Теории и механизмы современного государственного управления

КУРС ЛЕКЦИЙ Для проведения занятий по дисциплине «Теории и механизмы современного государственного управления» Направление подготовки 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление» уровень магистратуры Санкт-Петербург 2018 ОГЛАВЛЕНИЕ Тема 1. Понятие и сущность государственного управления…………………...3 Тема 2. Государство как управляющая система……………………………….29 Тема 3 Структура управленческой деятельности……………………………...49 Тема 4. Территориальная структура государственного управления в России…………………………………………………………………………….72 Тема 5. Основные направления в государственном управлении……………..87 Тема 6. Государственное управление в различных ветвях власти……….....105 Тема 7. Государственный аппарат в системе управления государством…...128 Тема 8. Государственная служба и современные тенденции ее развития в Российской Федерации……………………………………………….………..151 Тема 9. Обеспечение законности в государственном управлении………….179 Литература……………………………………………………………………...204 1. «ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ» Учебные вопросы 1. Понятие, принципы и виды государственного управления 2. Субъекты, объекты и содержание государственного управления 3. Государственное управление как отрасль знания и учебная дисциплина 1. Понятие, принципы и виды государственного управления Управление является необходимым элементом нашей повседневной жизни. Появление управления неразрывно связано с развитием общества. Этапы развития общественных отношений отражают развитие управления. Появление управления в обществе вызвано теми же причинами, которые вызвали образование государства и создание его органов. Наиболее общей причиной обособления функций управления является необходимость в регулировании отношений между людьми: выполнение «общих дел» и устранение конфликтов. На определенной стадии развития общества, существовавшие родоплеменные взаимоотношения перестали удовлетворять положению в обществе. Постепенно в обществе происходит выделение особого слоя людей, которые занимаются регулированием общественных отношений и процессов, происходящих в обществе, решением вопросов важных для всех. Здесь уместно заметить происхождение термина «политика», что с греческого означает «государственные или общественные дела». Если коротко проследить эти исторические изменения, можно отметить внимание к вопросам организации и управления еще в древнем мире. Поддержание порядка и обеспечение послушания поданных, благоустройство, организация войска, сооружение дорог и каналов не случайно собирали большое количество людей в Египте, Греции и Риме. Особое значение эти вопросы принимают в местах жительства большого количества населения в городах – «полисах». В таких городах-государствах вопросами управления занимается полиция. Первоначально понятие «полиция» означало управление делами полиса – города-государства. Только в последние три-четыре столетия полиция стала обозначать специальную службу надзора за общественным порядком и внутренней безопасностью. Исторический анализ позволяет утверждать, что полицейское право было предшественником административного права. Важность изучения государственного и муниципального управления заключается в том, что именно управление, и государственное управление в частности, на протяжении столетий было ядром административного права, и оно существенным образом влияло и влияет в настоящее время на развитие всего общества. Изучение отечественного и зарубежного опыта управления особенно важно, поскольку без надлежащего управления вновь наши благие современные замыслы так и останутся маниловскими мечтаниями. Без учета исторического опыта управления общественными делами и твердых знаний основных положений теории управления не возможно добиться повышения уровня управления всех его видов для успешного развития общества и реально влиять на процессы, происходящие в нем. Для этого в качестве элементарной предпосылки стоит хотя бы осознать, понять, что же собой представляет управление, из каких элементов состоит, как формируется и реализуется, от чего зависит его эффективность. Общество является сложной системой, в которой действуют принципы кибернетики (от греческого – искусство управлять; наука об управлении, связи и переработке информации) и синергетики (от греческого – совместный, согласованно действующий; научное направление, изучающее связи между элементами структуры). Но, не только. Взаимодействие в обществе осуществляется также структурно-бесструктурным способом. Органы власти, как субъекты управления, задают управлению структурный характер. При структурном управлении информация (управленческие акты) распространяются линейно, адресно, по специальной структуре и к выделенному объекту. При бесструктурном управлении информация распространяется свободно, по случайным цепочкам (через соседей, знакомых и т.п.) и может оказывать влияние на управление (стремление получить повышение путем оказания воздействия на начальника через его близких, знакомых, влиятельных людей). На практике процессы социального характера носят бесструктурный характер (перемещение рабочей силы, демографические процессы - рождение, смерть и т.п.) и субъекты управления могут воздействовать на них лишь частично, а иногда и не оказывать влияния вообще. В любом обществе управление носит разнообразный характер, как по своей форме и способу, так и по объекту управления. Это объясняется тем, что на общество кроме органов власти, воздействие оказывают экономические, социальные, идеологические факторы, в том числе и на саму систему управления, что вызывает необходимость управления этими факторами. Управление может быть государственным и негосударственным. Поэтому программа курса посвящена изучению вопросов общественного, социального управления в государственно-организованном обществе. В основе каждого общества стоит человек. Точно также в любой системе управления первичным, «управляющим» компонентом выступает человек. Любая система управления создана человеком и действует по модели, заданной человеком, и призвана удовлетворять его потребности. Поэтому управление в буквальном смысле начинается, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствует сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действие человека. Управление существует в рамках взаимодействия людей, в пределах субъективного фактора. Посредством управления люди связываются между собой, совместными усилиями формируют «ткань» коллективной и общественной жизни. Предметами, по поводу которых возникает управление между людьми, могут быть материальные вещи, технические средства, технологические процессы, социальные ценности, продукты духовного творчества и т.п., но сторонами в управлении могут быть только люди. В управлении все исходит от человека и ориентировано на человека, общество. Управление в сообществе людей потому-то и возникло, необходимо и всегда актуально, что общество есть открытая система (Карл Поппер), в которой будущее вовсе не определено прошлым, а зависит от воли, энергии и организованности действий людей. Курс государственного и муниципального управления предполагает в первую очередь изучение вопросов публичного управления, т.е. рассматриваются вопросы управления при использовании публичной власти. Любое общество, являясь всеобъемлющим коллективом в государственных границах, имеет свою внутреннюю структуру с определенными целями. Оно объединяет разные социальные группы (рабочие, интеллигенция и т.п.), национальные общности (этнические группы), множество объединений (партии, профсоюзы, союзы и т.п.), множество экономических и социальных институтов (хозяйственные организации и др.). Разнообразие составляющих общество субъектов приводит к асимметричности общества. Каждая из составляющих предполагает свои цели, которые пытается отстаивать, выдвигая определенные требования, что порождает в обществе противоречия и конфликты. Для сохранения единства общества и его нормального функционирования как целостного организма такие противоречия необходимо разрешать. Для разрешения конфликтов, совершенствования и развития общества в нем появляются определенные структуры, которые и занимаются этими вопросами. В связи с этим, в обществе предполагается наличие субъекта и объекта управления и существование между ними прямой (отдание распоряжений, команд) и обратной связи (информирование о степени выполнения команд субъекта управления). Разрешение конфликтов происходит благодаря социальному управлению с использованием разнообразных способов, средств и механизмов. В результате взаимодействия в процессе социального управления достигаются компромиссы, происходит изменение и развитие общества. Наряду с социальной составляющей в обществе действуют политические институты, что вызывает необходимость политического управления. Такое управление осуществляется в результате деятельности политической системы общества, в которую входят политические институты, регулятивные нормы, имеющие политическое значение (прежде всего нормы права), политический режим и политическая идеология. Суть функционирования политической системы в упорядочении общественных процессов на законной основе и обеспечении легальных форм борьбы и сотрудничества. Политическая система обеспечивает регулирование общественных отношений между многими противоборствующими объединениями политическими средствами. Однако, несмотря на то, что все эти разнообразные силы имеют цели, выражающие интересы определенных слоев общества и групп населения, они не могут обеспечить целевую, заранее заданную направленность деятельности в интересах всего общества. Задача целевого развития экономики, политических и духовных процессов и объединение усилий в интересах всего общества решается использованием публичной власти, сосредоточенной в определенных институтах общества. Прежде всего, таким институтом является государство, выступающее как представитель общества. Действуя от имени народа, государство осуществляет государственное управление через создаваемые им органы. Поэтому в узком смысле управление – административная и исполнительно-распорядительная деятельность органов государства. Это же относится и к муниципальной сфере, где управление имеет форму местного самоуправления. В федеративном государстве вопросы местного самоуправления входят в сферу регулирования субъекта федерации. Рассматривая управление в широком значении, можно сказать, что назначение государственного и муниципального управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности общества, отношений личности, различных коллективов, государства и общества, установлении их рациональных взаимосвязей с помощью власти. В отличие от других существующих форм управления государственное и муниципальное управление носит публичный характер, поскольку осуществляется на основе публичной государственной и муниципальной власти. Особенность публичной власти состоит в том, что она возникает не в любом коллективе людей, как-то семья, а в публичном коллективе, члены которого связаны общественными отношениями. Публичная власть непосредственно связана с асимметрией общества и с общими интересами, на определенном этапе приобретающими общественный характер. Поэтому государственная власть и возникает в обществе страны, а муниципальная – в коллективе людей осевших первоначально для совместной жизни на территории муниципального образования. Обе разновидности власти имеют много общего, но вместе с этим они имеют существенные отличительные черты: по территории воздействия, по полномочиям, по количеству людей, от имени которых они действуют. Эти различия находят свое отражение и в формах управления. Публичная власть – в определенной степени носит статический характер. Для того чтобы она стала динамическим отношением (для управления) необходим какой-либо факт, имеющий общественное значение. В связи с таким фактом субъект управления (орган власти, должностное лицо и т.п.), действуя от имени общества, применяет власть для достижения определенной цели согласно общественным интересам. В силу таких действий возникает управленческое отношение, включающее субъект, объект и управленческую связь между ними. Исходя из этого, государственное и муниципальное управление представляет собой общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц соответствующей власти на сознание, поведение и деятельность населения в определенных целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими субъектами. Если посмотреть на окружающую нас действительность можно заметить, что власть вмешивается во все стороны жизни общества, иногда устанавливая обязательную идеологию (СССР, Иран, Куба) или регулируя и интимные стороны человеческих отношений (запрет брака с иноверцами, ограничение рождаемости детей в семье – КНР). Несмотря на широкий спектр влияния воздействия, управление имеет свои пределы. Самые общие из них устанавливают две традиционные концепции: гражданского общества и естественных прав человека. Общепризнанным считается не допустимым вмешательство в сферу гражданского общества, не должно касаться естественных прав человека (право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность и т.п.). Однако естественные права человека давно включены в тексты конституций и, хотя законодательно признается их неотчуждаемость, на деле в ряде стран по приговору суда сама жизнь человека может быть «отчуждена». Пределы управляющего воздействия Тем не менее, управление ограничено: • Характером объекта регулирования. Многие явления вообще не поддаются управлению (мысль человека); • Пределы управлению ставит само общество: его естественное саморегулирование. Общество – сложная система, действующая по законам синергетики. Вмешательство в естественные процессы саморегулирования общества, социальные эксперименты, изменяющие основы человеческого существования ведут к кризисам и в конечном итоге к краху системы. • Реальные возможности общества также определяют пределы управления. Эти пределы, возможно, могут носить объективный (наличие определенных природных ресурсов, территория действия) и субъективный характер (различия между социальными группами, конкретными людьми, их личные качества и способности и т.п.). Резкое расслоение общества по доходам обостряет социальные противоречия и может привести к революции, уравнительный подход к обеспечению жизненного уровня всех может явиться причиной стагнации экономики. С таких позиций основной смысл управления состоит в соблюдении необходимых пропорций и не перешагнуть общественно допустимый «порог». • Естественным пределом управлению является субъективный фактор самого управления. Отлаженность системы управления, умение «управленцев» управлять, уровень общей, правовой и политической культуры управленческого аппарата определяет свои пределы управлению. Любое общество и государство, процессы и явления, происходящие в них, развиваются по определенным объективным законам, учет и изучение которых необходим для прогресса в развитии общества. Особое значение имеют закономерности управления, необходимо учитывать условно две группы закономерностей – развитие управляющей системы (субъекта управления) и управляемой системы (объектов управления). Выработке и реализации воздействия управляющей системой подчинен весь управленческий процесс как цикл последовательно сменяющихся и взаимосвязанных управленческих функций. Поэтому одно из мест в научной работе занимает изучение управления, как процесса воздействия субъекта на объект для перевода последнего в новое состояние. Развитие общества в соответствии с объективными законами предполагает, что вместе с необходимостью действует и случайность. Случайность может способствовать ускорению развития общества или тормозить его. Соотношение таких видов воздействия на общественную жизнь, как научное управление, социальное саморегулирование и стихийная регуляция, определяется взаимосвязью необходимого и случайного. Вместе с этим, управление общественными процессами опирается не только на обширную познавательную базу, но и на комплекс социально-правовых средств, способствующих его целенаправленности и эффективности. Виды управления Общественные отношения имеют многообразный и разносторонний характер, сферы деятельности человека различны. Такое многообразие с неизбежностью вызывает различные способы воздействия и специфические подходы к регулированию отношений, вследствие чего возникают различные виды управления. В научной литературе управление подразделяют на виды по различным признакам или основаниям. 1. В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности различают: 2. управление обществом в целом 3. экономическое управление 4. социальное управление 5. политическое управление 6. духовно-идеологическое управление 7. в зависимости от природы субъекта управления: ◦ государственное управление (субъект управления – государство) ◦ общественное управление (управляющий субъект – общество и его структуры) ◦ менеджмент (субъект управляющего воздействия – предприниматель, хозяин дела, собственник) ◦ местное самоуправление (управляющий субъект – население муниципального образования) 8. в зависимости от структуры общественных отношений: 9. - экономическим и политическим развитием общества 10. - социальным и духовным развитием общества 11. по объекту управления: 12. экономическое (хозяйственное) 13. социально-политическое 14. управление духовной жизнью 15. по характеру и объему охватываемых управлением общественных явлений: • управление обществом • управление государством • управление отраслями и сферами народного хозяйства • управление предприятиями, организациями, учреждениями. Признаки и функции управления Отдельно несколько слов о признаках и функциях социального и государственного управления. Социальное управление (управление обществом) – воздействие на все, многие или отдельные сферы общественной жизни, управление общественными процессами. Являясь одним из видов управления, социальное управление обладает рядом признаков: 1) это управление присутствует только там, где проявляется совместная деятельность людей; 2) его главное назначение заключается в упорядочивающем воздействии на участников совместной деятельности; 3) объектом воздействия социального управления является поведение и взаимоотношения участников совместной деятельности; 4) регулирование поведения участников совместной деятельности достигается  в рамках общественных связей; 5) основой социального управления является соподчиненность воли участников управленческих отношений; 6) реализация задач социального управления осуществляется через субъекты управления, в основе формирования которых лежит общий интерес людей и их волеизъявление. Социальное управление выполняет следующие функции: 1. Организация – формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления; 2. Взаимодействие и координация, осуществляемые для достижения общих целей; 3. Планирование – определение направлений, целей управленческой деятельности, способов и средств их достижения; 4. Сбор и обработка информации; 5. Прогнозирование – научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных; 6. Контроль и учет. Свойства (признаки) государственного управления Среди прочих видов управления государственное управление занимает особое место в силу только ему присущих свойств: • Исключительность субъекта управления, которым является государство, его властная сила, которой не обладает никакой другой субъект управления. • Исключительный характер полномочий государства как субъекта управления – государственная власть. • Распространенность на все общество и даже влияние за его пределами в рамках проводимой государством международной политики. • Системный характер государственного управления, без которого его не будет. Государственное управление (управление государственными делами) – целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики. Основными характерными признаками государственного управления являются: 1. выполнение общезначимых организующих функций; 2. носит исполнительно-распорядительный характер; 3. подзаконность использования властных полномочий и деятельности уполномоченных субъектов; 4. непрерывный характер воздействия; 5. исключительный характер управляющего субъекта и др. В связи с этим главными целями управления являются: • упорядочение системы; • сохранение структуры системы; • обеспечение функционирования системы. Принципы управления Говоря о принципах государственного и муниципального управления надо отметить, что разные правоведы называют различные принципы. Например, французский правовед А. Файоль называет наибольшее их количество –14. На сегодняшний день единого подхода в этом вопросе среди исследователей еще нет. Тем не менее, можно назвать принципы, наиболее часто отмечаемые разными учеными. Основополагающими началами, общими идеями, отражающими сущность управления (принципы) являются: Общие принципы: Организационные принципы: демократизм объективность научность оперативность и непрерывность гласность эффективность отраслевой линейный территориальный функциональный сочетание коллегиальности и единоначалия Применительно к государственному и муниципальному управлению можно отметить такие принципы: 1. Публичный характер властных полномочий управляющего субъекта по регулированию социальных отношений. 2. Централизация и иерархичность органов (субъектов) управления, как предпосылка их стабильности и функционирования как единого целого. 3. Единство руководства и разделение управленческого труда. Определение общих целей управления находится у одного субъекта, который осуществляет единое руководство всей системой. Разделение управленческого труда, его специализация по определенной сфере регулирования обеспечивает качество и персональную ответственность. 4. Единство распорядительства и конкретность исполнителей. Конкретный субъект управления регулирует строго определенный круг объектов и определяет конкретного исполнителя, что способствует ответственности в вопросе достижения конечной цели управления. 5. Подчиненность деятельности государственной и муниципальной службы интересам государственного и муниципального управления. 6. Учет и анализ информации по обратной связи. Совершенствование и внимание к результатам принимаемых управляющим субъектом решений по регулированию, учет поведения объекта управления после воздействия на него позволяет оперативно влиять на процессы в обществе. 7. Стабильность управленческого аппарата. Чем больше управленческий опыт, тем выше квалификация, общая культура, качество работы управленческого аппарата, обоснованность принимаемых решений и т.п. 2. Субъекты, объекты и содержание государственного управления В широком понимании управление означает различные способы воздействия субъекта на объект, изменяющие положение, поведение и свойства объекта. Управление направлено на достижение определенного результата. В этой связи уместно будет отметить о реальности цели и результативности управления. Поскольку не всякий объект может быть предметом управления человека. Применять управленческие меры к ненадлежащему объекту бесполезно. Вместе с тем, не всякое воздействие даже на должный объект и с реальной целью, дает желаемый результат, а в некоторых случаях приводит к совершенно противоположным последствиям. Результат воздействия, достижение конечной поставленной цели во многом зависит не только от действия субъекта управления, но и от реакции объекта, а это наряду с другими моментами обусловлено взаимосвязями между объектом и субъектом. Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейная связь: субъект - объект. На поверхности всегда лежит прямая связь, но существуют и обратные связи, при которых объект оказывает, и порой достаточно сильное, обратное влияние на управляющего субъекта. Учет обратной связи имеет важное значение особенно в публичном управлении. В процессе воздействия объект и субъект могут поменяться местами (в результате забастовки руководство повышает заработную плату). В государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей (в форме воздействия) термином «управление» не пользуются, под ним понимаются прямые связи волевого, «командного» характера. Воздействие субъекта управления на объект предполагает установление прямых связей между субъектом и объектом управления. Это воздействие по своей продолжительности может быть постоянным, временным, эпизодическим, повсеместным или региональным, силовым (активным) или «мягким», внешне не заметным. Необходимо иметь в виду, что объектом управленческого воздействия является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья самой управляющей системы, между которыми действуют или вертикальные (подчиненности, субординации) или горизонтальные связи. При горизонтальной схеме отношений управленческое воздействие на внутренние структуры управляющей системы носит характер координации, взаимопомощи по осуществлению единых целей управленческого процесса. Любое воздействие субъекта предполагает появление на него определенной реакции объекта, изменение формы его поведения. Воздействие субъекта на объект порождает обратную связь, которая может носить активный или пассивный характер. От объекта поступает информация о результате воздействия. Оперативность обработки информации, оценка ее достоверности и ее анализ позволяют определить изменения в поведении субъекта и сделать вывод. Эти изменения могут соответствовать воле управляющего субъекта и цели его воздействия – реакция согласия, подчинения (своевременная подача декларации о доходах, оплата коммунальных услуг), но может и не соответствовать – несогласие, протест, неповиновение (митинг, демонстрация). В последнем случае прямая связь меняет свой характер, приобретая форму принуждения, насилия (подавление демонстрации, режим военной диктатуры). В любом случае управляющему субъекту приходится принимать решение, которое изменяет первоначальные прямые и обратные связи. Обратная связь и характер реакции объекта имеет большое значение для определения качества управления и его совершенствования. Важное место в этом занимает контроль за прохождением информации, как в прямом, так и обратном направлении, исключение ее искажения. Отсутствие контроля может явиться причиной кризиса управления, поскольку субъектом управления могут приниматься решения для воздействия не соответствующее фактическому поведению объекта, провоцировать его активную негативную ответную реакцию. Каждому виду управления соответствует определенный субъект и объект. Субъект управления есть структурно-организованная социальная общность, выполняющая функции руководства и воздействующая на объект с целью перевода его в новое состояние. Субъектами государственного и муниципального управления являются соответствующие органы, должностные лица. К ним относятся органы управления от Парламента и Правительства, министерств и ведомств на федеральном уровне до отдела местной администрации, а среди должностных лиц от Президента России до начальника паспортного стола. Органы управления можно классифицировать по различным признакам: по назначению и функциям, по характеру социальной общности и отражения ее интересов, по полномочиям, по отраслевому признаку, по структурному содержанию и т.п. Различные виды управляющих субъектов используют разные полномочия, способы и методы управления. Эти различия в правовом государстве вытекают из закона. Деятельность субъектов управления разных видов и уровней регулируется законодательными и правовыми актами органов местного самоуправления. Субъекты управления в рассматриваемом контексте обладает рядом общих признаков: 1. любой субъект управления обеспечивает выражение интересов определенной социальной общности; 2. каждому субъекту присущи определенные функции, отражающие общесистемное разделение труда по их выполнению; 3. субъекты управления системно организованы и им присущи черты системы, общие функции, цели, единство принципов их образования и деятельности, структурное единство и др.; 4. каждый субъект управления приобретает общесистемные качества, находясь в рамках системы управления и взаимодействуя с соответствующим объектом, другими субъектами своей системы с субъектами других систем. С учетом сказанного государственное и муниципальное управление - это особого рода социальная профессиональная деятельность людей по целенаправленному на правовой основе использованию публичной власти. Но субъектом управления являются не только специальные органы управления и должностные государства и муниципального образования. На основе взаимовлияния объект-субъект можно сделать вывод о том, что сам объект управления при определенных условиях становится субъектом управления. Это в первую очередь относится к социальным общностям. Такой вывод позволяют выделить следующие проявления жизнедеятельности социальных общностей: • основанное на конституционных положениях непосредственное волеизъявление людей (общностей) для установления государственных структур, систем управления (всеобщие выборы, референдум сельский сход и т.п.); • интересы и воля социальных общностей является основополагающими в деятельности всех звеньев управления. Демократическое правовое государство отражает волю и интересы народа; • социальные общности активно участвуют в обсуждении политических решений, законопроектов; • общественное мнение оказывает ощутимое влияние на деятельность системы управления и ее звенья (пр. - средства массовой информации). Объект управления представляет собой структурированную социальную общность, функционирующую под направляющим воздействием управляющего субъекта для достижения общих целей системы управления. Иными словами, объектом государственного и муниципального управления являются общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц и отдельных граждан, приобретающее общественное значение.  Каждый объект является своего рода конечным пунктом управленческого воздействия. В этом качестве выступают предметы, явления и процессы. При этом надо сделать определенную оговорку, так как они становятся объектами управления, поскольку опосредованы общественными отношениями, связями между людьми. Их преобразование, видоизменение служат средством удовлетворения общественных потребностей. Свойства объектов управления Исходя из человеческой сущности управляемых объектов, можно выделить следующие их свойства: 1. самоактивность управляемых объектов – способность к самодвижению на основе внутренних побудительных причин. Самоактивность реализуется в разных формах: в преобразовании окружающих условий и взаимосвязей, установлении взаимодействия и в приспособлении к складывающейся ситуации. 2. целенаправленность на конкретные предметы, явления, отношения и результаты. 3. адаптивность (приспособляемость) к условиям и факторам природного и социального бытия, которая проявляется в привычной реакции, стереотипе поступков и действия. 4. самоуправляемость - способность к самоуправлению, сознательному саморегулированию своей жизнедеятельности и своего развития, как ответная реакция на изменяющиеся общественные условия. 5. объективизм - зависимость от объективных условий и факторов общественной жизни. Значение этих свойств заключается в том, что они определяют меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем развитее совершеннее управляемые объекты, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление должно быть «мягче» и сводиться только координирующему, а не силовому воздействию со стороны государства. Различные социальные роли людей обуславливают их объединение в многообразные коллективы, которые в свою очередь интегрируются в более широкие общности: социальные (классы, слои, нации народности, профессиональные группы и т.п.); территориальные (города, районы, области, республики и т.п.); общественные (политические партии, общественные объединения, движения и т.п.); производственные коллективы и др. Исходя из этого в структуре управляемой общественной системы можно выделить три основных уровня управляемых объектов: 1) Человек в проявлениях его сознания, поведения, деятельности. На этом уровне реализуются социальные роли. 2) Коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности. Уровень реализации видов деятельности. 3) Общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие общественной активности людей и их объединений. На данном уровне реализуются формы общественных отношений. Классификация объектов управления может быть по различным основаниям и признакам: • по сфере деятельности (экономические, политические, социальные, духовные); • по форме собственности объектов (например: местные, республиканские, федеральные и др.); Среди объектов управления, прежде всего, можно выделить устойчивые объекты-организации: предприятия производственной сферы, научно-технические учреждения, организации сферы услуг и быта, социально-культурные учреждения и т.п. Для них характерно органическое соединение управленческих производственных функций, статус таких объектов-организаций закреплен законодательно. Другой разновидностью объектов-организаций являются государственные органы, действующие на правовой основе и находящихся в отношениях соподчиненности между собой. Отдельно можно выделить объекты, не оформленные в организационном отношении, такие как социальные общности: народ, нации и народности, слои, коллективы и личность. Особым объектом управления является гражданин, который находится внутри каждого отношения «субъект-объект» с обеих сторон. Усиливающееся взаимодействие внутренней и внешней политики, широкий круг лиц, участвующих во внешнеэкономической деятельности, позволяет считать международную сферу своего рода внешним объектом управления. Это связано в частности и с тем, что государство определяет правила поведения и круг полномочий разных субъектов в этом вопросе путем издания законов и иных нормативных актов. Государство и другие субъекты политической системы активно развивают сотрудничество с различными странами в рамках международных организаций и объединений. Расширяются международные экономические и культурные связи отдельных районов и городов. Многообразие и качественная специфика управляемых объектов создает объективную основу для формирования различных видов государственно-управляющего воздействия (видов управления). Взаимовлияние субъекта и объекта в процессе управления всегда неизбежно приводит к изменениям, как объекта, так и субъекта. Объект выступает определяющим фактором для субъекта, влияя на его структурное построение, форму поведения и целенаправленность деятельности, и выбор средств и способов. Рассмотрение природы и видов систем управления в обществе, входящих в них субъектов и объектов управления дает возможность уяснить их взаимодействие, которое является движущей силой самого управления. Отношения субъектов и объектов имеют несколько аспектов, среди которых: - социальный – использование политики и власти, их институтов для выражения интересов публичного характера; - познавательный – расширение возможности для научного обоснованного и планомерного воздействия; - организационный – установление новых структурных видов субъектов и объектов и их связей; - правовой – совершенствование систем управления, субъектов и объектов в рамках закона для дальнейшего развития демократических основ общества. 3. Государственное управление как отрасль знания и учебная дисциплина Вместе с развитием управления развивается и система научного знания о них, т.е. научная теория управления. Возникло и получило признание управление как родовое понятие, характеризующее упорядочение взаимодействия определенного множества элементов или составных частей природы, общества, самого человека. Изучение объективных законов развития общества с научных позиций позволяет вырабатывать необходимые подходы к совершенствованию управленческих процессов. Опыт последних лет развития нашего государства показал, что далеко не все управленческие процессы изучены в достаточной степени. Использование достижений научной мысли способствует всестороннему познанию окружающей действительности, выявлять и использовать объективные законы, поддерживать прогрессивные и ограничивать отрицательные тенденции. Только на научной основе можно совершенствовать систему управления и осуществляемый ею управленческий процесс и в этом направлении используются методы и достижения других наук, в том числе негуманитарных. Каждая из наук или отраслей знания подходит к изучению вопросов управления со своих позиций. Философия, рассматривая наиболее общие законы природы, общества, человеческого мышления, изучает объективную необходимость и пределы управления, объективную и субъективную стороны управленческих отношений в обществе. Социология, занимаясь изучением общества, подходит к рассмотрению государственного и муниципального управления с позиций его взаимосвязи и взаимоотношений с различными слоями населения (социальными, профессиональными и т.п.). Политология подходит к управлению в его соотношении с политическими институтами и входит в сферу политических отношений. Экономические теории с позиций макро и микро регулирования экономики также рассматривают управленческие процессы. С позиций общей теории управления наиболее широко управление рассматривается кибернетикой (Н. Винер). Кибернетика – всеобщая теория управления в природе и обществе, в технических системах. Кибернетикой разработаны математические и информационные теории управления (К. Шенон, У. Росс Эшби). На основе общих подходов многие аспекты управления описаны общей теорией систем (Людвиг фон Бернталанфи), синергетикой (Г. Хакен), «организмической теорией управления» (А.Н. Колмгоров). Наука управления изучает управленческие процессы в обществе. Теория государственного управления занимается динамикой управления и комплексным функционированием государственных органов и их персонала. Поскольку государственное и муниципальное управление закреплено законодательно и регулируется нормами права, различные его стороны изучаются юридическими науками. В конституционном и административном праве рассматриваются вопросы регулирования правовых основ государственного управления в широком и узком смысле этого термина. Гражданское право рассматривает и регулирует, например, вопросы государственной собственности, а в трудовом праве закреплены, к примеру, правила трудового распорядка на государственных предприятиях. Вопросы управления изучаются и другими отраслями: финансовым, таможенным, процессуальным, земельным и др. Вряд ли можно найти отрасль права, которая не касалась бы вопросов управления, в том числе публичного характера как государственное и муниципальное управление. Взаимопроникновение  и грани соприкосновения этих наук сложно определить, поскольку изучаемые ими явления находятся в органическом единстве. Каждая наука при изучении вопросов управления подходит со своих позиций, использует специфические приемы и методы. Среди методов изучения государственного и муниципального управления можно назвать следующие. Исторический метод. На основе исторического опыта можно выявить определенные тенденции государственного управления. Сравнительный метод. Позволяет выяснить возможности, преимущества и недостатки различных видов публичного управления используемых в различных регионах и странах, выработать рекомендации для совершенствования управленческого аппарата. Прогнозирование. Данный метод дает возможность предвидеть и обосновать необходимость совершенствования той или иной сферы управления, последствия реорганизации управленческих структур. Социологический метод. Позволяет путем анкетирования, опросов и других способов выяснять общественное мнение о деятельности органов управления. Здесь же может использоваться наблюдение за деятельностью органов управления и должностных лиц. Анализ и синтез. С их использованием выделяются отдельные ветви власти, определяется понятие государственного аппарата, муниципального образования и местного самоуправления. Логический метод. Позволяет определить основные принципы управления. Метод формализации. С его помощью, например, проводят классификацию управления, его объектов и субъектов по видам. Количественные методы. Например, статистики, который используют при исследовании эффективности работы государственного аппарата с позиций его количественного состава. Сравнительно-правовой метод. Сравнение правовой базы в организации отечественного управления с законодательным закреплением управленческих вопросов за рубежом, сопоставление организации управленческих процессов в различных регионах страны позволяет выявлять наиболее эффективные и прогрессивные направления в государственном и муниципальном управлении. При исследовании государственного и муниципального управления каждый метод имеет свои особенности, поскольку манипулирование (экспериментирование) управленческими процессами бывает просто невозможно (например, назначить еще одного президента для сравнения их работы). Методы моделирования, экстраполяции и некоторые другие не могут сопровождаться созданием новых органов и процедур, с особыми ограничениями может применяться метод эксперимента. Говоря об источниках государственного и муниципального управления в первую очередь надо отметить Основной закон государства – Конституцию Российской Федерации. Именно этот закон является первоосновой государственного и муниципального управления, где закреплены основы организации управления и органы, правомочные осуществлять государственное управление.  Источниками являются федеральные и республиканские законы и подзаконные акты. Большое значение имеют ведомственные нормативно-правовые акты. В ряду источников государственного и муниципального управления отмечаются международные правовые акты. В качестве источников муниципального управления рассматриваются уставы, положения и т.