Дисфункции бюрократии

Сущность бюрократии

Рациональная модель управления подразумевает прогнозирование построения бюрократической системы обширного централизованного характера, управление которой осуществляется верхами. Такая система создается на основе армейской или церковной модели управления, в рамках которой бюрократическая организация иерархического построения осуществляет разбиение управленческих задач на простые составные части, находящиеся в ведении определенных групп служащих. В отношении каждой простой и составной части управленческой задачи разрабатывается система специальных положений и правил.

Бюрократические системы характеризуются:

• во-первых, наличием стандартизированных процедур;
• во-вторых, структурой управления вертикального характера;
• в-третьих, оказанием стандартизированных услуг.

Эти характеристики позволяет обозначить бюрократические системы как медлительные и обременительные.

На современном этапе управления бюрократические системы с вертикальной иерархией власти признаются недостаточно эффективными.

Роберт Мертон первым отметил наличие слабых сторон у рациональной бюрократии. По мнению этого ученого, рациональной бюрократии присущи сбои и стремление выходить за рамки инструментария с целью превращения в самостоятельный субъект власти. Ученым были предложены две концепции управленческих систем:

• механистическая, включающая в себя структуры, которые соотносятся с рациональной моделью и предназначены для решения стабильных и долговременных задач;
• органическая, подходящая для нестабильных ситуаций и условий, при которых проблемы и указания не могут быть разделены между специалистами на основе иерархии ярко выраженного характера. В этом случае сотрудники должны иметь понимание задач организации в целом, для того чтобы выполнять собственные задачи. В таких условиях утрачивается смысл формального определения обязанностей, разделения полномочий и следования инструкциям. Это выводит на первый план сотрудничество с иными участниками в решении задачи в ходе горизонтального взаимодействия.

Дисфункции бюрократии

Дисфункции бюрократии активно изучались учеными в разное время. Свое мнение на этот счет высказывали Р. Мертон, Ф. Селзник, В. Томпсон и другие. Дисфункции являются причиной утраты бюрократией своей эффективности. Идеальная модель бюрократии лишена проблемы дисфункций. Однако в реальности бюрократическая система обязательно на характеризуется дисфункцией, в том числе обусловленной вмешательством человеческого фактора. На бюрократические процессы оказывают влияние симпатии, эмоции, пристрастия, неформальные ценности и нормы чиновников.

Количество дисфункций, характерных для бюрократии, весьма разнообразно. И не факт, что на сегодняшний день все эти дисфункции выявлены.

К примеру, Роберт Мертон в своей статье «Бюрократическая структура и индивидуальность» выделил следующие дисфункции бюрократии:

• во-первых, подмена целей, приводящая к тому, что целью становится самим средством ее достижения (бюрократическая система, даже достигшая цели ради которой она создавалась, за счет своей силы и власти сохраняет свое функционирование даже без необходимости);
• во-вторых, противоположность общих интересов чиновничества интересам населения, потребляющего услуги этих чиновников;
• в-третьих, обезличенность, выражающаяся в отсутствии индивидуального подхода.

Также к числу дисфункций бюрократии можно отнести взяточничество, отсутствие амбиций у чиновника, низкий риск увольнения и так далее.

Причины возникновения дисфункций бюрократии

Возникновение дисфункций бюрократии объясняется различными причинами, к числу которых можно отнести следующие:

• во-первых, наличие правил, ограничивающих инициативу. Бюрократическая система лишает индивидов возможности проявления инициативы, ограничивая их перечнем жестких внешних правил, строго определяющих порядок осуществления действий чиновников в тех или иных ситуациях. Помимо этого, чиновники получают возможность отказа от выполнения своих обязанностей за счет ссылки на существующие правила. Как результат, чрезмерная приверженность инструкциям и правилам, которые изначально выступали в качестве средства, обеспечивающего достижение заданного результата, трансформируется в самоцель. В итоге происходит подмена цели средствами ее достижения. При отсутствии возможности обсуждения закрепленных процедур на первый план выступает формализм. Этот процесс носит прогрессирующий характер, приводящий к бюрократической волоките;
• во-вторых, замена на публичной государственной цели групповыми целями чиновников, направленными на увеличение бюджета и значимости бюрократической системы. Такие процессы могут протекать как в отдельных элементах бюрократической системы, так и во всей системе в целом. Неформальное объединение чиновников обеспечивает защиту своих групповых интересов, не стремясь улучшить обслуживание населения или выполнение задач руководства;
• в-третьих, осуществление мелочной опеки со стороны руководства. Наличие такое опеки способствует развитию апатии у подчиненных. Чрезмерное усиление административного контроля за деятельностью чиновников низшего уровня вызывает в них ориентированность на исполнение «буквы приказа», а не его сущности.

Каждая из указанных причин возникновения дисфункции бюрократии обусловлена собственными причинами. В первом случае речь идет об отсутствии заинтересованности в осуществлении наиболее эффективных решений. Чиновники, специализирующиеся на решении отдельных вопросов, не всегда способны адекватно оценить свой вклад в общее дело государственного управления. В основе второй причины возникновения дисфункции бюрократии находится стремление чиновников к обеспечению роста учреждения, в рамках которого они функционируют, в том числе в сфере его финансового обеспечения. Источником третьей причины является низкая заинтересованность бюрократии в реформировании системы государственного управления.