Сущность и особенности системы государственного и муниципального управления

Раздел I. СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Глава 1. ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Сущность системы государственного и муниципального управления Общее и особенное в категориях «государственное» и «муниципальное» управление Эволюция системы государственного и муниципального управления в России Ориентация на человека — миссия государственного и муниципального управления Основные проблемы и перспективы развития системы государственного и муниципального управления в России 1.1. Сущность системы государственного и муниципального управления В Российской Федерации, согласно Конституции (ст. 3), народ осуществляет власть непосредственно, через государственные органы и органы местного самоуправления. Соединение этих видов власти образует сложную систему государственного и муниципального управления. Система государственного и муниципального управления как научная категория базируется на двух органически связанных понятиях — «система» и «управление». Категории «государственное» и «муниципальное» здесь отражают сферу приложения вышеуказанных понятий. В изначальном смысле система (от греч. systema — целое, составленное из частей; соединение) — это множество закономерно связанных друг с другом элементов (предметов, явлений, процессов, взглядов, знаний и др.). Главным признаком системы является ее целостность, т.е. взаимосвязь и взаимодействие всех входящих в нее элементов, специфические цели и особенности развития которых подчинены общей цели развития системы. В сложных социально-экономических системах каждый из множества входящих в них элементов (регионы, края, области, местные сообщества, хозяйствующие субъекты и др.) развиваются в соответствии с собственными потребностями, целями и задачами. Однако при этом не должна нарушаться целостность всей системы на основе соподчинения целевых установок элементов системы общесистемным целям развития. Для этого необходимы регулирование и координация действий элементов системы, т.е. управление как процесс сознательного объектно-субъектного взаимодействия. Иначе говоря, управление является системным процессом, включающим две основные подсистемы — субъект управления и объект управления — и возникающие между ними взаимосвязанные отношения (рис. 1.1). Под системой государственного и муниципального управления следует понимать взаимодействия и взаимоотношения субъектов и объектов государственного и муниципального управления с целью их качественного изменения. Каждый из элементов системы государственного и муниципального управления обладает сложной, многоуровневой, иерархической организацией и проявляет себя в виде самостоятельных подсистем: целей, функциональной и организационной структур, управленческой деятельности и др. Границы и статусы субъектов и объектов в системе управления относительны, ибо в определенных ситуациях субъект может становиться объектом, а объект субъектом. Так, субъекты Российской Федерации являются таковыми по отношению к управляемым органам местного самоуправления и объектами относительно органов федерального управления. Система государственного и муниципального управления как объект научного познания представляет собой многоплановую, многоаспектную категорию. Предметная область научной дисциплины, изучающей систему государственного и муниципального управления, включает такие основные взаимосвязанные понятия, как государство, власть, политика, государственное управление, муниципальное образование, местное самоуправление. Следовательно, предметная область данной научной дисциплины включает изучение совокупности многих, прежде всего политико-правовых и социально-экономических отношений, характеризующих сферу взаимодействия государства и общества как субъекта и объекта управления и самоуправления. В качестве специфических связующих элементов системы государственного и муниципального управления выступают государственные и муниципальные институты — организации определенных групп людей, наделенных необходимыми властными полномочиями и действующих от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объектом системы государственного и муниципального управления в широком смысле выступает общество в целом и/или его отдельные группы , экономические, общественно-политические, культурные и прочие организации и их деятельность. Таким образом, сознательное воздействие на общество, его группы и отдельных граждан с целью приведения их деятельности в русло общественно необходимого и целесообразного развития — существенный признак системы государственного и муниципального управления. 1.2. Общее и особенное в категориях «государственное» и «муниципальное» управление Государственное и муниципальное управление являются самостоятельными и в то же время взаимозависимыми подсистемами единой целостной системы управления общественным развитием. Их объединяет общая миссия — служение народу, стране, государству, осуществляемое посредством соответствующих государственных и муниципальных органов, а также то, что деятельность и государственных и муниципальных служащих компенсируется (оплачивается) за счет средств налогоплательщиков из соответствующих бюджетов. Вместе с тем подсистемы государственного и муниципального управления существенно различаются по целому ряду признаков — целевых, организационных, функциональных, правовых, по объемам и сложности решаемых задач, субъектам и объектам управления. Государственное управление представляет собой сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его определенных групп, в результате которого реализуются общественно значимые потребности, интересы, цели. Государственное управление осуществляется государством, которое представляет собой не только институт публичной (политической, исполнительной) власти, но также и общественный институт, а конкретнее — высшую форму организации современного общества. В России с учетом ее пространственных, природно-ресурсных и национально-исторических особенностей государственное управление осуществляется на двух уровнях — федеральном и региональном (субъекты РФ). Федеральные и региональные органы власти вместе и каждый на своем уровне занимаются вопросами управления стратегическим развитием, реализации систем жизнеобеспечения, планов и программ социально-экономического развития страны и территорий, социально-политической стабильности, создания необходимых предпосылок для успешного развития государственно-частного партнерства в целях динамичного развития страны и повышения качества жизни населения. Местное самоуправление в современных условиях наиболее полно трактуется в ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»1. Подобная трактовка заложена и в российских законодательных актах. Органы местного самоуправления взаимодействуют с государственными органами в осуществлении властных функций на местах, а также в выполнении отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться, подконтрольны государству в той мере, в которой реализуют переданные им полномочия. Решения, принятые органами местного самоуправления в пределах своих полномочий, обязательны на соответствующей территории для всех предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и общественных организаций. Государственные органы не имеют права вмешиваться в эти полномочия. Местному самоуправлению принадлежит особая роль в демократическом механизме управления обществом и государством. В отличие от государственных органов оно непосредственно связано с населением, выполняя роль связующего звена между государственной властью и народом. Признавая самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, государство берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления. Вместе с тем сложность, объем, структура решаемых на муниципальном и государственном уровнях задач дали основание для закрепления в Конституции РФ (ст. 12) положения о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. То есть каждая из подсистем системы государственного и муниципального управления должна выполнять свои функциональные задачи, постоянно сотрудничая друг с другом и обеспечивая укрепление российского федерализма. Таким образом, государство признает местное самоуправление как самостоятельный уровень, самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти, реализуемую в тесном сотрудничестве и по взаимному соглашению с органами государственной власти. Подобное устройство системы государственного и муниципального управления закреплено в Конституции РФ и обеспечивает целостность российской государственности в современных условиях. Однако нельзя не отметить, что в современной российской практике обеспечение единства государственного и муниципального управления еще далеко от оптимального и является предметом непрерывного совершенствования. 1.3. Эволюция системы государственного и муниципального управления в России История развития системы государственного и муниципального управления в России богата и самобытна, но не получила своего завершения и в настоящее время. В ее истории можно выделить две основополагающие тенденции: 1) постоянный поиск форм осуществления местной и верховной (многие столетия монархической) власти, а также способов их взаимодействия; 2) подготовка соответствующих кадров для успешной реализации государственного и муниципального управления. Первая тенденция отличается чисто российской спецификой, сложными историческими поворотами. Народное самоуправление на Руси, имеющее тысячелетнюю историю, реализовалось посредством множества форм. Одной из древнейших было народное вече, которому принадлежала законодательная, исполнительная и судебная власть. В период расцвета вечевых форм самоуправления (Новгородская республика, Псков, Вятка XI-XII вв.) в полномочия вече входило назначение воевод в провинции, избрание и смещение посадников, тысяцких и владык, контроль за деятельностью должностных лиц, пожалование земель, торговые соглашения, установление повинностей населению, контроль за судебными сроками, исполнением решений и ряд других. Самобытными формами народного общежития в России, просуществовавшими более тысячи лет, были сельская (крестьянская) община и казачество. В них осуществлялась гласная выборность на все посты умных, смелых и ничем не опороченных людей. В XVI в. в России происходит замена так называемых кормлений, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления губными и земскими учреждениями. Губные учреждения как выборные органы создавались для преследования разбойников и судов над ними. Выборы губных органов производились на всесословной основе. Избираемые лица составляли в совокупности одно учреждение — губную избу. В отличие от них земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях отстранялись служилые люди. Власть в них осуществлялась земскими старостами, земскими дьяками, а также лучшими людьми. Полицейская, финансовая, экономическая, а также судебная ветви власти находились под полномочным влиянием земских властей. Со временем (в XVII в.) местное управление бюрократизируется — устанавливается система приказно-воеводского управления. И губные и земские учреждения как формы местного самоуправления продолжали существовать при воеводской системе управления, при этом воевода назначался центральной властью для осуществления контроля за губными и земскими органами без вмешательства в сферу их деятельности. Губные учреждения были упразднены в период реформ Петра I, для которого характерно усиление государственного вмешательства в местное самоуправление. В последней четверти XVII в. при Екатерине II основы самоуправления получили дальнейшее развитие. Были созданы губернские и уездные дворянские собрания, на которых выбирались лица на должности местной администрации, а также для заведования сословными делами — предводители губернского и уездного дворянства. Во главе губернии стоял генералгубернатор, наделяемый большими полномочиями по надзору за местным управлением и судом. В этот период в губерниях и уездах стали расширяться земские органы — выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Уездное земское собрание формировалось из земских, избираемых местными земледельцами, городскими и сельскими обществами. Функции, возлагаемые на земские органы самоуправления, были весьма обширны: устройство и содержание принадлежащих земству зданий и сооружений, а также путей сообщения, содержащихся за счет земств; заведование имуществом, капиталами, денежными сборами земства; обеспечение населения продовольствием; заведование земскими благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; участие в попечении о народном образовании, здравоохранении; попечение о строительстве церквей; исполнение потребностей воинского и гражданского управления; распределение государственных денежных сборов по губерниям и уездам, а также назначение, распределение и расходование на основании устава о земских повинностях местных сборов для удовлетворения земских потребностей. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г. и была основана, по сути, на тех же принципах, что и земское самоуправление. В 1890-1892 гг. (при Александре II) была сформирована новая система земского и городского самоуправления. Органами губернского земства стали губернское земское собрание и губернская земская управа. Председателями губернского земского собрания были выдвигаемые из гласных предводители дворянства, если император не назначал иное лицо. На земских собраниях избирались комиссии для заведования отдельными вопросами управления земскими проблемами. Органы городского самоуправления включали городскую думу под председательством городского главы, в состав которой кроме выборных гласных входили также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, а для управления отдельными отраслями городского хозяйства создавались исполнительные комиссии на выборной основе. Компетенция органов городского самоуправления была та же, что и у земств, а срок их полномочий составлял четыре года. Земские и городские управы были подотчетны представительным органам самоуправления — земским собраниям и городским думам. В волостях, отдельных сельских поселениях действовали органы крестьянского самоуправления — сельский сход и сельский староста. Идеология местного самоуправления, предполагающая определенную децентрализацию власти, самостоятельность и независимость органов самоуправления, была принципиально трансформирована после Октябрьской революции (1917), ибо вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата, требующего жесткой соподчиненности органов управления сверху донизу. Однако исторический опыт убедительно показал, что подлинная целостность Российского государства может сохраняться только на основе единой системы государственного и муниципального управления, адекватного современным реалиям, поэтому, когда в начале 90-х годов прошлого столетия произошла кардинальная смена координат общественного развития, сломавшая советскую систему государственного управления, интерес к идее местного самоуправления снова возродился. 6 июля 1991 г. был принят Закон РФ № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», давший толчок к переосмыслению советской системы подчинения нижестоящих советов депутатов трудящихся вышестоящим с абсолютным однопартийным влиянием, но еще во многом сохранивший элементы советской системы управления. Более активная реабилитация процесса местного самоуправления в рамках развития системы государственного и муниципального управления началась в России с принятием 06.10.2003 Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Характеризуя постсоветский период развития России в целом и системы государственного и муниципального управления в частности, необходимо отметить, что данный период (конец XX — начало XXI в.) носит исключительно сложный и даже драматический характер, обусловленный резким переходом от одной модели социальноэкономического и политического устройства общества к другой — рыночной и парламентскопрезидентской. За прошедшие в постсоветский период годы на этом сложном пути удалось добиться определенных конструктивных результатов. В частности, произошла легитимизация всех ветвей власти на уровне Российской Федерации, субъектов РФ, местного управления и самоуправления, замедлились высокие темпы спада производства и снижения уровня жизни населения, произошло наполнение рынков товарами народного потребления, определенное, хотя и недостаточное нарастание ресурсов, выделяемых обществом на развитие науки, образования, здравоохранения, культуры, повсеместно стали проводиться демократические выборы, усилилась свобода СМИ и был достигнут ряд других важных, социально значимых результатов. Вместе с тем, как показывает анализ многочисленных данных социально-экономического и политического развития страны за этот период, достигнутая стабилизация пока весьма относительна. Сохраняется, а во многом углубляется целый ряд крупных, долго не решаемых проблем в области экономики, политики, социальной сферы, экологии. К их числу можно отнести: угрожающий разрыв между бедными и богатыми категориями населения, регионами; структурная неравномерность развития промышленного производства, его низкая инновационность и конкурентоспособность; сравнительно высокий уровень инфляции; низкий, несмотря на номинальный рост, уровень реальной заработной платы трудоспособного населения; возрастающий отток отечественного капитала; недостаточно восстанавливающаяся численность населения России; растущий уровень преступности, наркомании, детской беспризорности; представляющий реальную угрозу национальным интересам России уровень коррупции; высокая степень недоверия населения ко всем ветвям власти. Дисбаланс указанных достижений и недостатков постсоветского периода развития свидетельствует в том числе о слабой эффективности системы государственного и муниципального управления и его опорного звена — государственной и муниципальной службы. Вторая тенденция органически связана с первой и заключается в непрерывной целенаправленной подготовке и переподготовке достойных кадров для системы государственной и муниципальной службы в Российской Федерации. И в царское, и в советское, и в постсоветское время руководство страны уделяло серьезное внимание решению этой задачи, хотя и в разной, не всегда должной мере. При этом оно исходило из понимания того, что государственное и муниципальное управление — это профессиональный труд, требующий особых знаний и квалификации. Первый проект подготовки государственных управленцев на базе создания Славяногреко-латинской академии был разработан в 1681 г. — период царствования царя Федора Алексеевича (1661 — 1682). Проект предусматривал создание «храмов чином академии», в \ которых «семена мудрости, т.е. науки гражданские и духовные постановить». Лица, окончившие в них курс свободных наук, могут быть затем «милостиво пожалованы в приличные чины их разуму». Наиболее продуктивным в плане подготовки государственных управленцев в России был XVIII в., в течение которого, начиная с Петра I, а затем императриц Елизаветы Петровны и Екатерины II, была сформирована и развита определенная система подготовки чиновников. По утвержденному Петром I Генеральному регламенту доступ к высшим должностям полагался лишь тем, кто обучался в Коллегии юнкеров. Институт коллежских юнкеров стал единственной, привившейся на практике «кузницей» подготовки гражданских чиновников. Чтобы избежать имеющегося дефицита таких чиновников, в каждой коллегии предписывалось иметь по 6 -7 молодых людей (то, что сейчас называется «резерв кадров»), получивших специальное научное и профессиональное образование в учрежденной при сенате школе. Важно отметить, что уже тогда для удовлетворения непосредственных потребностей новых административных учреждений (коллегий) была приспособлена сама служебная практика и учреждения государственной службы выступали в качестве подобия профессиональной школы2. Во времена правления императрицы Елизаветы Петровны было много сделано для укрепления престижа гражданской службы и совершенствования профессиональной подготовки государственных служащих. Курс общего образования, установленный для коллежских юнкеров, был признан недостаточным, предлагалось обучать их коммерции, французскому и немецкому языкам, географии, геометрии и прочим наукам, для чего они должны были в обязательном порядке посещать четыре раза в неделю классы Академии наук. В период правления Екатерины II была создана новая форма обучения. Были учреждены классы юриспруденции в университете и кадетских корпусах, а для подготовки к низшим гражданским должностям (копиистов, писцов и др.) при Академии наук, Московском университете и при Казанской гимназии обучалось соответственно до 40, 80 и 60 малолетних разночинцев и детей приказного чина правописанию и хорошему слогу, отчасти арифметике, геометрии и географии, а особенно — положению Российского государства. Позднее (в 1764) был создан новый тип профессиональной школы, готовящий дворян к государственной службе, — Гражданское училище. В нем предусматривалось овладение в совершенстве латинским, немецким и французским языками и обширный круг общеобразовательных предметов: математика, логика, философия, космология, архитектура, экспериментальная физика, география и история, особенно России, и др. Собственно курс профессионального образования включал натуральное и гражданское право, систематическое познание российских законов, камералистики (совокупности административных и хозяйственных знаний по ведению государственного хозяйства), изучение политики, коммерции и других наук3. Важно отметить, что в то время обучение в различных учебных заведениях, профессионально готовящих к государственной службе, являлось сословной привилегией дворянства. В начале XIX в. была предпринята новая попытка модернизации политического строя России с реформой государственной администрации и народного просвещения. В качестве основных деклараций были выдвинуты «нравственные образования граждан» и профессиональная подготовка просвещенных государственных служащих. При этом образование признавалось необходимым условием приобретения прав государственной службы, никого нельзя было определять к гражданской должности без окончания обучения в соответствующем общественном или частном училище. Наряду с прежним принципом сословнопрофессионального образования возник новый принцип подготовки к государственной службе — всеобщее внесословное обучение. Вместе с тем демократизация подготовки государственных служащих не получила законодательного оформления. Уделом молодежи из низших слоев российского общества попрежнему было низшее образование. Доля чиновников государственного аппарата с высшим образованием оставалась ничтожно малой (к началу 1860 г., когда общее число чиновников России достигало 80 тыс., из всех высших учебных заведений правоведения выпускалось ежегодно только 400 человек, при этом не все из них трудоустраивались по назначению)4. В XX в. после революционной смены общественного строя необходимость подготовки квалифицированных управленцев государственного и муниципального уровня продолжала оставаться весьма актуальной. В советский период развития многие вузы выпускали управленцев-отраслевиков по различным сферам народного хозяйства: промышленности, строительства, лесного и сельского хозяйства и многим другим. В то же время накапливался дефицит специалистов по управлению большими сообществами людей — не только отраслевыми, но и территориально-административными образованиями, населенными пунктами, местными советами депутатов трудящихся, отвечающими за развитие хозяйства и социальной сферы на данной территории. Это приводило к еще большему пониманию того, что государственному и муниципальному управлению необходимо специально учиться. В постсоветский период в стране стала развиваться сеть образовательных учреждений высшего профессионального образования по подготовке, профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных и муниципальных служащих. По инициативе Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ была создана сеть региональных кадровых центров со статусом образовательных учреждений высшего профессионального образования и ряда институтов повышения квалификации руководящих работников и специалистов. Функции учредителя этих организаций в 1994 г. были возложены на Российскую академию государственной службы при Президенте РФ. Совместными усилиями ученых и специалистов были разработаны учебные планы и программы подготовки специалистов по государственному и муниципальному управлению и в 1994 г. утверждена специальность 061000 «Государственное и муниципальное образование», а также первый государственный образовательный стандарт (ГОС ВПО) по данной специальности. Позднее (в 2000) с учетом меняющихся требований к подготовке государственных и муниципальных служащих был утвержден ГОС ВПО второго поколения по этой специальности. Затем в условиях присоединения к Болонскому соглашению и перехода на двухуровневую систему образовательного процесса в 2011 г. был принят федеральный образовательный стандарт третьего поколения (ФГОС-3), рассчитанный на подготовку бакалавров и магистров по данной специальности. К 2012 г. в стране насчитывалось около тысячи различных по форме, направленности и статусу образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования разной ведомственной подчиненности, которые вели подготовку кадров по специальности и направлению «Государственное и муниципальное управление». В их числе есть известные и признанные в стране крупные учебные заведения высшего и среднего образования — классические и технические университеты, академии и институты, располагающие в той или иной мере высококвалифицированным составом научно-педагогических работников и необходимой материально-технической базой. Вместе с тем многие учебные заведения в погоне за конъюнктурой рынка образовательных услуг и возможными доходами оказались не в состоянии обеспечить нужное качество для удовлетворения потребностей этого рынка, подготовки высококвалифицированных специалистов для столь важной сферы управления развитием страны. 1.4. Ориентация на человека — высшая миссия системы государственного и муниципального управления Любая страна, любое государство, в том числе Россия, — это не только система органов власти и определенный хозяйственный механизм. Это прежде всего люди, достойная жизнь которых — высшая цель и главная задача любой власти. В современной России постепенно утверждается понимание того, что ее многонациональный народ и только народ — через институты демократического государства и гражданского общества — вправе и в состоянии гарантировать незыблемость экономических, нравственных и политических основ развития страны на многие годы вперед. Такое понимание выразил Президент РФ В.В. Путин уже на первом этапе своей деятельности в Послании Федеральному Собранию 26 мая 2004 г. В нем он отмечал: «Наши цели абсолютно ясны. Это — высокий уровень жизни в стране, жизни безопасной, свободной и комфортной. Это — зрелая демократия и развитое гражданское общество. Это — укрепление позиций России в мире, а главное, повторю, — значимый рост благосостояния граждан... Это — крайне трудная задача. Но решить мы ее можем...Только от нас сегодня зависит, сможем ли мы стать обществом действительно свободных людей, свободных и экономически, и политически. Только от нас зависит успех решения первоочередных общенациональных задач...»5 И далее Президент отмечал: «Главный конкурентный капитал, главный источник развития страны — это ее граждане. Для того, чтобы страна стала сильной и богатой, необходимо сделать все для нормальной жизни каждого человека. Человека, создающего качественные товары и услуги, создающего культурное достояние державы, создающего новую страну»6. По сути, это высшая миссия и главная стратегическая задача всей системы государственного и муниципального управления в России. Для ее выполнения нужны консолидированные усилия всех ветвей власти, государственного и муниципального управления, общества в целом. Прежде всего важно обеспечить разработку и реализацию такой социальной политики, которая реально направлена на решение самых насущных для граждан страны проблем и формирование действительно гражданского общества. Вместе с тем надо отчетливо понимать и учитывать, что политика всеобщего государственного патернализма в современных условиях экономически невозможна и политически нецелесообразна. Это обусловлено как необходимостью наиболее эффективного использования государственных, прежде всего финансовых ресурсов, так и стремлением активизировать мотивы и стимулы развития, раскрепостить потенциал человека, сделать его ответственным за себя, благополучие своих близких. При реализации социальной политики необходимо также понимать, что это не только помощь нуждающимся, но и инвестиции в будущее каждого человека, его здоровье, профессиональное, культурное, личностное развитие. Ориентация на развитие человека, создание свободного общества свободных людей, как самая главная и сложная общенациональная задача, невозможна без дальнейшего непрерывного совершенствования системы государственного и муниципального управления. Решение этой задачи одновременно будет являться условием, предпосылкой и результатом строительства новой российской государственности, ее экономической базы, политического устройства и благосостояния всех граждан. Поэтому постигать сложнейшую науку государственного и муниципального управления, совершенствовать знание истории, теории и практики управления, российского и зарубежного опыта, осваивать технику и технологию искусства управления — важнейшая обязанность и долг каждого государственного и муниципального служащего и задача тех, кто только обучается специальности «Государственное и муниципальное управление». 1.5. Основные проблемы и перспективы развития системы государственного и муниципального управления в России На стыке XX — XXI вв. на переходном этапе своего развития Россия оказалась в ситуации глубокого, всеобщего и всестороннего кризиса, который затрагивал глубинные основы жизни общества, охватывал всю его территорию и все стороны жизни — экономику, политику, идеологию, культуру, социальную сферу, этнонациональные отношения. Эта кризисная ситуация не могла не коснуться и системы государственного и муниципального управления. Сами по себе кризисы власти и управления не являются чем-то новым в процессе исторического развития, в том числе для России. Они имели место и в дореволюционной России, и в Советском Союзе, хотя основные причины и характеристики их были различны. В постсоветсткий период строительство новой системы государственного и муниципального управления на базе Конституции РФ 2003 г. также было сопряжено с очередным кризисом власти. Тем не менее в стране при непосредственном участии и в рамках реформирования системы государственного и муниципального управления была проделана значительная работа в области законотворчества и укрепления власти, перехода к рыночным отношениям, развития малого и среднего предпринимательства, насыщения рынка товарами, создания системы социальной поддержки населения. Чтобы предотвратить или хотя бы смягчить углубление кризиса власти и управления, недостаточно изменить только систему самой власти. Важно обеспечить позитивные изменения во всех без исключения сторонах и сферах жизни общества — экономике, идеологии, культуре и других, основательно изучив причины общесистемного кризиса и на этой основе определив пути его преодоления. Это будет служить объективной предпосылкой преодоления кризиса власти и управления, что является жизненно важным для дальнейшего укрепления российской государственности. Центральной перспективной задачей совершенствования системы государственного и муниципального управления является необходимость непрерывного повышения ее эффективности. На решение этой задачи направлено комплексное реформирование данной системы, активная стадия которого стала осуществляться с начала 2000-х годов. Из комплекса мер по повышению эффективности системы государственного и муниципального управления выделяются определенные приоритеты. Прежде всего ставится задача существенного повышения уровня кадровой политики в системе государственной и муниципальной службы, совершенствования ее функциональноорганизационной структуры. Главная проблема здесь не в количестве бюрократических структур, но в том, что их работа плохо организована, а знание чиновниками современной науки управления в массе своей явно недостаточно. Поэтому первоочередной задачей остается грамотная политика обучения, подбора, продвижения и стимулирования чиновников, строгое соблюдение ими законности и норм этики в предоставлении публичных услуг. Показателен в этом отношении опыт Москвы, где с 2011 г. началась реализация программы стажировок молодежи в органах исполнительной власти. Главный смысл программы — закрепить тенденцию современной кадровой политики по привлечению на государственную службу города активных, инициативных и потенциально готовых профессионально трудиться молодых людей из числа студентов старших курсов, магистров, аспирантов, действующих бизнесменов. Задача, которую выполняет стажер, вполне конкретная — заниматься профессиональной работой на определенном участке, а не рутинной вспомогательной деятельностью. Проект примечателен тем, что в нем закреплена регулярная смена направления работы в течение года, когда участник программы каждые три месяца по своему выбору меняет место работы в разных департаментах. Когда достигается максимально возможное согласование интересов и целей стажера и подразделения, его приглашают на постоянную работу с соответствующим, сравнительно высоким уровнем заработной платы. Грамотная разработка и внедрение новых методов управления в практику работы государственных и муниципальных служащих — важнейшее направление повышения эффективности госаппарата и органов муниципального управления. В современных условиях развития общества важным становится то обстоятельство, что многие методы и приемы менеджмента, доказавшие свою эффективность и результативность в коммерческом секторе, постепенно переносятся в практику федерального, регионального и муниципального управления, хотя она существенно отличается от сферы частного бизнеса. В сфере государственных и муниципальных услуг потребители не всегда имеют возможность выбора. Здесь определенная часть функций имеет социальную направленность (например, суды, тюрьмы), более рельефно проявляется монополизм (тепло-, энергоснабжение), не проявляются в полной мере рыночные механизмы. Рынок в основном предполагает индивидуальный выбор, а в реализации общественных товаров и услуг преобладает общественный и групповой выбор, услуги общественного сектора не продаются по конкурентным ценам, многие из них предоставляются на бесплатной основе и издержки на их производство покрываются из налогов. Развитие рыночных отношений, приватизация и разгосударствление разрушают монополизм государственных и муниципальных учреждений по оказанию услуг населению и бизнесу. Наиболее ярко это прослеживается на примере муниципальных служб, где эксплуатация жилья, уборка мусора, оказание услуг связи, строительство дорог и другие услуги переданы сторонним организациям. Не бесспорна реализуемая в ряде западных стран концепция, представляющая каждого гражданина в качестве клиента. Она имеет определенные ограничения, так как сужает функции гражданина — участника социального контракта до клиента — участника только рыночного контракта. Однако данная концепция доказывает свою целесообразность и результативность. В Великобритании в 1991 г. была принята Хартия Гражданина, включающая множество индикаторов качества выполнения местными органами власти своих функций по обслуживанию граждан как клиентов. Подобные индикаторы и показатели легли в основу конкурсов среди местных органов власти и учреждений социальной сферы, в процессе которых независимыми комиссиями присуждаются призовые места и награды за качество местного управления. Все более активно внедряются в практику регионального и муниципального управления «командные» технологии менеджмента, т.е. формирование гибких временных творческих групп, ориентированных на выпуск нового или совершенствование традиционного «продукта». Создание инновационного потенциала в рамках государственного или муниципального учреждения становится залогом его успешной деятельности. Новые подходы к государственному и муниципальному управлению предусматривают возрастание инвестиций в человеческий капитал. Крайне важным и обязательным становится непрерывное обучение персонала, прежде всего технике решения динамично возникающих проблем. В последние годы в практике государственного и муниципального управления все активнее используются методы количественной оценки результатов, а именно оценки эффективности (отношения результатов к затратам), результативности (отношения фактического результата к планируемому) и экономии (отношения планируемых затрат к фактическим). При этом необходимо учитывать различия между деятельностью организаций частного и общественного секторов. Первые стремятся к получению прибыли, что существенно отличает их от организаций общественного сектора, оценка услуг которых не всегда бывает количественно однозначна. Сложившиеся подходы в государственном и муниципальном управлении концентрируют внимание на том, сколько потрачено государственных средств, при этом измерение реального результата чаще всего остается в тени. Новые подходы в государственном и муниципальном управлении основное внимание акцентируют на постановку целей и задач, выработку механизмов и инструментов их достижения, измерение и мониторинг результатов, оценку эффективности. Особое место в комплексе современных методов государственного и муниципального управления занимает бенчмаркинг как систематический процесс выявления лучших организаций и оценки их продукции и методов работы с целью использования передового опыта этих организаций. Современные подходы к развитию системы государственного и муниципального управления предполагают также изменение процедур контроля. Вместо тотального бюрократического контроля активизируется контроль со стороны населения, потребителей государственных и муниципальных услуг, который осуществляется как непосредственно, так и при помощи общественных организаций и средств массовой информации. Важной перспективной задачей повышения эффективности ГМУ является преодоление сохраняющейся конфронтации представительной и исполнительной властей на всех уровнях, особенно на стыке их компетенции. Нередко региональные власти вмешиваются в дела местного самоуправления или деятельность территориальных органов федеральной власти, что существенно сдерживает реализацию экономической и других реформ. Предстоит модернизировать функции и структуру исполнительной власти, формы ее взаимодействия с законодательными органами. Аппарат государственной и муниципальной службы должен стать эффективно работающим инструментом реализации экономической и социальной политики, публичных услуг населению и хозяйствующим субъектам. На муниципальном уровне необходимо более строго определить полномочия и ответственность главы местного самоуправления, выборного (депутатского) корпуса и главы администрации местного самоуправления с его аппаратом. Принципиально важное значение для дальнейшего развития системы ГМУ, повышения ее эффективности имеет преодоление коррумпированности государственных и муниципальных служащих, способствующей деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и все большему отрыву власти от интересов общества. Недобросовестная часть чиновников — как федеральных, так и местных — стала использовать свое служебное положение в качестве способа для роста не общественного, а собственного благосостояния. Это негативное явление приводит к углублению кризиса доверия к власти со всеми вытекающими деструктивными последствиями. Таким образом, комплекс основных задач и проблем (текущих и перспективных), возникающих перед современной системой государственного и муниципального управления, — грамотная разработка стратегических ориентиров, совершенствование законодательной базы, развитие экономических и иных свобод, предоставление качественных публичных услуг, эффективное управление государственной и муниципальной собственностью и др. — сохраняет свою силу и одновременно требует постоянного обновления способов их решения с учетом необходимой адаптации к динамично меняющимся социально-экономическим и политическим условиям. Вопросы и задания для самопроверки 1. В чем смысл понятия «система государственного и муниципального управления»? 2. Что полезного можно извлечь из истории государственного и местного управления для современной России? 3. Проведите сравнительный анализ систем подготовки кадров для государственного и муниципального управления в дореволюционной, советской и постсоветской России. 4. Раскройте основные этапы и итоги развития системы государственной и муниципальной службы начала XXI в. 5. Можно ли утверждать о наличии кризисных явлений в системе государственного и муниципального управления в России 2000-х годов? Обоснуйте свой ответ. 6. Каковы основные направления развития системы государственного и муниципального управления в России? Рекомендуемая литература 1. Конституция Российской Федерации. — М., 1993. 2. Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15 октября 1965 г. Ратифицирована Россией. Федеральный закон от 11.04.98 №55-ФЗ. 3. Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ 2003-2005 гг.; 2010-2012 гг. 4. Глазунова Н.И. Из истории профессиональной подготовки к государственной службе // Вестник государственной службы. 1993. №11. 5. Орешин В.П. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. — М.: ИНФРА-М, 2011. 6. Воронин А.Г. Стратегическое планирование и управление развитием территории. — М., 2007. 7. Зотов В. Б. Система муниципального управления в схемах: Учеб. пособие. — М.: Ось-89, 2007. 8. Игнатов В. Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: Учеб. пособие. — М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов-н/Д: издательский центр «МарТ», 2006. Раздел II. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Глава 2. НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Сущность государственного управления Объект и предмет науки управления Методология и теория науки управления 2.1. Сущность государственного управления Сущность государственного управления определяется несколькими факторами6. Во-первых, властными полномочиями, статусом, ролью и функциями государства. Статус государства определяется: 1) способом организации общества как суверенного, исторически сложившегося, основанного на определенной, преобладающей форме отношений собственности; 2) реализацией себя как основного института политической власти и форм ее организации; 3) созданием политической целостности власти, национальной или многонациональной общности на определенной территории. Главной категорией, раскрывающей сущность государственного управления, является «власть». Ее сущность и характер деятельности определяют содержание политики. Политика выступает и реализуется как искусство управления. Во-вторых, сущность государственного управления определяется предназначением государства — управлять общественными явлениями, отношениями, процессами, сознанием и поведением людей в условиях объективной трансформации общества. В-третьих, управление в жизни отдельных людей, государства и общества проявляется тогда, когда во взаимодействии, коммуникации, деловом общении людей, их отношениях присутствует сознательное начало, потребности, интересы, цели, знания, воля и социальная энергия человека и социума. Важнейшая сущностная особенность государственного управления — регулирование межличностных, межгрупповых, межэтнических отношений в обществе, процессов формирования общественного сознания на всех его уровнях: массовом, специализированном (управленческом) и теоретическом, научном. Разрыв во взаимодействии между ними влияет на степень политической стабильности в обществе, сохранения целостности России. В-четвертых, управление есть всегда взаимодействие между субъектом управления и управляемыми объектами, субъектом власти и видом деятельности, результатом которой являются материальные, социальные, культурные, духовные ценности. Вместе с тем управляемые объекты — это мыслящие и действующие люди. В-пятых, задача государства — готовить людей к собственной самоактивности, целенаправленному содержанию экономической, социальной, политической активности на основе их потребностей, интересов, целей, идеалов, определенному самоуправлению, умелому восприятию и освоению изменяющихся условий, объединению в институты гражданского общества, общественные организации. Ключевым сущностным элементом, повышающим качество и результативность государственного управления, является знание. Знание есть обобщенная информация. Следовательно, качество информации, уровень знаний объективных законов общественного развития и законов собственно управленческой деятельности определяют качество работы государственных и муниципальных служащих. В идеале каждый человек должен иметь свой оптимум знаний в области государственного и особенно муниципального управления с тем, чтобы реально, грамотно оценивать его эффективность, повышать свою социальную активность. Важнейшим сущностным аспектом государственного управления является целеполагание. В соответствии с основными видами деятельности государства (государственное и общественное управление, менеджмент, групповая, коллективная саморегуляция, целесообразное поведение, коммуникативно-информационная деятельность, культура управления и др.) формируется структура целей. К основным из них относятся: • общественно-политические цели, охватывающие качественное, стабильное развитие страны; • социальные, отражающие влияние государства на социальную структуру общества; • духовные, связанные с восприятием, развитием культурных ценностей общества, формированием духовного потенциала, силы духа социума; • экономические, направленные на развитие такой системы экономических отношений, которые бы обеспечивали материальное благополучие народа; • организационные, обеспечивающие построение эффективных функциональных и организационных структур; • информационные, ведущие к обеспечению необходимой и достоверной информацией; • разъяснительные, нацеленные на понимание, усвоение и участие в реализации стратегии и тактики управления7. «Государство, прежде всего, представляется перед каждым человеком в качестве формы общества. Оно связано системой общественных отношений людей, соучаствует в их сознании, поведении и деятельности, способствует организации жизни, в том числе экономической, на определенной территории»8. Государство должно быть на службе у общества, а не наоборот. Этим определяются основные функции государства: • обеспечение целостности и сохранения общества, страны; • социальная функция (функция социального государства); • обеспечение прав и свобод каждого человека и гражданина; • экономическая функция, заключающаяся в создании условий, для эффективной экономической деятельности общества; • поддержание свободы, суверенитета и исторического существования народов своей страны9; • формирование целостного общественного сознания в качестве условия для развития социальной активности граждан; • реализация культурной, информационной политики как средств формирования духовности народа. Наука ГМУ является синтетической системой научных знаний и включает в себя общую теорию управления, экономику управления, социологию управления, психологию управления, культуру управления и другие прикладные отрасли науки. Отсюда многообразие и сложность определения границ объекта, предмета и методов исследований процессов государственного и муниципального управления. 2.2. Объект и предмет науки управления Наука выделяет управление в широком и узком смыслах. Для государственного и особенно для муниципального управления, как отрасли научного знания, важно рассмотрение его в широком смысле. Это «целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное, спланированное и т.д.), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную (личную), групповую, коллективную, общественную жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, предприятия, учреждения, фирмы, ассоциации, союзы и т.п.)»10. Управление в узком смысле это — «взаимодействие между субъектом управления и управляемыми объектами, в процессе которого формируются и реализуются управляющие воздействия (собственно управление)»1. Субъектом в нем выступают «специально созданные» государством структуры: министерства, ведомства, администрации регионов, муниципалитетов, создающих вертикаль государственной власти. Сказанное выше позволяет определить содержание объекта и предмета государственного и муниципального управления. Объектом науки управления в узком смысле выступают субъект- объектные управленческие отношения в государстве. В более широком смысле объектом науки управления выступают не только субъект-объектные, но и субъект-субъектные отношения на уровне как государства, так и гражданского общества. В основе того и другого содержания лежат управленческие отношения как специфический вид государственно-общественных отношений. Они являются ядром объекта науки управления и всей системы управленческих отношений в государстве и обществе. При раскрытии содержания объекта правомерно его дифференцировать, с одной стороны, как структуру субъектов управления, их качественные характеристики, а с другой — как виды деятельности, отношений, сознания, поведения людей или управляемых объектов, а затем и в роли субъектов. В качестве расширенного объекта науки управления могут выступать: • процесс взаимодействия общественного бытия и общественного сознания: общественного мнения, общественного настроения, социального самочувствия граждан; • организационный аспект управления (организационное поведение, организационная культура); • корпоративный аспект управления (корпоративное сознание, корпоративная культура); • управление в сфере оказания услуг населения (управление экономикой услуг); • интеллектуальный, креативный потенциал государственных и муниципальных служащих; • социальные явления, процессы отношения как результат социальной политики; • коммуникативные отношения в системе власть — народ; • культурные отношения в обществе и управление ими (роль культурного сознания, культурной психологии и культуры управления); • специфика российского менталитета и его учет в реформировании общества (проявления закона ментальной идентичности и его учет в управленческой деятельности) и др. Предметом науки управления являются связи, механизмы, функции, тенденции, принципы, закономерности развития и функционирования управленческих отношений в государстве и обществе. Известно, что связи и механизмы формируют отношения. Логика последовательной взаимосвязи элементов управления в контексте идентичности между социальными законами и практикой управления представляется следующим образом1: Здесь под природой следует понимать единство физической, биологической и социальной сущностей или объективное единство материальных и духовных потребностей, материального и духовного производства, которые в совокупности обусловливают цели, функции и оргструктуру управления. Развитие процесса строится на определенных механизмах: доверие или недоверие, сопричастность или отчужденность, сопереживание или равнодушие, чувство локтя или отстраненности, индивидуализм или коллективизм, совестливость или социальный цинизм, приоритет личных (корыстных) интересов над общественными или их гармония. В зависимости от приоритета цели в управлении как сознательно организуемом процессе определяется степень схождения или расхождения векторов, выражающих: 1) требования законов развития и функционирования общественных отношений; 2) содержание сознательной управленческой деятельности, построенной на основе принципов научной организации управленческого труда. Все они известны. Но в данном случае должен соблюдаться принцип научной идентичности между данными векторами в целях обеспечения социального прогресса, иначе будет развиваться застой, системный кризис, социальный регресс. Схематически принцип научной идентичности можно представить следующим образом1: где 1,2 – векторы сознательной управленческой деятельности, отвечающие принципу научной идентичности; 4, 5 – векторы сознательной управленческой деятельности, не отвечающие принципу научной идентичности. Отсюда вытекает один из основных законов управленческой деятельности: государственная и муниципальная служба в той степени должна служить руководству государства, в какой степени руководство, государство в целом служат народу, гражданскому обществу, отвечают на требования господствующего субъекта1. При этом господствующий в обществе субъект должен выражать интересы большинства населения страны, региона, муниципалитета согласно сущности демократической власти. Данный закон реализуется на практике с помощью постоянного мониторинга общественного сознания и в особенности такого социально чувствительного его состояния, каким является общественное мнение. На основе такого мониторинга выявляется степень участия в управлении самого населения, институтов гражданского общества. На основе замеров уровней общественного сознания (массового, специализированного или управленческого и научного) определяется мера сочетания или разрыва между ними и в итоге вырабатывается алгоритм принятия управленческого решения и программа его реализации. 1 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 47. 2.3. Методология и теория науки управления Государственное и муниципальное управление — это сложная система субъектобъектных и субъект—субъектных отношений и процессов, развивающихся по вертикали и горизонтали власти. Отсюда вытекает методология и теория системного подхода в раскрытии закономерностей, тенденций, механизмов деятельности государственной и муниципальной службы. Методология — это учение о научных методах познания, совокупность методов, применяемых в какой-либо области человеческой деятельности. Методы — это принципы, приемы, способы, правила, требования, которыми следует руководствоваться в процессе познания. Методы бывают общими, универсальными, применимыми для любой страны, разных систем управления, специальными, теоретико-прикладными (методы анализа, моделирования), конкретными, эмпирическими (статистические, социологические и т.д.). Теория — результат применения методологии, высшая ступень научного познания исследуемого явления, процесса, отношений, дающая всестороннее и глубокое их осмысление. Она включает в себя: разработку концепции, гипотез, аксиом исследования; обоснование основных понятий, логики оперирования ими; выбор научно обоснованной фактологической базы, т.е. методик получения эмпирических данных. Следовательно, научную основу государственного и муниципального управления составляют общие, универсальные и специальные (научно-прикладные), а также эмпирические методы и методики изучения состояния и эффективности деятельности государственной и муниципальной службы. При этом «теория государственного управления исследует процессы целеполагания, организации и регулирования жизнедеятельности общества в целом, осуществляемые государственной властью, принадлежащей народу»11. В основе методологии и теории науки управления лежит системный подход. Он сегодня рассматривается: 1) с позиции классической, неклассической и постнеклассической парадигм исследований; 2) на трех уровнях познания: а) на уровне общей теории; б) на уровне прикладной теории; в) на эмпирическом уровне. Системный подход — направление методологии научного познания и социальной практики, в основе которого лежит рассмотрение объектов как систем, ориентирует исследователей на раскрытие целостности объекта изучения, выявление многообразных типов связей в нем и сведения их в единую теоретическую картину. В качестве метода в данном подходе выступает системный анализ как совокупность методологических средств, используемых для подготовки и реализации управленческих решений по сложным проблемам жизнедеятельности людей в обществе. Отсюда вытекают профессиональные качества государственных и муниципальных служащих. Чем в меньшей степени они образованы в области методологии и теории, тем ниже их способность осуществлять грамотный сбор и обработку информации, анализ и прогноз в развитии социальных процессов, предвидеть последствия от принимаемых управленческих решений, законодательных актов. Как утверждали еще древние философы, самая лучшая практика — это хорошая теория. Выделяют три основные стратегии управления: 1) императивная (механическая); 2) манипулятивная (релятивистская); 3) развивающая (диалоговая, синергетическая). Они «находят свои структурообразующие аналогии в исторически сложившихся парадигмах власти — тоталитарной, автократической и либерально-демократической»12. Типы или модели взаимодействия между объектом и субъектом управления обусловлены содержанием власти. Власть и управление, как известно, неразделимы. Средства, способы, методы, применяемые властью, лежат в основе различий типов управления. Власть в общем смысле есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на сознание, поведение, деятельность людей с помощью каких- либо средств — воли, авторитета, права, насилия, политического господства13. Однако в процессе цивилизационного развития число средств воздействия власти на народ расширяется за счет, например, консенсуса, диалога, дискурса, социального партнерства, развития коммуникативных, информационных технологий, которые сопровождаются сложным переплетением реальных и виртуальных процессов. Но это не отменяет, как показывает практика, тех средств, что даны выше в классическом определении власти. Таким образом, сохраняется актуальность исследования системы государственного и муниципального управления в единстве традиционных и современных методологий (классической, неклассической и постнеклассической) с соответствующими типами (моделями) управленческой деятельности. Предметное теоретическое изучение системы государственного и муниципального управления включает в себя: • управление как общественный институт, государство как главный субъект управления; • объективные основы и субъективный фактор управления; • системные характеристики государственного управления; • «древо» целей и функциональную структуру управления; • организационную структуру, формы государственного устройства; • формы, черты, стадии методы управленческой деятельности; • принципы государственного управления; • правовое регулирование процессов управления; • информационное обеспечение государственного управления; • человеческий потенциал управленческой деятельности; • демократию и бюрократию в государственном управлении; • свободы и ответственности государственных служащих; • совершенствование стиля управления; • измерение эффективности государственного управления; • возможные пути совершенствования государственного управления14. Теоретикоприкладное исследование есть совокупность логически выстроенных методов, методик, организационных мер для решения единой задачи — получения достоверных данных об изучаемом процессе, явлении для использования этих данных в практике социального управления. В зависимости от объекта управления применимы следующие подходы: • онтологический и субстратный, раскрывающие зарождение, истоки, фактор развития, определяющие единицу анализа; • структурный, позволяющий представить элементы, этапы процесса, совокупность направлений управленческой деятельности, структуру сфер жизнедеятельности людей; • атрибутивный и функциональный, позволяющие выявить потенциальные свойства объекта и субъекта управления и их возможную реализацию через конкретные функции; • аксиологический, нацеленный на анализ основных ценностей, движущий процесс управления; • организационный, направленный на изучение организационного поведения, организационной культуры; • социально-психологический и психоаналитический, вскрывающие когнитивные механизмы и мотивацию субъектов управления на уровне сознания и бессознательного; • институциональный, рассматривающий в качестве объекта государственные институты, институты бизнеса, гражданского общества, в особенности институциональную экономику; • корпоративный, исследующий объекты управления как корпорации, сущность корпоративного управления и корпоративную культуру; • информационный (или информациологический) подход, вскрывающий особенности управления в условиях информационного общества, теорию информационной экономики; • культурологический, позволяющий показать роль культурного, нравственного, духовного факторов в управлении экономическими и другими общественными отношениями. Особо следует выделить обновляющийся структурный подход, без которого любая система теряет системные свойства. Он включает в себя пространственную, демографическую, национально-конфессиональную, производственную, политическую, социально-экологическую, культурную структуры общества, которым соответствуют динамические методы регулирования15. В условиях развития информационного общества с появлением новых секторов в экономике, в структуре общественного развития в целом, которые постепенно оформляются в сферы и делают «социально-инновационный вызов государственному управлению», требуются новые теории анализа сложных систем на методологическом и прикладном уровнях17. Когда изменяются структуры управления, меняются и методы их изучения. Так, согласно статистическим данным, в России удельный вес свыше 60% имеет экономика услуг, обретая свойства под сферы или специальной сферы в экономике. Развивается специальный сектор — экономика общественного сектора, включающий в себя государственный сектор во всем его многообразии, сектор местного самоуправления, некоммерческие организации16. Согласно Доктрине информационной безопасности РФ (2001) получила развитие информационная сфера. Потребность в ее исследовании обусловила создание информационной теории, теории и практики информационного управления. Информационное управление рассматривается, с одной стороны, как целенаправленное воздействие на все сферы жизнедеятельности людей с помощью коммуникации и информации, а с другой — как управление собственно информационной сферой. Обозначилась проблема «информационной власти», энергоинформационных технологий, разработки парадигм исследования информационных процессов, теоретико-прикладного аспекта информационной экономики17. Управление как коммуникативный процесс рассматривают в экономических18, социальноинформациологических исследованиях19. Не теряет своего потенциала при анализе сложных систем «структурный функциализм». Он позволяет оптимизировать структуру и функции органов государственного и муниципального управления, обосновывать необходимость создания новых подразделений. Так, в последнее время появились пресслужбы, управления общественными связями (пиарслужбы), мониторинговые, информационноаналитические подразделения. Структурнофункциональный метод явился в науке методологическим основанием «школы порядка», участником которой является известный американский ученый Т. Парсонс. Но особое значение приобрела в науке и практике управления концепция перехода от хаоса к порядку И. Пригожина, И. Стингерса, их теория развития бифуркационных сценариев, позволяющих осуществлять анализ и прогноз развития социальных процессов. В последнее время в экономической и социологической науке получил развитие новый институциональный подход. С его позиций исследуется институциональная экономика20. Она включает в себя «институциональную теорию государства» его природу и рассматривает в прикладном аспекте такие социальные механизмы регулирования, как свободный доступ к ресурсам, систему ценности или идеологию, обычаи, правила, действующие в обществе, правила, установленные государством21. Примечательно, что к числу институтов относят: культурные нормы, менталитет, веру22. Данный подход позволяет выявить специфические, суверенные свойства общества и государства и механизмы адаптации любой экономической модели к этой специфике, т.е. к истории, культуре, менталитету народа конкретной страны. Так поступила Япония при американизации ее экономики, вскоре совершившая «экономическое чудо». Так же практически поступает сейчас и Китай. Новый институционализм делает попытку «явной ревизии традиционного экономического подхода»23. Но при этом, как справедливо замечают некоторые ученые, наблюдается изрядная концептуальная путаница26. С позиции единства классики и неклассики не стоит ревизовать часть основополагающих принципов24 «старого институционализма». Вместе с тем теория новой институциональной экономики — это уже потенциально реальный путь обновления управления не только экономической, но и других сфер жизнедеятельности людей. Все это требует обновления структур государственного и муниципального управления при переходе на рельсы нового институционализма. Например, новая институциональная теория вводит в качестве важнейшего фактора транзакционные издержки, которые складываются из затрат на поиск, приобретение, обработку, анализ информации, рекламу, переговоры, использование потенциала социальной коммуникации, информационных технологий. На этой базе повышается качество подготовки и реализации управленческих решений. Параллельно с институциональным подходом получил распространение метод корпоративизма в экономике и соответственно развитие корпоративного управления, где объектом является организация лиц как самостоятельный экономический субъект, где есть разделение функций владения и управления25. Объект здесь представляется, по сути, новым институтом под названием «корпорация», где действуют принципы корпоративизма, формирующие системные признаки управления им. В обобщенном виде корпорацию можно рассматривать как социальную общность людей, объединенных для достижения общих целей на основе общих потребностей и интересов. Корпорацию можно представить в широком смысле, куда следует отнести государство, министерства, ведомства, партии, профсоюзные, религиозные и другие организации. В узком смысле корпорациями являются коммерческие и некоммерческие фирмы, агентства, компании. Все корпорации в прямом или опосредованном плане представляют собой объекты государственного и муниципального управления, ибо они находятся на конкретной территории, являются стратами общей коммуникативной общности — населения. Корпоративное управление объективно связано с характером коммуникации и обменом информацией в рамках этой общности, особенно в системе власть — коммуникация — население региона, муниципалитета. Сегодня уже на энциклопедическом уровне обобщения введены категории: 1) корпоративное государство как совокупность служб, выполняющих социальные функции; 2) корпорация как объединение лиц в определенную общность. В США к числу корпораций относят и муниципалитеты29. Думается, что и для России здесь открывается поле для творчества с позиции единства управления и самоуправления. Тем более что у нас есть хорошие традиции такой работы. В современных условиях к теоретическому обеспечению муниципального управления относят разработку концепции, включающей следующие этапы: организационноподготовительный; аналитический; разработка проекта концепции; согласование и утверждение концепции. Далее на этой основе разрабатывается алгоритм принятия управленческих решений и план проведения мониторинга социально-экономического положения на территории муниципального образования для выявления того, как достигаются стратегические, тактические и оперативные цели30. Их единство вытекает из сути концепции развития и алгоритма принятия управленческого решения. При отсутствии концепции управления доминирует тактический подход и метод «латания дыр», минуя стратегические цели и способы их достижения. Без концептуального подхода за стратегические цели могут приниматься тактические или недостижимые либо отдельные цели, вырванные из общего контекста. Алгоритм принятия управленческого решения — это способ (программа) решения актуальных задач, точно предписывающих, как и в какой последовательности можно получить результат, определяемый исходными данными. На практике такой алгоритм реализуется на основе систематического мониторинга общественного мнения, отражающего социальноэкономическую ситуацию в стране, регионе, муниципалитете и выявляющего наиболее злободневные проблемы времени. Например, нужен постоянный мониторинг для оценки отношения граждан к системе ЖКХ, деятельности управляющих компаний, логистических фирм. Для эффективного управления и принятия грамотных решений важно принимать во внимание распространяющийся в теории и практике тезис о том, что все новое рождается на стыке наук. Так, на стыке философии и экономики получила развитие экономическая философия, а на стыке экономической науки с психологией оформилась в самостоятельную, прикладную науку экономическая психология26. На стыке экономики с социологией развивается экономическая социология27. При синтезе общей теории управления с социологией сформировалась социология управления28, а с психологией — психология управления34. На стыке теории управления, культурологии, семиотики развивается культура управления29. Получила развитие совокупность различных видов менеджмента в управлении: политический менеджмент, информационный, мотивационный30. И, наконец, следует отметить важность эмпирических методов исследования, включая: • программу и план исследования; • логический анализ основных понятий; • методы сбора информации (методы анкетирования, наблюдения, экспертной оценки, социометрии, фокус-групп, тестовые опросы, метод семантического дифференциала, измерения социальных установок методом шкал и др.); • обобщение результатов исследования; • интерпретацию полученных данных; • прогнозирование социальных процессов; • определение возможностей использования результатов исследований в управленческой деятельности31. В качестве заключения необходимо отметить, что разрыв между макротеорией (методологией и теорией), между классической, неклассической и постнеклассической методологией, общей и прикладной теорией и эмпирическим уровнем социального познания препятствует развитию системного мышления, способностей по поиску усложнившихся причинно-следственных связей в системе государственного и муниципального управления. Вопросы и задания для самопроверки 1. Каковы основные сущностные черты государственного управления? 