Теория общественного выбора и бюрократии

Лекция 4. Теория общественного выбора и бюрократии Вопросы лекции: 1. Предмет и проблемы теории общественного выбора. 2. Сравнение общественного выбора с рыночным выбором. 3. Механизм и парадокс голосования. Лоббизм и логроллинг. 4. Экономика бюрократии. Модель политико-экономического цикла. Общественный сектор – не просто механизм, способный трансформировать ресурсы в общественные блага в соответствии с запросами потребителей. Он представляет собой особую сферу деятельности людей, у каждого из которых имеются собственные интересы и предпочтения. Стратегия развития общественного сектора формируется на основе политических решений. Изучение политической жизни общества составляет, разумеется, предмет политологии, а не экономической науки. Однако экономика общественного сектора не может оставить в стороне влияние политических процессов на перераспределение и аллокацию ресурсов этого сектора. Интерес для нее представляет, в частности, понимание причин, в силу которых решения, касающиеся общественного сектора, бывают неоптимальными, а также возможностей корректировки таких решений. Изучение таких процессов с позиций экономической науки составляет предмет теории общественного выбора. Основные проблемы теории общественного выбора представлены в табл. 1. Таблица 1 Основные проблемы и разделы теории общественного выбора Проблемы Разделы теории общественного выбора Возможно ли найти справедливое коллективное решение? Логика коллективных действий Как «измерить» мнение отдельных избирателей? Почему голосование на основе принципа большинства не обеспечивает выявление действительных предпочтений общества? Как повлиять на сограждан, чтобы было принято нужное решение? Процедура голосования Каковы цели общественного благосостояния? В интересах кого должно в первую очередь развиваться общество? Почему интересы потребителей одерживают верх в словесных спорах, но политику контролируют интересы производителей? Как создать коалиционное правительство? Каковы причины устойчивости коалиций? Как люди получают выгоду с помощью политического процесса? Почему происходит извращение демократического идеала, а закон перерождается в произвол? Как предотвратить превращение демократии в авторитарный режим? Парадокс голосования Манипулирование при голосовании Функции общественного благосостояния Группы особых интересов, лоббизм, логроллинг Многопартийные системы Экономика бюрократии, поиск политической ренты Конституционная экономика Общественный выбор – это коллективная выработка и принятие решений относительно производства, распределения, обмена и потребления общественных благ. Коллективное решение предполагает необходимость согласования предпочтений. Оно происходит в обществе с помощью политического процесса. Поэтому политическое решение – это прежде всего решение относительно общественного блага. Общественные блага могут быть общенациональными и локальными (региональными, местными). Последние могут производиться региональными (или местными) властями. Наряду с общественными правительство предлагает и другие блага, такие, как пенсии по социальному обеспечению, пособия по безработице, дотации на школьное обучение, инфраструктура (дороги и т.д.). Многие из этих благ потребляются целиком (или, по крайней мере, частично) индивидуально. Третьи лица могут воспользоваться такими благами только за плату (пошлины, взносы, плата за обучение, плата за проезд и т.д.). На практике лишь небольшое число благ обладает всеми свойствами чисто общественных благ. Производство чисто общественных благ связано с появлением широкого круга положительных внешних эффектов. Если не интернализировать положительные внешние эффекты (т.е. не превратить их из внешних во внутренние), то в рыночной экономике будет иметь место недопроизводство таких благ. Теория общественного выбора – лишь частный случай теории рационального выбора, поэтому сначала кратко охарактеризуем предпосылки, особенности понимания рациональности, а также школы, которые существуют внутри теории рационального выбора. В неоклассической теории рациональным является максимизация полезности индивидов в пределах ресурсов, имеющихся в их распоряжении, знаний, которыми они располагают, и ожиданий в отношении действий других партнеров. Предполагается, что рациональные индивиды не только способны соотнести выгоды и издержки своих действий, но и понимают последствия своей деятельности. Одни и те же люди и организации способны по-разному вести себя в зависимости от конкретных институциональных условий общественного выбора. Здесь уместна аналогия с тем, как по-разному действует фирма в условиях конкуренции и монополии. Различие, очевидно, нельзя свести к чертам характера или моральным качествам отдельных лиц, оказавшихся в положении монополистов. Суть дела в типичных рациональных реакциях на объективно складывающиеся ограничения и стимулы. Именно такие реакции лежат в основе доминирующих тенденций экономического поведения, хотя, конечно, не всегда полностью определяют поступки отдельного человека. Прослеживая зависимости между условиями общественного выбора и его исходами, можно, с одной стороны, полнее объяснять и точнее прогнозировать ситуацию в общественном секторе, а с другой — находить пути улучшения его институционального устройства. Общественный выбор осуществляется с помощью институтов государства. В практике также используется и более абстрактное понятие коллективного выбора, которым обозначается любой процесс коллективного (совместного) принятия решений. Коллективный выбор происходит не только в сфере формирования государственной политики, но и в любой семье, на предприятии и т.д. Экономист не пытается предложить исчерпывающее описание подобных процессов. Его задача заключается в том, чтобы дать сопоставимую картину рыночной и нерыночной аллокации и перераспределения ресурсов и создать основу для выбора разумных подходов в тех случаях, когда значение имеют достоинства и недостатки как рынка, так и государства. Общую основу для анализа составляет представление о том, что любые экономически значимые решения, в конечном счете, принимаются людьми, максимизирующими значения своих функций полезности. Этот тезис не исключает ни разнообразия функций индивидуальной полезности, ни соблюдения моральных норм, ни альтруистического поведения. Теория общественного выбора опирается на три основные предпосылки: – индивидуализм: в политической сфере люди действуют, преследуя свои личные интересы, и фактически нет грани между бизнесом и политикой; – концепция «экономического человека», то есть рационального индивида. Для теории общественного выбора рациональное поведение имеет универсальное значение. Оно означает, что все участники политического процесса (от избирателей до президента) руководствуются в своей деятельности экономическим принципом сравнения предельных выгод и предельных издержек; – трактовка политики как процесса обмена: при рыночном обмене экономические агенты обмениваются вещественными благами, а в политике платят налоги в обмен на общественные блага. Но этот обмен сложно рационализировать, т.