Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации

Тема. Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации Термином «парламент» в конституционном праве принято обозначать представительный (законодательный) орган государства, имеющего конституционное устройство. Термин произошел от французского «parler» – «говорить», и в прямом переводе «парламент» означает «говорение». Впервые парламент как общественный институт был создан в Англии (XIII век) и был органом сословного представительства, но реальное политическое значение как органы публичной власти парламенты стали приобретать после буржуазных революций в Европе (XVII-XVIII веков). Основными функциями парламента являются: • представительство социальных и иных интересов различных слоев населения (представительная функция – парламент является представительным органом публичной власти); • разработка и принятие – создание законов (законодательная функция – парламент является законодательным органом публичной власти); • политический контроль за деятельностью исполнительной власти – правительства (контролирующая функция – парламент осуществляет парламентский контроль). В конституционном праве, исходя из положенных в их основу различных критериев, разработаны различные классификации парламентов: • по своей структуре парламенты могут быть однопалатными или двухпалатными; • по объему компетенции – с относительно определенной компетенцией (ФРГ, Индия), абсолютно определенной компетенцией (США, Франция, Россия), абсолютно неопределенной компетенцией (Великобритания, Италия); • по уровню властных полномочий в федеративном государстве – федеральный (общенациональный) и региональный (субъекта Федерации); исходя из того, что в Российской Федерации муниципальная власть отделена от государственной, но, тем не менее, является публичной властью, корректно будет в данной классификации добавить местный парламент. Парламенты обычно формируется путем выборов – полностью или, как минимум, частично (например, одна из палат). Федеральному Собранию – парламенту Российской Федерации посвящена V глава Конституции РФ. Согласно ст. 94 Основного Закона, Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации, который олицетворяет законодательную ветвь власти на общенациональном уровне. Федеральное Собрание Российской Федерации не только выражает волю многонационального народа Российской Федерации, но осуществляет эту волю в законах и иных актах. Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации является постоянно действующим органом государственной власти, деятельность которого основана на следующих принципах: • депутаты Государственной Думы («нижней» палаты федерального парламента) и члены Совета Федерации («Сената», «верхней» палаты федерального парламента) уполномочены осуществлять государственную власть; • Федеральное Собрание включено в систему разделения властей, участвует в системе сдержек и противовесов; • порядок формирования и компетенцию палат российского парламента закрепляет федеральная Конституция. Российский парламент имеет двухпалатную структуру, что обусловлено федеративным характером государственного устройства современной России: Федеральное Собрание Российской Федерации состоит из Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Исходя из этого, выделяются три группы полномочий Федерального Собрания – парламента Российской Федерации: • полномочия по созданию федеральных конституционных и федеральных законов – в процессе создания законов участвуют обе палаты; • полномочия, относящиеся к исключительному ведению каждой из палат федерального парламента в отдельности – эти полномочия определены Конституцией РФ; • полномочия, связанные с организацией деятельности каждой палаты в отдельности – определены Регламентами палат. Двухпалатная структура Федерального Собрания Российской Федерации обусловливает различия в собственной компетенции палат парламента. «Нижняя» палата федерального парламента формируется путем всенародных выборов гражданами России и выражает интересы всего российского народа. В Государственную Думу избираются 450 депутатов. Срок полномочий Государственной Думы составляет пять лет, поэтому состав палаты обновляется в значительной степени. «Верхняя» палата российского парламента («Сенат») формируется путем назначения – по два представителя от каждого субъекта Федерации (по одному – от региональных представительного и исполнительного органов государственной власти); представители РФ, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более 10% от числа членов Совета Федерации, и является органом представительства интересов субъектов РФ на федеральном уровне. В настоящее время от 83 субъектов Федерации в «верхней» палате российского парламента представительствуют 166 «сенаторов». Срок полномочий Совета Федерации не ограничен, но по мере истечения срока полномочий назначивших членов «верхней» палаты органов государственной власти субъектов Федерации происходит естественная ротация (частичная смена) членов палаты. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 ноября 2012 года устанавливает: Представителем от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть только депутат этого органа. При этом соответствующее решение региональный парламент должен принять большинством голосов от общего числа своих депутатов в течение месяца со дня первого заседания нового созыва. При проведении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации каждый кандидат на эту должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации от исполнительного органа власти. Устанавливается, что претендентом на должность члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение двадцати лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. При этом законом предусматривается ряд исключений из этого правила. Полномочия «сенатора» могут быть прекращены досрочно по установленным федеральным законом основаниям, в том числе – в результате отзыва члена Совета Федерации тем органом государственной власти субъекта РФ, который избрал (назначил) данного члена Совета Федерации в «верхнюю» палату российского парламента. Конституция России устанавливает, что депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах (обладающий активным и пассивным избирательным правом). Подготовка, организация и проведение выборов депутатов Государственной Думы осуществляются в соответствии с федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Депутаты «нижней» палаты Федерального Собрания избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие российского гражданина в выборах депутатов государственной Думы является свободным и добровольным: никто не вправе принуждать гражданина к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению1. В соответствии с Конституцией России Федерации в Государственную Думу избирается 450 депутатов. Они избираются по смешанной избирательной системе. Выборы в Государственную Думу ФС РФ VII созыва были проведены 18 сентября 2016 года. Впервые после 2003 года депутаты избирались по смешанной системе: 225 депутатов по партийным спискам и 225 депутатов — по одномандатным округам. По результатам подсчета голосов, по федеральным спискам в ГД прошли те же четыре парламентские партии, которые работали в Государственной Думе VI созыва: «Единая Россия» (54,20 % голосов), КПРФ (13,34 %), ЛДПР (13,14 %), «Справедливая Россия» (6,22 %). Для прохождения в «нижнюю» палату федерального парламента политической партии) необходимо набрать 5 и более процентов голосов избирателей, явившихся на выборы. Действующее избирательное законодательство не предусматривает минимальный порог явки избирателей на выборах депутатов Государственной Думы. Выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются Президентом Российской Федерации. Комиссией, организующей выборы, является Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, которая производит регистрацию кандидатов и определяет результат выборов. Помимо ЦИК РФ, в подготовке, организации и проведении выборов депутатов Государственной Думы принимают участие избирательные комиссии субъектов РФ, территориальные и участковые избирательные комиссии. Выборы организуются и проводятся избирательными комиссиями за счет средств федерального бюджета; участвующие в выборах избирательные объединения обязаны создать соответствующие избирательные фонды для финансирования своих избирательных кампаний. Особенностью финансирования политическими партиями – избирательными объединениями своих избирательных кампаний на выборах депутатов Государственной Думы является то, что помимо общепартийного федерального избирательного фонда могут быть созданы избирательные фонды региональных отделений политической партии. Выдвижение кандидатур, претендующих на участие в избирательных списках, происходит в соответствии с уставами политических партий (обычно – на партийных собраниях, региональных партийных конференциях и затем – общероссийских партийных съездах), но для выдвижения федерального списка кандидатов требуется проведение партийного съезда и соблюдение установленной законом процедуры. В федеральном списке кандидатов должно быть не менее 200 и не более 400 кандидатов, региональных групп кандидатов должно быть не менее 35. В общефедеральную часть федерального списка кандидатов может быть включено не более 10 кандидатов. Региональная часть федерального списка кандидатов должна охватывать всю территорию Российской Федерации. Помимо установленного Конституцией России возрастного ценза (21 год), ценза дееспособности и свободы, на кандидата в депутаты Государственной Думы федеральным законом накладываются дополнительные ограничения: • не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание российского гражданина на территории иностранного государства; • не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин Российской Федерации, осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление; • не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин Российской Федерации, осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление; • не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин Российской Федерации подвергнутый административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 КоАП РФ, если голосование на выборах депутатов Государственной Думы состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию; • не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин Российской Федерации, причастный к экстремистской деятельности, если указанные в федеральном законе нарушения либо действия совершены в период, не превышающий четырех лет до дня голосования; • гражданин Российской Федерации, в отношении которого вступил в законную силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока, не может быть зарегистрирован в качестве кандидата на выборах депутатов Государственной Думы, если голосование на выборах состоится до истечения установленного судом срока. Регистрация федерального избирательного списка политической партии производится на основании решения партийного съезда о выдвижении федерального списка