2. Выделите основные цели государственного управления. 3. Что такое «системный подход»: понятие, сущностные характеристики? 4. Как соотносятся понятия «методология» и «теория»? 5. Раскройте понятия «объект» и «предмет» науки управления. 6. Какова роль информационных методов в совершенствовании управления всеми сферами жизнедеятельности людей? 7. Раскройте значение систематического мониторинга общественного мнения. 8. Какие новые сферы общественного производства появились в последнее время, в каких отраслях науки управления они нашли свое отражение? 9. В чем специфика институционального и корпоративного управления? Рекомендуемая литература 1. Атаманчук Г. В. Управление в жизнедеятельности людей. — М., 2008. 2. Горшков М.К., Шереги Ф.Э. Прикладная социология. Методология и методы: Интерактивное учебное пособие. 2-е изд. — М., 2012. 3. Попов В.Д. Культура управления в информационном обществе. — М., 2012. 4. Одинцова М.И. Институциональная экономика. — М., 2009. 5. Основы теории управления /Под ред. д.э.н., проф. В. Н. Парахиной, д.э.н. Л.И. Ушвицкого. — М., 2004. 6. Романов В.Л. Социально-инновационный вызов государственному управлению. — М., 2006. 7. Система государственного и муниципального управления: Учебник. 2-е изд. / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. — М., 2007. 8. Социология управления /Под общ. ред. д.ф.н., проф. Бойкова В.Э. — М., 2008. Глава 3. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Конституционное право РФ Административное право РФ Гражданское право РФ Трудовое право РФ В современном правовом государстве, к которым относится Российская Федерация, государственное и муниципальное управление осуществляется на основе нормативно-правовых актов, которые издаются уполномоченными государственными и муниципальными органами власти с учетом внутреннего государственного устройства. Российская Федерация является федеративным государством и в связи с этим к органам государственной власти относятся собственно федеральные государственные органы и органы власти субъектов Федерации. Муниципальные органы власти не входят в систему государственных органов, однако согласно Конституции России они имеют право издавать правовые акты, регулирующие вопросы управления на территории муниципального образования. Организационно-правовая форма государственных и муниципальных органов управления установлена законодательно и в первую очередь Конституцией Российской Федерации. 3.1. Конституционное право РФ Понятие, свойства и виды конституции Конституция (лат. constitutio — установление) — закон государства, обладающий высшей юридической силой, который закрепляет правовые основы государственного устройства и правового положения физических лиц. Сущность конституции выражена в идеях и принципах, которые содержатся в ней. От того, чьи интересы выражают конституционно-правовые нормы, зависит сущность конституции. Исходя из разнообразных подходов к происхождению государства и права по-разному определяется и сущность конституции: 1) теологическая теория считает, что конституция дарована людям Богом и содержит правила бытия, которым должны следовать все; 2) сторонники естественного права утверждают, что конституционные нормы — это опыт народа, вследствие чего заимствование таких норм у других народов приводит к недолговечности конституции; 3) теория общественного договора утверждает, что сущность конституции заключается в суверенитете народа; 4) марксистско-ленинская теория видит сущность конституции в том, что она выражает только волю правящего класса. Для конституции характерны следующие основные функции: • юридическая (основной закон, основа правовой системы); • политическая (определяет основы государственной политики); • идеологическая (провозглашает нравственные идеалы, сплачивающие нацию). Характерными чертами (особенностями) конституций являются: 1) предмет регулирования; 2) учредительный характер конституционно-правовых норм; 3) особый субъект — народ, от имени которого учреждается; 4) особые юридические свойства. Разнообразие государственного устройства приводит к разнообразию конституций, которые можно классифицировать по разным критериям. По форме конституции различают: • писаные: — в виде одного акта, называемые консолидированными, или кодификационными (США, РФ); — в виде нескольких законов, называемые неконсолидированными или некодификационными (Швеция); • неписаные — состоящие из конституционных норм, содержащихся в различных законах государства, а также из конституционных обычаев и юридических прецедентов (Великобритания от Великой хартии вольностей 1215 г. до Закона о министрах Короны 1937 г. и др.). В зависимости от формы государственного устройства различают конституции: унитарные (Швеция и Китай), федеративные (Россия и Индия) и конфедеративные (Европейский союз). По порядку принятия конституции подразделяют на: • октроированные — дарованные монархом и метрополиями своим колониям при освобождении (Саудовская Аравия, Япония 1889 г., Марокко 1911г.); • неоктроированные (Франция — 1946 г., Португалия —1976 г.). Неоктроированные конституции также бывают принятыми: • высшим законодательным органом власти (парламентом) (Украина, советская Россия); • на референдуме (Франция, современная Россия); • учредительным собранием, созванным специально для этой цели (США). По времени действия конституции бывают постоянными и временными (принятыми на определенный срок, например, в ЮАР в 1994 г. конституция была принята сроком на пять лет). В зависимости от исторического этапа принятия конституции бывают первого и второго поколения. К первой группе относятся конституции, принятые в основном в XVIII— XIX вв., а также некоторые конституции первой половины XX в. (Норвегия 1814 г., Люксембург 1868 г., Ирландия 1937 г. и др.). Вторую группу составляют конституции, принятые после Второй мировой войны (ФРГ 1949 г., Индия 1950 г., Франция 1958 г. и др.). По способу изменения различают конституции: • гибкие (изменяются в упрощенном порядке, который применяется к другим законам страны); • жесткие (особый порядок внесения предложений об изменениях, необходимость одобрения их квалифицированным большинством членов парламента страны или даже большинством парламентов субъектов федерации); • особо жесткие (усложненная процедура принятия поправок и особая стадия их ратификации, которая осуществляется путем двойного голосования в парламенте либо на референдуме или одобрения поправок субъектами Федерации); • смешанные, имеющие особенности и гибких и жестких конституций. По закрепляемой форме правления конституции бывают монархическими (Испания, Япония) и республиканскими (Россия, Германия, Италия). По закрепляемому политическому режиму различают конституции демократические (в большинстве развитых стран мира, например, Австрии, Бельгии, Франции и др.) и антидемократические (Индонезия). Антидемократические можно разделить на авторитарные, тоталитарные и др. Предмет и метод конституционного права Конституционное право России иногда называют государственным правом, потому что его правовые нормы регулируют общественные отношения, наиболее важные для государства и общества в целом. Предмет правового регулирования составляют однородные общественные отношения, на которые воздействуют конституционно- правовые нормы: • основы конституционного строя России; • организация и деятельность органов власти; • территориальное устройство государства и федеративные отношения; • взаимоотношения между государством и личностью и др. Особенностями предмета регулирования конституционного права по сравнению с другими отраслями является то, что к нему относятся основополагающие общественные отношения, складывающиеся во всех сферах жизнедеятельности общества, а предмет других отраслей имеет более узкий круг общественных отношений. Поэтому конституционное право выступает ведущей базовой отраслью системы права России. Конституционно-правовые отношения имеют внутреннюю структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов — объекта, субъекта и содержания. Объект конституционных отношений — это предмет, по поводу которого возникают правоотношения. Субъектами конституционно-правовых отношений могут быть все, кто в соответствии с правовыми нормами данной отрасли являются носителями определенных прав и обязанностей, т.е. субъектами конституционного права. Понятие «субъект конституционного права» относится к неопределенному кругу субъектов, обозначаемых видовым понятием (например, гражданин, субъект Федерации и т.п.). Понятие «субъект правоотношения» относится к участнику конкретного правоотношения (например, гражданин Иванов Владимир Петрович, г. Москва и т.п.). Содержанием является юридическая связь между участниками правоотношения, при которой один субъект наделен определенными правами, а второй — корреспондирующими с этими правами обязанностями, поэтому конституционные отношения имеют, как правило, структуру «власть—подчинение». Конституционно-правовые отношения возникают, изменяются и прекращаются в связи с конкретными обстоятельствами, называемыми юридическими фактами — событиями или действиями, которые формулируются в гипотезе правовой нормы. События происходят независимо от воли субъекта, а возникновение или прекращение правоотношения осуществляется в силу объективных причин (например, землетрясение, достижение пенсионного возраста и т.п.). Действия являются следствием волеизъявления человека, и изменение, возникновение или прекращение правоотношений происходят по воле сторон. Все действия могут быть правомерными и неправомерными. Среди правомерных действий выделяют юридические поступки и юридические акты. Юридические поступки специально не направлены на возникновение или прекращение правоотношений, но влекут за собой такие последствия. Юридические акты — это действия, совершаемые с целью возникновения или прекращения конкретных правоотношений. Конституционно-правовые отношения, как правило, обусловлены совокупностью юридических фактов. Для конституционно-правовых отношений характерны такие особенности, как: • большое разнообразие видов правовых отношений; • особый субъектный состав, так как он включает такие субъекты, которые не могут быть субъектами других видов правоотношений; • особое содержание и предмет — возникают в особой сфере общественных отношений, составляющих предмет конституционного права. Среди конституционно-правовых отношений классическим видом являются конкретные правоотношения, возникающие в связи с реализацией норм-правил поведения. В них определены субъекты, их права, обязанности. Другим видом являются правоотношения общего характера, в ходе действия нормпринципов, норм-целей, норм-деклараций и т.п. В этих правоотношениях не определяются участники отношений, их права, обязанности. Особым видом конституционно-правовых отношений являются правовые состояния, для которых характерна, с одной стороны, определенность субъектов правоотношения, а с другой стороны, неопределенность их прав и обязанностей, которые формируются из множества действующих норм права (например, состояние в гражданстве, состояние в качестве субъекта Российской Федерации). Выделяют конституционно-правовые отношения в зависимости от сферы возникновения: связанные с конституционным строем РФ, установлением конституционных основ гражданского общества, регулированием правового статуса личности РФ и др. Конституционно-правовые отношения также классифицируются: • по сроку действия — на постоянные (срок действия не является определенным) и временные; • по назначению в механизме правового регулирования — на материальные и процессуальные; • по целевому назначению — на правоустановительные и правоохранительные. Метод правового регулирования представляет собой совокупность приемов, способов воздействия на общественные отношения, входящие в предмет отрасли. Основным способом воздействия государства на общественные отношения, составляющие предмет конституционного права, является наделение одной из сторон государственно-властными полномочиями и возложение на другую сторону (стороны) отношений обязанности подчиняться велениям стороны, наделенной этими полномочиями. Такой метод называется методом властеотношений. Другим способом правового регулирования отрасли конституционного права является установление конкретных правомочий и обязанностей участников общественных отношений, например, отношений, связанных с организацией и проведением выборов, деятельностью депутатов, реализацией компетенции государственными органами и др. Особенностью метода конституционного права выступает закрепление в конституции моральных принципов, категорий, общественных идеалов и т.п., которое придает регулированию политико-правовой характер. Конституционное право использует также такие способы воздействия на участников общественных отношений, как: • дозволение (каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации); • запрет (никто не может быть принужден к выражению своих мнений); • обязывание (каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы); • управомочивание (Президент Российской Федерации представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях); • установление (наименования Российская Федерация и Россия равнозначны или установление равенства сторон в отношениях); • провозглашение или декларация (Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека) и др. Конституционно-правовые нормы Правовое регулирование конституционно-правовых отношений осуществляется нормами конституционного права (конституционно-правовыми нормами). Конституционно-правовые нормы содержатся в источниках конституционного права. Нормы конституционного права РФ — правовые нормы, которые регулируют общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. Они устанавливаются государством, общеобязательны, находятся под защитой государства. Особенностью структуры конституционно-правовой нормы является то, что в конституционных нормативно-правовых актах правовая норма формулируется в виде диспозиции и гипотезы, а санкция содержится в законодательных актах иных отраслей права (административного, уголовного и др.). Конституционно-правовые нормы отличаются от норм других отраслей права: содержанием, источниками, в которых они выражены, характером регулятивного воздействия на общественные отношения, учредительным, первичным характером содержащихся в них предписаний, особым механизмом реализации, связанным с особого вида отношениями общего характера или правового состояния, особенностями субъектов регулируемых отношений (народ, государство, нации и народности и др.), структурой, содержащей, как правило, гипотезу и диспозицию и лишь в редких случаях санкцию. Система конституционного права Система конституционного права — это его внутреннее строение, которое выражается в единстве и согласованности конституционно-правовых норм и в разделении отрасли на относительно обособленные части (рис. 3.1). Система, или отрасль, конституционного права состоит из групп правовых норм. Каждая из этих групп несколько обособлена, поскольку регулирует какие-то однородные, взаимосвязанные конституционно-правовые отношения. Конституционно-правовые нормы образуют отрасль права не непосредственно, а через правовые институты. Системообразующим признаком выступает специфика отдельных групп общественных отношений, образующих в совокупности предмет регулирования конституционного права. Такие группы конституционно-правовых норм называют подотраслями, или правовыми институтами, конституционного права. Первичным элементом системы конституционного права является правовая норма. Любая правовая норма находится в соответствующем нормативно-правовом акте: законе или подзаконном акте. Конституционные нормы располагаются в самой Конституции или конституционном законе. Совокупность таких нормативно-правовых актов называется источниками конституционного права. Источники конституционного права Под источниками конституционного права понимаются юридические формы закрепления правовых норм, регулирующих общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. К источникам конституционного права, входящим в сферу позитивного права, относятся: конституции и конституционные законы Российской Федерации и ее субъектов; международные и внутренние (отечественные) договоры и соглашения, декларации; регламенты палат Федерального Собрания Совета Федерации и Государственной Думы; указы и распоряжения Президента России; постановления и распоряжения Правительства РФ; постановления Конституционного Суда Российской Федерации; правовые акты СССР и РСФСР; подзаконные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации; акты органов местного самоуправления. Наука конституционного права России Наука конституционного права — отрасль правоведения, представляющая собой совокупность теорий, гипотез, рассуждений и выводов ученых: • об общественных отношениях, являющихся предметом конституционного права; • о конституционно-правовых нормах и институтах (как о действующих, так и потенциально возможных); • о практике реализации конституционно-правовых норм и институтов; • о закономерностях развития конституционного права в целом, а также отдельных его норм и институтов. Перечисленное является предметом науки конституционного права, к которому можно также отнести изучение других институтов (государственных, политических, социальноэкономических, этнических и др.) в той мере, в какой они связаны с конституционноправовыми отношениями. Практической целью этой науки является выработка рекомендаций по совершенствованию законодательной базы конституционно-правовых отношений. Источником науки конституционного права в основном является практика реализации конституционно-правовых отношений в РФ и других государствах: 1. Труды и доктринальные выводы отечественных и зарубежных ученых-государствоведов, содержащие суждения по проблемам, относящимся к предмету конституционно-правовой науки. 2. Правовые акты, в том числе международно-правовые договоры и соглашения, содержащие конституционно-правовые нормы. 3. Конституционное законодательство зарубежных стран. 4. Конституционно-правовая деятельность субъектов правовых отношений, осуществляемая на базе норм конституционного права. Конституционно-правовая ответственность: понятие и особенности Все субъекты конституционно-правовых отношений, включая дипломатические и консульские представительства иностранных государств, представительства международных организаций, их сотрудников, пользующихся дипломатическим и консульским иммунитетом, а также иных законно находящихся на российской территории иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов), обязаны соблюдать Конституцию РФ. Конституционно-правовая ответственность — это ответственность субъектов конституционного правоотношения в виде ограничений личного или имущественного характера за свои незаконные деяния (действия или бездействия), которая установлена Конституцией РФ и федеральным законодательством. Данный вид ответственности возникает вследствие виновного правонарушения. По своей структуре правонарушение включает несколько элементов: 1. субъект (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, государственные органы власти, должностные лица и др.); 2. субъективная сторона (виновное поведение субъекта); 3. объект (общественные отношения, регулируемые конституцией государства); 4. объективная сторона (действие или бездействие субъекта, которые не совпадают с требованиями конституционно-правовой нормы). Конституционно-правовая ответственность обладает своими специфическими признаками: 1) устанавливается конституционным законодательством; 2) устанавливается, как правило, в особо жестких формах в связи с особой общественной и государственной значимостью охраняемых конституцией правоотношений; 3) наступает только при наличии вины. На основе сфер регулирования общественных отношений конституционно-правовую ответственность можно условно разделить на следующие виды: 1) ответственность за нарушение основ конституционного строя РФ; 2) ответственность за нарушение личных прав и свобод человека и гражданина; 3) ответственность за нарушение политических прав и свобод человека и гражданина; 4) ответственность за нарушение социально-экономических прав и свобод человека и гражданина; 5) ответственность за нарушение культурных прав и свобод человека и гражданина; 6) ответственность за нарушения в осуществлении управления и нарушения законодательства органами государственной власти и местного самоуправления и т.д. Особенностью конституционно-правовой ответственности за нарушение конституционных прав и свобод личности является то, что законодательное регулирование этого вида ответственности зависит от защищаемого права, например, ответственность за нарушение избирательных прав граждан наступает в соответствии с уголовным, административным правом, за нарушение трудовых прав — в соответствии с трудовым правом, прав собственности — в соответствии с гражданским правом и т.д. 3.2. Административное право РФ Понятие, предмет и метод административного права Административное право, наряду с конституционным и гражданским правом, является ведущей отраслью в системе российского права и играет в правовой системе системообразующую роль. Во-первых, оно представляет и выражает один из двух главных методов правового регулирования — императивный, повелительный. Другой базовый метод — диспозитивный — олицетворяется нормами гражданского права. Своеобразное объединение в треугольник «конституционное право — административное право — гражданское право», формирующий фундамент всей системы российского права, показывает административное право как фундаментальную базовую отрасль права. Во-вторых, административное право служит своего рода «материнской отраслью» для отраслей публичного права. Например, положения административного права о компетенции органов исполнительной власти находят свое воплощение в финансовом, налоговом и других отраслях права, а императивный подход административного права применяется в экологическом праве как наиболее эффективный способ борьбы с правонарушениями в этой сфере. В основе административного права лежат принципы, которые раскрывают его сущность: • федерализм (единство и разграничение полномочий); • законность (деятельность на основании, в рамках и по исполнению закона); • равенство граждан перед законом и перед правоприменителем; • взаимная ответственность государства и личности; • справедливость (соответствие между поведением субъекта и юридическими последствиями); • демократизм (участие населения в правотворчестве). Указанные принципы закрепляются в законодательстве двумя способами: 1) титульным (в конкретной норме права, статье закона); 2) смысловым (вытекает из анализа содержания нормативного акта). В административном праве наиболее ярко выражается обеспечиваемый им публичный интерес, закрепляется статус управленческого аппарата и персонала, проявляются властные начала и реализуются властные полномочия, применяются меры принуждения и запрета. Самостоятельность административного права обусловлена целями, системным характером содержания и построения, собственным предметом и специфическим методом регулирования общественных отношений в сфере государственного управления, а также собственной нормативной базы. Специфика предмета административного права заключается в том, что в центре внимания находятся только общественные отношения, которые складываются по поводу и в связи с осуществлением исполнительной власти в процессе государственного управления, наиболее важные для государства и общества и нуждающиеся в правовом регулировании. Ученые-административисты, отталкиваясь от термина «исполнительная власть», поразному подходят к определению предмета административного права. Так, Ю.М. Козлов предмет административного права определяет как совокупность общественных отношений, «возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти»32. Д.Н. Бахрах под предметом административного права понимает «совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти»39. Природа государственно-управленческой деятельности, а также особенности административно-правового регулирования управленческих отношений определяют необходимость выделения субъекта управления. Границы сферы государственного управления, в которой возникают административно-правовые отношения, определяются наличием специальных субъектов органов исполнительной власти. Административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления органами исполнительной власти своих управленческих функций. Эти отношения можно классифицировать по различным основаниям или признакам: • по направленности: вертикальные и горизонтальные отношения; • в зависимости от государственно-территориального устройства: — между исполнительными органами федерального уровня и субъектов Федерации; — между исполнительными органами субъектов Федерации одного уровня; — между исполнительными органами субъектов Федерации разного уровня; • по направленности воздействия. — внутренние, внутриорганизационные, внутрисистемные; — внешние, внесистемные; • по характеру юридических фактов: — порождаемые правомерными действиями; — порождаемые неправомерными действиями; — порождаемые бездействием; • по содержанию: — материальные — отношения, регулируемые материальными нормами административного права; — процессуальные — отношения, складывающиеся в сфере управления в связи с разрешением конкретных дел, регулируемых административно-процессуальными нормами. В предмет административного права входят также отношения, возникающие в связи с осуществлением органами исполнительной власти функции контроля, который можно разделить на внутренний, проводимый внутри системы исполнительной власти ее органами, и внешний, который осуществляется со стороны двух других ветвей — судебной и законодательной. Субъектами административного права могут быть различные лица: физические, юридические и государственно-публичные образования, отечественные (российские) и иностранные организации. Субъект административного права — это лицо, имеющее возможность и способное вступать в административно-правовые отношения по собственной воле или в силу юридической обязанности, возлагаемой на него правовой нормой. Для того чтобы стать субъектом административно-правового отношения, лицо должно обладать административной правосубъектностью, которая состоит из: • административной правоспособности; • дееспособности; • деликтоспособности — как составной части дееспособности. Отражением административной правосубъектности является правовой статус. Правовой статус субъекта административного права определяется объемом его административной дееспособности, предполагает наличие определенных прав, обязанностей и степень ответственности. Различие в административной дееспособности и является критерием деления субъектов. Можно определить условия, при которых субъекты административного права становятся субъектами административно-правовых отношений: • наличие административно-правовых норм, предусматривающих права и обязанности субъектов; • административная правосубъектность; • наличие оснований (юридических фактов) для возникновения, изменения или прекращения отношений в сфере управления. Несмотря на большое разнообразие административных правоотношений, их участников можно разделить на виды: 1. Индивидуальные субъекты (граждане России, иностранные граждане, лица без гражданства). Специфическим индивидуальным субъектом административного права считают государственного служащего, так как, проявляя себя индивидуально, он фактически является официальным представителем того или иного органа исполнительной власти. 2. Коллективные субъекты: ◦ государственные организации (органы государственного управления, государственные предприятия, учреждения и их объединения, структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией); ◦ негосударственные организации (общественные объединения, партии, союзы, общественные движения и т.п., трудовые коллективы, коммерческие структуры, органы местного самоуправления). Классификация субъектов административно-правовых отношений возможна и по другим основаниям. Важным аспектом в рассмотрении регулирующего воздействия административного права является определение объекта управления, который представляет собой структурированную социальную общность, функционирующую под направляющим воздействием управляющего субъекта для достижения общих целей системы управления. Объект управления выступает конечным пунктом управленческого воздействия. В этом качестве выступают предметы, явления и процессы. Исходя из человеческой сущности управляемых объектов, можно выделить следующие их свойства: ◦ самоактивность управляемых объектов — способность к самодвижению на основе внутренних побудительных причин; ◦ целенаправленность на конкретные предметы, явления, отношения и результаты; ◦ адаптивность (приспособляемость) к условиям и факторам природного и социального бытия, которая проявляется в привычной реакции, стереотипности поступков и действий; ◦ способность к самоуправлению — сознательному саморегулированию своей жизнедеятельности и своего развития как ответная реакция на изменяющиеся общественные условия; ◦ зависимость от объективных условий и факторов общественной жизни. Значение этих свойств заключается в том, что они определяют меру управляющего воздействия со стороны государства. Чем совершеннее управляемые объекты, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем управление должно быть «мягче» и сводиться только к координирующему, а не силовому воздействию со стороны государства. Различные социальные роли людей обусловливают их объединение в многообразные коллективы, которые в свою очередь интегрируются в более широкие общности: ◦ социальные (классы, слои, нации, народности, профессиональные группы и т.п.); ◦ территориальные (города, районы, области, республики и т.п.); ◦ общественные (политические партии, общественные объединения, движения и т.п.); ◦ производственные коллективы и др. Исходя из этого, в структуре управляемой общественной системы можно выделить три основных уровня управляемых объектов: 1) человек в проявлениях его сознания, поведения, деятельности; на этом уровне реализуются социальные роли; 2) коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности — это уровень реализации видов деятельности; 3) общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие общественной активности людей и их объединений. На данном уровне реализуются формы общественных отношений. Классификация объектов управления может быть проведена по различным основаниям и признакам: ◦ сфере деятельности (экономические, политические, социальные, духовные); ◦ форме собственности объектов (например, местные, республиканские, федеральные и др.); Органы исполнительной власти как субъекты административного права Орган исполнительной власти это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности, образована в соответствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением. Образование, структура, порядок деятельности и компетенция органов исполнительной власти (их задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности) определены и закреплены в соответствующих законах, положениях и иных нормативных актах. Административная правоспособность и дееспособность органов исполнительной власти возникает одновременно с их образованием и определением компетенции и прекращается в связи с их упразднением. Как и любой другой субъект административного права, орган исполнительной власти для участия в управленческих отношениях должен обладать соответствующими качествами, которые раскрываются в содержании его правового статуса. Административно-правовой статус органа исполнительной власти состоит из следующих компонентов: • целевой (включает нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности); • организационно-структурный (включает правовые предписания, определяющие порядок образования, реорганизации и ликвидации, структуру, линейную и функциональную подчиненность); • компетенционный (совокупность властных полномочий (компетенция в области планирования, контроля и т. д.) и подведомственности). В соответствии с федеративным государственным устройством Российской Федерации различаются: • федеральные органы исполнительной власти (Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры, департаменты, главные управления, агентства); • органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения. В зависимости от объема и характера компетенции можно выделить органы: • общей компетенции, которые осуществляют управление большинством отраслей их сферы деятельности; • специальной компетенции, которые осуществляют отраслевое, либо межотраслевое (функциональное), либо смешанное управление; • отраслевой компетенции — осуществляют руководство отдельными сферами или отраслями управления; • внутриотраслевой компетенции — руководят в рамках отраслей порученными участками работ (например, территориальные органы федеральных министерств); • межотраслевой (функциональной) компетенции — выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления; • смешанной компетенции, т.е. органы, имеющие признаки как отраслевой, так и межотраслевой сферы деятельности. Организационно-правовая форма позволяет выделить такие органы исполнительной власти, как правительства, министерства, службы, агентства, инспекции, департаменты, администрации, мэрии, отделы и др. По порядку разрешения подведомственных вопросов органы исполнительной власти делятся на единоначальные и коллегиальные. Источники административного права Цели, задачи и функции органов управления в их практической деятельности реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Административное право является одной из наиболее развитых отраслей права и законодательства, но вместе с тем и самой несистематизированной и некодифицированной. Это во многом связано с его многопрофильностью, многообразием общественных отношений, которые регулируются этой правовой отраслью. Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и юридическому содержанию. Административно-правовые нормы содержатся в различных нормативно-правовых актах, называемых источниками административного права. Под источником права понимаются внешние формы выражения правовых норм. Наиболее важными среди них являются следующие источники административного права: 1) Конституция РФ и законы Российской Федерации, ее субъектов; 2) указы, распоряжения и иные правовые акты Президента РФ; 3) нормативные акты Правительства РФ и федеральных министерств, служб и агентств Российской Федерации; 4) правовые акты органов власти субъектов Российской Федерации; 5) нормативные акты органов местного самоуправления; 6) межгосударственные соглашения; 7) нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений (или акты их коллективных органов) внутриорганизационного характера. Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. Классификация этих источников возможна по различным критериям. Одним из критериев классификации административно-правовых актов являются их юридические свойства. По этому критерию можно выделить нормативные и индивидуальные правовые акты управления. Нормативные акты могут иметь различное воздействие (общефедеральное, республиканское, краевое, областное и др.), т.е. издаваться различными органами исполнительной власти и действовать в соответствующих границах. Классификация источников административного права может осуществляться и по другим основаниям: наименованию; способу принятия; способу их охраны от нарушения. Административно-правовые акты имеют определенные пространственные и временные границы, различную юридическую силу и действуют в отношении различного круга лиц. Системный характер административного права Административное право имеет внутреннюю структуру, для которой определяющим является системность. Системность права характеризует его как согласованное единство норм, институтов, отраслей, охватывающих регулирующим воздействием разнообразные стороны жизни общества и отношения людей. Необходимо различать систему административного права и систему административнопроцессуального законодательства. Система права — это внутренняя организация права, выраженная в единстве и согласованности юридических норм, которые сосредоточены в относительно самостоятельных комплексах. Система законодательства — это совокупность административно-правовых актов управленческого характера, издаваемых уполномоченными органами управления. Система административного права состоит из отдельных административных норм права, институтов и подотраслей права, тесно взаимосвязанных между собой. Подотрасль — это упорядоченная совокупность родственных институтов отрасли. Институт права — обособленный комплекс юридических норм, которые регулируют незначительный круг однородных общественных отношений. Рассматривая административное право как отрасль права, ее систему можно условно разделить на две части: общую и особенную. Общая часть содержит положения, касающиеся управления в целом, принципы и методы административного права и др. Система административного права обладает высоким уровнем устойчивости общей части административного права, которую можно объяснить преемственностью основных элементов и средств воздействия данной отрасли права. Особенная часть относится к отдельным сферам деятельности исполнительной власти. 3.3. Гражданское право РФ Понятие гражданского права Гражданское право — одна из основных частей правовой системы любого государства. Термин «гражданское право» известен в правоведении со времен Древнего Рима и берет свое начало от римского «цивильного права» (jus civile), под которым понималось право исконных римских граждан — квиритов (cives), право государства-го- рода (civitas). На определенном историческом этапе гражданами считались только свободные жители Рима — квириты. Римляне были равны между собой в правах и для защиты своих интересов создали прочную юридическую систему (ius civile Quiritium — «квиритское гражданское право»). Термин «гражданское право» употребляется во всех системах права, однако его содержание может изменяться с изменением экономических, политических и культурных условий жизни того или иного общества. Современное понятие и содержание термина «гражданское право» рассматривается как: • наука — система категорий и суждений о гражданско-правовых явлениях; • отрасль права — система правовых норм, регламентирующих общественные отношения определенного вида; • учебная дисциплина курс — гражданского права, т.е. система знаний, информации о гражданско-правовых явлениях. Эти понятия тесно связаны друг с другом, однако имеют отличия по следующим основаниям: • функциональной направленности и возможностям их реализации; • предмету и методам этих понятий и решаемым ими задачам. Гражданское право как отрасль в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, а также защищающих неотчуждаемые права и свободы человека и другие нематериальные блага (жизнь, здоровье, честь, достоинство, деловую репутацию, авторство и т.п.). Наука гражданского права — система научных взглядов о гражданско-правовых явлениях, их связях и развитии. Наука гражданского права служит основой учебного курса гражданского права. Курс гражданского права как учебная дисциплина изучает правотворческую и правоприменительную деятельность, правила гражданского права как отрасли права и их закрепление в отечественном и зарубежном гражданском законодательстве. В системе российского права все отрасли функционально взаимосвязаны. Их разграничение связано с характером общественных отношений и выбором способов и приемов их регулирования. Гражданское право, основанное на равенстве субъектов, отличается от отраслей, регулирующих отношения на основе принципа «власть—подчинение» (государственное, административное, экологическое право и т.п.). Гражданское право, являясь регулятивной отраслью, отличается от уголовного права как отрасли сугубо охранительной, где принудительная сила государства выступает единственным гарантом защиты правопорядка, а основные меры ответственности связаны с ограничением личных прав и свобод преступников. Наиболее близкими к гражданскому являются отрасли семейного и трудового права, которые на определенном историческом этапе развития общественных отношений выделились и оформились в самостоятельные отрасли в связи с особым предметом регулирования. В семейном праве основой предмета стали личные неимущественные отношения, возникающие из кровного родства или брака и требующие особого метода регулирования, учитывающего приоритет личных связей. В трудовом праве специфика предмета регулирования в том, что объектом воздействия является живой труд человека и его время, подчиненное внутреннему распорядку, существующему в организации или установленному гражданином-работодателем. В гражданских же отношениях объектом является предоставленная услуга, произведенная работа и ее результат. Предмет, метод и принципы гражданского права Предмет гражданского права составляют общественные отношения двух видов: имущественные и личные неимущественные, регулируемые гражданским законодательством (ст. 2 ГК РФ). Имущественные отношения — это отношения по поводу материальных объектов и других экономических ценностей, связанные с конкретными материальными предметами или возникающие между определенными субъектами. Для них характерно то, что это: • отношения, которым присуще экономическое содержание: стоимостные или имеющие товарно-денежную форму; • отношения, связанные с принадлежностью имущества определенным лицам или с его переходом от одного лица к другому с использованием определенных юридических форм. В связи с этим имущественные отношения делятся на две основные группы: вещного и обязательственного характера. Вещные отношения связаны с обладанием субъектом определенным имуществом природными объектами, средствами производства и результатами труда. Эта разновидность отношений существует в виде отношений собственности и иных вещных отношений. Обязательственные отношения связаны с переходом имущества от одних лиц к другим. И если вещные отношения выражают статику отношений принадлежности материальных благ, связаны с обладанием субъектом конкретным имуществом, то обязательственные отношения выражают процесс общественного обмена результатами деятельности в целях удовлетворения производственных, потребительских, культурных и иных нужд участников. Важным элементом предмета гражданского права служит комплекс предпринимательских имущественных отношений. Под предпринимательской деятельностью понимается самостоятельно осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от использования имущества, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Она регулируется нормами различных отраслей права частного (гражданского, трудового и т.п.) и публичного (административного, финансового и т.п.). Личные неимущественные отношения подразделяются на два вида: связанные с имущественными и не связанные с имущественными отношениями. Для них характеры следующие особенности: • предметом являются нематериальные блага; • в них отсутствует экономическое содержание; • неразрывны с субъектом — человеком или организацией; • в них происходит индивидуализация личности гражданина или организации; • в таких отношениях осуществляется оценка их социальных качеств. Особенности личных неимущественных отношений, которые связаны с имущественными, определяются нематериальной природой их объектов (идеи, образы, символы и т.п.), выраженных в материальной форме. Это отношения по поводу авторства на произведения науки, литературы или искусства, изобретения и рационализаторские предложения, отношения, связанные с фирменным наименованием или товарным знаком. Личные неимущественные отношения, не связанные с имущественными, возникают по поводу нематериальных благ, не имеют экономического содержания и не отделимы от личности. Эти отношения связаны с правами и свободами человека, его жизнью и здоровьем, честью, неприкосновенностью частной жизни, личной и семейной тайной, деловой репутацией и т.д. (ст. 150 ГК), защищаемые особыми гражданско-правовыми методами. Метод гражданско-правового регулирования определяется особенностями предмета гражданского права. В гражданском праве преобладает метод согласований и добровольного возложения на себя обязанностей в обмен на полученные права, субъекты гражданского права обладают автономией воли и юридическим равенством. Это понимали еще древнеримские юристы, которые изложили содержание гражданского (римского) права в четырех формулах: «Даю, чтобы ты дал»; «Делаю, чтобы ты сделал»; «Даю, чтобы ты делал»; «Делаю, чтобы ты дал». Других формул отношений и взаимосвязи между участниками гражданских правоотношений не существует. Гражданское право любой страны, в том числе России, имеет свои принципы, под которыми понимаются основные начала, характеризующие систему гражданских правоотношений, определяющие базис их построения и развития. Значение их определено тем, что они законодательно закреплены в ГК РФ как «Основные начала гражданского законодательства» и перечислены в ст. 1 ГК РФ: • равенство участников гражданских правоотношений. О нем можно сказать все то, что уже говорилось применительно к методу гражданского права; • неприкосновенность собственности. Этот принцип находит свое выражение в нормах ГК РФ, конкретизирующих положение, закрепленное в п. 3 ст. 35 Конституции РФ. Никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда; • свобода договора. Заключается в том, что участники гражданских правоотношений самостоятельно решают вопрос о том, вступать ли им в эти отношения, с кем и на каких условиях; • недопустимость вмешательства в частные дела. Состоит в закреплении права каждого на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, защиту своей чести и доброго имени. Положения указанной статьи конкретизируются в гл. 8 ГК РФ, которая посвящена нематериальным благам и их защите; • беспрепятственное осуществление гражданских прав. Заключается в том, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (п. 1 ст. 34 Конституции РФ); • восстановление и судебная защита нарушенных прав. Означает, с одной стороны, наличие строгой имущественной ответственности субъектов гражданского права при нарушении принятых на себя обязательств, с другой — возможность защищать гражданские права в суде, в том числе оспаривать в арбитражном суде акты государственных органов или органов местного самоуправления, незаконно ограничивающие права участников имущественного оборота (ст. 13 ГК РФ); • «каучуковый» характер отдельных норм права (нормы неопределенного, эластичного содержания, включающие формулировки, в которые может быть вложен различный смысл: «добрая воля», «разумный срок», «заботливость обычного предпринимателя» в ст. 10,184, 314 ГК РФ. В таких случаях спорный вопрос передается на решение суда). Источники гражданского права Формы выражения гражданско-правовых норм, которые в совокупности образуют гражданское право, называются источниками гражданского права (рис. 3.4). Источники гражданского права делятся на правовые акты органов законодательной и исполнительной власти и обычаи. Место каждого источника в перечне имеет принципиальное значение: каждый последующий должен соответствовать предыдущему. Конституция РФ обладает высшей юридической силой по сравнению с другими правовыми актами. Гражданский кодекс РФ после Конституции РФ имеет высшую юридическую силу среди других гражданских законов, а содержащиеся в них нормы не должны противоречить ему. Нормы гражданского права содержатся и в подзаконных актах — указах Президента РФ (п. 3 ст. 3 ГК РФ), постановлениях Правительства РФ, актах министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (п. 4, 7 ст. 3 ГК РФ). В соответствии с Конституцией РФ (ст. 15) и ГК РФ (ст. 7) общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Одни международные договоры, участником которых является Российская Федерация, могут применяться к соответствующим гражданско-правовым отношениям непосредственно, а другие после издания внутригосударственного акта — имплементации. Международным договорам Российской Федерации придана более высокая юридическая сила по сравнению с внутренним законодательством. Источником гражданского права является также обычай, под которым понимаются правила поведения, сложившиеся в результате длительного практического применения, однако не предусмотренные законодательством. Поэтому в ст. 5 ГК РФ говорится об обычае делового оборота, который следует отличать от обыкновений и практики взаимоотношений сторон в договорных обязательствах («заведенного порядка»). Обыкновения это также общепризнанные обычаи, которые могут быть даже систематизированными и опубликованными как сборник торговых обычаев «Инкотермс», подготовленный Международной торговой палатой (Париж). Применяются обычаи при наличии пробела в законодательстве и одновременном отсутствии соответствующего соглашения между сторонами. Существование обычая подлежит доказыванию с помощью экспертов, знакомых со сферой его применения. Не считаются источниками гражданского права, но используются в правоприменительной практике: • нормы морали и нравственности, имеющие значение для уяснения смысла гражданского законодательства и правильного применения воплощенных в нем правовых норм (чтобы признать сделку совершенной с целью, «заведомо противной основам правопорядка и нравственности», необходимо знать, какие правила составляют основу нравственности в обществе); • постановления судебных пленумов, являющиеся актами, разъясняющими вопросы применения права в порядке толкования законодательства, и обязательные для всей системы соответствующих судов; • судебная практика, т.е. многократное единообразное решение судами одной и той же категории дел, способствующие выработке единого понимания, и применения судебными органами гражданского законодательства; • судебный прецедент, т.е. решение суда по конкретному делу, обязательное только для лиц, участвующих в деле, но не обязательное для судей, рассматривающих аналогичные дела. Большое количество нормативно-правовых актов в гражданском праве не всегда способно регулировать все общественные отношения. Это связано с тем, что общество развивается, появляются новые объекты имущественных прав, изменяются подходы к регулированию экономических отношений. В подобных случаях предусматривается возможность разрешения правовых коллизий с использованием аналогии, которая может быть двух видов — аналогия закона и аналогия права. Правило применения закона по аналогии таково: в случае отсутствия в гражданском законодательстве правовой нормы, позволяющей урегулировать конкретное гражданское правоотношение, применяется норма гражданского права, регулирующая сходное гражданскоправовое отношение. Это способ восполнения пробела в законе. Правило применения аналогии права (способ восполнения гражданского законодательства) применяется в случаях, когда в законодательстве отсутствуют и прямая и сходная нормы, необходимые для урегулирования конкретного отношения. В этом случае обязанности и права сторон определяются на основе принципов гражданского законодательства, а также требований добросовестности, разумности и справедливости. К сожалению, закон не всегда способен полностью раскрыть особенности регулирования тех или иных общественных отношений в сфере экономического оборота, как и других видов общественных отношений, могут оставаться некоторые неясности в законе. С тем чтобы обеспечить правильное и однообразное применение закона, используются механизмы толкования правовой нормы. Толкование гражданско-правовой нормы — это уяснение ее содержания (смысла) путем устранения обнаруженных в ней неясностей. В зависимости от субъекта толкования различают: • аутентичное толкование: смысл нормы разъясняется тем же органом, который ее устанавливал. Имеет силу нормы права; • легальное толкование: смысл нормы разъясняется органом, имеющим право делать такие разъяснения, — судебным пленумом. Имеет обязательную силу для соответствующих судов; • судебное толкование: смысл нормы выявляется судебным органом в решении по конкретному делу. Имеет обязательную силу для участников дела; • научное толкование: смысл нормы разъясняется учеными в юридической литературе, на научных конференциях, семинарах и т.п. Не имеет обязательной силы, но может оказывать доктринальное влияние на уяснение смысла нормы вышеназванными компетентными органами. В зависимости от способа толкование может быть: • грамматическим: смысл нормы выявляется с помощью правил грамматики («казнить нельзя помиловать») — в основном это употребление союзов «и», «или», «либо», «кроме», «до», «по» и т.п.; • логическим, смысл нормы выявляется с помощью правил формальной логики; • систематическим: смысл нормы определяется путем уяснения места нормы в системе гражданского законодательства и ее соотношения со смежными нормами; • историческим: смысл нормы выявляется путем сопоставления ее с теми историческими условиями, в которых она была принята. В зависимости от объема толкования различают: • буквальное толкование: смысл нормы точно соответствует ее тексту; • ограничительное толкование: смысл нормы уже, чем ее буквальный текст; • расширительное толкование: смысл нормы шире, чем ее буквальный текст. Не допускается, если речь идет об исключении из общего правила; если в норме дается исчерпывающий перечень случаев ее применения. • Субъекты гражданских правоотношений Один из элементов гражданских правоотношений — его участники, которые являются субъектами права. Субъектами права называются лица (физические или юридические), обладающие по закону способностью иметь и осуществлять непосредственно или через представителя права и юридические обязанности. Все субъекты права обладают двумя юридическими качествами: правоспособностью и дееспособностью. К физическим лицам, как субъектам правоотношений, согласно гражданскому законодательству РФ, относятся: • граждане; • иностранные лица; • лица без гражданства; • бипатриды — лица с двойным гражданством. Для того чтобы лицо могло участвовать в гражданско-правовых отношениях, оно должно обладать гражданской правосубъектностью, в состав которой входит правоспособность, дееспособность и деликтоспособность. Гражданская правоспособность — это способность иметь гражданские права и нести обязанности (п. 1 ст. 17 ГК РФ). Значение гражданской правоспособности заключается в том, что она является предпосылкой возникновения у физического лица конкретных прав и обязанностей. В этом качестве правоспособность сама является особым субъективным правом граждан, которое охраняется законом (ст. 22 ГК РФ) наряду с другими правами от их нарушения. Правоспособность — более широкое понятие в сравнении с субъективным правом. В правоспособность входит множество конкретных субъективных прав. Правоспособность отличается от субъективного права следующим: • это общая предпосылка возникновения конкретных субъективных прав, которые возникают только при наличии определенных юридических фактов; • возможность иметь права абстрактна, а субъективное право конкретно и ему соответствует определенная субъективная обязанность; • как неотъемлемое свойство лица субъективное право — элемент конкретного правоотношения. Дееспособность — это способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. В гражданском праве различают два подвида дееспособности: 1) сделкоспособность — способность осуществлять сделки или возможность приобретать гражданские права; 2) деликтоспособность — способность самостоятельно отвечать за свои действия или возможность создавать для себя гражданские обязанности. Дееспособность является способом осуществления правоспособности и средством защиты прав участников гражданских правоотношений. Учитывая это, гражданское законодательство различает несколько видов дееспособности: полная, ограниченная, относительная или неполная (дееспособность несовершеннолетних), частичная (дееспособность малолетних), недееспособность. Кроме физических лиц в гражданских правоотношениях могут участвовать организации, учреждения и предприятия, именуемые юридическими лицами. Согласно ст. 48 ГК РФ признаками юридического лица являются: ◦ организационное единство — организация как единое целое с определенной внутренней структурой управления; ◦ имущественная обособленность — наличие своего обособленного от других лиц имущества, принадлежащего ему на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления, которым оно участвует в гражданских правоотношениях; ◦ самостоятельный баланс, или смета, — документ бухгалтерского учета, который в обобщенном денежном выражении дает представление о финансовом состоянии дел организации; ◦ самостоятельная имущественная ответственность. Организация отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом; ◦ права от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и нести обязанности; ◦ права самостоятельно быть истцом и ответчиком в суде. Законодательство различает два вида правоспособности юридических лиц: 1) общая — осуществление любых видов деятельности, не запрещенных законом; 2) специальная — осуществление деятельности в соответствии с видами деятельности и целями, которые указаны в учредительных документах (некоммерческие и унитарные), или деятельности, осуществление которой возможно при наличии специального разрешения государства (лицензия — здравоохранение, банковская деятельность и т.п.). Из характеристики видов правоспособности можно сделать вывод о том, что ограничение правоспособности возможно по следующим основаниям: ◦ по закону, когда прямо указано, какими видами деятельности может заниматься организация; ◦ на основе лицензирования, т.е. лицо может заниматься только деятельностью, которая предусмотрена лицензией; ◦ на основе самоограничения, т.е. сфера правоспособности ограничена деятельностью, указанной в учредительных документах организации. Юридические лица действуют через свои органы, которые определяются законом и учредительными документами. Руководить деятельностью юридического лица могут как непосредственно органы юридического лица, так и учредители или участники юридического лица. В числе субъектов гражданских правоотношений гражданское законодательство называет три вида субъектов конституционного права-. 1) государство — Российская Федерация; 2) государственные образования — субъекты РФ; 3) муниципальные образования. Глава 5 ГК РФ определяет объем, пределы и порядок участия названных выше субъектов в гражданских правоотношениях и их ответственность по принятым обязательствам. Указанные субъекты выступают на равных началах с другими субъектами гражданского права и не пользуются в гражданско-правовых отношениях своими властными полномочиями, руководствуясь общими принципами гражданского права. Понятие объектов гражданских прав Под объектами права понимается то, на что направлены права и обязанности субъектов гражданских правоотношений. Объектами гражданских правоотношений являются определенные цели, на достижение которых направлены те или иные права: • в вещном праве — это вещь; • в обязательственном праве — это получение долга; • в неимущественных правах — это право на жизнь, неприкосновенность, свободу, честь, достоинство, творчество. В соответствии с гражданским законодательством к объектам гражданских правоотношений относятся: • вещи, деньги, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; • работы и услуги; • информация; • результат творческой деятельности, в том числе исключительные права на них; • нематериальные блага (неприкосновенность, свобода, честь, достоинство). В ГК РФ (ст. 128) даются четыре группы объектов гражданских прав: 1) имущество; 2) действия; 3) результаты интеллектуальной (творческой) деятельности; 4) нематериальные блага. В гражданском праве термин «имущество» рассматривается в трех аспектах: 1) вещь или вещи; 2) вещи и имущественные права; 3) имущественные права (активы) и обязательства. Правильное понимание термина «имущество» имеет практическое значение для установления конкретных прав и обязанностей участников правоотношений, в которых имущество является объектом права. Точное значение данного термина определяется толкованием правовой нормы. Не всякая вещь может быть объектом, свободно переходящим от одного субъекта к другому. Это зависит как от самого объекта, так и от субъекта правоотношения. Возможность вещи вместе с правами и обязанностями на нее переходить от одного собственника к другому называется оборотоспособностью. Переход прав и обязанностей от одного лица к другому (правопреемство) может быть: • универсальным. К правопреемнику переходят имущество лица как совокупность всех прав и обязанностей в качестве единого целого; \ • сингулярным (частичным). В этом случае переходят отдельные права и обязанности или небольшой комплекс прав и обязанностей, выделенных из всей их совокупности. Все объекты, по поводу которых возникают, изменяются или прекращаются гражданские правоотношения, можно разделить на два основных вида: 1) имущественные объекты (материальные объекты) — вещи, деньги, ценные бумаги, действия, услуги, работы, а также их результаты, имущественные права, имеющие денежную оценку; 2) неимущественные объекты (нематериальные объекты) — результаты творческой деятельности, произведения науки, культуры, имущество, а также исключительные права на них, информация (объекты служебной и коммерческой тайны), личные неимущественные блага (честь, достоинство, неприкосновенность жизни, здоровья и т.д.). Вещи — материальные объекты внешнего мира. Юридическая классификация вещей часто основывается на их естественных свойствах, поскольку они могут определять различные подходы в правовом регулировании вещных отношений. По целевому назначению и правовому режиму вещи классифицируются на следующие виды: • индивидуально определенные (признаки, характерные только для данной вещи) и определенные родовыми признаками (измеряются числом, весом, мерой); • делимые (любая часть вещи может выполнить ту же функцию, что и вещь в целом) и неделимые (вещь не делится без существенного ущерба для своего назначения, например, картина); • движимые и недвижимые (земля и все, что с ней связано, космические объекты, летательные аппараты, предприятия); • потребляемые (уничтожаются в процессе потребления) и непотребляемые. С учетом оборотоспособности различают объекты: • изъятые из оборота — данная группа объектов определяется законом, их нельзя передавать в собственность другим лицам и они не могут быть предметом гражданских сделок; • не изъятые из оборота — могут быть предметом любых сделок, не противоречащих закону; • ограниченные в обороте могут принадлежать либо определенным участникам оборота, либо их приобретение и отчуждение допус- кается на основе специальных разрешений, что связано с обеспечением правопорядка и безопасности граждан. По своему составу вещи могут быть простые и сложные (состоящие из разнородных предметов, образующих единое целое, предполагающее его использование по единому назначению, например, автомобиль). По взаимосвязи между собой вещи можно классифицировать как: • главная вещь и принадлежность (вещь, предназначенная для обслуживания главной вещи и следует ее судьбе, например, весла от лодки); • плодоносящие (доходные) вещи и плоды (продукция, доходы) — поступления, полученные в результате использования имущества. Плоды бывают двух видов: естественные (органические) — (приплод животных, шерсть, молоко, фрукты и т.п.) и гражданские или доходы (плоды, приносимые вещью в гражданском обороте, например, проценты за пользование денежными средствам). Вещи подразделяются также на одушевленные и неодушевленные, заменимые и незаменимые, деньги и ценные бумаги и др. Нематериальные блага как объекты гражданских правоотношений можно разделить на три группы: 1) относящиеся к неприкосновенности «духовных интересов» личности: личная и семейная тайна, неприкосновенность частной жизни, тайна переписки; 2) связанные с физической неприкосновенностью: жизнь и здоровье, свобода выбора места жительства и пребывания, свобода передвижения, личная неприкосновенность; 3) индивидуализирующие личность: имя, честь, авторство, фирменное наименование, товарный знак и др. Понятие и принципы гражданско-правовой ответственности Важным институтом гражданского права является институт гражданско-правовой ответственности, которая связана с таким элементом правосубъектности, как деликтоспособность субъекта. Гражданско-правовая ответственность — это обеспеченные государственным принуждением неблагоприятные для правонарушителя последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения его обязанностей, повлекших нарушение субъективных гражданских прав другого лица, выражающиеся в возложении на правонарушителя гражданско-правовой обязанности, ограничении или лишении его принадлежащего ему права. Гражданско-правовая ответственность базируется на следующих принципах: неотвратимость ответственности; индивидуализация ответственности; полное возмещение вреда и др. Для гражданско-правовой ответственности характерны следующие основные функции: предупредительно-воспитательная', репрессивная', компенсационная', сигнализационная. Гражданско-правовая ответственность — разновидность санкций, одни из которых применяются судом, а другие — гражданами. Видом санкций являются также меры защиты гражданских прав, направленные на: • предупреждение и пресечение нарушений прав; • восстановление нарушенных интересов сторон; • защиту правопорядка. Гражданско-правовая ответственность может применяться самостоятельно или в сочетании с другими видами ответственности (уголовной, административной и др.), например, гражданский иск в уголовном процессе. Основанием гражданско-правовой ответственности является наличие в действиях нарушителя состава гражданского правонарушения, т.