п. муниципальных образований и нормативно-правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления. Учебный курс, изучающий государственное и муниципальное управление, в той или иной форме существует во многих зарубежных странах. Дисциплины, посвященные вопросам публичного управления, в западных странах появились столетие назад, хотя и представляли собой отдельные фрагменты разных отраслей знаний. В вузах зарубежных стран обычно существуют курсы, называемые «публичная администрация», «публичное управление», «административное управление» и др. Как правило, основное внимание уделяется изучению государственного управления и в меньшей степени местному. В России специальность «государственное и муниципальное управление» в вузах введена сравнительно недавно с 2000 года. Чаще всего в российских вузах изучение государственного и муниципального управления осуществляется в раздельных курсах. Наиболее подробно государственное управление с юридических позиций изучается административным правом, а муниципальное в муниципальном праве. В специализированных вузах и на факультетах существует множество дисциплин по различным направлениям управления: промышленность, транспорт, культура и т.п. В подходах к изучению публичного управления в западных странах преобладает два подхода: экономический и политический. Эти подходы находят своих сторонников и в России. Сторонники экономического метода считают основным в развитии государственного управления применение рыночных механизмов. Как составная часть такого подхода это мнение некоторых сторонников экономического направления (идеологи «нового публичного управления») о том, что для улучшения управления должностному лицу надо платить не оклад, а оплачивать каждое его действие. С таким подходом связано распространение института публичных корпораций. Другой позиции придерживаются сторонники политического подхода (теории коллективных действий). Смысл этой теории в социальном контроле за управлением и добровольное следование граждан существующим правилам, которые разработаны ими. Сторонники такого подхода выступают за демократизацию управления и его открытость. Во многих странах эти взгляды получили практическое воплощение в законодательстве «об открытых окнах». В соответствии с ним каждый гражданин за небольшую плату может получить копию любого управленческого акта, документа, кроме секретных документов. В странах тоталитарного социализма (Куба, КНДР и др.) отрицается наличие и возможность местного самоуправления, поэтому в качестве публичного управления изучается только государственное управление, которое подчинено единственной идеологии – руководящей и направляющей роли коммунистической партии, в руках которой и сосредоточена вся полнота государственной власти, при полном  отрицании принципа разделения ветвей власти. Вопросы для самоподготовки: 1. Рассказать о понятии, основах и принципах государственного управления a) Понятие и основы государственного управления - Понятие управления - Управление как социальное явление и его необходимость - Публичная власть в государственном и муниципальном управлении - Управление и непосредственная демократия b) Принципы государственного и муниципального управления c) Функции и характерные черты государственного и муниципального управления d) Пределы государственного и муниципального управления e) Виды управления 2. Субъекты, объекты и содержание государственного управления - Субъекты и объекты государственного и муниципального управления - Содержание и элементы государственного и муниципального управления 3. Государственное управление как отрасль знания и учебная дисциплина a) Государственное управление как отрасль знания - Методы изучения государственного управления - Взаимосвязь государственного управления с другими отраслями - Правовая основа и источники государственного управления b) Государственное и муниципальное управление как учебная дисциплина ТЕМА 2 «ГОСУДАРСТВО КАК УПРАВЛЯЮЩАЯ СИСТЕМА» Учебные вопросы 1. Государство и государственная власть 2. Государственное управление как способ реализации государственной власти 3. Влияние социальных норм в государственном управлении 1. Государство и государственная власть Государство как социальный институт Для понимания особенностей государственного управления необходимо разбираться в вопросах возникновения государства и его развития. В настоящее время среди ученых продолжаются дискуссии по теории образования государства. Сохраняется мнение отдельных ученых в отношении государства как орудия подавления, машины насилия над народом. Часто можно столкнуться с позицией рассмотрения государства как собственности политических сил или отдельных лиц, владеющих на данном историческом этапе властью. Другие придерживаются мнения, что государство является инструментом способным принести человеку добро и, следовательно, является структурой благоденствия. Эти и другие подходы к возникновению и значению государства формировались на протяжении веков. На различных исторических этапах оценка государства была различная. Существует много теорий возникновения государства, среди которых основными являются следующие: Теологическая (религиозная, божественная); Патриархальная (отеческая): Договорная (естественно-правовая); Органическая; Насилия (внутреннего и внешнего); Психологическая; Классовая и др. Рассматривая эти теории условно можно определить на два варианта возникновения государства: первоначальный и производный. 1. Первоначальный – это постепенное создание в родоплеменных сообществах людей особого института, составляющего неотъемлемую его часть и одновременно выделяющуюся из общества благодаря особому влиянию на общество. В обществе создавались предгосударственные формы и предпосылки, которые приводили к образованию государства или не приводили. К данной группе теорий образования государства относится господствовавший в средние века взгляд о богоустановлении государства и рассматривалось как дарованное людям богом (А. Августин, Ф. Аквинский). Позднее появляется теория личностного характера. Одни представители этого подхода считали человека по своей природе злым, постоянно стремящимся отвоевать себе жизненное пространство за счет других и чтобы ограничить подробное поведение необходимо было государство как сдерживающая сила (Т. Гоббс). Другие философы (Ж.Ж. Руссо) считали наоборот человека добрым, стремящимся к всеобщему равенству, в связи с чем они заключили между собой договор для общей пользы. Существует теория, которая объясняет возникновение государства с коллективистских позиций, в основе которого лежит насилие или внутреннее или внешнее. При внутреннем насилии – в обществе одна группа людей подчиняет себе остальную массу населения (Л. Гумплович). При внешнем насилии государство было необходимо и возникло для управления покоренными племенами и территориями (Ф. Оппенгеймер). К этой группе теорий возникновения государства можно отнести и классовую теорию К. Маркса. В ее основе лежит разделение общества на антагонистические классы, и государство является органом и средством насилия господствующего класса. Среди отдельных современных теоретиков получило распространение олигархическая теория образования государства (власть немногих). В основе ее лежит неодинаковость людей, их различные личные качества и способности и т.п., что приводит к образованию элиты общества, которая поднимается над обществом и присваивает власть себе. С позиций олигархической теории возникновение государство идет тремя способами: Военный – в ходе постоянных захватнических набегов и защиты от других племен, сообществ, захватом большой добычи в ходе военных действия, как у монголов или франков; Аристократический – власть знати как в Древнем Риме; Плутократический – в обществе выделяется небольшая группа, слой богатых людей, которые присваивают власть себе (плутократия – власть богатства). В российской теории государственности преобладает многофакторный подход к первоначальному образованию государства. В процессе образования государства наиболее важную роль играют, видимо, следующие факторы: • Социальная сущность человека и связанная с этим необходимость управления общностью людей; • Выполнение «общих дел»; • Социальная асимметрия; • Необходимость особого института принуждения для разрешения социальных конфликтов из-за противоречий, возникающих в результате неоднородности общества. 2. Производный – к возникновению государства приводят события, коренным образом изменяющие прежнее общественное устройство и государственность. К подобному варианту образования государства относится революционные преобразования, в результате которых происходит полный разрыв с прежней государственностью (Франция – 1789, Россия - 1917, Китай - 1947). Образование нового государства возможно благодаря организационным изменениям: 1922 г. – СССР и его распад, объединение Танганьики и Занзибара в Танзанию – 1964, объединение Западной и Восточной Германии и др.). Другим способом является образование независимого государства на месте колоний. После Второй мировой войны возникло таким образом более 100 новых государств. При этом образование государства шло или мирным путем – в результате референдума, или в результате вооруженной борьбы населения колоний за свою независимость (Зимбабве, Ангола, Вьетнам и др.), или присутствовало и то и другое. Современное государствоведение позволяет выделить пять подходов к понятию государства: • Теологический - наиболее распространенный в средние века и среди современных сторонников исламского фундаментализма. • Классический – государство рассматривается как единство трех элементов: власти, территории и населения. Такой подход характерен для западных политологов. • Юридический – сторонники этого подхода рассматривают государство как систему правоотношений, нормативное единство. • Социологический – наиболее широко распространенный подход, как марксистского, так и немарксистского направления. • Марксистский подход рассматривает государство как диктатуру господствующего класса. Немарксистские социологические школы при рассмотрении государства объединяют юридические, экономические и политические признаки: государство определяется как официальный представитель общества. Государство обладает определенными свойствами и признаками и предстает перед каждым человеком, прежде всего, в качестве формы общества. Оно обеспечивает взаимодействие между собой людей, проживающих на определенной территории, в рамках конкретных границ. Государство связано с взаимодействием людей и через них организует производственные, социальные и другие процессы в обществе. Принципиальное значение сущности государства заключается в том, что это территориальная организация людей: - этим преодолеваются родоплеменные («кровные») взаимосвязи и заменяются на общественные отношения; - создается структура нейтральная к национальным, религиозным и социальным признакам людей. Государство особым, юридическим способом объединяет людей, посредством института гражданства. Институт гражданства в правовом смысле выравнивает людей между собой и делает их равноправными по отношению к государству. Объединяя всех людей проживающих на одной территории, государство является выразителем общих интересов и определителем цели жизнедеятельности всего сообщества в границах государства. Основная проблема заключается в определении «золотой середины» между обеспечением прав человека, предоставлении ему свободы для самореализации и творчества и, с другой стороны, в упорядочении деятельности каждого индивидуума в интересах сообщества. Государство не решает проблемы, как это может показаться на первый взгляд, а создает и поддерживает в работоспособном состоянии организационные и правовые условия для решения проблем. Особенность государства как социального института заключается и в том, что только через его структуры и механизмы формируется и закрепляется всеобщая воля, придающая государственным установлениям обязательный характер. Государству принадлежит легитимная монополия на законотворчество и принуждение. Для обеспечения реализации своих целей и функций государство создает и содержит специальный аппарат управления – совокупность людей, профессионально занимающихся выполнением функций государства. Одна часть обслуживает законодательствование, исполнение законов и судебную защиту граждан, а другая поддерживает внутренний правопорядок и обеспечивает внешнюю безопасность государства. Как форма общества государство выступает одновременно структурой и механизмом общественного самоуправления. К сожалению, десятилетиями в нашей стране формировалось мнение о сверхъестественности людей находящихся у власти, что приводило к удалению государства от общества, народа. Между тем, государственно-правовые институты создаются обществом для ведения общественных дел, и люди, занимающие различные государственные посты, воспитываются и выдвигаются обществом. Государство должно иметь только те институты, которые служат интересам общества, а в решении задач государства и их осуществлении должно принимать все общество. Поэтому открытость государства обществу и степень вовлечения граждан в государственные дела характеризуют уровень развития государства как демократического и правового. Отличительной чертой государства является также его целостность, поскольку представляет собой объединенное им общество людей. Именно через государство поддерживаются международные отношения, и государство воспринимается на мировой арене как самостоятельная и независимая структура. Функции государства Созданию государства сопутствует стремление людей достичь каких-либо целей, осуществить свои конкретные интересы посредством специальной социальной организации общества. Поэтому на первый план в деятельности государства выдвигаются, прежде всего, его общественные функции. Термин «функция» с латинского обозначает «круг деятельности», обязанность или исполнение. Именно через общественные функции можно судить о сущности государства, его социальной направленности. Функции государства можно разделить на два основных вида: внутренние и внешние, которые в свою очередь подразделяются на подгруппы. Одна из основных функций государства политическая, заключающаяся в обеспечении целостности и сохранности общества, поскольку государство и возникало с целью преодолеть раскол общества, создать условия для его гармоничного и спокойного развития, разрешения в рамках закона противоречий и конфликтов между различными социальными группами путем достижения компромисса. Люди создают государство также для своей собственной защиты, защиты своих прав и личной свободы, что является социальной функцией государства. Люди, разные по своей природе, уровню развития и ряду других причин, воспринимают и используют жизненные ситуации каждый по своему, иногда  в ущерб интересам других. Только властная сила государства с помощью права, закона способна обеспечить защиту и сохранность прав и свобод каждого гражданина. Цель государства состоит в создании организационно-правовых предпосылок, условий, необходимых для упорядоченной и эффективной экономической деятельности общества. Только развитие производственной сферы может служить твердой основой как для решения политических и социальных проблем общества, так и для его экономической независимости и самостоятельности. Экологические кризисы, загрязнение окружающей среды, истощение природных ресурсов, духовная деградация людей выдвигают сегодня на первый план вопросы экономического поведения людей. Без участия государства и использования его властной силы сохранить нормальную среду обитания люди не в состоянии, несмотря на активное экологическое движение в мире. В современных условиях на успехи в осуществлении внутренних функций государства все большее влияние оказывает развитие связей между народами разных стран. От того, какие задачи решает государство, его аппарат управления, зависит положение людей. Сущность государства проявляется в его форме, типе. Форма государства как совокупность его внешних признаков представляет собой организацию государственной власти в стране, которая выражается: - в форме правления – особый порядок образования и организации высших органов государственной власти и управления, распределение компетенции между ними (монархия и республика); - в форме государственного устройства – способ территориального устройства, определенный порядок взаимоотношений центральной, региональной и местной властей (унитарное, федерация, конфедерация); - в виде политического режима – методы и приемы осуществления государственной (политической) власти (демократический и антидемократический. Любое государство проходит определенные этапы в своем становлении и развитии. Развитие государства как и общества подчинено объективным законам. Развитие современного государства, в том числе и России, характеризуется следующими чертами: 1. процессами демократизации, созданием правового и светского государства на основе общечеловеческих ценностей; 2. технологическое и технократическое развитие; 3. возрастает роль государства - организатора и государства-арбитра, с уменьшением роли и изменением форм государственного принуждения; 4. волнообразность развития государственного управления; 5. все более отчетливо проявляется тенденция образования смешанных форм государства (ЕЭС); 6. ярко проявляется контраст в эволюции государств, взлет и падение (СССР). Главными направлениями в развитии российского государства являются развитие демократических форм управления государством, реальное обеспечение прав и свобод граждан страны. 2. Государственное управление как способ реализации государственной власти Власть и её особенности Понятия «государство» и «государственная управление» неотъемлемы от понятия «власть». По своей сути власть – это возможность осуществлять свою волю даже вопреки сопротивлению. Важнейшими элементами (аспектами) власти являются: • Психологический – воля субъекта власти; • Реализационный – добровольное исполнение или силовое принуждение, вплоть до психологического давления; • Рецепционный – восприятие воли объектом власти, управления; • Информационный – обратная связь от объекта к субъекту о мероприятиях по выполнению воли субъекта или об отказе в выполнении действий. В повседневной жизни мы можем говорить о различной власти: в семье, на работе, в коллективе и т.п. применительно к обществу различают следующие виды власти: a. Личная или персональная (в семье или господина над слугой); b. Корпоративная (власть в общественной организации – корпорации, распространяющуюся только на членов организации (партия) и прекращающая свое влияние на человека при выходе из состава корпорации); c. Социальная – власть народа в обществе. В некоторых случаях отдельно выделяют военную, технократическую, экспертократическую (власть специалистов) и др. При рассмотрении вопросов государственного и муниципального управления наибольшее значение имеет социальная власть. Она имеет политический характер и проявляется в государственной власти. Государственная власть является производной от социальной, народной власти и политической по своему характеру, но в известной мере самостоятельная. Как особое явление, государственная власть от политической власти народа отличается чертами: ♦ Всякая государственная власть является политической, но не всякая политическая есть государственная; ♦ Политическая власть это имманентная (внутренне и изначально присущая) принадлежность народа. Государственная власть – производна от власти народа, но она принадлежность государства, от имени которого осуществляется специально создаваемыми государством органами. ♦ Государственная власть обладает юридически верховенством в обществе и универсальна, потому что регулирует все стороны жизни общества, которые могут регулироваться и которые необходимо и целесообразно регулировать в интересах общества: ♦ Государственная политическая власть отличается от других видов власти своей формой и механизмом реализации: она формализована (законодательно закреплена и сфера ее влияния определена в законе) и осуществляется специализированным государственным аппаратом (парламент, правительство, суд). Политическая власть народа проявляется в различных формах непосредственной демократии (выборы, референдум). Из сказанного можно сделать вывод, что государственная власть высшее проявление и продолжение политической воли и власти народа. Она универсальна и суверенна, обладает верховенством, является необходимой функцией общества и осуществляемая специально создаваемым государственным аппаратом. Существует множество классификаций государственной власти, в основании которых лежат различные признаки. Перечислим некоторые из них: a) в зависимости от методов осуществления: • Демократическая • Террористическая (авторитарная, тоталитарная) b) по социальной направленности: - власть народа - власть определенного класса, слоя (диктатура пролетариата) c) по действию в пространстве: ♦ федеральная (центральная) ♦ субъектов федерации (региональная) ♦ местных органов государственной власти (местная). Легальность и лигитимность власти В качестве своих важнейших инструментов государственная власть использует правовое регулирование, легальное и легитимное принуждение. Издавая нормативные акты (законы - Государственная Дума) или принимая решения (суды), органы государственной власти легализуют (от лат. Lex –закон), делают законными и разрешают одни виды отношений в обществе, а другие незаконными, нелегальными, запрещая их. Однако сама государственная власть для совершения подобных действий также должна быть легальна. Легализация государственной власти – это юридическое закрепление правомерности её установления, возникновения, организации  и деятельности её аппарата: - законность ее происхождения; - законность организации власти (установлена конституцией государства, законами, при непосредственном участии народа и его представительных органов); - законность сферы полномочий (границы вмешательства в дела общества и жизнь конкретного человека); - законность форм и методов осуществления власти (деятельность аппарата на основе норм права. В обычных условиях легализация государственной власти осуществляется Конституцией, органов и аппарата управления - иными правовыми актами (конституционными и федеральными законами), обоснование властных полномочий, право управлять государственными делами коренится в юридических актах. Исторический опыт показывает, что законодательное закрепление положений о государственной власти еще не влечет демократичность и законность ее. Исходя из этого при определении легальности государственной власти надо в первую очередь учитывать насколько правовые акты, легализующие государственную власть, соответствуют общечеловеческим ценностям и принципам международного права. Нарушение принципа легальности государственной власти предполагает юридическую ответственность государственных органов и их должностных лиц: политическую, уголовную, административную и гражданскую. Другим качеством государственной власти является ее легитимность– фактическое состояние, чаще неформальное (не правовое). Легитимация государственной власти – это процессы и явления, посредством которых она приобретает свойство легитимности, выражающую правовую и моральную законность, соответствие этой власти определенным психическим установкам, представлениям и ожиданиям общества. Следствием легитимности является авторитет государственной власти у населения страны и согласие народа подчиняться этой власти, что повышает эффективность воздействия государственной власти. Легитимация государственной власти может проявляться в поддержке её населением, о чём может свидетельствовать его участие в выборах, референдуме, демонстрации в поддержку законной власти и в других формах. В государствоведении различают несколько форм легитимации государственной власти: - Традиционная – легитимация власти основана на обычае, личной, племенной, сословной зависимостью, в отдельных случаях с особой ролью религии в обществе. - Харизматическая – (от греч. charisma – божественный дар) легитимация власти связана с выдающимися личностями, их авторитетом и особыми личными качествами, что порой связано также с культом личности. - Рациональная – основана на разуме народа, когда государственная власть оценивается не по её лозунгам, а исходя из практической деятельности её аппарата и тех положительных моментов которые эта власть предоставляет фактически, реально, а не на бумаге каждому гражданину. Важной чертой государственной власти является её единство. Разобщенность власти, противоречия внутри её неизбежно приводят к ослаблению и в конечном итоге разрушению всего общества. Подобное положение описано в басне Н. Крылова «Лебедь, рак и щука», «когда единства нет, на лад их дело не пойдет». Государственная власть должна быть единой по своему существу, что проявляется в трех аспектах: - социальное – единство социальных сил общества, как основа, фундамент власти; - единая целенаправленность деятельности государственной власти – аппарат и органы государственной власти должны решать задачи, согласующиеся с общими целями и направлением развития всего общества; - организационное единство - система органов и методы деятельности государственной власти должны строиться, прежде всего, на единстве и разделении ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Современные подходы к вопросу о власти дополнили доктрину разделения властей тремя новыми положениями: a) о балансе властей, системе их взаимных сдержек и противовесов; b) о взаимодействии ветвей власти и единстве по принципиальным вопросам с использованием различных методов (свойственных каждой ветви) достижения общей цели; c) о субсидиарности ветвей власти, когда на основании закона, с согласия или по уполномочию органы одной ветви власти своими действиями могут дополнять осуществление функций другой. В последние годы в практике, научных трудах и конституциях зарубежных стран появляются упоминания других, кроме традиционных, ветвей власти: избирательная, контрольная, власть прессы, церковная, трибутарная (власть политической оппозиции в парламенте и др. Некоторые из них имеют под собой какое-то научное обоснование, другие несут смешение разных явлений – общественной, публичной власти и государственной власти и т.п. В любом случае это имеет свой положительный оттенок, поскольку связано со стремлением и степенью участия населения в управлении государством и осуществлении его властных полномочий, т. е. с развитием демократии в обществе. Каждая ветвь власти имеет свои особые функции, методы их реализации и свой аппарат и органы. Формы деятельности по осуществлению властных государственных полномочий по управлению государственными делами у них также различны. Некоторые государственные органы (парламент, президент) осуществляют государственное управление в форме принятия решений - законодательствование. Их основной задачей является установление общих правил управления и контроля и в меньшей степени они непосредственно занимаются непосредственно управленческой деятельностью. Другая ветвь власти (правительство - министерства, ведомства, государственные служащие) основной формой реализации государственной власти имеет управленческую деятельность – исполнительство. У определенного круга органов и должностных лиц государственного аппарата имеются только консультативные полномочия (Госсовет из глав администрации субъектов федерации). Среди органов управления имеются такие, которые занимаются вопросами проверки соблюдения законов и контролем (Уполномоченный по правам человека) или соблюдением бюджетной дисциплины (Счетная палата). Такие органы сами не принимают каких-либо нормативных управленческих актов, скорее они участвуют в управлении, что тоже является одной из форм управленческой деятельности. В нашей повседневной жизни мы можем наблюдать, как создаются государственно-общественные органы, в состав которых входят представители (должностные лица) государственных и профсоюзных органов и предприниматели (трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений). Расширение и развитие демократических основ государственного управления приводит к тому, что в некоторых случаях отдельные функции государственных органов передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления, в связи с чем они выполняют определенные задачи государственного управления. В последние годы е участие, что является одной из сторон государственного управления, приводит к тому, что Россия активно участвует в международных отношениях, в работе организаций и органов, имеющих надгосударственный характер (ЕЭС, ОПЕК и т.п.). Решения таких организаций и органов в ряде случаев вызывают необходимость государственных органов принимать меры по их реализации внутри страны, т.е. тем самым государство принимает на себя обязательства по допущению частичного вмешательства в свой суверенитет, в самостоятельность решения внутренних вопросов. Принимая участие в работе международных межправительственных и иных организациях, государство косвенно допускает их участие во внутригосударственном управлении. Здесь мы непосредственно сталкиваемся с вопросом государственной политики, как внешней, так и внутренней, которые в некоторых вопросах развития государства порой тесно связаны и переплетаются. Государственная политика представляет собой совокупность целей и задач, практически реализуемых государством, и средств, используемых при этом. От направленности государственной политики во многом зависит содержание и технология государственного управления. Важно заметить, что государственная политика не должна быть отражением политики каких-либо отдельных политических сил, а выражать интересы всего общества. Необходимо учитывать и разделять понятия государственная политика и плюрализм  (множественность) мнений различных политических течений, слоев общества, в чем просматривается демократические основы государства. В идеале государственная политика представляет собой оптимальный синтез объективных тенденций общественного развития и преобладающих субъективных суждений людей (политических течений и т.п.) о своих интересах в этом развитии. В связи с этим можно определить некоторые требования к государственной политики: a. необходимо, чтобы ее разделяло и политическое меньшинство, иначе будут непреодолимые трудности в осуществлении политики; b. должна быть достаточно стабильной и обладать исторической перспективой; c. она должна содержать объединяющее разные силы общества начало, направленное на позитивное (эволюционное) развитие. На эффективность осуществления государственной политики оказывают влияние следующие условия: - государственно-правовые – создание согласованного, структурного правового пространства страны; - социально-психологические – осознание новых жизненных ориентиров, реальности их достижения; - деятельно-практические – решения и действия осуществляются в соответствии с государственной политикой. Средства реализации государственной политики разнообразны: от разных форм собственности, рыночной экономики до организации воспитания и обучения. Настоящая государственная политика в демократическом обществе непременно ориентирована на удовлетворение потребностей человека, не абстрактного понятия термина «человек», а конкретных людей. 3. Влияние социальных норм в государственном управлении Важное значение в регулировании государственного управления имеют различные социальные нормы и правила. На государственное управление, представляющее собой распорядительную, организационную, контрольную и иную деятельность, значительное влияние оказывают нормы морали, особенно в точках непосредственного соприкосновения с публичной политикой. Доверие и объективная информация, соблюдение моральных принципов со стороны руководителей и государственных служащих во взаимоотношениях с населением и внутри органов управление является одной из составляющих эффективной работы государственного аппарата. В государственном управлении довольно часто используются обычаи и традиции – выборы председателя нижней палаты парламента осуществляется из представителей крупнейшей фракции в палате, а его заместителей из других более многочисленных объединений. Такие традиции широко распространены и в зарубежных странах - Востока, Англии и др. Очень широко влияние в управленческой деятельности стандартов, технических норм и правил, которые устанавливаются государством, особенно в производственной сфере. С течением времени в деятельности государственных органов складываются организационные нормы и обыкновения, которые также оказывают управленческое воздействие на деятельность аппарата и служащих. Примером может служить отчет народного депутата, который проходит в определенное время и в одном и том же месте, или проведение собрания по определенному регламенту. Хотя перечисленные нормы не являются правовыми по своей природе и устанавливаются в большинстве случаев не государством они для него не безразличны. В отдельных случаях государство поддерживает и способствует развитию некоторых из них, в других моментах, не отвечающих интересам общества и целям государства, запрещает. Главным регулятором государственного управления является право. Оно складывалось постепенно из доправовых социальных норм и обычаев. Право формируется по двум направлениям: во-первых, социальные нормы других видов перерастают в нормы права, путем их законодательного закрепления, и, во-вторых, нормы права создаются самим государством, когда в них возникает потребность общества. Если рассмотреть характерные черты права, можно обратить на следующие составляющие. 1. Правовая норма - выраженное в законе общеобязательное правило поведения, выступающее в качестве образца возможного или должного поведения, охраняемое от его нарушения мерами государственного принуждения. Правовые нормы отличаются от других социальных норм способом закрепления, общеобязательностью и охраной государством. Правовые нормы содержатся в письменной форме в разнообразных правовых актах: Конституции, федеральных закона и законах субъектов федерации, постановлениях Правительства РФ и нормативных актах исполнительных органов субъектов федерации и органов местного самоуправления, публичных правовых договорах, международно-правовых актах, ратифицированных государством и др. Поскольку нормы права регулируют общественно значимые отношения, а не личные отношения людей, они имеют социальный характер. Все они в определенной степени составляют часть организующей управленческой деятельности государства, хотя непосредственно к управленческой деятельности относится их незначительная часть из всей имеющейся их совокупности. Норма права по своей форме состоит из трех элементов: -гипотеза – устанавливает условия применения нормы; -диспозиция – определяет характер действия или бездействия -санкция – представляет собой ответственность за нарушение требований к форме поведения субъекта. 2. Системность права характеризует его как согласованное единство норм, институтов, отраслей, охватывающих регулирующим воздействием разнообразные стороны жизни общества и отношения людей. Правовые нормы по своему содержанию и сфере действия группируются по отраслям и институтам права, образуя целостную систему. Система права это внутренняя организация права, выраженная в единстве и согласованности юридических норм, которые сосредоточены в относительно самостоятельных комплексах. Отрасль - это главное подразделение системы права, совокупность юридических норм, регулирующих значительный круг однородных общественных отношений и объединенных общим предметом и методом. Подотрасль - это упорядоченная совокупность родственных институтов одной и той же отрасли права. Институт права - это обособленный комплекс юридических норм, которые являются специфическим элементом отрасли права и регулируют незначительный круг однородных общественных отношений. 3. Волевой характер права является другой его стороной. На определенных исторических этапах нормы права защищали интересы социальных групп или отдельных личностей под страхом карательного воздействия со стороны специально созданного для этого государственного аппарата. С развитием демократии нормы права изменяются не только по своему содержанию, но и выражают интересы подавляющей части населения страны, которое само начинает создавать нормы права. Государство в праве начинает выражать волю и интересы различных социально-политических сил общества, использую для этого свою власть и легитимный характер принуждения к нарушителям права. 4. Общечеловеческие ценности (постулаты добра, справедливости, общего блага, демократии и др.) также находят свое проявление в нормах права, содержащихся в различных законодательных и иных правовых актах, начиная с Конституции РФ. Они имеют большое ориентирующее значение в определении характера правовой системы, а также в государственном управлении, определяя характер и направленность деятельности государственных органов и их должностных лиц. Рассматриваемая сторона права кардинальным образом отличает демократическое государство от тоталитарного, деспотического. 5. Государственное принуждение является отличительной чертой права при сравнении его с другими социальными нормами. Если нарушение моральных норм находят свою оценку в общественном порицании и только, то выполнение норм права обеспечивается и охраняется государством. При нарушении правовых норм предусматриваются различные виды юридической ответственности: уголовная, гражданская, административная, дисциплинарная. При этом зачастую юридической ответственности сопутствует общественное порицание, общественное осуждение противоправного поведения. Вопросы для самоподготовки: 1. Рассказать о социальной природе государства и его признаках: - Понятие государства - Теории возникновения государства - Признаки государства - Формы государства - Общественные функции государства - Тенденции развития государства 2. Рассмотреть государственное управление как способ реализации государственной власти a) Понятие государственной власти: Понятие и виды государственной власти, Легитимный характер государственной власти, Единство государственной власти и разделение ее ветвей b) Государственная политика в гражданском обществе 3. Рассказать о влиянии социальных норм в государственном управлении - Виды социальных норм - Понятие и особенности права как разновидности социальных норм - Влияние и проявление воздействия правовых норм в государственном управлении - Источники правовых норм ТЕМА 3 «СТРУКТУРА УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ» Учебные вопросы: 1. Общие черты, функции, формы и методы управленческой деятельности 2. Организационная структура государственного управления 3. Понятие стадии управленческой деятельности и управленческой технологии 1. Общие черты, функции, формы и методы управленческой деятельности Общие черты управленческой деятельности Задачи государственного управления решаются органами государственной власти посредством управленческой деятельности - специфического вида деятельности людей, требующего определенных качеств, навыков и знаний. Управленческая деятельность не является чем-то независимым, обособленным в обществе. Прежде всего, она по своему внутреннему содержанию отражает свойства присущие в целом государственному управлению: системность, государственное властвование, универсальность, разнонаправленность и т.п. Управленческая деятельность представляет собой результат совокупности действий человека (умственных, физических и др.). Таким образом, управленческая деятельность, обладая свойствами государственного управления, содержит в себе субъективный фактор, через который оно и реализуется. Управленческая деятельность обладает определенными чертами: a) Она носит прикладной характер. Сама по себе она не имеет ценности, а предназначена для реализации целей и функций государственного управления. Поэтому её можно представить как совокупность выработанных людьми навыков, умений, способов, средств и действий человека в сфере управления. b) Отличается интеллектуальным содержанием. Это качество двояко проявляется: с одной стороны – выработка решения и его реализация не возможно без интеллектуальной деятельности должностных лиц органов государственного управления, с другой стороны - требует того же от управляемого объекта - людей, осознания ими управленческого воздействия. Помимо этого, главный смысл управленческой деятельности заключается в получении нового качества управляемого процесса, что невозможно без умственных, творческих усилий. c) Информационность. В своей основе управленческая деятельность во многом связана с поиском и обработкой огромного массива информации, на основе которого принимаются управленческие решения. В современных условиях поток информации возрос во много раз, поэтому приемы работы управленческого аппарата с информацией должны постоянно совершенствоваться, вырабатываться новые приемы и способы, новые технические средства программы и системы обработки информации. От качества информации, ее достоверности зависит эффективность принимаемых решений и в целом государственное управление. d) Социально-психологический характер с выраженным проявлением воли. Специфика управленческой деятельности сопряжена с постоянным выполнением обязательных определенных действий, подчинения и исполнения, работы в определенном коллективе, в составе «команды», требует подчинения собственного «Я» исполнению государственной должности, напряжения личных качеств и согласования своих действий с общими целями. Поэтому даже внешний вид «человека власти» отличается, а в коллективе органов государственного управления складывается особый психологический микроклимат, формирующий определенный тип поведения и деятельности. e) Коллективность. Управленческая деятельность всегда осуществляется в коллективе, предполагает взаимодействие одних коллективов с другими, как внутри управляющего субъекта, так и с коллективами объектов управленческого воздействия, социальными группами и т.п. Формальное построение органа управления по подразделениям и должностям создает только логическую схему для упорядочивания коллективного труда многих. Чем выше согласованность отдельных звеньев управленческой системы, отдельных должностных лиц между собой, тем эффективность государственного управления выше, в частности, экономичнее. f) Комплексное явление. Управленческая деятельность включает многие компоненты: люди, информация, технические средства и многое другое. Только сбалансированное введение в действие всех элементов управления придает ему рациональность и эффективность. g) Юридическая заданность. Несмотря на влияние субъективного человеческого фактора на характер управленческой деятельности, многие её элементы закрепляются юридически, «привязываются» к конкретным государственным органам, должностям: компетенция, сфера деятельности, способы выполнения управленческих функций и т.