к. обычно налогоплательщиками являются одни, а блага за счёт налогов получают другие. Первое и второе положение в целом прямо вытекают из концепции «экономического человека», разработанной в классической экономической теории. Однако третье положение связывает рациональное поведение человека в экономической среде с его политическим выбором Сторонники теории общественного выбора рассматривают политический рынок по аналогии с товарным. Трактовка политики как процесса обмена восходит к диссертации шведского экономиста Кнута Викселля «Исследования по теории финансов» (1896). Основное различие между экономическим и политическим рынками он видел в проявлении интересов людей. Именно эта идея легла в основу работ американского экономиста Дж. Бьюкенена. «Политика, – пишет он, – есть сложная система обмена между индивидами, в которой последние коллективно стремятся к достижению своих частных целей, так как не могут реализовать их путем обычного рыночного обмена. Здесь нет других интересов, кроме индивидуальных. На рынке люди меняют яблоки на апельсины, а в политике – соглашаются платить налоги в обмен на необходимые всем и каждому блага: от местной пожарной охраны до суда». Рядовой потребитель общественных благ выражает и защищает свои интересы в качестве избирателя. В демократическом государстве позиция избирателей, вообще говоря, является решающей, подобно тому, как рыночная система в принципе обеспечивает приоритет запросам потребителей. Государство – это арена конкуренции людей за влияние на принятие решений, за доступ к распределению ресурсов, за положение на иерархической лестнице. Однако государство – рынок особого рода. Его участники имеют необычные права собственности: избиратели могут выбирать представителей в высшие органы государства, депутаты – принимать законы, чиновники – следить за их исполнением. Избиратели и политики трактуются как индивиды, обменивающиеся голосами и предвыборными обещаниями. Избиратель обнаруживает свои предпочтения с помощью механизма голосования. Находящиеся в распоряжении избирателя ресурсы — это не только его собственное право голоса, но также возможности, связанные с участием в различных организациях, проведении и финансировании политических кампаний. Эти возможности в свою очередь обусловлены распределением доходов, свободного времени и других ресурсов, а их использование — степенью заинтересованности индивида в принятии того или иного решения. Если бы все избиратели были одинаково заинтересованы в исходе каждого голосования и при этом заранее имели бы сформировавшиеся позиции по каждому вопросу, проведение кампаний вряд ли имело бы смысл. Для общественного выбора характерны способность и стремление одних потребителей существенно влиять на решения других. Частные блага каждый приобретает для себя. Покупки, осуществляемые другими потребителями, не оказывают в условиях нормально функционирующего рынка существенного воздействия на значение функции индивидуальной полезности. Точнее говоря, воздействие опосредуется ценовым механизмом: с увеличением рыночного спроса цена, как правило, увеличивается. Поэтому каждый покупатель, при прочих равных условиях, заинтересован, чтобы предпочтения других людей не совпадали с его собственными. Однако обычно он не имеет ни возможности, ни осознанного желания ограничивать спрос, предъявляемый другими потребителями. В отношении общественных благ все обстоит иначе. Поскольку их поставка финансируется совместно, каждый потребитель заинтересован, чтобы его предпочтения в максимальной степени разделялись другими и, используя политические институты, может добиваться широкой поддержки своей позиции. Наибольшей активности, очевидно, следует ожидать от тех, чья субъективная готовность платить за общественное благо выше. В то же время они не заинтересованы демонстрировать, что, при прочих равных условиях, согласились бы взять на себя повышенную по сравнению с другими долю затрат. И частный, и общественный выбор выявляют, учитывают и реализуют предпочтения индивидов в процессе их экономического взаимодействия. И тот, и другой помогают достичь Парето-улучшений Сравнение общественного выбора с рыночным выбором представлены в таблице 2 Таблица 2 Сравнение общественного выбора с рыночным выбором Рыночный выбор Политический (общественный) выбор Предварительные условия Цены Регламент голосования Влияние на других агентов Независимое Зависимое Отношение к спросу Обратное (чем меньше, тем Прямое (чем больше, тем лучше) лучше) Характер взаимодействия Купляпродажа Голосование в обмен на обещания политиков Принципы обмена Эквивалентность Возмездность Результаты Присвоение (отчуждение) Присвоение (отчуждение) частных благ общественных благ и антиблаг (налогов) Критерии Покупатель частного блага стремится получить наиболее полную информацию о его потребительских свойствах и альтернативных возможностях его приобретения. Но тот же индивид, действуя в качестве избирателя, редко затрачивает усилия, чтобы детально оценить, какие именно общественные блага, в каком количестве и при каких издержках он получит, проголосовав за того или иного кандидата. В обоих случаях потребитель поступает рационально. В самом деле, он в состоянии эффективно использовать любую дополнительную информацию, касающуюся частных благ, но, когда речь идет об общественном благе, более точный выбор отдельного индивида не гарантирует соответствующий исход общественного выбора. Пример. Пусть обладание дополнительной информацией позволяет потребителям экономить при заключении сделки 5% затрат в расчете на единицу полезного эффекта. Если предстоит покупка товара стоимостью свыше 1 млн. руб., потребителю имеет смысл затратить усилия, время и деньги, эквивалентные сумме 50 тыс. руб., чтобы, получив исчерпывающую информацию, сделать обоснованный выбор. Теперь представим себе, что 100 млн. избирателей принимают решение о производстве общественного блага стоимостью 1 триллион руб., причем каждому из них предстоит для этого уплатить налог в 10 тыс. руб. Допустим, что, как и в предыдущем случае, имеется возможность сэкономить 5% суммы, если располагать дополнительной информацией. Потенциальная экономия составляет, очевидно, 50 млрд. руб., или 500 руб. в расчете на одного избирателя. Пусть для получения адекватной информации нужно затратить усилия, время и деньги, эквивалентные 40 млрд. руб. Для всех налогоплательщиков в совокупности эти затраты были бы оправданными. Однако для отдельного налогоплательщика было бы явно нерационально (да и вряд ли возможно) проводить за свой счет детальный анализ проекта, нанимать экспертов и т.п. Более того, даже если кто-то владеет соответствующей информацией, ему пришлось бы затратить довольно значительные усилия, чтобы сделать ее общим достоянием и разъяснить большинству избирателей, какое голосование в наибольшей степени отвечало бы их общим интересам. А без того, чтобы привлечь на свою сторону большинство, не удалось бы реально повлиять на решение, если оно принимается не индивидуально. Между тем потенциальный выигрыш отдельного налогоплательщика незначителен, так что он, действуя рационально, то есть максимизируя значение своей функции полезности, скорее всего, проявит пассивность. По-иному способны вести себя главным образом те, кем движет либо исключительно сильная альтруистическая мотивация, либо специальный интерес (последнее относится, например, к владельцам предприятий, которые могли бы получить существенный выигрыш от принятия альтернативного проекта). Довольно часто возникают ситуации, когда с точки зрения индивидуальных интересов не представляется рациональным прилагать существенные усилия для получения информации, которая, возможно, способствовала бы более обоснованному общественному выбору. В этом состоит феномен рационального неведения избирателей. При прочих равных условиях оно проявляется тем сильнее, чем больше число участников выбора. Причина рационального неведения состоит в том, что выгоды от уточнения решения рассредоточиваются в обществе, так что индивиду, который берет на себя издержки, связанные с получением и распространением информации, достается лишь небольшая часть выигрыша (в нашем примере одна стомиллионная). За рациональным неведением стоит проблема «безбилетника». Информация, касающаяся общественных благ, сама является общественным благом. Затраты на ее получение зачастую оправдывают себя, лишь когда они предпринимаются в рамках коллективного действия. А его организация в свою очередь требует затрат. Если государство