е. совокупности условий, необходимых для применения мер ответственности. Гражданско-правовая ответственность наступает при наличии следующих условий: • противоправность поведения нарушителя; • наличие вины причинителя вреда; • наличие имущественного вреда в результате противоправного поведения нарушителя; • прямая причинная связь между противоправным поведением нарушителя и возникшим вредом. Последние два условия необходимы для наступления имущественной ответственности в виде возмещения убытков. Гражданское право различает следующие виды ответственности: • договорная (определенная сторонами в своем договоре) и деликтная (возникающая из причинения вреда); первый вид регулируется и законом и договором, а второй — только законом; • субсидиарная (дополнительная), солидарная и долевая ответственность. Они возникают в обязательствах со множеством субъектов и различаются правилами поведения кредитора в момент предъявления взыскания. При субсидиарной ответственности должника кредитор должен предъявить требование к основному ответчику и лишь в случае его неудовлетворения — к субсидиарному должнику. Солидарная ответственность возможна лишь в случаях, предусмотренных договором или законом. При солидарной ответственности кредитор может требовать взыскания как со всех должников совместно, так и с любого из них в отдельности, причем как полностью, так и части долга (ст. 323 ГК). Долевая ответственность наступает в случаях, если законом не предусмотрена солидарная ответственность. Объем долевой ответственности каждого из должников равный, если иное не следует из закона (ст. 321 ГК). Каждый должник отвечает перед кредитором только в пределах своей доли; • ответственность в порядке регресса, возникающая в случае, когда должник, исполнивший обязательство по возмещению вреда за его причинителя, предъявляет этому причинителю требование о возмещении понесенных затрат (п. 2 ст. 1081, пп. 1, 2 ст. 325 ГК). 3.4. Трудовое право РФ Понятие труда и его правовое регулирование В разные исторические периоды труд носил различный характер. Развитие отношений, связанных с трудовой деятельностью, зависело от природы, общества и формы общественного устройства. С развитием государства изменяются и трудовые отношения в обществе. Это находит свое отражение в том, что в конституциях и иных нормативно-правовых актах наиболее развитых стран начинают закрепляться вопросы регулирования трудовых отношений. Происходит не только разделение труда на его отдельные виды, но и международное разделение, при котором многие страны начинают специализироваться на производстве определенной продукции. Труд и отношение к нему начинают занимать важное место в правовом регулировании как внутри отдельной страны, так и в межгосударственных отношениях. 25.03.1926 г. в Женеве была подписана Конвенция, запрещающая рабство, а в 1956 г. принята Дополнительная конвенция об упразднении рабства, работорговли и институтов и обычаев, сходных с рабством, и иного принудительного труда. В соответствии с принципом свободы труда, закрепленным в ст. 23 Всеобщей декларации прав человека, Конституция России 1993 г. в ст. 37 установила право на труд и свободу его выбора. Трудовой кодекс России от 21.12.2001 г. также отразил принципы организации труда, признанные международным сообществом. Эти и другие международные акты наряду с внутренними законодательными и иными нормативными актами выделяют общественные отношения, связанные с трудовой деятельностью в отдельную самостоятельную отрасль права. С принятием первого Кодекса законов о труде России в 1918 г. трудовое право получает самостоятельность, выделившись из гражданского права, а после принятия в 1922 г. нового кодекса законов о труде завершился процесс становления этой отрасли и обособился предмет ее правового регулирования. Действующий Трудовой кодекс России был принят Государственной Думой 21 декабря 2001 г., одобрен Советом Федерации 26 декабря 2001 г., подписан Президентом РФ 30 декабря 2001 г., а вступил в действие с 1 февраля 2002 г. Труд представляет собой целенаправленную деятельность человека, реализующего физические и умственные способности для получения материальных или духовных благ. Всякий совместный труд вызывает необходимость его организации и управления, согласования действий участников трудового процесса и основан на определенной форме собственности на орудия и средства труда. Правовое регулирование труда подразумевает регулирование отношений по труду, поведение людей в этих отношениях, а не процесс деятельности. Организация труда носит двойственный характер: общественный (социальный) и технический. Общественная организация труда — это совместный управляемый единоначальником труд для получения определенного материального или духовного продукта труда, удовлетворяющего потребности общества. Техническая организация труда — это связь человека в процессе труда с орудиями труда (техникой, сырьем, технологическим процессом и т.п.) и отражение отношения человека к природе, степени воздействия на нее при ее использовании в трудовой деятельности. Техническая организация труда регулируется техническими правилами, инструкциями и т.п. и не подпадает под регулирующее воздействие трудового права. Предмет трудового права отвечает на вопрос, в каких видах общественных отношений по труду регулируется поведение людей трудовым правом. Отношения, которые возникают между работником и работодателем по поводу использования наемного труда, называются трудовыми отношениями, а с учетом субъектного состава — индивидуально-трудовыми отношениями и составляют ядро предмета трудового права. В чистом виде трудовое отношение в практической жизни не выступает, поскольку оно находится уже в урегулированной трудовым правом форме — в виде правоотношения. Трудовое отношение — это отношение, основанное на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату определенной трудовой функции (по специальности, квалификации, должности), на условии подчинения правилам внутреннего трудового распорядка и обеспечения работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором. Трудовое законодательство (ст. 1 ТК РФ) выделяет девять групп отношений по труду: 1) по содействию занятости и трудоустройству (предшествующего характера); 2) трудовые отношения работника и работодателя; 3) коллектива работников с работодателем, его администрацией по организации труда и управления им; 4) профсоюзного органа на производстве или другого органа, уполномоченного работниками с работодателем по вопросам улучшения условий труда и защиты прав работников; 5) по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и охраны труда; 6) социально-партнерские отношения представителей работников, работодателей и государственных органов исполнительной власти по социально-трудовым отношениям, условиям труда и его оплаты; 7) по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации непосредственно у данного работодателя; 8) связанные с материальной ответственностью работодателей и работников в сфере труда, которые являются охранительными по своему характеру; 9) отношения по разрешению трудовых споров. Основному трудовому правоотношению могут предшествовать сопутствующие ему отношения 3—7, которые носят организационноуправленческий характер. Отношения, связанные с материальной ответственностью, по надзору и контролю и по разрешению трудовых споров являются по своему характеру охранительными. Все перечисленные правоотношения имеют трудовую природу юридической связи их субъектов и возникают на основе их свободного волеизъявления. Различия между видами правоотношений в сфере труда происходит по субъектам, объектам, содержанию, основаниям возникновения и прекращения. Функции трудового права К функциям трудового права относятся основные направления воздействия его норм на поведение (сознание, волю) людей в процессе труда для достижения целей и задач трудового законодательства. Каждый институт трудового права имеет свои определенные задачи и цели в правовом регулировании, при этом нормы права одного института могут выполнять несколько отраслевых функций. Среди функций трудового права можно отметить следующие: 1. Социальная — отражается в правовых нормах, связанных с вопросами содействия занятости и реализации права на труд и др. 2. Воспитательная — выражается в нормах, посвященных поощрениям, стимулированию труда, ответственности сторон трудовых отношений. 3. Производственно-хозяйственная — отражена в нормах трудового права по рациональному использованию трудовых ресурсов, а конкретное проявление находит в институтах трудового договора, рабочего времени, оплаты и дисциплины труда. 4. Развития производственной демократии — проявляется в регулировании участия работников в управлении организацией, деятельности профсоюзов и др. 5. Охранительная — воплощается в регулировании условий труда надзоре за соблюдением трудового законодательства, порядке разрешения трудовых споров и др. Принципы трудового права Правовой опыт регулирования трудовых отношений выработал ряд основных положений, которые закреплены в международно-правовых актах, законодательстве каждого развитого государства и используются в процессе управления общественно-полезной трудовой деятельности. К таким положениям относятся и принципы трудового права — законодательно закрепленные, основывающиеся на общепризнанных нормах международного права и Конституции РФ положения, предусматривающие правила регулирования трудовых и связанных с ними отношений. Для них свойственны всеобщность, обязательность, стабильность, целенаправленность, и они всегда выражают сущность многих групп норм права. Под правовым принципом принято понимать выраженные в законодательстве исходные начала, руководящие идеи, характеризующие основное содержание и внутреннее единство правового регулирования общественных отношений1. По сфере действия правовые принципы классифицируются на четыре вида: 1) общеправовые, свойственные всем отраслям российского права, в том числе и трудовому (принцип законности, демократизма, защиты прав человека, равноправия, гуманности и др.); 2) межотраслевые — основополагающие начала и положения о существенном в нескольких отраслях права (например, принцип свободы труда присущ не только трудовому, но и административному, и гражданскому праву в той части, где они связаны с трудом); 3) отраслевые, отражающие специфику норм данной отрасли права, их направленность. Принципы трудового права, являясь выражением существенного в данной отрасли права, связаны со всеми или с большинством составляющих ее правовых институтов (например, межотраслевой принцип свободы труда дополняется отраслевым принципом свободы трудового договора, который выступает правовой формой свободы труда, предоставляющей наибольшую степень самоопределения сторонам трудового договора (работнику и работодателю); 4) внутриотраслевые, отражающие суть группы норм определенного института данной отрасли права (например, принцип обеспечения занятости, принцип порядка рассмотрения трудовых споров либо социального партнерства и др.). Таким образом, природу норм трудового права выражают многочисленные принципы, относящиеся к различным ступеням правовой иерархии. Между названными группами принципов существуют неразрывная связь и взаимозависимость, обусловленные единством экономической, политической и социальной основы российского общества. Статья 2 ТК РФ называет 18 основных принципов российского трудового права, среди которых: право каждого человека на труд, свободный характер труда и запрет принудительного труда, право работника на защиту своего достоинства, отдых, участие в управлении организацией, обязательное социальное страхование работников и др. Источники и система трудового права Основанием регулирования трудовых правоотношений являются нормы трудового права, содержащиеся в законодательных и иных правовых актах государства. Совокупность нормативных актов, содержащих правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере труда, является источником трудового права. Источниками трудового права могут быть законодательные, подзаконные и иные акты уполномоченных органов, содержащие нормы трудового права. Нормативно-правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере труда, могут быть постоянного или длительного действия в обобщенном виде (ТК РФ) — кодифицированными, а могут применяться для решения определенных проблем и вопросов в нескольких отраслях народного хозяйства, быть комплексными, а также служить целям и решению задач на данном отрезке и в ограниченный период времени — текущее законодательство. Характерной особенностью регулирования трудовых отношений является наличие широкого круга субъектов правомочных актов нормативного характера в сфере труда с учетом своей компетенции, что является некоторым сходством с административным правом. Это обстоятельство позволяет в трудовом праве выделять нормативно-правовые акты федеральные, субъектов Федерации, органов местного самоуправления, работодателей, смешанные акты (соглашения социального партнерства). Вместе с тем, источники могут быть различны по составу правомочного органа, принявшего их, — коллегиальными и единоличными. Система трудового права России — это совокупность юридических норм, образующих единое предметное целое (отрасль) с их одновременным внутренним разделением на взаимосвязанные структурные элементы (институты) и их части (пединституты). В зависимости от своего содержания институты трудового права разделяются на две части отрасли трудового права — общую и особенную. Общая часть содержит правовые нормы общего значения, которые проявляются в регулировании всех или подавляющего большинства элементов трудовых и связанных с ними общественных отношений. Особенная часть трудового права объемнее общей части, а роль и функции ее правовых институтов различны: некоторые из них регулируют отдельные элементы содержания трудового отношения (например, институт трудового договора регламентирует порядок возникновения, изменения и прекращения трудовых отношений), другая часть институтов воздействует на одно из отношений, непосредственно связанных с трудовым (например, отношения по рассмотрению трудовых споров). Понятие и виды правоотношений в трудовом праве Нормы трудового права регулируют только фактические общественные отношения по труду на производстве, устанавливая юридические права и обязанности их сторон. Основанием возникновения, изменения и прекращения трудовых правоотношений является наличие юридических фактов или их совокупности, определенных трудовым законодательством. Юридическим фактом, порождающим трудовое правоотношение, является трудовой договор между работником и работодателем, который является главным основанием. Содержание трудового правоотношения определяется: • трудовым законодательством; • трудовым договором; • коллективным договором; • социально-партнерскими соглашениями. Особенностью содержания трудового правоотношения является одновременное наличие прав и обязанностей у обеих его сторон и их соответствие (правам одной стороны соответствуют обязанности другой). Спецификой трудового правоотношения является индивидуальный и личностный характер прав и обязанностей сторон. Любое правоотношение предполагает наличие определенных участников этого отношения. В трудовом правоотношении его сторонами (субъектами) считаются непосредственно связанные трудовыми отношениями лица, которые в силу имеющихся особенностей могут быть носителями субъективных юридических прав и обязанностей. Трудовой кодекс РФ в ст. 20 устанавливает, что сторонами трудовых отношений являются работник и работодатель. Правовой статус субъекта трудового права включает несколько элементов, которые установлены законом: • трудовая правосубъектность (правоспособность, дееспособность и деликтоспособность); • трудовые права, гарантии, обязанности и ограничения; • ответственность за нарушение обязанностей. Все отношения, составляющие общественные отношения по труду, которые входят в предмет трудового права, условно можно разделить на два блока: 1) отношения, регулируемые преимущественно в договорно-правовом (частно-правовом) порядке; 2) отношения, регулируемые исключительно в публично-правовом или, иначе говоря, в централизованно-нормативном порядке. Особенностью этих отношений является присутствие в них в качестве участников отношений представителей государства, наделенных властными полномочиями. Второй блок содержит две группы отношений, тесно связанных с трудовыми: • контрольно-надзорные, возникающие между работодателем и органами государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде (предшествуют либо сопутствуют трудовым отношениям); • процессуальные, складывающиеся между спорящими сторонами и судебными органами при разрешении индивидуальных трудовых споров (сопутствуют трудовым отношениям либо вытекают из них). Среди правоотношений в трудовом праве выделяются два специфических правоотношения, которые возникают на основе соответствующих им трудовых договоров: 1) ученические, 2) работа по совместительству. Их специфика заключается в том, что работа по совместительству наряду с основным трудовым правоотношением создает второе трудовое правоотношение, и они существуют одновременно. Ученическое правоотношение является дополнительным по отношению к основному. По своему субъектному составу все тесно связанные с трудовыми отношения могут быть дифференцированы на две группы: 1) индивидуальные отношения; 2) коллективные отношения. Виды трудовых отношений различают в зависимости от: • формы собственности на средства труда; • порядка распределения прибыли или продуктов труда; • организационно-правовой формы предприятия; • вида трудового договора. Трудовые правоотношения могут быть срочными и бессрочными, носить определенный характер. Сколько видов трудовых договоров, столько и видов трудовых правоотношений. Помимо них нормы трудового права регулируют комплекс отношений, тесно связанных с трудовыми, которые по времени возникновения подразделяются на три группы: 1) отношения, предшествующие трудовым; 2) отношения, сопутствующие трудовым; 3) отношения, вытекающие из трудовых. Самостоятельность каждого вида трудового правоотношения можно проследить по трем критериям: 1) по субъектам: коллективные имеют свои субъекты, а индивидуальные — свои; 2) содержанию правоотношения: ученическое правоотношение предполагает права и обязанности, направленные на обучение ученика-работника, коллективное правоотношение может быть направлено на создание благоприятных условий труда коллектива работников данного предприятия; 3) предмету: в индивидуальном трудовом правоотношении предметом всегда является сам процесс труда работника, в коллективном — организационно-управленческие вопросы применительно к предприятию и труду. Можно отметить следующие характерные для трудовых правоотношений черты: ◦ имущественный характер (предполагается вознаграждение за труд в форме заработной платы); ◦ организационно-трудовые по своей природе (вступление в трудовой коллектив и подчинение внутреннему трудовому распорядку); ◦ личный характер (самостоятельность труда конкретного работника); ◦ регулятивные по своему характеру (регулируются трудовым законодательством и трудовым индивидуальным и коллективным договором); ◦ двусторонние (между работником и работодателем); ◦ длящиеся (выполнение трудовых обязанностей работником не разовые, а продолжаются в течение срока действия трудового договора). Вопросы и задания для самопроверки 1. Определите понятие «конституция» и назовите основные свойства конституций. 2. Какие общественные отношения входят в предмет конституционного права и какие методы используются для их регулирования? 3. В чем заключается особенность конституционно-правовых норм? 4. Чем отличается Конституция 1993 г. от ранее действовавших конституций РСФСР? 5. Почему гражданское право относится к сфере частного права? 6. Каков главный метод гражданско-правового регулирования? 7. Чем аналогия закона отличается от аналогии права? 8. В каких статьях Конституции Российской Федерации закреплены принципы трудового права? Раскройте их содержание. 9. В каких статьях Трудового кодекса РФ закреплены отраслевые принципы трудового права? Раскройте их содержание. 10. Назовите субъектов трудового права. Чем они отличаются от субъектов трудового правоотношения? 11. Назовите известные вам виды источников трудового права. 12. Как профсоюзы осуществляют функцию представительства работников? Рекомендуемая литература 1. Конституция Российской Федерации. — М., 1998. 2. Комментарии к Конституции РФ / Мирошникова В.А. — М., 1998. 3. Конституция РФ. Научно-практический комментарий / Под ред. То- порнина Б.Н. — М., 1997. 4. Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» в ред. Федерального закона от апреля 1996 г. № Зб-ФЗ, с изм. и доп. 5. Кодекс РФ об административных правонарушениях 2001 г. с послед, изм. и доп. 6. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1. от 30.11.1994 № 51-ФЗ, с поел. изм. и доп. // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3302. 7. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 2. от 26.01.1996 № 14-ФЗ, с поел. изм. и доп. // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410. 8. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 3. от 26.11.2001 № 146-ФЗ, с поел. изм. и доп. // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4552. 9. Гражданский кодекс Российской Федерации : в 4 ч. от 18.12.2006 № 230-Ф3 // СЗ РФ. 2006. № 52. Ч. 1. Ст. 5496. 10. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 № 138-Ф3, с поел. изм. и доп. // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532. 11. Гражданское право: В 4 т.: Общая часть: Учебник для вузов / Отв. ред. Е.А. Суханов. — М.: Волтере Клувер, 2007. — Т. 1. 12. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Рук. авт. кол., отв. ред. О.Н. Садиков. — М.: КОНТРАКТ-ИНФРА-М, 2005. 13. Казанцев В.И. Терминологический словарь по гражданскому праву / В.И. Казанцев, В.Н. Васин, Н.К. Нарозников. — М.: Экзамен, 2007. 14. Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30.12.2001 № 197-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями). Глава 4. СОЦИАЛЬНАЯ НАПРАВЛЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Социальная сущность и экономическая эффективность государства Социальная сфера и социальная политика Социальная направленность государственного управления заключается в развитии социальной сферы общества — совокупности отраслей, предприятий, организаций, непосредственным образом связанных и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние, потребление. Социальная сфера охватывает все пространство жизни человека — от условий его труда и быта, здоровья и досуга до национальных отношений. К социальной сфере относят образование, культуру, здравоохранение, социальное обеспечение, физическую культуру и спорт, коммунальное обслуживание и другие отрасли сферы услуг. Задачей государственного управления в социальной сфере является обеспечение благоприятных социальных отношений между группами, индивидуумами по поводу их положения, места и роли в обществе, образа и уклада жизни. В настоящей главе разбирается специфика социальной составляющей государственной политики РФ. 4.1. Социальная сущность и экономическая эффективность государства Социальная направленность государственной политики является одним из главных приоритетов государственного развития, зафиксированных в Конституции РФ (ст. 7): «Российская Федерация социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты». Отдельными статьями Конституции за гражданами РФ закреплены следующие основные социальные права и гарантии: 1) право на безопасный труд и отдых (ст. 37); 2) государственная охрана материнства и детства (ст. 38); 3) социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 39); 4) право на жилище (ст. 40); 5) право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41); 6) право на благоприятную окружающую среду (ст. 42); 7) право на образование, прежде всего общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование (ст. 43); 8) свобода творчества и преподавания, защита интеллектуальной собственности (ст. 44). Непосредственное исполнение социальных прав и гарантий, декларированных Конституцией, осуществляется на всех трех уровнях законодательных и исполнительных органов власти: федеральном, региональном (субъекты РФ) и муниципальном. Нормативная база Нормативная база социальной сферы носит многоуровневый характер. Первый уровень составляет Конституция РФ, ратифицированные РФ (следовательно, обязательные к исполнению) международные законы, определяющие основополагающие социальные права человека (такие, как Всеобщая декларация прав человека ООН, ряд конвенций Международной организации труда (МОТ), и др.), и массив федеральных законов, детализирующих права и обязанности граждан и государства в той или иной области социальной сферы. Порядок реализации каждого гарантированного конституцией социального права (образование, медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение и т.д.), регламентируется отдельным пакетом документов, как правило, включающим основной и ряд дополнительных федеральных законов. Второй уровень составляют подзаконные нормативные акты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и профильных федеральных министерств и ведомств социальной сферы (о них речь пойдет далее). Эта нормативная база разъясняет порядок применения норм федеральных законов и регламентирует практические механизмы их реализации. Третий уровень включает в себя нормативную базу, формируемую законодательными и исполнительными органами региональной (субъекты РФ) и муниципальной ветвей власти в отношении социальных вопросов, относящихся к их компетенции. Данные документы регламентируют реализацию социальных прав и гарантий граждан, делегированных на соответствующий уровень (регион или муниципальное образование), и, как правило, финансируемых из его бюджета. Участники (субъекты) социальной сферы Структуру и порядок взаимодействия организаций социальной сферы отличает сложность и многоуровневый характер. Профильные министерства и ведомства отвечают за проведение государственной политики в социальной сфере. Управление различными областями социальной сферы возложены на пять федеральных министерств: здравоохранения; культуры; образования и науки; спорта; труда и социальной защиты. Кроме этого, под руководством Правительства РФ действует Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), остальные федеральные службы и агентства, занимающиеся социальными вопросами, курируются соответствующими профильными министерствами. Социальные внебюджетные фонды (СВФ) — форма перераспределения и использования доходов, привлекаемых государством для финансирования не включаемых в бюджет областей социальной сферы: пенсионного обеспечения, социального страхования и здравоохранения. Создание и порядок деятельность СВФ регламентированы нормативными документами федерального уровня, определяющими целевую направленность и источники финансирования СВФ. СВФ являются федеральной собственностью, действуют на базе оперативной самостоятельности и расходуются строго в соответствии с целевыми назначениями. На настоящий момент в России действуют три СВФ: Пенсионный фонд РФ (ПФ), Фонд социального страхования (ФСС); Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС). Фонд национального благосостояния (ФНБ, действует с февраля 2008 г.) аккумулирует часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ. ФНБ находится под управлением Правительства РФ, напрямую распоряжающегося этим целевым финансовым активом, минуя утверждение бюджета этих расходов через Федеральное Собрание. Организации в регионах и муниципалитетах. Управление социальной сферой осуществляется через региональные и муниципальные подразделения, подчиняющиеся профильным федеральным министерствам и ведомствам. Кроме того, на местах могут создаваться постоянные и временные организации (комитеты, комиссии, и др.), решающие социальные вопросы в пределах компетенции региональных и муниципальных властей, такие как проведение социальных программ (по жилью, социальной помощи и др.), финансируемых из местного бюджета. Наконец, на местах функционирует конечная сеть учреждений (федеральных, региональных и муниципальных) различных направлений социальной сферы (образования, медицины, культуры и т.д.), оказывающих социальные услуги населению, для обеспечения работы которой и выстроен весь многоуровневый государственный механизм управления социальной сферы. Другие организации. В многовекторном поле социальной сферы взаимодействует большое количество других независимых участников, специализирующихся на разных направлениях социальной деятельности и отражающих в том числе социальные интересы различных групп и слоев населения. Большинство таких участников существуют в форме некоммерческих организаций (НКО), деятельность которых регламентируется федеральным законодательством. Отметим наиболее заметные из них. Российская академия наук (РАН) является самоуправляемой НКО, имеющей государственный статус. Это высшая научная организация, глобальной целью которой является организация и проведение фундаментальных научных исследований, способствующих технологическому, экономическому, социальному и культурному развитию России. К наиболее значимым задачам РАН относится общее научное управление государственными организациями научной сферы и подготовка научных кадров высшей квалификации. На сегодняшний момент (начало 2013 г.) РАН объединяет 100 тыс. человек (включая 50 тыс. научных сотрудников), занятых в 500 научных учреждениях. Профсоюзы являются важным элементом отстаивания прав и социальных гарантий трудящихся. После развала СССР правопреемницей советского профсоюза (ВЦСПС) стала Федерация независимых профсоюзов России (ФНПР, 1990 г.), играющая определяющую роль во взаимоотношениях с государством. В частности, ФНПР имеет 24 из 30 профсоюзных мест в Российской трехсторонней (государство – профсоюзы - работодатели) комиссии по регулированию социальнотрудовых отношений в РФ. Однако часть профсоюзов критикуют ФНПР за пассивность и медлительность, излишнюю лояльность к власти и непрозрачность финансовой деятельности, что привело к образованию ряда объединений, независимых от ФНПР. Наиболее заметными из них являются Конфедерация труда России (КТР, 1995 г.), Федерация профсоюзов России (ФПР, 2004 г.) и др. В целом для профсоюзного движения России характерна раздробленность. Как правило, активные профсоюзы существуют на отдельных крупных предприятиях и в ряде отраслей (автомобилестроение, добыча и обработка, авиадиспетчеры и т.п.), где возможные протестные акции трудящихся дают сильный экономический эффект. В большинстве же сфер деятельности профсоюзная активность трудящихся невелика. Кроме того, организации социальной направленности действуют в следующих направлениях: 1) благотворительность. В настоящий момент (данные 2010—2011 гг.) в России работает около 300 благотворительных организаций, основными социальными сферами деятельности которых являются экология, медицина и образование; 2) национально-культурные автономии (НКА), действующие в форме общественных организаций на основе федерального закона об НКА (1996 г.). На сегодняшний день в многонациональной России (на ее территории проживают 180 малочисленных народов, составляющих 20% населения) зарегистрировано девять федеральных, более 100 региональных и 170 местных НКА. Большинство НКА формируются по мононациональному признаку, хотя существуют и другие принципы объединения (казачество, народы Севера и т.д.). Создан Консультативный совет по делам НКА при Правительстве РФ и аналогичные органы во многих регионах. НКА предоставлены широкие права по сохранению самобытности, языка, развития образования и культуры, на что они вправе запрашивать и получать поддержку от властей всех уровней; 3) другие общественные организации, занимающиеся широким спектром социальных вопросов: садово-огородные и дачные товарищества, советы ветеранов, организации инвалидов и др. Широкий и пестрый спектр независимых от государства участников социальной сферы является признаком формирования неправительственных институтов гражданского общества, способных к организованным и ответственным действиям в защиту социально значимых интересов общества в целом и отдельных групп населения в частности. Механизмы финансирования социальной сферы Сложная структура участников социальной сферы определяет различные механизмы финансирования социальной сферы. Бюджетное финансирование является основным источником ресурсов для социальной сферы, и, соответственно, бюджетное регулирование развития социальной сферы — главный способ государственного контроля и управления социальными процессами. Бюджет расходов государства на социальную сферу формируется с учетом следующих основных факторов: • социальные нормативы и стандарты, отражающие декларированные в конституции социальные обязательства государства перед гражданами (более подробно речь о них пойдет далее); • приоритеты социальной политики, зафиксированные в государственных программах и национальных проектах развития социальной сферы, ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию и бюджетных посланиях Правительству; • механизмы стимулирования развития отраслей социальной сферы с помощью льгот, налоговой и кредитной политики, с одной стороны, и применения системы штрафных санкций за нарушение и обязательств по реализации социальных гарантий — с другой; • механизмы финансирования бюджетных организаций социальной сферы, а также регулирования межбюджетных отношений между Центром, регионами и муниципалитетами, нацеленные на территориальное выравнивание обеспеченности социальными благами. Наполнение СВФ осуществляется за счет: • обязательных платежей, установленных законодательством РФ; • добровольных взносов физических и юридических лиц; • других доходов, предусмотренных законодательством. Основным источником доходов СВФ являются страховые взносы, заменившие с 1 января 2010 г. существовавший ранее единый социальный налог, вносимые работодателями со всех выплат, начисляемых работникам. Размер базового страхового взноса в настоящий момент (2013) составляет 30% от фонда оплаты труда и распределяется между СВФ в следующей пропорции: 22% ПФ, 5,1% ФОМС, 2,9% ФСС. Для индивидуальных предпринимателей установлена фиксированная ставка страхового взноса, составившая почти 35 тыс. руб. в 2013 г. по сравнению с 17 тыс. руб. в 2012 г. Формирование ФНБ осуществляется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, полученных сверх нормы отчислений в Резервный фонд РФ, а также доходов от управления средствами ФНБ. Финансирование социальной сферы РФ Динамика бюджетного финансирования социальной сферы РФ представлена на рис. 4.1. Динамика расходов СВФ и баланса ФНБ представлена на рис. 4.2. Из анализа графиков следует ряд следующих выводов. Общие затраты на социальную сферу в последние пять лет стабилизировались на уровне -45% от федерального бюджета (15% — бюджет и 30% — СВФ). В бюджетных расходах стабильно растет доля социальной политики за счет уменьшения доли образования и медицины при стабильности доли остальных статей. В динамике СВФ необходимо отметить резкий рост расходов ФОМС в 2011-2012 гг., а также провал финансирования ФСС в 2012 г., исполненного только на 32% от заявленного плана (расходы/ план — 186/577 млрд руб.). Кроме того, динамика ФНБ показывает активное использование его средств (падение уровня накоплений) на выплату пенсий в 2009—2010 гг. Социальная справедливость и экономическая эффективность Диалектическая взаимосвязь социальной сферы и экономики носит фундаментальный характер, поэтому их нельзя рассматривать в отрыве друг от друга. Любой механизм финансирования социальной сферы по сути своей построен на перераспределении доходов, полученных от экономической деятельности33. Это означает, что сильное социальное государство невозможно без сильной экономики. Однако здесь возникает противоречие, поскольку цели и интересы экономической и социальной сфер противоположны. Экономика нацелена на эффективность результата, главным стимулом которой является личное обогащение в рамках господствующей в развитых странах рыночной модели. Но свободный рынок неизбежно порождает социальное, экономическое и политическое неравенство в обществе, где победители в конкурентной борьбе присваивают больше благ, чем проигравшие. С течением времени из-за отсутствия механизмов сдерживания это неравенство только усиливается и может достичь критической точки, когда конфликт между бедными и богатыми чреват серьезными общественными потрясениями, вплоть до разрушительных для всей системы революций. Чтобы не допустить подобного развития событий, государство вынуждено вмешиваться в этот процесс, обременяя экономику социальной нагрузкой. Регулирование социальной сферы трактуется как фактор справедливости, сглаживания противоречий между различными группами населения в отношении распределения благ. Однако чрезмерная социальная нагрузка на бизнес, во-первых, изымает из экономики существенную долю оборотных средств, а во-вторых, порождает иждивенчество (патернализм) работоспособного населения и пассивность предпринимателей. Речь идет о снижении стимулов к труду как у первых (нет смысла работать, если дают пособие), так и вторых (зачем развиваться, если налоги все съедают). В итоге возникает замкнутый депрессивный цикл: избыток социальной нагрузки оборачивается потерями в экономической эффективности, что снижает налоговые поступления и приводит к еще большей социальной нагрузке на экономику. Таким образом, для нормального функционирования государства необходим разумный компромисс, поиск оптимального баланса экономической эффективности и социальной справедливости. Решение этого фундаментального вопроса, как правило, происходит в непростой политической партийной борьбе между левыми социалистами, отстаивающими социальную справедливость, и правыми консерваторами, ратующими за рыночную эффективность. С точки зрения развития государства принципиально важно, чтобы развитие социальной сферы происходило за счет средств, полученных от реальных успехов в экономике. К сожалению, этот фундаментальный принцип реализуется не всегда. Например, находящиеся у власти политики идут на не подтвержденное доходами экономики повышение социальных расходов (например, пенсий, пособий) ради политических дивидендов (увеличения популярности среди населения, например, перед выборами). Эти популистские меры, нацеленные на краткосрочную политическую выгоду, оборачиваются проблемами средне и долгосрочной перспектив в виде чрезмерной долговой нагрузки на бюджет. Другой вариант нарушения баланса связан с систематическим превышением расходов индивидуумов и домохозяйств над их доходами — кризисом перепотребления. Успех доминирующей в развитых странах экономики потребления определяется, в первую очередь, объемом внутреннего потребления. Агрессивное стимулирование потребления различными способами (реклама роскоши и элитарности как успешного стиля жизни, легкий доступ к кредитным ресурсам без осознания их стоимости и др.) приводит к тому, что существенная доля населения переоценивает своим возможности в плане баланса доходов—расходов и оказывается в долговой ловушке. Это вызывает цепную реакцию по принципу домино во всей экономике: банкротство индивидуумов и домохозяйств ведет к снижению потребления, серьезным проблемам в банковской и финансовой сферах (обесценивание активов, схлопывание перегретых финансовых рынков, рынков недвижимости и др.) и далее — к дестабилизации всей системы государства. Следует отметить, что проблемы современной мировой экономики во многом связаны именно с кризисом перепотребления. Превышение расходов над доходами, жизнь в долг стала нормой для экономик многих развитых стран. Это касается США, чей внешний долг увеличился с 2,7 трлн долл. в 1989 г. до 15,23 трлн долл. на начало 2011 г., превысив годовой объем ВВП (15,17 трлн долл.). Это касается еврозоны, где проблемы с обслуживанием долгов испытывают многие страны: Ирландия, Греция, Кипр, Словения, а в перспективе — Португалия, Испания и Италия, при этом объем помощи Евросоюза проблемным странам составляет десятки миллиардов евро. Наконец, глобальный кризис 2008 г. был спровоцирован банкротством потребителей на ипотечном рынке США, спровоцировавшим обвал всей мировой системы. Базовым индикатором экономической эффективности является ВВП на душу населения, фактически отражающий интегральную эффективность труда в государстве. Основной социальный показатель — душевой доход, являющийся интегральным показателем уровня жизни. Сопоставление динамики этих показателей позволяет сделать количественные выводы о соотношении баланса социальной и экономической сфер в государстве, что будет продемонстрировано в следующих разделах. 4.2. Социальная сфера и социальная политика Под государственной социальной политикой в широком смысле понимается деятельность государства по регулированию социальной сферы, призванная обеспечить гармоничное (устойчивое) социальное развитие общества. В узком смысле государственная социальная политика — комплекс мер государства, направленных на создание благоприятных условий жизнедеятельности всем членам общества, охрану, поддержку и улучшение этих условий. Государственное социальное регулирование является противовесом рыночному механизму экономики, уменьшая неравенство в распределении доходов через систему перераспределения созданных обществом благ. Тем самым социальной политике отведена важная роль стабилизирующего фактора, регулятора, призванного сгладить противоречия и диспропорции, возникающие в социальной сфере общества в условиях рыночной экономики. Социальная политика государства реализуется исходя из четырех основных целей: 1. Установление (минимальных) социальных стандартов (социальных гарантий, социальных обязательств) — минимальных уровней (норм, мер) потребления конституционных социальных благ, гарантированных государством всем его гражданам. 2. Оказание помощи нуждающимся в отношении тех социальных благ, уровень потребления которых ниже установленных минимальных социальных стандартов. Под социальным обеспечением понимают государственную систему мер по реализации данной цели, социальной помощью — регулярные или периодические действия с указанной целью, социальной поддержкой — разовые или эпизодические акции. Данная цель ассоциируется с обеспечением социальной справедливости в обществе, смягчением социальной напряженности, реализации политики социальных гарантий населению. 3. Обеспечение всем своим гражданам максимально комфортных условий для их наиболее полной самореализации, гармонизации (нахождения оптимального баланса) интересов всех членов и социальных групп общества. Данная цель реализуется через механизмы социальной защиты. К конкретным направлениям относятся стимулирование занятости, социальная реабилитация и профессиональная переподготовка, защита прав трудящихся и бизнесменов, социальное страхование и т.д. 4. Определение объема и механизмов аккумулирования ресурсов, необходимых для реализации заявленных целей. Основным здесь является механизм регулирования доходов субъектов экономической деятельности через систему налогообложения.' Вторая цель формирует социальный подход, или пассивную социальную политику, где через систему социального обеспечения государство помогает отдельным членам общества достичь минимального уровня жизни. Этот подход еще называют Бевериджской моделью по имени министра труда Великобритании лорда Бевериджа, предложившего в 1940 г. комплекс мер по борьбе с бедностью на основе прожиточного минимума. Третья цель определяет рыночный подход, или активную социальную политику, когда через механизмы социальной защиты государство обеспечивает всем своим гражданам условия для самостоятельного достижения уровня жизни выше минимальных социальных стандартов. Для одного социальная защита — это выход на минимальный уровень жизни, а, например, для бизнесменов — это правовая защита статуса предпринимателя, льготное налогообложение стартапов. Данная концепция известна как Бисмарковская модель по имени рейхсканцлера Бисмарка, заложившего основы социального страхования Германии в конце XIX в. Следует понимать принципиальное различие между понятиями социального обеспечения и социальной защиты, которые часто путают друг с другом или отождествляют. Исходя из политической ситуации и экономических возможностей, каждое государство устанавливает собственные целевые приоритеты, определяющие баланс социального и рыночного подходов в проводимой им социальной политике. Социальные стандарты РФ Установление социальных стандартов является отправной точкой, поскольку они задают шкалу измерений, систему показателей, вокруг которых формируется не только социальная политика, но и вся система государственного управления. В РФ федеральными законами утверждены только два социальных стандарта. 1. Прожиточный минимум (ПМ) — минимальный уровень потребления материальных благ и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности в стоимостном выражении. ПМ включает в себя обязательные платежи и стоимость {минимальной) потребительской корзины (ПК) — набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. ПК пересматривается не реже одного раза в пять лет. Величина ПМ в среднем на душу населения, а также отдельно для трудоспособного населения, пенсионеров и детей определяется ежеквартально. ПМ является фундаментальным показателем, поскольку на его базе: ◦ определяется количество нуждающихся в социальном обеспечении; ◦ определяется размер ряда пособий, зависящих от ПМ (пенсии, стипендии и др.); • рассчитываются потребности бюджетов всех уровней на социальные выплаты; • делаются официальные оценки уровня жизни населения РФ. 2. Минимальный размер оплаты труда (МРОТ) — законодательно установленный минимум оплаты труда. Приметается для регулирования оплаты труда, а также расчета ряда пособий, налогов, штрафов, сборов и нормативов, законодательно исчисляющихся в зависимости от МРОТ. Кроме этих двух стандартов нормативной базой второго уровня (распоряжения Правительства и профильных министерств) устанавливаются социальные нормативы обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры: учреждениями здравоохранения, образования, культуры и т.д. Ряд обеспеченных субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, ЯНАО) установили собственные региональные социальные стандарты. Таким образом, следует признать, что существующие в РФ социальные стандарты ограничены, фрагментарны и существуют вне какой-либо системы. Идея формирования единого социального стандарта, определяющего общие нормы потребления основных социальных благ россиянами, легла в основу проекта Федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах», принятого Государственной Думой в первом чтении (2003), но получившего негативную оценку президента и Правительства в силу своей затратности и слабой проработки самих стандартов. Из-за ограниченности официальных социальных стандартов для оценки ситуации в социальной сфере на практике используется целый ряд неофициальных социальных индикаторов (стандартов): ◦ Базовая пенсия — гарантированная государством минимальная трудовая пенсия по старости; фактически является минимальным социальным стандартом. Еще одним базовым показателем является коэффициент замещения — отношение среднего размера пенсии к среднему доходу. ◦ Потребительские бюджеты (ПБ) — нормы потребления различных категорий граждан. Официально (Минтруда) утвержден только Бюджет прожиточного минимума (БПМ), совпадающий с ПМ и являющийся минимальным ПБ нижнего стандарта. Кроме этого, оцениваются рациональные ПБ, ПБ высокого достатка и др. На практике используют нормативные ПБ от ведомств и научных учреждений и фактические ПБ, полученные в результате специальных обследований. ◦ Индикаторы уровня жизни. Для оценки этой комплексной категории используется большое число индикаторов: средняя зарплата или доходы, покупательная способность, показатели бедности и дифференциации доходов (будут рассмотрены далее), обеспеченности услугами по направлениям социальной сферы и т.д.; всего в регулярный мониторинг социально-экономических показателей Росстата РФ входят более 550 показателей, относящихся к социальной сфере. Долгосрочная динамика некоторых социальных стандартов (индикаторов) в РФ за последние 20 лет приведена на рис. 4.3. Анализ этих данных приводит к ряду интересных выводов. В целом наблюдается рост всех социальных индикаторов в реальных ценах (нижний график на рис. 4.3), опережающий рост душевого ВВП. Тем самым затраты на социальную сферу растут быстрее доходов от экономики. Однако следует отметить, что это частично связано с отставанием социальных норм от реалий жизни в сложное время начала 1990-х годов, поэтому их повышение было просто не обходимым. Особенно это заметно на примере МРОТ (только 16% от ПМ в 1992 г.). Несмотря на самый быстрый рост — в 12 раз (особенно резким он был в 2009-2011 гг.), величина МРОТ до сих пор составляет только 50% от ПМ, и ее выравнивание с уровнем ПМ (нормальная практика в развитых странах) прогнозируется не ранее 2018 г. Несмотря на рост в реальных ценах, последнее десятилетие характеризуется последовательным снижением ПМ по отношению к доходам населения, за пять лет эта величина стабилизировалась на уровне 30%. Размер пенсий колебался на уровне 25—45% от средних доходов населения, существенное повышение произошло в последние три года, несмотря на спад экономики в тот же период. На графике отчетливо прослеживаются кризисы 1998 г. (в большей степени, обвал всех индикаторов) и 2008 г., характеризующиеся провалами на графике ВВП и ряда других показателей. Социальное расслоение в РФ Неравенство доходов присуще рыночной экономике и связано с объективными неравными исходными возможностями (личными, социальными, экономическими) членов общества. Согласно эмпирическому закону Парето, распределение доходов устойчиво неравномерно, а уровень дохода обратно пропорционален числу получателей. В упрощенном виде закон Парето известен в виде принципа 20/80, который в данном контексте можно сформулировать так: 20% населения присваивает 80% всех благ34. Безусловно, это лишь грубая оценка, но она правильно отражает суть процесса и служит хорошим исходным предположением, отправной точкой для точного анализа. Для оценки дифференциации доходов используется кривая Лоренца — кумулятивный график доли доходов (от общего дохода) в зависимости от получающей их доли населения (от всего населения), ранжированного по возрастанию дохода (см. рис. 4.2, вверху)35. Диагональ х = у является прямой равного дохода (любые N% населения получают N% дохода), а кривая реального дохода всегда лежит ниже этой прямой. Количественным показателем дифференциации является коэффициент (индекс) Джини, равный выраженному в процентах отношению меры отклонения реальных доходов от равномерных (площадь фигуры S) к равномерным доходам (площадь ААВС под прямой равного дохода): G=100% х S/ABC= 100% х (0,5 -S)/0,5. Индекс Джини равен нулю для равных доходов и растет с возрастанием неравенства доходов (площади S). Другие популярные индикаторы — децильный36/квинтилъный коэффициенты дифференциации дохода, показывающие отношение доходов 10%/20% самых богатых людей к доходам 10%/20% самых бедных людей. Чем выше данные коэффициенты, тем выше социальное расслоение в обществе. Индикаторы бедности. В РФ законодательно не определено понятие «бедность», не нормирована черта (уровень) бедности — минимальный доход человека или семьи, обеспечивающий физическое существование. Однако фактически за черту бедности в РФ принят ПМ, Росстат ведет мониторинг доли населения (по отношению ко всему населению) с доходами ниже ПМ, который является основным индикатором бедности в РФ. Динамика индикаторов социального расслоения показана на рис. 4.2 (внизу). Из него видно, что после распада СССР в 1991 г. произошло резкое социальное расслоение населения (скачок по всем индикаторам в сторону ухудшения). Положительным моментом является стабильное снижение доли населения, живущего за чертой бедности в течение последних 10 лет. Однако одновременно с этим неравенство доходов (коэффициенты Джини и квинтильный) за последние 15 лет не только остается стабильно высоким, но и имеет тенденцию к росту. Кроме того, на графике виден масштаб последствий кризиса 1998 г. в социальной сфере. Только через пять лет, в 2003 г., доля живущих за чертой бедности снизилась ниже показателей предкризисного 1997 г. Социальное страхование в РФ Под социальным страхованием (СС) понимается система предоставления социального блага субъектам социальной сферы (страхователям) в масштабе, зависящем от объема внесенных ими ранее в систему средств, как правило, накапливаемых периодическими обязательными или добровольными отчислениями — страховыми взносами. Социальное страхование является видом активной социальной защиты. В классической рыночной схеме СС реализуется через формирование общего страхового фонда под управлением страховой организации, контролирующей его доходы (поступление страховых взносов) и расходы (выплаты по страховым случаям) на принципах независимости и самодостаточности37. В противовес СС классическая распределительная социальная система работает на принципах нормативного распределения социальных благ, финансируемых из бюджета. В реальной жизни социальная государственная система представляет собой компромисс между этими двумя моделями в различных пропорциях. Не является исключением и РФ, где распределительная система организована через бюджетное финансирование социальной сферы и базовые выплаты из СВФ, а СС реализуется через страховые функции СВФ. Выделение СВФ из федерального бюджета отвечает международным стандартам (МОТ, Международная ассоциация социального обеспечения МАСО) и теоретически освобождает ресурсы социальной сферы от рисков по государственным обязательствам. Принципы СС в РФ закреплены законодательно (№ 165-ФЗ, 1999): • обязательный характер и доступность СС; • государственная гарантия на защиту прав застрахованных; • баланс автономности при государственном регулировании СС, надзоре и общественном контроле. СВФ РФ реализуют конституционные права граждан (ст. 143 Бюджетного кодекса РФ): • на социальное обеспечение по возрасту (ПФ); • социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае безработицы, потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других предусмотренным законом случаях {ПФ + ФСС); • охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи {ФОМС). Однако главной проблемой СВФ в РФ является хронический дефицит их бюджетов, на покрытие которого в 2004—2012 гг. уходило 10—15% средств федерального бюджета. Подобная ситуация нарушает основы страховой системы, поскольку в условиях дефицита доходов СВФ невозможна ее самодостаточность, автономность и независимость от государства, а значит, невозможно говорить о надежности и стабильности всей системы социального страхования в РФ, которая по-прежнему остается зависимой от государственного бюджета. Пенсионная система РФ Пенсионное обеспечение является ключевой задачей социальной сферы в РФ. Неудивительно, что в сознании многих людей социальная сфера прочно ассоциируется именно с пенсионным обеспечением, поскольку бюджет расходов ПФ в последние 10 лет колебался в пределах 78—88% от всего объема расходов СВФ и 60—70% от всех затрат на социальную сферу (федеральный бюджет + СВФ). От СССР Россия унаследовала распределительную систему пенсионного обеспечения, в которой выплаты текущих пенсий осуществляются за счет налоговых отчислений на доходы занятых в экономике. В таком механизме критичным индикатором является демографическая нагрузка (коэффициент зависимости) — отношение числа пенсионеров к числу занятых в экономике. Чем выше этот показатель, тем большие сложности испытывает система в плане поддержания достойного уровня пенсий. К сожалению, демографическая ситуация в РФ очень напряженная. С 1993 по 2009 г. население России устойчиво сокращалось и в целом за это время уменьшилось почти на 6 млн человек (или 4%, см. рис.4.5 внизу). В 2010 г. падение остановилось, но в долгосрочной перспективе переломной тенденции не ожидается и в лучшем случае к 2030 г. численность населения РФ будет сопоставима с уровнем 2011 г. В демографическом плане серьезной проблемой РФ (как и многих других развитых стран) является старение населения, что приводит к стабильному росту доли пенсионеров при уменьшении числа трудоспособных, несущих социальное бремя. Данное явление ведет к увеличению демографической нагрузки от высокой величины 0,55 пенсионера на одного работающего в 2013 г. до 0,7 пенсионера на одного работающего в 2030 г. (см. рис. 4.5 вверху). Наконец, в экономическом аспекте в сфере занятости для РФ очевиден ряд проблем. 1. Теневой сектор экономики — это часть населения, не занятого в официальной экономике и получающего теневые (серые) доходы, «зарплаты в конвертах» в отличие от «белых» зарплат, с которых уплачены налоги во внебюджетные фонды. Полное или частичное (минимальная «белая» зарплата, составляющая лишь малую долю реального дохода) сокрытие доходов является обычной практикой в малом и среднем бизнесе, используемой как средство уменьшения налогового бремени. Оценки теневого сектора в РФ (2010) колеблются от 15% (Росстат) до 50% ВВП (Всемирный банк). Простой качественной оценкой является доля трудоспособного населения, не занятого в экономике, размер которого в России составляет 15—25% (18—23 млн чел.) от всего трудоспособного населения РФ (см. рис. 4.5 вверху). Очевидно, что, избегая социального обременения, теневой сектор наносит прямой ущерб социальной сфере государства. Не получая денег от теневой экономики, государство вынуждено повышать налоги на «белый» сектор, что приводит к уходу его части в тень и тем самым к порочному кругу проблем. 2. Доля пенсионеров-льготников в РФ колеблется в пределах 15— 25% (8—9 млн чел.) от общего числа пенсионеров (см. рис. 4.5 вверху). Эта специфика РФ связана с наследием СССР, государственной политикой которого была щедрая раздача пенсионных льгот (досрочные пенсии) без привязки к экономической ситуации. Пенсионные льготы в таком масштабе создают существенную дополнительную нагрузку на систему. 3. Рост пенсий в РФ обгоняет рост ВВП (см. рис. 4.2 внизу). С учетом тяжелой ситуации в сфере демографии и занятости в РФ пенсионная реформа, стартовавшая в 2002 г., была неизбежна. Основной ее целью являлся уход от чистой распределительной системы и внесение элементов новой модели социального страхования. Ранее единая трудовая пенсия была разделена на три компонента: 1) базовая; 2) страховая', 3) накопительная. В настоящий момент (2013) из страхового взноса в Пенсионный фонд РФ (ПФ) в размере 22% от фонды оплаты труда на накопительную часть отчисляется 6%. Если размер базовой пенсии гарантирован государством, то страховая и накопительная части формируются через систему пенсионного страхования. А именно их размер определяется размером средств, накопленных на персональном пенсионном счете индивидуума, где регистрируются все социальные отчисления с доходов работников. При этом накопительная часть пенсии (пенсионные накопления) инвестируется на рынке под руководством выбранной индивидуумом управляющей компании (УК). Средства не выбравших УК «молчунов» инвестируются УК Внешэкономбанка. Предполагалось, что персонификация пенсионной системы позволит уйти от уравниловки в размере пенсий, повысит заинтересованность участников и, в конечном счете, снизит нагрузку на государство. Динамика показателей пенсионной системы в 2004—2012 гг. показана на рис. 4.6, из которого можно сделать ряд важных выводов. Накопительная пенсионная система фактически не работает: средняя доходность в системе не покрывает инфляцию, и за восемь лет пенсионные накопления в реальном исчислении уменьшились на 16%, всего пяти из 55 управляющих компаний, осуществляющих деятельность по инвестированию пенсионных вложений, удалось получить доходность превышающую инфляцию. Очевидно, что система не способна противостоять кризисам (в 2008 г. было утрачена почти треть активов). Базовая пенсия в реальных ценах за тот же период увеличивалась на 1,5 раза при стабильном нарастании дефицита ПФ, который в 2012 г. увеличился до 1,75 трлн руб. (32% бюджета ПФ или 3% валового внутреннего продукта (ВВП)). Таким образом, следует констатировать, что пенсионное обеспечение РФ находится в глубоком системном кризисе, выход из которого требует немедленных действий государства. Возможные меры правительства по стабилизации пенсионной системы: увеличение пенсионного возраста, уменьшение накопительной части пенсии (в частности, предлагается уменьшить тариф отчислений с 6% до 2%), кардинальное сокращения льготных пенсий, прекращение или снижение выплат работающим пенсионерам. Очевидно, что все указанные меры являются крайне непопулярными в политическом аспекте, однако затягивание решения назревших проблем чревато серьезным ухудшением ситуации уже в среднесрочной перспективе (через пять лет). Очередной этап пенсионной реформы может быть осуществлен уже в 2014 г. Таким образом, социальная направленность государства заключается в реализации гарантированных социальных прав граждан, построена на многоуровневой нормативной базе, регулирующей деятельность большого числа субъектов. Ресурсную базу социальной сферы составляет смешанное бюджетное и внебюджетное (страховое) финансирование. Стабильный уровень социальных благ обеспечивается экономической эффективностью государства. Социальная политика государства основана на социальном обеспечении минимальных социальных стандартов и социальной защите, обеспечивающей благоприятные условия жизнедеятельности и самореализации граждан. Социальная политика РФ характеризуется противоречивыми тенденциями. К положительным сторонам относятся положительная динамика доходов населения и снижение масштабов бедности. Проблемными вопросами остаются финансовая напряженность при реализации социального бюджета и сохраняющийся высокий уровень социального расслоения. Пенсионное обеспечение является ключевой функцией социальной политики в РФ, ситуация в пенсионной системе обостряется и требует решительных мер государства по преодолению назревших проблем. Вопросы и задания для самопроверки 1. Что понимается под социальной направленностью государства? Какие социальные блага гарантированы гражданам РФ, как они реализуются законодательно? 2. Каковы основные участники (субъекты) социальных отношений в РФ? 3. Каковы механизмы финансирования социальной сферы в РФ? 4. Проанализируйте динамику финансов социальной сферы в РФ за последние 10 лет, выделив основные тенденции. 5. Какова взаимосвязь между социальной и экономической сферами? Как может нарушаться баланс между ними (укажите реальные примеры)? 6. Что понимается под социальной политикой государства, на каких основных принципах она строится? 7. В чем состоит принципиальное различие между социальным обеспечением и социальной защитой? 8. Что такое социальные стандарты? Какие социальные стандарты приняты в РФ? Проанализируйте их динамику в РФ за последние 10 лет. 9. Какой инструментарий используется для оценки дифференциации доходов населения? Проанализируйте динамику индикаторов социальной дифференциации в РФ за последние 20 лет. 10. Охарактеризуйте ситуацию в пенсионной системе современной России за последние 10 лет, сформулируйте основные причины кризисных явлений и меры их преодоления. Рекомендуемая литература 1. Ахинов Г.А., Калашников С.В. Социальная политика. — М.: ИНФРА-М, 2009. 2. Игнатов В.Г. и др. Экономика социальной сферы. — М.: МарТ, 2001. 3. Каменецкий В.А., Патрикеев В.П. Основы социальной экономики. — М.: Экономика, 2010. 4. Социальная политика / Под ред. Е.И. Холостовой, Г.И. Климанто- вой. — М.: Юрайт, 2011. 5. Статистика: Росстат http://gks.ru, Минфин http://info.minfin.ru 6. Шишкин С.В. Экономика социальной сферы: Учебное пособие. — М.: ГУ ВШЭ, 2003. Глава 5. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Экономическая теория и экономическая политика Роль государства в развитии рыночной экономики Финансовая, налоговая, бюджетная, инвестиционная политика государства Прогнозно-целевой метод в государственной экономической политике 5.1. Экономическая теория и экономическая политика Экономическая теория и экономическая политика, по существу — это постоянно развивающиеся науки об экономической жизни групп, отдельных людей и общества в целом. Хотя они и формировались в результате изменений, длительной эволюции науки, обнаружения и преодоления противоречий между непохожими научными школами, они все же представляют единую систему обобщенного знания, которая излагает и предвещает функционирование мира реальных экономических объектов и явлений. Экономическая теория изучает, как правило, экономические явления на уровне мирового и национального хозяйства с одновременным включением в предмет изучения отдельной экономической единицы — домашнего хозяйства, предприятия и возникающих в процессе производства и обмена человеческих отношений. Экономическая политика в широком смысле — это комплекс мероприятий государства по координации отраслей национального хозяйства. В условиях рыночной экономики политика обусловлена степенью огосударствления экономики и ответственности государства за состояние национального хозяйства. Государственное регулирование экономических процессов необходимо, ибо в условиях относительно стихийного развития рынка возникновение нарушений устойчивости, пропорций в равновесии важнейших макроэкономических показателей неизбежны и их балансированием надо управлять. Одним из наиболее основательных и правомерных подходов к содержанию понятий «экономическая теория» и «экономическая политика» можно считать трактовку крупного российского экономиста и государственного деятеля Л.