязанностей. Сотрудники финансового органа назначаются на должность и увольняются приказом руководителя финансового органа по представлению руководителя структурного подразделения, согласованному с первым заместителем, заместителем руководителя финансового органа, координирующего деятельность структурного подразделения в соответствии с распределением обязанностей. В финансовом органе может создаваться коллегия в составе руководителя финансового органа (председатель коллегии), его заместителей, а также других работников финансового органа и иных, определяемых руководителем финансового органа. Коллегия на своих заседаниях рассматривает основные вопросы деятельности в финансово-бюджетной сфере, составления и исполнения бюджета и другие наиболее важные вопросы. Решения коллегии оформляются протоколами и носят рекомендательный характер. Для рассмотрения предложений о совершенствовании финансово-бюджетного планирования и процедур финансирования, методологии бухгалтерского учета и отчетности, контрольноревизионной работы финансовым органам может быть предоставлено право создания в установленном порядке методологических советов из специалистов, работников научных учреждений, представителей других организаций. Глава 3.3. Взаимодействие финансовых органов с исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления Финансовые органы регионального и местного уровня при решении возложенных на них задач и реализации полномочий, рассмотренных в настоящей главе, осуществляют взаимодействие с исполнительными органами государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления. 61 Рассмотрим типовую схему такого взаимодействия на примере разработки проекта регионального и местного бюджета, изображенную на рис. 1.1. На практике конкретная схема зависит от того, каким образом законодательство субъекта Российской Федерации, уставы и нормативные правовые акты органов местного самоуправления определяют систему органов государственной власти и систему органов местного самоуправления в конкретном регионе, конкретном муниципальном образовании, как распределены функции и полномочия между исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления. Рис. 1.1. Схема взаимодействия финансовых органов с исполнительными органами государственной власти (органами местного самоуправления) при формировании проекта регионального (местного) бюджета. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местная администрация муниципального образования организуют разработку проекта соответствующего бюджета, а финансовый орган осуществляет непосредственную разработку проекта бюджета. В ходе взаимодействия с исполнительным органом государственной власти (органом местного самоуправления), осуществляющим управление государственным (муниципальным) имуще- 62 ством, финансовый орган обменивается с ним информацией, необходимой для формирования доходной части бюджета и составления материалов, представляемых в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации одновременно с проектом бюджета в законодательный (представительный орган). С органом, устанавливающим лимиты потребления коммунальных услуг бюджетными учреждениями и разрабатывающим предложения по тарифам на услуги естественных монополий (наличие такого органа более характерно для регионов, чем для муниципальных образований, которые не имеют полномочий по регулированию тарифов на услуги естественных монополий), финансовый орган взаимодействует по вопросам формирования расходов на оплату бюджетными учреждениями коммунальных услуг и погашения кредиторской задолженности бюджетных учреждений по коммунальным услугам. Орган, отвечающий за определение величины страховых взносов в территориальный ФОМС за неработающее население, как и орган, устанавливающий лимиты потребления коммунальных услуг и разрабатывающий предложения по тарифам на услуги естественных монополий, как и экономический орган и орган по управлению государственным (муниципальным) имуществом, является и главным распорядителем средств бюджета, и администратором доходов (в части доходов бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности). Тем не менее, рассматривая схему взаимодействия, он выделен в отдельную позицию, учитывая важность правильного определения величины страховых взносов за неработающее население, так как это, с одной стороны, составляет значительную часть расходов регионального бюджета, а с другой стороны, существенно влияет на размер бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования, который в соответствии с бюджетными полномочиями, определенными Бюджетным кодексом Российской Федерации, утверждается законом субъекта Российской Федерации. С главными распорядителями средств регионального (местного) бюджета финансовый орган взаимодействует по вопросам методологии планирования расходов бюджета, формиро63 вания ведомственной структуры расходов бюджета. С администраторами доходов и источников финансирования дефицита бюджета финансовый орган взаимодействует, соответственно, по вопросам формирования доходной части бюджета и определения размера поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации. По другим источникам финансирования дефицита бюджета, как правило, является сам финансовый орган. Наиболее тесным и, в то же время, наиболее сложным является взаимодействие финансового с экономическим органом. Причем это проявляется не только при разработке проекта бюджета. Действующая система взаимодействия между финансовым и экономическим органами сложилась исторически и характеризуется достаточно сильным пересечением задач и полномочий финансового и экономического органов как в процессе бюджетного планирования, так и в управлении общественными финансами в целом. В таблице 1.1 приведены сферы ответственности финансового и экономического органов регионов и муниципальных образований. 