не снабжает избирателей достаточно полной информацией, каждый из них в отдельности вряд ли станет восполнять пробелы. При определенных условиях избиратель способен не только демонстрировать рациональное неведение, но и сознательно скрывать свои предпочтения. Предположим, что сделана попытка достичь равновесия Линдаля, непосредственно увязав налогообложение каждого из граждан с мерой его индивидуальной заинтересованности в получении конкретных общественных благ. Тогда, по замыслу, тот, для кого благо представляет большую полезность, должен, при прочих равных условиях, платить более высокий налог. Следует ожидать, что в подобной ситуации многие стали бы вести себя как «безбилетники». Они воздержались бы от проявления заинтересованности в общественных благах, надеясь на то, что ее проявят (и, соответственно, уплатят налоги) другие граждане. Нежеланием тратить много времени и сил на детальное ознакомление с вопросами, решение которых в любом случае зависит не только от данного индивида, объясняется также не заинтересованность большинства избирателей в частом проведении референдумов и внимательном изучении предвыборных программ. Непосредственное активное участие рядовых налогоплательщиков в повседневном решении конкретных проблем общественной жизни характерно, как правило, лишь для сравнительно небольших локальных сообществ, где влияние каждого отдельного избирателя ощутимо. Так обстояло дело, например, в античных полисах или средневековой Новгородской республике. Редко доверяя другим лицам приобретать для него обычные товары и услуги, индивид в то же время предпочитает уполномочивать парламентариев, членов муниципалитетов и т.п. принимать решения, касающиеся общественных благ и общественного сектора. Дело отнюдь не в том, что такие решения не столь значимы: в общественном секторе расходуется, как правило, не менее трети всех средств общества. Причина в том, что природа общественного выбора ограничивает способность отдельного лица влиять на его исход. Обычно потребители общественных благ, действуя в роли избирателей, непосредственно определяют не конкретные размеры налогов, особенности оборонных и образовательных программ и т.п., а лишь состав органов власти. Поэтому в результатах выбора как бы растворяются не только предпочтения конкретного индивида, но и позиции большинства, касающиеся отдельных вопросов развития общественного сектора. Голосуя на выборах, избиратели приобретают общественные блага «в едином пакете». Формировать такие «пакеты», предлагать их избирателям в форме предвыборных программ, а затем принимать детальные решения, в частности утверждая бюджет, и контролировать их исполнение - функция профессиональных политиков. Они выступают посредниками между избирателями и общественным сектором. Даже самый добросовестный политик не может ограничиться сбором пожеланий избирателей, касающихся общественных благ; он должен интерпретировать эти пожелания и, более того, взять на себя ответственность, с одной стороны, за их конкретизацию, а с другой — за определение некоторой общей линии. Ведь предпочтения потребителей общественных благ не только не совпадают друг с другом, но и несут на себе отпечаток рационального неведения и редко отличаются четкостью. Политиков, предлагающих «пакеты» решений, относящихся к общественным благам, принято уподоблять предпринимателям, поставляющим потребителям частные блага. Чтобы преуспеть в своих сферах, и те и другие вынуждены ориентироваться на конъюнктуру. Рациональное поведение предпринимателя предполагает максимизацию прибыли, рациональное поведение политика — стремление получить как можно больше голосов избирателей. Отдельный политик способен в той или иной мере противостоять конъюнктуре в силу своих убеждений, личных пристрастий, долговременных планов или просто недостаточной информированности. Однако подобно тому, как максимизация прибыли представляет собой доминанту предпринимательской активности (притом что, по-видимому, ни один конкретный предприниматель не использует исчерпывающим образом резервы увеличения прибыли), борьба за голоса избирателей — это общая тенденция политической жизни в демократическом государстве. В политике, как и на рынке, происходит своего рода естественный отбор, и те, кто не хотят или не способны адаптироваться к конъюнктуре, вытесняются конкурентами. В принципе это соответствует интересам потребителей (избирателей). Однако в зависимости от того, как проявляется конъюнктура и происходит процесс адаптации, различные интересы могут реализовываться не в одинаковой степени. Значение имеют, например, частота и способы проведения выборов, процедуры определения победителей и т.п. Так, если выборы проводятся ежегодно, маловероятно принятие непопулярных мер, сокращающих текущее потребление, но способствующих стабильному экономическому росту и развитию общественного сектора в будущем. Если интервал между выборами очень велик, избиратели во многом утрачивают влияние на общественный сектор. Реализация политических решений и фактическая поставка общественных благ потребителям зависят от работы государственного аппарата. Его служащие являются работниками общественного сектора. Рациональное поведение любого работника предполагает заинтересованность в повышении заработной платы. Это, разумеется, касается и государственных служащих. В то же время каждое звено государственного аппарата, точнее, его руководители и работники, заинтересованы иметь в своем распоряжении как можно больше разнообразных ресурсов для решения задач, которые ставят перед ним политики, и вместе с тем определенную свободу в истолковании этих задач. Механизм голосования. Как избиратели, так и члены представительных органов принимают решения с помощью голосования. Более того, совещание, проводимое в органе исполнительной власти, также подразумевает своего рода подачу голосов за различные варианты решения. Другой вопрос, что голоса участников в этом случае неравноценны, но то же имеет место, например, на собрании акционеров корпорации, если один из них имеет контрольный пакет акций. Голосование – достаточно универсальная модель коллективного принятия решений. Весомость каждого голоса, порядок их подачи и способ подведения итогов могут влиять на исход голосования не меньше, чем разброс мнений среди его участников. Какие налоги и бюджетные программы будут одобрены, не в последнюю очередь зависит от процедуры, с помощью которой на основе разнообразных индивидуальных предпочтений определяется точка зрения, получающая признание в качестве позиции всего общества. Смысл процедуры состоит в том, чтобы, с одной стороны, адекватно выявить имеющиеся предпочтения, а с другой — по мере возможности их согласовать. Применительно к частным благам аналогичные задачи решаются с помощью механизма спроса-предложения. Механизм голосования — это, помимо прочего, применяемый на практике инструмент определения совокупного спроса на общественные блага. Способность механизмов голосования справляться с подобного рода задачами имеет, очевидно, немалое значение для использования ресурсов в общественном секторе. Решения, как правило, принимаются большинством голосов. Однако в соответствии с процедурой может быть достаточно относительного большинства или требоваться абсолютное; иногда для утверждения проекта необходимо квалифицированное большинство; имеются примеры решений, для принятия которых требуется общее согласие (отсутствие голосов против) и т.