Теоретические основы функционирования общественного сектора

Теоретические основы функционирования общественного сектора Тема лекции содержит 4 раздела: Раздел 1 Общественный сектор экономики, предмет экономики общественного сектора как науки Раздел 2 Государство и рынок в смешанной экономике Раздел 3 Изъяны рынка и перераспределение Раздел 4 Масштабы общественного сектора, факторы его развития После каждого раздела предусмотрено прохождение контрольного вопроса Раздел 1 Общественный сектор экономики, предмет экономики общественного сектора как науки Главная функция экономики как хозяйственной системы – удовлетворять разнообразные потребности людей. Такой принцип провозглашается в самом начале изучения экономической теории. Но вслед за этим в центр изучения становится то, что называется рынком и рыночными отношениями, и экономистов интересуют в основном процессы, протекающие на рынке. Однако рынок удовлетворяет только спрос, т.е. платежеспособную потребность. А это значит, что неспросовая часть потребности практически не интересует экономистов. Но за счет чего и каким образом удовлетворять потребности людей, за которые они не могут или не хотят заплатить в силу различных причин (например, если благо находится в общем пользовании)? Экономисты, столкнувшись с проблемами такого рода, в том числе с проблемой внешних эффектов и общественных благ, решили выделить ту сферу экономической деятельности, в которой не срабатывают рыночные механизмы распределения благ. Таким образом, возникла наука, занимающаяся исследованием сектора экономики, в котором ресурсы распределяются не через рынок, а через другие экономические институты, в первую очередь, через государство. Итак, общественный сектор представляет собой такую область экономики или ту часть экономического пространства, где: 1) рынок не действует или действует только частично, а, следовательно, преобладает нерыночный способ координации деятельности; 2) производятся и потребляются не частные, а общественные блага; 3) Экономическое равновесие между D и S общественного блага осуществляется государством, органами местного самоуправления и добровольно-общественными (некоммерческими) организациями с помощью соответствующих социальных институтов (в первую очередь с помощью бюджетно-финансовой политики). Главное отличие организаций частного и общественного сектора является то, что в общественном секторе организации являются некоммерческими (то есть не ставят перед собой главную задачу в получении прибыли), доминирующую роль в ОС играет государство. Есть разные подходы к определению понятия «общественный сектор»: · многие авторы сводят общественный сектор только к государству – «Общественный сектор представляет собой совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства» (Лев Якобсон); · двухсекторная модель смешанной экономики (рыночный и нерыночный сектора); · ГК РФ делит все юридические лица на коммерческие организации и некоммерческие организации по принципу направленности организации на получение прибыли; · трехсекторная модель экономики (по принципу финансирования, по принципу отношений собственности), причем некоторые экономисты рассматривают общественный сектор как государство, а сектор НКО рассматривают как сектор, имеющий схожие цели деятельности с ОС, помогающий ему решать определенные задачи. Другая часть авторов относит сектор НКО, или добровольно-общественный сектор к общественному сектору в широком смысле. На рисунке 1 представлена структура общественного сектора Рисунок 1 – Структура общественного сектора На пересечении областей находятся смешанные формы экономической деятельности. Заштрихованная область на рисунке 1 обозначает то, что включает в себя ОС. Система национальных счетов делит экономическую деятельность по этим секторам, в частности, она выделяет: - частные коммерческие организации; - общегосударственное управление (государственные учреждения и организации на бюджетном финансировании) – доходы складываются за счёт налогов и доходов от собственности; - негосударственные некоммерческие организации – доходы складываются из добровольных взносов населения, пожертвований, а также из доходов от собственности. Современный мир – это мир смешанных экономик. Основную массу товаров и услуг в нем производят и реализуют частные предприятия, стремящиеся к извлечению прибыли. В то же время немалую роль играют некоммерческие организации, которые не получают прибыли либо не рассматривают её в качестве определяющей цели своей деятельности. Многие НКО, и зачастую и некоторые предприятия находятся в собственности государства. Кроме того, государство влияет на деятельность и тех организаций, которые ему не принадлежат. Воздействие государство осуществляется с помощью правового регулирования, кредитно-денежной политики, налогообложения и программ общественных расходов. В смешанной рыночной экономике ответы на вопросы: что, как и для кого производить, не могут ограничиваться указаниями на частные блага, механизмы функционирования прибыльных предприятий и интересы индивидуальных потребителей, непосредственно проявляющихся на рынке. Экономика общественного сектора имеет дело с закономерностями и практическими проблемами, которые связаны с производством общественных и коллективных благ, экономическими