64 Таблица 1.1Сферы ответственности финансового и экономического органов субъектов Федерации и муниципальных образований Финансовый орган Разработка и реализация налоговой политики, прогноз доходов бюджета Разработка перспективного финансового плана Формирование проекта бюджета и организация исполнения бюджета Текущие расходы, бюджетная сеть, оплата труда, пособия Управление долгом, заимствования, гарантии и кредиты Взаимодействие с организациями финансовой инфраструктуры Финансовый контроль Бухгалтерский учет исполнения бюджета, активы и пассивы Регулирование межбюджетных отношений Объемы и лимиты бюджетных закупок Экономический орган Прогнозирование социально-экономического развития Разработка и реализация целевых программ и планов деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления Структурные реформы и программы развития, капитальные расходы Разработка и реализация инвестиционной политики Регулирование торговли и предпринимательской деятельности Разработка и реализация тарифной политики Государственное (муниципальное) имущество и государственный (муниципальный) сектор экономики Региональное (муниципальное) развитие Процедуры бюджетных закупок Как видно из приведенной таблицы, во многом деятельность финансового и экономического подразделений является либо взаимно дополняющей, либо пересекающейся. Например, финансовые органы отвечают за прогнозирование доходов бюджета. При этом экономические подразделения ответственны за разработку социально-экономического прогноза, который является основой для разработки целевых программ, перспективного финансового плана и проекта бюджета. Фактически прогноз бюджетных доходов является частью социально-экономического прогноза. Аналогичная ситуация возникает с разработкой долговой и инвестиционной политики. За первую отвечает финансовое подразделение, за вторую – экономическое. В то же время долговая политика и инвестиционная должны быть тесно согласованы друг с другом (кроме вопросов краткосрочных заимствований с целью управления ликвидностью). Существующая практика показывает, что они, как правило, плохо согласованы между собой. Это приводит к тому, что администрации субъектов Федерации и муниципальных образований доста65 точно редко используют долговые инструменты для финансирования инвестиционных проектов. Также следует отметить пересечение деятельности финансовых и экономических органов в области политики территориального развития. Экономический орган отвечает за разработку соответствующих программ. При этом организация межбюджетных отношений – фактически определение финансового обеспечения разрабатываемых программ – лежит на финансовом органе исполнительной власти. Таким образом, существующая система управления финансами на региональном и местном уровнях характеризуется значительными пересечениями функций финансовых и экономических органов исполнительной власти. В ряде случаев это приводит к отсутствию согласованных действий и единой политики администрации в целом по ряду ключевых моментов. Совершенствование взаимодействия между органами государственной власти, органами местного самоуправления играет существенную роль в решении задач административной реформы, проводимой в соответствии с одобренной Правительством Российской Федерации Концепцией, больше всего – в оптимизации функционирования органов исполнительной власти. Это, в свою очередь, позволит достичь одну из целей административной реформы: повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. В условиях одновременного проведения административной и бюджетной реформ вопрос взаимодействия между финансовыми и экономическими органами становится ключевым вопросом взаимосвязи между административной и бюджетной реформами, особенно наряду с внедрением методов и процедур бюджетирования, ориентированного на результат. При переходе к бюджетированию, ориентированному на результат, происходит удлинение горизонта бюджетного планирования, так как результаты расходования бюджетных средств, как правило, не могут проявиться в течение одного или даже двух лет, резко повышается значимость прогноза. Если раньше основное значение имел прогноз на год, а среднесрочные параметры носили сугубо оценочный характер, то в новых условиях нужен полноценный 66 прогноз на 3 года. С другой стороны, возможность формирования трехлетних бюджетных проектировок усиливает обратное влияние бюджетной политики на экономический рост. В рамках многолетнего