Подготовка министерской реформы и её разработка
Начальным этапом преобразования центрального государственного управления империи, стала министерская реформа 1802 г. Ее цель - создание министерств вместо коллежской системы.
Готовили реформу «молодые друзья» императора Александра I. Образцом для них стало сложившееся во Франции центральное управление после прихода к власти Наполеона.
Основой реформы стал проект Н.Н. Новосильцева. На первом этапе он исходил из того, что достаточно подчинить коллегии министрам, а заменить аппарат коллегий новой структурой можно позже.
Обсуждалась реформа на 9-ти заседаниях Негласного комитета и имела как сторонников, так и противников. Среди сторонников были В.П. Кочубей, Н.Н. Новосильцев, А. Чарторыйский, П.А. Строганов и др. Сторону противников заняли Д.П. Трощинский, С.П. Румянцев, П.В. Завадовский и др.
Началом становления новой системы управления в России стал 1802 год.
Император 8 сентября 1802 г подписал Манифест «Об учреждении министерств». Коллегии на основании этого документа были преобразованы в 8 министерств – иностранных дел, военных сухопутных сил, морских сил, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения.
Власть министров, стоящих во главе министерств, определялась как исполнительная. В их подчинение отошли коллегии, конторы, экспедиции, которые раньше существовали самостоятельно. Исключение составляла Экспедиция о государственных доходах.
Министры имели свои канцелярии, а некоторые министерства вводили должность заместителя (товарища).
Ежегодные отчеты министры представляли Сенату, а затем императору. Подчиненные органы еженедельно отчитывались о текущих делах перед министром, который должен был ответить на их предложения. Если подчиненные органы не соглашались с предложениями министра, то предоставляли министру рассуждения. Предложение министра в любом случае исполнялось, однако все несогласия заносились в журнал. В результате происходило совмещение коллежской и министерской систем государственного управления. Это было компромиссное решение императора, принятое на заседании «Негласного комитета» 24 марта 1802 г.
Коллегии по данному решению не упразднялись и действовали в подчинении министрам. Если опыт покажет их бесполезность, то в будущем они подлежали упразднению.
В обязанности министров входило формирование канцелярий и составление штатов.
В Российской империи, таким образом, создавался важный орган государственного управления – комитет министров, влиявший на государственную систему власти Российской империи.
План Сперанского по реформированию
Несмотря на то, что М.М. Сперанский принимал участие в подготовке некоторых документов и готовил проекты для членов «Негласного комитета» по министерской реформе, он оставался ещё в тени.
После утверждения на престоле Александра I Сперанского назначили статс-секретарем при Д.П. Трощинском. Сам Трощинский в это время был государственным секретарем при императоре. Сперанский, таким образом, находился в кругу людей, определявших политику государства, и члены «Негласного комитета» обратили внимание на его способности. Летом 1801 г его в свою команду берет В.П. Кочубей, а это было время, когда члены комитета разрабатывали министерскую реформу.
Кочубей, возглавивший министерство внутренних дел, берет Сперанского в свою канцелярию. В составе министерства внутренних дел был отдел, который занимался подготовкой проектов государственных преобразований, и Сперанский в июне 1802 г возглавил этот отдел.
За два года, начиная с 1802-1804, он подготовил несколько политических записок – «О коренных законах государства», «О постепенности усовершения общественного», «О силе общественного мнения», «Ещё нечто о свободе рабства», в которых излагал свои взгляды на состояние государственного аппарата империи и обосновывал необходимость реформ.
Записки молодого деятеля понравились В.П. Кочубею, и он предлагает Сперанскому написать капитальный трактат о преобразовании государственной машины империи. Сперанский с большим жаром отдается новой работе. В результате, в марте 1806 г В.П. Кочубей подает императору «Записку об учреждении министерств», в которой отмечается «совершенное смешение» в государственном управлении после министерской реформы 1802 г.
В записке министр предлагает меры к исправлению положения:
- подбор единомышленников на министерские посты;
- выяснение отношений министерств к Сенату, Комитету Министров, Непременному Совету, губернскому управлению;
- регулирование отношений между министерствами;
- правомочие министров в разрешении дел по существу;
- сфера ответственности министров.
Однако данная записка на ход проведения министерской реформы влияния не оказала.
После неудачных войн с Францией в 1807 г и подписания Тильзитского мира, а также внутриполитического кризиса, император снова обращается к реформам. Сначала он поручает Сперанскому некоторые «частные дела», а позже приглашает его на встречу с Наполеоном, что было знаком высокого доверия.
После возвращения в Россию Сперанский был назначен товарищем министра юстиции. В этот период он вместе с императором работает над планом государственных реформ. В записке 1809 г «Введение к уложению государственных законов» он полно отражает свои реформаторские взгляды.
Рисунок 1. М. Сперанский. Автор24 — интернет-биржа студенческих работ
Большое значение Сперанский придавал регулирующей роли государства в развитии отечественной промышленности. Реформатор считал, что если государственная власть будет не ограничена, и подданные не будут иметь никаких прав, то государство будет жить в рабстве и правление будет деспотическим.
Составленный Сперанским план реформ как бы излагал намерения самого императора, поскольку решиться на подобное предложение без санкций Александра I, в условиях тогдашней России, Сперанский бы не решился.
Завершение министерской реформы
Став ближайшим сподвижником императора, он к концу 1809 г систематизировал недостатки министерской реформы в «Введении к уложению государственных законов».
В проекте он выделил три основных недостатка:
- недостаточная ответственность министров;
- министерская несопоставимость дел;
- отсутствие точных правил.
Необходимо было устранить эти недостатки в новом преобразовании министерств. Министерская реформа в этот период вступила в завершающую стадию.
Три законодательных акта составили юридическую основу министерской реформы:
- Манифест от 25 июля 1810 г, где речь шла о разделении государственных дел на особые управления;
- Документ от 17 августа 1810 г. в котором утверждалось разделение государственных дел по министерствам;
- Документ от 25 июня 1811 г. с общим учреждение министерств.
Все три акта были разработаны М.М. Сперанским.
Конкретизация государственного управления была продолжена в Манифесте 28 января 1811 г. «Об устройстве управления ревизии государственных счетов».
Основным актом министерской реформы, закреплявшим её законодательно, стал документ «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г.
В структурном плане в нем выделялось две части – «Образование министерств» и «Общий наказ министерствам».
Таким образом, центральные органы управления по Манифесту имели единое общее организационное устройство. Во главе министерств стояли министры и их товарищи (заместители).
Министерства включали несколько департаментов, которые в свою очередь были разделены на отделения, а те, в свою очередь, на столы.
Был установлен жесткий принцип единоначалия, а министры подчинялись императору, которых он и назначал.
В непосредственном подчинении министров находились директоры департаментов и канцелярии. Подчиненными директоров департаментов были начальники отделений, которым подчинялись столоначальники.
В стране, таким образом, за период с 1810 по 1812 гг. была создана отраслевая система управления и заложены правовые основы. Развитие министерств в дальнейшем происходило с учетом потребностей государства.