п. Функции управленческой деятельности Среди разнообразных связей государства и общества особое значение для государственного управления имеют те, которые характеризуют, прежде всего, деятельность государства. Свое обобщенное выражение это находит в функциях – основных направлениях деятельности по выполнению главных задач, которые по-разному проявляются в разнообразных сферах жизни общества. Функции государственного управления непосредственно вытекают из функций государства и связаны с различными сферами жизни и деятельности всего общества и его составляющих частей. Любая классификация, как функций государства, так и функций государственного управления имеет в определенной степени условный характер. К функциям государственного управления относятся конкретные виды управляющих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу взаимодействия с управляемыми объектами. Функции управления – это реальное силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемый объект (явление, отношение, состояние и т.д.). Предмет функций управления указывает на стороны проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию со стороны государства. Например, для функции регулирования предметом являются важные для общества конкретные отношения между людьми. Содержание функций управления выражает смысл и характер управляющего воздействия: для регулятивной функции это создание или применение необходимых социальных норм. Способ реализации функций определяет средства или (возможности) изменения управленческих взаимосвязей: для указанной функции – это способность к упорядочению отношений между людьми при помощи влияния на их сознание, поведение или деятельность. Функции государственного управления тесно связаны с функциями государства.  Функции государственного управления показывают как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом государство осуществляет свои функции. В структуре государства функция государственного управления распадается и распределяется в управленческих функциях различных государственных органов, их систем. По принципу от общего к частному. При этом необходимо различать «функции государственного управления» и «управленческие функции государственных органов». Общее в этих функциях состоит в том, что: • они являются управляющими воздействиями государства; • у них одно назначение – оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечить выполнение государственных задач. Различия между ними заключаются в следующем: a) по субъекту воздействия: • функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления; • управленческие функции государственного органа – непосредственно конкретным органом. b) по объему (пределам) влияния: функции государственного управления осуществляют воздействие на сферы, области, крупные подсистемы или на всю общественную систему; управленческие функции государственного органа направлены на отдельные звенья, части общественной системы. c) по средствам реализации: функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства управленческие функции государственного органа обеспечены полномочиями и организационными возможностями, предоставленными конкретному органу. d) по характеру: - функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы; - управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе. Управленческие функции можно определить как юридически выраженные управляющие воздействия отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов. Они также различаются по предмету (направленности воздействия), содержанию (организационно-регулирующим способностям), способу реализации (совокупности средств воздействия). Дополнительно к этому и по объему (мере участия в осуществлении общей функции государственного управления). Функции управления с учетом их специфики подразделяются на виды. В зависимости от направленности и места воздействия можно выделить: внутренние и внешние функции. Внутренние функции связаны с управлением внутри самой управляющей системы. Цель таких функций придать динамичность и законность управления каждому государственному органу, совершенствовать их в зависимости от изменения условий общественной жизни. У разных государственных органов выполнение внутренних функций занимает различный объем. Центральные органы (Парламент, Президент, министерства) уделяют им больше внимания, низовые, в том числе и местного самоуправления – непосредственным воздействием на социальные стороны общественной системы, управлением соответствующими объектами. Внешние функции управления характеризуют воздействие государственного органа на общественные процессы, управляемые объекты. Именно в этих функциях основной смысл  и содержание, общественное предназначение государственного управления. Разграничение функций на внутренние и внешние имеет большое практическое значение. В отдельных случаях, которых, к сожалению, бывают слишком много, проведение различных мероприятий организационного характера (совещаний, планерок, обсуждение программ развития, проверок нижестоящих подчиненных структур, кадровых перемещений) преподносится как средство усиления управляющего воздействия на общественную систему, управляемые объекты, чего на самом деле нет. Вместе с этим нельзя недооценивать значение внутренних функций, так как неслаженная работа органов государственного управления или местного самоуправления не даст действенных результатов, и все планы развития определенного региона останутся только на бумаге. Функции управления, в том числе внешние и внутренние, можно разделить по содержанию, характеру и объему воздействия на общие и специфические. К общим функциям можно отнести: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль. Стоит заметить, что почти в любой научной работе, как в России, так и зарубежных ученых, функция планирования занимает почти всегда первое место при рассмотрении вопросов государственного управления, что свидетельствует о её актуальности и необходимости. Всякое управление начинается с организации (определения сферы управления), после чего идет планирование (определение объема и целей деятельности) и регулирование (установление правил поведения каждого члена организации согласно плана), исходя из установленных требований подбирается персонал (кадровое обеспечение), способный выполнять задачи, поставленные в плане согласно установленных правил, в связи с чем определяются способы проверки определенных параметров эффективности выполняемой деятельности (контроль). Указанная цепочка функций может иметь другое расположение, последовательность в зависимости от конкретной управленческой ситуации. Специфические функции управления реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или конкретных органах управления. Исходя из этого, можно выделить отдельные подгруппы специфических функций: a. по видам управляемых объектов. Управление экономическими объектами предполагает совершенно другие воздействия, чем объектами культуры. В тоже время такие специфические функции как финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитования и др., в каждой отрасли народного хозяйства (подсистеме управления) имеет свои особенности. Структура образования и сельское хозяйство не могут кредитоваться одинаково. b. внутренние управленческие функции. Это особая группа специфических функций государственных органов: обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих, компьютеризация, информационное обеспечение и т.п. Методы управленческой деятельности Осуществление функций государственного управления происходит с использованием органами управления различных приемов и способов, т.е. методов. Под методами управленческой деятельности понимаются способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций, использования правовых и организационных форм воздействия на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях. Особенность этих методов состоит в том, что они применяются в управленческих процессах по поручению государства. В связи с этим методы управленческой деятельности должны отвечать определенным требованиям: - обладать способностью формировать и обеспечивать реализацию управляющих воздействий; - быть разнообразными и приспособленными к использованию в управлении; - быть реальными и гибкими. Все методы управленческой деятельности условно можно разделить на две основные группы: a) методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления; b) методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления. В последние десятилетия в управленческую деятельность все шире входят методы из естественных, общественных и точных наук: математического программирования, вероятностно-статистические, системного и функционального анализа, теории стратегических игр, экономико-статистического моделирования, графические и др. Большая группа методов функционирования органов государственного управления и местного самоуправления связана с правовой и организационной государственно-управленческой деятельностью. Свои особенности имеют методы работы с информацией, методы правотворческой, оперативно-исполнительской и правоохранительной деятельности, методы подготовки и проведения организационных мероприятий, методы подбора и подготовки кадров, исполнения и контроля и др. По аспектам влияния на человека методы реализации целей и функций государственного управления можно сгруппировать на: морально-этические – предполагают обращение к достоинству, чести, совести человека; включают меры воспитания, разъяснительную работу, моральное поощрение и взыскание; смысл их в выработке определенных убеждений, нравственной позиции, психологической установки в отношении управления и действий по его осуществлению. социально-политические – связаны с условиями труда, быта, досуга, оказанием социальных услуг, вовлечением в управленческие отношения, развитием общественной и политической активности. экономические – свобода предпринимательства, расширение личной собственности, уровень оплаты труда, материальные стимулы, льготное налогообложение. административные – содержат способы, приемы и действия прямого и обязательного определения поведения и деятельности людей со стороны соответствующих управляющих компонентов государства. Формы управленческой деятельности Одним из важных элементов управленческой деятельности в государственном управлении, посредством которого опредмечивается реализация компетенции государственных органов, является форма управленческой деятельности. По форме можно судить, что и как делается в государственных органах по осуществлению их компетенции. Форма управления – это внешнее выражение практической активности государственных органов по организации и формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности. В государствоведении среди форм государственно-управленческой деятельности различают формы: Установление норм права; Применение норм права; Оперативно-организационные действия (работа); Материально-технические действия и операции. Эти формы можно объединить в две группы: Правовые (установление и применение правовых норм) формы используются в основном при подготовке, принятии и исполнении управленческих решений, представляют собой правовой акт государственного органа (законы, постановления, акты проверок, материалы анализа, статистические сведения. В правовой форме выражается односторонне волеизъявление субъекта управления - уполномоченного государственного органа. Организационные (оперативно-организационные и материально-технические) формы представляют собой конференции, совещания, заседания, планерки, сессии, оперативки и т.п. В отличие от правовых форм они носят коллективный характер. При низком профессионализме, надуманности необходимости какого-либо органа или структуры, организационные формы деятельности в них выдаются за осуществление управленческой деятельности. К сожалению, порой организационным формам не придается должного значения в силу подхода к проведению таких мероприятий (ППР), а ведь решения, выработанные в итоге должны носить общеобязательный характер для участников на уровне нормативного акта. Все формы управленческой деятельности должны применяться в сочетании, дифференцированно и конкретно, исходя из управленческой ситуации и задачи, и оцениваться по результатам практического влияния на управленческие процессы. 2. Организационная структура государственного управления Факторы, влияющие на формирование организационной структуры управления Субъектом государственного управления является государство в целом, но это не означает что все его органы, предприятия, учреждения и организации участвуют в управлении. Организационная структура государственного управления представляет собой определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь людей, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственного воздействия, и поддержание жизнедеятельности самого субъекта управления. В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган, связанный с формированием и реализацией государственно-управляющего воздействия. Существуют различные характеристики государственного органа: 1. Функциональная – госорган как структура, выполняющая определенные функции государства; 2. Юридическая – как структура, наделенная определенной компетенцией (совокупностью функций и полномочий), государственно-властными полномочиями; 3. Социологическая - госорган как коллектив людей, выделенный обществом в порядке общественного разделения труда для выполнения задач в сфере государственного управления и деятельности. 4. Организационная – определенная структура рассматривается с позиций организации ее элементов и их взаимосвязей в связи с принадлежностью к государственному аппарату. Государственный орган представляет собой формально созданную государством структуру власти, для осуществления определенных функций государства и наделением её властными полномочиями государства. В связи с этим надо различать государственный орган, который создает и реализует управленческие решения, и государственные учреждения, организации и предприятия, осуществляющие и создающие материальные, социальные  и духовные продукты и услуги. Основой организационной структуры государственного управления являются исполнительные органы власти. Именно они сосредотачивают в себе почти всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения. Поэтому именно от практической деятельности исполнительной власти зависит фактическая направленность государственного управления, государственный режим и т.п. Конкретные очертания организационной структуры зависят от различных объективных и субъективных условий и факторов, в числе которых общественные функции государства и проводимая им государственная политика, внутренние условия и факторы самого управления (человеческий потенциал, информационное обеспечение, демократизм, стиль управления) и др. На организационную структуру государственного управления определенное влияние оказывает состояние и размещение (или положение в общественной системе) управляемых объектов. Традиционно по объекту в государственном управлении различают следующие органы управления: - по управлению экономическими процессами; - по управлению социально-культурными процессами; - по управлению административно-политическими процессами. Организационные основания формирования структур Существует большое количество организационных оснований, (типовых модулей), для создания всевозможных государственных органов управления, с учетом конкретных субъективных и объективных условий и факторов, способных успешно решать управленческие задачи. В формировании определенного типа структуры государственного управления используется несколько организационных оснований: Линейное основание – создается строго формализованная структура с преобладанием вертикальной подчиненности государственных органов в виде строгой иерархической пирамиды, с наличием строгого единоначалия и единства распорядительства, устойчивая и эффективная для проведения властных требований. При данном основании построении органа управления слабо выражены обратные связи, наблюдается его узкая направленность, что снижает универсальность и эффективность. Функциональное основание – образуются государственные органы, специально приспособленные к ведению конкретных функций управления, что позволяет подбирать высокопрофессиональных специалистов. Отрицательным является для этого основания сложности в межфункциональной координации, которая ограничивает достоинства специализации в ведении отдельных функций управления. Линейно-функциональное основание – сочетание двух предыдущих оснований дает возможность создавать структуру, в которой одни органы принимают и властно проводят в жизнь управленческие решения, а другие обеспечивают их информацией консультативного, статистического, координационного и другого свойства, что позволяет повысить уровень государственного управления. Программно-целевое основание – в основе создания структуры лежит какая-либо цель (совокупность целей), комплексная программа, выполнению которых подчиняются все элементы структуры и их взаимосвязи, что способствует интеграции интеллектуальных, природных, производственных, информационных и иных ресурсов для решения актуальных общественных вопросов. Это основание получило развитие в конце прошлого столетия. Матричное основание – тип структур, связанный, как правило, с территориальным управлением. Сочетает в себе линейное и программно-целевое управление. Обеспечивает комплексный подход в управлении на определенной территории и дает возможность гибкого, быстро приспосабливаемого подхода к активно развивающимся и динамичным управляемым объектам. Орган, звено, подсистема государственного управления На внутреннюю организацию государственного органа определенное формирующее влияние оказывают типовые внешние взаимосвязи. Каждая самостоятельная единичная структура (орган) должна иметь взаимосвязи, которые могли бы обеспечить: полноту ответственности каждого управленческого органа за достижение поставленных целей или выполнении функции управления; сбалансированность целей всех звеньев определенного уровня управления по отношению к целям вышестоящего уровня; комплексность выполнения (взаимосвязанность) всех функций управления, как по вертикали, так и по горизонтали; разделение и кооперацию действий между звеньями и уровнями государственного аппарата; концентрацию полномочий и ответственности при решении каждой конкретной задачи за счет рационального перераспределения компетенции на каждом уровне управления по горизонтали и делегирования полномочий по вертикали; соответствие организационно-экономического механизма контроля исполнения объему компетенции в области ответственности и полномочий принятия решений по каждой управленческой задаче. Классификация государственных органов управления Единой классификации государственных органов в сфере государственного управления не существует. Тем не менее, есть некоторые критерии, которые позволяют группировать органы управления. К таким критериям относятся: Территориальный масштаб компетенции. На его основе выделяют: федеральные (центральные) органы, субъектов федерации и их местные органы, а также органы местного самоуправления. Соподчиненность органов между собой. Это позволяет разделить органы на вышестоящие и нижестоящие. Порядок образования. Такое основание классифицирует органы на образуемые (вышестоящим органом в пределах его компетенции) и избираемые (населением или представительным органом). Характер и содержание полномочий приводит к разделению органов управления на органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции. Порядок разрешения вопросов компетенции разделяет органы коллегиального и единоличного управления. Источник финансирования служит способом выделить бюджетные органы и внебюджетные, экономически самостоятельные. Звено, подсистема Различные основания формирования органов государственного управления говорят о множестве видов государственных органов, различающихся между собой, но одновременно все они имеют много общих черт и свойств. Государственные органы, которые характеризуются одинаковым положением и однородностью управленческих функций обозначаются  как «звено государственно-управляющей системы». Отнесение того или иного госоргана к какому-либо звену возможно на основании (признаки, свойства) определенное совпадение правового статуса, структуры и внешних взаимосвязей (с управляемыми объектами и в рамках субъекта государственного управления). В качестве звена организационной структуры государственного управления можно рассматривать: Президента, Правительство, министерства, ведомства, аналогичные органы субъектов федерации и исполнительные органы местного самоуправления. Объединение государственных органов по конкретным направлениям взаимосвязей, с учетом их специализации образует их определенную целостность по отношению ко всей структуре государственного управления. Эта целостность образует соответствующую подсистему органов государственного управления. Определяющими признаками для отнесения отдельных органов (звеньев) управления к той или иной подсистеме являются: Компетенция, когда она сформулирована по одному ведущему признаку (экономика, производство, сфера услуг, комплексная программа развития, территория, функция государства и т.п.). Субординация. Между органов одной подсистемы существует прямые структурно-функциональные связи, имеется соподчиненность органов. Внутренняя организация. Каждая подсистема имеет самостоятельную структуру, обособленную от других подсистем с самостоятельным центром управления подсистемой. Устойчивость, постоянство подсистемы, которое позволяет ей выступать вовне (в управляющем воздействии на объект управления и внутри структуры) и восприниматься другими субъектами управления и управляемыми объектами как специфическое единое целое. Специфика взаимодействия. Каждая подсистема имеет только ей присущие виды взаимодействия с управляемыми объектами или другими подсистемами государственных органов. Подсистемы могут быть вертикальные (федеральные органы исполнительной власти) и горизонтальные (органы территориального управления субъекта федерации, города, района). Формирование сбалансированной организационной структуры государственного управления, достижения целостности подсистем и их эффективное объединение в организационную структуру обеспечивается взаимосвязями ее частей, в числе которых можно отметить: Взаимосвязи построения, через которые происходит установление (создание) и преобразование (изменение) как всей организационной структуры, так и ее подсистем, отдельных органов, их внутренней организации и состава. Функциональные взаимосвязи, отражающие каналы формирования и реализации внутренних управленческих функций государственных органов и обеспечивающие целостность структуры и ее составных частей. Взаимосвязи по типу «обратная связь», позволяющие осуществлять постоянный контроль активности и целесообразности движения отдельных звеньев и органов, подсистем, а также проверять их соответствие объективным запросам (нужны или нет те или иные органы государственного управления). Информационные взаимосвязи, создающие условия взаимообмена информацией между всеми компонентами организационной структуры государственного управления. Организация органа государственного управления Каждый государственный орган имеет собственную структуру, под которой понимается совокупность его подразделений, должностей, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, а также система взаимоотношений подразделений и должностей. Структура любого государственного органа зависит от его места в организационной структуре государственного управления, объема и содержания его компетенции, роли в управлении общественными процессами. Построение структуры органа осуществляется сверху вниз, или на основании штатного расписания. Структура каждого государственного органа должна быть приспособлена для эффективного решения его главных специфических управленческих задач во взаимосвязях с управляемыми объектами и обеспечения эффективного руководства деятельностью собственного аппарата. Для этого организационной структуры государственного управления Мобильность. Численный состав и количество внутренних подразделений устанавливаются по оптимальным критериям управляемости. Экономичность. Стоимость содержания аппарата управления и затрат на управленческую деятельность его сотрудников. Оперативность. Своевременность принятия, качество и быстрота исполнения управленческих решений, быстрота и качество прохождения информации, сложность внутренних и внешних связей государственного органа.  Потенциальная норма управляемости. Способность справиться со своими целями, является достаточной и может гарантировать необходимый уровень управления соответствующими процессами, отнесенными к сфере деятельности данного органа. Для осуществления руководящим звеном государственного органа (руководством) функций и властных полномочий создаются структурные подразделения. Они сами не осуществляют компетенцию государственного органа, а в профессиональном отношении обеспечивают деятельность руководящего звена. В рамках, закрепленных за ними объемов и видов управленческой деятельности, подразделения выполняют необходимые управленческие действия. Существует несколько подходов к определению структуры и построению подразделения: При горизонтальной структуре создается крупная группа должностей во главе с одним руководителем (1+6); при вертикальном построении в структуре подразделения создаются небольшие группы должностей с подчиненностью нескольким руководителям, несколько секторов во главе с начальником отдела (1 + (1+2) + (1+2). Оптимальной численностью для подразделения считается 7 человек. Вертикальная структура имеет много отрицательных моментов как объективного, так и субъективного характера: ♦ увеличение времени прохождения команд, информации и их искажение; ♦ удаление исполнителя от руководящего звена снижает его исполнительность; ♦ слабость горизонтальных связей между сотрудниками (координация усилий сотрудников); ♦ появление конкуренции за влияние на реализацию компетенции государственного органа; ♦ вероятность проявления доминирования группового интереса над интересом государственного органа и др. Важное место в организационной структуре государственного органа занимает выделение и описание должностей и рабочих мест. Между этими понятиями существует определенные различия. По должности выполняется деятельность, которая в той или иной степени, но непосредственно связана с реализацией компетенции государственного органа, с обслуживанием властных полномочий руководящего звена. Должность описывается через управленческие обязанности и полномочия по ней она исполняется. Исполнение должности измеряется соотнесением усилий сотрудника с компетенцией государственного органа и их влиянием на ее осуществление. Рабочее место представляет собой вид и объем деятельности по обслуживанию и обеспечению управленческих процессов (содержание помещений, техническое обслуживание информационных систем, обеспечение необходимыми ресурсами и т.п.). В построении структур государственного органа используются те же основания, что и в построении организационной структуры государственного управления в целом применительно к особенностям органа: линейное, функциональное, линейно-функциональное, программно-целевое. Дополнительно линейно-штабное, когда в органе создается подразделение для его интеллектуально-информационного обеспечения. 3. Понятие стадии управленческой деятельности и управленческой технологии Совершенствование управленческой деятельности и повышение требований к ней в части достижения желаемых результатов привело к формированию управленческой технологии. Она является одним из проявлений социальной технологии, отражающей управленческие процессы. Содержание этого понятия заключается в следующем: - это способ достижения поставленных общественных целей; - деятельность состоит из отдельных последовательных операций; - разработка действий осуществляется на научной основе с учетом специфики области применения, сферы деятельности и решаемых задач. Таким образом, суть управленческой технологии заключается в системном соединении: • научного знания, • управленческих потребностей и интересов общества, • целей и функций государственного управления, • возможностей и элементов управленческой деятельности. Различают следующие виды управленческих технологий: По специфике государственных органов и управляемых объектов: • диагностирование, проектирование, реформирование подсистем; • информационные, внедренческие, обучающие; • инновационного развития, • организационные, контроля, • конфликтология. По уровню управления: • центрального управления • регионального управления • местного управления. Этапы управленческой деятельности Формы и методы управленческой деятельности применяются в определенной последовательности в зависимости от цели управленческого решения и раскладываются на определенные этапы. Этапы управленческой деятельности с особым набором форм и методов называются стадиями (циклами) управленческой деятельности. Эти стадии имеют логическую взаимосвязь между собой и определенную последовательность. Существует несколько подходов в определении стадий управленческой деятельности, один из них предполагает семь этапов: Анализ и оценка управленческой ситуации, качеств управляемого объекта. Прогнозирование и моделирование действий по преобразованию ситуации. Принятие решения и разработка управленческих актов. Организация исполнения (правовых и организационных) решений. Контроль выполнения и оперативное информирование. Оценка результатов управленческого воздействия. Процесс управления любого уровня и особенно в муниципальном образовании носит динамичный характер. Изменения, которые происходят в окружающей среде требуют от управляющего субъекта принятия соответствующих решений и практических мер. Задачи, с решением которых субъекту управления приходится постоянно сталкиваться условно можно разделить на две группы: a) функциональные – обусловленные спецификой деятельности системы, подсистемы или звена управления; b) ситуационные – возникающие в управляемых системах, в результате взаимодействия и различных связей. Понятие термина «решение» включает в себя три значения: - найденный, но еще не осуществленный вариант поведения; - собственно процесс устранения каких-либо трудностей, разрешение задач; - практический результат и итог деятельности. Управленческое решение можно рассматривать как концентрированное выражение процесса управления, как поступающую от управляющей системы команду, подлежащую исполнению. Управленческое решение как специфический вид деятельности человека в процессе управления можно представить в виде последовательности определенных операций: разработка вариантов действий, выбор оптимального варианта, его принятие, утверждение и оформление, осуществление. На качество управленческого решения оказывают влияние различные факторы, в том числе: правильное определение цели, методика разработки решения, объема и качества информации по рассматриваемому вопросу, объективная оценка состояния объекта воздействия, профессионализма должностного лица и др. Различные авторы по вопросам государственного и муниципального управления выделяют разные виды управленческих решений (формы), используя разнообразные критерии. ♦ по источнику возникновения: инициативные, по предписанию, по предложению «снизу». ♦ по юридическому оформлению: приказ, распоряжение, указание, инструкция, план и др. ♦ по субъектному признаку: индивидуальные и коллективные (коллегиальные) ♦ по степени уникальности: рутинные и новаторские. ♦ по методу разработки: количественные, экономико-статистические, эвристические. ♦ по количеству целей: одноцелевые, многоцелевые. ♦ по степени регламентации: регламентирующие, ориентирующие, рекомендательные. ♦ по функциональному признаку: экономические, социальные, политические, технические, организационные; финансовые, кадровые и др. ♦ по сроку действия: оперативные, долгосрочные. ♦ с учетом стереотипности ситуации: программируемые, непрограммируемые. ♦ по внутреннему построению: структурированные, неструктурированные. Управленческая деятельность предполагает не только принятие решения, но проведения комплекса мероприятий по его осуществлению, выполнению. Этой цели служит организационно-распорядительная деятельность управляющего субъекта, которая представляет собой форму осуществления принятых управленческих решений. К организационно-распорядительной деятельности относится: - оформление организационной документации по принятому решению и доведение ее до исполнителей; - разъяснение содержания и направленности управленческого решения, объективной необходимости, причин вызвавших принятие решения. - конкретизация задач в условиях изменения функционирования объекта управления; - определение ответственных исполнителей; - организация контроля за ходом выполнения решения; - практическая оценка, подведение итога выполнения решения и качества работы исполнителей. Вопросы для самоподготовки: 1. Назвать общие черты управленческой деятельности» 2. Перечислить функции управленческой деятельности и дать им характеристику 3. Рассказать о методах управленческой деятельности 4. Дать характеристику формам управленческой деятельности 5. Как происходит построение организационной структуры государственного управления: 6. Перечислить условия и факторы, влияющие на формирование организационной структуры управления 7. Назвать элементы организации и дать им характеристику 8. Рассказать об организационных основаниях формирования структур 9. Дать определение органу, звену, подсистеме государственного управления: 10. Рассказать о классификации государственных органов 11. Дать характеристику управленческой технологии 12. Раскрыть понятие стадии управленческой деятельности 13. Дать определение управленческому решению ТЕМА 4 «ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ» Учебные вопросы 1. Общегосударственное управление 2. Государственное управление субъекта федерации 3. Вопросы управления автономиями 4. Административно-территориальное деление и государственное управление 1. Общегосударственное управление Российская государственность является уникальной, потому что процессы миграции и взаимодействия многочисленных народов, происходившие на территории евразийской равнины в течение хотя бы последнего тысячелетия не имеют аналогов больше нигде. Поэтому и рассматривать российскую государственность и российский федерализм надо особо, не пытаясь подходить с мерками европейских стран. Впервые вопрос федерализма был рассмотрен, обоснован, нормативно определен и организационно реализован «отцами-основателями» США. С момента своего возникновения проблема федерализма носила государственно-правовой характер и связывалась с построением и распределением государственной власти, принадлежащей народу. С тех пор в более чем 20 странах, где принято федеративное устройство, сущность федерализма сводилась и сводится к следующим положениям (общая характеристика федерализма): ♦ конституционно закрепленная форма государственного устройства, при которой составные части единого государства обладают большими самостоятельными полномочиями в управлении различными областями и сферами общественной жизни; ♦ конституционный принцип распределения государственной власти, принадлежащей народу, по вертикали, включая и местное самоуправление, имеет строго определенный, взаимосвязанный и ограничивающий друг друга объем полномочий; ♦ конституционно согласованная составная часть механизма общественного самоуправления в целом и конкретно по уровням, т.к. федерализм предполагает осуществление власти народа через все организационные структуры; ♦ конституционная гарантия прав и свобод человека и гражданина, ибо только распределенная (разделенная) государственная власть способна оберегать общество от попыток узурпации власти отдельными структурами или личностями. В истории России проблема федерализма возникла после октябрьской революции 1917 года. Из Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа 1918 года следовало, что в РСФСР на началах федерации входят автономные областные союзы. Тем самым намечался подход к формированию федеративной российской государственности в форме Советов. Однако на практике пошло дробление территории на национальные государства. Восторжествовал принцип самоопределения наций вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Когда в 1922 году из четырех государственных образований (БССР, ЗСФСР, РСФСР, УССР), в числе которых уже было два федеративных, образовался СССР, то его возможно по инерции продолжали считать федеративным государством. Даже в учредительных документах СССР (Декларация об образовании СССР, Договор об образовании СССР) говорилось о союзном государстве (т.е. союзе государств). Во всех последующих документах до распада СССР за союзными республиками признавался государственный суверенитет и право свободного выхода из СССР. Это с юридической точки зрения признаки конфедерации, а не единого федеративного государства. РСФСР имела вообще особенности. Она вроде бы считалась федерацией, но в ней к внутренним государственным образованиям относились только автономные республики. Статус административных автономий имели автономные области и автономные округа, а остальные административно-территориальные единицы (края, области) управлялись как в унитарном государстве. Более того, помимо государственных органов РСФСР они управлялись напрямую союзными органами, так как подавляющая масса управляемых объектов России считалась в союзном подчинении. Такое положение постоянно приводило к напряженности. В истории нашего государства было много возможностей для создания действительно федеративного государства в рамках СССР, однако ими не воспользовались и пошли по самому простому пути – его развала. Поэтому Россия только вступила на самостоятельный путь построения демократического, правового, федеративного государства. На этом пути сделано уже не мало. В марте 1992 г. был подписан Федеративный договор, который носит учредительный характер. Им был заложен новый подход распределения, организации и реализации государственной власти по всей территории страны. Другим важным моментом и новым шагом в развитии федерализма России является принятие Конституции России 12.12.1993 г. всенародным референдумом. Особое значение с позиций федерализма имеет признание Конституцией равноправия субъектов России между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст.5). Это имеет серьезное значение для развития демократизации государственного устройства, источником которого являются равные права и свободы человека и гражданина независимо от места его проживания и специфических признаков. Для развития основ демократии требуется создание упорядоченного правового пространства России, как на всей территории, так и между различными уровнями правового регулирования по вертикали. Это наталкивается на различные подходы в определении понятия суверенитета субъектов Федерации. Суверенитет относится к сложным социальным образованиям и имеет в своей сущности несколько граней. Идеологом теории государственного суверенитета считается француз Жан Боден (1530-1596), автор большого труда «Шесть книг о республике». Он связывал суверенитет с государственной властью и представлял его в виде свойства государственной власти быть в обществе абсолютной, высшей и независимой силой. Ж. Боден внес в определение суверенитета правовой принцип зависимости государственной власти от воли людей, хотя и через волю монарха. Понятие народного суверенитета, в обоснование которого внес вклад Жан Жак Руссо (1712-1778), возникло в процессе борьбы против абсолютистской монархической власти за утверждение прав «третьего» сословия – буржуазии. Главное здесь было в том, что источником государственной власти является воля народа, а не воля монарха. Это в свою очередь являлось основополагающим моментом в придании природе государственного суверенитета демократического начала. Идеи национального суверенитета возникли в период подъема освободительного движения колоний за свою политическую самостоятельность и государственную независимость. Наличие трех видов суверенитета не является основанием для их самостоятельности и независимости друг от друга. Суверенитет является понятием неотъемлемым от понятия государственности. Для государственного управления явление государственного суверенитета имеет большое практическое значение, поскольку оно придает ему целостность и практическую реализуемость. На практике в отдельных случаях за внешними высказываниями о суверенитете, под влиянием региональных, национальных, географических и иных ложных интересов, можно рассмотреть обыкновенный сепаратизм правящей кучки людей, стремящихся узурпировать власть в каком-либо регионе. Истинный государственный суверенитет представляет собой явление, обеспечивающее в стратегическом плане историческое существование и развитие народа создавшего государство. Проблема заключается в том, что конституции ряда субъектов РФ (Чеченская республика, Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан) признают суверенитет республики более широким, фактически повышают статус своего государственного образования, выводя его за рамки, установленные Конституцией РФ и международными принципами федерализма. Основой попыток такого сепаратизма чаще всего является разработанная в 1903 году большевиками программа по национальному вопросу и их теория о праве наций на самоопределение, вплоть до отделения. Демократический принцип самоопределения народов был извращен в своей основе, поскольку предполагалось, что только через создание самостоятельной государственности можно решить все национальные и иные проблемы. Жизнь показывает противоположное и примером тому является распад СССР и образование самостоятельных государств на базе бывших союзных республик (Белоруссия, Украина, Таджикистан и др.) Россия является федеративным демократическим правовым государством с республиканской формой правления. В основе государственного управления России, как и другого демократического государства, находится два основания: • принцип разделения властей; • принцип комплементарности – разделение государства на уровни управления. Государственное управление в России осуществляется Федерацией и субъектами Федерации. Федеральное управление осуществляется на всей территории страны, которая определяется государственной границей России, включая сушу, внутренние воды, территориальное море (12 (22 км) морских миль от суши (без учёта присоединённого в 2014 году Крыма), воздушное пространство над ними до геостационарной орбиты Земли (100-110 км), недра земли на достижимую глубину, а также континентальный шельф (понижение морского дна от суши). Территорией государства считаются воздушные, морские суда и космические аппараты под флагом России. Общегосударственное управление осуществляется высшими (президент, парламент, конституционный суд, верховный и высший арбитражный суды, правительство) и центральными (министерства и ведомства) органами государства. Общегосударственный характер управления высшими и центральными органами проявляется в особом порядке их формирования, территориальной и предметной сферах, формах и методах деятельности. В Конституции РФ (ст.71) определяются предметы исключительного ведения Федерации. Система государственной власти России включает в себя: Президент России, законодательную власть – Федеральное собрание, исполнительная власть – Правительство, судебную власть – федеральные суды и суды субъектов федерации. Правовой статус Президента России имеет некоторые особенности: не является главой исполнительной власти (как в США), выступая скорее гарантом разделения властей и координатора их отношений; имеет большое влияние на назначение премьер-министра и меньше чем президент Франции зависим от соотношения политических сил в парламенте; не связан обязательствами ни с одной из партий и опирается на собственный аппарат (администрация Президента и Совет безопасности), формируемый на профессиональной, а не партийной основе и назначаемый самим Президентом. Федеральное Собрание, как законодательная власть России, состоит из двух палат: верхней - Совет Федерации (по два представителя от субъекта) и нижней – Государственная дума. В 2000 г. в качестве совещательного органа при Президенте создан Государственный совет1. Исполнительная власть осуществляется Правительством, назначаемым Президентом России (председатель правительства по согласованию с Государственной Думой). В состав Правительства входят федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, комиссии, агентства, органы надзора. Основными внутриорганизационными звеньями органов исполнительной власти являются департаменты, управления, отделы, комиссии. Работа правительственных органов в основном строится по функциональному признаку и охватывает 4 основных блока: Экономический, административно-политический, социальный и контрольный. На федеральном уровне судебная система России представлена Верховным судом РФ2, состав которого назначается Советом Федерации по представлению Президента. При Верховном суде действует Судебный департамент3 обеспечивающий деятельность всей вертикали судебной системы. На региональном уровне существуют Верховные суды республик, краев, областей, автономных округов, городов федерального значения. Разрешение экономических споров отнесено к компетенции Высшего арбитражного суда, имеющего соответствующие звенья на региональном уровне. Особое место в судебной системе занимает Конституционный Суд4. Он является высшей судебной инстанцией, основным направлением деятельности которого является осуществление контроля за исполнением Конституции. Особенность и исключительность федеральных органов управления проявляется в их подчиненности и ответственности, над ними, как правило, нет других органов, которым они починены (президент, Парламент, Верховный суд РФ, Центральная избирательная комиссия). Особый характер общегосударственного управления проявляется в образовании семи федеральных округов. Одним из звеньев государственной системы управления с 1993 г. является институт полномочных представителей, который был создан для обеспечения вертикали исполнительной власти. Введение этого политического института было обусловлено необходимостью обеспечения нормального становления органов власти на местах в регионах. Однако полномочные представители Президента в регионах как представители центральной власти на местах остались и после образования властных структур в регионах. Отрицательное отношение к «президентской» вертикали проявляют Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), не допуская её развития на своей территории. 