бюджета появляется возможность планирования реформ и крупных инвестиционных проектов, в том числе – за счет финансово обоснованных заимствований. Для расчета «отдачи» такого рода «расходов развития» необходимо объединение усилий как финансового, так и экономического органов. В рамках программно-целевого бюджетирования финансовый орган анализирует, достаточные ли результаты извлекаются из имеющихся ресурсов, а экономический орган – достаточно ли ресурсов для достижения желаемых целей. При отборе бюджетных целевых программ оба эти органа анализируют мероприятия: финансисты оценивают, правильно ли рассчитаны затраты, экономисты – соответствуют ли эти мероприятия поставленным целям. Точно так же при распределении бюджета принимаемых обязательств нужно исходить, с одной стороны, из реально имеющихся ресурсов, с другой – из заданных политических приоритетов. При этом финансовые органы в основном занимаются текущими расходами, а капитальные расходы входят в сферу вопросов экономических органов. Только эффективное взаимодействие финансовых и экономических органов позволит достичь эффективного планирования и ожидаемого результата. Еще одно направление бюджетной реформы, непосредственно связанное с результатами реформы административной, – это расширение самостоятельности ведомств в планировании и расходовании финансовых ресурсов. Для этого требуется интеграция решений по выработке экономической политики и требований по ее реализации различными отраслевыми органами государственной власти и органами местного самоуправления в рамках единой стратегии. Отраслевым органам удобнее работать по единым правилам и методологии, в соответствии с которыми определяется общий объем ресурсов и их распределение между заданными целями. Таким образом, в условиях реформирования бюджетного процесса возникает объективная необходимость в совершенство67 вании взаимодействия финансовых и экономических органов. В этой связи представляется интересным международный опыт разделения функций между финансовыми и экономическими органами государственной власти и организации взаимодействия между ними на национальном (государственном) уровне. В большинстве развитых стран, которые наиболее продвинулись в направлении внедрения БОР (бюджетирования, ориентированного на результат), основные функции, которые выполняет Минэкономразвития России и Минфин России, как правило, объединены и выполняются одним исполнительным органом. В Австралии, Великобритании, Нидерландах, Новой Зеландии, Канаде, США, Германии, Швеции Министерство финансов (в случае с Францией – Министерство экономики, финансов и промышленности) наряду с выработкой финансовой политики (включая налоговую, бюджетную, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга, бухгалтерского учета и т. д.), занимается вопросами экономической политики, включая анализ и прогнозирование социально-экономического развития, мониторинг социально-экономических процессов, государственное регулирование экономики, таможенно-тарифную политику, инвестиционную деятельность, а ряде случаев – внутреннюю и внешнюю торговлю. Если в каких-то странах параллельно и существует Министерство экономики (например, в Нидерландах, Новой Зеландии), то его функции существенно отличаются от функций российского Минэкономразвития и могут включать, к примеру, вопросы промышленной и региональной политики, деятельность в сфере малого и среднего бизнеса, вопросы конкуренции и т. п. В некоторых странах (Австралия, США) параллельно с Министерством финансов существуют исполнительные органы, которые занимаются государственным бюджетом, однако в их компетенцию входят либо технические функции по содействию правительству в подготовке и управлении бюджетом, либо вопросы контроля за его исполнением (Офис управления и бюджета в США). В некоторых странах СНГ (Армения, Киргизская Республика), а также ряде стран Европы (Чехия, Босния и Герцеговина) 68 функции обоих министерств объединены в рамках компетенции министерства финансов. То же самое можно сказать и о развивающихся странах (Индия, Таиланд, Бангладеш). В других странах с переходной экономикой (Латвия, Эстония, Венгрия) существуют и Министерства финансов, и Министерства экономики, однако функция выработки экономической политики, включая макроэкономический анализ и прогнозирование, также является прерогативой Министерства финансов. В целом можно выделить три основных типа структуры финансово-экономического блока. 1. Разделенные финансовые и экономические органы. В первой, самой малочисленной, в которую входит Россия, существуют и Министерство финансов, и Министерство экономики. 2. Частично разделенные финансовые и экономические органы. В странах второй группы формально также имеются Министерство финансов и Министерство экономики, но фактически лишь одно из этих министерств является сводным финансовоэкономическим органом. 