Федерализм и организация государственного управления

Тема 4. Федерализм и организация государственного управления 1.. Сущность и принцип федерализма 2. Становление российского федерализма 3. Административно-территориальное деление государства 1.. Сущность и принцип федерализма Федерализм (от лат. foederatio — федерация объединение, союз; фр. Federalisme,) это — система основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства, совокупность структур, норм и методов взаимодействие государственного центра и мест, управления, обеспечивающих устанавливающих рациональное и эффективное функционирование федеративного государства в интересах как федерации в целом, так и ее субъектов. Федерализм — территориальная или национально-территориальная форма разделения власти и объекта государственного управления между центральными самостоятельное и региональными управление делами субъектами, регионов в обеспечивающая рамках единого государственного союза. К сущностным признакам федерализма относятся следующие:  Территория федерации состоит из территорий субъектов федерации (штатов, республик, земель и т.д.) и в политико-административном отношении не представляет собой единое целое. Вместе с тем, существует единая система границ и ее охраны.  Субъекты федерации не обладают суверенитетом в полном объеме, не имеют право на сецессию (односторонний выход из федерации).  Наряду с системой федеральных органов государственной власти субъекты федерации имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти. Однако по отношению к федеральной системе они являются подсистемами, пределы их юрисдикции определяются федеральными конституцией и конституционными законами.  Наряду с федеральной конституцией и законодательством субъекты федерации разрабатывают свою конституцию (устав) систему законов, соблюдая приоритет, соответствие федеральным конституции и системе права.  В федерации нет единого государственного бюджета, а есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации.  Гражданство в федерации обычно двойное: каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего субъекта федерации. Законодательно регулируется, гарантируется равноправие всех граждан на территории федерации.  Федеральный парламент обычно двухпалатный. Верхняя палата состоит из представителей субъектов федерации, нижняя - является органом общенародного представительства и избирается всенародно. К основным принципам федерализма относятся: • добровольность объединения государств и подобных образований в единое государство; • принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; • однопорядковый (симметричный) конституционный статус субъектов федерации и их равноправие; • конституционно-правовые разграничения суверенитета федерации и суверенности ее субъектов; • общие территория и гражданство; • единая денежная и таможенная системы; В настоящее время в мире существует много федеративных государств — и крупных, и сравнительно небольших. Среди них и страны с высоким уровнем капиталистического развития, и новые индустриальные страны, и развивающиеся государства. Принятие Конституции РФ в 1993 г. узаконило федерацию в качестве основного принципа организации государственного управления РФ. Конституция определила предметы ведения и предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ. 3. Принцип конфедерализма отличается от федерализма. Конфедерация объединяет самостоятельные государства для решения общих актуальных проблем (военных, энергетических, финансовых и др.). Конфедерацию, строго говоря, нельзя назвать формой государственного устройства. Это временный межгосударственный союз, образованный на основе международного договора, члены которого полностью сохраняют свой государственный суверенитет. Основные признаки конфедерации: • отсутствие единой территории; • неограниченное право выхода из союза; • центральное правительство зависит от правительств независимых государств, поскольку содержится на их средства; • финансовые средства на общие цели, единую политику формируются из взносов членов союза; • вооруженные силы конфедерации находятся под общим командованием; • общая согласованная международная политика не исключает самостоятельной позиции членов конфедерации в конкретных вопросах; • юридически все члены равноправны, но реально приоритетную роль в конфедерации играет государство с более высоким военно-экономическим потенциалом. Сравнение сложившихся в настоящее время форм государственного устройства отражено на рисунке 1. Формы государственного устройства зависят от общественного строя, экономического, геополитического, внешнего положения страны. Формы государственного устройства КОНФЕДЕРАЦИЯ Характеризуется децентрализацией управления, передачей ряда важных его функций субъектом федерации, предоставляет свободу действий, но без гарантий. ФЕДЕРАЛЬНАЯ УНИТАРНАЯ Основные признаки: - равенство правового положения всех граждан; - сильная президентская власть; - однопалатный парламент; - жесткая централизованная структура исполнительной власти. Предполагает административное подчинение, следование инструкциям, централизует основные функции государства и гарантирует выполнение. Несколько независимых государств образуют союз государств может иметь общие органы власти: парламент, правительство, верховный суд. Отличительная особенность – акты