д. Обычно при голосовании действует принцип: один человек - один голос, но и из этого правила бывают исключения. В прошлом избирательное право зачастую обусловливалось имущественным цензом, а в некоторых странах по сей день, существует ценз оседлости. Каким тенденциям, непосредственно затрагивающим общественный сектор, дают импульс те или иные особенности процедуры определения большинства? Чем большая доля голосов необходима для принятия решения, тем, при прочих равных условиях, менее вероятны частые и глубокие изменения в общественном секторе. Так, если для введения либо отмены налога требуются две трети голосов, налоговая система обнаруживает большую стабильность, чем если процедура допускает принятие решений простым большинством. Развитие общественного сектора, как и всей экономики, инерционно. Решения, касающиеся бюджетных вопросов, как правило, подразумевают наличие ранее сложившихся тенденций и имеют своей целью их корректировку. Даже при подготовке таких крупных мероприятий, как приватизация или национализация, практически значимы не столько конечные идеальные цели, сколько конкретные темпы, масштабы и методы изменения исходной ситуации. Если не удается в рамках принятой процедуры одобрить ни один из обсуждавшихся проектов, это на деле не приводит ни к исчезновению общественного сектора (хотя, например, несвоевременное утверждение бюджета может нанести ему урон), ни к резкой смене приоритетов. Скорее закрепляется статус-кво. Точно так же, если не принимается ни один из вариантов нового законодательства, обычно сохраняют силу законы, одобренные ранее. При одном и том же распределении мнений сторонники существующего положения вещей имеют тем большее преимущество, чем большее единодушие требуется для принятия решения. Поскольку принятие решений на основе общего согласия соответствует принципу Парето, существует внутренняя взаимосвязь между этическим либерализмом, неприятием радикальных изменений и поддержкой процедур, предполагающих более жесткие требования, чем достижение относительного большинства. В то же время радикальная приверженность быстрым изменениям обычно предполагает признание приоритета активного меньшинства перед большинством. Иногда такой приоритет обусловливается несовпадением фактических предпочтений большинства с его подлинными интересами, однако, подобное допущение в свою очередь вступает в конфликт с принципом суверенитета потребителя. Признание позиции большинства точкой зрения всего общества в целом соответствует утилитаристской установке и готовности к умеренным изменениям. Принцип один человек — один голос несет на себе отпечаток эгалитаризма. Право всех граждан, включая освобожденных от налогов, на равных участвовать в принятии решений, касающихся общественного сектора, воспринимается ныне как естественное. Но исторически оно существовало далеко не всегда, и нет вполне объективных аргументов, которые позволяли бы безоговорочно доказать, что для этого сектора неприемлемы, например, принципы голосования, характерные для акционерных обществ. Рассматриваемый принцип имеет, в конечном счете, этическую природу, а потому не может быть ни доказан, ни опровергнут с помощью аргументов, типичных для экономической науки. На общественный выбор влияет не только распределение предпочтений между голосующими, но и процедура принятия решений, причем она не является этически нейтральной. Одна и та же процедура и принимаемые на ее основе решения могут оцениваться одними людьми как справедливые, а другими - как несправедливые. Нельзя однозначно определить, кто в подобном случае прав, но можно и нужно улавливать связь между особенностями процедуры и тем, какие аллокационные и перераспределительные решения она делает наиболее вероятными. Способность механизма, с помощью которого принимаются коллективные решения, обеспечивать результативный выбор при любом сочетании индивидуальных предпочтений относится к числу его важнейших свойств. Это свойство называется универсальностью. При сравнении вариантов изменений иногда используются не универсальные процедуры, и если ни одна из альтернатив не получает поддержки, сохраняется статус-кво. Однако это возможно лишь потому, что статус-кво само играет роль неявно присутствующей альтернативы, причем фактически для ее одобрения обычно требуется меньше голосов, чем для принятия других. В общем случае не универсальные процедуры неприемлемы. Между тем при наличии двух альтернатив любой критерий выбора, более жесткий, чем правило простого большинства, не является универсальным. Пример. Если из двух кандидатов на государственную должность избранным считается тот, кто набрал не менее двух третей голосов, выборы могут оказаться безрезультатными. Строго говоря, даже простое большинство может не достигаться, если число голосующих четно или если допустимо воздержаться от голосования. На практике же приходится иметь дело с множеством альтернатив, и обеспечение абсолютного большинства голосов в пользу одной из них зачастую сомнительно. Когда речь идет о решениях, затрагивающих общественный сектор, число подразумеваемых альтернативных вариантов его развития, по сути, бесконечно. Так, если предлагаются два варианта снижения налогов: на 10 и 12%, всегда можно поставить вопрос, не будет ли предпочтительнее третий вариант, предусматривающий снижение на 11%. Так как альтернатив много, допустимо использовать, например, критерий относительного большинства или поэтапно отсекать варианты, поддерживаемые наименьшим числом голосующих. Любой из таких подходов в конечном итоге эквивалентен некоторой процедуре последовательного сопоставления пар альтернатив. Скажем, если есть четыре альтернативы: а, b, с, d, то сначала можно сравнить а и b, а затем то решение, которое получит большую поддержку, следует сравнить с с и т.д. Определение относительного большинства фактически предполагает попарное сравнение числа голосов, поданных за каждую альтернативу. Естественно ожидать от процедуры полноты, то есть способности обеспечить сравнение любой возможной пары альтернатив и признание одной из них превосходящей другую либо равноценной. Способно ли появление дополнительных вариантов, в том числе не получающих широкой поддержки, изменить исход выбора между двумя первоначально существовавшими альтернативами? Имеет ли значение порядок, в котором альтернативы сравниваются? За подобными вопросами стоит более общая проблема, которая заключается в следующем. Можно ли найти универсальную процедуру, обеспечивающую устойчивые результаты коллективного выбора для любых наборов альтернатив и индивидуальных предпочтений участников? Разумеется, коль скоро существуют конфликты интересов, как правило, не удается находить решения, полностью удовлетворяющие всех. Однако и равновесные цены на частные блага не обязательно всех устраивают, тем не менее, состояние равновесия в условиях совершенной конкуренции обладает известными свойствами, в силу которых именно его естественно считать выражением баланса несовпадающих интересов. На вопрос, можно ли сконструировать универсальный механизм, позволяющий множеству людей с несовпадающими предпочтениями последовательно и непротиворечиво осуществлять индивидуальный выбор частных благ на основе «голосования рублем», есть основания дать положительный ответ: таким механизмом является рынок совершенной конкуренции. Делая этот вывод, мы, очевидно, отвлекаемся от того, как распределены денежные средства между индивидами и какие причины мешают в полной мере реализовать преимущества такого механизма на практике. Однако сама теоретическая возможность рыночного согласования предпочтений, в рамках которого ни одно из них не игнорируется (хотя они и получают разный вес в зависимости от платежеспособности), имеет принципиальное значение. Достижимо ли нечто подобное в сфере нерыночного совместного (коллективного) выбора? Рациональный коллективный выбор. Ситуация, в которой устойчивый коллективный выбор неосуществим, описывается, в частности, известным парадоксом голосования. Коллективный выбор представляет собой совместное принятие решений. Это понятие отражает лишь один из аспектов общественного выбора и вместе с тем применимо и к разнообразным решениям, принимаемым