Общая характеристика эволюции государственного управления в XVII веке
К началу XVII веке завершился длительный процесс преобразования системы центрального управления – сформировалась приказная система государственного управления. Большая часть приказов возникла в результате реформаторской деятельности Ивана Грозного, и до начала царствования Бориса Годунова практически службу в приказах прошли два поколения служащих, начало формироваться третье поколение.
Период начала XVII веке характеризуется крайней политической нестабильностью, династия Рюриковичей пресеклась, страна подверглась польско-литовской и шведской интервенции, указанные процессы сопровождались голодом и кризисными социально-экономическими явлениями.
Что касается общественного устройства, то правовой статус податного населения, а именно крестьян, холопов, посадских людей фактически не претерпел никаких существенных изменений, в то время как правовой статус княжеско-боярской аристократии подвергся многочисленным изменениям. Основополагающим принципом формирования царского двора в XVII веке стало местничество, фактически близость правящей династии становилась основанием для получения высших боярских чинов и соответствующих привилегий.
При этом в рассматриваемый период формируется новое сословие служилых людей из дворян и детей бояр. Это новый социальный слой стремился к получению привилегий через участие в военных походах и несение и продвижение по службе в системе государственного управления. Так, за службу можно было получить поместье, денежное поощрение и пр. Фактически привилегированность обеспечивалась профессионализмом, активностью, исполнительностью и способностями государственных служащих.
Складывалось централизованное государство и, соответственно, шел процесс становления органов центрального управления – приказов, реализующих политику государства.
Внутреннее устройство системы государственного управления в XVII веке
Число служащих приказов за XVII веке возросло в четыре раза. Наибольшей численностью обладали Поместный приказ, Приказ большой казны, их штаты доходили до двухсот служащих, штаты остальных приказов обычно не превышали ста служащих.
В структуре приказов функционировали два отделение:
- первое занималось непосредственным разрешением дел. Его деятельность реализовывалась судьями;
- второе отделение осуществляло техническую подготовку решений. Служащие этого отделения занималась письменной частью. Эти задачи был возложены на дьяков и подьячих.
Обычно в приказе находился один судья, в наиболее крупных – их могло быть два и более, из которых один исполнял роль председательствующего. Главный судья обычно был представителем боярской думы, он также мог быть дворянином или стольником. Остальные судьи были из числа думных и дьяков.
Кроме того, канцелярия приказов могла делиться на повытья и столы, которые разрешали определенные виды дел или реализовали власть в определенной сфере управления.
Иное устройство имел только Приказ тайных дел. Так как он фактически представляла собой канцелярию царя, судебное отделение в нем отсутствовало, письменную часть оформления решений царя осуществляли дьяки и подьячие.
Все служащие приказов назначались и устранялись от своей должности главой государства. Приказы функционировали как высшие исполнительные и судебные органы; они действовали от имени главы государства, их решения обжаловались главе государства, а рассматривались и разрешались царской думой.
Служба осуществлялась ежедневно, за исключением праздничных дней и воскресений. При этом на служащего возлагалась обязанность находиться на службе определенное число часов.
Проблемы функционирования приказов
В практике деятельности приказов отсутствовало строгое разграничение ведомств, как результат, периодически складывалась такая ситуация, что рассматриваемые дела абсолютно не соответствовали назначению приказа.
Также существенным недостатком приказов было отсутствие отделения судебной части от административной.
Приказы осуществляли свои действия от имени государя и выступали в качестве высших правительственных и судебных мест, недовольные жаловались на деятельность приказа непосредственно государю, рассмотрение жалоб осуществлялось царской думой.
Порядок решения дел приказом является дискуссионным вопросом: одни специалисты считают, что основу решений составляло единогласие, другие утверждают, что первенствующий судья принимал удобные ему решения, не считаясь с мнением остальных. Практически не встречается мнения о коллегиальном способе принятия решений.
Порядок оформления дел приказом предполагал отражение решение судей на подлинных бумагах или записках и занесение их в особую книгу, наличие которой в каждом приказе предусматривалась Уложением. Запись судебных дел в особую книгу, а также фиксация в ней пошлин, должна была осуществляться сразу после окончания суда.
Взаимодействие между приказами осуществлялась посредством памятей, который адресовались сначала только главному судье, затем главному судье и его товарищам. Указания имени самого приказа осуществлялось только на конверте.
Порядок взаимодействия приказов с поселениями до появления почты предусматривал использование наручных, что требовало от приказов согласования своей работы по отправке бумаг.
Обратные ответы посылались при случае, а не с нарочным. Бумаги собирались на местах в ожидании гонцов из Москвы для передачи.
Также существенной проблемой организации приказов стало бесконтрольное увеличение численности служащих. Так, в приказе Большого дворца насчитывалось около 200 служащих. Численность подьячих в других приказах колебалась от 30 до 100 единиц.
Проблемы, существовавшие в приказной системе, создавали трудности в реализации государственного управления, что привело к их ликвидации в начале XVIII века.