кандидатов. Политические партии освобождены от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы. Политическая партия имеет право инициировать исключение кандидата из федерального избирательного списка. После регистрации федерального избирательного списка политической партии Центральной избирательной комиссией Российской Федерации избирательное объединение может в полной мере осуществлять все юридически значимые действия, прежде всего – предвыборную агитацию. Дополнительными гарантиями многопартийности являются новейшие изменения в федеральный закон, в соответствии с которым политическая партия, список которой набрал шесть и более, но менее семи процентов голосов избирателей получает два депутатских места; политическая партия, список которой набрал пять и более, но менее шести процентов голосов избирателей получает одно депутатское место. ТАК ЛИ ЭТО? В случае освобождения распределенного депутатского мандата (например, в случае, если депутат переходит на работу в Правительство РФ), место выбывшего депутата занимает кандидат, стоящий первым в соответствующей региональной группе того же партийного списка, в составе которого находился выбывший депутат. В случае освобождения распределенного депутатского мандата в одномандатном избирательном округе - …??? Статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации устанавливается Конституцией РФ и федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»2 от 08 мая 1994 года № 3-ФЗ. Членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы не может быть гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства3. Полномочия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы могут быть прекращены досрочно по основаниям, установленным федеральным законом. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы имеют удостоверения, являющиеся их основными документами, подтверждающими личность и полномочия парламентария, и соответствующие нагрудные знаки. Удостоверения являются документами, дающими право беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать воинские части, организации независимо от форм собственности, полностью или частично финансируемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, либо имеющие льготы по уплате налогов и обязательных платежей, либо имеющие в качестве учредителей органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления. Конституционные нормы определяют, что одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. В целях обеспечения деятельности федеральных парламентариев, Основным Законом страны им даны конституционные гарантии их деятельности: члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий; они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей; вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы осуществляют свои полномочия на профессиональной постоянной основе. Федеральным законом установлено, что член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не вправе: • быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, замещать иную государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта РФ, государственную должность государственной службы или муниципальную должность муниципальной службы; находиться на государственной или муниципальной службе; • заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; при этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или российским законодательством; • состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации; • входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или российским законодательством. Формами деятельности федерального парламентария являются: • участие в заседаниях соответствующей палаты Федерального Собрания, а также в совместных собраниях палат федерального парламента; • участие в работе комитетов и комиссий соответствующих палат; • участие в работе совместных согласительных и специальных комиссий, создаваемых Советом Федерации и Государственной Думой; • участие в работе парламентских комиссий, создаваемых Советом Федерации и Государственной Думой в связи с проведением парламентского расследования, а также рабочих групп, создаваемых указанными парламентскими комиссиями; • участие в выполнении поручений соответственно Совета Федерации, Государственной Думы и их органов; • участие в парламентских слушаниях; • внесение законопроектов в Государственную Думу; • внесение парламентского запроса (запроса Совета Федерации, Государственной Думы), запроса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (депутатского запроса); • обращение с вопросами к членам Правительства России на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации; • обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан. Помимо указанных форм деятельности, депутат Государственной Думы также работает с избирателями и принимает участие в работе партийной фракции в «нижней» палате российского парламента. Депутат Государственной Думы обязан поддерживать связь с избирателями. Депутат Государственной Думы обязан рассматривать обращения избирателей, лично вести прием граждан в порядке и сроки, которые установлены Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, но не реже чем один раз в два месяца, проводить встречи с избирателями не реже чем один раз в полгода. Депутат Государственной Думы информирует избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. Действующее в настоящий момент законодательство императивным образом устанавливает для депутата Государственной Думы участие во фракционной деятельности. Во фракцию входят все