вне сферы деятельности государства. Пример. Допустим, что есть три равные по величине группы избирателей или фракции парламента (I, II и III), которым предстоит сделать выбор из трех альтернатив, одна из которых — это, например, снижение налогов (Н), другая — увеличение расходов на оборону (О), а третья — расширение программы охраны здоровья (3). В таблице представлены два из возможных профилей предпочтений. Профилем предпочтений называется описание того порядка, в котором участники выбора ранжируют имеющиеся альтернативы. Первый вариант I: Н, О, З II: О, Н, З III: Н, З, О Второй вариант I: Н, 0, З II: О, З, Н III: З, Н, О В первом варианте группа I более всего предпочитает снижение налогов, менее высоко ценит усиление обороны и еще ниже — развитие здравоохранения; для группы II оборона стоит на первом месте, снижение налогов на втором, а здравоохранение на третьем, для группы III важнее всего снижение налогов, потом здравоохранение, а оборона наименее привлекательна. В каком бы порядке ни ставились на голосование альтернативы Н, О, 3, поддержку получит H. Например, если сначала сравниваются О и З, то голосами I и II поддержку получает О, а затем при сравнении О и Н победа достанется Н за счет голосов I и III. Тот же результат будет достигнут, если сначала сопоставляются О и Н либо Н и З. Альтернатива Н будет выбрана и если решение принимается каким-либо иным способом (но с сохранением принципа большинства), например, если сначала отсекается наименее популярная альтернатива (ею в данном случае окажется 3), а потом сопоставляются две оставшиеся. Однако если профиль предпочтений соответствует второму варианту, возникает циклическое голосование, которое и составляет содержание парадокса. Если во втором варианте сравниваются Н и О, голосами I и III предпочтение отдается Н. На следующем шаге при сравнении Н и З поддержку получает З за счет голосов II и III. Однако если сравнить 3 и О, то преимущество достанется отвергнутой в самом начале альтернативе О., после чего новый цикл сравнений приведет все к тем же неустойчивым результатам. В данном случае предпочтения не являются транзитивными: сначала альтернатива Н признается лучшей, чем О, затем 3 — лучшей, чем Н; транзитивность предполагала бы, что 3 лучше О, но это не так. При нетранзитивных предпочтениях процесс выбора может продолжаться бесконечно, не обеспечивая устойчивого исхода. Если же процедура предусматривает остановку, например, после первого цикла, то возможны два случая. Либо порядок, в котором сравниваются альтернативы, выбирается случайным образом, и тогда результат выбора произволен, иными словами, он может оказаться разным при одном и том же распределении мнений и ни один из вариантов не будет иметь преимуществ перед другими. Либо порядок сравнений (в более общем случае — повестка дня) контролируется одним из участников (или одной из коалиций), и тогда этот участник в состоянии добиться результата, который он предпочитает, то есть результат поддается манипулированию. В теории коллективных решений манипулированием принято называть не только контроль над повесткой дня, но и любые другие намеренные действия участников, выходящие за рамки адекватного выявления собственных предпочтений. В обоих случаях процедуру трудно признать рациональной. Рациональным принято называть выбор, для которого характерны одновременно полнота (возможность сравнения и предпочтения) и транзитивность. Индивидуальный потребительский выбор, вообще говоря, рационален: по отношению к любым двум товарам индивид способен либо предпочесть один другому, либо признать их равноценными, а если из трех товаров первый обладает большей индивидуальной полезностью, чем второй, а второй — большей, чем третий, то полезность первого для индивида не ниже, чем третьего. Именно в силу рациональности потребительского выбора покупатель способен, посещая магазин, принимать устойчивые решения, а спрос на частные блага поддается упорядочению. Парадокс голосования показывает, что общепринятый подход к осуществлению коллективного выбора, базирующийся на принципе большинства, не обеспечивает рациональности, во всяком случае, при некоторых профилях предпочтений. Иными словами, требование рациональности несовместимо для него с требованием универсальности. Теорема о невозможности, доказанная К. Эрроу (тема 3) обнаруживает, что при любой процедуре выбора, если он на деле является коллективным (отсутствует «диктатор»), могут найтись такие профили предпочтений, для которых не существует устойчивого, не подверженного манипулированию исхода голосования. С этой точки зрения коллективный выбор более уязвим, чем индивидуальный. Отсутствие коллективного решения, которое не было бы произвольным или манипулируемым, тем вероятнее, чем значительнее, во-первых, несходство индивидуальных позиций и конфликты интересов и, во-вторых, разнородность вопросов, явно или неявно заключенных в одном «пакете», и множественность применяемых критериев. Рационально действующий политик стремится обеспечить себе поддержку возможно большего числа избирателей. Ее удается найти, как правило, придерживаясь центральной части политического спектра. Пусть имеется некоторая совокупность альтернатив, расположенных на одной шкале (рисунок). Это могут быть, например, разные величины совокупных бюджетных расходов или параметры какой-либо конкретной бюджетной программы. Допустим, что обозначенные буквами точки отмечают альтернативы, каждая из которых наиболее предпочтительна для одного из семи голосующих индивидов (или семи одинаковых по численности групп избирателей). Если из трех политиков один защищает альтернативу А, второй Д, а третий Г, то на выборах, проводимых в несколько туров (вариант попарного сравнения), первый окажется явно неконкурентоспособным, а второй, в конечном счете, уступит третьему. Преимущество третьего политика в том, что его позиция совпадает с точкой зрения медианного избирателя, по обе стороны от которого на шкале находится по равному числу альтернатив, поддержанных другими избирателями. Заметим, что позиция медианного избирателя не обязательно расположена точно в центре шкалы; важно, чтобы он занимал срединное положение среди участников голосования. В этом случае ему обеспечена возможность коалиции, по крайней мере, с половиной остальных избирателей, а значит, одобренная им альтернатива получит большинство голосов. В самом деле, при сравнении Г с Д все, кто находятся «левее» Г (это сторонники позиции А, Б, В), поддержат Г, а при сравнении Г с А в коалицию с «медианным избирателем» вступят все, кто находятся от него «справа» (Д, Е и Ж) и, быть может, также Б и В. Последнее уже зависит от соотношения «расстояний» по шкале от этих точек до А и Г. Определяющая роль «медианного избирателя» – реальная и весьма важная тенденция политической жизни и развития общественного сектора. Особенно она заметна в стабильных, сравнительно однородных обществах. Для них характерны, в частности, поочередные победы на выборах двух-трех умеренных партий, программы которых расходятся примерно в тех же пределах, в каких могут колебаться предпочтения «медианного избирателя». Отмечая существенное значение этой тенденции, следует вместе с тем поставить вопрос, почему ориентация на «медианного избирателя» не полностью предопределяет исход голосований на практике. Дело, прежде всего в том, что при оценке предвыборных программ и документов, выносимых на референдумы, исчезает возможность расположить варианты на единой шкале и указать медианную позицию, поскольку фактически речь идет о «пакетах» решений и многокритериальном выборе. Модель медианного избирателя (median voter model) – модель, характеризующая существующую в рамках прямой демократии тенденцию, согласно которой принятие решений осуществляется в соответствии с интересами избирателяцентриста (человека, занимающего место в середине шкалы интересов данного общества). Решение вопросов в пользу избирателя-центриста имеет свои плюсы и минусы. С одной стороны, оно удерживает сообщество от принятия односторонних решений, от крайностей. С другой — оно далеко не всегда гарантирует принятие оптимального решения. Механизм голосования связан с «провалами государства». Принятие политических решений часто подвержено рациональности, за которой нет эффективности для общественного сектора. В повседневной законодательной деятельности депутаты стремятся повысить свою популярность, активно используя систему логроллинга (logrolling – «перекатывание бревна») – практику взаимной поддержки путем «торговли голосами». Каждый депутат выбирает важнейшие для его избирателей вопросы и стремится получить необходимую поддержку со стороны других депутатов. Поддержку по своим вопросам депутат «покупает», отдавая взамен свой голос в защиту проектов своих коллег. Сторонники теории общественного выбора (например, Дж. Бьюкенен и Г. Таллок) не считают всякую «торговлю голосами» отрицательным явлением. Иногда с помощью логроллинга удается добиться более эффективного распределения ресурсов, то есть распределения, повышающего общее соотношение выгод и затрат в соответствии с принципом Парето-оптимальности. Классической формой логроллинга является «бочонок с салом» – закон, включающий набор небольших локальных проектов. Чтобы получить одобрение, к общенациональному закону добавляется целый пакет разнообразных, нередко слабо связанных с основным законом предложений, в принятии которых заинтересованы различные группы депутатов. Чтобы обеспечить его прохождение, к нему добавляют все новые и новые предложения ("сало"), пока не будет достигнута уверенность в том, что закон получит одобрение большинства депутатов. Подобная практика таит в себе опасности для демократии, так как принципиально важные решения (ограничение гражданских прав, свободы совести, печати, собраний и т.д.) могут быть «куплены» предоставлением частных налоговых льгот и удовлетворением ограниченных местных интересов. Еще одна форма влияния на решения – лоббизм – политический феномен, в котором участвуют две стороны: группа давления и группа интересов. Сам лоббизм как таковой не был политическим феноменом, до тех пор как в 1948 году в США начали практиковать данный термин на политических выборах Сената и Президента. Политический климат США адаптировал лоббизм в ряды законотворчества и был узаконен, тем самым приобрел свой феномен и получил термин политического лоббизма. Власть и политическая система стали причиной появления феномена лоббизма в политике, однако на практике появилась и другая проблема другой стороны – коррупция. Закрепление лоббизма в законодательстве стал регулирующим фактором отличия коррупции от нелегальных действий. В «Британской энциклопедии» под «лобби» понимается любая попытка индивида или группы частных интересов оказывать влияние на решения властей; в своем первоначальном значении оно указывает на действия, корректирующие результаты голосования законодателей, хотя в тоже время лобби группируется вне законодательных палат. В источнике подчеркивается, что лоббирование в той или иной форме неизбежно в любой политической системе. Любое нормальное функционирование политической системы предполагает взаимодействие различных компонентов, в числе которых отнюдь не последнюю роль занимают интересы различных групп населения, способы их отражения и представительства на самых высоких уровнях, экономическая, духовная, социальная составляющие жизни общества Лоббизм, выполняя многие функции, отражая все вышеперечисленное, и может, при должном к нему подходе со стороны законодателей, обеспечить надлежащее, полноценное функционирование всех юридических механизмов в правовом пространстве государства, высокий уровень правовой культуры при воплощении осознанных интересов в действительность посредством воздействия на органы государственной власти. Таким образом, понятие лоббизма может иметь негативный и позитивный оттенок с точки зрения принятия политического решения. Ученый-юрист Субочев В.В. (МГИМО) выделяет следующие «вполне очевидные» «минусы» лоббизма. Во-первых, он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным, то есть реализоваться подчас как «непатриотическое» средство. Во-вторых, может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма и т.п., усиливать крайние формы удовлетворения не всегда адекватных ситуации интересов. В-третьих, лоббизм таит в себе немалую опасность «размывания народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп. В-четвертых, лоббизм зачастую блокирует действительно нужные управленческие решения, препятствует удовлетворению общественно ценных интересов, сопутствуя осуществлению интересов чиновничьих. В-пятых, это средство иногда существенно мешающее стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлено, например, на постоянное перераспределение бюджета («перетягивание одеяла на себя»), на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой и т.п. В-шестых, лоббизм может использоваться и в более «прозаичных» целях - как инструмент обогащения отдельных слоев, элит. Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть употреблено как на благо всего общества (в конечном счёте, разумеется), так и в узкопартийных, узкогрупповых и т.п. «узких» интересах. Всё зависит от социально–экономического, политического и культурного фона, от ряда обстоятельств, которые могут «наделить» лоббизм как преимущественно плюсами, так и минусами. Экономика бюрократии. Бюрократия – это социальный слой профессиональных управленцев, включенных в организационную структуру, характеризующуюся четкой иерархией, «вертикальными» информационными потоками, формализованными способами принятия решений, претензией на особый статус в обществе. Под бюрократией также понимают замкнутый слой высших чиновников, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении, монополизирующий властные функции в обществе с целью реализации своих корпоративных интересов. Термин «бюрократия» используется не только для обозначения определенной социальной группы, но и системы организаций, создаваемых органами публичной власти с целью максимизации своих функций, а также учреждений и ведомств, включенных в разветвленную структуру исполнительной власти. Экономика бюрократии, согласно теории общественного выбора, - это система организаций, удовлетворяющая как минимум двум критериям: во-первых, она не производит экономические блага, имеющие ценностную оценку, и, во-вторых, извлекает часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности. Уже в силу своего положения бюрократия не связана непосредственно с интересами избирателей, она обслуживает прежде всего интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной власти. Чиновники не только реализуют уже принятые законы, но и активно участвуют в их подготовке. Поэтому они нередко напрямую связаны с группами, отстаивающими особые интересы в парламенте. Законодательные органы создают исполнительные, а они, в свою очередь, — обширный аппарат для выполнения разнообразных функций государства, которые затрагивают интересы избирателей. Избиратели, проголосовавшие за политиков, оказываются в непосредственном подчинении у бюрократов (государственных служащих). Поведение бюрократов детерминируется не только законодателями, но и должностными инструкциями, определяющими их права и обязанности. Их целью является как минимум сохранение должности, как максимум повышение статуса. Теория бюрократии по Веберу. Появление термина «бюрократия» связывают с именем французского экономиста Винсента де Гурнэ, который ввел его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти. «Бюрократия, – писал К. Маркс, – считает самое себя конечной