органов вступают в силу после ратификации входящими в союз государствами. Рисунок 1 - Сравнение форм государственного устройства Российская Федерация — самая многочисленная по количеству объединяемых ею субъектов. В государствах, сравнимых с Россией по таким параметрам, как площадь территории проживания или численность населения, почти в 2 раза или даже в 2— 3 раза меньше входящих в них субъектов Федерации. Так, в США 50 штатов, в Индии — 32 (25 штатов и 7 союзных территорий), в Канаде — 12 (10 провинций и 2 территории). В Аргентине — 22 провинции и 1 национальная территория, в Австралии — 6 штатов и 2 территории, в Германии — 16 земель. В Нигерии 36 субъектов федерации, в Мексике — 31, в Бразилии — 26, в Венесуэле — 22. Есть и другие федеративные государства, с меньшим числом входящих в них штатов, земель, провинций или территорий таких, как, например, Австрия, Австралия, Малайзия и др.. Принятие Конституции РФ в 1993 г. узаконило федерацию в качестве основного принципа организации ГУ. Конституция определила предметы ведения и предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ. 2. Становление российского федерализма Формирование федерализма – сложный процесс. Федерализм в России находится в стадии становления. Обусловлено это тем, что у России нет собственного опыта подлинных федеративных отношений: большую часть своей истории Россия де-юре (до 1918 г.) или де-факто (в советский период) была унитарным государством. Тем не менее элементы федерализма в России были. Идеи самоуправления закреплялись еще в Русской Правде, Новгородской и Псковской судных грамотах, Судебниках 1497 и 1550 гг., Соборном уложении 1649 г., актах Петра I и т. п. В процессе расширения Российской империи входящие в состав России народы и территории (княжества, ханства, царства, губернии и пр.) сохраняли возможность самоуправления и достаточно широкую степень автономии. В конституционных оформленные идеи многонациональной и проектах декабристов концепции федерации уже федерации славянских и содержатся («республика некоторых соседних государств Центральной и Южной Европы», «конституционная монархия, состоящая из федеративных территорий» и т. п.). Обострение национальных отношений в России в конце XIX – начале XX в. предопределяет расширение антиимперского движения, появление различных платформ политических партий и расширение идеи перехода к федерации с созданием областных и национальных автономий. Пришедшие к власти в 1917 г. большевики к федерации относились отрицательно («...федерация вредна, федерация противоречит принципам социал-демократии в их применении к русской действительности...»), однако ход истории достаточно быстро изменил их взгляды, и именно при советской власти (в 1918 г.) Россия впервые де-юре стала федеративным государством. Переход к федерализму рассматривался как единственный способ остановить распад бывшей Российской империи. Российская федерация изначально носила не договорный или конституционно-договорный (как федерация СССР), а конституционный характер: федерация в России была провозглашена, учреждена, а не явилась следствием добровольного объединения различных территорий и народов. Субъектами федерации в советский период развития являлись только республики (в том числе автономные республики), хотя предусматривалось наличие в составе федерации отдельных территорий (автономных областей, автономных округов) с особым национальным составом, бытом, традициями, которые также принимали участие в работе федеральных органов власти. Примечательно, что по Конституциям СССР 1937 и 1977 гг. автономные республики РСФСР имели непосредственное фиксированное представительство в одной из палат – Совете национальностей Верховного Совета СССР. Таким образом, представители большей части составных частей РСФСР (краев и областей) от участия в решении общефедеральных вопросов были отстранены. Количество, состав, названия автономных республик России неоднократно (зачастую произвольно) изменялись. Начало 1990-х гг. в истории российского федерализма отмечено как так называемый «парад суверенитетов». В Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. подтверждена необходимость существенного расширения прав автономных республик. В 1991 г. четыре из пяти автономных областей (Адыгейская, ГорноАлтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская), входившие в состав краев, провозгласили себя республиками. Еврейская автономная область, сохранив свое наименование, вышла из состава Хабаровского края. Чукотский автономный округ в 1992 г. вышел из состава Магаданской области. Появились проекты образования новых республик на основе некоторых краев, областей (Уральской, Дальневосточной и др.). После распада СССР в 1991 г. стал реальным и распад Российской Федерации. В значительной степени его предотвратил Федеративный договор 1992 г. Данный Договор представлял собой фактически синтез трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и группами субъектов федерации: во-первых, республиками; во-вторых, краями, областями, городами федерального значения; в-третьих, автономной областью и автономными округами. Федеративный договор вошел как составная часть в Конституцию РФ 1978 г., что предопределило его юридическую силу, значение и место в правовой системе государства. Однако Федеративный договор не мог разрешить все негативные тенденции в российских внутрифедеративных отношениях прежде всего потому, что закреплял неравноправие различных субъектов федерации, а это не могло удовлетворить представителей большей части субъектов – краев и областей. Кроме того, Договор подписали не все регионы, в частности, Татарстан, Чечено-Ингушская Республика, многие субъекты РФ подписали его с оговорками. В настоящее время Федеративный договор юридически не отменен, упоминания о нем содержатся в действующей Конституции РФ, однако его значение и место в правовой системе принципиально изменились: в соответствии с ч. 1 разд. 