13.05.2000 г. Указом Президента России № 849 институт полномочных представителей был реорганизован, в России было создано семь федеральных округов: Центральный (г. Москва), Северо-Западный (г. Санкт-Петербург), Южный (г. Ростов-на-Дону), Поволжский (г. Нижний Новгород), Уральский (г. Екатеринбург), Сибирский (г. Новосибирск), Дальневосточный (г. Хабаровск). Затем стало 9: Центральный федеральный округ — Москва; Северо-Западный федеральный округ — Санкт-Петербург; Южный федеральный округ — Ростов-на-Дону; Северо-Кавказский федеральный округ — Пятигорск (в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 января 2010 г.); Приволжский федеральный округ — Нижний Новгород; Уральский федеральный округ — Екатеринбург (в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 августа 2002 г. № 842); Сибирский федеральный округ — Новосибирск; Дальневосточный федеральный округ — Хабаровск; Крымский федеральный округ — Симферополь (в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 марта 2014 г.). Эти округа имеют статус межрегиональных образований. Образование девяти федеральных округов сформировало новый уровень государственно-административного управления и приблизило федеральную власть к потребностям и интересам регионов. Статус полномочного представителя президента определен как статус государственного служащего, назначаемого Президентом, в составе Администрации Президента России, с прямым подчинением Президенту. Общегосударственное управление осуществляется также федеральными государственными служащими. Исключительный характер государственного управления проявляется в особых методах его осуществления, которые могут применяться только государственными органами (суд, внутренние войска, ФСБ и т.п.). 2. Государственное управление субъекта федерации В мире 1/8 часть всех государств относится к федерациям, в их числе и Россия. В каждом государстве различное количество субъектов, которые имеют разные названия. В состав Российской Федерации входят 85 субъектов, 46 из которых именуются областями, 22 — республиками, 9 —краями, 3 — городами федерального значения (кроме того, согласно Соглашению между Российской Федерацией и Республикой Казахстан, статусом, соответствующим городу федерального значения Российской Федерации, в отношениях с Российской Федерацией на период аренды ею комплекса космодрома Байконур (до 2050 года) наделяется город Байконур (город областного подчинения Кызылординской области Республики Казахстан), 4 — автономными округами и 1 — автономной областью.  В качестве исторической справки. К началу ХХ века в России насчитывалось 8 генерал-губернаторств, 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства, 2 военных губернаторства (Николаев и Кронштадт), а также округа, волости и станы. Такое количество субъектов сложилось исторически и в силу особенностей российского федерализма: ♦ Россия была провозглашена федерацией, а не создавалась путем объединения самостоятельных государств; ♦ с самого начала была конституционно-правовой федерацией, а не конституционно-договорной; ♦ создавалась как асимметричная федерация; ♦ субъекты федерации создавались по национально-территориальному и административно-территориальному признаку; ♦ субъекты не имели права выхода из федерации; ♦ статус субъекта может быть изменен. Особенностью российского федерализма является двойная правосубъектность автономных округов: они самостоятельные субъекты РФ, но территориально входят в состав области или края, которые тоже являются субъектами РФ. Здесь просматривается неурегулированность взаимоотношений между этими субъектами. Исходя из анализа конституций и уставов субъектов Федерации, существующие отношения органов государственной власти субъектов Федерации с федеральными органами можно условной разделить на три вида: a. отношения, строящиеся на основе конституции РФ и Федеральном договоре (большинство); b. отношения федеративные, но основанные на индивидуальных договорах (Башкортостан, Алтай, Адыгея, Чувашия и др.); c. отношения близкие к конфедеративным (Тува, Татарстан, Якутия). Характерной чертой субъекта федерации является наличие собственных независимых государственных органов власти. Это приводит к тому, что в субъекте осуществляется двойное, но разделенное государственное управление: во-первых, федеральные органы осуществляют государственное управление общегосударственными вопросами на основе общего регулирования или путем создания на местах делегатур федеральных органов и деятельности федеральной службы, во-вторых, сам субъект в рамках своих полномочий осуществляет свое государственное управление. Государственное управление субъекта ограничено его территорией и кругом полномочий. Разграничение полномочий между федеральной и региональной властью осуществляется на основе Конституции России, где указаны предметы исключительного ведения Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъекта. Все остальное входит в исключительную сферу ведения субъекта, это так называемые остаточные полномочия, не имеющие для государства принципиального значения. Кроме того, управленческие полномочия субъекта Федерации ограничиваются установленной законом сферой управления муниципальных образований. Для государственного управления субъекта федерации создаются необходимые органы. В субъектах федерации имеются свои законодательные органы, чаще всего однопалатные. Функции исполнительной власти осуществляются главами администраций или правительствами. В некоторых субъектах есть и то и другое одновременно, причем глава администрации может возглавлять правительство или быть самостоятельным лицом. Как правило, глава администрации избирается населением субъекта. В российской судебной системе судами субъектов федерации являются конституционные (в республиках в составе федерации) и уставные суды (других субъектов). В отдельных исключительных случаях федерация имеет право вмешиваться в управление субъекта. Это возможно в ситуациях, когда в результате всевозможных проверок вскрываются грубые систематические нарушения положений Конституции и федеральных законов, факты коррупции в органах власти субъекта, незаконного и нецелевого расходования бюджетных средств, массовых беспорядках среди  населения. В подобных случаях, после установленных судом фактов нарушений, предупреждений Президента РФ о необходимости устранения нарушений, федеральный парламент вправе своим законом распустить законодательный орган субъекта РФ, а Президент вправе отрешить от должности главу администрации субъекта федерации. 3. Вопросы управления автономиями Одним из вопросов в государственном управлении является управление автономиями. В переводе с греческого «авто - номия» означает «сам» и «закон» – собственный закон или собственное управление, самоуправление. Различают различные виды автономий. Национально-культурная автономия представляет общественное объединение людей, относящих себя к разрозненной этнической группе, не имеющей единой территории. Особенно выделяют территориальную автономию, имеющую определенное значение в государственном управлении. Такая автономия обычно создается в связи с этническими, бытовыми, культурными и иными особенностями населения, компактно проживающего в каком-либо регионе (Нахичевань в Азербайджане, Шотландия в Великобритании и др.). Различают политическую (часто называемой государственной или законодательной) и административную территориальную автономию. Имея свои немногочисленные органы власти, политическая автономия может издавать свои законы по узкому кругу вопросов местного значения (санитария, сельское хозяйство, охота и рыболовство и т.п.). Своих судебных органов политическая автономия не имеет. Однако в судебном процессе допускаются некоторые особенности – учет местных традиций, использование местного языка. Административная автономия имеет еще более узкую компетенцию в управлении. 4. Административно-территориальное деление и государственное управление В любом государстве территория разделена на различные территориальные единицы. Кроме территорий субъектов федерации и различных территориальных автономий территория государства может быть поделена на сельские административные единицы и сельские районы, города и внутригородские районы. В некоторых зарубежных странах существует только два административно-территориальных звена община и область как в Болгарии, во Франции их четыре – коммуна (община), арондисман (район), департамент (округ) и режьон (область). Управление в них осуществляется по-разному, в том числе в зависимости от того обладает или нет такая единица статусом муниципальным образованием. В административно-территориальном образовании не являющимся муниципальным образованием управление осуществляется назначаемым государственным должностным лицом, поэтому в них существует только государственное управление. Обычно название муниципальных образований совпадает с наименованием административно-территориальной единицы. В разных странах по-разному решаются вопросы государственного строительства. Где-то в муниципальных образованиях есть только местное самоуправление, в других наряду с этим присутствует и осуществляется государственное управление, могут создаваться отделы и управления министерств и ведомств центральной власти. Административно-территориальное деление имеет свою иерархию: нижестоящие административно-территориальные единицы подчинены вышестоящим – район - области. Существующее в настоящее время в России административно-территориальное деление сформировалось на основе прежних территориальных полномочий местных советов. Административно-территориальной единицей следует считать часть территории субъекта федерации, имеющую собственное наименование и определенные границы. Наиболее характерными административно-территориальными единицами в России являются: 1) Регион – область, губерния, край, республика, субъект федерации. Это территориальное поселение, статус которого в качестве самостоятельного субъекта определен Конституцией РФ, с широкими экономическими и политическими полномочиями. Регион может выделяться по этническому (республика) и территориальному (область, край) признакам. Регион является проводником государственной политики с учетом местных интересов и традиций. Республики имеют свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономные область и округ имеют уставы и собственное законодательство. 2) Внутриобластной район (уезд) - административно-территориальная единицы, образованная из совокупности малонаселенных пунктов, осуществляющая функции хозяйственного и политического управления территорией. Внутриобластной район является промежуточным территориальным звеном между регионом и территориальным поселением (городом, селом, поселком). Он предполагает наличие районного центра и служит основным звеном в системе управления на местах, в котором концентрируется необходимая социальная и инженерная инфраструктура для обеспечения входящих в него поселений. 3) Город – территориальное поселение урбанизированного типа, с центральной системой жизнеобеспечения, глубоким общественным разделением труда и высокой степенью ресурсного потребления. Различают крупные, средние и мелкие города с их дифференциацией на столичные города, областные центры, города районного подчинения, поселки городского типа и др. исторически города формировались как самостоятельные органы местного самоуправления на территории автономных поселений людей. 4) Округ – выделяемая внутри городской системы управления административно-территориальная единица, подконтрольная главе городского самоуправления. Округа являются подразделениями муниципальной власти и, как правило, не обладают статусом самоуправляемой общности. Например, в Москве управление округом представлено институтом префектур, которые являются частью административного аппарата города. 5) Внутригородской район – территориальная единица в пределах города. В той же Москве этой административной единице соответствуют управы. Выделение районного звена способствует приближению населения к власти и рационализации системы управления на территории города. 6) Село (деревня, хутор, станица) – поселение, расположенное в неурбанизированной зоне, с высокой общностью ее жителей, преобладающим наличием дворов натурального хозяйства, с господством сельскохозяйственного вида деятельности. Однако бывают и несельскохозяйственные сельские поселения, с занятостью населения в сфере промышленности, транспорта, лесного хозяйства, отхожими промыслами, курортно-санитарным обслуживанием и т.п. В каждой из приведенной административно-территориальной единице реализуется или государственное или муниципальное управление. Государственное управление концентрируется на федеральном уровне, в круг полномочий регионов входят вопросы, не вошедшие в сферу влияния федеральной власти. Любое территориальное образование может быть признано самостоятельным управляющим субъектом при наличии определенных элементов: территориальная граница, собственность, легитимные органы власти, бюджет и население. В соответствии со структурой управления население избирает власть, которая, в свою очередь, учреждает отношения собственности, в определенных границах территории, в пределах которой проживает население. Располагая собственностью, власть формирует бюджет территории, определяющий основу взаимодействия населения с собственностью. Это взаимодействие привязывается к специфике прав собственности различных групп населения, владеющих различными частями собственности территориального образования и соразмерно этому способными оказывать какое-либо воздействие на власть. Вопросы для самоподготовки: 1. Общая характеристика федерализма его основные положения 2. Понятие суверенитета, его виды 3. Общегосударственное управление (высшие - президент, парламент, конституционный суд, верховный и высший арбитражный суды, правительство; и центральные (министерства и ведомства) органы государства) 4. Автономия, управление автономиями. 5. Административно-территориальное деление и государственное управление (регион, внутриобластной район (уезд), город, округ, внутригородской район, село (деревня, хутор, станица) ТЕМА 5 «ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ» Учебные вопросы 1. Государственное регулирование в сфере экономики 2. Управление в социальной сфере 3. Государственное управление в административно-политической сфере 1. Государственное регулирование в сфере экономики Каждая страна пытается определять свой курс в развитии экономики. В этом вопросе в каждой стране могут использоваться различные способы – пассивное наблюдение, контроль, огосударствление, содействие и поддержка и др. В последние десятилетия в США проявляется концепция «конституционной экономики», а в Германии – «теория порядка» как часть концепции социального рыночного хозяйства. В нашей стране последние годы характеризуются масштабной перестройкой экономики. Курс на формирование рыночной экономики привел первоначально к резкому ослаблению механизма государственного управления экономикой. Упор на изменение форм собственности, повышение роли финансовых рычагов (бюджетные, налоговые, банковские и т.п.) сопровождался снижением роли функционального и отраслевого управления. Одной из причин кризиса в экономике «ельцинского» периода являются ошибки в построении и деятельности государственных органов и ослабление их нормативно регулирующей роли. Реформаторы того периода исходили из придуманной ими аксиомы: внедрение рыночных отношений само создаст условия для экономического подъема страны. Однако результаты «лабораторных испытаний» в масштабах государства дали отрицательный результат, показав, что рынок может быть не только созидательным, но и разрушительным. Слабость административного управления пагубно отразилась на бюджетно-налоговых отношениях (уход капитала за рубеж), пропорциях и темпах развития экономики (сельское хозяйство разрушено). В последние годы наметились существенные сдвиги в развитии экономики благодаря изменению подхода к управлению экономическими процессами в стране. Стал, например, шире применяться программно-целевой принцип управления, позволяющий сочетать нормативную ориентацию всех государственных органов и других участников экономических отношений с их согласованными действиями. Управление народным хозяйством страны осуществляется на межотраслевой, отраслевой, региональной и местной основе. В числе органов управления находятся Президент и Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, территориальные органы федеральных министерств и ведомств, органы управления субъектов Федерации и органы местного самоуправления. В структуре органов государственного управления наряду с функциональными существуют органы межотраслевого регулирования. Ряд министерств и ведомств при осуществлении своей деятельности выходят за рамки своей отрасли: несколько министерств и/или ведомств могут управлять одними и теми же объектами, находящимися в структуре других отраслей или некоторые органы управления могут осуществлять регулирование деятельности объектов разных отраслей. Это показывает надведомственный характер их деятельности по осуществлению координирующих функций путем принятия решений обязательных для других отраслей, т.е. осуществлять функциональное межотраслевое регулирование. Кроме координирующего межотраслевого воздействия в межотраслевом управлении могут приниматься меры обязывающего характера, которые чаще всего связаны с контролем и надзором, правом наложения административных взысканий и др. Например, в ведении Министерства финансов находятся вопросы денежного обращения, и др.). К межотраслевым сферам управления относятся: • Финансы и кредит • Наука и технологии • Материально-техническое обеспечение • Безопасность • Труд и социальное развитие • Государственная статистика и учет • Государственная стандартизация и метрология • Прогнозирование • Транспорт и связь и др. Государственное управление осуществляется по различным направлениям, которые условно можно разделить на следующие блоки: экономика, социальная сфера и административно-политические отношения, которые включают многие другие составляющие. Органами управления экономикой являются: Парламент РФ – определяет общую стратегию экономического развития страны, утверждает бюджет и заслушивает отчет Правительства о его выполнении. Основной формой управления является принятие законов. Счетная Палата осуществляет контроль за расходованием средств государственного бюджета. Президент РФ – решает организационные вопросы по образованию или реорганизации министерств и ведомств, издает указы и распоряжения, заслушивает доклады министров и т.п. Правительство РФ – утверждает положения министерств и ведомств, осуществляет общее руководство различными сферами экономики в пределах ведения федерации, участвует в рассмотрении законопроектов и дает свои заключения по ним, составляет и исполняет бюджет государства. Министерства и ведомства осуществляют оперативное руководство в соответствующих отраслях экономики согласно функциональным направлениям деятельности или осуществляют межотраслевое регулирование. Органы субъектов федерации (законодательные, главы администрации, правительства) министерства, департаменты в рамках своей компетенции в отношении подведомственных им объектов осуществляют приблизительно такое же руководство и решают приблизительно те же задачи, что и федеральные структуры. Местные органы государства, к которым относятся отделы и управления соответствующих министерств и ведомств на местах участвуют в управлении подчиненных им объектов определенной административно-территориальной единицы в функциональном или межотраслевом плане. Органы местного самоуправления участвуют в государственном управлении только в пределах делегированных полномочий или в отношении государственных объектов переданных в оперативное управление. Для обеспечения успешного комплексного развития экономики необходимо выполнение общеэкономических функций, определяя экономический курс, программы, решая основные вопросы собственности, бюджета, налогов и, безусловно, вопросы совершенствования организации управления. В центре управляющего воздействия административно-правового управления в сфере экономики в первую очередь находятся вопросы собственности. Их правовое решение в соответствии с конституционными принципами служит основой экономической стабильности и роста, благоприятного развития и существования гражданского общества в стране. Отношения собственности в российском государстве строятся на основе разделения предметов ведения между Федерацией и её субъектами и органами местного самоуправления. В функциональном плане управление экономикой связано с профилем деятельности различных федеральных министерств и ведомств, департаментов в субъектах федерации, специализированных отделов администрации в муниципальных образованиях. Каждая отрасль экономики: промышленность (металлургия, химия, машиностроение, лесная, оборонная, легкая и др.), сельское хозяйство, транспорт, связь, финансы и кредиты имеют свои функциональные особенности и специфические способы управления. В промышленности органы государственного управления обеспечивают проведение единой государственной политики в металлургической, легкой, химической, медицинской, машиностроительной, оборонной, лесной, атомной, автомобильной, станкостроительной, электротехнической и других отраслях. Ведущая роль в управлении промышленностью принадлежит Министерству промышленности и торговли Российской Федерации, по отношению к другим отраслям оно является и координирующим органом. Важную роль играет топливно-энергетический комплекс, руководство которым осуществляет Министерство энергетики Российской Федерации. В поле деятельности этого министерства находятся вопросы деятельности предприятий газовой, угольной, нефтедобывающей и перерабатывающей промышленности, электроэнергетики, предупреждения загрязнения окружающей среды и др. В этой области работают Федеральная служба по тарифам, Минэкономразвития России, Федеральная антимонопольная служба регулирующие деятельность естественных монополий – Газпром, Росуголь и др. Особая роль в промышленности отводится органам государственного контроля и надзора, среди которых Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности непосредственно подчиненный Президенту РФ. В последние годы произошли существенные изменения в сельском хозяйстве. Появилось много предприятий, хозяйств различных форм собственности, что привело к образованию государственного, акционерного, фермерского, производственно-коллективного, кооперативного и мелкотоварного секторов. Основными задачами агропромышленного комплекса являются производство, заготовка, переработка и хранение сельскохозяйственной продукции, обеспечение населения продовольствием, охрана окружающей среды и др. Ведущая роль в управлении агропромышленным комплексом и координации деятельности других органов власти в отраслевых вопросах принадлежит Министерству сельского хозяйства. К агропромышленному комплексу относятся также животноводство, виноградарство и виноделие, мукомольное производство, промышленное рыболовство и др. Одним из важных направлений в сфере промышленности является строительная индустрия. Промышленное строительство ведут органы отраслевого и межотраслевого управления, жилищно-коммунальное строительство находится преимущественно в ведении субъектов федерации и органов местного самоуправления. Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой), Минпромэнерго России, Федеральная служба по технологическому надзору определяют общий контроль, лицензирование в строительстве, надзор и др. В управлении коммуникативными системами главная роль принадлежит федеральным органам государственного управления. В федеральном ведении находятся важнейшие объекты транспортной системы, пути сообщения и связи. К транспортному комплексу относятся: авиационный, железнодорожный, морской, речной, автомобильный транспорт. Государственное управление федеральными коммуникациями осуществляют Министерство транспорта Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации, ФСО России, ФСБ России, СВР России и Служба специальной связи и информации при Федеральной службе охраны Российской Федерации. Железнодорожный комплекс относится к числу естественных монополий с особым регулированием, управление этой отраслью носит централизованный характер и относится к исключительной компетенции Федерации. В систему Министерства транспорта Российской Федерации сообщения входят железные дороги и их отделения, промышленные, снабженческие, торговые и др. предприятия. Главным оперативным звеном является железная дорога – унитарное государственное предприятие, самостоятельной экономической формы деятельности. В настоящее время в управлении железнодорожным видом транспорта вместо строго административных внедряются начала гражданско-правовых отношений, кроме государственной формы собственности на железной дороге появляется частная (ж/д поезда). Управление авиационным транспортом осуществляется Министерством транспорта Российской Федерации. В сфере авиационного транспорта действуют предприятия и организации различных форм собственности, физические и юридические лица. Административные органы исполнительной власти в области авиационного транспорта в отношении нарушителей физических и юридических лиц наделены полномочиями привлечения их к административной ответственности. Государственное управление морским, речным и автомобильным транспортом осуществляется Министерством транспорта РФ, в составе которого действует Речной регистр, осуществляющий надзор за судами внутреннего и смешанного плавания (река-море). Органами управления в сфере внутреннего транспорта являются также бассейновые (рек, внутренних морей, озер) управления водных путей. Оперативным звеном системы управления водным транспортом являются морские и речные пароходства и порты. В ведении субъектов Федерации и органов местного самоуправления находятся вопросы управления пассажирским городским и междугородним автомобильным транспортом. В сфере связи Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации осуществляется централизованное федеральное управление независимо от форм собственности субъектов. На местах в субъектах Федерации действуют территориальные организации Министерства – почтамты, почтовые отделения и специализированные организации связи и по перевозке почты. Очень тесно с промышленностью связана сфера экологии, управление которой рассредоточено по отраслям, многие функции лежат на субъектах Федерации. Одним из способов управления этой сферой является экологический контроль, который осуществляется в различных формах, в том числе экологической экспертизы и мониторинга. Наряду с другими органами в этой области действует специальный орган – Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), занимающийся, в частности, и мониторингом загрязнения атмосферы, вод, почвы. Одним из важнейших направлений для государства и общества в целом в сфере экономики является финансы и кредит. Подавляющая часть вопросов в этом направлении относится к исключительному ведению Федерации. Совместно Федерацией и её субъектами устанавливаются только общие принципы налогообложения и сборов в стране. Финансовое, валютное и кредитное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы отнесены к ведению Федерации. Основными федеральными органами управления в этой сфере являются Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство (в составе Минфина), Федеральная налоговая служба. Централизованное управление этой сферой осуществляется перечисленными органами через территориальные и местные органы. В субъектах Федерации существуют министерства финансов – в республиках, финансовые управления Минфина РФ – в других субъектах. Минфин РФ осуществляет межотраслевое координирующее управление. Правовой основой деятельности Минфина РФ является Бюджетный кодекс РФ. Большую роль в осуществлении кредитной политике государства играют банки и банковская система. Государственное управление банковской системой сосредоточено в руках Центрального банка России, который находится в федеральной собственности. Банк России выполняет функции лицензирования, выпуск денежных знаков (эмиссию), регулирует покупку и продажу иностранной валюты, устанавливает курс рубля, осуществляет надзор за деятельностью банков различных форм собственности и др. Возглавляет Банк России Председатель, назначаемый Государственной думой по представлению Президента РФ. Основным источником формирования государственного бюджета являются налоги. Управление в налоговой сфере осуществляет Федеральная налоговая служба, обладающая широкими полномочиями в вопросе контроля за налогоплательщиками независимо от форм собственности и привлечения их в случае нарушения к ответственности. Санкции за неуплату, несвоевременную уплату или уплату не в полном размере являются одними из самых жестких. Постоянный и разнообразный финансовый контроль осуществляется Счетной палатой РФ, Федеральным казначейством. 2. Управление в социальной сфере Очень тесно между собой переплетаются экономическая, политическая и социальная сферы: труд – не только социальные отношения в обществе, но важная составляющая экономического развития, отношения между социальными коллективами часто перерастают в политические столкновения. В современных условиях важное значение приобрели вопросы государственного регулирования социальных отношений. Главной задачей деятельности государства в этой области является содействие социальной солидарности и социальной справедливости, поскольку противостояние различных социальных слоев общества за удовлетворение своих групповых интересов в разные периоды будет с неизбежностью возникать и затухать. Государственное управление должно обеспечить оптимальный поиск компромиссов и путей к согласию в рамках правового поля. Социальная сфера многогранна, как и само общество. Она включает образование, науку, здравоохранение, культуру, физическую культуру, туризм и социальную защиту. Особенностью регулирования данной отрасли является преобладание в ней учреждений, в то время как в экономике это предприятия. Государственное управление в социальной области осуществляется как высшими федеральными органами исполнительной власти, так и субъектами Федерации, а также структурными территориальными подразделениями на межотраслевой и отраслевой основе. В последние годы Парламентом принято немало законов, направленных на регулирование социальных отношений. В частности, об установлении минимального размера оплаты труда, о пенсиях, медицинском обслуживании, образовании, о порядке разрешения трудовых споров, развитии физкультуры и спорта, об обязательном медицинском страховании и др. Социальные вопросы находятся в поле деятельности Президента и Правительства РФ, ими занимаются федеральные министерства и ведомства. Управление социальной сферой находится в совместном ведении Федерации и её субъектов, значительное место в этом вопросе отводится органам местного самоуправления. Регулирование вопросов труда и связанных с ним отношений (занятость и социальная защита населения, выплата социальных пособий по безработице и др.) отнесено к ведению Министерства труда и социального развития, которое также возглавляет службу урегулирования коллективных трудовых споров. Полномочия Министерства труда носят межотраслевой характер и его решения в пределах компетенции обязательны для всех государственных и негосударственных предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности. С каждым годом возрастает важность охраны здоровья граждан. Охрана здоровья граждан заключается в принятии медицинских мер профилактики заболеваний, оказании медицинской помощи, поддержании оптимального состояния общественной гигиены и санитарии и многое другое. Деятельность государственных органов в этом направлении основывается на следующих принципах: • обеспечение соответствующих государственных гарантий соблюдения прав человека и гражданина в области охраны здоровья; • бесплатность медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения; • доступность медико-санитарной помощи; • приоритет профилактических мер; • социальная защищенность в случае утраты здоровья; • ответственность органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья и др. Координирующим органом управления в сфере здравоохранения на федеральном уровне является Министерство здравоохранения РФ, действующее в контакте совместно с соответствующими органами субъектов Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, Российской академией медицинских наук, обществом Красного креста и Красного полумесяца, с профессиональными медицинскими ассоциациями. На местах в систему министерства входят территориальные органы (управления, отделы), государственные лечебно-профилактические, научно-исследовательские, образовательные учреждения, санатории, курорты, аптеки, предприятия, санитарно-эпидемиологические станции, служба скорой помощи. Все сферы и отрасли государства и общества могут успешно функционировать и развиваться при условии обеспечения должного образовательного уровня населения. Образование не только совершенствует способности человека к общественно-полезному труду, но и формирует его духовный мир. По данным статистики около 50 млн. человек (каждый третий россиянин) учится или повышает свою квалификацию. В последние годы в системе образования наряду с государственными и муниципальными образовательными учреждениями получили развитие частные коммерческие школы, колледжи, вузы, образовательные учреждения при религиозных и общественных объединениях. Традиционно сложились различные формы получения образования: очное обучение, очно-заочное (вечернее), заочное, экстернат. В системе образования действуют различные виды образовательных учреждений: общеобразовательные (школы (начальные основные, средние), лицеи, гимназии), начального профессионального образования (профучилища, профлицеи, учебные комбинаты, учебные пункты, учебно-производственные центры, технические школы и др.), среднего специального образования (техникумы (училища школы), колледжи, техникумы предприятия), высшего профессионального образования (университеты, академии, институты). Студенту прошедшему курс обучения и успешно прошедшему итоговую аттестацию присваивается степень бакалавра (не менее 4 лет образования), дипломированного специалиста (5 лет) и магистра (6 лет). Обучение в любом образовательном учреждении независимо от форм собственности и по любой формы осуществляется на основе единого образовательного стандарта (необходимый минимум знаний), который разрабатывается и утверждается Министерством образования РФ, осуществляющего общее руководство системой образования и подготовки кадров, на межведомственной основе. В деятельности Министерства используются различные административно-правовые формы реализации государственной политики в области образования: разработка федеральных государственных образовательных стандартов, лицензирование, аккредитация и аттестация образовательных учреждений и др. В системе образования управление осуществляется также министерствами и ведомствами в отношении учебных заведений, находящихся в их подчинении (Минобороны, Минздрав, Минтруда и др.). Все большее значение для государства приобретает наука. Государственное управление наукой имеет два направления: фундаментальное и прикладное (отраслевое). Отдельно выделяют вузовскую науку. В систему органов управления наукой входят Правительство РФ, высшая аттестационная комиссия РФ, Российская академия наук, министерства и ведомства, отраслевые академии наук (медицинских наук, образования, архитектуры и строительства, сельского хозяйства) и научно-исследовательские учреждения. К числу научных организаций относятся Российская академия наук и отраслевые академии наук, которые являются самоуправляющимися, действующими на основании устава, имеют государственный статус, финансируются за счет федерального бюджета, создаются и ликвидируются актами Президента и Правительства РФ. В их систему входят также НИИ, лаборатории, проектно-конструкторские и другие научные учреждения. В сфере оборонной, ядерной, ракетной промышленности существуют научно-производственные центры, научно-конструкторские бюро и др. На общественных началах по инициативе некоторых ученых созданы и действуют Российская академия общественных наук, информатизации, права и др. Важное место в государственном управлении наукой занимает охрана научных достижений, ведущую роль в которой играет Федеральная служба по интеллектуальной собственности (Роспатент). Роспатент находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации. Оно осуществляет исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функции в области охраны промышленной собственности, изобретений, товарных знаков, авторских прав и др. В социальную сферу входят вопросы межнациональных отношений и взаимоотношения федерации с её субъектами. Это направление государственного управления находится в центре внимания всех органов государства. Многие стороны духовной жизни общества включает культура. К этой сфере относятся многие конституционные нормы о свободе слова, печати, информации, научной и творческой деятельности, свободе преподавания, защите памятников истории и культуры и др. Многогранный характер культуры связан не только с различными ее направлениям, но и с многонациональным характером нашего общества. Вопросами управления в области культуры и идеологии занимаются различные министерства и ведомства от Министерства культуры до МВД (шествия и митинги). Специфика данной области заключается в том, что духовная сфера относится прежде всего к личности гражданина и не поддается такому управлению как транспорт, кроме того правовые основы демократического общества не допускают чрезмерного регулирования государством многих сторон в этой области. В сфере культуры государство призвано обеспечить условия для всестороннего духовного развития личности, обеспечить охрану общественной нравственности, принимать меры против псевдокультурных и антиобщественных проявлений и т.