И. Абалкина. По его мнению, в широком смысле, экономическая теория — это наука о закономерностях и факторах экономического роста в пофазной динамике воспроизводства, использовании ограниченных ресурсов для производства товаров и услуг и обмена их в целях удовлетворения потребностей, видах деятельности по производству и обмену, повседневной деловой жизни людей, связанной с извлечением средств существования; общественном богатстве. Экономическая политика это система государственных экономических мероприятий, осуществляемых с различными целями, в зависимости от исходного исторического периода. Социальное содержание экономической политики обусловлено характером существующего общественного строя, а также отношениями собственности на средства производства. Выделяют следующие функции экономической теории: эмпирическая, теоретическая, методологическая, практическая, критическая, прогностическая функции и экономический эксперимент. Смысл эмпирической функции заключается в том, что все научные методы, используемые в экономике, основываются на практическом опыте. Исследователи-экономисты постоянно ведут обработку и сбор полученных экономических данных и информации, следя за реальными хозяйственными процессами, падением или ростом производства, за изменением цен и себестоимости продукции, за потоками капиталов, товаров, денег и другими событиями. Теоретическая функция проявляется в том, что ученые систематизируют и обобщают эмпирические данные, выявляют принципы и закономерности экономики, представляют полученные знания в виде определений тех или иных терминов, понятий, а также доктрин, концепций или теорий. Без всего этого полученные знания неизбежно оставались бы путаным нагромождением фактов. Методологическая функция изучает экономические отношения, производительные силы, а также экономические явления в общем. Эта функция является методологической базой для других экономических наук, так как выявляет общие экономические законы, которые являются исходной методологической предпосылкой дая изучения в других науках. Предназначение практической функции (данную функцию еще называют прагматической или прикладной) — научно обосновать экономическую политику государства, выявить принципы и способы рационального хозяйствования, что, в свою очередь, позволит определить, какой должна быть при конкретных условиях хозяйственная деятельность предприятий и государства. Критическая функция состоит в том, что общественные науки, в том числе экономическая теория, не только раскрывают существующий порядок вещей, но и дают ему определенную оценку. Экономические концепции, в частности, не просто описывают рыночное хозяйство, но и определяют отношение к нему: является ли эта экономическая система справедливой, нужно ли ее совершенствовать или менять. Прогностическая функция нужна для того, чтобы предвидеть направления развития экономических явлений, предотвращать экономические потери, смягчать последствия некоторых негативных процессов, прогнозировать действия, которые будут способствовать преодолению экономических кризисов, уменьшать инфляцию, сокращать уровень безработицы. Прогностическая функция экономической теории заключается в составлении научных прогнозов развития производства, становлении рыночной экономики с учетом существенных экономических явлений, закономерностей, теоретических выводов. Экономический эксперимент представляет собой научно поставленный опыт. В процессе его проведения происходит активное вмешательство в ход экономического процесса, протекающего в искусственно созданной или естественной, но контролируемой обстановке, а также наблюдение за результатами. На основе полученных данных проверяются научные гипотезы, а также формулируются научные теории изучаемого процесса. Также важной целью научного эксперимента является проверка практических рекомендаций в области управления экономическими системами. Экономический эксперимент способствует проникновению в сущность изучаемых процессов. В экономической теории осуществить это сложнее, чем во многих других науках, например в физике, потому что экономисту почти никогда не удается выделить явление в чистом виде и отвлечься от случайных посторонних воздействий. Но главная причина в том, что если в естественных науках объект пассивен, то от его отношения к эксперименту никак не зависят результаты, а вот в экономике ситуация обратная. Здесь, по существу, обе стороны — испытатель и объект исследования — живые люди со всеми свойственными им страстями, интересами и увлечениями. Однако при помощи специальных приемов постановка научного экономического эксперимента в реальных условиях не только возможна, но и целесообразна. Кроме этого, экономическая наука использует такой метод, как модельный эксперимент. Модельные эксперименты упрощенно отображают реальное экономическое развитие, однако у них есть преимущество — они позволяют многократно воспроизводить те или иные экономические ситуации. Распространение экспериментальных методов изучения экономики требует разработки научно обоснованной организации экономических экспериментов. Экономическая теория развивалась в поисках ответов на вопросы, поставленные практикой, но она остается лишь инструментом прогнозирования ее динамики и осмысления экономической действительности. Экономическая теория используется для совершенствования практической экономической политики. Не случайно многие видные экономисты задействованы и всегда остаются востребованными в правительственных учреждениях в качестве консультантов и экспертов. Экономические изучения необходимы для формирования различных программ, которые направлены на осуществление проводимой экономической политики, разработку стратегических экономических прогнозов и выявление основных тенденций в развитии экономики страны. Экономическая политика занимается нахождением вариантов решения и приведением в действие их механизмов, экономических проблем. К числу основных целей экономической политики относят необходимость достижения: 1) экономического роста, обеспечивающего при прочих равных условиях повышение уровня жизни; 2) полной занятости — возможность работать для всех тех, кто может и желает работать; 3) экономической эффективности — максимальную отдачу при минимальных затратах; 4) стабильного уровня цен, отсутствие инфляции; 5) экономической свободы производителей и потребителей; 6) справедливого распределения доходов; 7) материальной обеспеченности нетрудоспособной части населения; 8) сбалансированного торгового баланса, ввоза и вывоза товаров за границу. Важно отметить, что экономическая политика должна быть сбалансированной. Она будет неэффективной, если будет волюнтаристской (волевой), без опоры на теоретические достижения в экономической теории. С другой стороны, экономическая политика должна осуществляться с учетом хозяйственной реальности, которая проявляется под воздействием субъективных и объективных факторов, и не должна развиваться только на основе теоретических постулатов. Экономическая практика проверяет обоснованность рекомендаций и целесообразность проведения той или иной политики и данных экономической науки. Таким образом, экономическая теория выполняет несколько функций, взаимная связь которых проявляется вЪ взаимодействии экономической политики, хозяйственной практики и науки. Выделение функций экономической теории позволяет определить ее место среди других наук. Экономическая политика — целенаправленная система мероприятий государства в области общественного производства, распределения, обмена и потребления благ. Она призвана отражать интересы общества, всех его социальных групп и направлена на укрепление национальной экономики. Экономическая политика, в свою очередь, подвержена воздействию не только производства, но и экономической науки. 5.2. Роль государства в развитии рыночной экономики В современной экономике государство не является сторонним наблюдателем. Именно государство является гарантом соблюдения законодательных актов и обеспечивает необходимые условия для эффективной конкуренции. Государство оказывает как косвенное, так и прямое воздействие органов государственного управления на экономическую сферу деятельности в обществе. Цель такого воздействия — достижение макроэкономической сбалансированности и обеспечения нормального функционирования экономики в целом. Государственное регулирование представляет собой систему государственных мер всех ветвей власти согласно их компетенции, осуществляемых правомочными государственными органами и негосударственными, действующими на общественных началах, организациями. Государство, являясь самостоятельным субъектом общественной жизни, агрегирует интересы каждого из членов общества на высшем уровне. В настоящее время наиболее актуальны следующие функции государства в рыночной экономике: 1) осуществление и гарантирование соблюдения законодательства; 2) поддержка рыночных конкурентных отношений и защита прав потребителей; 3) разрешение вопросов, связанных с внешними эффектами: выгодами и издержками; 4) обеспечение общественными товарами и услугами; 5) стабилизация экономики и стимулирование экономического роста. 6) распределение и перераспределение национального дохода, обеспечение социальноэкономической поддержки; 7) участие в хозяйственной деятельности. Рассмотрим эти функции. 1. Осуществление и гарантирование соблюдения законодательства. Права собственности устанавливают хозяйственные отношения между фирмами, домашними хозяйствами, потребителями, производителями и государственными организациями. Важно отметить, что сами по себе рынки не поддерживают и не устанавливают юридические права и нормы, непременные и обязательные для субъектов и объектов экономической системы. Их определением и гарантированием занимается государство. Для того чтобы участники рынка могли свободно осуществлять взаимовыгодный обмен, необходимо законодательно закрепить права собственности и гарантии их соблюдения. 2. Поддержка рыночных конкурентных отношений и защита прав потребителей. Свободное предпринимательство иногда не обеспечивает открытость рынков для полноценной конкуренции. Когда компании на конкретном рынке ограничивают конкуренцию и увеличивают цены, то выбор у потребителей уменьшается, а производители, как следствие, теряют интерес к повышению производства и сокращению издержек. В этом случае государство должно активно поддерживать и защищать конкуренцию. Когда конкуренция ПОДменяется монополией, продавцы воздействуют на рынок, извлекая собственную выгоду и причиняя ущерб обществу в целом. В монопольных условиях суверенитет потребителя заменятся диктатом цен производителя на рынке. Государство должно вмешаться в работу рынков с сильной монопольной властью посредством использования различных антимонопольных мер, проработки антимонопольного законодательства и образования специальных государственных органов, отвечающих за контроль деятельности фирм, имеющих мощную монопольную власть. 3. Разрешение вопросов, связанных с внешними эффектами: выгодами и издержками. Важная роль государства решение вопросов, связанных с внешними эффектами, нейтрализовать которые не в состоянии рыночный механизм. Расхождение между общественной и частной выгодой называется внешним эффектом. Внешние эффекты могут быть отрицательными в том случае, если какая-либо потребительская или производственная деятельность приведет к возникновению издержек у лиц, не имеющих непосредственного отношения к данному виду деятельности (например, загрязнение окружающей среды). Положительные внешние эффекты возникают в тех случаях, когда какая-либо потребительская или производственная деятельность приводит к появлению определенной пользы у субъектов, не имеющих непосредственного отношения к данному виду деятельности (например, результаты деятельности науки, здравоохранения, образования и т.п.). Положительными внешними эффектами называют выгоды третьих лиц, отрицательными — издержки третьих лиц. Деятельность предприятия, результатом которой является отрицательный внешний эффект, ведет к издержкам третьего лица и в то же время приносит определенные выгоды этому предприятию. Например, предприятие, использующее воду без очистных сооружений, снижает издержки своего производства и получает дополнительные выгоды. Однако с общественной точки зрения в данной ситуации загрязнение воды в водоемах ведет к гибели рыбы, антисанитарии и др. В таких случаях проявляются отрицательные внешние эффекты, ибо общество вынуждено нести дополнительные затраты по формированию более благоприятной экономической среды. В то же время могут возникнуть внешние положительные эффекты, когда хозяйственная деятельность одних субъектов рынка без дополнительных затрат для других его участников приводит к приобретению последними дополнительных выгод. Например, мелиорация болотистой местности одним из сопредельных хозяйств приведет к получению выгод от осушающих работ другими соседствующими хозяйствами. Внешние отрицательные эффекты образуют экономическую ситуацию, когда издержки, служащие частному равновесию, не равны народнохозяйственному равновесию. Частнохозяйственные издержки ниже народнохозяйственных, а разницу в различных формах покрывает общество, что следует признать как несправедливость. Государство в этом случае должно через усиление материальной ответственности субъектов-получателей частного положительного эффекта компенсировать обществу несправедливо получаемые блага. 4. Обеспечение общественными товарами и услугами. Общественные блага обладают следующими свойствами: ◦ их нельзя конфисковать у лиц, не оплачивающих эти блага; • пользование общественными благами одними членами общества не отрицает возможности одновременного потребления их остальными членами общества; ◦ они неделимы на составляющие по своей природе. В качестве примера можно привести систему национальной обороны или чрезвычайные ситуации, когда не могут быть оповещены только те люди, которые согласны платить за услуги безопасности государства. Невозможно запретить их использование людям, не желающим или не способным платить. Нельзя выделить конкретные доли услуг пожарных или полиции для каждого отдельно взятого потребителя. Блага, подобные национальной обороне, не могут предоставляться обществу отдельными частными компаниями в первую очередь потому, что эти компании будут не согласны производить услуги, которые не будут оплачиваться. Важной функцией государства в рыночной экономике является предоставление населению общественных благ. Их финансирование происходит из центральных и местных бюджетов, формирующихся за счет налогов. 5. Стабилизация экономики и стимулирование экономического роста. Рынок в силах лишь частично обеспечивать эффективное распределение ресурсов. Рыночная экономика — это достаточно нестабильная система, часто испытывающая спады и подъемы, приводящие к нарушению равновесия рынка. Следствием являются такие отрицательные явления, как инфляция, рост цен, безработица и снижение уровня жизни различных слоев населения. В этих случаях государственное регулирование прежде всего должно быть сфокусировано на обеспечении справедливости и эффективности в распределении экономических благ и ресурсов. Государство имеет возможность вносить определенный вклад в предотвращение резких спадов и подъемов производства, сокращение уровня безработицы, стабилизацию цен и обеспечение экономического роста. Однако это нелегкая задача, потому что эти цели нередко вступают в жесткое противоречие. Например, попытки снизить уровень безработицы могут закончиться ростом цен. Экономисты спорят, может ли государство обеспечить экономическую стабильность и не лучше ли предоставить решение этой задачи рынку. Однако у подавляющего большинства ученых и специалистов не вызывает сомнения, что полная занятость (т.е. поддержание безработицы на естественном уровне), стабильные цены и экономический рост признаются важнейшими целями государственного регулирования. 6. Распределение и перераспределение национального дохода, обеспечение социальноэкономической поддержки. Во многих странах государственные программы перераспределения доходов делятся на две основные категории. Программы по увеличению дохода: социальное страхование, пенсионные программы, государственные пособия, продовольственные талоны и страхование по безработице являются примерами таких программ. Программы, направленные на устранение причин бедности и экономически неблагоприятных условий. Цель данных программ обеспечение социальных и экономических условий для развития образования, здравоохранения и инвестиций в человеческий капитал. Рынок не в состоянии гарантировать всем членам общества достойную жизнь, это функция государства. 7. Участие в хозяйственной деятельности. В качестве потребителя государство приобретает товары и услуги специфического назначения, например, необходимые для осуществления национальной обороны. В качестве производителя предоставляет обществу так называемые общественные блага и услуги (например, здравоохранение, национальная оборона, охрана общественного порядка, воспитание детей и прочие), поскольку к их производству безразличен рынок. Предоставление законного статуса и прав предприятиям частной собственности есть правовое обеспечение функционирования хозяйственного механизма смешанной экономики. Формы предпринимательства, условия его функционирования и взаимоотношения между субъектами рынка определяются законодательной базой. Механизм рынка ослабляет конкуренцию. Это происходит за счет концентрации производства. То есть появляется необходимость правовых, общехозяйственных и социальных условий, обеспечивающих эффективную конкуренцию. Обеспечение таких условий является обязанностью государства. Но механизм рынка создает и неравномерность развития отраслей, что, в свою очередь, сопровождается неравномерной притягательностью для капитала и труда. Соответственно появляется необходимость решения социальных проблем посредством перераспределения доходов. Государство, используя программы социального обеспечения, следит за социальной устойчивостью. Это относится к созданию и развитию инфраструктуры производства и социальной сферы, экологии, финансированию фундаментальных исследований и др. Кроме этого, нельзя забывать, что механизм рынка способствует как развитию отдельных территорий либо их замедлению, так и развитию территорий без учета народнохозяйственной целесообразности. И тогда государству необходимо прилагать усилия для достижения умеренного, но постоянного общесистемного экономического роста. Итак, можно сделать вывод, что центральная функция государства в смешанной экономике — создание благоприятных, прежде всего законодательных условий функционирования экономики. Государство, устанавливая «кодекс поведения» для субъектов социально-экономических процессов, создает определенный хозяйственный порядок из хаоса частных устремлений. 5.1. Финансовая, налоговая, бюджетная политика государства Финансовая политика — это совокупность государственных мероприятий по использованию финансовых отношений для выполнения государством своих функций. Принципы организации финансов государства являются фундаментальными, объективными основами их построения в условиях рыночного товарно-денежного хозяйства. В условиях рыночной экономики организацию финансов определяют экономические законы. Однако в реальной жизни государства организация финансовых отношений может отличаться от отношений, которые диктуются законами. На практике объективная организация финансов опосредуется проведением государственной финансовой политики. Все ветви государственной власти так или иначе задействованы в осуществлении финансовой политики Российской Федерации. Успех финансовой политики во многом определяет стабильность государства и выполнение его государственных функций. Финансовая политика является самостоятельной деятельностью государства. В ней содержатся свои цели, объекты, задачи, содержание, а также методы и формы регулирования. Можно выделить четыре основные составляющие финансовой политики государства: налоговая политика, бюджетная политика, политика международных финансов, а также денежно-кредитная политика. Основной целью финансовой политики государства является наиболее эффективное использование финансовых ресурсов, необходимых для удовлетворения насущных потребностей развития общества. Соответственно основное предназначение финансовой политики — создавать благоприятные условия для активизации предпринимательской деятельности, а также их концентрации на главных направлениях экономического и социального развития. Основная цель финансовой политики государства должна быть единой для всех уровней власти (федерального, регионального и местного), для всех субъектов. В качестве такой цели могут выступать только общие интересы всего населения — повышение благосостояния каждого человека. В определенных условиях и на разных этапах развития экономики, а также в отдельных регионах может сложиться ситуация, когда цель финансовой политики временно будет состоять в сохранении уже достигнутого реального уровня доходов. Целью финансовой политики Российского государства (и субъекта Федерации в частности) должно быть увеличение или сохранение уровня реальных доходов на душу населения и на этой основе обеспечение социальных нормативов уровня жизни в стране, в том числе на уровне каждого региона. В настоящее время основные цели финансовой государственной политики — это снижение темпов инфляции, сглаживание скачков экономических циклов, повышение объема и эффективности использования финансовых ресурсов, оздоровление и структурная перестройка экономики, достижение более высокого уровня жизни населения на основе развития отраслей промышленности и сельского хозяйства. Основными задачами финансовой политики являются: создание эффективной системы оперативного управления финансами; обеспечение условий для формирования максимально возможных финансовых ресурсов; установление оптимального распределения и использования финансовых ресурсов; разработка и последующее развитие инструментов финансового механизма с учетом корректировки стратегии. Ведущие экономисты выделяют три вида финансовой государственной политики: 1) стабилизации; 2) экономического роста; 3) политика ограничения деловой активности. Политика стабилизации — это используемая правительством мера фискальной политики. Политика экономического роста — это система финансовых мер, направленных на увеличение фактических объемов валового национального продукта и повышение уровня занятости. Она включает рост государственных расходов и снижение налогового бремени. Политика ограничения деловой активности направлена на уменьшение реального объема ВНП по сравнению с его потенциальным уровнем и применяется правительством в период подъема или бума с целью избежания кризиса перепроизводства и инфляции, возникающей вместе с избыточным спросом. Сдерживающая политика подразумевает: уменьшение правительственных расходов и увеличение налогов. Положительная результативность финансовой политики — это высокая степень достижения поставленных целей и задач. Чем выше результативность финансовой политики, тем больше она учитывает потребности общественного развития, интересы всех слоев и групп общества, конкретно-исторические условия и особенности жизни. В той же степени успех финансовой политики зависит и от качественной разработки механизма согласования и реализации интересов различных слоев общества и имеющихся у государства объективных возможностей. В бюджетной сфере это выражается прежде всего в полученных доходах, в изменениях приоритетов, объемов и направлений финансирования хозяйственных комплексов и секторов экономики. В кредитноденежной сфере это может быть рост или снижение остатков средств на расчетных счетах, изменение остатков ссудной задолженности по краткосрочным и долгосрочным банковским кредитам, изменение массы денег, обслуживающих кругооборот потребительских товаров, и т.п. Общее управление финансами в государственной финансовой политике осуществляет высший представительный законодательный орган Федеральное Собрание Российской Федерации. Обязанности распределены между его двумя палатами Государственной Думой и Федеральным Собранием. Данные органы рассматривают и утверждают федеральный бюджет, а также следят за его исполнением. Основной структурой финансового контроля является Счетная палата. Она следит за исполнением экспертно-аналитических, контрольноревизионных и информационных функций. Ведущую роль в управлении финансами РФ играют Центральный банк РФ и Министерство финансов. Содержание финансовой политики государства многосторонне. Во- первых, с учетом существующих экономических законов и всестороннего анализа хозяйственной деятельности, дальнейших перспектив развития хозяйствующих субъектов на микро- и макроуровне, а также потребностей населения идет выработка концепций развития финансов на научной основе. Вовторых, с учетом международного окружения, действующей экономической политики, стратегических и тактических шагов по достижению поставленных целей определяются основные направления использования финансов в разные периоды и определяется возможный рост финансовых ресурсов. В-третьих, выполняются практические действия, позволяющие достичь выработанных целей на каждом уровне управления. Для успешного осуществления финансовой политики используется финансовый механизм как система целенаправленных действий с применением финансовых отношений (финансов). Структура финансового механизма имеет довольно сложное строение. В состав финансового механизма входят различные элементы, соответствующие тому или иному виду финансовых отношений. Именно множественность финансовых взаимосвязей предопределяет применение большого количества видов, форм и методов их организации (элементов финансового механизма). Выделяют два типа финансового механизма — директивный и регулирующий. Директивный тип предполагает детальную проработку всей системы организации финансовых отношений, в которых участвует государство, включая налоги, государственный кредит, расходы бюджета, бюджетное финансирование, организацию бюджетного устройства и бюджетного процесса, финансовое планирование. Данный тип декларирует обязательность установленных форм, видов и методов действий для всех субъектов финансовых отношений. В некоторых случаях директивный финансовый механизм распространяется и на финансовые отношения, в которых государство участвует опосредованно, но которые занимают значительное место при реализации всей финансовой политики. Регулирующий тип финансового механизма предусматривает установление только основных правил использования финансовых ресурсов, остающихся после уплаты обязательных платежей. Каждое предприятие самостоятельно разрабатывает виды, формы денежных фондов, а также направления их использования. Одним из основных инструментов воздействия государства на экономику является фискальная политика, которая представляет собой объединение налоговой и бюджетной политики. Осуществляется данная политика с помощью налогообложения и правительственных расходов. Так как реализация государственных расходов представляет собой использование средств из бюджета государства, а налоги в свою очередь являются основными источниками его пополнения, то можно сделать вывод о том, что проведение фискальной политики означает манипулирование бюджетом государства. К налогово-бюджетной политике относят лишь те манипуляции, которые ни в коем случае не связаны с изменением количества денег, находящихся в обращении. В экономической литературе многие авторы выделяют два типа фискальной политики: дискреционная (активная) и автоматическая (пассивная). В основе дискреционной фискальной политики лежит способ манипулирования со стороны правительства государственными расходами, налогами. Если растут государственные расходы и снижаются налоги, то возникает экспансионистская фискальная политика. Если государственные расходы снижаются и повышаются налоги, то такую политику называют контрактивной, или сдерживающей, фискальной политикой. Под автоматической фискальной политикой понимается пассивность фискальной политики. При таком виде политики все нужные изменения в структуре уровней государственных расходов, налогов вводятся автоматически. Инструментами пассивной фискальной политики являются встроенные стабилизаторы, к примеру, прогрессивная шкала налогообложения. То есть в период подъема экономики при такой политике более медленно растет располагаемый доход населения и лишь слегка увеличивается нераспределенная прибыль фирм, а это, в свою очередь, сдерживает эффективность спроса. В период спада экономики такой тип налогообложения существенно замедляет сокращение совокупных расходов. Рассмотрим каждую из составляющих фискальной политики: налоговую и бюджетную политики. Налоговая политика — это часть экономической политики государства, направленная на формирование налоговой системы, которая обеспечивает экономический рост, способствует гармонизации экономических интересов как государства в целом, так и налогоплательщиков, учитывая при этом социально-экономическую политику в стране. По мнению ряда экономистов, главная цель современной налоговой политики состоит в формировании такой налоговой системы, которая не станет обременительной для субъектов хозяйствования как в плане изъятия доходов в форме налоговых платежей, так и в отношении процедуры расчета, уплаты налогов, упорядочения налоговой отчетности и налоговых проверок. Такие проверки должны быть благоприятны для активного процесса инвестирования и для развития бизнеса. По мнению другой группы экономистов, главная цель налоговой политики государства состоит в создании налоговой системы, которая смогла бы постоянно стимулировать накопление и правильное использование национального богатства страны, а также способствовать регулированию интересов экономики и общества, направляя их в одно русло, что позволит обеспечить социальный и экономический прогресс всего общества. Считается также, что налоговая политика преследует оптимизацию централизованных средств. Таким образом, основной целью налоговой политики является формирование налоговой системы, способной обеспечить доход бюджета страны, не стать обременительной для субъектов хозяйствования, а также создать условия для социального, экономического прогресса всей страны. Исходя из такой целевой установки нетрудно заметить, что государство при реализации налоговой политики сталкивается с весьма противоречивыми моментами. По сути, ему приходится решить две ключевые и одновременно взаимоисключающие задачи: обеспечить достаточное увеличение поступлений налоговых платежей в бюджеты всех уровней и значительно уменьшить величину налогов, которую уплачивают налогоплательщики. В любом государстве существует своя налоговая система, которая базируется на законодательных актах государства, устанавливающих элементы налога. Одним из таких элементов является ставка налога. Предельная налоговая ставка — это прирост выплачиваемых налогов, который поделен на прирост дохода. Средняя же налоговая ставка представляет собой общий налог, который поделен на величину налогооблагаемого дохода. По признаку соотношения между средней ставкой налога и доходом налоги делятся на прогрессивные, когда ставка повышается по ходу возрастания дохода, на регрессивные, когда ставка уменьшается по ходу возрастания дохода, и на пропорциональные, когда ставка не изменяется, несмотря на размеры дохода. Важно отметить, что в вопросе о налоговых ставках группа американских специалистов под руководством профессора А. Лаффера изучила зависимость суммы налоговых поступлений в бюджет от ставок подоходного налога. Экономический смысл кривой Лаффера заключается в том, что при ставке подоходного налога выше конкретного уровня быстро и сильно понижается деловая активность, так как предпринимательская деятельность теряет свою цель, становится невыгодной. Более низкие ставки налогов в свою очередь создают стимулы к работе, способствуют накоплению сбережений, процессу инвестирования, принятию деловых рисков, расширению объемов национального производства и дохода. В итоге расширяется налоговая база, которая сможет поддержать налоговые поступления на высоком уровне даже в том случае, если ставки налога будут ниже. Бюджетная политика в составе финансовой политики государства включает в себя: политику мобилизации доходов в бюджеты всех уровней; политику в сфере межбюджетных отношений; политику в области бюджетных расходов. Бюджетная политика — это мероприятия государства, связанные с управлением доходами бюджета, а также бюджетным дефицитом. Бюджетная политика государства, как и налоговая, имеет свои определенные задачи. Выделяют следующие задачи бюджетной политики: • проведение бюджетной реформы, в результате которой должен произойти переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами с помощью повышения доля ответственности, увеличения самостоятельности участников бюджетного процесса; • определение принципов по установлению размеров и направлений бюджетных субсидий; • обеспечение необходимости сбалансирования государственного бюджета, а также осуществление управления бюджетным дефицитом; • совершенствование бюджетного законодательства; • разработка мер, стимулирующих заинтересованность территорий в развитии своей экономической базы; • проведение реструктуризации государственного долга; • уменьшение зависимости федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры; • осуществление перехода от сметного финансирования бюджетных учреждений и предоставления напрямую значительной части бюджетных услуг к принципу их оплаты в соответствии с теми результатами, которые получает общество; • реформирование бюджетного учета, в ходе которого планируется изменение Бюджетной классификации РФ в соответствии с международными стандартами, учетом функций, которые выполняются органами государственной власти и местного самоуправления; • совершенствование среднесрочного бюджетного планирования, которое должно стать долгосрочным; • внедрение и разработка стабильных и достоверных среднесрочных финансовых прогнозов как развития экономики, так и перспективного финансового плана. Государственный бюджет — это план доходов и расходов государства. Что касается экономической сущности государственного бюджета, то он представляет собой денежные отношения, которые возникают между государством и физическими и юридическими лицами по вопросу о перераспределении национального дохода в связи с образованием, использованием средств бюджета. Если же рассматривать государственный бюджет как финансовый план, то государственный бюджет состоит из доходов и расходов и предоставляет органам власти экономическую возможность осуществлять свои властные полномочия. Приоритетной задачей бюджетной политики является поддержание сбалансированности государственного бюджета, а также управление бюджетным дефицитом. Бюджетный дефицит — это превышение расходной части бюджета государства над его доходной частью. Главная причина дефицита бюджета — это отсутствие последовательной финансовоэкономической политики у государства. Постоянное нарастание и увеличение дефицита приводит к появлению государственного долга, который со временем растет, если дефицит не покрывается. Необходимо управлять государственным долгом, так как он оказывает отрицательное влияние на развитие экономики. Под внешним государственным долгом следует понимать долг иностранным государствам, лицам и организациям. Такой долг ложится на страну огромным бременем, так как ей приходится отдавать определенные ценные товары взамен, предоставлять конкретные услуги, чтобы суметь оплатить проценты и погасить свой долг. Внутренний долг предполагает в основном перераспределение доходов среди населения только внутри страны. По мнению ряда авторов, государственный долг это сумма накопленных за конкретный период времени дефицитов бюджета, за вычетом имевшихся в тот период времени положительных сальдо бюджета. 5.2. Инвестиционная политика государства Инвестиционная политика государства — это комплекс взаимосвязанных целей, мероприятий по обеспечению необходимого уровня и структуры капиталовложений в отдельные сферы и отрасли экономики страны, а также обеспечивающие повышение инвестиционной активности основных агентов воспроизводственной деятельности: населения, предпринимателей и государства. Цель государственной инвестиционной политики — реализация стратегического плана развития страны, обеспечивающего подъем отечественной экономики, активизацию инвестиционной деятельности и эффективности общественного производства. Основными задачами государственной инвестиционной политики являются: • обеспечение и повышение конкурентоспособности отечественных товаров и услуг; • выбор и поддержка развития отдельных регионов и отраслей экономики, способных стать акселераторами для остальных; • поддержка развития наноиндустрии; • обеспечение сбалансированного развития отраслей экономики; • поддержка и развитие малого и среднего бизнеса; • обеспечение сбалансированного развития отраслей экономики; • поддержка реализации социальных программ в регионах и др. Различают инвестиционную политику государственную, отраслевую, региональную и отдельно хозяйствующего субъекта предприятия. Сущность форм и методов государственного регулирования инвестиционной деятельности заключается в следующем: • государственное регулирование инвестиционной деятельности ведется органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; • государственное регулирование предусматривает: • создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности; • прямое участие государства в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений; • государственное регулирование инвестиционной деятельности может осуществляться с использованием иных форм и методов в соответствии с законодательством РФ. Благоприятные условия для инвестиционной деятельности создаются государством путем: • принятия антимонопольных мер; • совершенствования системы налогов, механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений; • предоставления субъектам инвестиционной деятельности льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, не противоречащих законодательству РФ; • установления субъектам специальных налоговых режимов, не носящих индивидуального характера; • расширения возможностей использования залогов при осуществлении кредитования; • совершенствования законодательной базы для развития финансового лизинга в РФ; • расширения использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства и строительства объектов социально-культурного назначения; • создания и развития сети информационно-аналитических центров, осуществляющих регулярное проведение рейтингов и публикацию рейтинговых оценок субъектов инвестиционной деятельности; • создания возможностей формирования субъектами инвестиционной деятельности собственных инвестиционных фондов. Основными составляющими механизма реализации инвестиционной политики государства являются: нормативно-правовая база; надежные источники и методы финансирования инвестиций; определенные условия, способствующие привлечению инвестиций; органы, ответственные за реализацию инвестиционной политики. Текущая деловая ситуация в России, к сожалению, не является благоприятной для привлечения инвестиций в реальную экономику страны. Если инвестиции и привлекаются в экономику РФ, то их распределение между регионами происходит достаточно неравномерно. Инвестиционные ресурсы концентрируются в наиболее крупных городах (мегаполисах), а также в регионах с богатой сырьевой базой. Остальные регионы не могут использовать весь инвестиционный потенциал в силу недостаточно развитого инвестиционного климата. Инвестиционный климат — это сложная система социально-экономических отношений, формирующихся под воздействием широкого круга взаимосвязанных процессов как на макро-, так и микроуровне управления и создающих предпосылки для появления устойчивых инвестиционных мотиваций. Отраслевая инвестиционная политика — это система мер и действий, направленных на развитие и ускорение НТП, инвестиционная поддержка приоритетных отраслей экономики, реализация экономической и оборонной безопасности страны, экспорт готовой продукции, осуществление государственной структурной и промышленной политики. Региональная инвестиционная политика — это комплекс мер и действий, выполняемых на уровне региона, способствующих привлечению инвестиционных ресурсов с целью наиболее эффективного их вложения, учитывая интересы жителей региона и инвесторов. Инвестиционная политика предприятия — это направленность инвестиционной политики на достижение стратегических целей предприятия, формирование оптимальной структуры портфельных и реальных инвестиций, ранжирование проектов и инвестиций по их срокам реализации на основе имеющихся ресурсов. То есть это система мер, позволяющих обеспечить наиболее выгодные вложения и высокую окупаемость инвестиций с учетом обеспечения финансовой устойчивости предприятия. Важное место в государственной инвестиционной политике занимают иностранные инвестиции. Среди иностранных инвестиций выделяют три основных вида: прямые, портфельные и прочие. К прямым иностранным инвестициям относят, как правило, те зарубежные вложения, которые предусматривают долговременные отношения между партнерами и предполагают постоянное вовлечение в них экономического агента из одной страны с его контролем над субъектом, расположенным в стране, не являющейся местом пребывания инвестора. Портфельные инвестиции — это вложения капитала в акции предприятий, находящихся за границей, облигации, а также другие ценные бумаги иностранных государств, валютнокредитных учреждений, включая и еврооблигации. Данный тип инвестиций используется для того, чтобы получить повышенный доход на капитал за счет изменения валютных курсов биржевых котировок, налоговых льгот и т.д. Доля портфельных инвестиций составляет всего лишь около 3—4 % в общем объеме инвестиций. Задачей портфельных инвестиций, в отличие от прямых инвестиций, не является стремление осуществлять контроль над субъектом. Цель портфельных инвестиций — это последующая игра на изменение курса и получение дивидендов, а также участие в управлении хозяйствующим субъектом. К прочим инвестициям относят торговые кредиты, кредиты международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, финансовый лизинг, банковские вклады. Прочие инвестиции — это государственные инвестиции, так как государства являются крупнейшими экспортерами капитала. Экспорт государства реализуется в форме экономической, технической и военной помощи развивающимся странам. Государство в состоянии влиять на изменение соотношений между инвестиционным спросом и предложением, а вследствие этого и на величину нормы дохода, получаемого от различных капитальных и финансовых активов. Это влияние происходит благодаря денежно- кредитной и финансовой политике государства. Оно определяет стратегию поведения инвесторов на рынке инвестиционных товаров и вместе с этим и структуру самих инвестиций. Инвестиционный проект — это комплексная система, включающая определенный набор организационно-правовых и расчетно-финансовых проектных документов, разработанная в соответствии с законодательством и утвержденными в установленном порядке стандартами, а также описание действий по реализации инвестиций и обоснование экономической целесообразности, величины и сроков осуществления капитальных вложений. Инвестиционные проекты многообразны по своей природе. Существует множество видов классификации инвестиционных проектов. По срокам реализации они делятся на краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные; по масштабам — на малые, средние, крупные, мегапроекты; по основной направленности — на коммерческие, социальные, экологические проекты. Такое деление позволяет понять суть проекта, его основную цель и предназначение. В зависимости от степени влияния результатов реализации инвестиционного проекта на внутренние или внешние рынки финансовых, материальных продуктов и услуг, труда, на экологическую и социальную обстановку выделяют: глобальные проекты, народнохозяйственные проекты, крупномасштабные проекты, локальные проекты. В зависимости от величины риска инвестиционные проекты подразделяются на проекты высокой степени риска, средней степени риска и низкой степени риска. Все инвестиционные проекты имеют некоторые общие черты, позволяющие их стандартизировать. К таким чертам относятся: • наличие временного лага между моментом инвестирования и моментом получения доходов; • стоимостная оценка проекта. Разработку любого инвестиционного проекта — от первоначальной идеи до ввода в эксплуатацию можно представить в виде цикла, состоящего из трех фаз: прединвестиционной, инвестиционной и эксплуатационной. В сумме продолжительность этих трех фаз представляет собой срок жизни или жизненный цикл инвестиционного проекта. Жизненный цикл проекта — это промежуток времени между моментом появления проекта и моментом окончания его реализации. Таким образом, ключевой задачей государственной инвестиционной политики, вытекающей из ее цели, является формирование благоприятной среды, располагающей к привлечению и повышению эффективности использования инвестиционных ресурсов в развитии экономики и социальной сферы. Основными направлениями повышения эффективности государственной инвестиционной политики является: разработка согласованных на местном и федеральном уровне мер стимулирования инвестиционной деятельности; обеспечение комплексности и согласованности государственных мер поддержки на уровне конкретных предприятий; создание эффективной системы мониторинга всех форм осуществления государственной инвестиционной политики. 5.5. Программно-целевой метод в государственной экономической политике Программно-целевой метод выступает важным инструментом исполнения государственной экономической и социальной политики развития страны, а также ее субъектов наряду с методами индикативного планирования и прогнозирования. Основная экономическая цель программно-целевого метода — увязка целей с ресурсами при помощи программ. Рассматриваемый метод дает основу достижения поставленных задач, предусматривающих существенные сдвиги в развитии социальной и экономической сферы. Характерная особенность программно-целевого метода — это обеспечение реализации сразу двух типов интеграции научно-технических и социально- экономических процессов: пространственного, когда нужно объединить усилия участников, принадлежащих к различным регионам, отраслям или формам собственности, и временного, когда необходимо достичь четкой последовательности и единства различных стадий общего процесса движения к основной поставленной цели, поставленной программой. Выделяют следующие условия применения программно-целевого метода: • потребность радикального изменения неблагоприятных тенденций, структуры, пропорций развития экономической и социальной сфер; • комплексность возникшей научно-технической, социально-экономической и природноэкологической проблемы, требующей межрегиональной и межотраслевой координации программных мероприятий; • потребность в скоординированном использовании материальных и финансовых ресурсов различной отраслевой, ведомственной, региональной и иного вида принадлежности для достижения особо значимой цели (региональной, федеральной или муниципальной значимости); • отсутствие возможностей достижения необходимых целей разви - тия, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д. Программно-целевой метод управления получил широкое распространение во всем мире в течение последних 60 лет как в случае с централизованно управляемой, так и с рыночной экономикой. В настоящее время данный метод применяется в США, Японии, странах ЕС при решении задач развития, связанных с необходимостью концентрации ресурсов для достижения поставленных целей. Но первые шаги по внедрению программно-целевого бюджетирования в США были сделаны в 1949 г. комиссией Гувера, постановившей, чтобы все сведения о суммах, предлагаемых к финансированию, по всем министерствам и ведомствам представлялись в разрезе программ, подпрограмм и видов деятельности. В Японии к выводу об эффективности программ специалисты пришли еще в 50-е гг. XX в. А в России программно-целевое управление применяется с середины 20—30-х гг. прошлого века — разработки «Государственного плана электрификации России, план ГОЭЛРО» (строительство Урало-Кузнецкого комбината). С тех пор программно-целевой метод находил свое проявление как в разработке комплексных народнохозяйственных программ, так и при формировании отраслевых и территориальных разделов перспективных планов. Б.А. Райзберг дает следующее определение программно-целевого планирования: способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы, программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем38. Экономико-математический словарь Л.И. Лопатникова определяет программно-целевые методы планирования и управления как методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами при помощи программ39. Программно-целевой метод в территориальном управлении — это метод управления развитием территории посредством взаимосвязанных по ресурсам, показателям и срокам исполнения программ, подпрограмм, планов, прогнозов и стратегий, образующих стройную логическую цепочку и вытекающих один из другого. Каждая программа представляет собой комплекс мероприятий по осуществлению одной или нескольких целей и подцелей развития хозяйства, систематизированных в виде «дерева целей». Выбор и оценка возможных вариантов программ осуществляются по различным критериям (минимум времени или затрат на реализацию при определенных конечных показателях и т.п.) с использованием специальных приемов (например, программных матриц). Целевые программы представляют собой жесткую увязку по исполнителям, ресурсам и срокам осуществления и сочетания научноисследовательских, организационно-хозяйственных, опытно-конструкторских и других мероприятий, направленных на эффективное решение глобальных задач. Обычно целевая программа включает в себя следующие типовые разделы40: 1. Характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа, и оценка сложившейся ситуации. 2. Основные цели программы, выраженные в конкретной измеряемой форме, оценка социальных, экономических и экологических результатов реализации целевой программы. 3. Задачи, которые необходимо решать для достижения целей, обозначенных в программе, с указанием сроков и этапов их реализации. 4. Индикаторы и показатели, характеризующие поэтапное решение задачи. 5. Перечень мероприятий программы, которые необходимо реализовать для решения каждой из задач, и конкретный результат, который должен быть вследствие реализации этих мероприятий. 6. Обоснование источников и объемов финансового обеспечения целевой программы. 7. Оценка внешних факторов, которые могут влиять на достижение поставленных целей. 8. Механизм управления программой и порядок взаимодействия заказчиков программы. 9. Паспорт программы установленной формы. Важным преимуществом целевых программ является то, что они позволяют сконцентрировать ресурсы на наиболее эффективных и перспективных направлениях развития либо на решении тех или иных социальных проблем в наименее короткие сроки, если программа является заведомо дотационной. Также программы позволяют привлекать дополнительные ресурсы для развития приоритетных отраслей. Цели программы должны быть измеряемыми, реально достижимыми, конкретными, совместимыми, должны соответствовать компетенции заказчиков соответствующей целевой программы. Сегодня программно-целевой метод дает возможность реализовать настоящую потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике. Эта потребность, с одной стороны, обусловлена возрастающей сложностью, многогранностью проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективных межведомственных, межотраслевых, межрегиональных взаимодействий, и, с другой — высокой степенью территориальной и отраслевой дифференциации развития производительных сил, дополняемой в условиях перехода к рыночному типу экономики большим разнообразием форм собственности. Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает долгосрочные целевые программы в качестве одного из инструментов управления социально-экономическим развитием муниципальных образований. Долгосрочная целевая программа - комплекс взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям, срокам осуществления и показателям результативности мероприятий, направленных на решение проблем системного характера в сфере социальноэкономического развития муниципального образования41. Позже происходит увеличение использования целевых комплексных программ как важнейших составных частей государственных перспективных планов социального и экономического развития. Базу, на которой основывались программные разработки этого периода, составляли различные крупномасштабные предплановые обоснования. В качестве примеров можно привести Комплексную программу научно-технического прогресса СССР и его социально- экономических последствий на прогнозный период до 20 лет и Генеральную схему размещения и развития производительных сил Советского Союза на прогнозный период до 15 лет с более детальным изучением прогнозных показателей на ближайшее пятилетие. Приведенные в качестве примера документы подготавливались как в целом по стране, так и по отдельно взятым отраслям промышленности, отраслям народного хозяйства, транспорта, сельского хозяйства, по автономным и союзным республикам, областям, краям и городам общесоюзного значения, автономным областям и округам, территориально-производственным комплексам. Системно пересматривалась и Генеральная схема расселения СССР, в которой в расчет брали периодическую корректировку прогнозных показателей развития экономического, научно-технического и социального потенциалов государства в результате выполнения пятилетних и годовых планов отраслевого, народнохозяйственного и территориального планирования. Предпосылками к более широкому применению программно-целевого метода явились: • постоянно углубляющиеся процессы специализации производства; • растущая дифференциация всех видов деятельности, требующая совершенствования соответствующих методов интеграции для решения проблем комплексного, межотраслевого характера. Таким образом, происходило становление программного разреза государственных планов, который состоял из следующих этапов: отбор перечня важнейших проблем, подлежащих программной разработке; разработка целевых комплексных программ; отражение комплексных программ в государственных планах. В результате проделанной работы целевые программы стали включать в состав народнохозяйственных планов в виде отдельных приложений. В общем, весьма успешно осуществлялись программы развития производительных сил в таких ТПК, как Южно-Таджикский, Оренбургский, КМА, Южно-Якутский. Огромнейший объем работ был сделан в 1970-1980-е годы по строительству БайкалоАмурской магистрали. Нельзя не отметить, что были и слабые стороны в процессе внедрения программноцелевого метода. Например, большинство программ не было подкреплено соответствующими финансовыми и материально-техническими ресурсами. На начальном этапе подготовки программ зачастую игнорировались реальные возможности народного хозяйства страны и отдельных региональных систем к восприятию соответствующих программных нагрузок. Нередко административные органы через реализацию программ пытались получить «мгновенные» хозяйственные и социальные результаты, которые в силу самой природы и временной логики региональных программ не могли быть получены. Трудности в разработке и осуществлении региональных программ 1970—1980-х годов имели место и на областном уровне. В течение этого периода принимались меры, направленные на урегулирование и разрешение межотраслевых проблем в границах территориально-административных образований. Также были созданы программы интенсификации и развития хозяйства ряда краев, автономных республик, областей, программы производства необходимых товаров народного потребления, качественного улучшения торгового обслуживания населения и пр. Однако государством все мероприятия программ доводились предприятиям директивным методом, первоначально они базировались на отраслевых предложениях и разработках. Ресурсная обеспеченность этих программ была ограничена рамками отраслевых материально-финансовых возможностей. А наиболее ответственная и решающая часть программ — межотраслевые «пограничные» вопросы, связанные с решением социальных и экономических задач, оставались без необходимого материального и финансового обеспечения. Были созданы советы по руководству программами, и нужно отметить, что на стадии их разработки они играли положительную роль, но эти советы не обладали юридической силой, что является важным моментом. Игнорирование основных требований и принципов программно-целевого метода, а именно «директивный» характер подбора задач для программной проработки вместо научно обоснованного анализа, а также представление программно-целевого метода исключительно только как метода планирования без создания системы управления программой, способной осуществлять ее контроль, реализацию и координацию в процессе ее претворения в жизнь, приводило к невысокой результативности применения программно-целевого метода в период командно-административной системы управления. В условиях переходного периода к рыночному типу экономики не меняются общие предпосылки применения программноцелевого подхода. К ним можно отнести: преодоление целевой однонаправленности в решении проблем развития конкретных товаропроизводителей и ведомств; необходимость достижения существенных сдвигов в экономической сфере, затрагивающих пространственные аспекты общественного воспроизводства (строительство объектов производственной инфраструктуры регионального назначения, взаимодействие регионов при решении общих крупных территориальных проблем и т.д.); возникновение ряда новых факторов, сформировавшиеся под влиянием особенностей переходного периода. Так, кризисные экономические явления переходного периода приводят к необходимости коренного изменения уже устаревшей структуры хозяйства, стремительной активизации инвестиционной и инновационной деятельности и т.д. Согласно теории экономики переходного периода, все вышесказанное должно обеспечить максимальный уровень эффективности. Фактически же можно наблюдать обратный ожидаемому процесс структурной перестройки, который происходит за счет «утяжеления» отраслевой структуры производства, а также «вымывания» наукоемких производств (яркий пример предприятия ВПК). Перед Россией стоит важная задача смягчения и преодоления всех негативных последствий, возникших по причине резких обострений, депрессивных явлений в регионах с наиболее высокой концентрацией производств, с устаревшей технологической основой и не способных поддерживать необходимый уровень конкурентоспособности отечественной продукции. Вместе с тем происходит стабильный рост безработицы, ухудшение общего социально-экономического положения населения страны, возрастает число населенных пунктов и регионов, находящихся в кризисном состоянии. Институтом макроэкономических исследований при Минэкономики России был проведен мониторинг занятости в монопрофильных городах и других населенных пункт России. Вывод: в 330 поселениях с общей численностью проживающих более 5 млн человек сегодня сложилась острая экономическая и социальная ситуация. В данных условиях ключевым экономическим инструментом является программно-целевой метод, условия использования которого (потребность кардинального изменения неблагоприятных пропорций, тенденций развития социальной и экономической сферы, структуры и т.д.) полностью соответствуют специфике переходного периода и позволяют рассматривать его в качестве одного из основных методов осуществления качественных изменений социально-экономической ситуации на всех уровнях управления. Успешно решая задачи эффективного использования ресурсов, рынок в недостаточной мере справляется с задачами их воспроизводства, которые требуют большей продолжительности инвестиционного цикла. Именно поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в условиях дискретности крупных народнохозяйственных проблем, естественным образом «ложится» на программы. На этапе выхода из кризиса важное значение приобретает антиинерционный потенциал программного метода — сохранять ресурсы на решение таких проблем, которые еще не вошли в структуру интересов сложившихся звеньев экономики и поэтому не могут быть решены в рамках их традиционного функционирования. Основные преимущества программно-целевого метода управления социальным и экономическим развитием регионов можно охарактеризовать следующими принципиальными особенностями: • системным характером основных задач и целей программы по решению достаточно сложных комплексных (межрегиональных и межотраслевых) проблем развития социальной и экономической сфер региона различного таксономического уровня; • индикативным характером программ; • обеспечением единства методических и методологических подходов к решению задач динамичного развития регионов различного таксономического уровня; • возможностью концентрировать ограниченные финансовые и материальные ресурсы на решение важнейших задач социально- экономического развития субъекта страны, от которых прямо зависит рост жизненного уровня населения и поступательное развитие экономики; • возможностью применения эффекта мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств, собственных средств заинтересованных коммерческих и государственных предприятий, банковского кредита. Таким образом, напрашивается вывод: целевые программы носят инициирующий характер и зачастую вполне способны привлечь финансовые ресурсы в том случае, если намечаемые перспективы развития региона значительно увеличивают его инвестиционную привлекательность для зарубежных и отечественных инвесторов, а также гарантируют возврат вложенных кредитных ресурсов; • целевые программы обладают потенциальной возможностью сочетать в ходе проведения государственной политики в социальной и экономической сферах на всех территориально-структурных уровнях программно-целевой метод управления развитием регионов с методами индикативного планирования и регионального прогнозирования. Программно-целевые методы активно внедряются в практику муниципального управления в ряде регионов, однако практика их применения пока не внедрена в бюджетный процесс во всех муниципальных образованиях. Это связано с низкой бюджетной обеспеченностью и зависимостью муниципальных образований от вышестоящих бюджетов, неопределенностью объемов доходных источников. Программно-целевой метод планирования бюджета призван обеспечить прямую взаимосвязь между распределением ресурсов и достижением целей социально- экономической политики. Основными инструментами в этом случае являются долгосрочные и ведомственные целевые программы. Взаимосвязь и преемственность приоритетных направлений программы социальноэкономического развития и мероприятий целевых программ способны обеспечить повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, сокращение нерациональных, «непродуманных» расходов и, соответственно, не допустить неэффективное расходование бюджетных средств. Таким образом, переход к программному бюджету требует как повышения качества организации бюджетного планирования программных расходов, их обоснованности, направленности на достижение количественно измеряемых результатов, взаимосвязи различных программных инструментов, так и повышения доли охвата программными мероприятиями бюджетных средств. Практическое внедрение перспективных инструментов бюджетирования показывает, что при определенных преимуществах данного метода возникает целый ряд проблем на муниципальном уровне, основными из которых являются методологические затруднения, отсутствие детального законодательного регулирования, недостатки в системе статистической информации, а также нехватка квалифицированных кадров. Применение программно-целевых методов является оправданным и обоснованным при наличии в социально-экономической системе страны или региона неоднородностей, асимметрий и диспропорций различного рода, в частности, экономических, демографических, инфраструктурных, климатических, социальных, этнических, религиозных и других. Экономическую эффективность целевой программы можно определить как отношение эффекта к затратам или разность между экономическим эффектом и затратами на его получение за период действия программы. Чтобы сформулировать суждение об эффективности программы, надо сопоставить ее эффект в денежном выражении с общим объемом затрат финансовых ресурсов на программу42. Так как в случае с программами рассматривается период в несколько лет, приходится проводить сопоставление между современными и будущими затратами и выводами, поэтому в качестве интегрального показателя оценки экономической эффективности программ чаще используется прирост чистого дисконтированного дохода. Оценка эффективности издержек является одной из составляющих экономической эффективности и направлена на достижение поставленных целей с минимальными затратами без потери качества деятельности. При этом оцениваются расходы, которые необходимы для подготовки и реализации программы, а также взаимосвязь расходов с результатами. Оценка необходима для того, чтобы наиболее рационально рассчитать финансовые и иные затраты и прописать ресурсное обеспечение программы. Вопросы и задания для самопроверки 1. Из всех предложенных функций экономической теории выделите, на ваш взгляд, наиболее важные, аргументируйте свой выбор (предложите свои). 2. В чем различие между экономической теорией и экономической политикой? 3. Назовите механизмы регулирования и саморегулирования экономики. 4. Перечислите методы антимонопольного воздействия со стороны государства на участников рынка. 5. В чем заключается основной смысл финансовой, бюджетной и налоговой политики государства? 6. Какие составляющие включает в себя фискальная и финансовая политика государства? 7. Что такое государственный долг, какие виды государственных долгов вы знаете? 8. Назовите способы обеспечения благоприятных условий для привлечения инвестиций. 9. Перечислите основные задачи инвестиционной политики государства. 10. Какие преимущества и недостатки имеет программно-целевой метод в экономике? 11. Какие существуют предпосылки к более широкому использованию про- граммноцелевого метода? Рекомендуемая литература 1. Управление социально-экономической системой: Монография / Под ред. А.П. Егоршина, В.А. Кожина. — Н.Новгород: НИМБ, 2009. 2. Жигалов Д.В., Перцов Л.В., Чалая Ю.Ю. Использование инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в практике муниципального управления. — Ассоциация «Совет муниципальных образований» Хабаровского края. Октябрь 2009. 3. Кочкаров Р.А. Целевые программы: инструментальная поддержка. — М.: Экономика, 2009. 4. Лопатников Л.И. Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической науки. — 5-е изд., перераб. и доп. — М.: Дело, 2009. 5. Управление и контроль реализации социально-экономических целевых программ / Под ред. В.В. Кульбы и С.С. Ковалевского. — М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ»; Экономика, 2009. 6. Райзберг Б.А., Лобко А. Г. Программно-целевое планирование и управление. - М.: ИНФРА-М, 2010. Глава 6. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Регион как объект анализа и управления Проблема выравнивания диспропорций межрегионального развития Инструментарий регулирования экономического развития регионов Инвестиционная политика в регионах и пути ее совершенствования Государственное регулирование развития особых экономических зон 6.1. Регион как объект анализа и управления Региональная политика — система целей и задач органов власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. В настоящее время главные цели государственной региональной политики таковы: ♦ создать во всех регионах Российской Федерации равные политические и социальноэкономические условия для реализации на их территории прав, установленных в Конституции России и федеральных законах; • гарантировать получение всеми гражданами России минимальных социальных стандартов и равной социальной и правовой защиты. Под регионами понимаются субъекты Федерации, федеральные округа, экономические районы, макрорегионы. Каждый регион имеет определенную специализацию, обусловленную географическим положением, наличием природных ресурсов, традициями производства, уровнем развития инфраструктуры. Регион представляет собой целостную, пространственноорганизованную форму жизнедеятельности социума как системы. Для общей характеристики экономического положения региона используются такие показатели, как валовой региональный продукт, оборот организаций, отгрузка промышленной продукции, инвестиции в основной капитал, доходы населения, уровень безработицы и др. Численность населения регионов изменяется под влиянием комплекса факторов, среди которых наиболее важными являются доходность экономики, комфортность проживания, транспортная доступность. Важными параметрами являются плотность населения, доля городских жителей, численность трудоспособного и экономически активного населения, численность занятых в экономике, уровень безработицы. Финансовые показатели функционирования и развития экономики региона (общий объем созданного дохода, общий объем и динамика отраслевой структуры производственного дохода, пропорции первичного распределения доходов между населением, предпринимателями и государством, структура налогов, финансовые взаимоотношения региона с федеральным бюджетом и др.) анализируются на основе финансового баланса региона. Для характеристики внешнеэкономических связей региона составляются балансы ввоза-вывоза основных видов сырья, товаров и услуг. На этой основе определяется внешнеторговый оборот с другими регионами РФ, со странами СНГ и с другими странами мира. Для отражения роли отраслей региона в национальной экономике применяются коэффициенты локализации производства. Помимо этого используются специфические показатели, отражающие местоположение региона в экономическом пространстве страны. Для этих целей используются показатели открытости экономики региона. Открытость экономики региона характеризуется как отношение объема товарообмена (межрегионального и внешнеэкономического) к произведенному ВРП (валовому региональному продукту). Показатели эффективности экономики региона отражают как внутреннюю эффективность регионального хозяйственного комплекса, так и эффективность его участия в решении общенациональных проблем. Интегральным показателем экономической эффективности региона является соотношение объема ВРП с величиной затрат, к которым относятся материальные затраты, амортизационные отчисления, заработная плата. Другим обобщающим показателем является рост ВРП на душу населения. Наряду с обобщающими показателями используются частные показатели, характеризующие эффективность использования отдельных видов производственного потенциала региона: экономия основных и оборотных фондов, материальных затрат, а также повышение эффективности использования живого труда, производственных фондов, природных и материальных ресурсов. К таким показателям относятся: производительность труда, материало-, трудо и фондоемкость продукции, которые отражают удельные затраты сырья и материалов, труда и фондов на единицу производимой продукции. Уровень этих показателей зависит, по крайней мере, от трех основных факторов: 1) отраслевой структуры; 2) природно-климатических факторов, влияющих на экономические показатели производства; 3) эффективности организации и системы управления производственным и региональным развитием. В условиях новой системы управления, когда на региональные органы власти ложится ответственность за создание нормальных условий жизнедеятельности людей и развития экономики региона, когда они вынуждены самостоятельно изыскивать финансовые ресурсы для развития своих регионов, необходимо обновление критериев эффективности региональной экономики. Научной основой региональной политики и механизма регулирования экономики региона являются объективные законы (закономерности) регионального развития производства. По существу, это законы общественного территориального разделения труда (специализация, комплексное развитие, межтерриториальные связи, структурные преобразования и диверсификация хозяйства регионов, укрепление экономических основ государственности). Законы выражают объективную необходимость и складывающиеся тенденции регулируемого развития региональных хозяйственных комплексов. Эти тенденции имеют исторический характер, они уточняются, изменяются их значения. Так, задача сохранения и укрепления единого экономического пространства и территориальной целостности потребовала придать приоритетное значение межрегиональной экономической интеграции. Законы (закономерности) проявляются не изолированно друг от друга, а во взаимодействии и взаимообусловленности в масштабе страны или однотипных стран, имеют общее значение для развития хозяйства отдельных регионов и региональных систем. Исследование закономерностей регионального развития и региональных особенностей основывается на выявлении, изучении и учете разнообразных факторов развития регионов и их систем экономических, географических, организационных и других условий, ресурсных и прочих предпосылок территориального формирования хозяйства. Система факторов, наряду с экономическими законами, является неотъемлемой частью методологии и организации социально экономического развития регионов, формирования региональной структуры народного хозяйства. По существу вся региональная экономика базируется на теории факторов развития регионов и их систем. Весьма разнообразны факторы рыночной среды в регионе: ресурсные — количество населения, масштабы и отраслевой состав хозяйства, формирующие платежеспособный спрос, ресурсы земли (свободные площадки), воды, сырья, технологического оборудования, квалифицированной рабочей силы, финансовый потенциал; инфраструктурные — коммуникационно-информационная сеть, институционально-рыночные структуры (банки, биржи, страховые компании и т.