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ положения Договора действуют в части, не противоречащей Конституции РФ. Таким образом, большая часть положений Федеративного договора сегодня фактически не действует, и этот Договор стал не столько действующим правовым актом, сколько историческим документом. Дальнейшее развитие федеративных отношений в России осуществляется на основе Конституции РФ 1993 г. 3. Административно-территориальное деление государства Территориальное образование является ключевым предметом системы государственного управления. Оно пространственно локализуется в разрезе сложившегося административно-территориального устройства страны. Территориальное образование располагает рядом признаков, обусловливающих его способность к автономному функционированию и исполнению структурообразующих функций, формирующих его целостность и способность к самовоспроизводству. Перечень этих признаков представлен на рис.2. Структура государственного управления территорией Власть Собственность Бюджет Население Границы территории Рисунок 2- Структура государственного управления территорией В соответствии со структурой государственного управления население избирает власть, которая учреждает отношения собственности, замкнутые в географические границы, в пределах которых это население проживает. Располагая собственностью, власть формирует бюджет. Основные принципы территориального управления представлены на рис. 3. Принципы территориального управления Государствен ная целостность Единство системы государст венной власти Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ Бюджетная самостояте льность Активная региональная политика Рисунок 3 - Принципы территориального управления Компетенция РФ в сфере территориального управления схематически представлена на рис. 4. Конституционное и федеральное законодательство Регулирование экономического и социального развития регионов Компетенция РФ в сфере территориального Национальная безопасность Судоустройство управления Метрология Статистика и бухгалтерский учет Рисунок 4 - Компетенция РФ в сфере территориального управления Под регионом понимается часть территории РФ, характеризующаяся общностью природных, социально-экономических, национально- культурных и иных условий. Регионализация государственного управления имеет объективные политические (демократия) и экономические (рынок) основы. Республиканская форма правления РФ означает, что: 1) во главе государства стоят: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Государственная Дума и Совет Федерации) и Правительство РФ; 2) органы государственной власти являются в России выборными или назначаемыми, но не наследственными; 3) срок полномочий органов власти устанавливается федеральными законами и не может быть пожизненным. Государственное устройство России после 1991 г. осуществляется в направлении к федерации. Основа формирования федеративных отношений Федеративный договор Подписан 31.03.1992 г. Федерацию образовали административнотерриториальные и национальнотерриториальные единицы: республики, края, области, города федерального значения, автономная область. автономные округа. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа имеют свой устав и законодательство. Конституция РФ Закрепила принципы федеративного устройства: - единство правового поля; - незыбленность территориальной целостности государства, недопустимость одностороннего изменения статуса субъекта РФ; - единство основ государственного строя; общность экономического пространства системы финансов, налогов, недопущение таможенных границ и т.д.); - равноправие субъектов РФ в отношении с федеральным центром и между собой. Рисунок 5 – Основы формирования федеративных отношений О признаках федеративных отношений свидетельствуют следующие показатели: Критерии федеративных отношений Верхнюю палату парламента, наделенную важными конституционными полномочиями, составляют представители законодательной власти субъектов РФ В распоряжении органов государственной власти субъектов РФ находятся налоговые доходы Главы субъектов РФ избираются населением прямым голосованием Функционируют органы местного самоуправления Рисунок 5 – Критерии федеративных отношений Итак, Согласно Конституции, Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст.1). Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации и Федерации, Государственная Федеральное Дума), Собрание Правительство (Совет Российской Федерации, суды Российской Федерации (ст.11). Президент Российской Федерации является главой государства, избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 80, 81). Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации, состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94, 95).