3. Объединенные финансово-экономические органы. В большинстве стран имеется только один сводный финансово-экономический орган. Необходимо отметить, что анализ международного опыта был осуществлен на национальном уровне, но аналогичные процессы происходят и на субнациональном уровне. В развитых странах, которые наиболее продвинулись в направлении внедрения БОРа, сводные финансово-экономические функции, включая прогнозирование и выработку экономической политики, как правило, выполняет финансовый орган, дополняемый «линейными» экономическим и (или) техническим финансовым органами. По-видимому, по мере разворачивания бюджетной и административной реформ, будут обостряться недостатки нынешней «сдвоенной» структуры финансово-экономического блока исполнительной власти. Тем не менее, большинство недостатков нынешней системы могут быть нивелированы путем внедрения чет- 69 ких регламентов взаимодействия и, что еще более важно – создания межведомственных координационных органов, в которых на практике бы возникали новые, «объединенные» технологии принятия и реализации решений. В то же время теоретически возможны 5 вариантов реформирования финансово-экономического блока. Первый вариант предполагает сосредоточение сводных функций либо в финансовом, либо в экономическом органе. В первом случае в финансовый орган, как это следует из международного опыта, должны быть переданы функции по экономическому прогнозированию и стратегическому планированию, взамен экономический орган получает функции по регулированию финансовых рынков, бухучета и аудита в коммерческом секторе и другим вопросам отраслевого характера. Во втором случае, как это сделано в Казахстане, в экономический орган передаются функции бюджетного планирования, а в финансовый – инвестиционные программы, регулирование государственных или муниципальных закупок. В обоих случаях могут быть решены, хотя бы на время, наиболее острые проблемы без радикальных изменений в структуре органов исполнительной власти. Однако, как и любое компромиссное решение, этот вариант лишь смягчает, но не устраняет недостатки нынешней системы. По сути, сводного финансовоэкономического органа не появится, поскольку водные функции по-прежнему будут совмещены с функциями «линейного» министерства – будь то в финансовом или в экономическом органе. При этом достаточно высоки риски при передаче структурных подразделений, выполняющих сводные функции, ослабить именно это наиболее важное направление реформы. Второй вариант предполагает объединение финансового и экономического органов. Однако такой объединенный орган, очевидно, окажется весьма громоздким и трудно управляемым. Что еще более существенно, он не сможет в полной мере выполнять сводные функции, поскольку будет вынужден совмещать их с линейными функциями. Высока вероятность того, что нынешние проблемы просто сместятся на внутриминистерский уровень, т. е. устране70 ние недостатков нынешней системы окажется, по крайней мере в переходный период, сугубо формальным. Третий вариант реализует типичную для большинства стран схему, при которой сводные функции выполняет финансовый орган. В случае его реализации необходимо будет детально проработать меры по предотвращению риска потери технологий и кадров при преобразовании экономического органа. Четвертый вариант – передача функций бюджетного планирования в экономический орган. Данный вариант был реализован, например, в Казахстане, однако в российских условиях он чреват высокими рисками. Прежде всего, реформированный экономический орган будет вынужден совмещать сводные и линейные функции, в том числе – администрируя бюджетные целевые программы. Кроме того, вполне вероятное в переходный период ослабление финансового блока может привести к кризису всей системы управления. Пятый вариант – собрать все сводные функции в новый орган, сохранив финансовый и экономический органы в качестве «линейных» ведомств. Этот вариант позволит в максимально возможной степени реализовать идею компактного и лишенного внутреннего конфликта интересов «сводного» органа. В то же время само создание любого нового органа может оказаться сложной задачей, тем более – применительно к выполнению системообразующих функций. Кроме того, реформированный финансово-экономический блок может стать ареной ведомственной конкуренции, только уже не двух, а трех участников. Помимо совершенствования взаимодействия с экономическими органами, при проведении бюджетной и административной реформ перед финансовыми органами стоит задача организовать эффективное взаимодействие с другими исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления по вопросам, связанным с внедрением механизмов управления, ориентированного на результат, среди которых: • создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления 71 • • • • • по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами; разработка показателей эффективности использования финансовых ресурсов органами исполнительной власти, органами местного самоуправления; разработка и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением результатов; разработка и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов; финансовые аспекты управления подведомственными органам исполнительной власти организациями; создание методологической и нормативно-правовой базы по перечисленным вопросам. Конец первой лекции Все замечания и предложения отсылайте по адресу: [email protected] 72