д.); технопарки и прочие организации, способствующие инновационной деятельности, фонды поддержки предпринимательства и т.д.; внешние — федеральное и региональное законодательство, социально-психологический климат и т.д. Поскольку факторы формализуются (выражаются количественно), то они используются для расчетных обоснований размещения и регионального развития производства, в частности, для выводов о целесообразности развития тех или иных регионов или мест дислокации тех или иных предприятий. В России наиболее богаты топливно-энергетическими ресурсами, где они наиболее дешевы, районы Сибири и Дальнего Востока. Самыми эффективными отраслями обрабатывающей промышленности в Сибири являются энерго- и топливоемкие — цветная и черная металлургия, химическая и нефтехимическая промышленность, поскольку доля затрат на топливо и электроэнергию в себестоимости продукции (дореформенные показатели) у них наивысшая (более 35% против средней 6%). Поэтому целесообразна специализация сибирских регионов не только на добыче дешевого топлива и энергии, но и на их переработке. Такой вывод делается из сопоставления факторов развития регионов (энергообеспеченность) и размещения отраслей (энергоемкость). Факторы, за счет которых происходит развитие экономики регионов, принято рассматривать как его потенциалы. Главные виды потенциалов: природный; трудовой; производственный; финансовый; научно-технический; инновационный; инвестиционный; рыночный и др. Обобщающим показателем фактического использования всей совокупности потенциалов развития экономики региона является величина валового регионального продукта на душу населения. Наивысшие значения этого показателя достигаются в тех регионах, где используется целый комплекс потенциальных возможностей развития за счет природных, материальных и нематериальных факторов. С целью объективизации представлений об условиях развития соответствующих видов экономической деятельности в разных регионах рассчитывают интегрированные (сводные) социально-экономические индикаторы (существует ряд методик их расчета). Так, согласно методике Совета по изучению производительных сил, перечень первичных индикаторов формируется по следующим блокам: 1) общий уровень развития региона; 2) состояние важнейших отраслей производства; 3) финансовое положение региона; 4) инвестиционная активность; 5) доходы населения; 6) занятость и рынок труда; 7) состояние социальной сферы; 8) экологическая ситуация; 9) международная экономическая активность. В блок 1 входят 8 индикаторов, в другие блоки — по 4 индикатора. Общий перечень насчитывает 40 первичных индикаторов. Проблема выравнивания диспропорций регионального развития Диспропорции развития отдельных территорий и городов на внутрирегиональном уровне, межрегиональные диспропорции на федеральном уровне характерны для большинства стран мира. Однако в России в условиях реформ они приобрели особо острый характер. Это обусловлено чрезвычайно широким диапазоном социально-экономических, промышленных, географических контрастов, сложной внутренней структурой промышленности, усиливающимися национальными противоречиями после распада Советского Союза, политической нестабильностью, другими объективными и субъективными факторами. Различают три типа регионального развития: 1) асимметричный; 2) гармоничный; 3) нейтральный. Асимметричным, или дисгармоничным, называется такой тип регионального развития, при котором регионы, имеющие относительное преимущество по тому или иному показателю в начале периода, в дальнейшем его наращивают, а регионы, имеющие относительное отставание, его усугубляют. Гармоничным (симметричным) считается тип регионального развития, при котором разрыв в уровне региональных показателей сокращается. Нейтральным является такой тип развития, при котором соотношение в уровне региональных показателей в течение периода остается неизменным. Процесс расслоения важнейших экономических показателей российских регионов осуществлялся в первой половине 90-х гг. прошлого века с исключительно высокой интенсивностью. Исходя из динамики коэффициента вариации, поляризация региональных показателей объема промышленной продукции в 1997—1998 гг. по отношению к 1990 г. возросла в 2,5 раза. Имевшая место в конце 1980-х гг. относительная близость регионов страны по экономическим и социальным параметрам сменилась в дальнейшем их все более углубляющимся различием. Доминирующей тенденцией территориального и прежде всего экономического развития, первой половины 1990-х гг. являлось усиление межрегиональных диспропорций. Характерным для этого периода можно считать асимметричный тип регионального развития. До настоящего времени динамика различий социальноэкономического развития субъектов РФ такова, что разрывы в развитости регионов не только не уменьшаются, но и увеличиваются. Так, если по объему производства продукции на душу населения в 2000 г. субъекты Федерации различались максимально в 64 раза, то в 2005 г. уже в 281 раз. Ряд регионов, которые отличаются низким уровнем развития, относятся к депрессивным регионам. Критерием отнесения региона к категории депрессивных является ситуация, при которой крайне ограничены или вообще отсутствуют условия и ресурсы для преодоления кризиса. Это означает невозможность нормального воспроизводства экономических, демографических и иных регионально опосредованных процессов. Депрессивность регионов определяется двумя основными причинами: 1.проявление народнохозяйственных диспропорций производственных структур на региональном уровне. Рост напряженности в регионе является следствием утраты со временем значения отдельных традиционных отраслей экономики; 2. изначальное наличие в регионе негативных факторов, сдерживающих социальноэкономическое развитие. К ним относятся неконкурентоспособность производства по сравнению с другими регионами, длительный отток активного населения, удаленность от крупных экономических центров, утрата бывших преимуществ отдельных регионов. Задача федеральной региональной политики заключается в том, чтобы замедлить расхождение регионов страны по уровню развития, сдержать нарастающие диспропорции в территориальной структуре производства. При недостаточности ресурсов для равномерного подъема экономического уровня всех российских территорий оздоровление депрессивных регионов предполагает тесное взаимодействие Федерации и ее субъектов при реализации конкретных региональных программ с концентрацией средств в точках наибольшей депрессии. Такие программы должны базироваться на оценках собственных ресурсов территорий и привлеченных средств, на четких представлениях о причинах депрессии и механизмах ее преодоления. Методы экономической поддержки регионов со стороны федерального Центра можно разделить на прямые и косвенные. Прямая поддержка предусматривает либо непосредственные финансовые вложения в экономику региона, либо предоставление налоговых и иных льгот, снижающих региональные расходы. Чаще всего используются механизмы межбюджетных трансфертов. Их суть заключается в перераспределении средств бюджетов более высокого уровня в пользу бюджетов территорий, испытывающих по разным причинам недостаток собственных финансовых средств. Центр помогает регионам прежде всего тем, что передает прибыльные, обладающие рыночной стоимостью объекты федеральной собственности в региональную собственность на безвозмездной основе. Регионы получают из федерального бюджета трансферты в виде государственных субвенций, не требующих компенсации, а также средства из внебюджетных федеральных фондов. Помимо этого федеральный бюджет выделяет средства на осуществление целевых федеральных программ, в состав которых входят региональные подпрограммы. Устанавливаются налоговые, таможенные и иные льготы, приводящие к уменьшению части поступлений, передаваемых субъектами Федерации в федеральный бюджет. Косвенная поддержка заключается в расходовании средств федерального бюджета или внебюджетных фондов на отраслевые объекты федеральной собственности, расположенные на территории региона. Федеральные финансовые источники кредитуют региональные расходы. Выделяются инвестиции, способствующие поддержанию и подъему экономики региона. Формируются механизмы гарантий, залоговых механизмов на федеральном уровне, способствующих притоку кредитов и инвестиций в регионы. Центр берет на себя содержание федеральных объектов, предприятий, учреждений, расположенных на территории региона. Финансовые ресурсы для оздоровления депрессивных регионов формируются за счет: средств бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов; ресурсов федерального бюджета, выделяемых на поддержку отдельных секторов народного хозяйства; части бюджетных средств, расходуемых по каналам реализации федеральных программ; средств благотворительных фондов; определенной доли средств, полученных за счет приватизации или ликвидации предприятий-банкротов, послуживших причиной депрессии соответствующих территорий. В зависимости от причин, вызвавших депрессивное состояние региона, возможны различные варианты действий по его преодолению: • инвестиции в региональную инфраструктуру; • налоговые льготы предприятиям, создающим в трудоизбыточных регионах новые рабочие места; • прямая помощь отдельным территориям в целях трансформации их экономического потенциала, устранения причин экологических катастроф или социальной напряженности; • установление особых правовых режимов хозяйствования в виде условий наибольшего благоприятствования, приоритетной поддержки фермерских хозяйств и кооперативов; • реализация программ переселения, вывоза непрофильных производств для приведения в соответствие численности проживающего в регионе населения с его ресурсными возможностями. Набор, последовательность и целевая ориентация мероприятий по оздоровлению экономической ситуации в каждом регионе индивидуальны, в силу чего их реализация требует специально разработанной программы. Механизм преодоления депрессии включает: • Целенаправленное взаимодействие федеральных, региональных и местных органов власти. • Усиление социальной защиты населения и регулирование миграции. • Отладку процедур банкротства предприятий. • Совершенствование государственной поддержки регионов и отраслей по каналам бюджета и различных программ. • Упорядочение отношений собственности, бюджетно-налоговой и кредитно-финансовой политики. Поддержка депрессивных регионов основывается на таких принципах, как обоснованность выбора объекта помощи, селективность политики государственной поддержки регионов, адресность и локализация помощи, легитимность и контролируемость. Обоснованность выбора объекта помощи базируется на всестороннем анализе социально-экономической ситуации, разработке прогнозных сценариев развития ситуации в регионе, выборе наиболее острых по ситуации объектов. Сам факт существования депрессивных территорий делает невозможной реализацию в их пределах конституционных прав, свобод и гарантий, отсюда вытекает безусловная необходимость разработки и использования на федеральном, региональном и местных уровнях комплекса мер поддержки таких территорий. В противном случае точки депрессии могут стать центрами политических, социально-экономических, экологических напряжений. Наряду с традиционными представлениями и подходами к проблеме выравнивания диспропорций регионального развития в России укрепляются позиции сторонников концепции саморазвития региона, которая отвечает потребностям и возможностям как относительно слабых районов, так и тех субъектов Федерации, которые не нуждаются или почти не нуждаются во внешней поддержке. Курс на саморазвитие открывает путь к повышению статуса региона, приумножению его научного, образовательного, духовного потенциала. Он включает как необходимую составляющую поддержку национальных традиций, обеспечение экологической безопасности и здоровья населения, заботу о будущих поколениях. Возможности самообеспечения и связанная с ними экономическая зависимость регионов от федерального Центра у разных регионов не совпадают. Около десяти субъектов Федерации являются крупными донорами федерального бюджета. Остальные находятся в положении реципиентов. Однако такое разделение отображает лишь финансовую сторону региональной дифференциации, производную от более глубоких социально-экономических особенностей, в частности, от различий в структуре и состоянии экономики, в условиях ее функционирования, в наличии и полноте использования ресурсов и, наконец, в уровне жизни населения. Этими различиями обусловлена классификация регионов по степени самообеспеченности и самодостаточности с выделением таких групп, как «нуждающиеся» и «особо нуждающиеся» регионы. Концепция саморазвития тоже предполагает «выравнивание» в том смысле, что ее реализация в итоге позволит экономически отсталым регионам подняться до уровня нынешних «доноров». Но подниматься они будут собственными силами, на основе самостоятельно разработанной программы действий. Финансовый механизм региона — сердцевина концепции его саморазвития. Он представляет собой совокупность методов и средств воздействия на финансовые ресурсы и денежные потоки, в которых участвует регион. Финансовое обеспечение регионов зависит прежде всего от наполнения бюджетов, которое определяется уровнем доходов предприятий и населения, образующих налогооблагаемую базу. Чтобы заработал финансовый механизм саморазвития, его ключевой частью должны быть финансовые стимулы и рычаги, способствующие росту производства и повышению доходов хозяйствующих субъектов в регионе. Вводя, например, налоговые льготы для предприятий и предпринимателей, мы на какое-то время ослабляем региональный бюджет, зато способствуем подъему производства и росту доходов. Наряду с определяющей ролью финансово-бюджетного механизма в обеспечении саморазвития регионов очевидна и необходимость трансформации сложившихся бюджетно-финансовых отношений между Федерацией и ее субъектами, преобразования бюджетно-налоговых систем на региональном и местном уровнях. Современная Россия — федеративное государство с широкими полномочиями составляющих ее субъектов, региональные власти имеют возможность создавать существенно различающуюся среду экономической деятельности на своей территории. Таким образом, реализуются 89 моделей экономической политики с различными последствиями для развития регионов. Повышение самостоятельности регионов в решении собственных проблем, т.е. формирование эффективного самоуправления — один из принципов эффективной региональной политики. Государственная региональная политика и политика регионов — не разрозненные части, а единое целое, они дополняют друг друга. Если региональная политика государства — целевые действия, направленные на сбалансирование условий деятельности регионов, то внутренняя политика регионов — целевые действия органов власти регионов, направленные на наиболее эффективное использование всех ресурсов для развития региональной хозяйственной системы. Инструментарий регулирования экономического развития региона Управление (регулирование) региональной экономикой осуществляется в целях ее эффективного развития, а также органичного встраивания экономики региона в экономическое пространство страны. Путь решения этой задачи — совершенствование специализации регионов в сочетании с экономически обоснованным повышением комплексности хозяйства, а также вовлечения в хозяйственный оборот новых экономичных природных ресурсов, лучшего использования трудового потенциала и имеющегося производственного аппарата, рационализации размещения производительных сил и транспортноэкономических связей. Регулирование территориального развития органически связано с развитием отраслей (предприятий), так как это две формы единого процесса общественного разделения труда. Только их правильное сочетание позволяет обеспечить комплексное развитие региона. Управление региональным развитием призвано также обеспечивать соответствие между состоянием природной, социальной и экологической среды, определенные пропорции между различными элементами, в совокупности представляющими экономику региона. Еще одним важным пунктом, на котором базируется региональное управление, является сочетание общегосударственных интересов с инициативой и интересами региона и муниципалитетов. Для эффективного развития экономики региона необходимо государственное регулирование хозяйственной деятельности, включая разработку системы инструментов государственного воздействия на экономику регионов. Эффективность государственного регулирования регионального развития во многом зависит от того, насколько удачно сочетаются друг с другом различные макро-и микроинструменты. Конкретные проекты и мероприятия, осуществляемые в рамках программ регионального стимулирования, обычно оцениваются по критериям коммерческой эффективности. Обобщающим же результатом осуществления программ является ускорение экономического развития региона, подтягивание его к уровню более развитых регионов. Можно выделить две системы инструментов государственного регулирования социальноэкономического развития региона: 1) ориентирующего характера (генеральная схема развития и размещения производительных сил страны, прогноз социально-экономического развития региона, индикативный план развития региона); 2) активного воздействия на ход развития (программирование регионального развития, разработка и реализация бюджета региона, включая налоговую систему и бюджет развития). За последние годы в России принят ряд законов и разработаны нормативные документы, создающие правовую основу региональной политики. Так постановлением Правительства РФ от 11.10.2001 № 717 утверждена федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 годы и до 2015 года)». Программа нацелена на решение таких важных задач региональной политики, как сохранение единого экономического пространства страны и развитие процессов межрегиональной экономической интеграции, формирование общероссийского и региональных рынков, обеспечение экономической самостоятельности регионов, повышение уровня жизни населения. В современном мире возрастает значение мониторинга различных процессов с целью своевременного применения соответствующих управленческих воздействий. Различают тотальный (всеобщий) и проблемно-ориентированный региональный мониторинг. Задачей тотального мониторинга являются постоянный анализ и диагностика региональной ситуации во всем разнообразии ее составляющих. Цель проблемно-ориентированного мониторинга — отслеживание тенденций развития (разрешения) той или иной региональной проблемы, которая требует особого государственного внимания в течение ряда лет. Однако в некоторых случаях тотальный мониторинг может и даже должен включать проблемно-ориентированный в качестве самостоятельного фрагмента. Проведение мониторинга региональных ситуаций и проблем направлено на оценку различных видов безопасности регионов: социальной, экологической, экономической, политической. Социально-экономическая безопасность региона — ситуация благополучия в регионе, характеризуемая набором критериальных показателей функционирования и развития регионального хозяйственного комплекса43. Проблема экономической безопасности имеет чрезвычайно важный аспект — обеспечение эффективного управления при проведении региональной политики. Практически все регионы России имеют множество острых и сложных проблем — экономических, социальных, этнополитических, экологических, в большей или меньшей степени затронутых кризисными явлениями. К важнейшим из них можно отнести экономическую дезинтеграцию регионов, состояние транспортного комплекса, региональный монополизм, региональные экономические кризисы и др. Основные аспекты проявления экономической безопасности региона: наличие условий предпринимательской деятельности, сдерживание диспропорций в распределении доходов, стимулирование инвестиционных вложений, содействие инновационной деятельности, повышение профессионального, образовательного и культурного уровней работника. Сущность экономической безопасности региона может быть определена как возможность действенного контроля региональными органами управления за эффективностью использования ресурсов, достижением темпов экономического роста и эффективности регионального производства, повышением качества продукции, работ, услуг, демонополизацией производства, повышением конкурентоспособности хозяйствующих субъектов. Как показала практика развитых стран, ключевые аспекты предпринимательской среды всегда связаны с определенными кластерами, что является одним из наиболее важных микроэкономических условий конкурентоспособности. Поэтому проведение политики по выявлению и развитию экономических кластеров на территориальном уровне является частью программы развития РФ. Кластерная политика заключается в осуществлении системы мер по укреплению взаимосвязей между экономическими субъектами — участниками кластера. Создание территориальных кластеров способствует загрузке простаивающих мощностей, увеличению рабочих мест, повышению эффективности производства, росту доходов работников. Кластер упрощает для его участников доступ к новым технологиям, способствует разделению рисков, совместному выходу на внешние рынки, усилению синергетических эффектов. К числу основных направлений современной кластерной политики относят: • разработку стратегии и программы развития кластера; • создание в кластерах центров управления знаниями; • расширение сферы совместной деятельности участников кластера и привлечение новых участников; • реализацию программ выхода предприятий кластера на внешние рынки; • повышение эффективности кадрового обеспечения деятельности кластера; • содействие коммерциализации результатов исследовательской деятельности; • повышение качества продукции и услуг, производимых в рамках кластера. Зарубежный опыт свидетельствует о различных основах формирования кластеров: вокруг компаний, производящих аналогичные или схожие по своим потребительским свойствам товары; рынков рабочей силы с определенными профессиональными навыками; ключевых технологий; природных ресурсов; вокруг схожих рынков сбыта. Многие кластеры включают в себя государственные и иные институты, например, университеты, агентства по стандартам, научные центры, центры переподготовки и профессиональные организации, а также структуры, обеспечивающие специализированную поддержку в области обучения, переподготовки кадров, а также информационную, исследовательскую и техническую поддержку. Границы кластера определяются связями компаний с другими родственными компаниями и институтами, которые наиболее важны для конкурентоспособности данного кластера. Хотя кластеры часто и формируются в рамках административных границ, в ряде случаев они могут преодолевать не только региональные, но и национальные границы. Для создания инновационных кластеров необходимо сформировать инструменты кластерного развития, инфраструктуру поддержки, разработать методику проведения мониторинга кластерного развития, определить систему стимулирования инновационной активности предприятий, входящих в кластер. К инструментам кластерного развития относятся: • поддержка развития сетей и трансфера знаний и технологий; • содействие формированию специализированных предприятий; • формирование программ переобучения и переподготовки инновационных кадров; • развитие брендинга; • содействие технологическому перевооружению предприятий; • развитие межрегионального и международного обмена инновациями; • организация централизованного привлечения инвестиций и субсидирование инновационных проектов; • эффективности мер поддержки кластерного развития. Таким образом, наличие инновационных кластеров в регионе меняет содержание региональной экономической политики, когда усилия направляются не на поддержку отдельных предприятий, а на развитие системы взаимоотношений между субъектами экономики и государственными институтами. Региональная кластерная политика представляет собой генеральный план инновационного развития региона. Одним из приоритетных направлений развития инновационных кластеров в регионах должно стать формирование инновационного бизнеса, способного осуществить прорывные технологии как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Инвестиционная политика в регионах и пути ее совершенствования Инвестиционная политика — совокупность действий агентов воспроизводственной деятельности по обеспечению условий воспроизводства капитальных ресурсов в регионе. Сущность инвестиционной политики заключается в обеспечении воспроизводства основных фондов производственных и непроизводственных отраслей, их расширении и модернизации. Инвестиционному процессу в регионах Российской Федерации присущи следующие особенности: децентрализация инвестиционного процесса; переход к преимущественно экономическим методам воздействия; появление новых участников инвестиционного процесса. Задача выбора приоритетных инвестиционных проектов носит многокритериальный характер. Качество проектов оценивается при помощи определенного набора количественных показателей эффективности — коммерческой, бюджетной, социальной. Проекты, претендующие на приоритетность, должны анализироваться на базе многосторонней экспертизы. Поскольку в своем технико-технологическом развитии Россия отстала от развитых стран на 30—40 лет, ее новая стратегия инновационного и технологического развития должна включать в себя наиболее эффективные элементы, накопленные мировой практикой за эти годы: • проведение интенсивной модернизации всего производственного аппарата за счет новых ресурсо- и энергосберегающих технологий преимущественно в гражданском секторе экономики; • интенсивное формирование секторов «новой» экономики на основе как собственных, так и зарубежных фундаментальных и прикладных научных исследований; • подготовка кадров высокой квалификации, способных воспринимать, создавать и тиражировать инновации. Особое значение имеет развитие машиностроения, поскольку оно выполняет ведущую роль в инновационных процессах. По данным статистики, именно в машиностроении сосредоточена значительная часть инновационной составляющей промышленного производства РФ. В России исторически сложилось неравномерное размещение машиностроительных производств. По официальной статистике, в 2006 г. отгружено продукции машиностроения: Приволжский ФО — 35% от всего объема, Центральный ФО — 27,4, Северо-Западный —13, Уральский —9,9, Сибирский —7,5, Южный —5,1, Дальневосточный — 2,1%. Десять субъектов РФ выпускают 60% объема продукции машиностроения (Самарская, Нижегородская, Московская, Свердловская, Ростовская, Челябинская области, г. Москва, г. Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Республика Башкортостан). Такое размещение машиностроительных производств, не меняющееся уже почти два десятилетия, по сути дела, влечет за собой смещение инновационного потенциала в пользу регионов, имеющих высокую машиностроительную нагрузку. При этом доля инновационной продукции в машиностроении РФ на порядок ниже, чем в развитых странах. В осуществлении собственной инвестиционной политики каждый регион России может преследовать самые разнообразные цели. При этом региональные цели не должны противоречить общенациональной цели экономического развития страны. Целями инвестиционной политики для большинства российских регионов в настоящее время являются: структурная перестройка региональной экономики; достижение экономической самостоятельности и обеспечение экономической безопасности региона; рационализация размещения производительных сил в регионе и укрепление собственной индустриальной базы (прежде всего экспортоориентированных отраслей, производства энергетических ресурсов, продуктов питания). Большинство регионов страны ставят своей стратегической целью создание структурно и технологически развитой экономики с устойчивым типом воспроизводства. В соответствии с этим определяются принципы инвестиционной политики региона. Принципами формирования обоснованной региональной инвестиционной политики являются: эффективность, структурное равновесие, целенаправленность, общенациональная значимость. Основными источниками региональных инвестиций являются: государственные инвестиции (федерального и регионального уровня), частные внутренние инвестиции, частные иностранные инвестиции, иностранные государственные и межгосударственные инвестиции. В России, в отличие от развитых рыночных экономик, сбережения населения не являются значимым источником инвестиций. К государственным инвестициям в регионе относятся: • средства государственного инвестиционного бюджета — бюджета развития (федерального и регионального); • инвестиции государственных предприятий и организаций, министерств и ведомств, внебюджетных фондов (фонд занятости, фонд социального страхования и др.); • налоговые льготы и инвестиционные кредиты, предоставляемые предприятиям и иным экономическим субъектам, а также кредиты государственных финансовых структур. Успешная реализация инвестиционного бюджета требует определения отраслевых приоритетов инвестирования: соотношений между производственным (в том числе инфраструктурным) и социальным направлениями в инвестировании, между реальным и финансовым секторами экономики. Ввиду ограниченности финансовых средств, мобилизуемых на региональное развитие, встает задача отбора инвестиционных проектов для первоочередного финансирования, реализация которых позволяет получить в кратчайший срок максимальный эффект от государственных и частных инвестиций. Оценкой эффективности инвестиционной деятельности в регионе может служить рейтинг его инвестиционной привлекательности, инвестиционного климата региона и его элементов — инвестиционного потенциала и инвестиционного риска. Кроме того, анализ составляющих инвестиционного потенциала (ресурсно-сырьевая, инновационная и др.) и риска (законодательный, политический и т.д.) также может охарактеризовать эффективность инвестиционной деятельности региона. Именно составляющие инвестиционного потенциала и инвестиционного риска показывают степень инвестиционных возможностей региона. На протяжении последних лет явно прослеживается процесс стабилизации инвестиционного климата в Центральном федеральном округе. Большинство областей ЦФО имеет инвестиционный климат, который характеризуется умеренным уровнем инвестиционного риска и потенциалом ниже среднего (анализ данных рейтингового агентства «Эксперт»). Сложившаяся ситуация обусловлено снижением некогда более солидного потенциала кризисных промышленных регионов. По мнению экспертного сообщества, распределение инвестиций в современной России по субъектам Федерации носит в основном стихийный характер. В частности, в число регионов как с высокими, так и с низкими объемами федеральных инвестиций в расчете на душу населения попадают одновременно и высоко- и слаборазвитые субъекты Федерации. Для разработки региональной политики привлечения иностранных инвестиций необходимо структурировать отрасли экономики региона с позиции целесообразности использования в них внешнего капитала. При этом ограничение притока иностранных инвестиций в стратегически важные отрасли или предприятия, являющиеся естественными монополиями, необходимо для сохранения экономической безопасности страны и региона. К позитивным последствиям иностранных инвестиций можно отнести приток достижений мирового НТП в российскую экономику. Вместе с тем имеются и негативные последствия. К ним относятся, например, увеличение структурной безработицы, усугубление диспропорции в развитии добывающего и производящего секторов экономики, ухудшение экологической обстановки, рост социального неравенства и т.д. Приоритетными направлениями привлечения иностранных инвестиций в экономику большинства регионов являются: • реализация крупных инвестиционных проектов; • развитие и модернизация традиционной промышленной базы; • организация новых производств, которые основываются на нетрадиционных для региона технологиях, способствуют разрешению структурных проблем экономики либо насыщают рынок качественно новыми товарами или услугами. Инструментами активизации инвестиционной деятельности в регионе являются: бюджет развития региона, региональный залоговый фонд, ипотечное кредитование, концессии, особые экономические зоны. В привлечении инвестиций в экономику региона важное место отводится особым экономическим зонам (ОЭЗ), которые создаются с целью привлечения новшеств, развития экспортного потенциала регионов, увеличения валютных поступлений, активизации иностранных и российских инвестиций, накопления передового научно-технического и управленческого опыта. Государственное регулирование развития особых экономических зон Важнейшими характеристиками отдельных территориальных образований в странах с рыночной экономикой становятся инновационность и конкурентоспособность. В современном обществе региональная стратегия инновационного развития формируется на основе кластерного подхода. Возрастает интерес к кластерам со стороны государства в России. Значительная часть Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года посвящена кластеризации регионов России и развитию инновационных кластеров. Подмосковное Сколково — первый шаг на пути создания «территорий инноваций». Сбалансированное развитие федеральной и региональной составляющих инновационной системы будет реализовываться через улучшение использования действующих институтов — технико-внедренческих особых экономических зон, технопарков, наукоградов, бизнесинкубаторов. Особая экономическая зона (ОЭЗ) — часть территории РФ, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности44. Изучение практического опыта деятельности ОЭЗ в различных странах мира свидетельствует об их исключительно важной роли в ускорении социально-экономического развития как отдельных регионов, так и целых национальных хозяйственных систем. ОЭЗ рассматриваются не только как полюса роста, но и как важный фактор и мощный стимул ускоренного развития производительных сил самого региона зоны; служат эталоном прогрессивных форм организации производства, труда, управления, развития и внедрения современной, соответствующей мировому уровню техники и технологии. Главной целью создания ОЭЗ является создание особо благоприятных условий для привлечения иностранного и отечественного капитала на сравнительно ограниченную территорию страны. Поскольку предоставление льгот одной стороне означает недополучение прибыли другой стороной, предполагается, что временные потери этой другой стороны будут перекрыты в дальнейшем за счет более высоких показателей по массе прибыли. Если это правило соблюдается, то развитие ОЭЗ отвечает интересам всех участвующих сторон. ОЭЗ — это не только обособленная географическая территория, но и часть экономического пространства, где введена и применяется определенная система льгот и стимулов, не используемая в других его частях. Это часть территории страны, создаваемая по инициативе центральных или местных органов власти и хозяйственного руководства, в которой на основе соответствующего «пакета» законодательных и нормативных актов устанавливается льготный режим хозяйствования, определяются границы зоны, а также специализация и приоритеты развития отраслей и производств хозяйства. Выделяют следующие основные критерии классификации ОЭЗ: признак хозяйственной специализации; размер территории зоны; степень открытости; число стран-участников; порядок организации границ зоны и режим доступа на ее территорию; территориальный или функциональный подход к организации зоны. На основе этого комплекса критериев выделяют следующие основные типы ОЭЗ, встречающиеся в мировой практике зонирования: зоны свободной торговли; промышленно-производственные или предпринимательские зоны; торгово-промышленные зоны; технико-разрабатывающие и технико-внедренческие зоны (специализированные); функциональные зоны (сервисные: банковские, страховые, рекреационнотуристические, зоны игорного и развлекательного бизнеса, историко-культурные центры, эколого-экономические); комплексные зоны или зоны комплексного развития территории; совместные с другими странами ОЭЗ. В рамках отдельных типов зон, входящих в эту классификацию, можно выделить отдельные специфические группы и подгруппы. Так, зоны могут быть: мононациональными и интернациональными; закрытыми и открытыми; территориальными (макрозонами) и точечными (микрозонами). Каждая из зон, независимо от типовой принадлежности, является социально-экономическим территориальным образованием, уникальным по своему содержанию, условиям развития, задачам и целям. Государственное регулирование ОЭЗ — это система скоординированных действий государства, направленных на достижение целей и задач, решаемых в ходе реализации зональной политики. Объектами государственного регулирования являются непосредственно ОЭЗ различных типов. Субъектами государственного регулирования выступают субъекты хозяйствования в ОЭЗ — ее резиденты (промышленные предприятия, организации, предприятия сферы услуг и т.п.). Государственное регулирование ОЭЗ включает в себя правовой, социально-экономический, теоретико-методологический и методический аспекты. Его суть заключается в создании необходимой нормативноправовой базы функционирования ОЭЗ в стране, а также осуществлении финансово-кредитной, налоговой и иной экономической политики государства, направленной на повышение эффективности функционирования зон любого типа. Инструментами государственного регулирования ОЭЗ являются структурноинвестиционная, бюджетная, социальная, налоговая, производственно-конъюнктурная, кредитная, эмиссионная и внешнеэкономическая политика. Процесс государственного регулирования ОЭЗ можно рассматривать на нескольких уровнях: межгосударственном и государственном, внутризональном (в рамках конкретной ОЭЗ конкретного типа). На каждом из этих уровней регулирование практики зонирования имеет свою специфику. К числу основных целей и задач, стоящих и решаемых с помощью регулирования ОЭЗ на государственном (федеральном и региональном) уровне, следует отнести: • выбор приоритетов в типах создаваемых в стране зон, в развитии экономики регионов и страны в целом и разработку на этой основе концепции социально-экономического развития; • формирование необходимой нормативно-правовой и организационно-экономической базы для осуществления зонирования; • адаптацию всех элементов хозяйственного механизма ОЭЗ друг к другу и складывающейся конъюнктуре в производстве и распределении; • обоснование и установление всех видов льгот, требующихся для реализации каждой из принятых к реализации программ в ОЭЗ; • обеспечение экономической безопасности принимающей страны. На внутризоналъном уровне государственное регулирование сводится к формированию внутри каждой конкретной зоны определенных условий, без которых невозможно ее нормальное функционирование: организация крупных акционерных обществ; создание банка; развитие специального залогового и страхового инвестиционного фонда (страховое общество); разграничение функций между руководством зоны (например, Советом зоны) и местными (региональными) органами власти; утверждение программ развития конкретных ОЭЗ. Как свидетельствует отечественный и мировой опыт, механизм привлечения капитала в зоны типичен. Вопрос поиска источников финансирования отечественных ОЭЗ остается весьма сложным, ни один регион не может обойтись без помощи со стороны федерального бюджета. Российское налоговое законодательство пока не позволяет устанавливать особые условия налогообложения для ОЭЗ на федеральном уровне, поэтому льготы предоставляются лишь по налогам, зачисляемым в местный бюджет. Для управления деятельностью ОЭЗ формируется специальный механизм, который представляет собой совокупность экономической, правовой, социальной, организационной, теоретико-методологической и методической составляющих. Организационно-экономический механизм управления деятельностью ОЭЗ должен: • соответствовать применяемым в стране условиям хозяйствования; • удовлетворять требованиям экономической политики государства; • обеспечивать соответствующие условия регулирования хозяйственной деятельности всех подразделений ОЭЗ как составной части национальной экономики с учетом специфики и задач зонирования; • регулироваться общими и специальными законодательными актами; • включать две взаимосвязанные и взаимообусловленные составляющие: организационную (субъектную) и экономическую. Для успешного развития научно-ориентированных предприятий (резидентов ОЭЗ) необходимо создать условия профессионального образования, опережающего развития социальной сферы, консалтингового сопровождения, создать оборудованные технопарковые зоны, бизнес-инкубаторы, страховые и венчурные фонды. Одним из ярких примеров успешного развития ОЭЗ является ОЭЗ «Дубна», которая представляет собой ядро формирующегося крупнейшего отечественного ядерно-физического и нанотехнологического кластера. Литература 1. Фетисов Г.Г., Орешин В.П. Региональная экономика и управление: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2011. 2. ГранбергАГ. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. — М.: ГУ ВШЭ, 2003. 3. Региональная экономика: Учебник / Под ред. Т.Г. Морозовой М.: ЮНИТИ ДАНА, 2010. 4. Янин А.Н. Региональная экономика и управление: Учебное пособие. — М.: Проспект, 2010. 5. Точеная Т. И. Промышленная политика российских регионов: концептуальные основы формирования и современные тенденции. — Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2007. 6. Бурак П.И. Инфраструктура межрегионального экономического сотрудничества и императивы инновационного развития. — М.: ЗАО Экономика, 2009. 7. Проблемы государственной политики регионального развития России // Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 4 апреля 2008). — М.: Научный эксперт, 2008. 8. Глазьев С.Ю. Стратегия опережающего развития России в условиях глобального кризиса. — М.: Экономика, 2010. 9. Прох В.Э. Муниципальное управление и инновационная деятельность // Федерализм. № 3. 2011. С. 85-94. Вопросы и задания для самопроверки 1. Назовите главные цели государственной региональной политики и цели регионального развития. 2. Какие показатели используются для общей характеристики экономического положения региона? 3. Что является научной основой региональной политики? 4. Дайте характеристику трех типов регионального развития: асимметричного, гармоничного, нейтрального. 5. Назовите причины депрессивности регионов. 6. Дайте характеристику прямых и косвенных показателей экономической поддержки регионов со стороны федерального Центра. 7. Назовите источники формирования финансовых ресурсов для оздоровления депрессивных регионов. 8. Какие инструменты (методы) включают механизмы преодоления депрессивности регионов? 9. Дайте характеристику концепции саморазвития региона и финансового механизма как ее основной составной части. 10. Нем отличаются инструменты государственного регулирования социальноэкономического развития регионов ориентирующего характера от мер активного воздействия на ход развития региона? 11. Что такое социально-экономическая безопасность региона? 12. В чем суть и основные направления современной кластерной политики? 13. Назовите особенности и принципы инвестиционных процессов в российских регионах. 14. Дайте характеристику основных источников региональных инвестиций. 15. Назовите подходы к оценке эффективности инвестиционной деятельности в регионах. 16. Раскройте понятие особой экономической зоны и ее особенности. 17. Каковы критерии классификации ОЭЗ и их типы? 18. Назовите цели и инструменты государственного регулирования ОЭЗ. Глава 7. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Сущность, виды и должности государственной службы Государственные гражданские служащие: понятие и правовой статус Должности государственной гражданской службы Прохождение государственной гражданской службы Организация и эффективность государственной службы 7.1. Сущность государственной службы в РФ В предыдущих главах подробно рассматривались место и роль государства в обществе, его основные цели и функции. Главное из них — регулирование общественных отношений, позволяющее через власть, которым обладает государство, на основе закона защитить и сохранить права и свободы каждого гражданина. Если такового не происходит, то отношение граждан к государству становится или нейтральным или отрицательным. Как показывает исторический опыт, достижение обозначенной выше миссии государства невозможно без специально создаваемых органов власти и работающих в них людей, профессионально занимающихся от имени государства ее реализацией. Данную категорию принято называть государственным аппаратом, а конкретных должностных лиц государственными служащими. От обычных граждан их отличает прежде всего способность на профессиональной основе, обладая определенными правами и компетенциями, выполнять свои функции. Сущность государственной и во многом сходной с ней муниципальной службы заключается в практическом участии гражданина в осуществлении целей и функций государства и муниципального образования посредством исполнения обязанностей и осуществления полномочий на государственной, муниципальной должности. Речь идет здесь о конкретной деятельности конкретного человека, участника государственного и муниципального управления, обеспечивающей защиту интересов не только самого государства или муниципалитета, но и достижение общественно значимых интересов каждого члена общества. Работа эта чрезвычайно сложна и ответственна, требует много моральных и физических сил, специальных знаний и личностных качеств, особенно в условиях непрерывных социально- политических и экономических изменений и реформ. В этой связи весьма уместно заметить (особенно многочисленным критикам современного чиновничества), что государственные и муниципальные служащие, будучи частью нашего динамично меняющегося общества, являются и его слепком. Поэтому многие противоречивые (в том числе негативные) процессы, происходящие в государственном и муниципальном управлении, есть отражение противоречивых реалий российской жизни. Таким образом, государственная служба — необходимый элемент системы управления, без которого невозможно обеспечение целостности государства. В советский период нашей истории государственная служба существовала де-факто, но носила особое содержание, порой не в полной мере соответствующее европейскому классическому пониманию. В правовом плане она не отделялась от любой другой управленческой деятельности, что в конечном счете формировало в общественном сознании довольно примитивный образ деятельности, которой могут заниматься все и вся. После распада СССР был сделан решающий шаг для общественного и правового закрепления государственной и муниципальной службы как особого вида деятельности, что нашло свое воплощение в принятии Государственной Думой Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Федерального закона от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Динамичные процессы общественной жизни российского общества и возрождения государственности, противоречивые явления в публичном управлении привели к необходимости пересмотра ряда положений в данных законах, внести в них дополнения, диктуемые реалиями государственного управления. Все это нашло свое воплощение в принятии новых федеральных законов «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (от 27.07.2004 № 79-ФЗ) и «О муниципальной службе в Российской Федерации» (от 02.03.2007 № 25-ФЗ). Понятие и признаки государственной службы В Российской Федерации понятие «государственная служба» было закреплено Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Под нею понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Данное понятие позволяет выделить сущностные признаки государственной службы: 1. Является государственной деятельностью, в силу чего государственный служащий в своем лице символизирует государство, что именно так и воспринимается общественностью. 2. Является профессиональной служебной деятельностью по управлению государственными делами, а отсюда государственный служащий не просто управляет, а служит государственным и общественным интересам. 3. Является деятельностью по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а отсюда все действия государственных служащих (к ним не относятся политические должности) направлены на их профессиональное обеспечение, а не на обслуживание руководителей этих органов. 4. Является публичной, так как носит официальный характер и открыта для общества. 5. Может осуществляться только в государственных органах при условии нахождения служащего на определенных должностях государственной службы. Государственная служба Российской Федерации представляет собой определенную систему, под которой понимают организацию государственной службы. Она включает в себя такие виды государственной службы, как государственная гражданская, военная и правоохранительная службы. Виды государственной службы Государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Данный вид службы подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу в субъектах Федерации. Военная служба — вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания. Правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Принципы государственной службы В основе государственной службы лежат следующие принципы: «1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 1) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации; 2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего; 3) профессионализм и компетентность гражданских служащих; 4) стабильность гражданской службы; 5) доступность информации о гражданской службе; 6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 7) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность»45. На основе этих принципов строится и муниципальная служба. 7.2. Государственные гражданские служащие: понятие и правовой статус Исходя из положений Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», гражданским служащим является гражданин РФ, состоящий на государственной должности и исполняющий за денежное вознаграждение из средств государственного бюджета служебные обязанности в объеме обозначенных в нормативно-правовых документах обязанностей и прав. Виды государственных служащих определяются по разным основаниям 1. По функциональному назначению: ◦ служащие, обеспечивающие как специалисты фактическую деятельность по выполнению целей задач, стоящих перед государственными предприятиями, учреждениями, организациями; ◦ должностные лица государственных предприятий, учреждений, организаций, занимающиеся их управлением; ◦ служащие и должностные лица, совмещающие выполнение указанных выше функций. 2. По характеру и объему полномочий: ◦ работники государственных органов власти, выполняющие работу, непосредственно определяемую его целями, задачами и наделенные для этого полномочиями в сфере осуществления государственно-властных функций, но не имеющие права совершать служебные юридически властные акты в качестве средства управления. Их принято определять как оперативный состав; ◦ должностные лица органов государственной власти, имеющие право предъявлять юридически властные требования (предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении. Их называют представителями административной власти; ◦ служащие, деятельность которых связана с обеспечением служебной деятельности оперативного состава и не имеющие права совершать действия, влекущие юридические последствия, а также влияющие на содержание решений данного органа. Они относятся к вспомогательному составу. Статус государственного служащего наряду с определением содержания административно-служебных отношений представляет собой и совокупность установленных законом прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, регламентов деятельности и их ответственности. Они имеют свои особенности. В частности, права и обязанности государственного служащего устанавливаются в пределах компетенции государственного органа, имеют производный характер, так как деятельность государственного служащего подчинена осуществлению задач и функций государственного органа, где он проходит службу. Права должны осуществляться в интересах государства и общества, в силу чего являются одновременно и обязанностью. Другие особенности проявляются в том, что предписания государственных служащих подлежат исполнению теми, кому адресованы, а вводимые ограничения общегражданских прав и особая дополнительная ответственность служащих направлена на повышение эффективности государственной службы и управления, сохранению авторитета властных государственных органов в лице граждан России. И последняя весьма важная особенность: реализация прав и обязанностей гарантируется государством. Права гражданского служащего определены в ст. 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и выделены в две самостоятельные группы: относящиеся к существу служебной деятельности и сопутствующие статусу государственных служащих. Согласно закону, гражданский служащий имеет право на: 1) обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; 2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; * 3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; 4) оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом; 5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; 6) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; 7) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; 8) ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; 9) защиту сведений о гражданском служащем; 10) должностной рост на конкурсной основе; 11) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном этим федеральным законом и другими федеральными законами; 12) членство в профессиональном союзе; 13) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с этим федеральным законом и другими федеральными законами; 14) проведение по его заявлению служебной проверки; 15) защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; 16) медицинское страхование в соответствии с этим федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации; 17) государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества; 18) государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом. Обязанности государственного служащего вытекают из самой сущности государственной службы как исполнения возложенных государством на служащего обязанностей и прежде всего направлены на повышение эффективности системы государственного управления. Федеральным законом «О государственной гражданской службе» определено 12 общих для всех гражданских служащих служебных обязанностей. Их также можно разделить на две группы. К первой группе можно отнести те их них, которые связаны с существом служебной деятельности, а ко второй — сопутствующие статусу гражданских служащих. К основным обязанностям государственного служащего относятся: ◦ обеспечение поддержки конституционного строя и соблюдения Конституции РФ, реализации федеральных законов и законов субъектов РФ, в том числе регулирующих сферу его полномочий; ◦ добросовестное исполнение в соответствии с должностным регламентом должностных обязанностей и соблюдение установленных в государственном органе правил служебного распорядка, порядка обращения со служебной информацией. Выполнение должностных инструкций; ◦ обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан; ◦ исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных (или неправомерных) поручений; ◦ поддержание уровня квалификации, достаточного для исполнения своих должностных обязанностей; ◦ соблюдение норм служебной этики, хранение государственной тайны и иной охраняемой законом тайны, а также неразглашение ставших известными государственному служащему в связи с исполнением им своих должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан; ◦ своевременное рассмотрение в пределах своих должностных обязанностей обращений граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принятие по ним решений в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ. Наряду с общими обязанностями на государственного служащего могут возлагаться и дополнительные, обусловленные как конкретным видом государственной службы, так и конкретной занимаемой должностью в отдельных органах власти и государственных учреждениях, в которых он проходит службу. Неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственными служащими своих обязанностей, а также нарушение ими правил установленных административных процедур являются основаниями возникновения их конфликтов с гражданами. Предоставляя определенные права и возлагая обязанности, необходимые для выполнения задач по государственному управлению, Федеральный закон «О государственной службе Российской Федерации» устанавливает определенные социально-экономические, политические и моральные ограничения, связанные с государственной службой. Они направлены на то, чтобы не допускать превращения государственных органов в источники вседозволенности и разгильдяйства, коррупции и оппозиционности. Согласно закону46, государственным служащим запрещается: 1. участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; 2. замещать должность гражданской службы в случае избрания или назначения на государственную должность, избрания на выборную должность в органе местного самоуправления, на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе; 3. осуществлять предпринимательскую деятельность и приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; 4. быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы; 5. получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц в виде подарков, денежного вознаграждение, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов и иных вознаграждений; 6. выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договоренности государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями; 7. использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; 8. разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; 9. допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности; 10. принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями; 11. использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; 12. использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; 13. создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур; 14. прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора; 15. входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений; 16. заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства; 17. после увольнения с гражданской службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Статья 16 закона устанавливает и ограничения, связанные с гражданской службой. В частности, гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае: 1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; 2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости; 3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений; 4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения; 5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; 6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства; 7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; 8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу; 9) непредставления установленных настоящим федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу; 10) утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции». Федеральными законами могут устанавливаться и иные ограничения. Обязательным условием государственной службы является служебная дисциплина, что и регламентируется как федеральным законодательством, так и другими иными нормативными правовыми актами, в том числе и государственного органа, где непосредственно работает служащий. За нарушение законности и служебной дисциплины, неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей государственные служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную и материальную ответственность. Высокая степень ответственности государственных служащих особо подчеркивает значимость их деятельности в интересах общества и государства. Данное обстоятельство учитывается и в предоставлении им различных льгот. Под ними понимаются установленные законодательством и обеспеченные государством преимущества, предоставляемые государственным служащим в связи с исполнением ими служебных обязанностей. К ним относятся: льготы по налогообложению, пенсионному обеспечению, медицинскому страхованию, оплате жилищных и коммунальных услуг, меры морального и материального поощрения. 7.3. Должности государственной гражданской службы в РФ Понятие должности гражданской службы носит ключевой характер, так как оно является основанием для разработки должностных положений и инструкций гражданских служащих и других документов об их специальных правах, обязанностях и порядке деятельности, а также регулирования гражданской службы. Должность представляет собой единицу в штатном расписании государственного органа с определенным кругом прав и обязанностей по выполнению функций данного государственного органа с установленным государством денежным содержанием и ответственностью за выполнение обязанностей по государственной службе. Именно принадлежность к должности позволяет очертить круг обязанностей служащего, его права и ответственность по исполнению возложенных на него полномочий в федеральных, региональных органах государственной власти Российской Федерации и иных государственных органах, образуемых в соответствии с ее Конституцией. Понятием «государственные должности» охватываются должности двух видов: 1) государственные должности Российской Федерации, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий органов федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации; 2) государственные должности субъектов Российской Федерации, устанавливаемые конституциями и уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий их государственных органов. Виды должностей. Должности гражданской службы подразделяются на такие категории, как руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты, а также на группы: высшие должности гражданской службы, главные, ведущие, старшие и младшие должности гражданской службы. Все должности включаются в единый реестр перечень должностей федеральной государственной гражданской службы, классифицированных по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам47. Каждому гражданскому государственному служащему присваивается классный чин54. Он означает персонально присваиваемый по итогам аттестации или по результатам государственного квалификационного экзамена чин (служебный разряд), соответствующий служебному положению (замещаемой должности), уровню профессиональной и дополнительной специальной подготовки, выслуге лет, принадлежности к определенному ведомству и заслугам. Классные чины устанавливаются в соответствии с группами должностей федеральной государственной гражданской службы (должности гражданской службы) и имеют пять наименований: секретарь, референт, советник, государственный советник Российской Федерации, действительный государственный советник Российской Федерации. В каждом классе чинов предусматривается три степени градации: I, II и III класс. Для отдельных видов гражданской службы предусмотрены другие специальные звания, например, для дипломатической службы предусмотрены дипломатические ранги. Старшинство классных чинов определяется последовательностью их перечисления в группах. Всего установлено пять групп классных чинов: 1) секретарь — младшая группа; 2) референт — старшая группа; 3) советник — ведущая группа; 4) государственный советник — главная группа; 5) действительный государственный советник — высшая группа. Аттестация проводится не чаще одного раза в два года и не реже одного раза в четыре года с целью определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой должности. Ее осуществляет специально создаваемая аттестационная комиссия. Результаты аттестации оформляются соответствующим протоколом, приказом по государственному органу, заносятся в личное дело государственного служащего и могут использоваться при решении вопроса о перемещении по должности: на вышестоящую должность (продвижение по службе), на нижестоящую (по состоянию здоровья, по личной просьбе, в связи со служебным несоответствием, в дисциплинарном порядке) или в связи со служебной необходимостью на равнозначную государственную должность (в целях наиболее эффективной деятельности). 7.4. Прохождение государственной гражданской службы Поступление на государственную гражданскую службу. Согласно ст. 21 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», право поступить на государственную гражданскую службу имеют только граждане Российской Федерации в возрасте от 18 лет. Иностранные граждане, лица без гражданства и имеющие двойное гражданство в нашей стране не могут быть государственными служащими. Обязательным условием для работы в органах государственной власти всех уровней является знание претендентом государственного языка. В Российской Федерации им является русский язык. Подчеркнем, что это касается всех без исключения гражданских служащих, в том числе и работающих в органах власти национальных регионов России. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят и требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей государственной гражданской службы и позволяют определить уровень компетенции государственного служащего. Как правило, он тесно связан с совокупность полномочий, которыми располагает какой-либо орган государственной власти и позволяет характеризовать знания, умения, опыт служащих, которые дают ему возможность профессионально осуществлять управление в особых условиях. Выделяют три уровня компетентности: гражданский, профессиональный, политический. В совокупности они и определяют готовность к управлению государственного и конечно муниципального служащих. Вместе с тем важнейшей ее стороной является морально-нравственная готовность к исполнению возложенных на них обязанностей по управлению. Сегодня она выступает важнейшим фактором, влияющим на действия и поступки должностных лиц занятых в публичном управлении. По нашему глубокому убеждению, многие проблемы в государственном и муниципальном управлении происходят не только от изъянов в профессионализме чиновников, а в большинстве своем от изъянов в их нравственных целях и установках, тех ценностях, которые были сформированы всей системой их воспитания. Воспитанный человек и целостная личность никогда не преступит грань закона, не станет коррупционером и мошенником. Как отмечал в своей предвыборной статье «Демократия и качество государства» Президент Российской Федерации В.