депутаты, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов. Депутат, избранный по одномандатному избирательному округу ??? Депутат Государственной Думы, входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой он был избран. Фактически в настоящее время депутатский мандат стал императивным (то есть, обязывающим), но специфика его императивности такова, что обязательства действующий депутат Государственной Думы имеет не перед избирателями, а перед той политической партией, в составе списков которой он получил свои депутатские полномочия. Для осуществления данных Основным Законом полномочий, членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы федеральным законом определены гарантии деятельности: • социальные гарантии; • организационные гарантии; • материально-технические гарантии; • специальные гарантии. По объему социальных гарантий члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы приравниваются к федеральному министру; Председатель палаты, заместители Председателя палаты – к Председателю Правительства РФ, Заместителю Председателя Правительства РФ соответственно. Вопрос о лишении федерального парламентария неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации. Совет Федерации, Государственная Дума рассматривают представление Генерального прокурора Российской Федерации в порядке, установленном регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания, принимают по данному представлению мотивированное решение и в трехдневный срок извещают о нем Генерального прокурора Российской Федерации. Решением соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации от Генерального прокурора Российской Федерации могут быть истребованы дополнительные материалы. Отказ соответствующей палаты Федерального Собрания дать согласие на лишение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, и влекущим прекращение таких дел. Решение о прекращении соответствующего дела может быть отменено лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств. Парламентарии обязаны соблюдать этические нормы. Ответственность за нарушение членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы указанных норм устанавливается регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме того, в целях предотвращения коррупции в рядах законодателей, федеральные парламентарии, ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представляют в парламентскую комиссию, сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Информация о представлении заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах и об имуществе, выявленных парламентской комиссией, подлежит опубликованию в официальном печатном издании Федерального Собрания РФ и размещению на официальном сайте соответственно Совета Федерации и Государственной Думы. Не допускается вмешательство члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность. Палаты Федерального Собрания заседают раздельно. Их заседания являются открытыми, хотя в случаях, предусмотренных регламентами Совета Федерации и Государственной Думы, соответствующая палата вправе проводить закрытые заседания. Совместное собрание палат возможно лишь в случаях, установленных Конституцией России – для заслушивания: • посланий Президента РФ; • посланий Конституционного Суда Российской Федерации; • выступлений руководителей иностранных государств. Следует иметь в виду, что в случае совместного собрания палат они не имеют права принимать какие-либо нормативно-правовые акты и юридически такое собрание не может считаться заседанием федерального парламента. Внутренняя структура и организация деятельности каждой из палат Федерального Собрания имеют как схожие, так и отличающие их черты. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Регламент Совета Федерации (принят Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ) и Регламент Государственной Думы (принят Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года № 2134-II-ГД) фактически являются основными нормативно-правовыми актами, определяющими деятельность соответствующей палаты федерального парламента. Каждая палата Федерального Собрания избирает из своего состава Председателя (Совета Федерации, Государственной Думы) и его заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком соответствующей палаты. В отличие от «нижней» палаты российского парламента, в «Сенате» не допускается создание формализованных фракций и иных форм парламентских объединений. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Регламентом Совета Федерации установлены: • органы, должностные лица и общий порядок работы «Сената»; • участие Совета Федерации в законодательной деятельности; • порядок рассмотрения вопросов, отнесенных Конституцией России к ведению Совета Федерации. Регламент «верхней» палаты российского парламента отражает конституционную компетенцию Совета Федерации, определенную Основным Законом Российской Федерации: • полномочия в сфере федеративного устройства государства: утверждение изменения границ между субъектами Федерации; • полномочия в отношении иных органов государственной власти: утверждение указов Президента России о введении военного и введении чрезвычайного положений; назначение выборов главы государства и принятие решения об отрешении Президента РФ от должности; назначение на должность судей высших судов Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; • полномочия в области внешней политики, обороны и безопасности государства: решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации; • полномочия в законотворческой сфере: реализация права законодательной инициативы – внесение законопроекта в Государственную Думу; одобрение или отклонение федеральных и федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой; направление одобренных законов на подпись главе государства. Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование на заседании Совета Федерации осуществляется с использованием электронной системы или бюллетенями. По вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией РФ и действующим федеральным законодательством, «верхняя» палата российского парламента принимает нормативно-правовые акты – постановления Совета Федерации. Постановления принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией России. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты. Свою работу Совет Федерации организует, главным образом, в периоды проведения сессий. «Верхняя» палата Федерального Собрания собирается на сессии, как правило: на весеннюю – с 25 января по 15 июля; на осеннюю – с 16 сентября по 31 декабря каждый год. Во время сессии Совета Федерации проводятся: • пленарные заседания палаты – проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Они могут проводиться в один день или в течение нескольких дней подряд. Каждый день заседания Совета Федерации состоит из утреннего и вечернего заседаний; по предложению Президента России, Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитета, комиссии Совета Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению, либо по предложению не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации может быть проведено внеочередное заседание Совета Федерации; • заседания Совета палаты; • заседания комитетов и комиссий Совета Федерации; • парламентские слушания; • Дни Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в субъектах Российской Федерации; • ведется работа членов Совета Федерации в субъектах Федерации. Ежегодно «верхняя» палата российского парламента издает Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации. Доклад является ежегодной формой подведения Советом Федерации итогов деятельности по мониторингу законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации, определяемых посланиями Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. Документ адресован органам государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органам местного самоуправления, институтам гражданского общества, общественным организациям, научному сообществу, всем гражданам России. Государственная Дума имеет собственную компетенцию, специфику парламентской работы и внутреннюю структуру. Регламентом Государственной Думы установлены: • внутреннее устройство и органы «нижней» палаты федерального парламента: Председатель, Первые заместители и Заместители Председателя Государственной Думы, Совет Государственной Думы, ее фракции, комитеты и комиссии; • общий порядок работы Государственной Думы: начало работы «нижней» палаты российского парламента после выборов нового состава депутатов; порядок проведения заседаний и парламентских слушаний; мероприятия, проводимые в Государственной Думе; работа депутатов с избирателями; обеспечение деятельности Государственной Думы; порядок голосования и принятия решений; контроль за использованием электронной системы регистрации и голосования; • законодательная процедура: порядок внесения законопроектов в Государственную Думу, их предварительное и основное рассмотрение; повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Советом Федерации или Президентом РФ; рассмотрение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции России; порядок рассмотрения Государственной Думой вопросов, отнесенных к ее ведению; • порядок рассмотрения Государственной Думой вопросов, отнесенных к ее ведению: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; рассмотрение вопросов, связанных с доверием Правительству РФ; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов; порядок рассмотрения вопросов, связанных с взаимоотношениями Государственной Думы и Счетной палаты Российской Федерации; порядок рассмотрения вопросов, связанных с взаимоотношениями Государственной Думы и Центрального банка Российской Федерации (Банка России); порядок выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента России; объявление амнистии; порядок назначения на должность членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; порядок рассмотрения вопроса о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности; • внешнеполитические вопросы и международное сотрудничество: порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов; ратификация, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации, согласие на обязательность которых для России выражено в форме федерального закона; международные связи Государственной Думы; порядок консультаций с комитетами Государственной Думы при назначении и отзыве дипломатических представителей; • обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. В регламенте Государственной Думы отражены конституционные полномочия «нижней» палаты федерального парламента. Согласно Конституции РФ к ведению Государственной Думы относятся: • дача согласия Президенту России на назначение Председателя Правительства РФ; • решение вопроса о доверии Правительству РФ; • назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; • назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; • назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека; • объявление амнистии; • выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. По вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией РФ, Государственная Дума принимает постановления; постановления «нижней» палаты Федерального Собрания принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией России. Помимо постановлений «нижняя» палата российского парламента может принимать заявления, обращения, которые в юридическом значении не являются правовыми актами. В отличие от Совета Федерации, Государственная Дума обязана/ может быть распущена главой государства в случаях, предусмотренных Конституцией России: • после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент России распускает Государственную Думу – для главы государства действует императивная норма, обязывающая распустить «нижнюю» палату федерального парламента; • в случае, если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ4, Президент России объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу – для главы государства действует диспозитивная норма, позволяющая распустить «нижнюю» палату федерального парламента; • если Государственная Дума отказывает в доверии Правительству РФ5, Президент России в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы – для главы государства действует диспозитивная норма, позволяющая распустить «нижнюю» палату федерального парламента. Во всех случаях, когда Президент РФ осуществляет роспуск Государственной Думы, он обязан назначить внеочередные (досрочные) выборы депутатов «нижней» палаты российского парламента. В случае роспуска Государственной Думы Президент России назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная палата собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Государственная Дума не может быть распущена в установленных Конституцией РФ случаях: • в течение года после ее избрания – в случаях, если Государственная Дума отказывает в доверии Правительству РФ и если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ; • при проведении процедуры отрешения главы государства от должности – с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации; • в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента России. Согласно федеральному закону «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», фракцией является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, и депутатов, избранных… . Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов. В случае выхода депутата Государственной Думы из состава фракции его полномочия прекращаются. Для проработки законопроектов и обсуждения проблем из числа депутатов «нижней» палаты Федерального Собрания по функциональному принципу образуются комитеты и комиссии Государственной Думы. Комитеты и комиссии Государственной Думы образуются на срок, не превышающий срока полномочий самой палаты данного созыва, как правило, на основе принципа пропорционального представительства фракций. Каждый депутат «нижней» палаты российского парламента, за исключением Председателя Государственной Думы, обязан состоять в одном из комитетов; депутат может быть членом только одного комитета. Состав комитета утверждается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Председатели комитетов, их первые заместители и заместители избираются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы по представлению фракций. Голосование может проводиться по единому списку кандидатур. Комиссии Государственной Думы образуются в случаях, предусмотренных Конституцией РФ, действующим федеральным законодательством и регламентом Государственной Думы. Для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты создается Совет Государственной Думы, членами которого (с правом решающего голоса) являются Председатель, первые заместители и заместители Председателя Государственной Думы. В работе Совета Государственной Думы могут принимать участие (с правом совещательного голоса) председатели комитетов или по их поручению представители комитетов Государственной Думы. Государственная Дума вправе отменить решение Совета Государственной Думы. Государственная Дума собирается на весеннюю и осеннюю сессии. Формами работы Государственной Думы и ее депутатов во время сессии являются: • заседания палаты; • заседания Совета Государственной Думы; • заседания комитетов и комиссий Государственной Думы; • работа депутатов Государственной Думы в комитетах и комиссиях; • работа депутатов во фракциях; • парламентские слушания; • работа депутатов с избирателями. Пленарное заседание «нижней» палаты федерального парламента правомочно, если в нем принимают участие более половины от общего числа депутатов палаты. Депутат Государственной Думы обязан присутствовать на ее заседаниях. Заседание Государственной Думы начинается с регистрации присутствующих на заседании депутатов, которую проводит председательствующий. В порядке работы палаты предусматривается время для ответов должностных лиц на вопросы депутатов Государственной Думы («правительственный час»). Государственная Дума вправе пригласить на «правительственный час» федеральных министров, иных должностных лиц в соответствии с блоками вопросов, относящихся к сфере деятельности исполнительных органов государственной власти. Государственная Дума вправе направить парламентский запрос Председателю Правительства РФ, другим членам Правительства РФ, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации, Председателю Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, Председателю Счетной палаты Российской Федерации, руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также руководителям Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации – по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. Депутат Государственной Думы вправе направить депутатский запрос указанным должностным лицам. Важнейшим конституционным полномочием Государственной Думы является заслушивание ежегодного отчета Председателя Правительства Российской Федерации о работе высшего федерального исполнительного органа государственной власти. Государственная Дума может обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации: • с запросом в о даче толкования Конституции РФ в случае обнаружившейся неопределенности в понимании положений Конституции России; • с запросами о соответствии Конституции России федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; • с ходатайствами по спорам о компетенции, в которых одной из сторон является Государственная Дума. Порядок участия палат Федерального Собрания в законодательном процессе подробным образом определен в регламентах Совета Федерации и Государственной Думы. Конституцией РФ установлено, что право законодательной инициативы6 (то есть, юридически значимой инициативы по принятию того или иного закона) принадлежит: • Президенту России; • Совету Федерации; • членам Совета Федерации; • депутатам Государственной Думы; • Правительству РФ; • законодательным (представительным) органам субъектов Федерации; • по вопросам их ведения – Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду российской Федерации. Процесс законотворчества7 состоит из нескольких последовательных стадий: 1. законодательная инициатива – субъект, имеющий право законодательной инициативы, вносит соответствующий законопроект в Государственную Думу; законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии соответствующего заключения Правительства РФ; 2. обсуждение законопроекта – законопроект направляется в «профильный» комитет Государственной Думы (может быть направлен в несколько комитетов); непосредственно само обсуждение законопроекта происходит на пленарных заседаниях «нижней» палаты в три чтения (для проекта федерального бюджета – в четыре); сейчас в практике применяется так называемое «нулевое чтение» законопроекта – во фракции «Единой России», которая имеет конституционное большинство в Государственной Думе; наиболее важные законопроекты могут быть вынесены на обсуждение – например, в ходе парламентских слушаний; в первом чтении депутатами обсуждается концепция принимаемого закона, во втором – вносятся необходимые поправки, уточнения, дополнения, в третьем – производится юридическая и лингвистическая экспертиза, уточняются формулировки положений закона; 3. принятие закона – федеральный закон принимается Государственной Думой; «за» принятие закона должны проголосовать более половины состава депутатов «нижней» палаты, в противном случае закон (законопроект) считается непринятым и для его принятия требуется повторение процедуры законодательной инициативы; 4. одобрение закона – принятый Государственной Думой федеральный закон в пятидневный срок направляется в Совет Федерации для рассмотрения; федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации; обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации, войны и мира; в случае отклонения федерального закона Советом Федерации8 палаты Федерального Собрания могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой; в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы9 – в любом случае (изменения или оставления неизменным Государственной Думой) закон повторно направляется на рассмотрение в Совет Федерации; 5. подписание и официальное опубликование закона главой государства – принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования; Президент России в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его; глава государства может воспользоваться правом отлагательного вето10 и не подписать федеральный закон, в таком случае закон возвращается в «нижнюю» палату федерального парламента; Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией России порядке могут вновь рассмотреть данный закон и преодолеть президентское вето 2/3 голосов депутатов/ членов каждой из палат – в таком случае глава государства обязан подписать закон в течение семи дней и обнародовать его; официальное опубликование законов осуществляется в «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации (СЗРФ) и «Парламентской газете». Процедура принятия федерального конституционного закона принципиально не отличается от процедуры принятия федерального закона. Основные отличия состоят в том, что: • федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией России (например, регулирование деятельности Уполномоченного по правам человека); • федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и не менее ¾ голосов от общего числа членов Совета Федерации; в случае, если «верхняя» палата российского парламента отклонила федеральный конституционный закон, для преодоления возникших разногласий может быть создана согласительная комиссия, после чего закон подлежит повторному рассмотрению обеими палатами; • принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом России и обнародованию – в отношении федерального конституционного закона глава государства не обладает правом отлагательного вето. Опубликованный закон вступает в силу либо с момента его опубликования, либо с даты, указанной в самом законе; возможно, что отдельные части закона (статьи, главы, разделы) могут вводиться в действие в разные временные сроки. Хотя в конституционном устройстве системы органов государственной власти Федеральное Собрание имеет весьма ограниченные возможности для осуществления парламентского контроля, тем не менее, действующая Конституция РФ и федеральное законодательство предусматривают такие формы парламентской деятельности. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума совместно образуют Счетную палату. Конституцией РФ установлено, что «нижняя» палата федерального парламента назначает Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов, а «верхняя» палата – заместителя Председателя Счетной палаты и другую половину состава ее аудиторов. Счетная палата Российской Федерации – постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый парламентом и подотчетный парламенту Российской Федерации. В то же время, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью, она является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием. Местонахождение Счетной палаты – город Москва. Деятельность Счетной палаты регулируется нормами федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 года №4-ФЗ. По представлению Президента Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов Счетной палаты сроком на шесть лет. Аудиторами Счетной палаты могут быть назначены граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики, финансов. Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Счетная палата издает ежемесячный бюллетень и регулярно предоставляет информацию о своей деятельности средствам массовой информации. Ежегодный отчет о работе Счетной палаты представляется Совету Федерации и Государственной Думе и подлежит обязательному опубликованию. Если парламентский контроль в отношении бюджетного процесса и структур, в нем участвующих, является систематическим, то проведение парламентского расследования, как правило, связано с какими-либо экстремальными общественно-политическими или социально-экономическими обстоятельствами. Российские парламентарии не часто прибегают к данной процедуре, хотя она потенциально может оказаться весьма эффективным инструментом, позволяющим усилить позиции Федерального Собрания в системе органов государственной власти Российской Федерации. Под парламентским расследованием следует понимать деятельность, осуществляемую палатами Федерального Собрания Российской Федерации, по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства. Парламентское расследование инициируется и проводится в соответствии с федеральным законом «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ. Целями парламентского расследования являются: • защита гарантированных Конституцией России прав и свобод человека и гражданина; • обеспечение палатами Федерального Собрания контроля деятельности Правительства РФ, исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; • выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, информирование о них общества, а также оказание содействия в устранении таких причин и условий. Предметом парламентского расследования являются: • факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией России прав и свобод человека и гражданина; • обстоятельства, связанные с возникновением и негативными последствиями чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Парламентскому расследованию не подлежат: • деятельность Президента Российской Федерации; • деятельность суда по осуществлению правосудия; • деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Предметом парламентского расследования не может быть установление виновности конкретных лиц в совершении преступления. Палаты Федерального Собрания на паритетных началах формируют комиссию по проведению парламентского расследования, состоящую из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, и избирают ее сопредседателей. В состав комиссии от Государственной Думы должно входить равное число представителей всех депутатских объединений в Государственной Думе. Отказ депутатского объединения от направления своих представителей в состав комиссии не является препятствием для ее создания. Комиссия формируется на время проведения парламентского расследования и после его завершения распускается. По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии, который направляется в палаты Федерального Собрания Российской Федерации. В итоговом докладе должны содержаться выводы комиссии по расследуемым ею фактам и обстоятельствам, в нем могут содержаться предложения о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, а также предложения об освобождении от должности должностных лиц, действия (бездействие) которых повлекли (повлекло) за собой возникновение фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, или действия (бездействие) которых по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, носили (носило) неудовлетворительный характер, предложения о совершенствовании деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления. Утвержденный палатами российского парламента итоговый доклад направляется главе государства, в Правительство РФ, публикуется в установленном порядке, а также размещается в сети Интернет. Кроме того, итоговый доклад может направляться в иные федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации и в соответствующие органы местного самоуправления. Таким образом, парламентское расследование по сути своей сводится к оглашению обстоятельств, связанных с событиями, повлекшими нарушение прав, свобод и законных интересов граждан. Оно не ведет в обязательном порядке к кадровым или судебным последствиям, но в значительной мере может повлиять на принятие решений соответствующими органами власти или их должностными лицами.