п. в печати, радио, на телевидении, в театре и др. Культура имеет материальное выражение – музеи, библиотеки, памятники истории, архивы, театры и т.п. 3. Государственное управление в административно-политической сфере Административно-политическая деятельность органов государственного управления распространяется на оборону, государственную безопасность, иностранные и внутренние дела, чрезвычайные ситуации, юстицию, надзор за законностью. Непосредственное управление большинством этих отраслей относится к исключительной компетенции Федерации и осуществляется федеральными органами управления непосредственно через свои территориальные управления и отделы. Многие министерства и ведомства в административно-политической сфере подчинены напрямую Президенту РФ, а Правительство осуществляет в отношении них координирующую деятельность. К совместному ведению Федерации и её субъектов относятся защита прав и свобод граждан, прав национальных меньшинств, обеспечение правопорядка, общественной безопасности, координация внешнеполитических связей и международного сотрудничества субъектов РФ и др. На уровне муниципальных образований управление осуществляется по этому направлению деятельности или соответствующими отделениями федеральных министерств и ведомств, или органами субъекта РФ, если вопросы отнесены к совместному ведению. Оборона страны предусматривает защищенность государства от внешних нападений в случае агрессии, связана с формированием Вооруженных Сил страны, поддержанием их в постоянной боевой готовности. Задачи обороны страны решаются Ракетными войсками стратегического назначения, Сухопутными войсками, Военно-воздушными силами, Военно-морским флотом, привлекаются Пограничные войска ФСБ, внутренние войска МВД, войска МЧС, а также инженерно-строительные воинские формирования. Обеспечением Вооруженных Сил страны занимается Министерство промышленности и торговли Российской Федерации. Управление обороной страны относится к исключительному ведению федеральных органов власти. В структуре органов осуществляющих государственное управление находятся Президент и Правительство РФ, министерства и ведомства (Министерство обороны, Генеральный штаб), действуют различные виды вооруженных сил (ВВС, ВМФ, ВДВ и др.), возглавляемые командующими. В структуре Министерства обороны связующими звеньями с войсками являются органы управления военными округами и флотами (Северный, Тихоокеанский, Черноморский). Объединения (например, армии), соединениями) корпус, дивизия), частями (полк) управление осуществляется органами строевого военного командования. К структуре Министерства обороны относятся также воинские гарнизоны, военные комиссариаты. Исключительной прерогативой федеральных органов исполнительной власти является управление государственной безопасностью – обеспечение безопасности от внутренних и внешних угроз политического, экономического, военного, техногенного, экологического, информационного, эпидемиологического и иного характера. Общее руководство осуществляет Президент РФ и Совет Безопасности как совещательный орган при Президенте. В состав Совета Безопасности входят председатели палат парламента, председатель Правительства РФ, некоторые руководители ведущих министерств и ведомств. Повседневной деятельностью по обеспечению государственной безопасности занимаются: ФСБ, Служба внешней разведки. Деятельность этих органов по некоторым вопросам тесно связана с работой других министерств и ведомств, что приводит к необходимости координации их деятельности по отдельным направления государственного управления со стороны Президента РФ. Ведущая роль в обеспечении государственной безопасности отводится Федеральной службе безопасности РФ. В систему органов ФСБ входят: управления (отделы) ФСБ по регионам и субъектам Федерации, территориальные органы; управления (отделы) ФСБ в Вооруженных Силах РФ, войсках, на флотах и иных вооруженных формированиях. Большой объем задач в сфере государственного управления решает МВД: полиция, Государственная инспекция по безопасности дорожного движения, Государственная противопожарная служба, внутренние войска и отряды специального назначения, Войска национальной гвардии Российской Федерации. Министерство внутренних дел, непосредственно подчиненное Президенту РФ, осуществляет централизованное руководство, но, как правило, действует через МВД республик, управления и отделы МВД других субъектов Федерации. Структурная организация МВД строится на основе отраслевой специализации: криминальная полиция, полиция общественной безопасности, полиция нравов, оперативно-розыскная деятельность и др. Части оперативного назначения внутренних войск МВД участвуют в наведении порядка в районах чрезвычайного положения и вооруженных конфликтов (Чечня), разоружении незаконных вооруженных формирований, преступных групп и их ликвидации, в пресечении массовых беспорядков. В систему правоохранительных органов входит Министерство юстиции РФ, которое подчинено Президенту РФ. Основными направлениями деятельности Минюста являются: обеспечение реализации государственной политики в области юстиции, участие в обеспечении правовой базы для деятельности государственных органов, в разработке и в проведении экспертизы законопроектов, организация и развитие системы юридических услуг, участие в международно-правовой охране прав и интересов граждан, регистрация нормативно-правовых актов министерств и ведомств. Органы Минюста регистрируют акты гражданского состояния (брак, рождение и т.п.). Минюст руководит деятельностью нотариата, Федеральной службой судебных приставов, ведает местами заключения осужденных и др. Специфическим направлением деятельности органов государственного управления в административно-политической сфере является внешнеполитическая деятельность. В соответствии с Конституцией РФ основные направления внешней политики государства определяет Президент РФ, который представляет государство в международных отношениях, ведет переговоры и подписывает международные договоры, также назначает министра иностранных дел, дипломатических представителей в другие государства и международные организации. Внешнеполитическую деятельность Президента обеспечивают Управление Президента по внешней политике, ведомства Протокола Президента. Правительство РФ организует представительства России в других странах и международных организациях, заключает и исполняет межправительственные соглашения, руководит внешней торговлей, культурными и иными связями с зарубежными странами и др. Государственное управление в области международных отношений осуществляет Министерство иностранных дел, непосредственно подчиненное Президенту РФ. Вопросы для самоподготовки: 1. Государственное регулирование в сфере экономики Органы управления экономикой Органы межотраслевого регулирования Органы государственного управления в различных отраслях экономики 2. Управление в социальной сфере Регулирование вопросов труда и связанных с ним отношений Органы управления в сфере здравоохранения Органы управления в системе образования Государственное управление наукой Органы управления в области межнациональных отношений и взаимоотношения федерации с её субъектами Органы управления в области культуры и идеологии 3. Государственное управление в административно-политической сфере Органы управления обороной страны Управление государственной безопасностью Система правоохранительных органов Органы управления в сфере внешнеполитической деятельности ТЕМА 6 «ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РАЗЛИЧНЫХ ВЕТВЯХ ВЛАСТИ» Учебные вопросы: 1. Президент РФ в системе управления государством 2. Роль законодательной власти в управлении государством 3. Правительство России как субъект государственного управления 4. Судебная власть в государственном управлении Введение Система органов государственной власти в Российской Федерации отражает единство конституционных принципов построения и деятельности государственных органов. К ним относятся: a) Приоритет прав и свобод человека и гражданина (ст.2,7,18 Конституции РФ). Именно права и свободы человека и гражданина определяют главное содержание и направление деятельности органов государственной власти России с целью обеспечения достойной жизни и свободного развития человека; b) Народовластие (ст.3 Конституции РФ). Верховной властью в стране наделяются органы, которым народ доверяет и вручает соответствующие полномочия. Эти органы формируются непосредственно населением страны или от его имени представителями народа – депутатами. c) Федерализм (ст.5 Конституции РФ). Благодаря этому принципу обеспечивается единство страны, децентрализация государственной власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий, равноправие и самоопределение народов. d) Разделение властей (ст.10,11 Конституции РФ) Основные функции власти (законодательная, исполнительная, судебная) осуществляются самостоятельными органами, которые не зависимы, самостоятельны и взаимно уравновешенны. Разделение властей действует как по горизонтали (самостоятельные ветви власти), так и по вертикали (федеральный уровень и субъектов Федерации). Кроме того, в ветвях власти происходит структурное деление функций и полномочий. Децентрализация власти и ее разделение является гарантией предупреждения ее концентрации не только в каком-либо органе власти, но и в руках отдельной личности. e) Законность (ст.15 Конституции РФ) Формирование органов государственной власти, их функции, полномочия и деятельность осуществляется на основании Конституции, законов и в рамках законодательства. f) Деидеологизация (ст. 13 ч.2 Конституции РФ) Никакая идеология (как это было в советский период или существующий в мусульманских странах - Иран) не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной; g) Употребление национальных языков наряду с государственным языком. Конституция в ст. 26 закрепила право использования родного языка. Субъекты Федерации в праве устанавливать собственный государственный язык, который может официально использоваться наравне с русским (ст.68 Конституции РФ). h) Светский характер государства (ст.14 Конституции РФ) Религия во всех ее видах отделена от государства, осуществляется взаимное невмешательство в дела, взаимоотношения строятся на основе Конституции РФ и законодательства. Особенность и исключительность федеральных органов управления проявляется в их подчиненности и ответственности, над ними, как правило, нет других органов, которым они починены (Президент, Парламент, Верховный суд, Центральная избирательная комиссия). Общегосударственный характер управления государственными органами проявляется в особом порядке их формирования, территориальной и предметной сферах, формах и методах деятельности. В Конституции РФ (ст.10 К.) закреплено осуществление государственной власти в России на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Система государственной власти России является двухуровневой и включает в себя: федеральные органы и органы власти субъектов Федерации. На федеральном уровне государственную власть в Российской Федерации осуществляют (ст.11 К.): Президент России, законодательная власть – Федеральное собрание, исполнительная власть – Правительство, судебная власть – суды. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется двумя способами: конституционным (считается универсальным) и договорным (например, между РФ и Татарстаном в 1994 г.). 1. Президент РФ в системе управления государством Институт Президента в России был введен в 1991 году. Ещё до распада СССР Президент России действовал параллельно с Президентом СССР. В системе органов государственной власти России институт Президента РФ занимает ведущее место. В некоторых ведущих зарубежных странах с президентской формой правления роль президента носит формальный характер и не обладает существенными полномочиями. Место президента в системе разделения властей в зарубежных странах также оценивается по-разному. В США, как и в других президентских республиках, президент является главой исполнительной власти, в парламентарных республиках президент характеризуется как глава государства, а исполнительная власть принадлежит правительству страны. В России была выбрана прямо противоположная модель, согласно которой у нас сильная президентская власть. Вместе с тем, в нашей стране существуют различные взгляды о месте президента в системе государственной власти. В одном случае, утверждается только, что он не входит ни в какую ветвь власти, не определяя его место. Другое мнение выражается в отнесении его к исполнительной власти, а третьи характеризуют Президента только как главу государства, опираясь на положения ч.1 ст.80 Конституции РФ. Существует тенденция в научных кругах, в соответствии с которой предлагается выделить институт Президента в особую ветвь государственной власти и рассматривать ее координационно-арбитражной по своему характеру. В предыдущей Конституции РФ Президент являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в государстве. В связи с изменениями на мировой обстановки арене, и политическими изменениями внутри России,  вызванными в первую очередь распадом СССР, требовалось повышение персонифицированного представительства государства. Конституционное определение Президента как главы государства соответствует более высокому статусу государства во взаимоотношениях с другими странами. Кроме того, статус главы государства напрямую связан с основами жизнедеятельности государства и общества. В Конституции РФ 1993 года главам, посвященным трем ветвям власти предшествует глава 4 относящаяся к институту Президента России, тем самым подчеркивается особое место института Президента в осуществлении государственной власти. По совокупности и значимости функций и полномочий, закрепленных за Президентом Конституцией, он, бесспорно, занимает ведущее место в системе органов государственной власти. К функциям Президента как главы государства относятся: a) представление государства внутри и вне страны – постоянный и официальный представитель; b) является гарантом Конституции, контролирует ее исполнение; c) определяет основные направления внешней и внутренней политики страны; d) является гарантом прав и свобод человека и гражданина в России; e) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; f) принимает меры по охране суверенитета государства. Из анализа конституционных положений следует, что институт Президента занимает обособленное положение и не относится ни к одной из трех ветвей власти. Можно сказать, что он стоит выше их, осуществляет не только координацию их деятельности, но и контролирует. Несмотря на сильную президентскую власть, Россию относят не к президентским, а полупрезидентским республикам. При этом конституционная модель президентской республики в России и принципы взаимодействия властей выглядят таким образом, что путем сдержек и противовесов предотвращается превращение института Президента в режим личной власти, неподконтрольный народу или способный игнорировать иные ветви власти в государстве. Одним из решающих факторов, определяющих особый правовой статус Президента, является его избрание непосредственно народом путем тайных прямых выборов, что дает основание говорить о нем как о непосредственном представителе всего народа России. Если депутаты избираются от отдельных групп населения (по округам), Правительство и судьи назначаются, то Президент получает свою власть непосредственно «из рук» всего многонационального населения страны. Власть Президента носит непосредственный характер, а не производный как у других органов и должностных лиц государственной власти. При рассмотрении правового положения Президента надо учитывать, что его полномочия изложены не только в 4 главе, но и в других статьях Конституции РФ. Правовой статус Президента России имеет некоторые особенности: не является главой исполнительной власти (как в США), выступая скорее гарантом разделения властей и координатора их отношений; имеет большое влияние на назначение премьер-министра и меньше чем президент Франции зависим от соотношения политических сил в парламенте; не связан обязательствами ни с одной из партий и опирается на собственный аппарат (администрация Президента и Совет безопасности и др.), формируемый на профессиональной, а не на партийной основе и назначаемый самим Президентом. Не являясь главой какой-либо ветви власти, Президент, тем не менее, благодаря своим исключительным полномочиям и характеру взаимоотношений с другими должностными лицами и органами государственной власти оказывает непосредственное влияние на их деятельность. В силу своего особого положения и характера функций, Президент сочетает отдельные черты всех трех ветвей власти: a) издает указы, которые могут быть направлены как на восполнение пробелов в законодательстве, так и для выполнения им конституционных задач, выступает с законодательной инициативой, подписывает принятые Государственной Думой законы и может вносить предложения об изменении и дополнении действующих законов, назначает референдум; b) имеет полномочия исполнительной власти по руководству министерствами и ведомствами, подчиненными только ему, а также осуществляет отдельные функции, присущие исполнительной власти (например, может отменять постановления Правительства и принять решение о его отставке, решает вопрос о приеме в гражданство, вопросы обороны и безопасности, иностранные дела, имеет свою администрацию и т.п.); c) Президент решает вопросы помилования в последней инстанции и тем самым может изменить приговор суда, что является только прерогативой вышестоящего звена судебной власти. Представляет Совету Федерации для назначения кандидатуры судей. Исходя из особенной деятельности Президента, можно выделить две стороны его статуса: как руководящий орган государства (подписывает законы, издает указы, назначает судей и др.) и как высшее должностное лицо (председательствует на заседаниях Правительства, Совета Безопасности, является Верховным главнокомандующим и др.). Вместе с этим Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти не только различных ветвей, но и разных уровней. Как глава государства, не принадлежащий ни к одной из ветви власти, Президент выступает арбитром при разрешении конфликтов и разногласий между ветвями власти, между органами государственной власти федерального уровня и субъектов Федерации, между органами власти разных субъектов Федерации (ст.85 К.). Полномочия Президента, изложенные в Конституции РФ условно можно объединить в отдельные группы: a) В сфере правового статуса личности; b) Связанные с федеративным устройством; c) В отношениях с законодательной властью; d) В отношениях с органами исполнительной власти; e) Связанные с отношениями с судебной властью; f) Полномочия в военной сфере; g) По урегулированию чрезвычайных ситуаций; h) Полномочия в области внешней политики. Таким образом, по конституционным параметрам в России существует смешанная форма государственного правления, сочетающая элементы президентской и парламентской республики. При этом особенностью является стремление поставить Президента над всеми ветвями власти не в качестве лица, сосредотачивающего в своих руках всю полноту власти, а в роли координатора и арбитра отношений между законодательной, исполнительной и судебной властью. Несмотря на особое положение Президента в системе государственной власти и исключительный характер его полномочий, его власть имеет пределы благодаря принципу сдержек и противовесов. Так, например его исключительное право на введение военного или чрезвычайного положения: указ Президента об их введении  незамедлительно должен передаваться на утверждение Совету Федерации. Согласно Конституции РФ кандидатом на пост Президента может быть гражданин РФ, достигший 35 лет и проживающий непрерывно на территории России не менее 10 лет, имеющий высшее образование. При этом существуют некоторые особые ограничения. Не может быть кандидатом лицо, прекратившее ранее исполнение обязанностей Президента в результате: отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья выполнять эти обязанности, отрешения от должности. В России на выборах Президента РФ баллотировалось от 6 до 11 кандидатов. После принятия ФЗ о политических партиях правом выдвижения кандидата на этот пост обладают политические партии или инициативные группы избирателей (не менее 500 чел.), которые должны собрать 2 млн. подписей избирателей в поддержку кандидата. Не обязателен сбор подписей для партий, имеющих фракции в Государственной думе. В соответствии с действующим законодательством выборы Президента проходят по мажоритарной (фр. Majoritee - большинство) системе абсолютного большинства (различают Мажорит. и.с. абсолютного большинства - более ½ всех голосов, относительного – большее между кандидатами и квалифицированного- 2/3, ¾ всех голосов), т.е. более половины всех поданных голосов избирателей в первом туре. При повторном голосовании, как это было в 1996 г. на выборах Ельцина Б.Н., достаточно относительного большинства голосов между двумя кандидатами. Согласно ст.82 Конституции РФ, избранный Президент вступает в должность с момента принесения присяги. Вопрос вступления Президента в должность регулируется ст. 60 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Принесение присяги Президентом – инаугурация (лат. – посвящение, вступление в должность) – является формальным мероприятием государственного значения, фиксирующим официальное вступление законно избранного народом в ходе голосования Президента. Приведение к присяге президента проходит обязательно в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной думы, судьи Конституционного Суда РФ. Присутствие представителей иностранных государств, часто на инаугурации присутствуют главы и равные им по рангу должностные лица, носит символический характер признания ими вновь избранного Президента как главы государства и символизирует дружественное отношение к его кандидатуре. Срок полномочий вновь избранного Президента ограничен Конституцией и составляет 6 лет. Пост Президента не может заниматься одним лицом более двух сроков подряд. Прекращение полномочий Президента возможно в случае: • по истечении установленного Конституцией срока; • в случае его отставки – добровольный уход с поста подписанием письменного заявления (31.12 1999 г. – Ельцин Б.Н.); • в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья выполнять эти обязанности; • в результате отрешения от должности (в связи с совершением тяжкого преступления), который предусматривает особый порядок и процедуру импичмента, в котором участвуют Государственная Дума (2/3 голосов), Совет Федерации, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд. Согласно Конституции РФ Президенту предоставляются определенные льготы и гарантии. Он обладает неприкосновенностью (ст.91): никто не может применять в отношении Президента физического или психического насилия, он не может задерживаться, обыскиваться, арестовываться. Президент не может быть привлечен к любому виду правовой ответственности, пока он состоит в должности, да и после это проблематично в силу ФЗ. Президент, как высшее должностное лицо государства, в принципе ни перед кем не несет ответственности, над ним нет никого кроме народа его избравшего. Формой выражения полномочий Президента является издание им двух видов нормативных актов: указов и распоряжений. 2. Роль законодательной власти в управлении государством Вопросам законодательной власти в Конституции РФ посвящена 5 глава. Расположение её сразу после положений о президенте и перед разделом о Правительстве указывает на значение представительной и законодательной власти, а также ее место в системе разделения властей. Высшим законодательным органом российского государства является Федеральное Собрание. Конституция (ст.94) прямо называет Федеральное собрание парламентом России и тем самым утверждается его представительный и законодательный характер. Правовой статус Федерального Собрания раскрывается не только в 5 главе Конституции РФ, но и в других её разделах, а также иных федеральных конституционных актах, посвященных Федеральному Собранию. Федеральное Собрание, как законодательная власть России, состоит из двух палат: верхней - Совет Федерации (178 человек - по два представителя от субъекта) и нижней – Государственная дума (435 депутатов). Обе палаты создают внутренние структурные органы – комиссии. Такая структура Федерального Собрания связана, прежде всего, с федеративным устройством нашего государства и принципами его образования. Почти все федерации в мире имеют двухпалатную систему. В очень редких случаях (в прошлом ЮАР, Югославия) парламент насчитывает большее число палат от 3 до 6. Иногда в понятие парламента вкладывается тройственность содержания: Великобритания – две палаты и монарх, в Индии – две палаты и президент. В некоторых странах мира однопалатные парламенты, которые имеют свои названия; Всекитайское собрание народных представителей, Народное собрание в Египте, фолькетинг в Дании, риксдаг в Швеции). Почти во всех странах одна палата именуется палатой депутатов, а другая сенатом. Как правило, нижняя палата депутатов имеет больше полномочий, чем верхняя. Каждая из палат Федерального Собрания России имеет свои особенности по порядку формирования, процедуре работы, кругу полномочий. Здесь также незримо присутствует принцип разделения властей и система сдержек и противовесов, только в другом аспекте внутри одной ветви власти. Государственная Дума формируется на основе выборов. 225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, когда общее число избирателей делится на 225 округов. Другая половина (225) избирается по федеральному округу пропорционально количеству голосов, поданных в федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями и блоками. К распределению мандатов в этом случае допускаются только списки, получившие не менее 5 % голосов избирателей, принимавших участие в выборах. Такая система выборов называется смешанная. Она соединяет два принципа: принцип большинства (мажоритарность) и пропорциональности (для партийных списков). Конституция установила три требования для депутатов (кандидатов): гражданство РФ, возраст 21 год и наличие права участвовать в выборах и избираться признание судов недееспособным и содержание в местах лишения свободы по приговору суда). Парламент России, как и в большинстве зарубежных государств, единственный коллегиальный законодательный орган государства. В странах, где нет парламента, законодательством занимается монарх – султан, король, эмир (катар, Саудовская Аравия, Оман), или совет монархов (эмиров) составных частей федерации (ОАЭ). В мусульманских странах такие законодательные акты называют низамами, так как считается, что все законы (кануны) содержатся в Коране. В отдельных странах мира законы могут приниматься надпарламентскими (Туркменистан – Халк Маслахаты) или подпарламентскими (Греция, Италия, Испания, Португалия и др.) органами, так называемыми решающими комиссиями, а также на основе делегирования полномочий (делегированное законодательство). Управление государством Парламент как законодательная ветвь власти в России, как и в других странах, осуществляет, прежде всего, путем принятия законов и иных правовых актов, а также участия в формировании государственных органов (назначение председателя Правительства, назначении судей Конституционного суда и др.) на разных уровнях и осуществления контрольных функций (счетная Палата – бюджет, соблюдение и исполнение законов. Выполнять функции в системе государственного управления Федеральное Собрание может только в совокупности обеих палат. Законодательный акт принятый Государственной Думой считается принятым Федеральным Собранием только после его утверждения Советом Федерации и подписания Президентом. Хотя подпись Президента носит согласительный характер и одобрения закона, а также своего рода распоряжение исполнительным органам к неукоснительному его исполнению. В отдельных случаях достаточно участия только одной палаты: половина ЦИК РФ избирается каждой палатой отдельно. Индивидуальные действия депутатов (запрос в государственный орган) является использованием прав парламентария, а не Парламента, хотя бы потому, что Парламент коллегиальный орган. Участие Парламента в управлении государством проявляется в его функциях: a) Является органом народного представительства всего и выражает суверенитет населения страны; b) Только Парламент вправе от имени народа осуществлять законодательствование и принимать законы, имеющие высшую силу в государстве не только для граждан, но и для органов государственной власти. Тем самым осуществляет регулирование общественных отношений в обществе, в чем проявляется верховное руководство государственными делами. c) Участвует в формировании, роспуске, освобождении других высших органов и должностных лиц государства и субъектов Федерации; d) Осуществление парламентского контроля в отношении органов исполнительной власти и в различных сферах общественной жизни. e) Объявление амнистии является исключительной компетенцией Парламента (около 15 раз); f) Деятельность в сфере внешней политики проявляется в заслушивании посланий Президента, участие в международных межпарламентских слушаниях и др. g) Государственная Дума вправе обращаться в Конституционный Суд с запросами о соответствии законодательных и нормативных актов Президента, Правительства, федеральных органов исполнительной власти и субъектов Федерации. Все свои полномочия Федеральное Собрание осуществляет на своих заседаниях во время сессий (весенняя с 12.01 по 20.06 и осенняя с 01.09 по 25.12). Принятие закона происходит по определенной процедуре. Законодательный процесс – это система действий в парламенте, завершающаяся принятием закона или отклонением его проекта. Обсуждение закона происходит в трех чтениях, которые могут быть проведены в отдельных случаях в один день. Принятые законы подлежат опубликованию в средствах массовой информации. 3. Правительство России как субъект государственного управления Законы, принятые Парламентом подлежат исполнению на всей территории государства. С целью обеспечения исполнения законов создаются органы исполнительной власти: федеральные и субъектов Федерации, которые образуют систему органов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти – это юридически упорядоченная, внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения между ними компетенции и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории России. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни. Единая система органов исполнительной власти действует только в пределах ведения Федерации и совместного ведения с субъектами Федерации. В этих рамках исполнительные органы субъектов находятся в подчинении Правительству и соответствующих министерств и ведомств. Федеральные органы в субъектах Федерации могут создавать свои территориальные органы. В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня органов: руководящие органы (Президент, Правительство РФ) и органы государственной администрации (министерства и ведомства). Правовой базой для государственного органа являются нормы Конституции РФ, соответствующих законов, положений и иных нормативных актов. Построение и функционирование органов исполнительной власти основывается на принципах федерализма, централизации и децентрализации, законности, гласности, единоначалия, коллегиальности и персональной ответственности. Правосубъектность органа исполнительной власти возникает одновременно с его образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с упразднением. Административно-правовой статус органа исполнительной власти состоит из трех блоков: целевой – включает нормы о целях, функциях, задачах и принципах деятельности; организационно-структурный – правовые предписания, регламентирующие порядок образования, реорганизации и ликвидации; структуру; линейную и функциональную подчиненность; компетенционный – совокупность властных полномочий и подведомственности (компетенция в области планирования, контроля и др.). Органы исполнительной власти разнообразны, что связано с различными сферами их деятельности, объемом компетенции и т.д., что дает возможность группировать их по различным основания: a) по уровню функционирования (федеративному устройству): • федеральные органы (Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры, департаменты, главные управления, агентства); • органы исполнительной власти субъектов Федерации (президенты, губернаторы, правительства и т.д.); • региональные органы (представители Президента, управления федеральных министерств и ведомств в федеральных округах, командующие военными округами, т.д.) b) по характеру компетенции: - общей компетенции – управление всеми отраслями сферы деятельности (Правительство РФ, президенты республик, губернаторы и т.п.); - специальной компетенции: отраслевые органы – руководство отдельной сферой или отраслью управления; внутриотраслевые органы – в рамках отрасли руководство определенным участком (территориальные органы федеральных министерств); межотраслевые органы (функциональной компетенции) – выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления (Госкомстат, стандартизации и др.); органы смешанной компетенции – имеющие признаки отраслевой и межотраслевой компетенции (Минздрав в МВД и в Минобороны). В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть на федеральном уровне осуществляется Правительством РФ, структурное содержание определяется, и состав которого назначается Президентом России. Аппарат органов исполнительной власти самый многочисленный в сравнении с другими ветвями власти, что в первую очередь связано с функциями и направлениями деятельности. Состав Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности в соответствующий период. Правительство состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров, назначаемых Президентом по представлению Председателя Правительства. Президент может самостоятельно вводить должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства. Число заместителей определяется Президентом. В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум, состоящий из Председателя, его заместителей, федеральных министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, федерального министра – руководителя Аппарата Правительства. При Правительстве для решения оперативных вопросов образована и действует Комиссия Правительства по оперативным вопросам во главе с Первым заместителем Председателя Правительства. Сущность исполнительной власти, заключающаяся в оперативном повседневном распорядительстве и исполнительской роли в государственном управлении, раскрывается через ее многообразные функции: a. контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целях обеспечения правопорядка и законности в государственном управлении; b. управленческая и организационная деятельность по исполнению законов и реализации государственной политики в различных областях общественной жизни; c. административное нормотворчество в подзаконодательной форме; d. административное правоприменение, осуществляемое в двух формах: • оперативно-исполнительная – реализация предписаний правовых норм и позитивное регулирование с помощью индивидуальных правовых актов; • юрисдикционная деятельность, осуществляемая административными средствами и направленная на разрешение управленческих конфликтов, охрану правовых норм, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений; e. осуществление разрешительной политики государства (лицензирование, регистрация, сертификация и т.п.); f. охрана правопорядка, обеспечение безопасности граждан и общества (полицейская функция); g. информационно-аналитическая деятельность. Осуществление исполнительной власти происходит в различной форме. Форма осуществления исполнительной власти – это внешнее выражение действий, совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) в процессе исполнительно-распорядительной деятельности в рамках их компетенции и вызывающие определенные последствия. Можно назвать следующие формы: a) правовые – всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия. По своему содержанию к ним относится: • правотворческая управленческая деятельность – создание, изменение, отмена или усовершенствование правовых актов; • правоприменительная деятельность – разрешение конкретных управленческих дел на основе соответствующих правовых норм; b) неправовые (организационные) – не влекут прямых юридических последствий. Они могут подразделяться на: - осуществление организационных действий, возникающих в повседневной деятельности органов исполнительной власти (разработка программ, работа с кадрами, контроль и т.п.); - решение материально-технических задач вспомогательного характера в управленческой деятельности (пр.- ведение делопроизводства); c) по целям использования: • внутренние – решение организационно-штатных вопросов, управление структурными подразделениями внутри управленческого органа, руководство сотрудниками, • внешние – обеспечение выполнения функций, возложенных на исполнительный орган. d) по способу выражения: - словесные (письменные и устные); - конклюдентные (жесты, сигналы, знаки и т.п.). Осуществление исполнительной власти может происходить в других формах: • составление и предоставление отчетов (декларации в налоговую инспекцию и т.п.); • осуществление государственной регистрации (охотничье оружие и др.); • выдача документов, подтверждающие специальные права субъектов (лицензирование); • совершение иных юридически значимых действий. Исполнительно-распорядительная деятельность носит подзаконный характер. Она должна осуществляться только на основе закона, во исполнение закона и в рамках закона. Исполнительная власть не только исполняет законы, но и действует (распоряжается от имени государства) в установленных законом пределах. Правовой базой для деятельности исполнительной власти служит административное право. Важную роль играют органы исполнительной власти в формировании условий для реализации административно-правового статуса граждан. Они непосредственно должны решать вопросы обеспечения гарантий прав и свобод граждан. В пределах своей компетенции эти органы: издают правовые акты, влияющие на реализацию административно-правового статуса; сами реализуют исполнение нормативно-правовых актов, влияющих на административно-правовой статус граждан; содействуют гражданам в реализации их прав и свобод; осуществляют охрану и защиту прав и свобод граждан от нарушений. 4. Судебная власть в государственном управлении В различных странах создаются и действуют различные по форме государственные и частные юридические организации, которые осуществляют в обществе разнообразную юридическую деятельность. Особое место среди них занимают государственные суды, которые наделены государственными полномочиями и представляют собой одну из ветвей государственной власти. Судебная власть обладает только ей присущими свойствами и отличается от других ветвей власти способами осуществления своей деятельности. Она не устанавливает нормативных правил поведения в обществе как законодательная власть и не занимается исполнением законов как исполнительная ветвь. Для судебной власти присущи характерные черты. Деятельность суда носит конкретный характер в особой процессуальной форме, установленной законом и нарушение которой приводит к незаконности принимаемых судом решений.  Сфера деятельности суда – разрешение конфликтов в общественных отношениях, при разрешении которых суд действует от имени государства («Именем Российской Федерации») и использует государственную власть. Суды, осуществляя правосудие, обеспечивают верховенство закона, господство права в обществе. Особенностью судебной власти является то, что она осуществляется не через деятельность конкретного государственного органа или учреждения, а судебным присутствием в судебном заседании единолично судьей или коллегией судей. Участие присяжных и народных заседателей в принятии решения касающегося ограничения прав и свобод граждан и юридических лиц также характерно только для судебной власти. В заседании коллегии министерства с правом решающего голоса не могут участвовать граждане. Полномочия судебной власти носят исключительный характер, поскольку таких полномочий нет больше ни у одной ветви власти: от наложения штрафа, лишения родительских прав до отмены законодательного акта, лишения свободы и даже жизни. Вместе с тем судебная власть слабее, чем законодательная, опирающаяся на поддержку населения, избирателей, или исполнительная, обладающая силовыми средствами для выполнения своих функций. Отличительной чертой судебной власти является не политический характер деятельности. Если законодательная и исполнительная ветви власти тесно связаны с политикой в обществе: от формирования до принятия решений о направлении деятельности, то при осуществлении судебной власти это не только не допустимо, но и прямо запрещено законом. Для судебной системы характерна более высокая степень стабильности, бюрократизма и консерватизма, чем для других ветвей власти, где надо принимать оперативные решения на основе складывающейся ситуации в обществе, государстве, в мире. В тоже время, суд, защищая законные права и интересы граждан, обеспечивает защиту государственной власти, поддерживает легитимность государственного управления. Одновременно суд выполняет идеологическую роль в обществе, воспитывая уважение граждан к закону, способствует укреплению правопорядка в обществе (функция исполнительной власти). В соответствии с Конституцией РФ (ст.118) правосудие в России осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Для выполнения этого конституционного требования в РФ создана и действует судебная система, которая состоит из Федеральных судов (Конституционный, Верховный, верховные краевые, областные городские и т.