В. Путин: «Нам необходим механизм выдвижения народом во власть на всех уровнях ответственных людей, профессионалов, мыслящих в категориях национального и государственного развития и способных добиваться результата»1. В свое время большую роль в выдвижении определенных моральных стандартов сыграл Указ Президента от 12.08.2002 № 885, которым были утверждены «Общие принципы служебного поведения госслужащих». На его основании в органах государственной власти и в отдельных администрациях муниципальных образований были выработаны и утверждены кодексы этики и служебного поведения государственных и гражданских служащих, что, безусловно, способствовало повышению доверия общества к государственным институтам, обеспечению условий для добросовестного и эффективного исполнения госслужащими должностных обязанностей, исключение злоупотреблений на госслужбе. Новым шагом в продвижении морально-этических норм в условиях активизации борьбы с коррупцией стало одобрение в 2010 г. Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции «Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих»48. Оно явилось базовым основанием для разработки и утверждения органами государственной власти и муниципального управления соответствующих кодексов. Они представляют собой свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, которыми должны руководствоваться государственные (муниципальные) служащие независимо от замещаемой ими должности. В нем особое место занимают правила должностного поведения. Кроме того, при разработке типового кодекса всесторонне был учтен значительный европейский опыт и внесены положения, реализация которых создаст препятствия для коррупционных проявлений. Однако только такими документами не возможно активно влиять на морально этические стороны деятельности чиновников. К моменту прихода их на службу они должны быть мотивированы к честному и достойному служению обществу на основе сложившегося «государственного сознания»49. Конкретные квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, определяются на основе типовых квалификационных характеристик и включаются в должностной регламент гражданского служащего. В нем обозначен перечень конкретных обязанностей по занимаемой должности и квалификационные требований к ней в зависимости от ее функциональных особенностей и предмета ведения соответствующего государственного органа. Кроме того, на поступление на работу во властные государственные структуры могут оказывать свое влияние и установленные ограничения, о которых писалось выше. Поступление на гражданскую службу впервые и переход гражданского служащего с одной должности гражданской службы на другую осуществляются на конкурсной основе. Конкурс — это форма замещения должности на основе отбора лучшего претендента путем предварительной оценки его профессиональных, деловых и нравственных качеств. Он позволяет определить профессиональный уровень претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствие установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы. Право на участие в конкурсе имеют все граждане Российской Федерации, отвечающие требованиям, установленным законом для поступления на государственную гражданскую службу, в том числе и те из них, которые на момент его проведения уже находятся на государственной службе и замещают какую либо должность. В некоторых случаях при нахождении на должности может назначаться испытание (испытательный срок), который не может превышать трех, а в отдельных случаях шести месяцев с момента назначения на должность. Путем выборов замещаются государственные должности, которые закон не относит к государственной службе. Прекращение государственно-служебных отношений. Общими основаниями для прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы являются50: • соглашение сторон служебного контракта; • истечение срока действия срочного служебного контракта; • расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего; • расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя; • перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида; • отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы); • отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта; • отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе; • отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом; • обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта; • нарушение установленных настоящим федеральным законом или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы; • выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации; • несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных настоящим законом и другими федеральными законами; • нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных; • отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания. 7.5. Эффективность государственной гражданской службы Вопрос об эффективности государственной службы является принципиальным вопросом государственного управления, что обусловило довольно широкие дискуссии как вокруг самого понятия, так и содержания критериев и методов ее определения. Причины дискуссий обусловлены теми особенностями, которые присущи государственному управлению и его ключевому элементу — государственной службе. Понятие «эффективность» присуще любой деятельности, в том числе и управленческой. Им обозначается продуктивность или результативность, а в экономическом содержании еще и производительность. Через оценку эффективности решается проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений как в организации, так и конкретных участников управленческого процесса. В основе определения эффективности всегда лежат какие-либо критерии, которые представляют из себя некие эталоны, с помощью которых можно оценивать результаты деятельности. И если в экономической науке и менеждменте обстоятельно разработана категория экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки, то в государственном управлении они пока еще не выработаны в полной мере. Данная проблема присуща не только современной государственной системе России, но и другим странам, даже тем, которые имеют достаточно большой опыт функционирования государственной службы. В теории управления в общем виде эффективность определяется как соотношение достигнутых результатов и затраченных на это ресурсов. И такой подход вполне приемлем, если его применять к управлению организацией (фирмой). Однако полного перенесения признаков экономической или управленческой эффективности в сферу государственного управления и государственной службы быть не может, ибо слишком разные по масштабам и характеру задачи приходится решать работникам органов государственного управления и менеджерам фирм или компаний, даже очень крупных. Настоятельная необходимость оценки эффективности деятельности государственных служащих возникла в России уже в середине 90-х годов прошлого века, на самом «пике» постсоветских реформ, в условиях рыхлости государственной системы и неустойчивости власти. Это заставило уже в законе « Об основах государственной службы Российской Федерации», принятом в 1995 г., обозначить определенные правовые контуры оценки деятельности государственных чиновников. В условиях восстановления российской государственности, начавшегося в начале 2000-х годов, эффективность служебной деятельности лиц, работающих во всех эшелонах государственной власти, должна была стать одним из факторов укрепления властных структур и восстановления в обществе авторитета государственных институтов. Тогда Указом Президента Российской Федерации В.В. Путина от 15.08.2001 была утверждена «Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации», ставшая основой для модернизации управленческой деятельности. Значительным шагом в выработке подходов к определению критериев и методов оценки деятельности государственных служащих стал Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 №79 ФЗ и последующее проведение административной реформы. Безусловно, все эти меры в значительной степени содействовали улучшению деятельности и самих властных структур государства и тех, кто в них работает. Однако на сегодня нет достаточных оснований утверждать о эффективной работе государственного аппарата. Именно поэтому утвержденная Указом Президента РФ от 10.03.2009 № 261 Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 гг.)» в качестве важнейших направлений повышения эффективности государственной службы определила разработку и внедрение механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Программой определено, что в настоящее время показатели служебной деятельности государственных служащих должны быть в значительной степени ориентированы на результативность их труда, на достижение целей и приоритетов государственных органов, а уровень денежного содержания государственных служащих в основном зависеть от результатов труда. В ней поставлена задача разработать сбалансированную систему показателей (ССП) результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, а также усилить стимулы к надлежащему исполнению ими должностных регламентов. Ключевым вопросом эффективности деятельности государственных гражданских служащих является вопрос о выборе критериев оценки, ибо оценка эффективности государственного управления — управленческая процедура сравнения результатов тех или иных решений и действий государственных чиновников с какими-либо сформулированными в официальных документах признаками и показателями, в обобщенном виде выражающими общественно значимые ценности, интересы, цели и нормы. При всей дискуссионности и относительности содержания этих показателей можно отметить, что к настоящему времени юридически закреплена система оценки результативности служебной деятельности государственных служащих прежде всего в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Это нашло отражение в таких положениях закона, как включение показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности служащих в должностной регламент, установление особого порядка оплаты труда служащих в зависимости от эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности (ст. 50). Указанной нормой определено также, что данные показатели должны подразделяться на обобщенные, утверждаемые Президентом РФ, Правительством РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, и специфические, которые утверждаются правовым актом государственного органа в соответствии с особенностями его задач и функций. Прежде чем переходить к характеристике показателей, стоит обозначить несколько общих теоретических замечаний. Во-первых, деятельность государственных служащих является составляющей частью общей системы государственного управления, следовательно эффективность их работы должна рассматриваться сквозь призму критериев оценки эффективности функционирования самого государства. И в этом интересны критерии, которые внес в теорию государственного управления Г.В. Атаманчук51. Он, рассматривая во взаимосвязи критерии социальной эффективности государственного управления, довольно точно и объемно охарактеризовал организацию и функционирование государства как субъекта управления общественными процессами. К ним он относит: 1. Целеориентированность (иными словами, целесообразность, целевая обоснованность) организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур. 2. Затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих операций. 3. Стиль функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и других организационных структур. 4. Сложность организации субъекта государственного управления, его подсистем и звеньев. 5. Издержки на содержание и обеспечение функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и иных организационных структур. Во-вторых, эффективность деятельности государственных служащих обусловлена конкретной социальной эффективностью деятельности каждого органа государственной власти и должностных лиц, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. И в этом отношении можно определить такие критерии эффективности, как: 1. Степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц их полномочиям и правовому статусу. 2. Законности решений и действий органов государственной власти, их должностных лиц. 3. Реальность управляющих воздействий. 4. Подчиненность всей деятельности органов государственной власти и их должностных лиц запросам и нуждам людей, созданию условий для их благополучия и развития. 5. Демократичность и устойчивость во взаимодействии органов управления и должностных лиц с гражданами, их объединениями и коллективами, различными социальными слоями общества. 6. Соответствие государственного престижа органа власти и должностного лица реальной их деятельности. 7. Открытость, правдивость и целесообразность управленческой информации, предоставляемой управленческими органами и должностными лицами. 8. Бездейственность управленческой деятельности на формирование в обществе высоких морально-нравственных ценностей и установок. В-третьих, нельзя игнорировать и еще один подход к определению критериев. Его можно назвать детерминистско-менеджерским подходом. Суть данного подхода заключается в том, что оценка эффективности работы госслужащих основывается на чисто профессиональнопроизводственных и экономических показателях, характерных для того отраслевого органа государственной власти и соответствующего структурного подразделения, где работает государственный чиновник. К таким повсеместно применимым критериям общей социальной эффективности управления относятся: ◦ уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам; ◦ темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН; ◦ уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран; ◦ упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом. Как считают отдельные ученые, «эти критерии, скорее, условия, которые необходимо соблюдать при решении проблем эффективности государственного управления»52. И с этим можно согласиться. На основе показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов, законодательно закрепленных, могут быть разработаны показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих. Здесь существует несколько подходов, которые имеет смысл предложить к рассмотрению. Первый подход включает в себя следующие показатели. 1. Показатели конечного эффекта, характеризующие эффективность и результативность деятельности государственного органа. Они могут определять степень достижения каких-либо определенных целей или задач органа государственной власти и позволяют через количественные параметры оценить состояние объекта, на который направлены управленческие действия государственного органа, гражданского служащего. 2. Показатели непосредственного результата, характеризующие качество принятия и исполнения управленческих и иных решений. Они определяют объем, основные параметры и качество выполнения мероприятий, направленных на достижение определенной цели или задачи государственного органа, а также отражать эффективность исполнения определенных задач, работ и видов деятельности гражданского служащего. 3. Показатели состояния управленческих процессов, характеризующие правовое, организационное и документационное обеспечение исполнения решений. Они отражают степень выполнения гражданским служащим служебных обязанностей и должностного регламента и в соответствии с п. 8 п. 2. ст. 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», как правило, включаются в должностные регламенты государственных гражданских служащих. Второй подход к формированию показателей основывается на установлении показателя результативности профессиональной служебной деятельности государственного служащего, разделенного на показатель эффективности деятельности государственного органа и показатель результативности профессиональной служебной деятельности государственного служащего. Эти показатели должны конкретизироваться в измеримых, достижимых (исполнимых), реалистичных (очевидных) параметрах, позволяющих оценить исполнение государственным служащим своих непосредственных функциональных обязанностей, но к ним «не должны относиться квалификационные требования по замещаемой им должности, личные качества, потенциал служащего»53. В конечном счете решающим фактором в выборе критериев оценки служебной управленческой деятельности может быть специфика результатов, выражаемая прямой количественной оценкой исполнения полномочий и регламентных положений и конкретным должностным положением служащего. Другой не менее важный фактор касается этической стороны деятельности чиновника. Здесь оценка должна формироваться на основе мнения населения, полученного с помощью регулярных опросов, и оценки исполнения им кодекса этики и служебного поведения. Третий подход, принятый в мировой практике оценки эффективности деятельности государственных служащих, использует такие показатели, как54: ◦ входящие ресурсы — затраты на осуществление определенной деятельности и набор профессиональных и личных навыков; ◦ показатели процессов — сроки и нормативы выполнения определенной деятельности; ◦ показатели непосредственных результатов — объем проделанной работы; ◦ показатели конкретных результатов — степень достижения целей и задач органов власти и изменение в состоянии целевой группы потребителей; ◦ показатели влияния — эффект воздействия на управляемую подсистему или определенную целевую группу. Эти показатели в определенной степени схожи и с теми, которые применяются в России (табл. 7.1). Виды показателей результативности деятельности государственных гражданских служащих1 Тип показателя результатив Описание Примеры Показатели входящих ресурсов (Input measures) Показатели, характеризующие затраты на осуществление определенной деятельности и (или) набор требований к профес- • Объем финансовых средств, выделенных на реализацию программы • Наличие сертификатов, оценивающих знание иностранного языка • Затраты на командировки Показатели процессов (Process measures) сиональным и личным Показатели, характе ризующие сроки и нормативы выполнения определенной деятельности • Средняя продолжительность согласования одного проекта нормативного правового акта/документа • Количество дней отклонения от графика проведения проверок Показатели непосред ственных результатов Показатели, характеризующие объем проделанной работы (оказанных услуг) • Процент рассмотренных жалоб • Число активных проектов на текущую дату • Доля проектов документов, оформленных с нарушением установленных требований (ПоказателиOutput конечных эффектов (Outcome measures) Показатели, характеризующие степень достижения целей и задач органов власти и (или) изменение в со- • Число погибших в автокатастрофах на дорогах, прошедших инспекцию не более года назад • Сокращение числа совершенных преступлений на 10 тыс. жителей Показатели влияния (Impact measures) Показатели, характе- ризующие эффект воздействия государственного служащего на управляемую подсистему или определенную целевую группу • Сумма средств, сэкономленных при внедрении предложения • Число граждан, удовлетворенных качеством и своевременностью оказания услуги • Процент принятых поправок в законопроект Эффективность деятельности государственных служащих во многом зависит от организации самого процесса оценки. В ходе его осуществления следует учитывать специфику объекта оценки и должностного регламента, функций государственного органа, использовать коэффициенты личного вклада служащего в достижение различных показателей деятельности органа власти, структурного подразделения. Процесс оценки включает в себя: ◦ разработку и правовое установление критериев оценки; ◦ определение сроков проведения, состава комиссии; ◦ выбор методов; ◦ непосредственную процедуру проведения оценки; ◦ обсуждение результатов оценки со служащим; ◦ принятие управленческого решения по результатам оценки; ◦ ее документальное оформление; ◦ определение результативного вознаграждения. Он должен быть демократичным и открытым, носить системный, а не эпизодический характер, проходить без формализма и охватывать все категории государственных служащих, в том числе и высшее руководство государственных органов. Отдельные авторы предполагают рассматривать в качестве объектов оценки затраченные ресурсы (сбор информации по конкретному вопросу, подготовка справки и др.) и непосредственный результат труда государственного служащего, поддающийся количественной оценке, ориентация на потребителя госуслуг, профессиональная компетентность, степень ответственности при исполнении поручения, управленческое поведение, напряженность труда. Сюда можно включать и требования регламентов, качество реализации законодательства в сфере деятельности госслужащего, качество исполнения и отсутствие нарушений. Такие предложения заслуживают внимания и практического использования, не исключая и других подходов, обусловленных категорией и группой должностей государственной службы1. В качестве методов оценки деятельности государственных служащих можно использовать: 1. Метод управления по целям. Основан на оценке достижения служащими целей, намеченных на конкретный период времени. Используется для оценки руководителей и специалистов 2. Метод шкалы графического рейтинга. Основан на проставлении соответствующей оценки каждой черте характера оцениваемого работника. 3. Метод вынужденного выбора. Основан на отборе наиболее характерных для данного работника характеристик (описаний), соответствующих эффективной и неэффективной работе. 4. Описательный метод. Выявляет преимущества и недостатки поведения работника по определенным критериям (количество и качество работы, знание работы, личные качества, инициативность и др.) с помощью шкалы рейтинга. 5. Метод анкет. Включает набор вопросов или описаний поведения работника, из которых выбираются или оцениваются присущие работнику описания, затем анализируется общий рейтинг анкеты. 6. Ситуационный метод. Основан на использовании списка описаний правильного и неправильного поведения работника в отдельных решающих ситуациях, на основе соотнесения которых производится оценка деятельности. 7. Метод шкалы рейтинговых поведенческих установок. Основан на использовании решающих ситуаций, из которых выводятся характеристики результативности труда на основании рейтинга описания поведения работника и его квалификации. 8. Метод наблюдения. Основан на наблюдении и оценке поведения работника в решающей ситуации текущего времени и фиксации количества случаев типичного или специфического поведения. Существуют и другие методы оценки деятельности государственных служащих55. Государственной службе в современной России не так много лет, но при всех противоречивых процессах периода ее возникновения и становления стоит отметить, что в целом благодаря труду государственных чиновников удается позитивно решать многие проблемы возрождения страны. Как в любом сложном процессе, в нем встречается много проблемных вопросов. К ним стоит отнести следующие: 1. Определение оптимального баланса между необходимостью подготовки (количественной и качественной) специалистов в области государственного и муниципального управления и реальными потребностями органов государственной власти в специалистах данного профиля. 2. Формирование реального кадрового резерва и целостной системы профессионального воспитания современных специалистов в области публичного управления. 3. Борьба с коррупцией и причинами, ее порождающими. 4. Выработка системы критериев и показателей оценки деятельности государственных служащих, привлечение к этому экспертных групп и общественных институтов. 5. Создание эффективной системы постоянного развития государственных служащих на основе их непрерывной профессиональной подготовки и переподготовки с использованием современных образовательных технологий, позитивного управленческого опыта старших поколений и разумного опыта других стран. Вопросы и задания для самоконтроля 1. В чем сущность государственной службы и какова ее социально-политическая природа? 2. Каковы основные функции системы государственной службы? 3. Чем определяется статус государственного служащего? 4. Из чего складывается процесс прохождения государственной службы? 5. Что можно предпринять для повышения престижа государственной службы в современных условиях? 6. Каковы правовые основы предупреждения и урегулирования возникающих конфликтов интересов в системе государственной службы? 7. Используя примеры из практики государственного управления, дайте характеристику государственной гражданская службе как социальному институту. Определите место и роль государственной службы в системе социального управления. 8. Раскройте с помощью логической схемы содержание основных принципов построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации. 9. Изобразите графически основные этапы и элементы системы прохождения государственной службы. 10. Составьте таблицу «Права и обязанности государственного служащего и их правовое закрепление». 11. Подготовьте эссе на тему «Нравственность как неотъемлемая составляющая профессиональной культуры государственного служащего». 12. Проанализируйте и оцените уровень профессионализма современного кадрового состава государственного управления. Рекомендуемая литература 1. Административная этика //Под ред. B.JI. Романова. — М., 1999. 2. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2008. 3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2010. 4. Атаманчук Г.В. Система государственного и муниципального управления. М., 2007. 5. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения. — М., 1990. 6. Государственная служба: Учебник / Под ред. В.Г. Игнатова. — М.; Ростов/на Дону, 2008. 7. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебник. — М.: Кнорус, 2007. 8. Государственная гражданская служба России: опыт и проблемы становления / Под ред. А.И. Турчинова. — М., 2005. 9. Игнатов В.Г., Белолипецкий В.К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: в контексте истории и современности. — Ростов-на-Дону, 2000. 10. Кабашов С.Ю. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие. — М., 2010. 11. Козбаненко В.А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание. — М., 2003. 12. Лукьяненко В.И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля. — М., 2004. 13. Нравственные основы государственной службы России: Учебное пособие / Под ред. В.М. Соколова. — М., 2003. 14. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. — М.: Юристъ, 2005. 15. Основы государственной службы и кадровой политики: Учеб. пособие/ В.В. Черепанов; В.П. Иванов. — М., 2008. Нормативные правовые акты 1. Конституция Российской Федерации. — М., 1993. 2. Федеральный закон РФ от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2003. — № 22. - Ст. 2063; № 46. - Ст. 4437. 3. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2004. — №31. -Ст. 3215. 4. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих. Указ Президента Российской Федерации от 12.08.2002 № 885. 5. О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений. Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 111. 6. О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим. Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 113. 7. О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 112. 8. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации. Одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21). http://36. rospotrebnadzor.ru/gos_kad/gos_kopp/3964/print_page Раздел III. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Глава 8. ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Понятие и сущностные признаки местного самоуправления Местное самоуправление — основа российской государственности Конституционные основы местного самоуправления 8.1. Понятие и сущностные признаки местного самоуправления Местное самоуправление, как форма народовластия населения, является базовой основой конституционного строя России. Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 г., под местным самоуправлением понимает «способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения»56. Данное положение и было взято за основу в современном российском законодательстве. «Местное самоуправление в Российской Федерации, — записано в ст. 2 Закона «Об общих принципах местного самоуправления», — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, не установленных федеральными законами, законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»57. На его основе сформулированы сущностные признаки местного самоуправления58: • самостоятельность существования в системе управления обществом и государством организационно и экономически обособленного территориального образования, его органов самоуправления, наделенных статусом юридического лица; • наличие и реальное функционирование местных представительных органов, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования; • возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам жизнедеятельности местного коллектива; • выборность местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость их состава, осуществление общественного контроля над аппаратом управления; • ответственность органов местного самоуправления в рамках своей компетенции. 8.2. Местное самоуправление — основа российской государственности Местное самоуправление в России вплоть до XVI в. строилось на основе народных обычаев и сложившихся не нормировавшихся законом традиций, корни которых уходили в родоплеменные отношения. Наиболее ранним проявлением самоуправления на Руси была вечевая демократия. Основой ее являлась добровольная общность самостоятельных хозяев — древнерусская община. Она обладала административно-судебной самостоятельностью, а высшим органом управления общины были сходы (собрания) жителей — вече, на которых решались важнейшие жизненные вопросы: о войне и мире, о приглашении угодных и изгнании неугодных князей, о принятии законов, избрании должностных лиц и др. Вече, как форма народовластия, сохранялось в Новгороде, Пскове, Вятской земле до конца XV в., превратившись постепенно из органа прямой демократии в орган представительной власти. К середине XVI в. такая система управления территориями изжила себя и стала препятствовать задачам централизации власти. Более того, она порождала среди чиновничьего люда мздоимство и казнокрадство, что отрицательно влияло на авторитет теперь уже царской власти. Иван IV проводит реформу устройства власти: происходит замена кормления системой местного управления через наместников и волостелей губными и земскими учреждениями, обладавшими экономической, финансовой, полицейской и судебной властью59. В результате централизации государственного управления в России в XVII в. устанавливается система приказного воеводского управления на местах, что привело к бюрократизации местного управления. Петр I Указом 1699 г. преобразовал земские избы в органы преимущественно городского управления. Они состояли из выбираемых посадскими людьми бурмистров и подчинялись Бурмистерской палате, а с 1708 г. — губернаторам. В 17211724 гг. земские избы были заменены магистратами и ратушами. В дальнейшем преемники Петра I упраздняют магистраты, тем самым сконцентрировав местную власть у губернаторов и в уездах у воевод60. При Екатерине II развитию системы местного управления был придан определенный импульс, заложены основы, ставшие определяющими до введения земских учреждений. При довольно сильной централизации государственного управления в последней четверти XVIII в. были созданы всесословные местные органы, имевшие права по внутреннему управлению. Учреждались губернские и уездные дворянские собрания, избиравшие должностных лиц местной администрации и суда. Сословным обществам предоставлялось право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Значительная часть местных вопросов решалась в избиравшихся из всех трех сословий «приказах общественного презрения». В городах сохранялись как судебные органы магистраты. Вместе с тем появились городские думы, которые избирали из представителей различных сословий ее исполнительный орган — «шестигласную думу». Но по-прежнему много вопросов находилось в ведении представителей государственных органов управления — городничего, полицмейстера, которые надзирали за местным управлением и судом. Внесены были некоторые изменения и в сословную судебную систему. Она включала в себя верхние (губернские) и уездные суды (от дворянства), «нижние расправы» (суды над крестьянами) и «верхние расправы». Был еще в губерниях и «совестный суд». Стоявшие во главе губернии генерал- губернаторы осуществляли надзор и за состоянием дел в местном управлении и за судебной деятельностью. Исторические вызовы середины XIX в., обусловленные в том числе развитием капиталистических отношений России и отменой крепостного права, заставили самодержавие осуществить реформы. Проведенные при Александре II земская и городская реформы ставили своей целью децентрализацию управления и развития начал местного самоуправления в России. Их правовой основой стали Положение о земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое положение от 16 июня 1870 г., закрепившие такие основополагающие начала местного самоуправления, как право на заведование местными делами, наличие выборных представительных органов самоуправления и их независимость от системы государственных учреждений61. В систему местного самоуправления включались земские избирательные съезды, земские собрания (губернские и уездные), земские управы, городские думы и городские управы. Выборы депутатов «гласных» земских собраний и городских дум строились на принципах формальной всесословности, равенства и сменяемости членов, имущественном цензе. Земские собрания и городские думы являлись распорядительными органами местного самоуправления, они избирали из своего состава исполнительные органы — земские и городские управы. Земские и городские органы самоуправления не были включены в систему государственных учреждений и не подчинялись местным правительственным чиновникам. В полномочия земских и городских учреждений исключительно входили благоустройство, содержание дорог, народное образование, земская медицина, попечение о развитии торговли и промышленности, общественное призрение и другие вопросы местного хозяйства. Органы земского и городского самоуправления самостоятельно решали вопросы подбора и подготовки своих служащих, определяли структуру управления, имели право установления местных налогов. Однако в рамках российской консервативной традиции государство оставляло за собой весомые функции для контроля и определенного влияния на их деятельность, чем занимался аппарат министра внутренних дел и губернаторов. Такие выборные должностные лица, как председатели городских и земских уездных управ, утверждались губернаторами. Местные и центральные органы государственной власти буквально «заваливали» земства различным распоряжениями, циркулярами, ограничивавшими их инициативу и самостоятельность. Относительный либерализм в организации местного самоуправления в период правления Александра III сменился жестким государственным контролем и влиянием. Были расширены сословные ограничения для крестьян, усилилась роль дворянства. Крестьянство лишилось права избирать гласных и их стал назначать из избранных крестьянами кандидатов губернатор. В соответствии с принятыми актами власть передавалась должностным лицам из числа местных помещиков, сосредоточивших в своих руках и судебную, и административную власть. Усилился надзор и контроль правительственных чиновников (губернатора) за деятельностью органов местного самоуправления. Столь реакционное огосударствление местного самоуправления не могло оставить безучастным к нему русское общество, и в период буржуазно-демократической революции 1905—1907 гг. реализуется совершенно новая общественная инициатива — рабочие и крестьянские Советы депутатов (уполномоченных). Они являлись органами классового представительства трудящихся и действовали от имени граждан, выполняя их наказы. Корни появления Советов следует искать в традициях русской общинности, привнесенных в городскую среду рабочими, тесно связанными с деревней и ее вековым укладом. Поэтому не удивительно, что в политических условиях февраля 1917 г. Советы вновь словно возродились и к октябрю стали авторитетной политической силой, что и позволило большевикам, используя этот феномен, обеспечить себе политический успех и стать во главе России. Стоит отметить, что Временное правительство предприняло попытку земской реформы местного самоуправления. Однако осуществить ее в полной мере не удалось. После Октябрьской революции 1917 г. старые органы земского и городского самоуправления были упразднены и с ними забыты довольно значительные преобразовательные успехи земств, а также уникальный опыт их деятельности. С 1918 г. в основу организации власти на местах был положен, законодательно закрепленный принцип единства системы Советов как органов государственной власти. В систему государственных органов входили областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и избираемые ими исполнительные комитеты. Формирование съездов Советов осуществлялось на основе многостепенных выборов62. Определенные демократические новации были введены Конституцией СССР 1936 г. Установлено всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Высшим организационным принципом построения и деятельности системы Советов, как представительных органов, был демократический централизм. Он формально допускал определенную самостоятельность местных органов, но в действительности существовала жесткая централизация и концентрация власти в руках государства и органов партии коммунистов. Все местные представительные органы стали называться Советами. Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти, исполнительными и распорядительными органами. Такая противоречивость положения Советов делала их деятельность не в полной мере эффективной, а отсутствие на местах реальных возможностей ресурсного обеспечения управления местными делами сводила на нет многие усилия по преобразованию территорий, ставила их в положение «вечно просящих» у более экономически мощных предприятий, колхозов, совхозов, научноисследовательских организаций. К началу 1990-х годов накопившиеся в обществе противоречия привели к кризису государственной власти и обусловили необходимость ее реформирования. Среди идей демократизации общественной жизни теория местного самоуправления обрела популярность. Первым шагом по организации органов местного управления и их деятельности стало принятие 6 июля 1991 г. Закона Российской Федерации № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Однако предпринятая реформа практически не была проведена, так как местное самоуправление в условиях глубокого социально-экономического кризиса не было обеспечено в материальном, организационном и правовом отношении. Помешали и политические ориентации либералов, возглавивших на том этапе общественное движение в стране. Они привели к тому, что местные Советы были исключены из числа органов государственной власти, и само их название стало синонимом коммунистической реакции. В соответствии с указами Президента РФ деятельность местных Советов прекращалась, а их функции до избрания новых представительных органов местного самоуправления возлагались на местную администрацию — исполнительные органы в системе местного самоуправления, главы которой назначались высшим должностным лицом субъекта Федерации. Опыт осуществления местного самоуправления в новой России показал его жизнеспособность. В то же время он выявил многие проблемы, которые в условиях взятого с 2000 г. курса на укрепление российской государственности требовали своего решения. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-Ф3 положил начало реформе местного самоуправления, в результате которой было образовано 24 510 муниципальных образований. Эта реформа позволила приблизить властное управляющее воздействие к самым низовым ячейкам российского сообщества, выявить множество не решавшихся жизненно важных проблем граждан, доказав правильность выбранной стратегии на возрождение в России местного самоуправления. 8.3. Конституционные основы местного самоуправления Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. определило основные принципы организации и деятельности местного самоуправления. Конституция признала и гарантировала право народа на местное самоуправление, установила основополагающие нормы организации местного самоуправления. Ее положения были конкретизированы и развиты в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации, важнейшим из которых стал Федеральный закон от 28.08.1995 № 165-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Уже с весны 1996 г. по всей стране стали формироваться органы местного самоуправления и целостная система управления муниципальными образованиями. На 1 января 2013 г. в Российской Федерации насчитывалось 23 тыс. муниципальных образований. Из них 1817 муниципальных районов и 518 городских округов. Всего в России было 20 409 поселений, в том числе 1618 городских и 18 722 сельских63. Конституция Российской Федерации с учетом специфики российской государственности и принципов построения власти определяет единые и общие для всей территории России основы построения и функционирования муниципальной власти. В то же время определяет и пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных и региональных органов государственной власти. Конституция закрепляет целый комплекс норм и институтов муниципально-правового значения, к которым относятся: 1) институты местного самоуправления как основа конституционного строя и одна из форм народовластия (ст. 3, 8, 9,12); 2) институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43,46); 3) институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной (муниципальной) власти (ст. 130-133). Важно подчеркнуть, что в Конституции нашли свое отражение принципы и нормы международного права, в частности, Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., подписанной Россией в 1996 г. и ратифицированной в 1998 г. Хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти. Конституция РФ закрепляет такие начала организации местного самоуправления, как: ◦ положение о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности (ст. 8); ◦ право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132). Одновременно, признавая право граждан на местное самоуправление, Конституция гарантирует его осуществление в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций через формы прямой и представительной демократии (ст. 130, 132). Она определяет также сферу деятельности местного самоуправления: вопросы местного значения, при этом допуская возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 130,132). В Конституции установлены важнейшие гарантии прав местного самоуправления: а) самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления (ст. 131); б) необходимость учета мнения населения при изменении границ территории местного самоуправления (ст. 131); в) обязательность передачи органам местного самоуправления соответствующих материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями (ст. 132); г) компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133); д) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, а также судебная защита этих прав (ст. 133). Особое значение имеет закрепление в Конституции положения о необходимости признания местным самоуправлением прав и свобод человека и гражданина. Она закрепляет за гражданами России: • право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст. 32); • обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33). Как мы уже отмечали, Конституция определяет направления деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства, медицинского обслуживания, основного общего и среднего профессионального образования. Основные конституционные положения были конкретизированы и развиты в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации. Вопросы и задания для самопроверки 1. В чем состоит политическое, экономическое и социальное значение местного самоуправления? 2. В чем отличие местного самоуправления от государственной власти? 3. Каковы сущностные характеристики местного самоуправления, вытекающие из определения местного самоуправления, сформулированного Советом Европы? 4. Чьи интересы выражает в обществе местное самоуправление и в чем состоят эти интересы? 5. Какие функции выполняет местное самоуправление в современном обществе и как они закреплены законодательно? 6. Какова миссия и основные задачи местного самоуправления? Раскройте принципы организации местного самоуправления. Литература 1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. — М.: Аспектпресс, 2004. 2. Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие. — СПб.: Питер, 2005. 3. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. — М.: Гардарики, 2012. 4. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. — М..Проспект, 2006. 5. Государственное и муниципальное управление: итоговая государственная аттестация студентов: Учебное пособие / Под ред. Е.Г. Коваленко. — М.: ИНФРА-М, 2008. 6. Зотов В.Б. Система муниципального управления в схемах: Учебное пособие. — М.: Ось-89, 2007. 7. Игнатюк Н.А., А.А. Замотаев, А. В. Павлушкин. Муниципальное право. — М.: Юстицинформ, 2005. 8. История государственного управления России: Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. — Ростов н/Д: Феникс, 2010. 9. Кабашов С.Ю. Организация муниципальной службы: Учебник. — М., 2012. 10. Кудилинский М.Н., Шевелева И.А. Муниципальное право России: Учебник. — СПб., 2005. 11. Кузнецов В.В., Ваховский В.В. Местное самоуправление в системе государственного управления: Учебное пособие..—Ульяновск: УлГТУ, 2009. 12. Одинцов А.А. Государственное и муниципальное управление: введение в специальность: Учебник. — М.: Экзамен, 2007. 13. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. — СПб.: Питер, 2007. 14. Система муниципального управления: Учебник / Ред. В.Б. Зотов. — 5-е изд. — Ростов н/Д: Феникс, 2010. 15. Чиркин В.Е. Система муниципального управления: Учебник,- М.: НОРМА, 2008. 16. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. — М.:Юристъ, 2010. 17. Широков А.Н. Муниципальное управление / А.Н. Широков, С.Н. Юркова. — М., 2010. 18. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. - М.: ЭКМОС, 2004. Нормативно-правовые документы 1. Конституция Российской Федерации. М.: ЮЛ, 1993. 2. Европейская хартия местного самоуправлении // Собр. законодательства РФ. — 1998. — № 36. — Ст. 4466. 3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ. Глава 9. ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Институты и органы местного самоуправления Полномочия муниципальных органов власти Механизмы формирования и модели органов местного самоуправления Система органов местного самоуправления и их характеристика Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления 9.1. Институты и органы местного самоуправления Под основами местного самоуправления понимаются сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, на базе которых строится вся система местного самоуправления, осуществляет свои задачи и функции муниципальная власть. Среди них ведущую роль играют организационные основы, ибо только опираясь на них возможно формирование и организация практической работы различных органов местного самоуправления и координация их деятельности, в том числе с органами государственной власти. Организационные основы содержат в себе совокупность муниципально-правовых норм и принципов, закрепленных Конституцией РФ, нормативно-правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований, устанавливающих: 1) общие принципы системы формирования органов местного самоуправления; 2) структуры органов местного самоуправления и общие принципы формирования; 3) особенности организации самоуправления в разных видах муниципальных образований и на территориях со специальным административно-правовым режимом; 4) основы организации муниципальной службы. Практическая реализация организационных основ местного самоуправления базируется на таких законодательно закрепленных принципах, как: а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; в) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; з) законность в организации и деятельности местного самоуправления; и) гласность деятельности местного самоуправления; к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; л) государственная гарантия местного самоуправления. Само население может принимать или влиять на принятие различных решений как тактического, так и стратегического характера. Однако их практическое воплощение сосредоточено преимущественно в создаваемых органах местной власти. Именно им приходится решать политические, организационные, правовые, экономические, хозяйственные, социальные, духовно-нравственные задачи, что и делает их своеобразным стержнем, на котором строится вся система управления любым муниципальным образованием. Обязательными органами местной власти являются представительный орган и глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), а также контрольный орган64. Могут образовываться, если это предусматривается уставом, и любые другие органы и выборные должности местного самоуправления, имеющие в решении вопросов местного значения собственные полномочия. К ним следует отнести собрания, сходы, избирательные комиссии, различные постоянно и временно действующие комиссии и советы, оперативные штабы и др. Вместе с тем множество реализуемых местным самоуправлением функций не означает, что под каждую функцию должен быть обязательно образован какой-либо орган или назначено должностное лицо. 9.2. Полномочия муниципальных органов власти Каждый из органов местного самоуправления, для того чтобы выполнять свои функции, наделен определенными полномочиями. Как известно, проблем в жизни любого муниципального образования довольно много, и местная власть уполномочена решать их на своем уровне. Вместе с тем, рассматривая местное самоуправление как низовое звено в системе власти страны, государство наделяет органы местного самоуправления рядом государственных полномочий, так как именно на местах, в муниципальных образованиях они могут реализоваться более оперативно и с высокой степенью эффективности. Главное, чтобы в этом случае обеспечивался разумный баланс местных и государственных полномочий. К числу местных полномочий относятся все те, которые обеспечивают жизнедеятельность населения. В их числе: управление местными финансами, имуществом, развитием всех видов образования, культуры, спорта, обеспечение условий для энергообеспечения, охраны общественного порядка и проч. Всего их по законодательству около 100. В число государственных полномочий входят вопросы оборонного характера, общественной безопасности, социальной направленности. Как правило, для реализации местных полномочий формируется определенная структура органов власти, определяется круг подразделений и должностных лиц, но вместе с тем могут создаваться специальные органы, исполняющие государственные функции, или это может быть поручено профильным структурным подразделениям органов местного самоуправления. В любом случае передача полномочий всегда означает несение административной ответственности органов местного самоуправления перед государственными органами власти субъекта Федерации и страны и контроль с их стороны за исполнением. Здесь важным условием исполнения является наличие у органов местного самоуправления финансовых ресурсов, которые должны быть переданы им государством вместе с полномочиями. 9.3. Механизмы формирования и модели органов местного самоуправления История публичного управления выработала два главных механизма формирования органов местного самоуправления — выборы и назначение. При этом выборам отдается предпочтение. Такая демократическая традиция с 2003 г. становится все более устойчивой в практике российского местного самоуправления, ибо через выборные начала проявляются главные факторы успешности не только органов местной власти, но и местного самоуправления в целом. Выборы выступают как его источником, так и инструментом оценки. Через них осуществляется своеобразный общественный договор, с помощью которого население «нанимает» органы власти на работу по обеспечению надлежащих условий жизни на территории муниципального образования. Таким образом, должна происходить трансформация должностных лиц и органов местного самоуправления в подлинных «слуг» народа, что не всегда воспринимается и реализуется на муниципальном уровне власти. Отсюда происходит ложное понимание миссии муниципального управления, обусловленное деформацией управленческих ценностей. Органы местного самоуправления и должностные лица могут избираться непосредственно населением и (или) создаваться представительным органом муниципального образования, а также назначаться избранными должностными лицами. При этом, поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в данный процесс вмешательство органов и должностных лиц государственной власти в соответствии с законодательством недопустимо. При формировании органов местного самоуправления принципиальным вопросом является вопрос о правах муниципальных образований в процессе формирования структуры и штата должностных лиц органов местного самоуправления. В настоящее время существует несколько видов избирательных систем, но основные из них — мажоритарная, пропорциональная, смешанная. Они устанавливаются законодательством субъектов РФ, но право окончательного выбора остается за самими муниципалитетами, которые могут закрепить в своем Уставе в зависимости от численности избирателей, вида муниципального образования и других факторов один из предлагаемых законом вариант избирательной системы. Вместе с тем российская практика свидетельствует, что субъекты РФ достаточно жестко регулируют процедуру муниципальных выборов. Второй механизм формирования органов МСУ — назначение — принято называть хозяйственным и его нельзя недооценивать, ибо органы местного самоуправления в своем стремлении обеспечивать социально-экономическое развитие территории и благополучие граждан должны уметь профессионально хозяйствовать. Однако такой вид формирования органов МСУ требует тщательной предварительной подготовки, так как в практике нередки сложные (часто деструктивные) конфликты между «выборным» и «назначенным» (контрактным) представителем власти. К примеру, избрание главы муниципального образования непосредственно населением делает его полномочия более устойчивыми и создает при определенных негативных для него обстоятельствах условия для разрешения возникающего конфликта в свою пользу посредством апеллирования к мнению избравших его жителей, что не всегда согласуется с объективными потребностями развития. При формировании органов местного самоуправления принципиальным является вопрос выбора организационной модели местного самоуправления. Основными факторами, влияющими на выбор модели построения структуры органов местного самоуправления, являются: численность населения и размеры территории муниципального образования, объем и сложность решаемых задач, социально-политическая ситуация и другие объективные и субъективные факторы. В практике осуществления местного самоуправления многих стран сложились три основные модели организационных структур. Первая модель «Сильный глава (мэр) — Совет (представительный орган)»65. При данной модели все население избирает представительный орган и высшее должностное лицо, что дает ему довольно широкие полномочия. Он может накладывать вето на решение Совета, самостоятельно формировать администрацию, руководить ею, назначать и освобождать от должности ее сотрудников и даже организовывать работу Совета, председательствовать на его заседаниях, подписывать решения, им принимаемые. В свою очередь, Совет наделяется правом контроля за деятельностью администрации, преодоления вето большинством голосов депутатов, наличием присущих лишь представительному органу полномочий, связанных с определением финансовой и имущественной политикой муниципального образования. Досрочный роспуск Совета и прекращение полномочий мэра может происходить по решению местного референдума. Вторая модель «Слабый мэр — Совет»73. При ней главу муниципального образования избирают депутаты представительного органа из своего состава. Данная модель обеспечивает активное влияние депутатов мастного парламента на деятельность высшего должностного лица. Он во многом становится своеобразным «заложником» представительного органа. Значительный круг его действий по реализации полномочий становится подконтрольным и подотчетным Совету. Без согласования и его согласия он не может осуществлять формирование администрации, решать кадровые вопросы. Более того, досрочное прекращение полномочий Совета означает и прекращение полномочий мэра. Данная схема может при определенных обстоятельствах создавать основу для возникновения конфликтных ситуаций, так как любое изменение в политической расстановке или в корпоративных отношениях в депутатском корпусе способно оказывать противодействие деятельности главы муниципалитета. Третья модель «Совет — Управляющий»66. При этой модели должность мэра отсутствует. Из числа депутатов Совета избирается председатель, который руководит только деятельностью представительного органа. Администрацию муниципального образования возглавляет нанимаемый по контракту управляющий, который и определяет отношения с Советом. Представленные выше модели организации местной власти могут рассматриваться как базовые и на их основе в зависимости от практики управления теми или иными муниципальными образованиями возможно создание и других управленческих структур. В Российской Федерации наиболее устоявшимся и распространенным вариантом стал вариант, когда глава, являясь высшим должностным лицом, руководит администрацией, а Совет возглавляет избираемый из состава депутатов председатель, который организует работу представительного органа и ведет его заседания. Причем эта должность может быть как освобожденной, так и на общественных началах, что определяется, исходя из финансовых возможностей муниципалитета, традиций, политического и личностного влияния председателя. Данная модель, как правило, ориентирована на руководителей, способных быть и политическим лидером региона и хорошим менеджером. Однако слабым местом такой вариации построения власти является доминирование в системе управления исполнительного органа власти, что может быть источником политического конфликта и принижать демократические принципы самого местного самоуправления. Отдельным вариантом может быть передача главой местного самоуправления функций управления администрацией нанятому по контракту управляющему, что позволяет главе больше сосредоточиваться на решении стратегических и представительских задач, выстраивании необходимых отношений с представительным органом. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований органу местного самоуправления наделяются (могут наделяться) правами юридического лица, что дает им право быть муниципальными бюджетными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций. 9.4. Система органов местного самоуправления и их характеристика 9.4.1. Представительные органы местного самоуправления Представительные органы муниципальных образований — это выборные органы, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Они являются основными и обязательными выборными органами в структуре органов местного самоуправления территории. Других представительных органов на ней не может быть. Состоит из депутатов, избираемых прямым тайным голосованием граждан. Именно это обстоятельство и делает его органом местной власти, представляющим интересы населения муниципального образования, что дает право иметь исключительную компетенцию по принятию ряда решений от его имени. Депутатская деятельность обеспечивается системой гарантий, включающих в себя организационные, социальные и трудовые гарантии. Гарантии действуют на весь срок полномочий депутата, а также последующую служебную деятельность по окончании депутатских обязанностей. На представительный орган в силу его особого местоположения в системе местной власти ложится большая ответственность за выполнение созидательной и развивающей главной миссии местного самоуправления. В этой связи важно обратить внимание на то, что представительный орган, как и глава муниципалитета, местная администрация, обязан выявлять и формировать потребности населения муниципального образования, вовремя видеть возникающие социально-экономические проблемы и все делать для того, чтобы адекватно формулировать стратегические цели и пути развития муниципального образования. А это в свою очередь требует и соответствующих поставленным целям и задачам решений и действий, в том числе по привлечению средств, необходимых для их достижения. Останавливаться на таком очевидном управленческом понятии приходится, так как в некоторых муниципальных образованиях представительные органы дистанцируются от своей миссии быть активными участниками развивающего и созидательного процесса, оставляя за собой нормотворческие и контрольные функции, все остальные возлагая на глав и администрации муниципальных образований. Такая позиция, если она еще и политизируется, может порождать деструктивные конфликтные ситуации в органах местного самоуправления и препятствовать территориальному развитию. Представительный орган является коллегиальным органом и по вопросам своей компетенции принимает большинством голосов от установленной численности депутатов решения, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, находящимися на территории муниципалитета. Также он может принимать решения по вопросам организации своей деятельности. Особое местоположение представительного органа в системе власти определяется наличием у него исключительной компетенции. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЭ к такой исключительной компетенции относятся вопросы, не требующие для своего решения проведения местного референдума, опросов общественного мнения, публичных обсуждений на собраниях и конференциях граждан и которые вправе решать только представительный орган муниципального образования и не вправе решать никакой иной орган. В число таких вопросов входят: • принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; • утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; • установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах; • принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; • определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; • установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; • определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; • определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; • контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; • принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку67. Круг полномочий представительного органа может быть расширен (но не сужен) уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Особое место занимают полномочия представительного органа по контролю за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Основными формами его могут быть: заслушивание на заседаниях представительного органа ежегодных отчетов главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом. Наряду с контрольным органом муниципального образования, сформированным на муниципальных выборах или представительным органом, оно правомочно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ создавать и свой контрольно-финансовый орган. Другая особая функция, присущая лишь только представительному органу, — учредительная. Принимая устав муниципального образования, представительный орган тем самым принимает решение о создании помимо местной администрации и главы муниципального образования иных органов местного самоуправления и наделяет их собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Он же решает, какие из них наделяются правами юридического лица, и определяет их целевую правоспособность. Структура местного представительного органа Руководящий состав представительного органа — председатель и его заместители. Как правило, они избираются из состава депутатов представительного органа местного самоуправления. Если предусмотрено уставом, то из числа председателя, заместителей и председателей комиссий (а в некоторых муниципалитетах старейших депутатов) может создаваться президиум представительного органа. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает вариант, когда организацию деятельности представительной власти осуществляет глава муниципального образования, избранный населением, что должно быть обозначено в уставе. Тот или иной вариант формирования руководящего состава представительного органа активно влияет на содержание и объем полномочий руководителя представительного органа. В структуре представительных органов существуют и функционально-структурные звенья. К ним относятся постоянные и временные депутатские комиссии, выполняющие преимущественно организационно-подготовительные и контрольные функции, временные депутатские комиссии, депутатские территориальные группы. Организационно-правовыми формами деятельности местных представительных органов являются их заседания, что объясняется коллегиальным характером работы представительной власти. На них решаются все важнейшие вопросы, входящие в полномочия органов местного самоуправления, и принимаются нормативные документы. Заседания могут быть очередными и внеочередными, открытыми и закрытыми. Направления и формы деятельности депутатов В соответствии со своими полномочиями депутат ведет прием граждан, рассматривает поступившие от них предложения, заявления и жалобы, изучает общественное мнение и информирует избирателей о своей деятельности. Работая в представительном органе местного самоуправления, депутаты помимо своего участия в его заседаниях и заседаниях постоянных комиссий выполняют поручения представительного органа и его председателя, участвуют в депутатских слушаниях, могут обращаться с депутатскими запросами к должностным лицам местного самоуправления, выступать с правотворческими инициативами. При этом депутат пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, отнесенным к компетенции представительного органа. Депутатский корпус имеет право создавать в составе представительного органа партийные группы и другие депутатские объединения. Правовое, информационное, научно-методическое, материально- техническое обеспечение деятельности представительного органа и его заседаний, председателя представительного органа, депутатских комиссий, отдельных депутатов осуществляет аппарат представительного органа. Однако довольно часто это возлагается на подразделения администрации муниципалитета. Финансирование деятельности представительного органа осуществляется из бюджета муниципального образования, в котором отдельной статьей предусмотрены средства на обеспечение его деятельности. Распоряжаются данными средствами депутаты и председатель представительного органа. Сроки полномочий представительного органа и депутатов устанавливается уставом муниципального образования и не могут быть менее двух и более пяти лет. Депутаты могут работать на постоянной основе, получая за это заработную плату и являясь муниципальными служащими, но в значительном числе муниципальных образований работают на непостоянной основе. 