Органы управления в России в первой четверти XVIII века
Органы управления – это элементы системы публичного управленческого воздействия на общественные отношения, наделенные собственным правовым статусом, полномочиями и социально значимыми функциями, деятельность которых обеспечивается должностными лицами и является практическим выражением публичной власти.
С переходом к абсолютной монархии связано преобразование государственного аппарата: фактически происходит отмирание органов управления, которые сдерживали бы абсолютную власть монарха в стране. Так, прекращает действовать Земский собор, а также упраздняется Боярская Дума. В 1701 году управленческая функция, которую выполняла Дума, передается Ближней канцелярии при монархе. Этот орган функционирует как координационный для органов исполнительной власти, действующих в конкретной сфере. Важнейшие должностные лица, которые входили в состав Канцелярии, образовывали Комиссию министров, то есть орган исполнительной власти.
В 1711 г. был образован Сенат. На начальном этапе своего функционирования Сенат представляла собой собрание должностных лиц, возглавлявших коллегии. В последующем принципы организации и процедура деятельности Сената были реформированы. Так, по результатам реформы 1722 года были утверждены такие основные начала формирования Сената как выслуга лет и назначение, процедура осуществления управленческих функций была регламентирована соответствующими инструкциями. Сенат превратился в постоянно действующий орган высшего управления страной. В состав полномочий Сената были включены вопросы правосудия, вопросы формирования казны, обложения налогами населения, а также регулирование торговли.
Екатерина I учредила Верховный тайный совет, который фактически оттеснил от управления Сенат. Сенат при Петре I подчинялся только императору. В период правления Екатерины I между Сенатом и императрицей возник Тайный совет. Из высшего органа управления Сенат превратился в орган, подчиняющийся Совету и императрице. В качестве очередных аспектов ограничения власти Сената следует рассматривать отнесение к компетенции Совета важнейших государственных дел: если раньше важнейшие государственные дела передавали из Сената императрице, то теперь Сенат был обязан передавать такие дела Совету. Кроме того, из подчинения Сенату были исключены Военная коллегия, Морская коллегия. Из Правительствующего Сенат был переименован в Высокий. Изменения претерпел состав Сената: приближенные Екатерины I, ранее входившие в состав Сената, переходили в Совет, а их места в Сенате заняли менее влиятельные государственные чиновники.
Новые ограничения статуса Сената содержались в указе 1726 года, положения которого обязывали предоставлять в Совет доношения, в ответ на которые Совет направлял бы указы. Итоговым документом, закрепляющим новый ограниченный статус Сената, стал указ, именовавшийся «О должности сената». При этом необходимо отметить, что Тайный совет просуществовал только до 1730 года, когда был упразднен как ограничивающий власть монарха.
При этом императору было сложно осуществлять функции публичного управления без вспомогательных совещательных органов, и такие органы периодически возникали в XVIII веке под разными названиями.
Иные органы центрального управления в петровский период также были существенно реформированы: он заменил запутанную и неэффективную систему приказов на систему органов отраслевого управления, функции и структура которых были четко регламентированы. Эти органы получили название коллегий, и фактически они заведовали конкретной отраслью публичного управления: были коллегия иностранных дел, коллегия, которая ведала морскими делами, коллегия, которая ведала казной, и др.
В сфере местного самоуправления в петровский период также произошли существенные изменения: было преобразовано административно-территориальное устройство страны.
Территория страны была разделена на губернии. Должностные лица, возглавлявшее губернии, подчинялись непосредственно Сенату и коллегиям. Они были наделены широким кругом полномочий. При губернаторе также функционировал совещательный орган, который именовался коллегия. Кроме того, в качестве территориальных единиц выделялись провинции. Публичное управление на территории названных административно-территориальных единиц вверялось широкому кругу должностных лиц, которые ведали каждый отдельной отраслью управления.
Органы управления в России при Екатерине II
После смерти Петра I система публичного управления, которая довольно дорого обходилась в содержании и представляла собой сложный разросшийся государственный механизм, была упразднена. Реформирование органов публичного управления широко проводилось Екатерины Великой. Как только она вступила на престол, ей было утверждено Наставление губернаторам, положениями которого она отмечала их высокую роль в управлении страной и фиксировала их подчинение непосредственно императрице и Сенату. Губернатор наделялся широкой властью в административной сфере. Кроме того, ему предоставлялись отдельные судебные полномочия. Так, губернатор мог отрешать от должности иных губернских чиновников при условии доклада об этом Сенату. В случае каких-либо волнений губернатор был обязан принимать меры самостоятельно, не дожидаясь указов верховной власти. Все органы управления местными сообществами подчинялись губернатору. На губернатора возлагались обязанности по обеспечению строительства и поддержания в надлежащем состоянии дорог, мостов, борьба с разбойными нападениями. На подвластной территории также губернатор выполнял ревизионный функции.
При Екатерине Великой подверглись реформированию учрежденные в петровский период органы специального полицейского управления. Она была напугана революционным настроением населения и прилагала усилия к совершенствованию органов полиция. Так, на территории городов полицейские функции выполняли городничий, в столице – обер-полицмейстер. В последующем был создан новый орган полицейского управления – это Управа благочиния. Она формировалась в каждом городе, ее состав был коллегиальным.