п., военные и специализированные суды общей юрисдикции, а также арбитражные суды - ВАС, суды округов, субъектов РФ) и суды субъектов Федерации (конституционные (уставные), мировые судьи). Все суды составляют единую судебную систему государства, образованных на общих принципах, в соответствии с федеральным законодательством. Все виды судов имеют свою сферу деятельности и, следовательно, свои особенности формирования, деятельности и специфику принимаемых ими решений. Конституционный Суд назначается из 19 судей на 15 лет без права их повторного назначения. Предельный возраст 70 лет. Конституционный суд осуществляет только последующий контроль по решениям, вступившим в законную силу правовым актам. Основная задача Конституционного суда охрана и защита Конституции РФ, осуществление контроля за соответствием решений, законодательных и нормативных актов требованиям Конституции РФ. Решения суда принимаются коллегиально открытым голосованием в совещательной комнате, при этом судьи не имеют права воздерживаться от голосования. Верховный Суд – является высшим судебным органом по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным делам и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции (ст. 126 Конституции РФ). Правовой статус Верховного суда Российской Федерации, существовавший с момента принятия Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, когда он был высшей инстанцией в системе федеральных судов общей юрисдикции, изменён Президентом Российской Федерации, подписавшим 5 февраля 2014 года Закон № 2-ФКЗ о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации». На основании этого закона произошло объединение Верховного и Высшего арбитражного судов Российской Федерации в новый орган, являющийся их правопреемником, - Верховный суд Российской Федерации, который с момента начала своей работы не принадлежит к системе федеральных судов общей юрисдикции. Суды общей юрисдикции создаются по территориальному признаку в субъектах Федерации, административно-территориальных единицах (районные суды), или в особых судебных округах (межмуниципальные в крупных городах, мировые суды участков). При судах общей юрисдикции образуются суды с участием присяжных заседателей, которые рассматривают только уголовные дела с предполагаемым суровым наказанием. Приговоры таких судов обжалуются только в Верховном Суде. Мировые судьи это суды общей юрисдикции субъектов Федерации входящие в единую судебную систему государства. Один судья назначается на участок с населением 15-30 тысяч человек. В систему судов общей юрисдикции входят военные суды, создаваемые в местах дислокации воинских частей и учреждений. Им подсудны дела, стороной в которых являются военнослужащие или лица, проходящие военные сборы. Арбитражные суды рассматривают хозяйственные споры. Действующим законодательством допускается создание специализированных судов по рассмотрению гражданских дел (налоговых, трудовых споров и др.), но в настоящее время этот вопрос пока не решен. Вопросы для самоподготовки: 1. Президент РФ в системе управления государством 2. Федеральное собрание и его функции 3. Система органов исполнительной власти, сущность исполнительной власти 4. Судебная власть в государственном управлении и ее характерные черты 5. Виды судов и их функции ТЕМА 7 «ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ» Учебные вопросы: 1. Социальная природа государственного аппарата 2. Элементы и структура государственного аппарата 3. Орган исполнительной власти и его правовой статус 1. Социальная природа государственного аппарата Люди создают государство для защиты своих личных прав и свобод, что является социальной функцией государства. Необходимость государства вытекает из того, что люди, разные по своей природе, уровню развития и ряду других причин, воспринимают и используют жизненные ситуации каждый по своему, иногда в ущерб интересам других. Как форма общества, государство выступает одновременно структурой и механизмом общественного самоуправления. К сожалению, десятилетиями в нашей стране формировалось мнение о сверхъестественности людей находящихся у власти, что приводило к удалению государства от общества, народа. Между тем, государство тесно связано с обществом, практически все его граждане обращались для решения своих вопросов в государственные органы, государственно-правовые институты создаются обществом для ведения общественных дел, и люди, занимающие различные государственные посты, воспитываются и выдвигаются обществом. Каков человеческий потенциал самого общества, таков во многом и персонал органов государственной власти и местного самоуправления. Государство должно иметь только те институты, которые служат интересам общества, а в решении задач государства и их осуществлении должно принимать все общество. Поэтому открытость государства обществу и степень вовлечения граждан в государственные дела характеризуют уровень развития государства как демократического и правового. Особенность государства как социального института заключается и в том, что через его структуры и механизмы формируется и закрепляется всеобщая воля, придающая государственным установлениям обязательный характер. Государству принадлежит легитимная монополия на законотворчество и принуждение. Именно властная сила государства с помощью права, закона способна обеспечить защиту и сохранность прав и свобод каждого гражданина. С появлением государства появляется и особая группа людей, занимающаяся управленческими вопросами. Для обеспечения реализации своих целей и функций государство создает и содержит специальный аппарат – совокупность людей, профессионально занимающихся выполнением функций государства. Одна часть обслуживает законодательствование, исполнение законов и судебную защиту граждан, а другая осуществляет контроль соблюдения законов, поддерживает внутренний правопорядок и обеспечивает внешнюю безопасность государства. Существование государственного аппарата является неотъемлемой частью государства и одним из его признаков. Государственный аппарат — это система государственных органов, учреждений и организаций, осуществляющих регулирование в обществе при помощи законодательной, исполнительной, судебной и других ветвей власти, различные формы и методы государственного воздействия. «Клеточка» государственного аппарата - это государственный служащий. Структура государственного аппарата зависит, во-первых, от организации государственной власти (в тоталитарных социалистических странах отрицается разделение властей), во-вторых, от политико-территориального устройства государства (унитаризм, федерализм, существование автономных образований), в-третьих, от деления на органы и должностные лица, осуществляющие властные полномочия (например, парламент, судьи), и органы и должностные лица, образующие обслуживающий аппарат (например, аппарат Правительства РФ, канцелярии судов, эксперты - советники министерств). С точки зрения разделения властей в аппарате управления государства различаются органы (а иногда - и должностные лица) законодательной, исполнительной и судебной власти. В странах тоталитарного социализма, где принята иная концепция, различаются органы государственной власти, органы государственного управления, суда и прокуратуры. Органы законодательной власти представлены общегосударственными парламентами (а в некоторых странах, например Индонезии и Туркмении, также надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъектов федерации и политических автономий. Между высшими и низшими представительными органами нет административного подчинения. Согласованность действий обеспечивается в результате принятия вышестоящими парламентами законов, обязательных и для нижестоящих представительных органов. К парламентам примыкают некоторые другие органы, не входящие в понятие парламента (аппарат, обслуживающий палаты парламента и их постоянные комиссии, счетная палата, уполномоченный по правам человека и т.д.). Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых странах по конституции она принадлежит монарху, но на деле в парламентарных монархиях (Великобритания, Япония и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат в таких странах фактически возглавляет правительство (премьер-министр). В дуалистических монархиях монарх реально управляет страной (Иордания и др.), а в абсолютных монархиях (Саудовская Аравия, Оман и др.) в руках монарха находится вся полнота власти. В республиках исполнительная власть обычно принадлежит президенту, но ее реальное осуществление зависит от формы правления. В президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) президент одновременно является главой государства и главой исполнительной власти. Он возглавляет государственный аппарат, делегируя министрам те или иные полномочия, а те, в свою очередь, делегируют их нижестоящим государственным служащим. Правительства как коллегиального органа в президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то премьер-министр, назначаемый и смещаемый президентом без ведома парламента, является так называемым административным премьером. Он действует по поручениям президента, а фактическим главой правительства остается президент. В парламентарных республиках, например в Индии или Германии, государственный аппарат возглавляет правительство. Нормы конституций, предоставляющие широкие полномочия президентам, парируются другими нормами тех же конституций, согласно которым президент должен действовать только по совету правительства и все его акты недействительны, если на них нет дублирующей подписи премьер-министра (правило контрасигнатуры). В полупрезидентских республиках иная ситуация. Бывает, что существует «двухголовая» исполнительная власть - она принадлежит и президенту, и правительству (Франция и др.). В России руководство государственным аппаратом тоже разделено. «Силовые» министерства и ведомства (обороны, внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям, службы безопасности и т.д.), некоторые другие министерства (иностранных дел, юстиции) находятся под непосредственным руководством президента, другими руководит правительство. Среди ветвей власти исполнительная власть обладает самым разветвленным и многочисленным аппаратом, самым большим штатом государственных служащих. По нашим подсчетам, с учетом военнослужащих, полиции (милиции), других формирований (например, по ликвидации чрезвычайных ситуаций) он нередко в сто раз превышает численность вместе взятых парламентариев и судов вместе с обслуживающим их аппаратом. В системе исполнительной власти действует исполнительная вертикаль: административное подчинение нижестоящих вышестоящим. К исполнительной ветви власти примыкают материальные придатки государства: армия, полиция (милиция), служба государственной безопасности, разведка и контрразведка, тюрьмы. По существу, это особые виды государственных организаций. Они в значительной степени усиливают исполнительную власть. Судебная ветвь власти имеет свой специфический аппарат. В одних странах это сами судьи и обслуживающие суды, технические служащие (секретари судебных заседаний, канцелярия и т.д.), в других - так называемые следственные судьи (в некоторых странах это следователи, не входящие в состав собственно судебного корпуса), прокуроры при судах и подчиненные судьям судебные коменданты, приставы, обеспечивающие порядок судебных заседаний. Существуют разные звенья судов (низовое, среднее, верховные суды), но при рассмотрении и решении конкретных дел в отличие от чиновников исполнительной власти суды и судьи не подчинены по вертикали. Помимо органов и должностных лиц, относящихся к ветвям власти, примыкающих к ним, государственный аппарат включает структуры с особым статусом. Иногда часть таких органов (избирательные комиссии (трибуналы), избирательный регистр) выделяют в качестве особой ветви избирательной власти (в некоторых странах Латинской Америки), иногда - контрольной власти (генеральные контролеры, генеральные ревизоры, генеральные атторнеи и т.д. со своими службами). Во многих странах есть омбудсмэны - уполномоченные парламента по правам человека (Россия), по соблюдению правопорядка в армии (Германия), по охране окружающей среды (Канада) и др. Согласно конституциям и законам, они при исполнении своих полномочий независимы, не подчинены никакой другой власти. В России особое положение занимает Центральный банк, во Франции - Экономический и социальный совет, в Италии - Высший совет магистратуры, ведающий кадрами судейского корпуса, в Египте - консультативный совет ашшура и т.д. В России и в ряде других стран (Китай и т.д.) особое звено государственного аппарата образует прокуратура, которая в таких странах обособлена от судов. Ее главная задача - контроль соблюдения законности. Специфической частью государственного аппарата являются специализированные органы конституционного контроля (конституционные суды, конституционные советы и др.), а в некоторых мусульманских странах - органы религиозно-конституционного контроля (они не решают конкретные дела, а следят за соответствием законов Корану). Существует множество классификаций, относящихся к государственному аппарату. Различаются органы и должностные лица общей компетенции (например, правительство, президент) и органы и должностные лица отраслевой компетенции (например, министры или уполномоченный по правам человека). Вопросами, относящимися к компетенции государства, занимаются центральные органы (например, парламент, министерства), а вопросами, относящимися к решению некоторых местных дел, - местные государственные органы (например, местные администрации в областях и районах Украины, назначаемые президентом). В качестве местных государственных органов (государственной власти и государственного управления) в странах тоталитарного социализма (Китай, КНДР, Куба и др.) рассматриваются советы и избираемые ими исполнительные комитеты. Следует, однако, иметь в виду, что на местах отнюдь не всегда существуют местные государственные органы. Во-первых, во многих странах нет назначаемых на места чиновников общей компетенции (например, в Великобритании), но там создаются местные делегатуры министерств. Это отделы центральных отраслевых органов, расположенные на местах. Они не управляют местными делами, а выполняют на местах отраслевые общегосударственные полномочия. Во-вторых, наряду с ними действуют муниципальные (общинные и региональные) органы, штат которых состоит из муниципальных служащих. Это органы и должностные лица не государственной (т.е. власти всего общества), а публичной власти территориального коллектива. В общинах (низовом звене административно-территориального деления) обычно нет никаких государственных органов, есть только муниципальные, хотя в крупных общинах могут быть отделы министерств. Так обстоит дело и в субъектах РФ. В некоторых странах (Франция и др.) мэры общин, избранные муниципальными советами или населением общин (городов, других населенных пунктов, группы деревень), затем утверждаются правительством (министром внутренних дел) как представители государственной власти в данной общине, наделяются определенными государственными полномочиями. Однако они остаются, прежде всего, главами муниципалитетов. В структуре государственного аппарата различаются коллегиальные и единоличные органы. Первые принимают решения коллегиально, в необходимых случаях большинством голосов (например, парламент или суд), вторые - единолично (президент, министр). Есть и другие классификации, о которых речь пойдет ниже. Государственный аппарат имеет свои особенности: в простом унитарном государстве (например, в Болгарии или Польше, имеющих только административно-территориальные единицы), в сложном унитарном государстве, включающем автономные образования (например, в Финляндии, где Аландские острова имеют свой местный парламент, принимающий местные законы), в региональном государстве, целиком состоящем из автономных единиц (например, Италия), и в государстве федеративном. Наиболее простой является структура аппарата в простом унитарном государстве: один парламент (местных парламентов не существует), правительство и глава государства (президент или монарх), судебная система и система исполнительных органов, строго подчиненных по вертикали. Вместе с тем структура государственных органов на местах может различаться в зависимости от того, является унитарное государство централизованным, децентрализованным или относительно централизованным. В централизованном унитарном государстве на местах (кроме общих - низовых территориальных единиц, но в Индонезии и Таиланде - даже в общинах и кварталах городов) государственным управлением ведают назначенные чиновники общей компетенции (губернаторы, начальники районов, старосты деревень, правда, последние назначаются в Индонезии из числа трех лиц, выбранных в качестве кандидатов на должность старосты населением). В децентрализованном унитарном государстве (например, в Великобритании, Швеции), а также в субъектах Федерации в России, США и др. на места чиновников общей компетенции не назначают. Решением вопросов общегосударственного значения там занимаются местные отделы (делегатуры) министерств (каждый отдел - только в рамках своей отраслевой компетенции), а местными делами ведают избранные гражданами муниципальные советы и муниципальная администрация. В относительно централизованном унитарном государстве (например, во Франции) назначенных чиновников общей компетенции никогда не бывает в низовом звене - в общинах, они назначаются в округа, где нет выборного местного совета, в остальных звеньях действуют назначенные чиновники общей компетенции (префекты), делегатуры министерств и избранные советы. В сложном унитарном государстве, имеющем в своем составе одно или несколько автономных образований, структура государственного аппарата не столь проста. Если это автономия политическая, то там действует свой законодательный орган (на Аландских островах в Финляндии, на Корсике во Франции, на острове Минданао на Филиппинах и т.д.), правда, с довольно ограниченными полномочиями. Он обычно создает свой исполнительный аппарат, а в автономию глава государства или правительство назначает губернатора. Его полномочия обычно сводятся к контролю за соответствием деятельности органов автономии общегосударственным законам. Если это административная автономия (два округа индейцев в Никарагуа, округа гагаузов в Молдавии, более 150 автономных районов, округов и уездов в Китае), то структура органов обычно мало отличается от общегосударственного стандарта управления на местах. В основном отличия касаются более широких полномочий автономии по сравнению с административно-территориальными единицами соответствующей ступени с целью учета в управлении местных особенностей. Региональное государство (Италия, Испания, ЮАР, Шри-Ланка), целиком состоит из однотипных (Италия, ЮАР) или неодинаковых (Испания) автономных образований. Все они являются политическими автономиями (в Испании права мелких автономий по сравнению с крупными ограничены). По сравнению со сложным унитарным государством с политической автономией в региональном государстве структура государственного аппарата усложняется. Органы, которые действуют в одном или нескольких автономных образованиях на части территории унитарного государства с автономией, в региональном государстве существуют на всей его территории, состоящей из автономных единиц. Наиболее сложным является государственный аппарат в федеративном государстве. По существу, он имеет двойственный характер - наряду с государственным аппаратом федерации имеются и государственные аппараты субъектов. Первый представлен общегосударственными законодательными, исполнительными, судебными и другими органами, а также федеральными государственными служащими, входящими в состав таких органов. Государственный аппарат субъектов федерации представлен их законодательными, исполнительными и иногда — своей системой судебных органов, действующих параллельно с системой судебных органов федерации (например, в США), однако во многих федерациях существует единая судебная система (например, в Канаде). В России также имеется единая судебная система, но субъекты федерации учреждают свои конституционные (уставные) суды и мировые суды (мировых судей). В деятельности государственного аппарата могут участвовать другие организации, учреждения, органы, если им поручаются отдельные функции органов государственного управления (одновременно передаются и материальные средства, необходимые для выполнения таких функций). Такая возможность предусмотрена, в частности, Конституцией РФ по отношению к органам местного самоуправления. В этом случае такие органы становятся как бы частью государственного аппарата, их решения и распоряжения приобретают государственное значение, а сами они в пределах переданных им функций находятся под контролем государства. Иногда отдельными функциями государственных органов наделяются общественные объединения. Чаще всего это общественные организации лиц творческих профессий, действующие в сфере культуры, иногда - объединения промышленников и торговцев (торгово-промышленные палаты, регистрирующие в некоторых органах товарные знаки, осуществляющие арбитраж по торговым делам). 2. Элементы и структура государственного аппарата Понятие и элементы аппарата государственного управления Ключевыми понятиями в системе государственного аппарата являются рассмотренные выше ветви власти, а более дробными - понятия государственной организации, государственного органа, государственного служащего (внутри последнего выделяется понятие должностного лица). По существу, это различные элементы государственного аппарата, его звенья. Следует учесть, что наряду с государственными органами и организациями существует много негосударственных организаций, органов, служащих (например, в общественных организациях, фирмах), которые не входят в состав государственного аппарата. Государственная организация - обобщающее понятие. Сюда относятся государственные учреждения и предприятия. Различия между предприятиями и учреждениями состоят в их назначении, роли в обществе, содержании основной деятельности. Главное в организации состоит не в наборе, количестве и качестве составляющих ее элементов, а в их взаимосвязях, взаимодействиях. Подсчитано, что если организация состоит из 4 элементов (руководитель плюс три подчиненных), то в ней возникают (в потенциале) 18 взаимосвязей, при 6 элементах (1 + 5) - 100, при 8 (1+7) - 490, при 10 (1+9) - 2376 и так по нарастающей - практически по принципу геометрической прогрессии. Предприятия занимаются производственной деятельностью, учреждения - управлением и социальным обслуживанием населения. На государственных предприятиях существует администрация (ее органы), но ее функции сводятся к решению вопросов внутреннего управления и она не выступает вовне как управленческий орган. Существуют разные виды предприятий по характеру своей деятельности (производственные, торговые и др.), по подчиненности и структуре (государственные, муниципальные, акционированные, унитарные и т.д.). Учреждение (например, научно-исследовательский институт, государственная библиотека, государственное высшее учебное заведение, служба занятости - по трудоустройству) зачастую распространяет свою деятельность вовне, на лиц, другие учреждения, непосредственно не подчиненные ему, но, в отличие от государственного органа, оно занято преимущественно обслуживанием и не обладает государственно-властными полномочиями, правом принимать правовые нормативные акты. Имеются учреждения, ведущие подготовительную работу для принятия органами государства властных решений. К государственным учреждениям относят также вспомогательный, обслуживающий, внутренний аппарат государственных органов (например, управление делами, канцелярия). Понятие государственного органа Государственный орган - это самостоятельная структурная единица государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями, необходимыми для частичной реализации (в соответствии с его профилем работы) функций определенной ветви государственной власти. В научных работах можно встретить различные характеристики госоргана: Функциональные – с позиции выполнения определённые функции государства; Социологические - как коллектив людей, выделенный обществом в порядке общественного разделения труда для выполнения задач в сфере госуправления; Юридические - с позиции властных правомочий, наличия необходимой компетенции (совокупностью функций и полномочий) либо государственно-властных полномочий; Организационные - делающие акцент на принадлежность к государственному аппарату, на ее внутреннее построение — организацию элементов и их взаимосвязей. Наиболее общие признаки органа государства: выполнение публичных функций, включающих регулятивные, координационные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли или регионе; учреждение и определение правового статуса данного органа вышестоящим государственным органом; право принимать управленческие решения в пределах конституции и закона; сложная внутренняя структура, аппарат органа часто состоит из подразделений (других органов) и всегда из государственных служащих в соответствии со штатным расписанием данного органа; финансирование из государственного бюджета; соподчиненность и отчетность перед органом государственной власти, учредившим данный орган. В России, в том числе в субъектах Федерации, и в зарубежных странах существуют разные виды государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Следует отличать государственный орган: - от государственного предприятия, осуществляющего экономическую деятельность на базе государственной собственности; - от государственного учреждения, связанного, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг; - от государственной организации, выполняющей обычно организационные функции в различных сферах общественной жизни. В государственном органе создаются и реализуются управленческие решения и действия, в остальных - материальные, социальные и духовные продукты и услуги. Структура государственного органа Под структурой государственного органа обычно понимается совокупность его подразделений, а в них должностей, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, система взаимоотношений этих подразделений и должностей. Структура государственного органа зависит от места органа в организационной структуре государственного управления, объема и содержания его компетенции и, соответственно, роли в управлении общественными процессами. Она всецело подчинена реализации компетенции государственного органа и строится сверху вниз. Для нее часто используется синоним "штатное расписание". Структура государственного органа должна отвечать некоторым требованиям и формироваться на основе определенных правил: мобильности, в соответствии с которым численный состав и количество внутренних подразделений государственного органа устанавливаются по оптимальным критериям управляемости; оперативности, определяющее сложность внутренних и внешних связей государственного органа, быстроту и сохранность прохождения управленческой информации, своевременность принятия и организации исполнения решений; экономичности, которое обусловливает необходимость определения стоимости содержания аппарата управления и затрат на осуществление управленческой деятельности его сотрудниками. В построении структуры государственного органа используются те же основания, что и в построении организационной структуры государственного управления с модификацией применительно к особенностям органа: линейное, функциональное, линейно-функциональное, программно-целевое. Добавляется линейно-штабное, при котором в органе при руководящем звене создается специальное подразделение для его интеллектуально-информационного обеспечения. Организационная структура государственного управления Конкретные очертания, расположение и взаимодействие элементов, их вертикальные и горизонтальные зависимости, формы связи и их возможности организационная структура государственного управления получает под влиянием многих объективных и субъективных условий и факторов. Традиционно по объектному основанию в оргструктуре государственного управления различают три "блока" органов управления: экономический, социально-культурный и административно-политический. По отношению к организационной структуре государственного управления в качестве объективных выступают общественные функции государства, проводимая им государственная политика и возникающие на их основе цели и функции государственного управления. Многое определяется также внутренними условиями и факторами, содержащимися в самом государственном управлении. Это — человеческий потенциал, особенно находящийся в государственном аппарате, замещающий политические и административные государственные должности. В организационных структурах государственного управления, используется несколько организационных оснований, которые формируют соответствующие типы структур. ♦ Линейное (или чисто линейное) основание создает структуру, при которой преобладает вертикальная, однонаправленная подчиненность государственных органов, образующая в завершенном виде строгую иерархическую пирамиду. Здесь обычно наиболее соблюдается единоначалие. ♦ Функциональное основание ведет к формированию государственных органов, специально приспособленных к ведению конкретных функций управления. Это позволяет под каждую из реализуемых функций управления подобрать высокопрофессиональный аппарат специалистов. Однако это основание порождает очень сложную проблему межфункциональной координации, которая ограничивает достоинства специализированного ведения отдельных функций управления. ♦ Линейно-функциональное основание обеспечивает соединение достоинств линейного и функционального оснований и способствует созданию структуры, в которой одни органы принимают управленческие решения и властно проводят их в жизнь, а другие обеспечивают их информацией консультативного, статистического, планирующего, координационного и иного свойства. В итоге повышается уровень государственного управления. В последние десятилетия во многих странах все большее внимание привлекает программно-целевое основание, в соответствии с которым в основу организационной структуры закладывается какая-либо цель (либо сумма целей) или комплексная программа и им подчиняются соответствующие элементы и их взаимосвязи. Это способствует интеграции интеллектуальных, природных, производственных, информационных и иных ресурсов для решения актуальных общественных проблем. На практике сейчас можно встретить так называемое матричное основание структур управления, совмещающее линейное и программно-целевое управление. Принятый тип структуры, связанный, как правило, с территориальным управлением, обеспечивающим комплексный подход к управленческим процессам на определенной территории, будучи дополненный программно-целевыми структурами, управляющими решением отдельных проблем, дает возможность гибкого, адаптационного подхода к развивающимся, динамическим управляемым объектам и умелой координации их многообразия. Единой классификации государственных органов, действующих в сфере государственного управления, нет. Но можно выделить критерии, на основе которых она может проводиться: территориальный масштаб компетенции, исходя из которого органы делятся на федеральные (центральные), органы субъектов федерации, их местные органы, а также органы местного самоуправления; соподчиненное положение органов между собой, вследствие чего среди них различают вышестоящие и нижестоящие; порядок образования органов, по которому они подразделяются на образуемые (вышестоящим органом в рамках его компетенции) и избираемые (либо населением, либо представительным органом); характер и содержание компетенции, что ведет к разделению на органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции; порядок разрешения вопросов компетенции, служащий основанием для выделения органов коллегиального управления и органов единоличного управления. По источнику финансирования иногда различают органы бюджетные и экономически самостоятельные (за счет отчислений от управляемых объектов). Организационная структура государственного управления состоит из множества государственных органов, которые различаются между собой и в то же время могут иметь немало общего, тождественного, типичного. Государственные органы, которые характеризуются одинаковым положением и однородностью осуществляемых управленческих функций, обозначают понятием "звено государственно-управляющей системы". Основными признаками, позволяющими относить государственные органы к тому или иному звену организационной структуры управления, служат известная идентичность (совпадение) их правового статуса, структуры и внешних взаимосвязей (как с управляемыми объектами, так и в рамках субъекта государственного управления). В качестве звеньев организационной структуры государственного управления можно рассматривать: Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, другие центральные органы федеральной исполнительной власти; президентов, глав субъектов Федерации, правительства субъектов Федерации, министерства и другие органы исполнительной власти субъектов Федерации; исполнительные органы местного самоуправления. Подсистемы государственных органов имеют как вертикальное построение (к примеру, федеральные органы исполнительной власти), так и горизонтальное (органы территориального управления субъекта федерации, города, района). 3. Орган исполнительной власти и его правовой статус Понятие органа исполнительной власти Среди субъектов управления органы исполнительной власти занимают особое место. В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть, будучи составной частью государственной власти, осуществляется в Российской Федерации и в субъектах РФ. Органы местного самоуправления хотя и обладают административно-правовыми полномочиями, но не входят в систему государственной власти. Следовательно, под органами исполнительной власти понимаются органы, осуществляющие исполнительные функции только на федеральном уровне и уровне субъектов РФ. Орган исполнительной власти - это государственное политическое учреждение, являющееся частью государственного аппарата и представляющее организованный коллектив людей, который, действуя от имени государства, обладает закрепленной за ним компетенцией по решению задач государства и общества, выполняет функции исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах и наделен для этого государственно-властными полномочиями. Место каждого органа исполнительной власти среди других органов, конкретное назначение в системе государственного управления, закрепленная за ним компетенция, характер государственно-властных полномочий и другие обстоятельства обусловливают его правосубъектность, т. е. правовое положение органа как субъекта административно-правовых отношений. К характеристикам, определяющим правовой статус органа исполнительной власти, относятся: точное наименование органа; его положение в иерархии субъектов государственной власти, компетенция, т. е. совокупность юридически установленных прав и обязанностей (полномочий), вопросы подчиненности и взаимоотношения с ними; цели, задачи и функции органа; порядок его образования, реорганизации и упразднения; направления, формы и методы деятельности; структура органа; виды издаваемых им правовых актов и многое другое. Несмотря на существенные отличия в правовом статусе различных органов исполнительной власти, всем им свойственны некоторые общие черты правового положения: 1) административно-правовой статус органов исполнительной власти всегда определяется нормами законодательных и подзаконных актов; 2) деятельность органов исполнительной власти всегда подзаконна; 3) деятельность органов исполнительной власти всегда является исполнительной и распорядительной; 4) подчиненность органов исполнительной власти в отличие от органов законодательной и судебной власти строится по вертикальному принципу. Виды органов исполнительной власти Органы исполнительной власти можно классифицировать по ряду признаков и оснований. I. По территории действия: 1) Федеральные органы исполнительной власти, которые распространяют свою деятельность на всю территорию Российской Федерации. Это Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты Российской Федерации и др.; 2) органы исполнительной власти субъектов РФ, которые распространяют свое действие на территорию данного субъекта РФ (республики в составе России, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения - Москвы или Санкт-Петербурга). Это правительства республик, министерства республик, администрации краев и областей, структурные подразделения администраций и др.; 3) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (включая территориальные органы Правительства РФ), которые создаются федеральными органами для осуществления своих полномочий как на территории одного субъекта РФ, так и на территории нескольких субъектов РФ. Примерами территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих в пределах одного субъекта РФ, могут служить: отделения Российской транспортной инспекции Министерства транспорта РФ в субъектах Федерации; управления Федеральной службы безопасности РФ в субъектах Федерации и др. Примерами территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих на территориях нескольких субъектов РФ, являются: региональные таможенные управления Государственного таможенного комитета РФ, территориальные (региональные) органы Федерального горного и промышленного надзора России, управления железных дорог Министерства путей сообщения РФ и др. II. По характеру компетенции: 1) органы общей компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории всеми отраслями экономики, социально-культурной и административно-политической сфер. Это Правительство РФ, правительства республик и некоторых других субъектов РФ, администрации краев, областей и др.; 2) органы отраслевой компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории какой-либо одной отраслью экономики, социально-культурной либо административно-политической сфер (например, атомной энергией, здравоохранением, обороной, юстицией и т. д.). На федеральном уровне такими органами, как правило, являются министерства Российской Федерации; в субъектах РФ - министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, главные управления, управления и др. (например, главное управление юстиции края); 3) органы межотраслевой компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории вопросами, имеющими межотраслевое значение (например, стандартизацией и метрологией, статистикой, рынком ценных бумаг и т. д.). На федеральном уровне такой компетенцией наделены в основном государственные комитеты Российской Федерации и федеральные комиссии России; в субъектах Федерации - государственные комитеты, комитеты, управления и др.; 4) органы специальной компетенции, осуществляющие надзорные, контрольные, разрешительные и некоторые иные специальные функции (например, надзор за ядерной и радиационной безопасностью, мониторинг окружающей среды, обеспечение правительственной связи и информации и т. д.). На федеральном уровне органами специальной компетенции являются федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, в субъектах Федерации - службы, палаты и др. К примеру, в структуре администраций ряда субъектов РФ существуют такие органы специальной компетенции, как лицензионная и регистрационная палаты; 5) органы внутриотраслевой (внутриведомственной) компетенции, права и обязанности которых распространяются на определенное направление работ внутри отрасли. На федеральном уровне такими органами являются службы, департаменты, главные управления, управления и другие подразделения федеральных органов исполнительной власти (например, Автомобильно-дорожная служба Министерства транспорта РФ). В субъектах РФ органы внутриотраслевой компетенции - управления, отделы и другие структурные подразделения органов исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции этих субъектов (например, Управление лицензирования, аттестации и аккредитации учебных заведений Министерства образования республики в составе России, Управление лекарственного обеспечения Департамента здравоохранения администрации края, Отдел жилищно-коммунального хозяйства Управления жилищной политики администрации области и др.). III. По организационно-правовым формам и названию различают следующие органы исполнительной власти: правительства, кабинеты министров (имеющие статус правительств), министерства, государственные комитеты, комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, ведомства, администрации, мэрии, департаменты, главные управления, управления, службы, отделы, инспекции, палаты и др. IV. По порядку разрешения вопросов: единоначалъные органы, в которых подведомственные им вопросы разрешаются единолично руководителем данного органа (министерства, управления, администрации краев, областей и др.). Несмотря на то, что во многих единоначальных органах существуют коллегии, их решения проводятся в жизнь приказами руководителя органа, который и несет всю персональную ответственность за организацию работы. Решения коллегий для руководителя единоначального органа носят совещательный, рекомендательный характер; коллегиальные органы, в которых подавляющее большинство вопросов, причем имеющих наиболее важное значение, обсуждается и разрешается только коллегиально. Издаваемые при этом правовые акты являются актами органа, хотя подписываются его руководителем. Типичные примеры коллегиальных органов - Правительство РФ и правительства республик в составе России. На коллегиальной основе осуществляют свою деятельность также государственные комитеты Российской Федерации и федеральные комиссии России. V. По источнику финансирования: - органы, финансируемые за счет федерального бюджета (госбюджетные органы); - органы, финансируемые за счет бюджетов субъектов РФ. Органы исполнительной власти России образуют систему. В систему федеральных органов исполнительной власти входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти. К иным федеральным органам исполнительной власти относятся: государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также некоторые органы Президента РФ. Правительство РФ - высший коллегиальный орган исполнительной власти, который возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в этой сфере работу других федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр). Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления их полномочий могут создавать территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, которые осуществляют свою деятельность в субъектах Федерации, а также на территориях нескольких субъектов РФ. Вопросы для самоподготовки: 1. Социальная природа государственного аппарата 2. Элементы и структура государственного аппарата • Понятие и элементы аппарата государственного управления • Понятие государственного органа • Структура государственного органа • Организационная структура государственного управления 3. Орган исполнительной власти и его правовой статус Понятие органа исполнительной власти Виды органов исполнительной власти ТЕМА 8 «ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА И СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ЕЕ РАЗВИТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» Учебные вопросы: 1. Понятие и принципы государственной службы 2. Классификация государственных должностей 3. Прохождение государственной службы 4. Современные тенденции развития государственной службы в Российской Федерации 1. Понятие и принципы государственной службы В общественной мысли внимание общества к государственному управлению справедливо связывается с таким социально-правовым институтом как государственная служба. При этом всегда, когда говорится о государственной службе, имеется в виду не частные, а публично-правовые отношения, состоящие в том, что гражданин не только трудится в каком-либо государственном органе, а находится на службе у государства в целом. Человек служит государству, обществу, закону, а не «своим» начальникам, которые решают вопросы о его продвижении по службе. В этом проявляется особенность государственной службы, ее предназначение и производный от общества характер. Государственная служба представляет собой практическое участие гражданина в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и осуществления полномочий по государственной должности. Именно исполнение, означающее не просто работу в определенный отрезок времени, отведенный на нее, или какое-либо количество подготовленных и подписанных документов, а формирование властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом, государством и гражданином, отношений способствующих достижению общественно значимых интересов каждого члена общества в демократическом правовом государстве. Именно такой подход к государственной службе позволяет осознать особенность правоотношений государства – государственного служащего – гражданина – общества. Именно в таком контексте понимается и развивается государственная служба в большинстве развитых демократических государств. Отношение к государственной службе, к ее организации и регламентированию, к прохождению службы чиновниками служит показателем устройства государства и его аппарата. Подход к понятию и организации государственной службы в зарубежных странах различен, однако значение ее для общества везде имеет важное значение и ей уделяется пристальное внимание, которое нельзя сравнить с положением в России. Объем и форма правового регулирования государственной службы в зарубежных странах различен. В наиболее развитых странах мира обеспечение устойчивости и стабильности институтов государственной службы сочетается с административными реформами. В Англии такая реформа была проведена в 1970 г., в США в 1978 г. был принят закон о реформе государственной службы, в котором особое внимание уделялось улучшению механизма комплектования кадров государственного аппарата. В США действующие акты, посвященные государственной службе, объединены в титуле 5 Свода законов. В США существует 18 категорий государственных служащих: первые 8 – технический персонал, следующие 6 – средний руководящий и технический персонал высшей категории (вспомогательный), 3 категории – высший руководящий состав. Особый интерес представляет собой введенная указанным законом «система заслуг», в соответствии с которой карьера служащих в США зависит, прежде всего, от результатов их деятельности. В законодательстве Франции различаются понятия государственной и местной публичной службы. Германия также имеет систему законов о государственной службе. При этом отмечается исключительная законодательная компетенция федеральной власти в определении вопросов федеральной службы. В Италии действует закон-рамка о государственной службе 1983 г., содержащий основополагающие принципы, которые развиваются актами всех административных органов, включая коммуны (местные органы). Во всех странах цели государственной службы рассматриваются как упорядочение и повышение эффективности реализации государственной власти и государственного управления, а также соединение ответственности за исполнения государственной должности с социально-экономическими гарантиями государственной службы. Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы. Только Петр I впервые в России стал решать вопросы государственной службы. Его Указ от 4 февраля 1722 г. «Табель о рангах» заложил основу государственной службы в России. В этом указе были включены 94 наименования гражданских и воинских должностей, разделенных на 14 классов. Так, генерал-губернатор – 3-й класс, президент Коллегии (4 класс) были весьма внушительными чинами. Право на дворянство давал самый низший 14 класс. В «Табель о рангах» вносились изменения: например, в 1809 г. о необходимости сдавать экзамен для перехода в 8-й класс. В XIX веке были установлены и обращения к чиновникам: «ваше благородие» (9-14 класс), «ваше высокоблагородие» (5 класс), «ваше превосходительство» (3-4 класс), «ваше высокопревосходительство» (1-2 класс). Вопросам государственной службы были посвящены различные указы, инструкции и циркуляры: «О безволокитном и правом вершении дел» (1719), «Об исполнительской дисциплине служащих государственных учреждений» (1724), «О существенных обязанностях всех чиновников и в особенности прокуроров, при исправлении должностей своих в Присутственных местах» (1765), «О порядке наложения административных взысканий за упущение по службе» (1849), «О сокращении делопроизводства и переписки по гражданскому управлению» (1852) и др. Строгая регламентация элементов государственной службы, однако, мало помогала искоренению пороков управленческих чиновников: волокитства, взяточничества, формализма, служебных подлогов. В годы советской власти также издается много нормативных актов посвященных государственной службе. Постепенно эти акты консолидируются в трудовом законодательстве. В этот период отношения между работником (служащим) государственного органа и самим государственным органом регулировались в основном только трудовым законодательством. На общем фоне нормативных актов советского периода наиболее значимым в 1967 г. становится «Единая номенклатура должностей служащих». В ней закрепляется перечень должностей служащих, занятых в отраслях народного хозяйства и органах хозяйственного и государственного управления. С учетом характера труда должности были поделены на три крупные группы: руководители, специалисты и технические работники, которые были исходными для составления штатных расписаний учреждений. Несмотря на множество нормативно-правовых актов по вопросам государственной службы, государственная служба, охватывающая именно персонал государственного управления, так и не была создана. Понятие государственной службы в нашей стране формировалось и развивалось исторически. Долгие годы считалось, что в рамках государственной службы регулируются такие вопросы, как установление должностей в государственных органах, правил и способов замещения должностей, подбор работников определение сроков службы правил увольнения. При таком подходе государственная служба охватывала все категории работников, занятых не только в государственном аппарате, но и в учреждениях и организациях как объектах управленческого воздействия. Попыткой ограничить ее содержание была трактовка государственной службы как специфического организационно-правового средства формирования и организации работы личного состава всего государственного аппарата. После распада СССР только 05.07.1995 г. Государственной Думой был принят ФЗ «Об основах государственной службы в РФ», в котором давалась нормативная характеристика государственной должности и классификация, основы правового положения государственного служащего, порядок прохождения службы и др. В Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27.05.2003 N 58-ФЗ дается следующее определение: Государственная служба Российской Федерации (далее - государственная служба) - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий: • Российской Федерации; • федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее - федеральные государственные органы); • субъектов Российской Федерации; • органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы субъектов Российской Федерации); • лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности Российской Федерации); • лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации). Государственная служба Российской Федерации (далее - государственная служба) – это деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, настоящим Федеральным законом не регулируется. Система государственной службы включает в себя: • государственную гражданскую службу; • военную службу; • государственную службу иных видов (п. 1 в ред. Федерального закона от 13.07.2015 N 262-ФЗ) Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы (п. 3 в ред. Федерального закона от 13.07.2015 N 262-ФЗ) Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации. Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются: • федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы); • законность; • приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; • равный доступ граждан к государственной службе; • единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; • взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; • открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; • профессионализм и компетентность государственных служащих; • защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Указанными федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности. Государственную службу можно рассматривать в нескольких аспектах: Социальном – государственная служба как социальная категория - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях; Политическом – как деятельность по реализации государственной политики, по достижению государственно-политических целей и задач в обществе и государстве; Социологическом – это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов; Правовом – юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. Государственная служба строится на конституционных принципах российского государства, которые нашли свое отражение в законодательных актах, посвященных государственной службе, в частности в Федеральном законе от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 28.12.2017) "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в Федеральном законе от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) "О системе государственной службы Российской Федерации". В основе государственной службы лежат следующие принципы: 1. Верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими своих должностных обязанностей и в обеспечении их прав; 2. Приоритет и непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина – обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать их; 3. Единство системы государственной власти и разграничение полномочий между Федерацией, её субъектами и муниципальными образованиями; 4. Разделение ветвей власти – законодательная, исполнительная и судебная; 5. Равный доступ к государственной службе – в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; 6. Обязательность решений вышестоящих государственных органов и руководителей, принятых ими в соответствии с российским законодательством и в пределах их компетенции; 7. Единство требований, предъявляемых к государственной службе; 8. Профессионализм и компетентность государственных служащих; 9. Гласность в осуществлении государственной службы; 10. Ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 11. Внепартийность государственной службы; отделение религиозных организаций от государства; 12. Стабильность кадров государственной службы. Государственная служба в государстве, в том числе в федеративном и при сильном местном самоуправлении, должна быть целостной, основанной на общих подходах и принципах. Это не сумма служб на различных уровнях и в различных подсистемах государственного аппарата, а единая государственная служба одному государству и обществу, ее создавшему. С позиций осуществления управленческой деятельности можно выделить следующие виды службы: федеральная государственная гражданская служба; государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации, военная и муниципальная служба. В зависимости от вида государственной власти можно выделить службу: в представительных органах, в судебных органах, в органах исполнительной власти и в иных органах. В соответствии с Федеральным законом от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) "О системе государственной службы Российской Федерации" государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Нормативная характеристика государственной гражданской службы позволяет определить понятие государственного гражданского служащего. Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета. Условно различают виды государственных служащих: a) по функциональному назначению: • служащие, осуществляющие в качестве специалистов фактическую деятельность по выполнению задач, обусловленных целями и предметом деятельности предприятий, учреждений, организаций; • служащие, деятельность которых подчинена управлению предприятием, учреждением, организацией; • служащие совмещающие выполнение указанных выше функций. b) по характеру и объему полномочий: - представители административной власти - должностные лица, имеющие право предъявлять юридически властные требования (предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (санитарный врач); - оперативный состав – функциональные работники, государственные служащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного органа, в качестве специалиста государственного органа, наделенного полномочиями в сфере осуществления государственно-властных функций, но не имеющие права совершать служебные юридически властные акты в качестве средства управления людьми (юрисконсультант); - вспомогательный состав – служащие, служебная деятельность которых не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия, влияющих на содержание решений данного органа. Их деятельность связана с обеспечением служебной деятельности оперативного состава (технические секретари); - граждане, не состоящие на государственной службе, но уполномоченные совершать действия, влекущие юридические последствия (нотариус). Юридическая возможность лица вступать в качестве государственного служащего в административно-правовые отношения, быть носителями конкретных юридических прав и обязанностей по государственной службе связана с наличием у него правового качества, которое называется административная правосубъектность. Административная правосубъектность государственного служащего возникает с момента замещения (назначения на должность) им определенной должности. Административная правосубъектность составляет основу административно-правового статуса государственного служащего, который включает в себя три элемента: права, обязанности и ответственность. Административно-правовой статус характеризует исходное правовое положение государственного служащего и устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами и подзаконными нормативными актами государственных органов. Административно-правовой статус государственного служащего имеет свои особенности: a) Права и обязанности государственного служащего устанавливаются в пределах компетенции государственного органа; b) Носит производный характер - деятельность государственного служащего подчинена осуществлению задач и функций государственного органа, где он проходит службу; c) Права и обязанности обладают единством – права являются и обязанностью и должны осуществляться в интересах государства и общества; d) Предписания государственных служащих подлежат исполнение теми, кому адресованы; e) Реализация прав и обязанностей гарантируется государством; f) Ограничения общегражданских прав и особая дополнительная ответственность направлена на повышение эффективности государственной службы. Содержание правового положения государственных служащих характеризуется общегражданскими (государственные служащие пользуются всеми правами и свободами и несут обязанности наравне со всеми гражданами) и служебными правами и обязанностями. Служебные права и обязанности подразделяются на: - общие для всех госслужащих: - относящиеся к существу служебной деятельности (обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан); - сопутствующие статусу госслужащего (не совершать действий, подрывающих авторитет государственного служащего). - специальные, связанные с конкретными должностями и сферами деятельности государственных органов. Среди прав, предоставленных ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ (в ред. Федерального закона от 18.02.99 N 35-ФЗ) государственному служащему есть следующие права: - Знакомиться с документами, относящимися к деятельности, и получать информацию и материалы, необходимые для исполнения должностных обязанностей; - Посещать в установленном порядке предприятия и учреждения независимо от форм собственности для исполнения обязанностей по службе; - Принимать решения в пределах своей компетенции; - Продвигаться по службе и повышение денежного содержания с учетом квалификации и профессиональных качеств; - На пенсионное обеспечение; - Объединяться в профессиональные союзы и ассоциации для защиты своих прав Указанный выше Федеральный закон устанавливает следующие обязанности государственного служащего: Обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ; Добросовестно исполнять должностные обязанности; Обеспечивать, соблюдать и защищать права и законные интересы граждан; Соблюдать установленные правила внутреннего трудового распорядка; Поддерживать свой уровень квалификации, достаточный для исполнения должностных обязанностей; Хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и др. Предоставляя определенные права и возлагая обязанности необходимые для выполнения задач по государственному управлению, Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 28.12.2017) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" устанавливает социально-экономические, политические и моральные ограничения, связанные с государственной службой: Заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; Быть депутатом представительного государственного органа; Состоять членом органа управления коммерческой организации; Быть представителем или поверенным по делам третьих лиц в государственном органе; Получать от физических и юридических лиц вознаграждение за исполнение служебных обязанностей в их интересах; Принимать без разрешения президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств и международных организаций; Принимать участие в забастовках; Использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения и др. государственное имущество и служебную информацию; Использовать свое положение в интересах политических партий и общественных объединений, в том числе религиозных, для пропаганды отношения к ним и др. Государственный служащий должен быть политически нейтральным, не может состоять в политических партиях. Однако политические ограничения не относятся к некоторым должностным лицам (некоторые министры – руководители партий). За неисполнение или не надлежащее исполнение должностных обязанностей государственный служащий подлежит ответственности в соответствии с действующим законодательством. Под ответственностью государственного служащего понимается _ обязанность государственного служащего претерпеть определенные лишения личного, имущественного и организационного характера за совершенное им правонарушение. В отношении государственных служащих предусмотрены следующие виды ответственности: a) Дисциплинарная – за совершение дисциплинарного проступка (замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение от должности); b) Административная – за совершение административных правонарушений; c) Уголовная – за совершение уголовно наказуемых деяний; d) Материальная – за причинение материального вреда при исполнении служебных обязанностей. Учитывая специфику деятельности государственных служащих государством предусмотрены различные льготы. Льготы – это установленные законодательством и обеспеченные государством преимущества, предоставляемые государственным служащим в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Различают следующие виды льгот: по налогообложению, пенсионному обеспечению, медицинскому страхованию, оплате жилищных и коммунальных услуг и иные. В порядке стимулирования служебной деятельности в отношении государственных служащих государством предусматриваются разнообразные меры поощрения. Меры поощрения – это меры морального, материального характера, применяемые к государственным служащим при наличии в их действиях объективно признаваемого факта заслуг перед государством. В зависимости от вида поощрения они применяются соответствующими должностными лицами (руководителями) в определенном процедурном порядке с занесением сведений в трудовую книжку и личное дело служащего. Благодарность правомочен объявить руководитель государственного органа, наградить орденом Президент РФ. 2. Классификация государственных должностей Довольно часто под государственной службой в широком смысле понимают службу в любых учреждениях, оплачиваемых за счет бюджетных средств. При таком подходе государственными служащими будут сотрудник музея и главный врач районной больницы, заведующий библиотекой и воспитатель детского сада, однако в соответствии с законом они не относятся к категории государственных служащих. Число таких служащих довольно большое во всех странах: в Германии и во Франции – около 7,5 % от общего числа населения. В более узком смысле государственной службой является только профессиональная деятельность в государственных органах лиц, имеющих соответствующие звания, чины, ранги. За рубежом подобная деятельность называется классифицированной (гражданской, публичной) государственной службой. В России к государственной службе относится около 500 тыс. человек, из которых 90 % работает в местных территориальных органах министерств и ведомств, судов, прокуратуры и т.п. Существуют различные внутренние классификации персонала государственного управления: по административно-правовым критериям – представители власти, должностные лица, технические исполнители; по функциональной деятельности – руководители, специалисты, технические исполнители. Условно весь персонал государственного управления можно разбить на две группы: должностные лица и обслуживающий персонал. Одним из элементов государственной службы является государственная должность. Статус должности определяет объем правосубъектности служащего, его правовое положение. Государственная должность есть юридическое установление определенных управленческих функций и властных полномочий, которые подлежат исполнению лицом, замещающим эту должность. Должность представляет собой единицу в штатном расписании государственного органа с определенным кругом прав и обязанностей по выполнению функций данного государственного органа с установленным государством денежным содержанием и ответственностью за выполнение обязанностей по государственной службе. «Костяк» персонала государственного управления составляют лица, занимающие государственные должности и управляющие по поручению и от имени государства. Традиционно их обозначают «кадры государственного управления». К государственной должности относится должность Президента, Председателя Правительства и начальника отдела. Одни должности могут заниматься в результате назначения по трудовому соглашению, другие в результате выборов или иным способом. Поэтому могут различаться политические должности (высшие должностные лица) и административные. Перечень государственных должностей дается в Реестре государственных должностей РФ, который утверждается Президентом РФ. Должность – это пост государственного служащего, которому соответствует его определенный квалификационный разряд или ранг. Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории: 1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий; 2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; 3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий; 4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. 3. Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы: 1) высшие должности гражданской службы; 2) главные должности гражданской службы; 3) ведущие должности гражданской службы; 4) старшие должности гражданской службы; 5) младшие должности гражданской службы. 4. Должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. 5. Должности категории "специалисты" подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. 6. Должности категории "обеспечивающие специалисты" подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы. Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается указом Президента Российской Федерации. Должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в государственных органах субъекта Российской Федерации, учреждаемые с учетом структуры этих органов и классифицируемые по категориям, группам должностей в соответствии со статьей 9 настоящего Федерального закона, составляют перечни должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, являющиеся соответствующими разделами реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации составляется с учетом принципов построения Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы и утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы на определенный срок полномочий, за исключением гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категории "руководители", относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы, а также гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категории "помощники (советники)", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации, и гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, относящиеся к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством Российской Федерации, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена (часть 2 в ред. Федерального закона от 11.07.2011 N 204-ФЗ) 3. Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации высшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - действительный государственный советник субъекта Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. 4. Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы, присваивается классный чин гражданской службы - государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации главной группы, присваивается классный чин гражданской службы - государственный советник субъекта Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. 5. Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы ведущей группы, присваивается классный чин гражданской службы - советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации ведущей группы, присваивается классный чин гражданской службы - советник государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. 6. Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы старшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации старшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - референт государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. 7. Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы младшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации младшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - секретарь государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. 8. Классный чин гражданской службы - действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается Президентом Российской Федерации. 9. В федеральных органах исполнительной власти классный чин федеральной гражданской службы - государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается Правительством Российской Федерации. В иных федеральных государственных органах указанный классный чин присваивается руководителем федерального государственного органа. 10. Классные чины гражданской службы, предусмотренные частями 5, 6 и 7 настоящей статьи, присваиваются представителем нанимателя. 11. Порядок присвоения и сохранения классных чинов гражданской службы субъекта Российской Федерации определяется законом субъекта Российской Федерации с учетом положений настоящей статьи. 12. Порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов юстиции, классных чинов прокурорских работников определяются указом Президента Российской Федерации. 3. Прохождение государственной службы Конституция РФ в ст. 32 закрепила право участия в управлении государственными делами и равный доступ российских граждан к государственной службе. Эти положения развиваются в Федеральном законе от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 28.12.2017) "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В Законе закреплено, что при поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъекта Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией РФ и федеральными законами. Действующее законодательство устанавливает условия, необходимые для поступления на государственную службу, из которых основными являются: гражданство РФ, владение государственным языком, возраст от 18 до 60 лет, профессиональное образование. Предусматриваются случаи, когда российские граждане не могут быть приняты на государственную службу: • признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; • лишение судом права занимать государственные должности; • наличие подтвержденных соответствующим медицинским учреждением заболеваний, препятствующих исполнению должностных обязанностей; • отказ от прохождения процедур оформления допуска к сведениям составляющим государственную или иную охраняемую государством тайну; • близкое родство или свойство с государственными служащими при непосредственной подчиненности или подконтрольности между ними; • наличие иностранного гражданства, если данный вопрос не урегулирован межгосударственными соглашениями. ФЗ установлено, что гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора (контракта), заключаемого на неопределенный срок или на определенный срок, но не более пяти лет (обычно 1, 3, 5 лет). Поступление на государственную службу оформляется приказом по государственному органу о назначении. Назначение на должность представляет собой юридический акт компетентного органа или должностного лица, определяющий момент официального вступления в должность. Путем назначения замещается подавляющее количество государственных должностей, однако в отдельных случаях проводится конкурс. Конкурс – это форма замещения должности, предполагающая отбор лучшего претендента путем предварительной оценки его профессиональных, деловых и нравственных качеств. Достоинства претендента оцениваются конкурсной комиссией на основании документов об образовании, предшествующей трудовой деятельности, рекомендаций с прежнего места работы и результатов тестирования. В некоторых случаях при нахождении на должности может назначаться испытание (испытательный срок), который не может превышать трех, а в отдельных случаях шести месяцев с момента назначения на должность. В испытательный срок засчитывается только фактическое время исполнения обязанностей, в него не входит время отсутствия на службе по болезни и т.п. Путем выборов замещаются государственные должности, которые Закон не относит к государственной службе. Следует выделить два уровня общекультурных, деловых, личностных качеств, которые должны быть и которые должны развиваться у государственного служащего: - первичные, исходные – качества, которыми должен обладать претендующий на государственную должность; - приобретаемые, формируемые в процессе исполнения государственной должности, накопления опыта и продвижения по иерархической лестнице. С целью решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится аттестация. Проведение аттестации осуществляется специально создаваемой аттестационной комиссией. Аттестация государственных служащих проводится не чаще одного раза в два года и не реже одного раза в четыре года. Аттестование служащих может проводиться с целью определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой должности. Результаты аттестации оформляются соответствующим протоколом, приказом по государственному органу и заносятся в личное дело государственного служащего. Результаты аттестации могут использоваться при решении вопроса о перемещении по должности: на вышестоящую должность (продвижение по службе), на нижестоящую (по состоянию здоровья, по личной просьбе, в связи со служебным несоответствием, в дисциплинарном порядке) или в связи со служебной необходимостью на равнозначную государственную должность (в целях наиболее эффективной деятельности). Прекращение государственной службы происходит при увольнении государственного служащего от должности: a) по инициативе руководителя государственного органа: ♦ достижение предельного возраста, установленного для замещения государственной должности; ♦ прекращение гражданства; ♦ несоблюдение обязанностей и ограничений, установленных для государственных служащих; ♦ разглашение сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну; ♦ отказ служащего от перевода в другую местность; ♦ возникновение иных обстоятельств, предусмотренных законодательством. b) по основаниям, предусмотренным законодательством РФ о труде. Политическая и государственно-политическая практика многих государств после второй мировой войны свидетельствует о том, что государственная служба необходима демократическому государству и составляет неотъемлемую подсистему правового государства. Ведь закон может быть лишь тогда выше субъективизма отдельных личностей, если в государстве действуют люди, которые специально подготовлены для этой цели и заинтересованы (во всех аспектах) в ее реальном осуществлении. Государственная служба, исходя из ее целей и функций, содержит различные проблемные вопросы: • Законодательное и иное нормативное регулирование государственной службы как самостоятельного социально-правового института со своими целями, функциями, организацией и механизмом управления. Должны быть четко определены принципы, элементы и взаимосвязи государственной службы. Актуальна сбалансированность правового статуса государственного служащего и социально-экономических условий и гарантий службы. • Социологическое определение состояния государственного аппарата и его кадрового обеспечения. По большинству параметров, характеризующих государственный аппарат с точки зрения реальных общественных потребностей. Многое оценивается субъективно: для одних госаппарат «раздут», для других слабый; немало делается по знакомству, «усмотрению», хотя в мире давно имеются необходимые методологии и методики. • Совершенствование системы непрерывного развития государственных служащих, включающая три элемента: формирующая роль коллектива государственного органа (его повседневное социально-психологическое и профессиональное воздействие); структура профессионального служащего; участие общественного мнения в наблюдении за исполнением должностных функций и поведением госслужащего. • Отработка структур и процедур (технологии) управления государственной службой как сложной системой: стандарты, реестры, нормативы исполнения должности, содержание экзаменов, аттестации на замещение должности, квалификационные требования и др. • Введение в практику критериев социальной эффективности государственной службы (какую пользу обществу приносят правовые акты и решения служащего) и др. Опыт многих стран мира показал, что государственная служба способна обеспечивать решение многих социально-экономических, политических, исторических, информационных и других задач. 4. Современные тенденции развития государственной службы в Российской Федерации В 2001 г. Президентом Российской Федерации была утверждена Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в которой были сформулированы основные цели и задачи реформирования системы государственной службы. В соответствии с этой Концепцией созданы основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования. В процессе реформирования государственной службы была сформирована государственная гражданская служба как вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, начато преобразование военной службы, разработаны предложения по формированию правовых основ правоохранительной службы. Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 году Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в 2004 году Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В 2007 году принят Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». В целях реализации федеральных законов о государственной службе были изданы нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, которые •• определили новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, •• ввели конкурсный отбор на вакантные должности государственной гражданской службы и конкретизировали квалификационные требования к государственным гражданским служащим, •• обеспечили участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов Гражданским обществом к государственной службе предъявляются значительно возросшие требования. Однако оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в государственном органе государственные услуги гражданам и организациям. В работе кадровых служб государственных органов все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров. Современные методы планирования и регламентации труда государственных служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере, что снижает мотивацию государственных служащих. Качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы. Указанные проблемы в значительной степени связаны с отсутствием научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства Российской Федерации о государственной службе. Проведение экспериментов, разработка должностных регламентов, применение новых кадровых технологий на государственной службе не имеют системного характера. Недостаточно проработана методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы, квалификационных экзаменов и аттестации государственных служащих. В должной мере не обеспечивается взаимосвязь реформы государственной службы с бюджетной, административной, судебной и военной реформами, реформой местного самоуправления и другими преобразованиями в сфере государственного управления. Недостаточная открытость государственной службы способствует проявлениям бюрократизма и коррупции. Вопросы для самоподготовки: 1. Государственная служба как социально-правовой институт 2. Понятие государственной службы, государственного служащего 3. Подход к понятию и организации государственной службы в зарубежных странах 4. Начало формирования системы государственной службы в России 5. Государственная служба как специфический вид деятельности людей 6. Конституционные принципы государственной службы 7. Виды государственной службы 8. Виды государственных служащих 9. Административная правосубъектность государственного служащего 10. Права и обязанности государственного служащего 11. Виды ответственности государственных служащих 12. Льготы и меры поощрения, предоставляемые государством для государственных служащих 13. Различные внутренние классификации персонала государственного управления. Государственная должность 14. Квалификационные требования 15. Прохождение государственной службы ТЕМА 9 «ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ» Учебные вопросы: 1. Законность в деятельности органов исполнительной власти 2. Контрольные полномочия государственных органов 3. Надзор как способ обеспечения законности и его виды 1. Законность в деятельности органов исполнительной власти Понятие законности и способы ее обеспечения В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции России органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы, а в соответствии с ч. 1 той же статьи законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции страны. Соблюдение Конституции и законов и соответствие всех других издаваемых нормативно-правовых актов действующему законодательству составляют сущность законности. Наряду с законностью эффективности управления служат дисциплина и целесообразность, присущие управленческой деятельности. Законность в государственном управлении характеризуется рядом черт. Во-первых, это общеобязательность законов для всех юридических и физических лиц, находящихся на территории России независимо от каких либо обстоятельств и личных качеств. В этом проявляется верховенство и всеобщность предписаний законов, их высшая юридическая сила. Во-вторых, единство законности, обеспечивающее единообразное понимание и применение законов на всей территории РФ. Это необходимо для успешного, слаженного взаимодействия звеньев исполнительной власти, как между собой, так и с гражданами. В-третьих, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, издания каких-либо правовых актов и действий по их реализации вопреки закону под предлогом их целесообразности. Сам закон есть высшая степень проявления целесообразности. Целесообразность означает соответствие деятельности органов исполнительной власти, должностных лиц тем целям, которые поставлены перед ними законами и подзаконными актами (так как не всегда четко определяются конкретные действия и условия осуществления тех или иных норм). Поскольку закон регулирует сложные и многообразные отношения в обществе, законодатель дает исполнителю правовой нормы определенный простор, обычно предлагая на основе так называемого административного усмотрения несколько вариантов конкретного решения. Главное состоит в том, чтобы любой вариант решения при применении закона обязательно осуществлялся в границах закона и на основе норм права. Правоприменительная деятельность основывается на требованиях общих норм закона, а поэтому должна им соответствовать. В-четвертых, неразрывная связь законности и правовой культуры населения. Эта связь проявляется в том, что, с одной стороны, внедрение законности означает повышение культурного уровня населения, а с другой - само наличие определенного уровня культуры составляет необходимую предпосылку соблюдения законности. В-пятых, при любом управленческом решении законность должна быть рядом со справедливостью. Только вместе они достигают целей правового регулирования, реализации исполнительной власти. Отсутствие справедливости перечеркивает и законность. В-шестых, законность в государственном управлении торжествует лишь в том случае, если ее нарушение влечет неизбежность ответственности или другой реакции государства на противоправное поведение. Цель деятельности по обеспечению законности и дисциплины: - недопущение в деятельности органов исполнительной власти нарушений тех требований и предписаний, которые закреплены в действующих законах и подзаконных актах; - своевременное и оперативное выявление нарушений, их пресечение и устранение; - установление причин и условий, способствующих нарушениям в деятельности органов исполнительной власти; - привлечение к соответствующей ответственности виновных в нарушении законности и дисциплины; - разработку и принятие мер, направленных на устранение причин и условий нарушений законности и дисциплины. Обеспечению законности в России служит система определенных гарантий. Существуют экономические, политические, организационные, юридические и общественные гарантии. На них опирается деятельность всех субъектов административного права в процессе реализации исполнительной власти. Обеспечение законности возлагается на различные органы как в качестве их основной деятельности (суды, прокуратуру, государственные инспекции и др.), так и в качестве дополнительной функции. Многочисленную группу субъектов права составляют органы исполнительной власти, администрация государственных объединений, предприятий, учреждений и организаций. Они не только применяют законы и подзаконные акты, но и сами издают большое число правовых актов, которые должны правильно отражать жизненные потребности и, что чрезвычайно важно, быть законными. Эффективность деятельности органов исполнительной власти зависит не только от уровня законности, но и от дисциплины участников управленческого процесса. Под государственной дисциплиной подразумевается сознательное повиновение и строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях, прежде всего государственных служащих по выполнению ими общих и должностных обязанностей и распоряжений руководителей. Дисциплина означает точное исполнение требований законов, иных нормативных правовых актов управляемыми и управляющими субъектами (т.