9.4.2. Глава муниципального образования Главе муниципального образования принадлежит особое место в системе местной власти68. Это обусловлено тем, что при любой конфигурации властных структур, какую бы демократическую основу они не имели, всегда должно быть должностное лицо, берущее на себя ответственность за состояние дел, в данном случае, на территории муниципального образования. Высокое положение главы установлено законом, определяющим его полномочия, и, конечно, населением муниципального образования, видящего в избираемом им человеке защитника своих интересов и гаранта успешности. Особенность положения главы муниципального образования определяется тем, что, будучи высшим должностным лицом, он одновременно является и членом органа местного самоуправления. Следовательно, как и любое другое должностное лицо, он может быть выбранным или нанятым по условиям конкурса по контракту (трудовому договору) и наделяться исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) организации деятельности. В соответствии с уставом глава избирается или на муниципальных выборах, или из состава представительного органа. В пределах установленных законом полномочий глава муниципального образования: 1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; 2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования1. Таким образом, он имеет представительские, нормотворческие, контрольные полномочия, организационные, координационные и т.д. В конечном счете их распределение и приоритетность изменяются соответственно той роли, которую занимает глава муниципального образования в системе местной власти. Данные полномочия являются основой для реализации главой довольно значительного круга задач и функций: целеполагания, проектных, организационных, распорядительных, регулирующих, контрольных, политических, идейновоспитательных и др. Если решения представительного органа всегда коллегиальные, то решения главы всегда персонифицированы. Именно он ставит свою подпись под нормативно-правовыми документами, в том числе и принимаемыми представительным органом. Следовательно, и степень ответственности за них персональная — как административная, так и уголовная. Согласно закону, он «подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования», но вместе с тем есть еще и органы государственной власти, призванные, с точки зрения соблюдения закона, оценивать управленческую деятельность высшего должностного лица в муниципалитете. Высокая степень ответственности, широкий круг полномочий и задач возлагают на главу муниципалитета особую миссию. Он призван заниматься не только организационно-хозяйственной, но и политической, коммуникативной, воспитательной деятельностью, что не в полной мере осознается идеологами государственного и муниципального управления, активно внедряющими в общественное сознание образ главы менеджерского типа. Россия — страна с особой ментальностью населения, поэтому такой подход воспринимается в муниципальных сообществах неоднозначно, часто с молчаливым отрицанием. Как и депутат представительного органа, глава муниципального образования обладает неприкосновенностью при привлечении к уголовной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Вместе с тем законодательство по отношению к главам муниципальных образований вводит определенные ограничения. Они не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных органов государственной власти российских регионов. Им запрещено заниматься предпринимательской или любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме как педагогической, научной и иной творческой, одновременно занимать выборные государственные должности, быть государственными и муниципальными служащими. 9.4.3. Администрация муниципального образования Формирование структуры управления муниципальным образованием во многом обусловлено способностью органов местного самоуправления обеспечивать управляемость муниципальным образованием. У каждого органа власти в этом отношении есть своя миссия и своя ответственность за обеспечение управляемости, но особое место в системе управления занимает администрация муниципального образования. Согласно существующему законодательству, местная администрация — обязательный орган местного самоуправления в муниципальном образовании. Она является исполнительно-распорядительным органом и наделена, как и другие органы местного самоуправления, собственными полномочиями, которые определены уставом. Их объем обусловлен видом муниципального образования и преданными ему отдельными государственными полномочиями. В любом случае объем полномочий местной администрации не может быть меньше, чем это определено федеральными законами и другими нормативно-правовыми актами Российской Федерации, причем не только прямого действия. Муниципальная администрация является юридическим лицом. Руководство администрацией осуществляется главой на принципах единоначалия и коллегиальности, а также демократизма, открытости, гласности, социальной ориентированности и др. Им определяется структура местной администрации, которая затем утверждается представительным органом. Он же назначает руководителей структурных подразделений, подписывает постановления и распоряжения администрации и др. Однако эти действия его, как высшего должностного лица, должны предполагать обсуждение и дополняться активными методами коллективной выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности муниципального образования. Для администрации муниципального образования характерны следующие признаки: • обязательность наличия администраций в системе муниципальной власти; • обособленность от представительных органов и организационно функциональная автономность; • функциональная самостоятельность и организационно-структурное своеобразие как органа общей компетенции, осуществляющего организационно-распорядительные и исполнительные полномочия по предметам ведения муниципальных образований; • юридическая самостоятельность администраций и их отдельных структурных подразделений; • наличие разветвленной и неоднородной структуры, включающей в себя в себя главу и его заместителей как руководителей исполнительного органа, аппарат, подразделения администрации. Полномочия администрации достаточно широкие, они направлены на решение главной задачи — обеспечение жизнедеятельности населения. Объем полномочий и вытекающих из них функций и направлений работы администрации зависит от видов муниципальных образований, их социально-экономического состояния и стратегических целей управления территорией. Так в муниципальном образовании Ленинский район Московской области его администрация: • осуществляет подготовку проектов решений Совета депутатов, постановлений и распоряжений главы Ленинского района; • разрабатывает программы и планы социально-экономического развития района и организует их выполнения, а так же разрабатывает районный бюджет и обеспечивает его исполнение, обеспечивает проведения в районе единой финансовой и налоговой политики, управляет муниципальной собственностью; • организует разработку и осуществление генерального плана, проектов планировки и застройки, планов землеустройства на территории района; выступает заказчиком на строительство муниципальных объектов социальной и производственной инфраструктуры на территории района; • управляет муниципальными учреждениями отраслевых и территориальных органов здравоохранения, культуры, образования, социального обеспечения, физической культуры и спорта и участвует в охране окружающей среды на территории района; • координирует участие предприятий транспорта и связи в комплексном социальноэкономическом развитии территории района; • определяет условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций (торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения), находящихся в муниципальной собственности, осуществляет регулирование цен и тарифов на их продукцию и услуги; • осуществляет охрану общественного порядка, организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка и осуществляет контроль за их деятельностью в соответствии с действующим законодательством; • организует и содержит муниципальные информационные службы; • осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции и полномочия в соответствии с действующим законодательством и уставом69. 9.4.4. Органы и структура местной администрации Осуществление полномочий администрации всегда связано с определенным объемом реализации управленческих усилий, позволяющих достигнуть стоящих перед ней целей и задач. Для этого она наделена необходимой компетенцией и соответствующими организационными элементами в виде структурных подразделений. Они и составляют структуру местной администрации, как часть управленческой системы местной администрации. Структура должна учитывать функциональное содержание и объем вопросов местного значения, которые приходится решать муниципальному образованию, переданные государственные полномочия и полномочия по обеспечению деятельности самой администрации. Как показывает муниципальная практика, можно выделить следующие основные сферы функциональной деятельности администрации: • финансы и экономика (бюджет, налоги, муниципальная собственность); • муниципальное хозяйство (жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, связь, архитектура и строительство, благоустройство); • социальная сфера (образование, культура, здравоохранение, опека и попечительство); • обеспечение безопасности (охрана общественного порядка, обеспечение мер противопожарной безопасности, гражданская оборона, защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, мобилизационная подготовка)70. Реализация функций муниципального управления организационно закрепляется за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Построение организационных структур администрации должно осуществляться на следующих принципах: целенаправленность, результативность, перспективность, адаптивность, комплексность, системность, индивидуальность, конкретность, оперативность, устойчивость, открытость, рациональность, оптимальность, экономичность. Осуществляя формирование структуры администрации, важно не допускать параллельного возложения функций на подразделения, концентрации излишнего их объема, добиваться их завершенности, оптимальности, специализации. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования и обычно включает в себя: главу администрации; заместителей главы; отраслевые структурные подразделения специальной компетенции, ведающие отдельными отраслями муниципальной деятельности; функциональные структурные подразделения общей компетенции; территориальные органы; аппарат администрации, обеспечивающий ее деятельность; вспомогательные службы. Таким образом, результатом формирования организационной структуры администрации может стать создание трех основных групп подразделений: 1) отраслевые, отвечающие за конкретную отрасль муниципального хозяйства; 2) функциональные, отвечающие за комплекс вопросов муниципального управления; 3) обеспечивающие, отвечающие деятельность всех структур администрации (довольно часто и других органов местного самоуправления). Специализированные подразделения администрации в зависимости от их значимости в обеспечении жизнедеятельности муниципального образования, количества подчиненных им муниципальных предприятий и учреждений, порой личного мнения руководителя администрации и позиции представительного органа могут носить различные наименования (отделы, управления, комитеты). Отраслевые подразделения (управления образования, здравоохранения, благоустройства, по жилищной политике, организации торговли и бытовых услуг населения и др.) осуществляют управление соответствующими отраслями муниципального хозяйства и сетью муниципальных учреждений и предприятий (в том числе не являющихся муниципальными). Функциональные звенья администрации (комитеты по экономике, управлению муниципальным имуществом, финансовые управления) выполняют функции, охватывающие все или многие отрасли местного хозяйства. Специализированные отделы и управления подчинены главе администрации и его заместителям. Вместе с тем существуют подразделения подчиненные и государственным органам власти. Вместе с тем для обеспечения текущей деятельности местной администрации в ее структуре создаются и вспомогательные подразделения. Их деятельность носит функциональный и вспомогательный характер, регулируется положениями, утвержденными главой местной администрации. Они составляют аппарат управления. Его основное назначение — оказание содействия руководству администрации, координации деятельности ее структурных подразделений. Как правило, они объединяются в единую структурную единицу, которую принято называть «управление делами». В нее входят общий, организационный, юридический, архивный отделы, отделы (управления) материального и технического обеспечения, муниципальной службы и кадров, приемные, секретариаты и т.п. У данных подразделений нет властных полномочий, и их руководители не распоряжаются кредитами. Они оказывают помощь структурам администрации в получении, обработке и оформлении соответствующей информации либо осуществляют организационно-техническое обслуживание, правовое, информационное, материально-техническое обеспечение администрации. На аппарат могут возлагаться и контрольные функции, но он не имеет право издавать юридические акты. Как показывает практика последних лет, администрации могут и не иметь отдельных хозяйственных служб, организуя техническое обеспечение по договорам с какими-либо малыми предприятиями или индивидуальными предпринимателями (аутсорсинг). Это может касаться уборки помещений и территорий, технического обслуживания информационных систем, организации транспортного обслуживания и проч. Каждая структурная единица может иметь статус юридического лица и муниципального учреждения и в пределах полномочий местной администрации выступать от имени муниципального образования в публично-правовых и гражданско-правовых отношениях. Органы местной администрации и их руководители подконтрольны и подотчетны главе местной администрации. Определяет основные направления деятельности, объемы финансирования структурных подразделений администрации ее глава. Демократические элементы управления проявляются в наличии в структуре местной администрации совещательных коллегиальных органов в виде коллегий, советов, комиссий, рабочих групп и др. Они создаются для предварительного обсуждения и решения важных вопросов местного значения. Например, практически во всех муниципальных образованиях страны существуют коллегии администрации. Они формируются непосредственно главой, устанавливающим порядок деятельности такого органа и определяющим его состав. Количество структурных подразделений должно быть оптимальным. Их не должно быть много, они должны выполнять в полном объеме определенную управленческую функцию. Структура местного исполнительного органа — явление подвижное, но не стоит увлекаться постоянными изменениями структуры. Она в конечном счете должна быть довольно устойчивой, исключать дублирование функций других структурных элементов администрации. Структура местной администрации позволяет определять ее штатную численность и конкретизировать штатное расписание. Штатное расписание утверждает глава местной администрации, а органов на праве юридического лица — их руководители. В случае получения муниципальным образованием субвенций из бюджета субъекта РФ в размере более 50% от объема собственного бюджета, численность работающих в местной администрации не должна превышать установленного им норматива. 9.4.5. Другие органы местного самоуправления В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к иным органам местного самоуправления могут относиться: контрольный орган муниципального образования, муниципальная избирательная комиссия, муниципальная милиция, а также специальные органы местного самоуправления, наделенные статусом юридического лица, муниципальные учреждения, создаваемые для осуществления управленческих функций. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены также другие органы и должностные лица местного самоуправления71. Контрольный орган муниципального образования (контрольносчетная палата, ревизионная комиссия и др.). Появление этого органа в системе местного управления было вызвано самой жизнью, опытом 1990-х годов, когда не было надлежащего контроля за расходованием муниципальных средств и имущества. В федеральном законе впервые предусмотрено, что в структуру органов местного самоуправления может входить контрольный орган муниципального образования. Цель деятельности такого органа — помогать эффективному, экономному, основанному на законе решению вопросов местного значения. Изначально закон определил, что наличие токого органа является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления. Данное положение привело к тому, что во многих муниципалитетах контрольные органы отсутствовали. Но это не означало отсутствия в местных администрациях каких-либо структурных подразделений, осуществлявших финансово-хозяйственный контроль. Вне их компетенции оказывалось расходование местных бюджетов. Начиная с 2008 г. контрольные органы стали активно образовываться как органы местного самоуправления и в настоящее время есть практически в каждом муниципалитете. Контрольный орган является постоянно действующим органом финансового контроля, и там, где он формируется представительным органом, ему он подотчетен72. В основе его деятельности лежат такие принципы, как законность, системность, объективность, ответственность, независимость, гласность. Он обладает функциональной и организационной независимостью в пределах целей и полномочий и содержится на средства местного бюджета. Он может быть юридическим лицом. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом, подлежат опубликованию в средствах массовой информации или обнародованию на сходах, собраниях и конференциях жителей муниципального образования. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. За отказ или непредставление в установленные сроки информации или документов по запросу контрольных органов муниципальных образований устанавливается административная ответственность. При осуществлении своих полномочий контрольный орган вправе взаимодействовать с государственными финансовыми и контрольными органами, привлекать на договорной основе аудиторские фирмы или отдельных специалистов73. Избирательная комиссия муниципального образования формируется в соответствии с Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Главная ее задача — организация подготовки и проведения муниципальных выборов, референдумов и голосования населения по вопросам, предусмотренным законодательством. Порядок формирования и организации деятельности муниципальной избирательной комиссии определяется уставом и правовым актом муниципального образования. Избирательная комиссия является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Формирование состава избирательной комиссии осуществляет представительный орган муниципального образования на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном органе субъекта Федерации, иных общественных объединений, а также предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования, предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта Федерации. Иные органы местного самоуправления В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено формирование в муниципальных районах и городских округах органов муниципальной милиции, обеспечивающих охрану общественного порядка на соответствующей территории. В нем же установлено, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций. Другими иными органами местного самоуправления могут быть органы, образованные для решения тех вопросов местного значения, которые носят специальный (специализированный) характер. В этом отношении наиболее типичными в последнее время стали органы, связанные с безопасностью и профилактикой терроризма и экстремизма. Сама специфика субъекта управления требует межведомственной концентрации управленческих усилий, что и требует их специального создания. В некоторых муниципальных образованиях в последнее время создаются общественные палаты, как институты взаимодействия муниципальной власти и населения, советы старейшин, советы директоров, научнопроизводственные советы. Их жизнеспособность возможна, если они востребованы населением в целом, отдельными социальными группами и если их образование предусмотрено уставом муниципалитета. 9.5. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления Важнейшее место в организации местного самоуправления занимает проблема взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Суть проблемы в том, что местное самоуправление, с одной стороны — относительно самостоятельный институт власти, с другой — находится под постоянным административным давлением со стороны государственных органов. Местное самоуправление призвано обеспечивать жизнедеятельность населения на территории муниципальных образований, решать текущие вопросы общего образования, здравоохранения, коммунального, бытового и социального обслуживания населения, благоустройства, транспортного обеспечения, связи, безопасности и др. Именно для их реализации оно и наделено властными полномочиями со стороны государства. Государственная власть, будучи гарантом прав местного самоуправления и прав граждан, не может быть отчужденной от влияния на избираемые ими органы местного самоуправления. Степень и масштабы ее воздействия основываются на принципах законности, выделенной компетенции, ресурсной обеспеченности, выборности. Следование этим принципам позволяет государственным органам рационально регулировать свои отношения с органами местной власти. Такой подход позволяет государственной власти обеспечивать гарантии функционирования местного самоуправления в рамках принятых законов. Вместе с тем, он ограждает от несоответствующего законам вмешательства государства и его представителей в деятельность местного самоуправления и его органов82. Взаимодействие органов местного самоуправления с федеральными органами власти Для участия в выработке согласованной федеральной политики в отношении местного самоуправления при Президенте Российской Федерации создан Совет по местному самоуправлению. В Государственной Думе и Совете Федерации созданы и успешно действуют комитеты, занимающиеся вопросами местного самоуправления. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной 83 власти субъекта Федерации Основными направлениями и предметами взаимодействия являются: • участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в установлении полномочий органов местного самоуправления; • участие в формировании финансовых и имущественных основ местного самоуправления, регулировании возникающих в этих сферах отношений; 82 http://law.admtyumen.ru/noframe/nic?d&nd=466200050&nh=0 83 См. подробнее: Мокшина М.А. К вопросу о взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления, http://justiceniaker.ru/ view-article.php?art= 165&id= 13 ◦ участие в определении стратегии и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований; ◦ определение места и роли муниципальных образований в реализации государственных планов и программ, вовлечение их ресурсного потенциала. При этом главная цель и органов государственной власти субъектов Федерации, и местного самоуправления состоит в том, чтобы взаимодействие между ними носило конструктивный характер, подчинено было интересам населения территории муниципального образования. В основу его должно быть положено плановое сотрудничество властей, осуществляемое на основе региональных программ развития местного самоуправления. • Организационные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления К числу организаций, осуществляющих процесс взаимодействия, прежде всего следует отнести сами органы государственной власти и органы местного самоуправления. Для оптимизации взаимодействия можно создавать временные рабочие группы или комиссии, включать глав муниципальных образований в состав правительства субъекта Федерации. Эффективной формой взаимодействия является совместная деятельность в рамках ассоциации муниципальных образований. Вопросы и задания для самопроверки 1. В чем выражается конституционный принцип определения структуры органов местного самоуправления? 2. Дайте определение органов местного самоуправления, по каким основаниям они классифицируются? 3. Каким образом определяются функции органов и структурных подразделений системы муниципального управления? . 4. Какие типы организационных структур используются в муниципальном управлении? Каковы их недостатки и преимущества? 5. Раскройте содержание основных принципов построения организационной структуры органов местного самоуправления. 6. Какие факторы влияют на формирование организационной структуры местной администрации? 7. Как формируются контрольные органы муниципального образования, предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ? 8. Какие существуют способы замещения должности руководителя органа муниципального управления? 9. Каков статус, компетенция и порядок образования местной администрации, ее органов и структурных подразделений? 10. На каких принципах должны строиться взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти Федерации и субъекта РФ? 11. Какими методами (способами) должны разрешаться возможные противоречия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ? Рекомендуемая литература 1. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление. М.: Гардарики, 2012. 2. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. — М.: Проспект, 2006. 3. Зотов В. Б. Система муниципального управления в схемах: Учебное пособие. — М.: Ось-89, 2007. 4. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А. В. Муниципальное право. — М.: Юстицинформ, 2005. 5. Кабашов С.Ю. Организация муниципальной службы: Учебник. — М., 2012. 6. Кудилинский М.Н., Шевелева И.А. Муниципальное право России: Учебник. — СПб., 2005. 7. Кузин В.И.,Зуев С.Э. Организационно-правовые основы системы государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. — М., 2011. 8. Кузнецов В.В., Ваховский В.В. Местное самоуправление в системе государственного управления: Учебное пособие. Ульяновск: УлГТУ, 2009. 9. Система муниципального управления: Учебник / Ред. Зотов В.Б. — 5-е изд. — Рн/Д: «Феникс», 2010. 10. Чиркин В.Е. Система муниципального управления: Учебник. — М.: НОРМА, 2008. 11. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. — М.: Юристъ, 2010. 12. Широков А.Н. Муниципальное управление. — М., 2010. Нормативно-правовые документы 1. Конституция Российской Федерации. М.: ЮЛ, 1993. 2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 06.10.2003, № 131-ФЭ (www.garant.ru). 3. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 г. № 607. 4. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р (www.garant.ru). Глава 10. ФИНАНСОВАЯ БАЗА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Местные финансы и местные бюджеты Налоговые инструменты местного самоуправления Неналоговые источники местных бюджетов Проблемы межбюджетных отношений Местные финансы и местные бюджеты Понятие «финансы» (лат. financia — наличность, доход) часто ассоциируется с деньгами или с денежными отношениями, а сами денежные отношения часто называют финансовыми. Однако «финансовые отношения» и «денежные отношения» не совсем тождественные понятия. Финансы составляют часть денежных отношений. Основной чертой денежных отношений является возмездность и эквивалентность. Если ты платишь деньги — получаешь товар; если выполняешь определенную работу — получаешь заработную плату; если берешь деньги в кредит — платишь процент. Такая возмездность присуща не всем денежным отношениям. Существует особая группа денежных отношений, для которой характерным является неэквивалентное движение денег. Именно эта группа денежных отношений и представляет собой финансовые отношения. Выделение части денежных отношений в особую категорию «финансы» связано с появлением государства, которому для выполнения своих функций были необходимы денежные средства. Формирование этих денежных средств осуществлялось за счет перераспределения созданного внутреннего валового продукта через налоги. Наличие государства обязывает граждан и хозяйствующих субъектов отдавать часть своих доходов на общие нужды. Государство изымает через налоги денежные средства, но для каждого налогоплательщика установить прямую связь между тем, сколько ты отдал и сколько получил взамен от государства в виде общественных благ, невозможно. В таком случае возникают неэквивалентные денежные отношения. В результате этих отношений формируются централизованные денежные фонды государства. Эти фонды государство использует на содержание госаппарата, финансирование армии, осуществление правопорядка и внутренней безопасности, осуществление экономической и социальной политики. С формированием централизованных фондов государства происходит формирование и децентрализованных денежных фондов хозяйствующих субъектов (предприятий и организаций) и домашних хозяйств (граждан). Хозяйствующие субъекты, реализовав продукцию и уплатив налоги, получают денежные средства, которые они могут использовать по своему усмотрению. Работники, получив заработную плату и уплатив налоги, также получают в свое распоряжение денежные средства, которые используют для удовлетворения своих потребностей. Так происходит обособление части денежных средств и выделение особой группы денежных отношений, которая функционирует на стадии распределения и перераспределения внутреннего валового продукта. Именно она и получила название финансов. Финансы представляют собой систему денежных отношений связанную с формированием, распределением и использованием централизованных денежных средств государства в целях выполнения его функций, а также децентрализованных средств хозяйствующих субъектов и домашних хозяйств с целью обеспечения условий их расширенного воспроизводства. Централизованные и децентрализованные фонды денежных средств составляют финансовую систему государства. Децентрализованные финансы — это денежные средства хозяйствующих субъектов и домашних хозяйств. Они используются для производства и реализации товаров и услуг, воспроизводства капитала и рабочей силы. Именно они составляют основу финансовой системы. Поскольку преобладающая часть финансовых ресурсов сконцентрирована у предприятий, то и стабильность финансовой системы зависит от устойчивости их финансового положения. Финансы предприятий представляют собой совокупность экономических денежных отношений, связанных с образованием первичных доходов и накоплений, их распределением и использованием. Исходя из организационно-правовых форм, финансы хозяйствующих субъектов делятся на финансы коммерческих и некоммерческих предприятий. Для коммерческих организаций основной целью является получение прибыли. Они функционируют как хозяйственные товарищества и общества. Цель некоммерческих организаций и их основная деятельность не сводятся к получению прибыли и ее распределению между участниками. Они функционируют в форме финансируемых собственником учреждений, относящихся к непроизводственной сфере, потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций, благотворительных фондов и т.п. Важным звеном децентрализованных финансов являются финансы кредитных организаций. Кредитная сфера охватывает часть денежных отношений, характеризующуюся самостоятельным движением денег. При этом в кредитной сфере, в отличие от бюджетноналоговой сферы денежных отношений, происходит движение временно свободных денежных средств на возвратных и платных началах. Соответственно кредитная сфера денежных отношений отличается рыночным характером функционирования, так как предметом куплипродажи выступает право временного пользования деньгами. Для обслуживания этой специфической группы денежных отношений формируются особые организационноэкономические структуры — кредитные организации, которые осуществляют операции на денежном рынке. Финансы кредитных организаций — это совокупность денежных перераспределительных отношений, связанных с формированием и использованием доходов, накоплений на основе оказания услуг, опосредующих процесс движения денежных средств в национальном хозяйстве. В качестве особого звена децентрализованных финансов выступает страхование, которое представляет собой совокупность перераспределительных отношений, возникающих по поводу защиты имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных средств страхового фонда, формируемого из страховых взносов. Выделение страхования в качестве самостоятельного звена финансовой системы обусловлено наличием в условиях рыночной экономики рисков, связанных с возможностью наступления чрезвычайных обстоятельств, результатом которых могут быть существенные материальные потери как хозяйствующих субъектов, так и граждан. Хозяйствующие субъекты и граждане пытаются себя обезопасить путем отчисления части денежных средств в специальные страховые фонды. Финансы домохозяйств — это денежные средства граждан, которыми они располагают в рамках отдельной экономической ячейки общества. Домохозяйство охватывает совместно проживающих людей, ведущих общее хозяйство, поэтому финансы домохозяйств — это денежные отношения между гражданами, совместно ведущими общее хозяйство. Они используются в целях удовлетворения личных и семейных потребностей и являются материальной основной жизни граждан. Централизованные финансы представляют собой финансы государства и местного самоуправления. Государственные и муниципальные финансы, обеспечивают органы государственной власти и местного самоуправления денежными средствами для осуществления функций, предусмотренных Конституцией РФ и другими законодательными актами. Сущность государственных и муниципальных финансов состоит в том, что они охватывают ту часть денежных отношений по поводу распределения и перераспределения стоимости созданного в обществе совокупного продукта, которая в установленном размере аккумулируется в руках органов государственной власти и местного самоуправления для покрытия расходов, необходимых для выполнения государством и местными органами власти своих функций. В Российской Федерации, исходя из федеративного устройства, государственные финансы включают два уровня: финансы федеральных органов власти и финансы органов субъектов РФ. Муниципальные финансы выделены в самостоятельный структурный уровень. Все три уровня государственных и муниципальных финансов тесно связаны между собой, состоят из идентичных звеньев и образуют единую систему. В структуре государственных и муниципальных финансов ведущим звеном выступают взаимосвязанные бюджеты трех уровней — федерального, регионального (субъекта РФ) и местного. Это главные централизованные фонды денежных средств. Взаимосвязи бюджетов обусловлены неравномерностью развития различных территорий и недостаточностью средств региональных и местных бюджетов. Поэтому для достижения сбалансированности бюджетов существует система перераспределения средств между бюджетами разных уровней. Второе звено государственных финансов — внебюджетные специальные фонды. Эти фонды имеют постоянный источник, а мобилизация и использование средств осуществляется в особых формах и особыми методами. Внебюджетные фонды не зависят от средств бюджета и используются строго по целевому назначению. По действующему бюджетному законодательству использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств, помимо бюджета, для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается. Статьей 32 Бюджетного кодекса РФ установлено, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в бюджете. Это означает, что в муниципальном образовании не может быть внебюджетных средств и, соответственно, внебюджетных фондов. Все поступления денежных средств в пользу муниципального образования должны быть учтены в местном бюджете. Третье звено государственных и муниципальных финансов — государственный и муниципальный кредит, который представляет собой форму кредитных отношений между государством или муниципалитетом и юридическими и физическими лицами. Государство или муниципалитет выступает как заемщик, кредитор или гарант. Чаще всего государство или муниципалитет выступает как заемщик, используя средства государственного или муниципального кредита для погашения дефицита государственного или муниципального бюджета. Реже государство или муниципалитет выступает как кредитор, предоставляя займы другим юридическим и физическим лицам. Если же государство или муниципалитет берут на себя ответственность за погашение частных обязательств, то они выступают как гаранты. Четвертым звеном государственных и муниципальных финансов является государственное и муниципальное страхование. Это форма страхования, при которой в качестве страховщика выступает государственная или муниципальная организация. Государство или муниципалитет берут на себя страхование некоторых видов риска, образуя централизованный страховой (резервный) фонд. Создание такого фонда связано с наличием страховых рисков природного и техногенного характера и возмещением ущерба от стихийных бедствий, катастроф, экологических аварий и т.п. Пятым звеном государственных и муниципальных финансов выступают финансы государственных или муниципальных унитарных предприятий. Государственные и муниципальные унитарные предприятия — это юридические лица, осуществляющие коммерческую деятельность, не наделенные правом собственности на закрепленное за ними государственное или муниципальное имущество. Местные финансы, как и любые другие финансы, выполняют несколько основных функций, таких как распределение, регулирование и контроль. Распределительная функция местных финансов призвана способствовать организации и развитию сбалансированного и эффективного производства в муниципальном образовании в целях наиболее полного удовлетворения потребностей граждан. В условиях рыночной экономики ведущей становится регулирующая роль финансов. Грамотное направление финансовых средств в различные отрасли хозяйства в муниципальном образовании, кредиты и муниципальные займы, налоговые льготы и налоговые ставки, размещение муниципального заказа позволяют не только стимулировать развитие отраслей, но и изменять структуру производства и потребления в муниципальном образовании. Посредством муниципальных финансов происходит контроль за производством и распределением в муниципальном образовании материальных и социальных благ в сфере компетенции местного самоуправления. Центральное место в финансовой системе РФ принадлежит бюджетной системе. Основные денежные фонды РФ, субъектов РФ и местного самоуправления представлены бюджетами. В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся: • федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ; • бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; • местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; • бюджеты городских и сельских поселений. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ предназначены для исполнения расходных обязательств РФ. Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ образуют консолидированный бюджет РФ. Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ. Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, образуют консолидированный бюджет субъекта РФ. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Местный бюджет — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления, определенных расходными обязательствами данного муниципального образования. В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией РФ раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных государственных полномочий. Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, образуют консолидированный бюджет муниципального района. В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями. Местный бюджет, как и региональный и федеральный бюджеты, включает в себя доходную и расходную части. Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством РФ, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах. Доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, страховых взносов на обязательное социальное страхование, иных обязательных платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их распределения этими органами в соответствии с нормативами, установленными Бюджетным кодексом, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, местными бюджетами, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов. К доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним. К неналоговым доходам бюджетов относятся доходы от использования и продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; средства самообложения граждан; иные неналоговые доходы. К безвозмездным поступлениям относятся дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ; субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ; субвенции из федерального бюджета и из бюджетов субъектов РФ; иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ; безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ, разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов. Налоговые инструменты местного самоуправления В Российской Федерации в соответствии с Налоговым кодексом РФ установлены следующие виды налогов и сборов: федеральные, региональные и местные. Федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены Налоговым кодексом РФ и обязательны к уплате на всей территории РФ. К федеральным налогам и сборам относятся: • налог на добавленную стоимость; • акцизы; • налог на доходы физических лиц; • налог на прибыль организаций; • налог на добычу полезных ископаемых; • водный налог; • сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; • государственная пошлина. Региональными налогами признаются налоги, которые установлены Налоговым кодексом РФ и законами субъектов РФ о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ. К региональным налогам относятся: • налог на имущество организаций; • налог на игорный бизнес; • транспортный налог. Региональные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов РФ в соответствии с Налоговым кодексом РФ и законами субъектов РФ о налогах. При установлении региональных налогов органами государственной власти субъектов РФ определяются налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, налоговые льготы, основания и порядок их применения. Местными налогами признаются налоги, которые установлены Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. К местным налогам относятся: • земельный налог; • налог на имущество физических лиц. Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами органов муниципальных образований о налогах. При установлении местных налогов органами муниципальных образований определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом РФ, налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, налоговые льготы, основания и порядок их применения. Налоговый кодекс РФ устанавливает специальные налоговые режимы. Специальные налоговые режимы могут предусматривать особый порядок определения элементов налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов и сборов. К специальным налоговым режимам относятся: • единый сельскохозяйственный налог; • упрощенная система налогообложения; • система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности; • система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции; • патентная система налогообложения. Налоговые доходы местных бюджетов формируются за счет следующих доходов: 1. Налоговые доходы от местных налогов, устанавливаемых представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах. Такими налогами являются земельный налог и налог на имущество физических лиц. Оба налога зачисляются в местные бюджеты по нормативу 100%. 2. Налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. К таким налогам относятся: ◦ налог на доходы физических лиц; ◦ единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности; ◦ единый сельскохозяйственный налог; ◦ государственная пошлина, подлежащая зачислению по месту государственной регистрации совершения юридически значимых действий или выдачи документов; ◦ государственная пошлина за предоставление лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления; ◦ сбор за государственную регистрацию транспортных средств и всевозможных действий, связанных с транспортными средствами; ◦ налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения; ◦ сбор за выдачу разрешения на установку рекламной конструкции; ◦ сбор за выдачу органом местного самоуправления специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и крупногабаритных грузов. Нормативы отчислений, по которым данные налоги поступают в местные бюджеты, устанавливаются Бюджетным кодексом РФ и законодательств3. Налоговые доходы от федеральных налогов и сборов и региональных налогов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ. Субъект РФ, получив часть федерального налога в бюджет субъекта, имеет право полностью или частично распределить полученную часть федерального налога в бюджеты муниципальных образований, входящих с состав субъекта. Кроме того, субъекты РФ в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах имеют свои региональные налоги, которые могут распределять в бюджеты муниципальных образований. Зачисляются налоговые доходы от региональных налогов по единым нормативам отчислений, установленным законами субъектов РФ для зачисления соответствующих налоговых доходов в бюджеты муниципальных образований. Неналоговые источники местных бюджетов Неналоговые доходы местных бюджетов формируются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и законодательством РФ о налогах и сборах и включают следующие виды доходов: • доходы от использования и от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных и казенных предприятий; • доходы от передачи в аренду и от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах муниципальных образований, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков; • доходы от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками, которые расположены в границах муниципального образования, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ; • доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями; • часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей; • плата за использование лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности; • плата за негативное воздействие на окружающую среду; • плата за пользование водными объектами в зависимости от права собственности на водные объекты. Доходы от использования и продажи муниципального имущества являются основным источником неналоговых доходов местных бюджетов и в наибольшей степени зависят от качества муниципального управления. Грамотное правовое регулирование использования муниципального имущества, регламентация выполнения функций по управлению муниципальным имуществом могут обеспечить повышение доходной базы местного бюджета. Вместе с тем доходы от муниципального имущества должны использоваться таким образом, чтобы обеспечить сохранение и развитие необходимой имущественной базы муниципального образования. Объем поступлений от арендных платежей должен определять финансирование расходов, связанных с содержанием и капитальным ремонтом сдаваемых в аренду объектов недвижимости, а также приобретением (созданием) иных объектов муниципальной собственности. Арендная плата должна обеспечивать расходы муниципальных образований на восстановление и создание объектов муниципальной собственности, необходимых для решения вопросов местного значения. Еще одна особенность заключается в том, что доходы от приватизации объектов муниципальной собственности не должны использоваться как дополнительный источник финансирования текущих расходов. Эти доходы должны направляться на расходы, связанные с инвестированием, развитием, созданием объектов. Таким образом, работа с доходами — это не только их получение и учет, но анализ и прогнозирование их использования. Еще одним источником доходов местных бюджетов являются безвозмездные поступления. Безвозмездные поступления — денежные средства, которые предоставляются бюджету либо из других бюджетов бюджетной системы, либо от физических лиц или организаций, включая международные. К безвозмездным поступлениям относятся: • дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ; • субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии); • субвенции из федерального бюджета и из бюджетов субъектов РФ; • иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ; • безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования. Все безвозмездные поступления, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ, называются межбюджетными трансфертами. Основными формами межбюджетных трансфертов являются: • субсидии местным бюджетам; • субвенции местным бюджетам; • дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Под субсидиями местным бюджетам понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд софинансирования расходов. Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В соответствии со ст. 61 Федерального закона от 06.10.2013 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для целей бюджетного выравнивания муниципальных образований предусмотрен также «отрицательный трансферт». Если бюджетная обеспеченность муниципального образования на одного жителя в два и более раза превышает среднюю по региону, то в этом случае половина такого превышения должна быть перечислена в фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Поселения, входящие в состав муниципального района, представительный орган которого образуется в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЭ, обязаны перечислять в бюджет муниципального района межбюджетные субсидии на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, определенных указанным Федеральным законом. Цели, порядок расчета, перечисления и использования вышеуказанных межбюджетных субсидий устанавливаются уставом муниципального района и муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района. Под субвенциями местным бюджетам понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам из бюджета субъекта РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий РФ, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке. Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, между всеми муниципальными образованиями субъекта РФ. Распределение субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ утверждается законом о бюджете субъекта РФ по каждому муниципальному образованию и виду субвенции. Дотации — межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и условий их использования. Основное назначение дотаций — выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Регулирование межбюджетных отношений должно происходить на основе установленных субъектом РФ критериев бюджетной обеспеченности. Критерии должны быть такими, чтобы давать возможность обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципального образования в сферах, отнесенных к ведению местного самоуправления, в равном объеме вне зависимости оттого, в каком муниципальном образовании проживает гражданин РФ и каковы финансовые и экономические возможности территории. Очевидно, что такой норматив в стоимостном выражении будет различен не только в разных субъектах РФ, но и в разных группах муниципальных образований одного типа. Целями межбюджетных трансфертов является обеспечение вертикальной сбалансированности бюджетной системы, горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности, снижение внешних эффектов, отрицательно влияющих на объем и качество предоставляемых бюджетных услуг, гармонизация расходов, а также стимулирование предоставления определенных услуг. Вертикальное выравнивание — процесс устранения несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с доходным потенциалом бюджетов всех уровней по вертикали: федеральный бюджет — региональные бюджеты — местные бюджеты. Если потенциальная возможность доходной части нижестоящего уровня бюджетной системы недостаточна для выполнения возложенных на него функций, вышестоящий орган должен передать недостающие ресурсы. Горизонтальное выравнивание — процесс устранения несоответствия в бюджетной обеспеченности между бюджетами одного уровня (по горизонтали), вызванного объективными причинами. Если собственных доходов бюджета недостаточно, выравнивание производится межбюджетными трансфертами из бюджета вышестоящего уровня. Проблемы межбюджетных отношений Система межбюджетных отношений в России начала складываться в начале 1990-х гг. вместе со становлением в России федеративного государственного устройства. За два десятилетия развития и реформирования сделан большой шаг в формировании межбюджетных отношений. Бюджетным законодательством РФ предусмотрены формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ. Федеральным законодательством установлены единые требования к методике выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований органами государственной власти субъектов РФ. Значительные полномочия по законодательному регулированию сферы межбюджетных отношений переданы на региональный уровень. Вместе с тем существуют проблемы обеспечения финансовых основ местного самоуправления. В качестве наиболее значимых можно выделить следующие проблемы. Во-первых, в рамках реформы местного самоуправления не удалось обеспечить существенного роста роли налоговых и неналоговых доходов в местных бюджетах, увеличения финансовой автономии муниципальных образований. Во-вторых, с начала 2000-х годов в рамках межбюджетных трансфертов устойчиво повышалась доля субсидий, что негативно влияло на финансовую автономию муниципальных властей. В ходе реформы данная тенденция не только не была преодолена, но и получила дальнейшее развитие. В результате возможности органов местного самоуправления по реализации собственной бюджетной политики все более ограничиваются. В-третьих, на практике, еще сохраняется ситуация с распределением финансовой помощи, когда средства из регионального бюджета выделяются на покрытие разницы между доходами и расходами муниципальных образований, т.е. на финансирование бюджетного дефицита. В-четвертых, в большинстве субъектов Федерации отсутствуют механизмы, обеспечивающие стабильность в распределении меж- бюджетных трансфертов. Во многих субъектах Федерации отсутствуют инструменты защиты муниципальных образований в условиях падения бюджетных доходов. В-пятых, невысокой остается степень прозрачности системы межбюджетных отношений на субрегиональном уровне. В ряде регионов не опубликованы методики распределения межбюджетных трансфертов или методики расчета важнейших параметров для распределения средств из региональных бюджетов. В-шестых, выделение межбюджетных трансфертов как из регионального бюджета, так и из бюджета муниципального района в течение финансового года может быть неравномерным и зависеть не только от объективных колебаний в потребности в финансовых ресурсах, но и от субъективных предпочтений вышестоящих органов власти. Так, в конце финансового года могут выделяться значительные средства (как правило, субсидии), изначально не запланированные законом о бюджете субъекта Российской Федерации. Решение данных проблем основывается на том, что система организации финансирования муниципальных образований должна решать три основные задачи: 1. Обеспечить финансовую автономию муниципальных образований, что обеспечит возможность выбора наиболее эффективных путей решения вопросов местного значения, сформирует предпосылки для комплексного социально-экономического развития, позволит создавать стимулы к наращиванию доходов и оптимизации расходов местных бюджетов. 2. Использовать механизмы выравнивания финансовых условий деятельности муниципальных образований, что позволит создать предпосылки для реализации социальной справедливости в обеспечении доступа граждан к муниципальным услугам, сформировать стимулы к оптимизации муниципальных расходов. 3. Обеспечить передачу на муниципальный уровень ресурсов, достаточных для решения вопросов местного значения с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий. Без этого невозможно наиболее полное удовлетворение спроса граждан на муниципальные бюджетные услуги. Вопросы и задания для самопроверки 1. Нем отличаются понятия «финансовые отношения» и «денежные отношения»? 2. Дайте определение финансов как экономической категории. 3. Какие элементы входят в финансовую систему государства? 4. Что такое «централизованные финансы»? Как они образуются? 5. Что такое «децентрализованные финансы»? 6. Что такое «бюджет»? Из чего состоит бюджет? 7. Какие налоги входят в Налоговую систему РФ? 8. Каковы основные направления совершенствования межбюджетных отношений в России? Рекомендуемая литература 1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ. 2. Мысляева И.М. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ИНФРА-М, 2007. 3. Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. I. Федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ. 4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЭ. 5. Финансы: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. В.В. Ковалева. — М.: Проспект, 2009. 6. Финансы: Учебник для студентов вузов. — 3-е изд. / Под ред. Г. Б. Поляка. - М.: ЮНИТИДАНА, 2008. Глава 11. ИННОВАЦИОННОЕ УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИЙ Сущность инновационного управления развитием территорий Методы инновационного управления Инкорпоративный способ хозяйствования и управления Повышение уровня экономико-управленческой компетенции населения Молодежное предпринимательство как фактор инновационного управления развитием территорий Сущность инновационного управления развитием территорий Значительная дифференциация и социально-экономическая отсталость в развитии многих территорий и регионов настоящей России предстает не столько результатом ограниченности ресурсов, сколько следствием неэффективного хозяйствования и управления. В этой связи особую актуальность приобретают вопросы инновационного управления развитием территорий. В современных условиях качественной оценкой состояния и развития территориальной экономической системы является ее инновационность, т.е. восприимчивость к новшествам, инновациям, научно- техническому прогрессу, применению информационных технологий, передовых знаний. Существенно актуализируется проблема разработки предложений, реализация которых будет способствовать осуществлению инновационных проектов. При этом особую важность приобретает стратегическая ориентация на развитие инновационного мышления, изменение характера инновационности человеческого капитала, прежде всего управленческих команд, а также всего трудоспособного населения. С целью развития инновационного мышления и поведения необходимо формировать соответствующие способности, инновационные компетенции. По мнению ряда специалистов к числу таких компетенций можно отнести: • личностные компетенции, связанные со способностью сотрудников быть эффективным в профессиональной деятельности, уверенным в своих возможностях; • интеллектуальные компетенции — способность к функциональноаналитической деятельности, решению поставленных задач как в рамках профессиональной сферы, так и за ее пределами; • коммуникативные компетенции — способность выстраивать конструктивное профессиональное взаимодействие, обеспечиваюшее достижение поставленных целей; • ценностные компетенции — способность к развитию системы конструктивных ценностей, определяющих принятие выверенных решений и соотнесение личных и общественных (корпоративных) интересов; ♦ рефлексивные компетенции — способность к самоконтролю, анализу выполняемой работы, согласованию целей, способов и получаемых результатов74. Методы инновационного управления Различают общие и специфические методы инновационного управления2. К общим методам относятся: К специфическим методам относятся: методы анализа: графический; сравнения; балансовый системный анализ метод планирования факторный анализ методы прогнозирования: нормативный; экспертный; параметрический ситуационный анализ методы стратегического и метрического маркетинга: моделирование; сегментация; оценка и анализ; исследование функционально- стоимостный анализ К операционным инструментам инновационного управления относят: 1) статистические (факторные) модели, разработанные на основании корреляционных и регрессивных зависимостей инноваций; 2) нормативы планирования инновационной деятельности; 3) регламентирование процедур управления — в них входят положения об отраслях и службах, должностные инструкции; 4) экономико-математическое моделирование процессов, связанных с принятием решения в каждой из функций управления в отдельности; 5) оптимизационные модели формирования организационной структуры и тематических планов; 6) календарное планирование работ, сетевые методы; 7) приспособление параметров системы к условиям внешней среды; 8) произведение оценки качества «входа, выхода, процесса» в системе; 9) экономико-математическое моделирование, вероятностные модели; 10) проектный менеджмент; 11) выработка сценариев развития; 12) рассмотрение внешних и внутренних обстоятельств успеха инноваций; 13) творческое применение инновационных менеджеров, всех доступных инструментов в связи с ситуацией; 14) механизмы управления конфликтами; 15) механизмы креативного менеджмента. Инкорпоративный способ хозяйствования и управления В настоящее время существует ряд инновационных подходов и способов управления территориями, использующих указанные выше компетенции и способствующих успешному территориальному развитию. В данной главе акцент сделан на рассмотрении инкорпора- тивного способа хозяйствования75 как базового варианта инновационного управления территориальным развитием. С методологической точки зрения он позволяет ответить на вопросы: каким образом формируются институциональные условия устойчивого социального, политического, экономического развития территорий? как влияют инкорпоративные институты на благосостояние и поведение людей? Исторически российский народ в силу жестких природно-климатических условий осуществлял свою жизнедеятельность преимущественно коллективно. Вследствие этого вплоть до XX в. в России развивалась модель хозяйствования, свойственная общинному типу экономики, которая и в настоящее время эффективно реализуется, например на Аляске76, органически сочетаясь с рыночной экономикой. Инкорпоративный подход позволяет достичь главной цели управления: социальноэкономическое развитие территории путем максимального вовлечения населения во взаимовыгодные отношения, направленные на удовлетворение социально значимой потребности повышения качества жизни каждого человека. Основой российского инкорпоративизма является сама природа, заставляющая людей объединяться. Огромные территории и природные богатства, многообразие климатических зон и народностей стали важными предпосылками для инкорпоративной организации хозяйственной жизни, экономической самостоятельности территорий, формирования национального характера, становления российской модели развития. Главные принципы формирования отечественной модели инкор- поративного хозяйствования и формирования инкорпоративной экономики территорий состоят в следующем: • принцип «равных стартовых условий» для всех людей и возможностей проявления индивидуальных особенностей каждому человеку; • принцип «нестяжателъства». Экономический процесс направлен не на извлечение прибыли любой ценой, а на обеспечение профессиональной самореализации человека как основного источника повышения уровня качества жизни; • принцип «преемственности поколений» — включение человека в федеральную, региональную и муниципальную собственность с момента рождения; • принцип «функциональной собственности» — отношение к собственности как функции труда, а не капитала; • принцип «национальной ренты» — безналоговое образование бюджетов всех уровней; • принцип «именных накопительных счетов» — источник жизни в достатке каждому человеку, аккумуляция доходов от управления инкорпоративной собственностью командами профессиональных федеральных, региональных и муниципальных менеджеров. Федеральная, региональная и муниципальная инкорпоративная собственность — главный экономический источник обеспечения жизни в достатке для каждого гражданина России, гарантированный государством; • принцип «формирования высокооплачиваемых рабочих мест», требующих квалифицированных специалистов и рабочей силы; • принцип «профессионального управления» инкорпоративной собственностью на конкурсной основе — бизнес-проектов социально-экономического развития территории или региона, контрактной основе найма команд профессиональных федеральных, региональных и муниципальных менеджеров. Данные принципы лежат в основе концепции инкорпоративного метода хозяйствования и устойчивого социального, политического и экономического развития территорий77. Повышение уровня экономико-управленческой компетенции населения Повышение уровня компетентности населения в экономико-управленческих вопросах развития российского общества в целом и формирование видения инновационного социальноэкономического развития территорий в частности является актуальной проблемой современной России. Важным инновационным элементом в практике территориального управления на современном этапе является разработка и реализация концепции народного проекта «Экономико-управленческое и правовое образование населения»78. Характер, структура и механизмы реализации народного проекта определяются исходя из следующих аргументов и исходных положений: 1. Объективная реальность, связанная с географической и климатической неоднородностью территории РФ, создает различные условия для социально-экономического развития территорий субъектов РФ (регионов). Федеральные целевые и национальные проекты направлены на адресное, локальное решение территориальных социально-экономических проблем, не обеспечивая комплексного решения задач их экономического роста. 2. В результате осуществления перехода от централизованной плановой экономики к рыночной (фискальной) экономике российское общество столкнулось с острой проблемой спада производства и снижения конкурентоспособности отечественной продукции и услуг из-за их низкого качества, возрастающей конкуренции со стороны иностранных товаропроизводителей и структурных изменений внутреннего рынка. 3. Одной из основных целей деятельности органов местного самоуправления является обеспечение комфортных условий проживания населения на территории муниципального образования. Для достижения указанной цели органы местного самоуправления наделены определенными административными полномочиями, соответствующим имуществом и бюджетом. 4. Чтобы решать глобальные проблемы XXI в., российское общество все в большей мере должно быть организовано «снизу» от муниципального сообщества. Именно муниципальное сообщество выдвигается в центр инновационных социально-экономических преобразований. 5. Разгосударствление объектов социально-бытового назначения и местной промышленности не сделало граждан РФ массовыми собственниками и не принесло им ощутимой пользы, не обогатило местные бюджеты. Сегодня значительная часть населения оказалась в достаточно тяжелом положении в результате инфляции, снижения активности производственной деятельности, системного (финансового, экономического, социального, управленческого) кризиса, безработицы. Усилия же органов исполнительной власти на местах в основном направлены на выплату гражданам денежных пособий, предоставление различных льгот, помощь в трудоустройстве. 6. Вопросам разработки и внедрения инновационных стратегических научных, экономических и финансовых программ и проектов, обеспечивающих открытие высокооплачиваемых рабочих мест, требующих специалистов высокой квалификации, а также решению традиционных проблем занятости населения, гарантированного роста доходов населения, укрепления его здоровья, повышения качества и ассортимента услуг не уделяется достаточного внимания. 7. Для включения в народный проект необходимы мероприятия, которые соответствуют следующим требованиям: ◦ способствуют подготовке команд профессиональных региональных и муниципальных менеджеров; ◦ обеспечивают разработку и внедрение регионального и муниципального социального стандарта качества жизни; ◦ формируют институциональную среду инновационного развития российских территорий; ◦ создают условия, формирующие инновационную систему социального партнерства: «муниципальная власть—бизнес—население», которая повышает авторитет органов управления территорией и укрепляет доверие к ним населения. 8. В концепцию реализации народного проекта включаются мероприятия, которые предусматривают стратегические решения инновационного социально-экономического развития территории. Влияние таких мероприятий на улучшение положения и качество жизни населения наступает сразу и нарастает постепенно и вполне проявляется в полном объеме за временным пределом, предусмотренным народным проектом. 