Административно-территориальное деление – это система организации публичного управления в унитарном государстве и субъектах федеративных государств, определяющая характер распределения властных полномочий по вертикали.
Предпосылки павловской реформы административно-территориального деления
Прежде всего, необходимо отметить, что Павел I существенно реформировал все ключевые сферы публичного управления, в том числе и административно-территориальное устройство. Реформаторская деятельность Павла I была обусловлена его политическими и правовыми установками в отношении системы государственного управления, в том числе:
Павел I придерживался мнения о необходимости усиления вертикали власти. Государство он рассматривал как пирамиду, во главе которой находится монарх, чья власть ничем не ограничивалась. Это пирамида требовала соблюдения строгой иерархии учреждений и должностей, которая предусматривала, что низшие звенья администрации подчиняются высшим, а все чиновники – абсолютному монарху. Таким образом, Павел I полагал, что посредством полицейско-бюрократического аппарата монарх с неограниченной властью должен обеспечивать управление государством.
Павел I полагал чрезмерными расходы на управление, в том числе на содержание в губерниях администрации, и хотел сократить объемы ассигнований на содержание губернского аппарата управления.
Основные направления павловской реформы административно-территориального деления
Павел I начал реализовывать реформы административно-территориального деления фактически сразу, как взошел на престол. Так, 12 декабря 1796 г. был издан указ о новом разделении государства на губернии, в соответствии с которым существующие губернии укрупнялись. Вместо существовавших в период правления Екатерины II 50 губерний была сформирована 41 губерния. Установление границ новых губерний осуществлялось в соответствии с Учреждением 1775 г. При этом вопрос определения границ был включен в компетенцию губернаторов, которые лично отвечали за выполнение поручения перед сенатом и императором. В соответствии с указом 1796 г. укрупнение губерний и ликвидация старых губернских учреждений должны были быть завершены к маю 1797 г.
Вместе с укрупнением губерний происходило и изменение бюрократического аппарата – реформированы штаты губерний. Указом 1796 г. были утверждены новые штаты губернии, согласно которым существенно сократилась численность губернских чиновников и соответственно направляемых на содержание этих чиновников финансовых ресурсов.
В губерниях были упразднены должности экономии директора, одного из советников и одного из асессоров. Также были упразднены должности губернских стряпчих, сокращено количество гражданских служащих в губернских системах управления. Это связано с тем, что были упразднены девять губерний, а также закрыты различные учреждения губернского управления. Так, в 1800 г. в губернии оставалось вместо 9 учреждений 3:
- губернское правление;
- палата суда и расправы;
- казенная палата.
Существенно сокращалась и численность судебных инстанций в губернии. Так, палаты уголовного и гражданского суда реформировались в департаменты одной палаты, упразднялись также сословные суды, а именно верхние земские губернские магистраты, верхние расправы. Это направление реформы на практике привело к тому, что из организации судебной власти был устранен элемент сословной выборности.
Несмотря на то, что были существенно сокращены расходы на содержание бюрократического аппарата в губерниях, это происходило не за счет уменьшения жалований чиновников (оклады остались прежними), а за счет сокращения численности чиновничьего аппарата.
Указом 1796 г. были упразднены должности наместников и генерал-губернаторов. Это должно было обеспечить единообразие государственного аппарата. В тех губерниях, где функционировали наместничества, полномочия наместника передавались губернатору.
Контроль реализации павловской реформы административно-территориального деления
Побочным следствием контроля реализации реформы стало усиление контрольно-ревизионной функции государства. В 1799 г. был издан указ, устанавливающий проведение сенаторских ревизий губерний раз в 3 года. Реализация таких ревизий возлагалась на утвержденных императором сенаторов. К задачам ревизоров относились общие вопросы управления на местах, в том числе:
- проверка реализации правосудия;
- проверка служебных и финансовых злоупотреблений;
- контроль социально-экономического положения губернии, в том числе здравоохранения, образования, экономики губернии.
В 1799-1800 гг. были проведены ревизии в 41 губернии. Однако столь подобное масштабное мероприятие в последующем более не проводилось. Провели эту ревизию 20 сенаторов, каждый из которых получил подробную инструкцию по проверке:
- судебных органов;
- исполнения законов;
- наличия в губерниях установленных указами учреждений;
- состояния делопроизводства в таких учреждениях;
- разделения губернского деления на уезды и города и определение численности населения в таких уездах и городах, а также развития торговли, цен на продовольствие;
- законности сборов и др.
Ревизоры наделялись правомочиями на расследование на месте случаев злоупотребления должностными лицами, а также правомочиями по исправлению выявленных упущений и нарушений. Деятельность ревизоров находилась под контролем сената. Ревизорами было выявлено более 26000 неразрешенных дел, обнаружены значительные недоимки по губерниям, которые составляли десятую часть бюджета страны, обнаружено повсеместное игнорирование сенатских указов и др. По результатам проверки было уволено значительное количество чиновников местных органов в губерниях. Кроме того, были введены дополнительные должности в системе местного управления.
По результатам реформы вопросы реализации гражданской службы стали жестко контролироваться, был издан ряд указов, направленных на регулирование порядка прохождения службы. На губернаторов была возложена обязанность лично контролировать вопросы прохождения службы в губерниях.