механизмами достижения социальных целей и внерыночным взаимодействием интересов. В центре внимания экономики общественного сектора традиционно находится государство. Государство участвует в экономической деятельности сквозь призму рынка. Предполагается, что: ·                    государство, подобно предприятиям и НКО, функционирует в рыночной среде, а потребность в его участии в экономической жизни возникает только в тех случаях, когда свободное действие рыночных сил не обеспечивает оптимального размещения и использования ресурсов; ·                    цели государственных органов и способы их достижения, а также стратегии предприятий и НКО в конечном итоге определяются интересами индивидов и формируются в ходе их взаимодействия; ·                    государство использует, прежде всего, финансовые инструменты реализации своих целей (налоги, общественные расходы). Ресурсы, которыми распоряжается государство, - это не только организации, находящиеся в его собственности, но и доходы и расходы бюджета. Экономика общественного сектора уделяет преимущественное внимание бюджетным проблемам. Первичной для экономиста является наиболее общая постановка вопроса о рациональном размещении (аллокации) ограниченных ресурсов, в том числе ресурсов государства. Создавать ли для решения той или иной задачи новое государственное предприятие или НКО, профинансировать существующие государственные структуры либо заключить договор на поставку нужных государству услуг с частным предприятием или независимой НКО – проблема конкретной политики расходования общественных средств. Экономика общественного сектора призвана обосновать общие принципы аккумулирования и использования этих средств. Начало формы Контрольный вопрос Конец формы Раздел 2 Государство и рынок в смешанной экономике В рамках наиболее абстрактного представления о рынке фактически предполагается наличие государства как гаранта выполнения взаимных обязательств, которые берут на себя свободно взаимодействующие индивиды, гаранта правового порядка. Отсутствие правового порядка парализовало бы «невидимую руку» рынка. Особенность экономики общественного сектора состоит в том, что она рассматривает государство в общем ряду субъектов экономической деятельности, выявляет логику его экономического поведения и концентрирует внимание на тех конкретных экономических благах, поставку которых берет на себя общественный сектор, и на эффективности производства этих благ. Она призвана объяснить, каким образом предпочтения граждан трансформируются в цели, преследуемые государством, как государство изыскивает средства для достижения этих целей, как оно эти средства расходует и за счет чего его экономическая деятельность может стать более рациональной. Особенности экономики общественного сектора - государство есть один из субъектов экономической деятельности, хотя и обладающий одним отличием: государство и его органы обладают правом принуждения в рамках и на основе законов, принуждения, оправданного с точки зрения экономической эффективности и социальной справедливости. ЭОС исходит из того, что всякое принуждение и в особенности принудительное перераспределение ресурсов целесообразно ограничивать необходимым минимумом. Вопрос в том, в каких специфических случаях использование элементов принуждения оправдано с точки зрения экономической эффективности и социальной справедливости. Современная экономика - экономика смешанного типа. Ее смешанный характер определяется наличием разных форм собственности и способов хозяйствования, сочетанием рыночных и государственных, общественных механизмов регулирования, возможностями согласования экономических и социальных начал. При признании многими экономистами необходимости сочетания рынка и государства существуют серьезные разногласия по поводу пропорций и соотношения этого сочетания, низших и верхних границ роли государства в экономике, форм государственного контроля. Две полярные точки зрения на это: 1.                  Неолиберальная модель смешанной экономики (минимум государства, большая роль государства считается неоправданной, решение социальных задач передается благотворительным организациям); 2.                  Радикально-государственная модель (ведущая роль государственного сектора, прямой контроль через государственную собственность). Особый тип – модель социальной рыночной экономики - активная роль государства не только в регулировании экономических процессов, но и в решении социальных проблем. Модель появилась в конце 40-х гг. 20 в. как вызов либеральному капитализму и планово-командной экономике. Для модели характерна постоянная направленность на достижение оптимального сочетания экономической эффективности с социальными гарантиями и справедливостью, государству отведена важная роль, но оно должно оптимизировать свое вмешательство в экономические процессы рынка. Государство должно создавать нормальные рамочные условия для функционирования рыночной экономики. Важнейшими задачами государства являются: 1. установление и поддержание правового режима, предусматривающего право на свободное развитие личности и гарантии равенства всех перед законом, гарантии частной собственности, свобод (слова и т.