е. совершенствуется под действием правовых норм). Законность является базой, на основе которой формируется дисциплина, и одновременно способом ее защиты. В то же время без дисциплины невозможна законность. В целях укрепления законности и дисциплины органами исполнительной власти проводится разнообразная работа: совершенствование системы органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса; определение общих и должностных обязанностей и прав государственных служащих, пределов их личной ответственности; принятие правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан; воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры. Также действует особая система государственных органов, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти. Применяемые ими различные правовые и организационные формы и методы деятельности, практические приемы обобщенно называются способами обеспечения законности. Это - контроль, надзор и обжалование (реализация права жалобы). Контроль как способ обеспечения законности Обобщенно контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров. Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины. Основные принципы контроля следующие: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны. Сущность контроля заключается: - в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта; - в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины; - в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины; - в выявлении причин и условий, способствующих правонарушению; - в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины. Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками: - между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности. - объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда - необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий. - контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого. - в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные нарушения. Контроль может осуществляться путем: - проверки исполнения - что и как сделано для реализации положений правовых предписаний. Кроме того, проверка исполнения может выступать как элемент повседневной деятельности ОИВ, если в его компетенцию включена обязанность наблюдения за исполнением решений, указаний, предписаний подчиненными органами или должностными лицами; - осуществления надзорной деятельности: общей (прокурорский) и административной (уполномоченными органами государственной власти в отношении соблюдения действующих в сфере управления специальных норм, правил); осуществляется в отношении объектов, которые организационно не подчинены органам надзора. Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам. В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий. Контроль, осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов (законодательной, судебной власти, общественных организаций), именуется внешним, когда он осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства, а осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри своей системы - внутренним, когда проверка осуществляется собственными силами министерства, ведомства, учреждения. В зависимости от характера полномочий государственных органов различают: - контроль, осуществляемый органами представительной власти; - контроль, осуществляемый органами исполнительной власти (общей, межотраслевой и внутриведомственной компетенции). В зависимости от содержания государственный контроль подразделяется на: - общий (охватывает всю деятельность подконтрольных объектов); - специальный (осуществляется по какому-либо вопросу, направлению деятельности подконтрольного объекта, например, проверка исполнения конкретного управленческого решения). Общественный контроль Согласно ст. 32 Конституции РФ граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства. Это, в частности, предполагает общественный контроль за органами государственного управления, за деятельностью государственного аппарата и должностных лиц. Субъектами такого контроля являются общественные объединения граждан (политические партии, профессиональные союзы, молодежные и другие организации, органы общественной самодеятельности, трудовые коллективы), а также отдельные граждане, выступающие как частные лица. Все эти субъекты выступают от имени общественности, а не государства. Поэтому их контрольные полномочия, как правило, лишены юридически властного характера. Для общественного контроля характерно предупреждение нарушений законности в деятельности органов исполнительной власти посредством использования мер общественного воздействия. Как и государственный, общественный контроль опирается на правовые основы. Общественные объединения, действующие согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г., наделены достаточно широкими контрольными полномочиями в сфере исполнительной власти. В частности, они участвуют в формировании органов исполнительной власти и выработке их решений; представляют и защищают свои права и законные интересы своих членов (участников), а также других граждан; выступают с инициативами по различным вопросам общественной жизни и вносят предложения в органы государственной власти. Особо важна роль профсоюзов. Согласно Федеральному закону «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г., они имеют право осуществлять контроль за соблюдением работодателями, должностными лицами законодательства о труде, требовать от них устранения выявленных нарушений. Работодатели, должностные лица обязаны в недельный срок сообщить профсоюзу о результатах рассмотрения требования и принятых мерах. Для осуществления профсоюзного контроля за соблюдением законодательства о труде профсоюзы вправе создавать собственные инспекции труда, наделяя их соответствующими полномочиями. Профсоюзные инспектора труда, в частности, вправе беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности для проведения проверок соблюдения законодательства о труде, а также выполнения работодателями условий коллективного договора, соглашения. В случае нарушения законодательства о труде профсоюзы вправе обращаться с заявлениями в органы, рассматривающие трудовые споры. Контрольные функции выполняют также общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы), создаваемые гражданами на добровольной основе. Эти объединения, согласно Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 (ред. от 01.05.2017) "О защите прав потребителей", в частности, вправе: - участвовать в разработке требований по безопасности товаров (работ, услуг) и соответствующих стандартов, а также проектов законов и иных правовых актов, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей; - проводить независимую экспертизу качества и безопасности товаров (работ, услуг) и проверять соблюдение прав потребителей и правил всех видов обслуживания; - совместно с федеральными органами исполнительной власти участвовать в осуществлении контроля за применением регулируемых цен, вносить им предложения о мерах по повышению качества и изъятию из оборота товаров (работ, услуг), опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, и привлечению виновных к ответственности; - обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протесты о признании недействительными актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, противоречащих законам, регулирующим отношения в области защиты прав потребителей; - обращаться в суды для защиты прав потребителей. Контрольные полномочия в сфере исполнительной власти выполняют и некоторые другие общественные организации. Например, в Москве, Нижнем Новгороде и других крупных городах возрождаются добровольные народные дружины. Воссоздаются общественные пункты охраны порядка. Появились казачьи дружины, социально-профилактические центры, объединения собственников по охране домов, садоводческих товариществ, стоянок автотранспорта. Федеральным законом «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. ряд прав по контролю за деятельностью органов исполнительной власти предоставлен гражданам и общественным организациям в области экологической экспертизы. Они имеют право: выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории; получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы информацию о результатах ее проведения. Общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов. Она осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении. Надзор как способ обеспечения законности Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается. Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. Оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности, т. е. при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного не допускается. Основными чертами надзора являются: - органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; - в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; - в соответствии с действующим законодательством органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов. Различаются две организационные формы надзора в сфере управления: - надзорная деятельность руководителей органов, а также создаваемых ими комиссий, не являющаяся для них основным видом работы и осуществляемая эпизодически, чаще всего на основе поступивших к ним заявлений, жалоб, дел; - надзор, который осуществляется специальными ведомствами и службами, органами, для которых такая функция является главной или важнейшей (например, система государственных комитетов санитарно-эпидемиологического надзора, Государственный антимонопольный комитет и др.). - Деятельность органов надзора надведомственна (распространяется на все поднадзорные объекты независимо от ведомственной принадлежности). Различаются два вида надзора: прокурорский и административный. Обжалование решений органов исполнительной власти Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать претензии органам и должностным лицам исполнительной власти. Согласно ст. 33 Конституции РФ, граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Каждый гражданин вправе обратиться в суд. Для обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти существенное значение имеют личные обращения граждан с жалобами, предложениями и заявлениями. Выступая в личном качестве как частное лицо, по собственной инициативе, каждый гражданин вправе оценивать деятельность органа исполнительной власти, любого должностного лица или государственного служащего с точки зрения ее законности и результативности. Конституцией РФ установлено, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45), что граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Жалобы - это обращения граждан по поводу нарушения их субъективных прав и свобод. Граждане имеют возможность обжаловать любые незаконные действия и акты, нарушающие их субъективные права и интересы. Благодаря правовой основе жалобы приобретают качества правового средства, с помощью которого осуществляется своеобразный контроль за работой персонала и руководителей органов исполнительной власти. Одновременно жалобы - важное средство охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенный источник самой разнообразной информации. Они являются эффективным инструментом противодействия бюрократизму, коррупции, должностным злоупотреблениям и правонарушениям. Обращающиеся с жалобами должны получать обоснованные ответы, а там, где нарушены права человека, соответствующие органы обязаны срочно вмешаться и обеспечить соблюдение закона, восстановление нарушенных прав. Существуют два порядка рассмотрения и разрешения жалоб граждан -административный и судебный. В органы исполнительной власти ежегодно поступает большое количество жалоб граждан по поводу различных нарушений их прав. Указом Президента от 6 апреля 2004 г. было утверждено Положение об Администрации Президента Российской Федерации5, касающееся и работы с обращениями граждан. Оно призвано анализировать и обобщать вопросы, которые граждане ставят в письмах и на личном приеме; осуществлять оперативное и периодическое информирование Президента, Председателя Правительства, руководителей федеральных органов исполнительной власти о количестве и характере обращений граждан; готовить на основе анализа и обобщения обращений граждан предложения об устранении причин, порождающих обоснованные жалобы; представлять необходимые материалы в целях освещения в средствах массовой информации итогов обращений граждан. В связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. с последующими изменениями, внесенными Протоколами к ней, а также в целях обеспечения эффективной защиты интересов РФ при рассмотрении дел в Европейском суде по правам человека Президент РФ учредил должность Уполномоченного РФ в этом суде. Его функции определены Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 29 марта 1998 г. Недостатком административного порядка рассмотрения жалоб является то, что они разрешаются заинтересованными органами исполнительной власти, при этом, как правило, в отсутствие жалобщика, к тому же часто сотрудниками, не имеющими правовой подготовки. Поэтому обоснованные жалобы нередко остаются без удовлетворения, а виновные в этом должностные лица безнаказанными. Вот почему возникает необходимость разрешения жалоб в судебном порядке, при котором стороны в процессе равны, возможности для объективного рассмотрения жалобы-иска повышаются. Однако судебному разрешению вопроса может предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом, что создает возможность быстро исправить ошибку, не доводя дело до суда, и способствует ответственному отношению государственных служащих к применяемым административным решениям. В суде гражданин выступает не в роли просителями, а в качестве истца, равной стороны, причем лично и непосредственно. Здесь обязанность давать объяснения суду возлагается на должностное лицо, принимавшее решение по делу в административном порядке. Ему в ходе процесса приходится не только объяснять действия органа и мотивировать их, но и подвергаться оценивающим воздействиям со стороны истца, суда и других участников процесса. Поэтому нередко еще в стадии предварительной подготовки дела к судебному слушанию должностные лица пересматривают свое решение, устраняют допущенные нарушения прав гражданина. Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.) предусматривает, что каждый гражданин вправе обратиться в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. К действиям (решениям), которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: - нарушены права и свободы гражданина; - созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; - незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Суды общей юрисдикции рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, и действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования (например, КоАП). Гражданин вправе обратиться с жалобой по поводу нарушения его прав и свобод, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Вышестоящие субъекты обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или ответ не получен в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд. Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения). Для обращения в суд с жалобой установлены следующие сроки: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; один месяц - со дня получения гражданином письменного уведомления органа исполнительной власти об отказе в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, он отказывает в удовлетворении жалобы. Решение суда направляется соответствующему органу или должностному лицу и гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу. Об исполнении судебного решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня его получения. 2. Контрольные полномочия государственных органов Достижение целей и соблюдение принципов контроля не предполагает образование какого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу разделения властей. Поэтому контрольные полномочия за деятельностью органов исполнительной власти установлены законодательством отдельно по каждому виду государственного контроля. Исходя из установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля: - президентский контроль; - контроль органов законодательной (представительной) власти; - контроль органов исполнительной власти; - судебный контроль. Контрольные полномочия Президента РФ Контрольные полномочия Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти наиболее полно выражаются в том, что согласно ч. 3 ст. 80 Конституции он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти. Контрольные полномочия Президента РФ осуществляются в двух формах: - непосредственный контроль: подбор и расстановка кадров на федеральном уровне; контроль принимаемых Правительством РФ решений путем председательствования на его заседаниях, отмены противоречащих Конституции РФ постановлений и распоряжений; руководство рядом ФОИВ (напр., МВД, ВС и др.); - через соответствующие президентские структуры: Администрацию Президента РФ (контроль и проверка исполнения ФЗ, указов и распоряжений Президента РФ), Главное контрольное управление (может образовывать комиссии для проведения проверок и принятия в их ходе мер по оперативному устранению нарушений; результаты проверок в необходимых случаях направляют в органы прокуратуры, МВД, ФСБ); - через институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (организация контроля за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти в округе, реализация кадровой политики Президента РФ). Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента, назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ. Президент вправе в случае противоречия действующему федеральному законодательству: - отменять постановления и распоряжения Правительства РФ; - приостанавливать действие актов высшего должностного лица и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Контрольные полномочия органов законодательной власти Этот вид контроля регламентирован Конституцией РФ в ст. 102, 103. Существует механизм контроля со стороны Федерального Собрания за соответствием указов Президента Конституции и законам РФ. Государственная Дума обладает следующими контрольными полномочиями, осуществляемыми в различных формах: - дает согласие на назначение Председателя Правительства, решает вопрос о доверии ему, назначает или освобождает Председателя ЦБ. Например, Счетная палата РФ осуществляет финансовый контроль Федерального Собрания; - выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности в случаях, предусмотренных в ст. 93; - формой контроля за исполнительной властью является рассмотрение и утверждение Парламентом РФ представляемого Правительством бюджета РФ; запрос депутата или группы депутатов Совета Федерации, Государственной Думы Правительству страны, руководителям федеральных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов; - назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях осуществляется Президентом после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания (п. «м» ст. 83 Конституции). Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату. Задачами Счетной палаты являются: - организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; - оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов; - финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти; - анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом; - контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитных учреждениях; - регулярное представление Президенту, Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все организации и объединения вне зависимости от видов организационной подчиненности и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льготы и преимущества. Контрольные полномочия органов исполнительной власти Функции государственного контроля осуществляют Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ. Контрольные полномочия органов исполнительной власти можно условно разделить на следующие виды: - общий контроль (исследование комплекса вопросов деятельности подконтрольных объектов). Осуществляют органы исполнительной власти общей компетенции: в РФ - Правительство РФ (руководство работой ФОИВ, может отменять или приостанавливать их действие), в субъектах - правительства республик, советы министров и др. (контроль за соблюдением утвержденных проектов строительства, правил охраны труда, санитарно-эпидемиологических нормативов и др.); - ведомственный (органы отраслевой и межотраслевой компетенции в отношении подведомственных объектов). Например, Министерство путей сообщения осуществляет контроль за применением законодательства в учреждениях железнодорожного транспорта, состоянием безопасности движения поездов; - надведомственный (в основном органы межотраслевой компетенции): контроль деятельности органов исполнительной власти, юридических лиц по определенному кругу вопросов. Например, Государственный комитет по стандартизации и метрологии проводит контроль за соблюдением требований государственных стандартов всеми юридическими лицами независимо от ведомственной принадлежности. Правительство РФ как орган общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которых является именно специализированный межотраслевой контроль, например, Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба налоговой полиции, федеральные органы по валютному и экспортному контролю, Министерство транспорта (по вопросам безопасности движения), Министерство по связи и информатизации (контроль за использованием частот и радиоволн), Министерство труда и социального развития (контроль в части выполнения коллективных договоров по вопросам условий труда и заработной платы), Министерство культуры (контроль за вывозом и ввозом культурных ценностей, охраной и использованием объектов культурного наследия, создаются также специализированные инспекции (например, Государственная жилищная, хлебная инспекции), специальные структурные подразделения внутри федеральных органов исполнительной власти (например, ГИБДД). Большинство же федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти осуществляет контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Министерство транспорта (по вопросам безопасности движения), Министерство по связи и информатизации (контроль за использованием частот и радиоволн), Министерство труда и социального развития (контроль в части выполнения коллективных договоров по вопросам условий труда и заработной платы), Министерство культуры (контроль за вывозом и ввозом культурных ценностей, охраной и использованием объектов культурного наследия. Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и должностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций - внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Еще раз отметим: отраслевой контроль - непременная часть управляющего воздействия руководителей на своих подчиненных. Непосредственный руководитель, осуществляющий контроль за подчиненными структурами и лицами по всем вопросам их деятельности, вправе отменять или изменять их решения, вмешиваться в оперативную деятельность, наказывать виновных, принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения их причин. В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация, а также соответствующие министерства, комитеты, управления и другие органы исполнительной власти. Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, используют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управления. Контрольные полномочия органов судебной власти Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Органами судебной системы, осуществляющими контроль являются: - Конституционный Суд РФ (проверяет соответствие Конституции РФ, ФЗ, нормативных актов Президента РФ, палат ФС, Правительства, конституций (уставов), законов субъектов Федерации). Деятельность этого органа призвана служить укреплению основ конституционного строя России, защите основных прав и свобод человека и гражданина, утверждению начал законности в правотворчестве и правоприменении, обеспечению верховенства и прямого действия Конституции на всей территории страны. - суды общей юрисдикции (правовая оценка действий и актов ОИВ, должностных лиц). Формы контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти имеют свои особенности. Основной задачей судов общей юрисдикции является рассмотрение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольная же функция осуществляется ими не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел. - арбитражные суды. В условиях рыночной экономики особую роль играет система арбитражных судов. Этот вид правосудия позволяет установить жесткую дисциплину договорных отношений, пресечь экономический произвол чиновников, цивилизованно осуществлять процесс банкротства, защитить интересы предпринимателей. В условиях рыночной экономики особую роль играет система арбитражных судов. Этот вид правосудия позволяет установить жесткую дисциплину договорных отношений, пресечь экономический произвол чиновников, цивилизованно осуществлять процесс банкротства, защитить интересы предпринимателей. В субъектах Федерации могут учреждаться специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел, конституционный (уставный) суд субъекта Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ. Мировые судьи рассматривают, кроме гражданских и административных дел, также уголовные дела, по которым наказание предусмотрено до двух лет лишения свободы. Судебную власть как одну из ветвей государственной власти нельзя сводить только к рассмотрению конкретных судебных дел. Судебную власть характеризует не только правосудие, но и возможность оказать активное влияние на решения и действия исполнительной власти. Поэтому судебная власть - это еще и гарантия нормальной деятельности исполнительной власти. Судебный контроль за исполнительной властью в стране начал формироваться в конце 70-х гг. Наличие властных полномочий судебной власти дает возможность говорить о судебном контроле за исполнительной властью. В современный период Суду стали подконтрольны любые действия (решения) любых управленческих структур, должностных лиц, если возникает опасность ущемления ими законных интересов личности. Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды и мировые судьи, рассматривая ежегодно миллионы гражданских, уголовных и административных дел, в пределах своей компетенции решают задачи по обеспечению законности в сфере исполнительной власти. Судебные акты, вступившие в законную силу, исполняются всеми государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, организациями, должностными лицами и гражданами на всей территории страны. Принудительное исполнение решения, вступившего в законную силу, осуществляется на основании исполнительного листа, выдаваемого соответствующим арбитражным судом. Немедленному исполнению подлежат решения о незаконности актов государственных органов, с 1997 г. начал активно действовать институт судебных приставов. 3. Надзор как способ обеспечения законности и его виды Прокурорский надзор Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, в задачу которой входит осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на её территории. Это ее основная функция. Надзор имеет своей целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Сущность прокурорского надзора состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов государственными и общественными образованиями. Общий прокурорский надзор распространяется лишь на действия и акты перечисленных органов и должностных лиц и выражается в установлении соответствия актов и действий поднадзорных органов и должностных лиц законам. При этом органы прокуратуры не обладают так называемой административной властью. Необходимо иметь в виду, что надзор органов прокуратуры не распространяется на указы Президента РФ. Предмет прокурорского надзора за деятельностью органов исполнительной власти в рамках общего надзора определен Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 31.12.2017) "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.02.2018): - соблюдение Конституции РФ и исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, - соответствие законам издаваемых ими правовых актов, - соблюдение прав и свобод граждан, юридических лиц, общественных объединений, - исполнение законов судебными приставами, которые находятся в системе органов юстиции. Прокурор: -вправе проводить проверки на подконтрольных организациях при наличии сведений о нарушении закона; -координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью; -проверяет жалобы на нарушения прав и свобод граждан, законность административного задержания. Законом обусловлены формы реагирования прокурора на нарушения законности: - протест на противоречащий закону правовой акт - направляется в орган, его издавший, или в суд (содержит требование отмены или приведения в соответствие с законом опротестованного акта). По общему правилу это не приостанавливает его действие; - представление (реагирование на факты нарушения закона) - вносится в орган, который полномочен принимать меры по устранению этих нарушений. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление прокурора готовится на основе материалов прокурорских проверок и преследует цель устранения нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий. Каждое представление индивидуально по своему содержанию. - постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении - направляется в уполномоченный орган; -предостережение о недопустимости нарушения закона – направляется должностному лицу в целях предупреждения при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Административный надзор Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих особо важное значение для общества и государства. Административный надзор - специальный вид правоохранительной деятельности ряда органов государственного управления. Субъектами административного надзора являются органы федерального надзора (федеральный горный и промышленный надзор, надзор РФ по ядерной и радиационной безопасности), государственные инспекции (ГАИ-ГИБДД). Они могут применять меры административного принуждения. Полномочия органов, осуществляющих административный надзор: 1) по предупреждению правонарушений: требовать устранения обнаруженных правонарушений, беспрепятственно посещать поднадзорные объекты, давать разрешения на строительство, производство продуктов питания, досматривать транспортные средства; 2) по пресечению правонарушений: выносить предписания о приостановлении работ, запрете эксплуатации технически неисправных транспортных средств; 3) по привлечению к ответственности виновных лиц: возбуждают и рассматривают дела об административных правонарушениях, налагают административные взыскания; 4) по нормотворчеству: самостоятельно или совместно с другими органами разрабатывают и утверждают правовые, технические нормы, правила. Иногда смешивают два понятия административный надзор и надведомственный контроль, однако они имеют различия: Во-первых, по их содержанию. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает, прежде всего, управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный же надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску. Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности. В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности: а) он осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора (правил пожарной безопасности); б) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам (за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования); в) персонифицированный административный надзор (ОВД в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы). Контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан. В-четвертых, административный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (например, Федеральная таможенная служба), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), т.е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти. Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. К ним, прежде всего, относятся государственные комитеты (например, стандартизации и метрологии) и некоторые министерства и службы (например, Министерство финансов и Министерство образования, Федеральная служба безопасности). В-пятых, административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах (проверка знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью). Организационно административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный - анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений. Правовые формы осуществления административного надзора также отличаются большой спецификой (оформление и выдача гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону). В-шестых, административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др. В-седьмых, административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомото-транспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают. С учетом изложенного, можно отметить, что административный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками: - отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов; - возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов; - невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора; - наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами; - возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам; - строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий. Итак, административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения виновных к административной ответственности. К федеральным органам исполнительной власти, основной деятельностью которых является административный надзор, относятся: Федеральная служба по технологическому надзору, Федеральную службу по атомному надзору, различные инспекции в федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти (ветеринарного, пожарного, рыбного, геодезического и др. надзора), а также территориальные управления по технологическому и экологическому надзору по федеральным округам, межрегиональные территориальные управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью и др. Некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев трудно отличить контрольные функции от надзорных, например, у Федеральной таможенной службы или Федеральной налоговой службы. Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями. Деятельность органов административного надзора направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных границ. Цель - обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество продукции, услуг и работ. Вопросы для самоподготовки: 1. Законность в деятельности органов исполнительной власти - Понятие законности и способы ее обеспечения - Контроль как способ обеспечения законности - Общественный контроль - Надзор как способ обеспечения законности - Обжалование решений органов исполнительной власти 2. Контрольные полномочия государственных органов  - Контрольные полномочия Президента РФ - Контрольные полномочия органов законодательной власти - Контрольные полномочия органов исполнительной власти - Контрольные полномочия органов судебной власти 3. Надзор как способ обеспечения законности и его виды - Прокурорский надзор - Административный надзор Литература Основная литература: 1. Самойлов В.Д. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые основы [Электронный ресурс]: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» / В.Д. Самойлов. — Электрон. текстовые данные. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. — 311 c. — 978-5-238-02432-5. — Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/52613.html 2. Наумов С.Ю. Основы теории государственного управления [Электронный ресурс]: учебное пособие / С.Ю. Наумов, С.В. Сергушко, А.А. Подсумкова. — Электрон. текстовые данные. — М.: Форум, 2010. — 265 c. — 2227-8397. — Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/1209.html Дополнительная литература: 1. Пикулькин А.В. Система государственного управления (4-е издание) [Электронный ресурс]: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление» / А.В. Пикулькин. — Электрон. текстовые данные. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. — 639 c. — 978-5-238-01139-4. — Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/52520.html 2. Кудряшова Л.В. Основы государственного и муниципального управления. Часть I. Основы государственного управления [Электронный ресурс]: учебное пособие / Л.В. Кудряшова. — Электрон. текстовые данные. — Томск: Томский государственный университет систем управления и радиоэлектроники, 2016. — 133 c. — 2227-8397. — Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/72152.html Нормативные правовые акты: 1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398 2. Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ред. от 23.05.2016) // «Собрание законодательства РФ», 02.06.2003, N 22, ст. 2063 3. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 28.12.2017) // «Собрание законодательства РФ», 02.08.2004, N 31, ст. 3215 Общественно-политические и научно-популярные периодические издания: 1. Научно–правовой журнал «История государства и права» 2. Научный журнал «Вопросы государственного и муниципального управления» 3. Научно-политический журнал «Государственная служба» 4. Научно-производственный журнал «Государство и право» Электронно-информационные образовательные ресурсы: 1. Лань [Электронный ресурс: электрон.-библ. система: полнотекстовая база данных электрон, документов по гуманит., естеств., и техн. наукам] / Изд-во «Лань». - Санкт-Петербург: Лань, 2010-2015. - Режим доступа: http://e.lanbook.com/ 2. Научная Электронная Библиотека eLibrary [Электронный ресурс: полнотекстовая база данных: электрон, журн. на рус, англ., нем. яз. : реф. и наукометр. база данных] / Науч. электрон, б-ка. - Москва, 1869- 2017. - Режим доступа: http://elibrary.ru/. - Загл. с экрана. 3. Электронная библиотека диссертаций РГБ [Электронный ресурс: полнотекстовая база данных: электрон, база данных: диссертации и авторефераты диссертаций по всем отраслям знания] / Рос. гос. б-ка. - Москва, 2003- 2017. - Режим доступа: http://diss.rsl.ru/. - Загл. с экрана. 4. Scopus [Electronic resource: реф.-библиограф, и наукометр. (библио- метр.) база данных на англ. яз.] / Elsevier. - Amsterdam, 1960-2015. - Режим доступа: http://www.scopus.com/. - Загл. с экрана. Программное обеспечение и Интернет-ресурсы: 1. http://www.garant.ru/ (сайт Справочной правовой системы «Гарант») 2. http://www.consultant.ru/ (сайт Справочной правовой системы «Консультант Плюс») 3. https://rg.ru/ (сайт «Российской газеты»)