целью государства. Так как бюрократия делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание ¬– за нечто формальное». В научный оборот термин «бюрократия» вошел благодаря немецкому социологу, экономисту, историку Максу Веберу (1864-1920), автору наиболее полного и всестороннего социологического исследования феномена бюрократии. Вебер предложил следующие принципы бюрократической концепции организационной структуры: – иерархическое построение организации; – иерархия приказа, построенная на легальной власти; – подчинение нижестоящего работника вышестоящему и ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных; – специализация и разделение труда по функциям; – четкая система процедур и правил, обеспечивающая единообразие выполнения производственных процессов; – система продвижения и пребывания в должности, основанная на умениях и опыте и измеряемая стандартами; – ориентация системы коммуникаций как в организации, так и вне се на написанные правила. Термин «бюрократия» Вебером использовался для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами. По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость распределения ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации. Бюрократию как рациональную машину управления характеризуют: – жесткая ответственность за каждый участок работы: – координация во имя достижения организационных целей; – оптимальное действие безличных правил; – четкая иерархическая зависимость. Однако позже Вебер стал различать бюрократию в позитивном смысле (западная рациональная система управления) и в негативном смысле (восточная иррациональная система управления), понимая под восточной иррациональной системой управления такую, в которой инструкции, приказы, задания и прочие формальные атрибуты власти становятся самоцелью. Теории бюрократии по Мертону и Гоулднеру. По мнению американских социологов Р. Мертона и А. Гоулднера, наиболее распространенной дисфункцией, порождаемой бюрократией, является перенос акцента с целей деятельности на ее средства, в результате чего жесткая иерархия, неукоснительное исполнение инструкций, строгая дисциплина и т.п. превращаются в тормоз на пути рациональности. Иными словами, рациональное устройство воспроизводит внутри себя элементы иррационального. Роберт Мертон (1910-2003) оценивал бюрократию следующим образом: – в результате неукоснительного следования формальным правилам и конформизма работники управления в конечном счете теряют способность принимать самостоятельные решения; – постоянная ориентация на правила, реляции и формально разработанные руководства к действию приводит к тому, что данные нормативы становятся всеобщими и окончательными, а их соблюдение — основной задачей и результатом организационной деятельности; все это обусловливает отказ представителей бюрократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетенции; следствием становится рождение стереотипного бюрократа, не имеющего воображения и способности к творчеству, не гибкого в применении официальных норм и правил; итог деятельности такого бюрократа – замкнутость бюрократической касты, возвышение ее над работниками. Трудности в бюрократических структурах связаны с преувеличением значимости стандартизованных правил, процедур и норм, точно определяющих: как работникам следует решать поставленные перед ними задачи, реализовывать запросы других подразделений организации, взаимодействовать с клиентами и общественностью. Вследствие этого организация утрачивает гибкость в отношениях с внешней средой: – клиенты и общественность ощущают неадекватность реакции на их запросы и требования, поскольку их проблемы решаются строго в соответствии с установленными нормами без учета сложившейся ситуации; – если клиенты или представители общественности указывают бюрократу на излишнюю приверженность нормам, он ссылается на соответствующее правило или инструкцию; – при этом бюрократ не может быть наказан, так как формально он действует абсолютно правильно. Виды бюрократии. Со времени изучения бюрократии Вебером она претерпела существенные изменения, развиваясь вместе со структурами организаций. В настоящее время различают три вида бюрократии. Аппаратная (классическая) бюрократия полностью соответствует модели Вебера. При таком типе бюрократии работники управления весьма слабо используют профессиональные знания, поскольку их основная обязанность — выполнение общих управленческих функций и они ограничены рамками своей роли в организации. Профессиональная бюрократия предполагает у управляющих наличие глубоких теоретических и практических знаний в узких областях деятельности, ограниченных ролевыми требованиями. Адхократия как форма бюрократического управления возникла сравнительно недавно, в 1970-е гг. Термин происходит от лат. ad hoc — специальный и греч. kratos — власть. А. Тоффлер использовал его для обозначения организационной структуры, основу которой составляют временные рабочие группы, создаваемые для решения одной задачи или проекта. Адхократия — это аппарат управления, состоящий из работников, профессионально выполняющих управленческие функции. Эта быстро изменяющаяся адаптивная структура организуется вокруг проблем, которые решаются группами специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с ситуацией. Адхократы отличаются от идеальных бюрократов Вебера отсутствием строгого разделения труда, четкой иерархии, минимальной формализацией деятельности, быстрым реагированием на любые изменения во всех компонентах организации и внешней среде. Девиз адхократии — максимальная гибкость и адаптивность по отношению к изменяющейся ситуации. Адхократия лишена многих недостатков, присущих бюрократии, наиболее эффективна в современных условиях и имеет перспективное будущее. Бюрократия развивается как иерархическая структура внутри государства. Она необходима в качестве стабильной организации для осуществления долгосрочных программ, способной приспосабливаться к внешним изменениям. Политический процесс представляет собой единство прерывности и непрерывности. Периодическое обновление законодательных органов сочетается с относительной стабильностью основных эшелонов исполнительной власти. Бюрократия помогает сохранить преемственность в руководстве. Реализуя свои собственные цели и интересы особых групп, бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы им доступ к самостоятельному использованию разно образных ресурсов. Крупным достижением в теории общественного выбора стала начатая в 1974 г. Анной Крюгер разработка теории политической ренты.3 Поиск политической ренты - это стремление получить экономическую ренту с помощью политического процесса. В случае избрания политик свободен определять свою позицию по вопросам о расходовании средств и налогообложении. Он контролируется избирателями, поскольку должен учитывать перспективы переизбрания, обеспечить себе долгосрочную партийную и общественную поддержку. Но даже у политика, который очень чувствителен к этим ограничениям, остается широкая свобода политического выбора. Политик выберет тот вариант решения из набора приемлемых для себя альтернатив, исполнение которого максимизирует его собственную полезность, а не полезность его избирателей. Такая возможность выбора является одним из основных побудительных мотивов политиков. В широком смысле слова - это их «политический доход», и он должен рассматриваться как часть общего вознаграждения за исполнение должностных обязанностей.4 Правительственные чиновники стремятся получить материальные выгоды за счет как общества в целом, так и отдельных лиц, добивающихся принятия определенных решений. Бюрократы, участвуя в политическом процессе, стремятся провести такие решения, чтобы гарантировать себе получение экономической ренты за счет общества. Политики заинтересованы в решениях, которые обеспечивают