д.); 2. поддержания и развития эффективной конкуренции; 3. устранение недостатков рынка, проведение стабилизационной и структурной политики; 4. обеспечение социальной защиты, выравнивание доходов трудящихся. Многие экономисты полагают, что для развития современного общества должен быть такой объем функций государства, который, обеспечивая макроэкономическую стабильность, одновременно содействовал бы микроэкономической конкуренции. Кроме того, достигалось бы соблюдение принципов социальной справедливости, уважения человеческой личности и улучшения качества жизни людей. Начало формы Контрольный вопрос Конец формы Раздел 3 Изъяны рынка и перераспределение В смешанной экономике общественный сектор призван не подменять «невидимую руку» рынка, а участвовать в решении тех задач, которые не удается успешно решить на основе добровольного обмена между независимыми друг от друга обладателями прав собственности. Эти задачи можно разделить на два типа: К первому типу относится достижения Парето-улучшений при наличии изъянов (провалов) рынка. Парето-улучшением называется такое изменение в ходе экономических процессов, которое повышает уровень благосостояния (значение функции индивидуальной полезности) хотя бы для одного из их участников, если при этом не допускается снижение уровня благосостояния ни одного из других участников. Ко второму типу относится перераспределение доходов или имущества в соответствии с принципами социальной справедливости. Перераспределение предполагает улучшение положения одних индивидов за счет ухудшения положения других, а значит связано с конфликтом интересов. Провал (несовершенство, изъян) рынка — это такая экономическая ситуация, в которой рациональное поведение людей, адекватно реагирующих на порождаемую рынком информацию, не обеспечивает достижения Парето-эффективного распределения ресурсов. Или ситуации, в которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает Парето-оптимального использования ресурсов. Общественный рынок призван функционировать только в зонах изъянов рынка. Традиционная классификация провалов рынка включает: ограниченность конкуренции (монополию, монопсонию), недостаток и асимметрию информации, а также внешние эффекты (экстерналии). Ограниченность конкуренции В условиях монополии фирма не приспосабливается к стихийно складывающимся на рынке ценам, а выбирает наиболее выгодное для себя сочетание цены и объема выпуска (продаж). В результате общество в целом несет потери. Принято различать ситуативную, естественную и легальную (правовую) монополии. Все они предполагают ограничение на вхождение в отрасль. В первом случае ограничение заключается в недоступности для конкурентов отдельных условий производства в силу концентрации собственности, во втором — в потенциальной неэффективности действий конкурентов при формально свободном входе в отрасль, а в третьем — в запретах, налагаемых государством. При наличии этого, как и других провалов рынка, существуют только две альтернативы: либо смириться с потерями эффективности, либо принудительно исключить некоторые из вариантов распределения ресурсов, достижимых на основе добровольного взаимодействия. Второе в свою очередь также может вызывать потери, но организованное на основе закона принуждение является, в принципе, адекватным инструментом преодоления изъянов рынка. Имея дело с монополизированными рынками, в том числе с естественными монополиями, государство обычно прибегает к регулятивным мерам, в частности к регулированию цен. Наряду с этим возможна принудительная корректировка условий доступа на рынок. Именно она имеет место при законодательном запрете монополизации. Корректировка может выражаться не только в искусственном расширении доступа (например, за счет предотвращения ситуативной монополии), но и в его ограничении. Вместе с тем встречаются случаи, когда государство целенаправленно способствует установлению монополии. Речь идет о наделении отдельных лиц или организаций исключительными правами в сфере производства определенных товаров или услуг. Обладание такого рода исключительным правом обусловливает легальную монополию. Поскольку монополия ведет к неоптимальному использованию ресурсов, государственное вмешательство может способствовать существенным улучшениям. Это достигается с помощью правового регулирования. Сложнее дело с естественными монополиями (водоканал). В основе естественной монополии лежит экономия, обусловленная масштабом производства. Это означает, что наличие конкурентных фирм в данных отраслях было бы менее эффективным, чем наличие монополии. Примеры: электро-, водо-, газоснабжение, железные дороги. Часто существование монополии зависит от емкости рынка (врач в сельской местности). Естественная монополия чаще всего характерна для рынков услуг, так как они не поддаются транспортировке и могут реализовываться лишь тем потребителям, которые находятся в непосредственном контакте с производителем. Не имея возможности преодолеть естественную монополию без потери эффективности, государству приходится выбирать один из двух основных подходов: использовать меры регулирования для прямого воздействия на отдельные аспекты деятельности монополиста либо заполнять зоны естественной монополии предприятиями, организациями и программами общественного сектора (Предельные уровни цен или возложение на поставщиков разного рода дополнительных обязательств). Предоставление гос. органами различного рода услуг в ситуациях естественной монополии – обычная практика в большинстве стран мира (метро, почта и др.). Существует несколько видов государственного регулирования естественных монополий: 1. Установление минимальной цены. Цена на продукцию естественных монополистов может устанавливаться на двух уровнях: ·                    Общественно-оптимальная цена, т.