Межбюджетные отношения

Тема 5. Межбюджетные отношения Бюджетный федерализм: понятие, принципы Межбюджетные отношения – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ). Цель межбюджетных отношений — создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала. Межбюджетные отношения – это целый комплекс финансово-правовых норм, в круг которых включаются взаимоотношения между разными уровнями власти по поводу: - разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение; - разграничения налоговых полномочий и доходных источников; - бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи. Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться они могут на разных принципах. Посредством бюджетных инструментов государство влияет на воспроизводственный процесс, обеспечивает выравнивание социально-экономических условий жизни населения. В зависимости от государственного устройства выделяют унитарные и федеративные бюджетные системы. В основе межбюджетных отношений в федеративных государствах лежат принципы бюджетного федерализма. Федеративные бюджетные системы строятся на основе политического и экономического принципа федерализма. Политический принцип федерализма означает конституционное распределение между сторонами федеративного образования принадлежащим им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц федерации. Экономический принцип федерализма означает разделение полномочий в отношении собственности, в реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, инвестиционной политики между федерацией и ее субъектами. Федеративные системы характеризуются рядом признаков: а) наличием иерархии; б) четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления; в) установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней. Разграничение властных прав и полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеральным центром и его субъектами должно обеспечивать наиболее полное выполнение возложенных на них задач и функций. Для выполнения этих функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе. Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению задач государственного управления определяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма. Бюджетный федерализм – это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает разделение доходных полномочий, расходных обязательств и ответственности между федерацией и ее субъектами при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны. Принципы бюджетного федерализма: ⎯ самостоятельность бюджетов разных уровней; ⎯ разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней; ⎯ соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям; ⎯ наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти; ⎯ наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления. Бюджетный федерализм предполагает реальную самостоятельность регионов в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ развития территорий. Однако действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. Поэтому при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов используются различные формы межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования общегосударственных интересов на территории субъекта федерации. В мировой теории и практике выделяют две основные модели бюджетного федерализма: 1. Классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма или американская ориентирована на конкуренцию между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог — один бюджет». Данная модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетной системы. При этом она сочетается с приоритетностью федерального налогово-бюджетного законодательства, гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям. Эта модель, например в США, не ставит целью выравнивание налогового потенциала, где он ниже среднего уровня. Межбюджетное регулирование здесь используется федеральным центром как средство реализации своей региональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого метода. 2. Модель кооперативного бюджетного федерализма ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше некоего среднего уровня. Кроме того, значительно ограничивается самостоятельность региональных и местных властей в области налогообложения (например, в Германии).          Данная модель получила в настоящее время более широкое распространение в мире и обычно используется там, где существуют значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности отдельных    регионов. Бюджетная система здесь базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями.        Для выравнивания условий между богатыми и бедными землями, например, в Германии, используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. При этом основные финансовые ресурсы для выравнивания экономик, уровня и качества жизни населения земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития. Вместе с тем имеются и смешанные формы (например, в Канаде, Швейцарии). Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма. Суть российской модели бюджетного федерализма в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами Федерации по бюджетным вопросам. Вместе с тем федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством членов Федерации, так как оно отражает их общие интересы и прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.       Опыт различных стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться следующие основные условия:       - четкое разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;       - наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;       - вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.         Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.         Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней. Инструментами межбюджетного регулирования являются межбюджетные трансферты. Межбюджетные трансферты — средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.         Межбюджетные отношения развиваются в плоскостях:       - отношения федеральный центр – регионы;       - отношения регионы – муниципальные образования;       - отношения крупные муниципальные образования – города и поселения, входящие в муниципальное образование. К основным элементам межбюджетных отношений относят: 1- разграничение расходных обязательств между публично-правовыми образованиями (Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальных образований). Является основой для формирования расходов бюджетов бюджетной системы государства; 2 – разграничение и распределение доходов между различными бюджетами бюджетной системы государства. Это законодательное закрепление за определенным бюджетом на постоянной основе конкретных видов доходов в полном размере или частично; 3 – межбюджетное перераспределение средств. Представляют собой предоставление средств из одного бюджета в другой бюджет бюджетной системы РФ, осуществляемое ежегодно для выравнивания бюджетной отчетности, а также финансового обеспечения передаваемых государственных полномочий, покрытия временных кассовых разрывов. Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов. Формы межбюджетных трансфертов Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ и из региональных бюджетов местным бюджетам предоставляются в форме: — дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности; — субсидий; — субвенций; — иных межбюджетных трансфертов. Основной формой межбюджетного регулирования являются дотации, субсидии и субвенции. Налоговое перераспределение используется в меньшей степени. Оно реализуется в виде нормативов дополнительных отчислений к единым процентным долям налогов, закрепленных на постоянной основе, и предусматривается только внутри субъектов РФ. Согласно БК РФ такие нормативы дополнительных отчислений предусмотрены только по налогу на доходы физических лиц взамен дотаций местным бюджетам. В ФЗ № 131 указано, что это могут быть дополнительные отчисления от федеральных и региональных налогов. Кроме указанных форм используются также межбюджетные кредиты, предоставляемые на возмездной и безвозвратной основе. Согласно БК РФ, бюджетные кредиты входят в состав межбюджетных трансфертов. Дотация - Бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Субсидии - Бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финансирование из региональных и местных бюджетов, то в условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех случаях. Субвенция - Бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов и на определенный срок. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме: - дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; - субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации; - субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации; - иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации; - межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации (Статья 135. БК РФ) Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме: - дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением); - субсидий местным бюджетам; - субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации; - субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации; -субвенций федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации; - иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации. Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя устанавливаются законами указанных субъектов Российской Федерации. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме: - дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений; - дотаций из бюджетов городских округов с внутригородским делением на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов; - субвенций из бюджетов муниципальных районов бюджетам городских, сельских поселений в случаях, установленных статьями 133 и 140 Бюджетного Кодекса; - субвенций из бюджетов городских округов с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов в случаях, установленных статьями 133 и 140 Бюджетного Кодекса; - субсидий, перечисляемых из бюджетов городских, сельских поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; - субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений (внутригородских районов) и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением); - иных межбюджетных трансфертов.