явные и немедленные выгоды и требуют скрытых, трудно определяемых издержек. Подобные решения способствуют росту популярности политиков, но, как правило, они экономически неэффективны. Иерархическая структура государственного аппарата строится по тем же принципам, что и структура крупных корпораций. Однако государственные учреждения часто не могут воспользоваться преимуществами организационной структуры частных фирм. Причинами служат слабый контроль над их функционированием, недостаточная конкуренция, большая самостоятельность бюрократии. Поэтому представители теории общественного выбора последовательно выступают за ограничение экономических функций государства. Даже производство общественных благ не повод, с их точки зрения, для вмешательства в экономику, поскольку разные налогоплательщики извлекают неодинаковую выгоду от государственных программ. По их мнению, демократичным является преобразование общественных товаров и услуг в экономические блага, производимые рынком. Условием эффективной борьбы с бюрократией они считают приватизацию, ее содержанием - развитие "мягкой инфраструктуры", а конечной целью - создание конституционной экономики.5 Введенное У. Нисканеном понятие "мягкая инфраструктура" означает увеличение экономических прав человека (укрепление прав собственности, честность и ответственность при выполнении контрактов, терпимость к инакомыслию, гарантии прав меньшинства и т.п.) и ограничение сфер деятельности государства. Деятельность правительства между выборами подчинена определенным закономерностям. С известной долей условности она может быть описана как политико-экономический (политический деловой) цикл (см. рисунок).6 Рисунок. Политико-экономический цикл (политический деловой цикл) После выборов осуществляется ряд мер, направленных на изменение целей или масштабов деятельности предшествующего правительства. Эти меры носят особенно радикальный характер, если к власти приходит партия, до этого находившаяся в оппозиции. Предпринимаются попытки по сокращению дефицита государственного бюджета, сворачиванию непопулярных программ, перестройке работы государственного аппарата. Вновь пришедшие к власти люди стараются выполнить хотя бы часть предвыборных обещаний. Однако затем активность снижается до тех пор, пока падение популярности нового правительства не достигает критического уровня. С приближением следующих выборов активность правительства возрастает. Если отложить на оси абсцисс время, а на оси ординат - активность правительства, то описанный цикл в общем виде будет выглядеть примерно так как на рисунке. Отрезок Т1Т3 отражает падение популярности правительства, отрезок Т2Т3 наращивание активности, связанное с подготовкой предстоящих выборов. Целесообразно отметить, что пик новой активности не должен находиться слишком далеко от предстоящих перевыборов, иначе избиратели успеют забыть о периоде активной деятельности правительства. При этом желательно, чтобы уровень активности в точке Т3 был не ниже активности предшествующего правительства в точке T1. Общий политико-экономический цикл может включать ряд более мелких подциклов, которые в целом вписываются в указанную закономерность. Тем не менее, возникновение государства, каким бы оно ни было, является важнейшим фактором экономического прогресса, поскольку обеспечивает рост упорядоченности экономической деятельности. Для иллюстрации этого можно обратиться к модели оседлого бандита, описывающей возникновение механизма насилия в эксплуататорском государстве как инструмента реализации интереса правителя. Оседлый бандит вытесняет с территории бандита-гастролера, который нацелен на максимизацию краткосрочного дохода и не заинтересован в развитии территории. Он дочиста обирает население, вследствие чего у последнего мотив к производству подавляется. Оседлый бандит, наоборот, сориентирован на долговременное обирание жителей данной территории. Он становится заинтересован в создании условия для стабильного производства как долговременного источника собственных доходов. Этот интерес побуждает его поддерживать мотивацию производительной деятельности. В этих условиях поборы с населения приобретают форму упорядоченного налогообложения. В виде налогов отбирается лишь часть доходов, а их величина определяется заранее и известна плательщику. Поскольку излишек дохода над налогами плательщик имеет возможность оставить себе, у него появляется стимул к производству. Оседлый бандит становится заинтересованным также в сохранении своей монополии обирать граждан. Это побуждает его, во-первых, противодействовать действиям других, направленных на насильственное перераспределение богатства в их пользу. Отсюда его внимание к спецификации и защите прав собственности. Вовторых, он стремится не допускать смены подданства своих подданных. Это побуждает его оптимизировать уровень налоговых изъятий. Наконец, у оседлого бандита возникает интерес к созданию условий для роста эффективности и ее масштабов экономической деятельности, поскольку от этого зависит объем ресурсов, которые он может присвоить. Это обусловливает его внимание к созданию благоприятной среды экономической деятельности, к организации порядка. Часть своего дохода он направляет на создание и обеспечение четкой и понятной системы правил. Дуглас Норт, критически настроенный к теории общественного выбора и бюрократии, писал: «Неслучайно экономические модели общества в теории общественного выбора превращают государство в нечто похожее на мафию – или, пользуясь терминологией этой теории, на Левиафана. Тогда государство становится ничем иным, кроме как механизмом для перераспределения имущества и дохода. Вопросы к лекции: 1. Что изучает теория общественного выбора? 2. В какой роли выступает потребитель в процессах общественного выбора? Каким образом он проявляет свои предпочтения? 3. Что такое рациональное неведение? 4. Почему участники общественного выбора могут быть заинтересованы скрывать свои предпочтения? 5. Какую роль в процессах общественного выбора играют политические деятели? Каков критерий рациональности их действий? 6. Каковы критерии рационального поведения для бюрократии? 7. Какова связь между процедурами голосования, стабильностью политического курса и представлениями о справедливости? 8. Что такое универсальность механизма принятия коллективных решений? 9. Что такое полнота процедуры голосования? 10. Какие определения бюрократии Вы можете дать? 11. Дайте характеристику ренто-ориентированному поведению. 12. Есть ли положительные стороны у бюрократии? Рекомендуемая литература 1. Восколович Н.А. Экономика, организация и управление общественным сектором [Электронный ресурс]: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению "Экономика" и экономическим специальностям / Н.А. Восколович, Е.Н. Жильцов, С.Д. Еникеева; под ред. Н.А. Восколович. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. - 367 с. URL: http://www.studentlibrary.ru/book/ISBN9785238014746.html (ЭБС «Консультант студента»). Глава 5. 2. Дьячкова, А. В. Экономика общественного сектора [Электронный ресурс] : учебное пособие / А. В. Дьячкова. — Электрон. текстовые данные. — Екатеринбург : Уральский федеральный университет, ЭБС АСВ, 2016. — 168 c. URL: http://www.iprbookshop.ru/66619.htm (ЭБС «IPRbooks»). Главы 6, 7. 3. Дубынина, А. В. Экономика общественного сектора [Электронный ресурс] : учебное пособие / А. В. Дубынина, А. А. Якушев. — Электрон. текстовые данные. — Саратов: Ай Пи Ар Медиа, 2019. — 164 c. URL: http://www.iprbookshop.ru/85755.html (ЭБС «IPRbooks»). Глава 5. 4. Нуреев Р. М. Теория общественного выбора. Курс лекций [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ecsocman.hse.ru/text/19208268/. 5. Калинин А.М. Модель Нисканена и фактические расходы российских госорганов //Вопросы экономики. – 2019. –№8. – С. 85-97.