е. P=MC. В данном случае речь может идти как о положительной, так и об отрицательной прибыли для монополиста, поэтому, если предприятие терпит убытки, необходимы субсидии государства, для того, чтобы производство не остановилось. ·                    Цена, обеспечивающая справедливую прибыль, т.е. P=AC. В этом случае производитель будет продолжать функционировать в отрасли, получая положительную или нулевую прибыль. Однако монополист может завышать свои издержки для получения большей прибыли. 2. Регламентация объема эксплуатации ресурсов – для повышения эффективности использования ресурсов. Пример – добывающие отрасли. 3. Установление временных границ действия монополии. Пример – интеллектуальная собственность (патенты …) 4. Создание конкуренции на входе. Выбирают наиболее эффективно функционирующее предприятие. Выдача лицензий на деятельность и на право собственности с помощью аукционов. Внешние эффекты Альтернативная стоимость – это потенциальная отдача от лучшего из всех тех вариантов использования данного ресурса (блага), которые были принципиально возможны, но остались нереализованными. Производитель всегда несет издержки в размере их альтернативной стоимости, а потребитель вынужден полностью оплачивать альтернативную стоимость каждого товара. Только в этом случае обеспечивается оптимальная аллокация ресурсов, цены соответствуют предельным полезностям, а доход выражает вклад производителя в развитие экономики. Если кто-то эксплуатирует ограниченные ресурсы, не возмещая их полной стоимости, издержки ложатся на остальных участников хозяйственной жизни – это порождает негативный внешний эффект. Но бывает и позитивный внешний эффект. При наличии внешних эффектов — экстерналий часть выгод или издержек, связанных с конкретным видом деятельности или фактором производства, достается посторонним лицам. При отрицательных экстерналиях индивид или фирма перекладывает на других часть издержек. При положительных экстерналиях посторонние лица бесплатно получают некоторые выгоды. Предприятие, деятельность которого порождает негативные внешние эффекты, перекладывает часть издержек на других, а те, кто создают позитивные внешние эффекты, берут на себя часть издержек по реализации чужих интересов Проблемы, связанные с внешними эффектами, могут решаться на основе установления прав и ответственности участников экономической деятельности. Это законотворческая и контролирующая активность государства. Однако во многих случаях целесообразно затрачивать ресурсы государства на порождение позитивных экстерналий, или на формирование налоговых регуляторов деятельности, сопровождающейся негативными внешними эффектами. Когда речь идет о внешних эффектах, для преодоления провалов рынка широко используются не только регулятивные меры (например, запреты на загрязнение), но и меры финансовые, стимулирующие. Однако характер последних определяется особенностями государственных финансов, формируемых по большей части за счет налогов, т.е. установленных законом обязательных платежей. Государство не может игнорировать существование внешних эффектов, но в каждом конкретном случае требуется индивидуальный подход – важны целесообразность и минимальные издержки. Неполнота информации Функционирование рынка зависит от того, насколько участники сделок владеют информацией о потребительских свойствах товаров и услуг, альтернативных возможностях их производства, о тенденциях изменения конъюнктуры. Успех рынка зависит от того, насколько точно цены передают необходимую информацию. Неполнота информации ограничивает возможности эффективного использования ресурсов, обуславливая неоптимальное поведение продавцов и покупателей, ограничивает конкуренцию, мешает заключению долгосрочных сделок. Правда, наличие точной информации не гарантирует успеха, но значительно облегчает его достижение, способствуя повышению эффективности координации, а также оптимальному распределению имеющихся ресурсов. Неполнота информации приводит к неполноте рынка – ситуации, когда отдельные потребности не могут быть удовлетворены, поскольку потенциальные производители вынуждены были бы действовать в ситуации полной неопределенности. Обычной практикой для стран с развитой рыночной экономикой является участие государства в формировании информационной инфраструктуры рынка. (Эта деятельность приводит к позитивным внешним эффектам). На реальных рынках никто не обладает полной информацией, но при этом доступность наиболее существенной её части примерно одинакова. (Покупатель может оценить потребительские качества товара, например, обуви). Однако рынки некоторых товаров и услуг характеризуются информационной асимметрией, т.е. неравномерным распределением информации, необходимой для принятия решений о покупках и продажах. Потенциальные продавцы, как и потенциальные покупатели, нередко скрывают истинные цели своего поведения и используют различные способы для получения односторонних преимуществ. В условиях информационной асимметрии информация, существенная для заключения сделки, находится в преимущественном распоряжении одного из её участников. Классические примеры асимметрии информации дает сфера здравоохранения. Здесь не пациенту принадлежит решающее слово в объективной оценке своего здоровья, а доктору. Пациенту намного труднее оценить профессиональные качества доктора, чем при покупке какого-либо бытового прибора (например, телевизора или радио). Таким образом, на медицинском рынке пациент оказывается в неравном положении с врачом. Асимметрия информации есть и во многих других областях экономической деятельности, например, в сфере образования. Информационная ассиметрия вообще характерна для отдельных отраслей сферы услуг, чем для производства товаров. Проблема информационной асимметрии частично решается на основе учета репутации. Однако в наиболее сложных ситуациях и жизненно важных обстоятельствах полезным оказывается вмешательство государства. Оно может приобретать различные формы. Одна из форм — лицензирование как обязательное условие занятия тем или иным видом деятельности. Там, где информационная асимметрия грозит диктатом производителя, поставку услуг часто берет на себя общественный сектор. Это оправдано, поскольку общественный сектор подвержен контролю со стороны заинтересованных лиц. Раздел 4 Масштабы общественного сектора, факторы его развития Ресурсы, с помощью которых государство участвует в общественной жизни -  это, с одной стороны, государственная собственность (т.е. запас ресурсов), а с другой стороны, доходы и расходы бюджета (т.е. поток ресурсов). Особенность государства состоит в том, что в отличие от частного сектора, рост государственного сектора в национальном доходе обычно существенно отличается от его доли в совокупном капитале. Это происходит потому, что государство систематически осуществляет перераспределение. В странах с развитой рыночной экономикой этому перераспределению подлежат больше расходы, чем факторы производства, т.к. последние сосредоточены в основном в частном секторе. В качестве непосредственного поставщика товаров и услуг общественный сектор занимает прочное положение в таких отраслях как образование, здравоохранение, культура, транспорт, связь, энергетика, коммунальное хозяйство. Государство часто контролирует огромные ресурсы, подлежащие экономической оценке в качестве потенциальных или реальных факторов производства (например, земля не находящаяся в сельскохозяйственном обороте). Расходы государства характеризуют услуги, предоставляемые им на не рыночной основе. Но непосредственная поставка товаров и услуг на рынок не является основной формой участия общественного сектора в экономической жизни. И роль и масштабы общественного сектора наиболее концентрированно выражается удельным весом государственных расходов и доходов в национальном доходе, в ВНП и ВВП. В экономике развитых стран в общественный сектор вовлекается от 30 до 60% ресурсов экономики, причем дифференциация определяется национальными традициями, структурными и другими факторами. Существует несколько разнонаправленных факторов, влияющих на объем и структуру общественных расходов и определяющих динамику их движения. Эти факторы отражают изменяющуюся роль основных функций и задач государства в современном обществе. Эти факторы: 1. Значение творческого потенциала человека возрастает. А следовательно расходы на развитие человека растут. Инвестиционные вложения в человеческий капитал улучшают качество трудовых ресурсов, а следовательно, способствуют повышению производительности труда, росту конкурентоспособности продукции, снижению числа безработных и преступности 2. Государственная финансовая политика в сфере научных исследований - основа будущего технического прогресса, определяющая лидирующее положение страны на мировом рынке. 3. Государственные инвестиции в инфраструктуру - увеличение данных расходов приведет к улучшению общих условий экономической деятельности в стране. 4. Выравнивание уровней доходов разных групп населения (высокие социальные платежи малообеспеченным отбивают желание работать). Поэтому в государственные программы представления трансфертов вносятся существенные изменения, направленные на оказание помощи для самопомощи (т.е. для перехода к активной трудовой и предпринимательской деятельности). 5. Во многих развитых странах появилась проблема возможности государственного финансирования социального обеспечения. Это связано с особой демографической ситуацией (старение населения), а следовательно, рост расходов на содержание пенсионеров в 3-3,5 раза выше, чем на молодого человека. А доля расходов на пенсии и здравоохранение в ВНП по прогнозным оценкам в развитых странах приблизится к 50%. 6. Факторами, влияющими на снижение дефицита государственного бюджета являются, например, сокращение военных расходов и увеличение в результате этого средств для других социальных нужд (мирные дивиденды). Существуют и другие резервы для сокращения дефицита государственного бюджета, например, уменьшение расходов на управленческий аппарат и государственное предпринимательство. Начало формы Контрольный вопрос Конец формы