9. Отличительной чертой концепции народного проекта является то, что ассигнования из бюджетов нужны как пусковые. Исходная позиция состоит в том, что для успешного социально-экономического развития территорий нужны не столько бюджеты, сколько люди и прежде всего профессиональное понимание путей развития, выбор адекватных методов и формирование механизмов решения конкретных задач социально-экономического развития, их высококвалифицированная реализация. Приоритетные области, составляющие основу структуры концепции народного проекта, избираются с учетом реальных проблем населения в масштабах Российской Федерации. Приоритеты рассматриваются как взаимоувязанные группы проблем-алгоритмов: ◦ население — команды профессиональных региональных и муниципальных менеджеров — профессиональная самореализация специалистов; ◦ население — участие в инкорпоративной собственности — муниципальный социальный стандарт качества жизни человека; ◦ население — высокооплачиваемые рабочие места — рост уровня качества жизни; ◦ население — рост уровня качества жизни — рост производительности труда; ◦ население — рост производительности труда — рост валового муниципального продукта (и как следствие — рост валового регионального продукта); ◦ богатое население — сильное государство — эффективное государственное управление. Молодежное предпринимательство как фактор инновационного управления развитием территорий Мощным импульсом инновационного управления развитием территории может стать молодежное инновационное предпринимательство. Молодое население России к началу 2010-х годов составляло фактически треть всего населения страны (рис. 11.1). Этой группе населения присущи качества, которые для предпринимательской деятельности являются определяющими: энергичность, креативность, когнитивность мышления, способность быстро принимать решения в условиях риска и т.д. Несмотря на свой предпринимательский потенциал, значительная часть молодых людей не занята в экономике. В относительных показателях эта величина составляет 41%, что является существенной потерей для экономического развития России (рис. 11.2). Доля молодежи среди всего населения страны, занятого в экономике, составляет лишь 37% (рис. 11.3). Причин недостаточной экономической активности молодежи много. Перечислим основные. Первой причиной является низкая степень преемственности поколений. Представители старшего поколения, которые находятся сейчас у власти и занимают ключевые места в экономической деятельности общества, профессионально сформировались еще в советский период с присущими ему традициями управления, образования, ведения хозяйственной деятельности, восприятия информации. Нынешняя молодежь выросла уже в другой стране с другими моральными, нравственными, этическими принципами. Она выросла при другой экономической и политической системе. Она по-другому ориентируется в глобальном информационном пространстве. Разница между поколением, выросшим в СССР, и молодым поколением, выросшим в новой России, огромна. Из-за этой разницы старшее поколение не всегда может качественно и эффективно передать молодежи свой лучший опыт и ценные знания, дать молодым свободу и возможность для хозяйственной деятельности. Вторая ключевая причина низкой экономической активности молодежи заключается в существующих технологиях образования. В системе образования преобладают традиционные методы, которые учат теории и крайне мало обучают применению полученных новых знаний. В условиях постоянного повышения уровня информатизации общества открылась возможность обучения путем интерактивных командных экономико-управленческих деловых игр, в том числе проводимых в сети Интернет. Третья причина низкой экономической активности молодежи — ее социальная апатия, недостаточное развитие гражданского общества и привлечение молодежи к его построению. Однако именно молодое поколение призвано развивать общество и создавать его будущее. Для решения ключевой задачи второго десятилетия XXI в. в России — массового включения молодого предпринимателя в социально-экономическое развитие страны — необходимо объединить молодежь вокруг идеи развития своей территории посредством применения современных телекоммуникационных возможностей. На территориях проживания необходимо повысить экономическую активность молодого населения, разработав и внедрив программы экономико-управленческого образования населения, формирующие управленческую компетентность и реализуемые в виде интерактивных командных управленческих деловых игр в сети Интернет79. Центральными программами экономико-управленческого образования населения должны стать образовательные программы, обучающие население основам инкорпоративного метода хозяйствования и решения конкретных задач по формированию институциональной среды социального, политического, экологического и экономического развития территорий. Инкорпоративные образовательные программы позволят населению овладеть навыками разработки муниципальных программ «Социально-экономической и правовой поддержки инкорпоративных интересов населения» и создания муниципальных финансовопроизводственных инкорпоративных организаций. Молодежь, которая обладает преимуществом в освоении интернет-пространства, сможет быстрее кадровых муниципальных служащих, состоящих преимущественно из лиц более старшего поколения, обучиться по специальным молодежным программам и стать командами лидеров инкорпоративного муниципального развития. Эти команды смогут разработать концепцию и стратегию инновационного социально-экономического развития территории своего проживания и приступить к их реализации посредством муниципальных программ социально-экономической и правовой поддержки инкорпоративных интересов молодых инновационных предпринимателей, а также создания муниципальных финансовопроизводственных инкорпоративных организаций. Молодежные инкорпоративные образовательные программы имеют три взаимосвязанных направления: 1) муниципальные программы социально-экономической и правовой поддержки инкорпоративных интересов молодых инновационных предпринимателей; 2) молодой лидер муниципальной власти; 3) инновационная система отбора и формирования молодежного резерва управленческих кадров (рис. 11.4). Центральными в молодежных инкорпоративных образовательных программах выступают «Муниципальные программы социально- экономической и правовой поддержки инкорпоративных интересов молодых инновационных предпринимателей». Обучившись по этим программам, молодежь сможет создать свою инкорпоративную собственность на местах, которая позволит повысить качество жизни населения не только для себя, но и всей территории (рис. 11.5). Обучившись по программам «Молодой лидер муниципальной власти», молодежь сможет лучше ориентироваться в политических течениях и включиться в создание необходимых институциональных условий для устойчивого социально-экономического развития своей территории, своего региона и России в целом (рис. 11.6). Обучившись по программам «Инновационная система отбора и формирования молодежного резерва управленческих кадров», молодежь сможет эффективно управлять своей инкорпоративной собственностью, развивая ее и получая ценнейшие управленческие навыки (рис. 11.7). Впоследствии большое количество молодых команд профеессиональных менеджеров по эффективному управлению социально-экономическим развитием территорий и регионов смогут на конкурсной основе управлять развитием территорий в любой точке России. Проект «Экономико-управленческого образования населения» в целом и Молодежные инкорпоративные образовательные программы в частности позволят молодежи удобным для себя способом через сеть Интернет и посредством интерактивных командных управленческих деловых игр получить знания и способность вовлекаться в экономическую жизнь общества, обеспечивать высокий уровень как своей жизни, так и населения территории, всего российского общества. Молодежные инкорпоративные образовательные программы позволят также решить проблему преемственности поколений, ибо молодые, грамотные и энергичные менеджеры, предприниматели все больше востребованы на всех уровнях власти и бизнеса и способны самостоятельно прокладывать себе дорогу в жизнь. Вопросы и задания для самопроверки 1. Раскройте сущность и особенности инновационного управления развитием территорий. 2. Охарактеризуйте основные методы инновационного управления. 3. Перечислите и раскройте принципы формирования инкорпоративной экономики территорий. 4. Раскройте смысл программы «Экономико-управленческое образование населения». 5. Как молодежные инкорпоративные образовательные программы могут способствовать развитию экономической активности молодежи? Литература 1. Инновационная система управления развитием территорий / С.Б. Мельников Н.С. Мельникова, К.П. Ткаченко. — М.: МАКС Пресс, 2008. 2. Инкорпоративное социально-экономическое развитие территорий и регионов: теоретико-методологические основы / K.JI. Жихарев, С.Б. Мельников, Н.С. Мельникова, В.Ю. Романова. — М.: Муниципальный мир, 2007. 3. Управление развитием муниципальной экономики: инкорпоративный подход: В 2 ч. Ч. I: Основы инкорпоративного подхода к управлению развитием муниципальной экономики / В.Л.Асанов, Л.Г. Дя- ченко, С.Б. Мельников. — М.: МАКС Пресс, 2007. 4. Управление развитием муниципальной экономики: инкорпоративный подход: В 2 ч. 4.II: Управление развитием некоммерческого сектора муниципальной экономки на основе местных ресурсов / B.JI. Асанов, Л.Г. Дяченко, С.Б. Мельников. — М.: МАКС Пресс, 2007. 5. www.incorp-pion.ru/ Интернет-ПОРТАЛ Народного проекта «Экономико-управленческое образование населения». 6. Молодежное муниципальное инновационное предпринимательство. — http://www.erej.ru/Articles/2012/Kuzmin_.pdf 7. Создание инновационной системы отбора, формирования и подготовки молодежного резерва управленческих кадров. — http://www.e- rej.ru/Articles/2012/Kuzmin_l .pdf 8. Муниципальные финансово-производственные инкорпоративные организации // № гос. регистрации 0420600008. http://www.e-rej.ru/ Ajticles/2012/Kuzmin_3.pdf, свободный — Загл. с экрана. 9. www.gks.ru Глава 12. ПРОСТРАНСТВЕННОТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ МАРКЕТИНГ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Понятие пространственно-территориального маркетинга Виды территориальнопространственного маркетинга Субъекты пространственно территориального маркетинга Маркетинговая стратегия Механизм реализации маркетинговых стратегий 12.1. Понятие пространственно-территориального маркетинга Термин «маркетинг» возник на рубеже XIX-XX вв. в качестве ответной реакции хозяйственных единиц на такие процессы в мире, как усложнение рыночных отношений, конъюнктурных колебаний в структуре спроса, обострение конкуренции. Использование маркетинга позволяло производителю решать стоящие перед ним задачи наиболее рационально и в результате получать высокую прибыль. В управленческом смысле под маркетингом понимается деятельность в условиях рынка, использующая системный подход и программно-целевой метод решения задач, стоящих перед организацией. Это процесс прогнозирования потребностей потенциальных покупателей и удовлетворения их путем предложения соответствующих товаров и услуг. Основными принципами маркетинга являются: • нацеленность на достижение конечного практического результата с одновременным воздействием на него; • направленность не на сиюминутный, а на долговременный результат; • концентрация усилий организации в своей маркетинговой деятельности на решающих направлениях; • приспособление к требованиям потенциальных покупателей. К основным функциям маркетинговой деятельности относятся: • анализ потребителей; • анализ внешней среды; • изучение существующих и планирование будущих товаров; • планирование товародвижения и сбыта; • обеспечение формирования спроса и стимулирование сбыта; • удовлетворение технических и социальных норм государства; • управление маркетинговой деятельностью как системой. Принципы, методы и функции маркетинга определяют направление деятельности и механизмы достижения ее целей. К количественным целям относятся: обеспечение уровня прибыли, завоевание рынка, победа в конкурентной борьбе и др. К качественным целям относятся: решение экологических проблем, достижение политических целей, поддержка культурных и спортивных мероприятий и др. Концепция маркетинга сложилась применительно к сфере деятельности, где товары производятся на продажу с целью получения дохода. Наряду с этим многие принципы, методы и функции маркетинга оказываются полезными там, где получение дохода не предполагается, где нет товаров и процессов обмена в общепринятом для рынка понимании. Полезность маркетинга для лица, группы лиц или организации в системе государственного и муниципального управления определяется наличием таких общих с традиционным маркетингом в коммерческой деятельности задач, как: • достижение выгодного для себя результата (доход, прибыль в традиционном маркетинге — это частный случай выгоды); • победа в политической борьбе с противниками (конкурентами в традиционном маркетинге); • изучение электората как потребителя (в традиционном маркетинге, чтобы приспосабливаться к нему и воздействовать на него). Этот перечень можно продолжить, ибо в современном мире появилось множество различных видов, которые успешно используют приемы традиционного маркетинга. Одним из таких видов маркетинга стал территориальный маркетинг. Социально-экономическое развитие общества всегда связано с территорией. В понимании многих отечественных и зарубежных авторов, исследующих вопросы территориального маркетинга, термин «территория» используется для обозначения некоторого земного пространства, ограниченного определенными границами и имеющего тот или иной, как правило, юридический статус, — государство, регион, район или город. В научном смысле термин «пространство», хотя и имеет много общего с понятием «территория», является более фундаментальным понятием, отображающим множественный характер существования мира, его неоднородность. В силу этого в истории развития и осмысления термина «пространство» появились такие прикладные направления, как: • пространственно-временное многообразие; • пространства политические, социальные, этические; • антропогенные ландшафты, биополя; • виртуальные пространства и т.д. Исходя из философии маркетинга человек как потребитель отождествляет свое проживание с территорией не только как с геометрическим пространством, но и с другими национальными, социально экономическими, культурными, историческими аспектами восприятия этого места1. Наряду с относительной обобщенностью понятие «территориальный маркетинг» сегодня представляет лишь составляющую часть более общего понятия «пространственный, или пространственно-территориальный маркетинг». Это обусловлено возникновением следующих факторов, являющихся неотъемлемой частью современного мира: • экспансия глобальных транснациональных компаний, осуществляющих свою деятельность в мировом масштабе; • изменение структуры пространственно-временных отношений и технологий, которые в современных условиях дают возможность воспринимать близкими города, которые находятся на далеком расстоянии; • распространение миграционных потоков населения разных национальных культур на всех континентах; • геополитические интересы государств в мировых пространствах. В силу вышесказанного можно признать правомерным возникновение понятия «пространственнотерриториальный маркетинг» как направления человеческой деятельности, фокусирующего множество предметов, образцов, продуктов, услуг в человеческом восприятии и формирующего сложный пространственный, а не только территориальный образ мира, являющийся необходимым условием удовлетворения потребностей человека, организации или государства. Следовательно, пространственно-территориальный маркетинг — это маркетинг в интересах территории, ее внутренних субъектов, а также внешних субъектов, во внимании которых заинтересовано пространство, ограниченное территорией. Управленческая функция на государственном и муниципальном уровнях реализуется посредством формирования единого конкурентного пространства на территориальном уровне, создания у участников рыночного процесса экономических, социальных и политических стимулов для его развития. Это пространственная субстанция, включающая в себя правовые, экономические, природные, социокультурные и другие элементы и иерархически сложенная с учетом этих элементов из территорий меньшего размера. Как правило, это регионы — крупные территории страны с относительно однородными природными условиями, сложившейся производственной и социальной инфраструктурой, материально-технической базой. В свою очередь регионы представляют собой территориальную совокупность районов, городов и локальных мест. Для эффективного государственного и муниципального управления необходимо ясное понимание пространственной дифференциации социально-экономического развития и взаимодействия территорий в условиях неравномерности распределения и ограниченности ресурсов. Основополагающей задачей при этом является обеспечение на территории эффективного сбалансированного функционирования рынков товаров и услуг, капитала и трудовых ресурсов, согласованных пропорций производства и конечного использования продукции и услуг. Органы власти выбирают из множества сценариев возможного социально-экономического развития территории наиболее оптимальный. В условиях глобализации в современном мире вопрос такого выбора выходит за общепринятые рамки традиционного восприятия территории и путей ее развития. Органам власти для управления устойчивым развитием территории необходимо знать и принимать решения с учетом глобальных интересов всех категорий потребителей мирового пространства. Глобальные интересы, тенденции их изменения существенны с точки зрения маркетинга, как для стран, так и для регионов, городов и 1 Котлер Ф., Асплунд К., Рейн И., Хайдер Д. Маркетинг мест — Стокгольмская школа экономики в Санкт-Петербурге. — СПб., 2005. локальных мест. Такое состояние мировой экономики привело к появлению понятия «глобальный маркетинг» наряду с общеизвестными понятиями маркетинга стран, регионов, городов и локальных мест. Одной из тенденций развития постиндустриальной мировой цивилизации и соответствующего экономического способа производства считается изменение соотношений рыночного и нерыночного секторов общественного производства в пользу последнего в связи с опережающим развитием социокультурной составляющей общества. Это присуще и современной России, ее территориальным структурам. Такие крупные перемены не могут не отразиться на уровне и качестве государственного и муниципального управления. Роль пространственно-территориального маркетинга в системе государственного и муниципального управления в этот период является уникальной и двоякой: на микроуровне — как инструмента встраивания предприятий в рыночную среду и средства привлечения инвестиций; на макроуровне — как инструмента рыночной среды. Владение этим инструментом оказывает существенное влияние на социально-экономическое развитие территории любого уровня. Сегодня страны, регионы, муниципальные образования и локальные места, представляющие пространственно-территориальные единицы разного уровня, вовлечены в непрерывное сражение за усиление привлекательности, увеличение занятости и роста благосостояния населения территории. Этого ждут от своих мест жители и предприятия, которые, что немаловажно, составляют электорат органов власти. Однако в современных условиях процветание территории зависит не только от энергичного губернатора или мэра, увеличения объема правительственных субсидий, усилий на рекламу в средствах массовой информации или роста числа местных политиков, общающихся с потенциальными покупателями. Территориям, точно так же как товарам и услугам, нужен научно обоснованный маркетинг. Органы власти должны уметь определять особые черты своей территории и эффективно распространять информацию о своих конкурентных преимуществах среди «потенциальных и существующих клиентов», чьей поддержки они добиваются. Эта непростая задача сводится не только к коммуникативным процессам и знаниям основ маркетинга губернаторами и мэрами. Каждый сотрудник органов власти должен владеть маркетинговым инструментом, основами его использования в рамках своей компетенции, как им владеет любой сотрудник успешной фирмы от рядового специалиста до топ-менеджера в условиях рыночных отношений. Процветания в этом тысячелетии смогут добиться не все территории. Будут и победители, и проигравшие. Но сотрудники тех органов государственного и муниципального управления, которые профессионально применяют принципы пространственно-территориального маркетинга, построят лучшее будущее для своих жителей и предприятий, чем те, которые строят свое будущее по воле случая или по инерции. 12.2. Виды территориально-пространственного маркетинга В литературе, посвященной вопросам территориального маркетинга, существуют различные трактовки этого понятия. Наиболее полно они структурированы в многочисленных работах А.П. Панк- рухина, посвященных этому вопросу, со ссылками на известные исследования Ф. Котл ера, а также отечественных ученых и специалистов А.М. Лаврова, B.C. Сурина, К.Б. Норкина, И.В. Арженовского, А.Л. Миацаняна1. В данных работах территориальный маркетинг подразделяется на четыре вида: 1) маркетинг страны; 2) маркетинг региона; 3) маркетинг города; 4) маркетинг локальных мест. Однако данная систематизация не учитывает в полной мере такие условия современного мира, как: ◦ глобализация мировой экономики; ◦ геополитические интересы ряда государств;1 Котлер Ф., Асплунд К., Рейн И., Хайдер Д. Маркетинг мест — Стокгольмская школа экономики в Санкт-Петербурге. — СПб., 2005. ◦ очевидная перспектива истощения ряда жизненно необходимых мировых запасов природных ресурсов; ◦ наличие пространственных факторов на территории и их динамика. Необходимость учета этих элементов экономического развития мира потребовала введения наряду с традиционными четырьмя видами территориального маркетинга понятия «глобальный маркетинг». Например, сегодня у США есть национальные интересы, не связанные только с их территорией и даже с территориями отдельных стран. Сфера глобального маркетинга США — это региональные пространства мира, такие как Ближний Восток, Восточная Европа и т.д. Можно говорить и о глобальном маркетинге, реализуемом рядом международных холдингов, финансовых корпораций в своих интересах. При этом интересы государственной политики и частного бизнеса тесно взаимосвязаны в условиях мирового пространства. Возможно, когда-нибудь нам придется говорить и о космополитическом маркетинге. В настоящее время выделяются следующие виды пространственно-территориального маркетинга. По уровню применения: • глобальный маркетинг; • маркетинг страны; • маркетинг региона; • маркетинг районов и городов; • маркетинг локальных мест. По предназначению: • философия, требующая ориентации на потребности целевых групп покупателей в товарах и услугах территориально-пространственной единицы; • применение маркетинговых инструментов для повышения известности и улучшения имиджа территориально-пространственной единицы; • усиление способности адаптации территориального сообщества к рыночным изменениям. По целевым группам: • органы власти на территориях; • производители товаров и услуг на территории; • внешние инвесторы и экспортеры; • население территории. По функциям: • выявление и диагностика состояния и проблем сообщества на территории; • выработка вариантов решения проблем с учетом ценностей и ресурсов сообщества территории; • разработка плана инвестиций в пространственно-территориальную единицу; • изучение спроса на совокупную продукцию пространственно-территориальной единицы с позиции как внутренних, так и внешних потребностей. 12.3. Субъекты пространственно-территориального маркетинга Основными субъектами пространственно-территориального маркетинга, как и в любой сфере маркетинговой деятельности, являются продавцы территории, ее потребители и посредники. Субъекты пространственно-территориального маркетинга условно разделяются по месту нахождения во вне или внутри территории. Внешние субъекты заинтересованы в благополучии территории преимущественно потому, что хотят вывезти часть ее благополучия (природных ресурсов, дешевой рабочей силы, интеллекта и т.д.) за пределы данной территории, преобразовав ее благополучие в благополучие личное и своей территории. Внутренние субъекты связывают свое благополучие только с благополучием своей территории. Продавцы территорий В этой роли выступают 1 Котлер Ф., Асплунд К., Рейн И., Хайдер Д.территориальные органы власти, транс Маркетинг мест — Стокгольмскаяпортные организации, школа экономики в Санкт-Петербурге. — СПб., 2005. туристические агентства, гостиницы, сети общественного питания, розничная торговля, спортивные и культурные комитеты, любые другие структуры, локализованные на территории и проявляющие активность с целью привлечения внимания к территории потенциальных потребителей и удержания уже присутствующих. Ведущей целью этих субъектов выступает создание, поддержание или изменение мнений, намерений или поведения относительно территории. Для достижения этой цели субъекты стремятся обеспечить: • формирование и улучшение имиджа территории, ее престижа, деловой и социальной конкурентоспособности, политической харизмы; • расширение участия территории и ее субъектов в реализации международных, федеральных, региональных программ; • привлечение на территорию государственных и иных внешних по отношению к территории заказов; • повышение притягательности вложения на территории внешних ресурсов; • стимулирование приобретенных и использование собственных ресурсов территории за ее пределами в ее интересах. Интересы и цели этой категории субъектов различны в отношении различных категорий потребителей. Они заинтересованы в привлечении на территорию необходимых ресурсов и заказов на продукцию, выпускаемую на территории. В первую очередь это юридические лица — резиденты территории и органы власти. Они нейтрально относятся к лицам, не подлежащим преследованию (беженцы, политические эмигранты, внутренние переселенцы). Это создает дополнительную нагрузку на территорию, однако может создать дополнительный престиж для территорий при профессиональном использовании маркетинговых инструментов. Они отрицательно относятся к нежелательным потребителям территории — преступникам, торговцам наркотиками, сомнительным предпринимателям, деятелям социально вредных сфер. Немало примеров, когда органы власти отрицательно относятся к привлечению большого числа туристов в силу низкой культуры последних (в частности, их исключительно потребительскому отношению к территории) и/или недостаточно развитой инфраструктуры. Покупатели территорий Они могут быть классифицированы по признакам: резидент, нерезидент, физическое лицо, юридическое лицо. Резиденты — физические лица — это основной кадровый потенциал любой территории. Для органов государственной и муниципальной власти это их электорат. Они также подразделяются по срокам пребывания на территории. Нерезиденты — физические лица классифицируются по срокам пребывания в пределах данной территории. Наиболее разношерстная, переменчивая группа — туристы. Другая значимая категория — лица, обучающиеся в пределах данной территории или приехавшие с целью временной работы. Особая категория — приезжие деловые люди, ученые, специалисты. Кроме этого, нужно выделять лиц, приезжающих в гости, посетителей ярмарок, выставок, конференций и семинаров, командированных на предприятия территории. Резиденты — юридические лица — это предприятия, учреждения и организации, их представительства, в большей степени ориентированные на внешнеэкономическую деятельность. Нерезиденты — юридические лица — это государство, международные корпорации, транснациональные компании, предприятия и организации, внешние для данной территории, чья деятельность определяется в первую очередь инвестициями в территорию. Важнейшей составляющей пространственно-территориального маркетинга является понимание того, как все вышеназванные покупатели осуществляют свой выбор. Технология принятия решения о покупке подразделяет участников этого процесса на следующие категории: • инициатор — субъект, осознавший первым проблему и сделавший первые шаги, например, сформулировал ее или объяснил; • лицо влияния 1 Котлер Ф., Асплунд К., Рейн И., Хайдер Д.— лицо, которое вовлекается в процесс принятия ре Маркетинг мест — Стокгольмская шения и влияет на школа экономики в Санкт-Петербурге. — СПб., 2005. него (журналисты, общественные организации); • лицо, принимающее решение, лицо (орган), обладающее властными полномочиями; • лицо, утверждающее решение, — тот, чье утверждение требуется для вступления решения в силу, и кто может его отменить; • покупатель — тот, кто реализует решение, используя свои ресурсы; • пользователь — субъект, который использует конечный продукт или услугу. Посредники В пространственно-территориальном маркетинге к ним могут быть отнесены: • общественные организации, органы власти и общественные ассоциации более высокого территориального уровня; • торгово-промышленные палаты, центры бизнеса и международной торговли, выставки и ярмарки; • межтерриториальные сетевые структуры, системные интеграторы; • транснациональные структуры бизнеса; • средства массовой информации, научные организации, учреждения профессионального образования. 12.4. Маркетинговая стратегия Для устойчивого развития в условиях рынка динамичной пространственной среды, которую представляют территории самого разного уровня, необходима маркетинговая стратегия. На основе такой стратегии руководители государственных и муниципальных органов власти могут разрабатывать базовые модели развития и продвижения территории, гибкие, позволяющие избежать непродуманных решений, прозрачных как для субъектов территории, так и потенциальных инвесторов. Стратегический маркетинг пространства — это проектирование, которое будет отвечать долговременным и меняющимся потребностям субъектов целевых рынков, в среде которых оно находится. Сегодня такой подход актуален перед лицом современных вызовов глобальной экономики для государств, регионов и локальных мест. Проблемами социальноэкономического развития занимаются государственные и муниципальные органы или уполномоченные органами власти соответствующие организации. При этом очень часто чиновники не справляются со своей задачей и решают ее формально. Это вызвано, как правило, следующими причинами: • отсутствие системы стимулирования данной деятельности, надежда на то, что вышестоящие органы в нужный момент примут спасительные меры; • нехватка у работников органов государственного и муниципального управления квалификации и опыта для подготовки и осмысления прогнозов; • отсутствие диалога между органами власти и ведущими предприятиями-резидентами; • слабость лидеров органов власти, зачастую выбранных на волне популизма или как ставленников заинтересованных структур; • недостаточно тщательная разработка планов, надежда на то, что в дальнейшем все их исполнят, а в реальности «планы пылятся на полках» и ими никто не руководствуется. Для построения конкурентоспособных маркетинговых стратегий органам власти необходимо ясное понимание присутствия (или отсутствия) четырех компонентов: 1) индивидуальности пространственно-территориальной единицы, ее самобытности и привлекательности; 2) технической инфраструктуры, совместимой с природной средой; 3) услуг такого качества, которое соответствует потребностям бизнеса и общества; 4) достопримечательностей и эксклюзивных моментов привлекательности для жителей и гостей. В системе пространственно-территориального маркетинга существует четыре базовые стратегии для достижения социально-экономического процветания пространственной единицы: 1) имиджевый маркетинг предполагает создание яркого, убеди1 Котлер Ф., Асплунд К., Рейн И., Хайдер Д. Маркетинг мест — Стокгольмскаятельного и актуального имиджа территории;школа экономики в Санкт -Петербурге. — СПб., 2005. 2) маркетинг достопримечательностей связан как с наличием имеющихся достопримечательностей, так и с созданием новых; 3) инфраструктурный маркетинг предполагает наличие хорошо функционирующей инфраструктуры, удовлетворяющей потребителя; 4) маркетинг людей означает рекламирование на рынке жителей территории, ее знаменитостей, местных лидеров, квалифицированных специалистов, структуру населения. Спектр возможностей для разработки маркетинговой стратегии велик. Важно выбрать те аспекты, которые будут удовлетворять наибольшее количество потребностей заинтересованных и привлекательных для территории лиц. Для успешной реализации территориальных маркетинговых стратегий рядом зарубежных исследователей (Ф. Котлер, К. Асплунд, И. Рейн, Д. Хайдер и др.) предлагается методический инструментарий аудита инфраструктуры, достопримечательностей и людей на основе оценки текущих и ожидаемых результатов80. Таблица 12.1 Инструмент аудита инфраструктуры, достопримечательностей и людей Текущее положение Плохое Удовлетворительное Хорошее Прекрасное Инфраструктура Жилье Дороги и транспорт Водоснабжение Энергоснабжение Качество окружающей среды Общественная безопасность Образование Размещение и общественное питание Условия для конференций и выставок Обслуживание посетителей Достопримечательности Природные красоты и объекты История и знаменитые Покупки Культурные достопримечательности Отдых и развлечение ' Спортивные сооружения Фестивали и другие праздники Здания, монументы и Музеи Другие Люди Дружелюбие и желание Квалификация Гражданская активность Потенциальные улучшения Никаких Умеренны Крупные Инфраструктура Жилье Ник Уме Круп Дороги и транспорт Водоснабжение Энергоснабжение Качество Общественная Образование Размещение и общественное питание Условия для конференций и выставок Обслуживание Достопримечательности Природные красоты и История и Покупки Культурные достопримечательности Отдых и развлечение Спортивные Фестивали и другие Здания, монументы и Музеи Другие Люди Дружелюбие и Квалификация Гражданская Потенциал воздействия Ник Уме Круп Инфраструктура Жилье Дороги и транспорт Водоснабжение Энергоснабжение Качество Общественная Образование Ник Уме Круп Размещение и общественное питание Условия для конференций и выставок Обслуживание Достопримечательности Природные красоты и История и Покупки Культурные достопримечательности Отдых и развлечение Спортивные Фестивали и другие Здания, монументы и Музеи Другие Люди Дружелюбие и Квалификация Гражданская 12.5. Механизм реализации маркетинговых стратегий Система разработки и реализации маркетинговых стратегий предназначена смягчить отрицательные последствия, которые оказывает рыночная стихия на социально-экономическое состояние пространственных единиц, и добиться желаемого результата. Объективный процесс развития пространственно-территориальных экономических систем подчиняется статистическим закономерностям, однако информация о будущем состоянии таких систем не обладает достаточной устойчивостью. Она не может многократно повторяться при воспроизведении соответствующих условий, во многом определяется целенаправленным воздействием человека и, в первую очередь, должностных лиц в системе государственного и муниципального управления, обладающих реальной властью. В силу этого в системных исследованиях, как правило, широко используются эвристические методы. Сегодня это оптимальное сочетание в системе государственного и муниципального управления неформализованных и формализованных методов и приемов, позволяющих руководителю органа власти принимать обоснованные решения. В их основе лежат: • специфические интеллектуальные способности руководителя сокращать количество рассматриваемых вариантов, находить решение на базе оценок, в том числе и по аналогии с рядом известных на данный момент стратегий и т.д.; • использование частных критериев и генерация на их основе глобального критерия оптимальности с помощью итерационного процесса согласования решений общей модели с частными. Главной целью развития территории является расширенное воспроизводство потенциала собственной экономики и обеспечения на взаимовыгодных условиях интересов народа, бизнеса и власти. Цель выражается через конкретные показатели, значения которых характеризуют уровень ее достижения в настоящий период и служат органам власти ориентиром для будущего при некоторых комбинациях имеющихся внешних и внутренних условий. Важнейшим фактором в принятии решений в системе муниципального и государственного управления является наличие внешней среды, которая связана с обеспечением социальной целостности и стабильности, оптимизации производства и распределения ресурсов в обществе, а также интеграции социально-экономического пространства. Это неизбежно приводит к принятию управленческих решений с учетом оптимизации и интеграции на национальном и наднациональном уровнях, т.е. мирового пространства, что позволяет максимизировать общественное богатство и уровень потребления членов общества на конкретной территории. Управленческая функция на государственном и муниципальном уровне реализуется посредством формирования единого конкурентного пространства на территории, а также создания у участников рыночного процесса экономических, социальных и политических стимулов для завоевания сегментов мирового рынка. Основными инструментами воздействия на происходящие и будущие процессы являются прогнозирование и программирование. Результативность стратегии находится в прямой зависимости от действенности механизмов ее реализации, от заложенных в нее конкретных рыночных регуляторов, увязанных с целевыми установками. Это обусловливает наличие следующих последовательных этапов формирования и реализации маркетинговых стратегий: 1. Выбор приоритетных маркетинговых стратегий (или стратегии). 2. Разработка методов регулирования и стимулирования реализации маркетинговой стратегии. 3. Оценка социально-экономических последствий отклонения от реализации маркетинговой стратегии. 4. Оценка результатов реализации маркетинговых стратегий (стратегии). К способам улучшения территории в рамках стратегического маркетинга относятся проектирование территории, развитие инфраструктуры, создание достопримечательностей, формирование комплекса сервисных услуг. Как правило, это является следствием коллективных усилий субъектов территории. Маркетинговое конструирование моделей пространственно-территориальных единиц должно сопровождаться выполнением определенных требований: ◦ модель должна быть сбалансированной по задачам и возможностям территории; ◦ экзогенные (внешние) переменные должны быть параметрами маркетинговой стратегии; ◦ модель должна быть замкнутой, т.е. все эндогенные (внутренние) переменные в конечном счете должны зависеть друг от друга и от экзогенных переменных; ◦ модель должна адекватно описывать ретроспективу и особенности современного состояния территории; ◦ модель должна учитывать ресурсные ограничения; ◦ система модели должна быть рекурсивной, т.е. текущее состояние зависит от прошлого, а будущее от текущего. При всем многообразии методов разработки и реализации маркетинговой стратегии их необходимо классифицировать по конечным прикладным целям, по уровню иерархии пространственной территории. Современный мир вступает в новую постиндустриальную эру, что требует от управления территориями существенной перестройки с использованием инновационных технологий. При этом необходимо учитывать, что территория любого уровня является сложной вероятностной динамической системой, охватывающей процессы производства, обмена, распределения и потребления материальных и других благ. Это дает основание отнести территорию к классу управляемых кибернетических систем с использованием методов экономико-математического моделирования как значимого инструмента для достижения цели маркетинговых стратегии. Современная парадигма муниципального и государственного управления все в большей мере основывается на приоритетном включении в процессы управления творческой личности, коллективного преобразующего интеллекта общества с учетом пространственнотерриториальных особенностей социально-экономических систем. Вопросы и задания для самопроверки 1. Проведите аналогию между традиционным и пространственно-территориальным маркетингом. В чем особенности пространственно-территориального маркетинга? 2. Какова главная цель пространственно-территориального маркетинга в системе ГМУ? 3. Как влияют процессы глобализации мировой экономики на развитие муниципальных образований? Приведите примеры. 4. В чем проявляется изменение соотношения рыночного и нерыночного секторов общественного производства с позиций территориального маркетинга? 5. Проведите аудит инфраструктуры, достопримечательностей и людей муниципального образования, на территории которого вы проживаете. Выберите на основе проведенного исследования маркетинговую стратегию для данной пространственно-территориальной единицы. Рекомендуемая литература 1. Алексунин В. А. Маркетинг в отраслях и сферах деятельности: Учебник. — М.: Дашков и К0, 2002. 2. Андреев А.В., Борисова Л.М., Плучевская Э.В. Основы региональной экономики: Учебное пособие. — М.: КНОРУС, 2012. 3. Калюжнова Н.Я., Якобсон А.Я. Маркетинг: общий курс: Учебное пособие для студентов вузов. — М.: Омега-Л, 2011. 4. Клейнер Г. Б. Мезоэкономика развития. — М.: Наука, 2011. 5. Котлер Ф., Асплунд К., Рейн И., Хайдер Д. Маркетинг мест — Стокгольмская школа экономики в Санкт-Петербурге. — СПб., 2005. 6. Лэндри И. Креативный город. — М.: Классики — XXI, 2011. 7. Панкрухин А.П. Маркетинг: Учебник. — М.: Омега-Л, 2002. 8. Петросянц В. 3. Стратегия регионального развития в условиях инновационных преобразований экономики. — М.: Экономика, 2011. Глава 13. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА Муниципальная служба как общественный институт Признаки, принципы и задачи муниципальной службы Муниципальная должность: понятие, классификация Муниципальный служащий и его правовой статус Прохождение муниципальной службы 13.1. Муниципальная служба как общественный институт Муниципальное управление является особым типом управленческой деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления и должностными лицами, работающими в них. Главная их задача — своей практической деятельностью, направленной на удовлетворение интересов и потребностей населения, создавать благоприятные условия их жизнедеятельности, обеспечивать развитие территории муниципального образования. В конечном счете, исполняя определенный вид деятельности, они в пределах полномочий занимаемой ими должности осуществляют главную миссию муниципального управления — служить людям. В этом и проявляется сущность муниципальной службы. Как общественный институт муниципальная служба в советский период истории нашего государства не существовала, так как не было местного самоуправления и на местном уровне в органах власти работали государственные служащие. В Российской Федерации местное самоуправление появилось в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа и организации Лестной власти на началах самоуправления. Именно на этом этапе возникла необходимость определить характер и содержание специфической управленческой деятельности людей, облеченных властными полномочиями не государством, а местными сообществами (непосредственно самими гражданами). В настоящее время муниципальная служба обеспечивает исполнение органами местного самоуправления их полномочий, является организационной формой управленческой деятельности, регулирует правовые отношения в органах местного самоуправления и обеспечивает выполнение стоящих перед ними задач. Через муниципальную службу реализуется и участие граждан в управлении как в формировании состава муниципальных служащих, так и посредством исполнения отдельными жителями муниципалитета обязанностей по муниципальной должности. Муниципальная служба как сложный общественный институт представляет собой: • систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование и ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений; • систему специфических видов профессиональной управленческой деятельности; • систему предъявляемых государством и обществом этических норм и правил, являющихся эталоном действий и поведения служащих, взаимоотношений местной власти с населением; • систему закрепленных государством властных полномочий, исполнение которых, как и в государственной службе, направлено на благо общества1. Этот вид деятельности имеет особые, отличные от другой деятельности задачи, представляя собой один из организационных механизмов решения вопросов местного значения, а также в определенных законами случаях осуществления отдельных переданных органам местного самоуправления государственных полномочий. Муниципальная служба — это профессиональная деятельность, являющаяся основной служебной деятельностью и осуществляемая непрерывно на основе специальных знаний и навыков. При этом муниципальные служащие, вступая в трудовые отношения с муниципальным образованием, выполняют определенную трудовую функцию. Как всякая профессиональная деятельность, муниципальная служба является оплачиваемой, но в отличие от государственной службы она финансируется из местного бюджета. Обеспечение прав и гарантий муниципальных служащих осуществляется муниципальным образованием тоже из этого источника. Муниципальная служба является управленческой деятельностью, ибо она связана с организацией сложных социально-экономических процессов в муниципальном образовании. Отсюда вытекают и требования к ней как высококвалифицированной деятельности, требующей широкой эрудиции, разносторонних, а также специальных управленческих знаний. Специфичность муниципальной службы проявляется в том, что муниципальный служащий имеет двойной отраслевой статус. С одной стороны, он выступает как обычный гражданин, поступающий на службу и выполняющий за вознаграждение свою трудовую функцию. С другой — занимая должность на муниципальной службе, он участвует в осуществлении функций местного самоуправления и потому действует как представитель публичной власти, способный влиять на издаваемые властные решения. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации Муниципальная служба не входит в систему государственной службы и не является ее структурной частью. Кроме того, органы государственной власти и их должностные лица не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления и их муниципального аппарата. Напротив, они призваны обеспечивать государственные гарантии прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Между муниципальной службой и государственной гражданской службой Российской Федерации существует тесная взаимосвязь, которая обеспечивается посредством: 1) единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы; 2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы; 3) единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; 4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; 5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; 6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца. Отличие общих задач муниципальных служащих от задач государственных служащих достаточно условно, оно заключается лишь в уровне управления — федеральный, региональный, местный. Решение задач и государственной и муниципальной службы направлено на удовлетворение общественных потребностей и интересов. Вместе с тем существуют специфические различия между государственной гражданской и муниципальной службами. Государственная служба получает властные полномочия сверху, от органов государственной власти РФ, а муниципальная служба снизу — от населения муниципального образования. В муниципальной службе органами власти являются органы местного самоуправления, в государственной службе — органы государственной власти. Правовое регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами РФ и муниципальными образованиями, а не находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, что дает больше полномочий субъектам РФ. Признаки муниципальной службы определяются статусом местного самоуправления, и в соответствии с Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» можно выделить ряд характерных только для муниципальной службы признаков. Во-первых, ее учреждение и функционирование происходит в сфере публичной власти, к которой относится и местное самоуправление. Во-вторых, она имеет на территории муниципального образования особые задачи по реализации полномочий местного самоуправления. В-третьих, является гарантом самостоятельности органов местного самоуправления. В-четвертых, регулируется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, что, с одной стороны, позволяет иметь общие основы правового статуса муниципального служащего, а с другой стороны, вводить особые элементы статуса как на уровне субъекта федерации, так и на местном, причем в различных муниципальных образованиях. В-пятых, источником финансирования муниципальной службы выступает местный бюджет1. Принципы организации муниципальной службы Принципы организации муниципальной службы — это основополагающие требования (получающие развитие и закрепление в законодательстве субъектов Федерации и муниципальных правовых актах), которыми должны руководствоваться органы публичной власти и их должностные лица, уполномоченные определять структуру и штатное расписание аппаратов муниципальной службы, порядок и условия ее прохождения, осуществлять подбор и расстановку кадров муниципальной службы, обеспечивать правовую и социальную защищенность муниципальных служащих. К числу данных принципов относятся: 1) принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий; 2) принцип равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; 3) принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций; 4) принцип внепартийности муниципальной службы. Группа принципов функционирования муниципальной службы включает основополагающие законодательные требования к самой деятельности муниципальных служащих, ее общей направленности и содержанию. К их числу можно отнести: 1) принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; 2) принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; 3) принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих; 4) принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 5) принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих81. Задачи муниципальной службы Круг задач, стоящих перед муниципальными служащими, определяется полномочиями местного самоуправления82 и довольно широк, но к числу основных можно отнести: 1. Создание условий для осуществления на территории муниципального образования основного принципа местного самоуправления — самостоятельного решения населением вопросов местного значения через выборные органы и непосредственно. 2. Организация эффективной работы по созданию нормальных условий жизнеобеспечения населения и оказания ему в полном объеме муниципальных услуг, динамичного социальноэкономического развития муниципального образования исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций. 3. Практическое участие в реализации в полном объеме функций органов, компетенции и полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. 4. Создание на территории муниципального образования условий по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, реализации положений Конституции РФ, законов и нормативноправовых актов государства, субъекта Федерации, муниципального образования и его органов местного самоуправления, должностных лиц. 5. Защита прав и интересов населения и органов местного самоуправления муниципального образования. 6. Подготовка, принятие, организация исполнения и исполнение решений в пределах полномочий органов местного самоуправления. 7. Оказание содействия федеральным органам государственной власти, расположенным на территории муниципального образования, органам государственной власти субъекта Российской Федерации. 13.3. Муниципальная должность: понятие, классификация Муниципальная должность — это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за осуществление этих обязанностей83. Основные признаки муниципальной должности: а) устанавливается уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов местного самоуправления; б) предполагает ответственность за исполнение связанных с ней обязанностей; в) предполагает замещение на постоянной основе, в порядке, установленном законом; г) предполагает наличие' определенного комплекса прав и обязанностей, необходимых для осуществления задач и функций местного самоуправления93. Классификация муниципальных должностей муниципальной службы Существует два вида муниципальных должностей: 1) выборные должностные лица, избранные населением непосредственно (депутаты, выборные должностные лица, выборные органы) и представительным и иным выборным органом местного самоуправления из своего состава; 2) замещаемые на основе трудового договора — собственно муниципальная должность муниципальной службы (муниципальные служащие): — должности с полномочиями на решение вопросов местного значения; — должности с обязанностями по исполнению и обеспечению полномочий органов местного самоуправления. Введение муниципальных должностей осуществляется муниципальным образованием самостоятельно на основании реестра должностей, утверждаемого субъектом Федерации. Согласно реестру, муниципальные должности подразделяются на: а) должности категории «А» (выборные муниципальные должности — глава муниципального образования, председатель представительного органа и др.); б) должности категории «Б» — должности для обеспечения деятельности должностных лиц категории «А» (помощник и консультант главы муниципального образования и др.); в) должности категории «В» — должности для обеспечения полномочий органов местного самоуправления (назначаемый глава администрации, его заместители, начальники управлений, отделов администрации, их заместители, консультанты, специалисты и др. В соответствии с реестром муниципальные должности подразделяются на группы, которые устанавливаются уставом и нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации: • высшие (назначаемые глава администрации, его заместители и др.); • главные (руководители структурных подразделений администрации); • ведущие (заместители руководителей структурных подразделений, консультанты администрации и др.); • старшие (главные и ведущие специалисты); • младшие (специалисты 1-й и 2-й категорий, специалисты)1. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусматривает установление законами субъектов Федерации соотношения муниципальных должностей с должностями государственной службы с учетом квалификационных требований, предъявляемых к ним. 13.4. Муниципальный служащий и его правовой статус Основным признаком муниципального служащего является отнесение должности к муниципальной и исполнение обязанностей по этой должности, что позволяет не относить к муниципальным служащим: • лиц, замещающих выборные муниципальные должности, правовой статус которых определяется другими законодательными актами; • лиц, исполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления и не замещающих должности муниципальной службы; • руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций, поскольку муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. К другим признаками муниципального служащего следует отнести исполнение и обеспечение полномочий органов местного самоуправления на профессиональной и постоянной основе, а также выплата ему денежного вознаграждения из средств местного бюджета за исполнение им обязанностей по муниципальной должности. Виды муниципальных служащих Если классифицировать муниципальных служащих по характеру и объему исполняемых С. 128-133. полномочий, то к ним относятся должностные лица местного самоуправления, выполняющие организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления: • руководители (руководители органов и структурных подразделений местного самоуправления, их заместители), которые работают на постоянной основе или на определенный срок полномочий; • помощники-советники (должности, учреждаемые для содействия выборным должностным лицам местного самоуправления, а также лицам, замещаемым должности муниципальной службы, в реализации их полномочий, замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц); • специалисты (должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения полномочий органа местного самоуправления, замещаемые на постоянной основе); • обеспечивающие специалисты (должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности органа местного самоуправления,- замещаемые на постоянной основе). В зависимости от требований, предъявляемых к уровню образования и профессиональной подготовки, муниципальные служащие подразделяются на группы соответствующих должностей: 1) высшие должности муниципальной службы; 2) главные должности муниципальной службы; 3) ведущие должности муниципальной службы; 4) старшие должности муниципальной службы; 5) младшие должности муниципальной службы. Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации. К основным квалификационным требованиям для замещения должностей муниципальной службы относятся: уровень профессионального образования; стаж муниципальной или государственной службы или стаж работы по специальности; профессиональные знания и навыки, необходимые для исполнения конкретных должностных обязанностей. Уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации, если он назначается на должность по контракту1. Муниципальным служащим в соответствии с замещаемой должностью в пределах группы должностей муниципальной службы присваиваются классные чины. Основанием для присвоения являются результаты экзаменов и служебной деятельности. Присвоение классных чинов муниципальным служащим, замещающим должности муниципальной службы высших и главных групп, производится главой муниципального образования, а другим группам — его представителем. Важно иметь в виду, что лишение присвоенного классного чина муниципальной службы возможно лишь по решению суда. Правовой статус муниципального служащего определяется ст. 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», в которой говорится: «Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета». Другие работники органов местного самоуправления, не замещающие должности муниципальной службы, к этой категории управленческого персонала не могут быть отнесены. Муниципальные служащие имеют особый правовой статус, схожий со статусом государственных служащих. Основой правового статуса муниципального служащего являются его права и обязанности, а они имеют свои особенности, вытекающие из характера местного самоуправления. Вместе с тем правовое положения муниципального служащего характеризуется и общегражданскими служебными правами и обязанностями, что и обеспечивает их равенство перед законом и ни чем не отличает от всех других граждан. Права, предоставленные Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальному служащему, можно подразделить на должностные, кадровые и социальные. К должностным относятся права: • на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе; • на обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей, на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования. К кадровым относят права: • на ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений; • на участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы; • на защиту своих персональных данных; • на повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета. К социальным относят права: • на оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом); • на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска; • на рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений; • пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации; • на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов. Должностные обязанности муниципального служащего вытекают из задач, функций и полномочий органа местного самоуправления. Статья 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает следующие основные обязанности муниципального служащего: 1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение; 2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией; 3) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; 4) соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией; 5) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; 6) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; 7) беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; 8) представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (далее сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера); 9) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства; 10) соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены данным федеральным законом и другими федеральными законами; 11) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта1. Предоставляя определенные права и возлагая обязанности необходимые для выполнения задач по муниципальному управлению, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает ряд социально-экономических, политических и моральных ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. По своему характеру и содержанию они такие же, как и в государственной службе. Сходны также и меры ответственности муниципального служащего за ненадлежащее исполнение им должностных обязанностей и виды, порядок применения поощрений. Вместе с тем стоит отметить наличие законодательных ограничений и запретов для глав местной администрации, работающих по контракту. Они не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов и иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций, действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений84. 13.5. Прохождение муниципальной службы Действующее законодательство устанавливает условия, необходимые для поступления на муниципальную службу. На нее могут поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие русским языком и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии федеральным законом. При этом при поступлении на нее и при прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего95. В то же время, поступая на муниципальную службу, гражданин представляет сведения о доходах за год, предшествующий году поступления на муниципальную службу, об имуществе и обязательствах имущественного характера, которые могут подвергаться проверке. В некоторых муниципальных образованиях федеральными законами могут устанавливаться дополнительные требования к проверке сведений, представляемых гражданином при поступлении на муниципальную службу. В случае, если в процессе проверки выявились определенные обстоятельства, препятствующие поступлению гражданина на муниципальную службу, то ему может быть отказано в этом. О причинах отказа в поступлении на муниципальную службу он информируется в письменной форме. Поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством и с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законом. Назначение является главным способом замещения муниципальных должностей. Однако в ряде случаев могут проводиться конкурсы как в форме конкурса документов, так и по другим основаниям. Он предполагает отбор лучшего претендента путем предварительной оценки его профессиональных, деловых и нравственных качеств. Достоинства претендента оцениваются конкурсной комиссией на основании документов об образовании, предшествующей трудовой деятельности, рекомендаций с прежнего места работы и результатов тестирования и другим условиям, устанавливаемым положением, утвержденным органом местного самоуправления. В отдельных случаях при нахождении на должности может назначаться испытание (испытательный срок), который не может превышать трех, а в отдельных случаях шести месяцев с момента назначения на должность. В испытательный срок засчитывается только фактическое время исполнения обязанностей, в него не входит время отсутствия на службе по болезни и т.п. Муниципальная служба прекращается при увольнении по инициативе служащего, в том числе с выходом на пенсию. Возможно и увольнение служащего по инициативе органа местного самоуправления. Причиной его могут служить такие обстоятельства, как достижение предельного возраста, прекращение российского гражданства, несоблюдение обязанностей и ограничений по муниципальной службе, разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну. Вопросы и задания для самопроверки 1. Раскройте место и роль муниципальной службы в системе муниципального управления. 2. Каков правовой статус муниципальных служащих? 3. Как соотносятся понятия «муниципальный служащий» и «кадры муниципального управления»? 4. Что включает в себя процесс прохождения муниципальной службы? 5. Какое значение имеют этические нормы в деятельности муниципальной службы? 6. В чем сущность и формы профессиональной культуры муниципального служащего? 7. Что такое аттестация государственных муниципальных служащих и каковы этапы ее прохождения? 8. Какие правовые нормы предупреждения и борьбы с коррупцией существуют в органах муниципального управления? Рекомендуемая литература 1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М.: Аспект пресс, 2004. 2. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: КНОРУС, 2007. 3. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. — М.: Юстицинформ, 2005. 4. Кабашов С.Ю. Организация муниципальной службы: Учебник. — М., 2012. 5. Кудилинский М.Н., Шевелева И.А. Муниципальное право России: Учебник. — СПб., 2005. Нормативно-правовые документы 1. Конституция Российской Федерации. — М., 1993. 2. Европейская хартия местного самоуправлении // Собр. законодательства РФ. — 1998. — № 36. — Ст. 4466. 3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ. 4. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2003 № 58 ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 02.06.2003. - № 22, ст. 2063. 5. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ. 6. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ. 7. О противодействии коррупции: Федеральный закон Российской Федерации от 25.12.2008 № 273-Ф3. 8. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607. 9. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р. 10. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: Указ Президента Российской Федерации от 12.08.2002 № 885. 11. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации. Одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23.12.2010 (протокол №21). http://36.rospotrebnadzor.ru/ gos_kad/gos_kopp/3964/print_page/ Глава 14. КАДРОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Состояние и динамика кадрового потенциала местного самоуправления Совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих Совершенствование системы контроля, мотивации и стимулирования муниципальных служащих Профессиональные и ценностные требования к муниципальному служащему. 14.1. Состояние и динамика кадрового потенциала местного самоуправления Термин «кадровый потенциал» в науке и практике управления используется довольно давно в одном ряду с близкими по смыслу — «кадры», «трудовые ресурсы», «персонал», «человеческие ресурсы», «человеческий потенциал» и «человечекий капитал». Все эти термины и отражаемые ими понятия объединяет общее основание — человек в процессе общественного производства. Вместе с тем каждое из них, во-первых, несет определенную смысловую и содержательную нагрузку, во-втрорых, непрерывно эволюционирует в соответствии с изменениями общественного производства и роли в нем человека. Понятие «кадровый потенциал» включает две взаимосвязанные составляющие, которые отражают его специфическую сущность: потенциал, как базовый источник, и кадры, как его содержательное наполнение. Потенциал (лат. potencia) — это явные и скрытые силы, мощь, средства, возможности, необходимые для осуществления какой-либо деятельности. Кадры — работники организации, выполняющие какие-либо функции. Таким образом, кадровый потенциал — это действующие и будущие работники, обладающие совокупностью явных, реально применяемых и скрытых, «резервных» способностей для осуществления определенной функционально-целевой деятельности. Из вышеприведенной трактовки кадрового потенциала следует его принципиальный, часто недооцениваемый в практике признак: наличие двух связанных уровней — явного, находящегося на поверхности, и глубинного, скрытого. Образно это можно сравнить с айсбергом, величина которого оценивается не только на основе его видимой части, но и с учетом подводной невидимой составляющей. Иначе говоря, кадровый потенциал — это не только действующие на данный момент в организации работники, но и еще не занятые в ней молодые люди, студенты, учащиеся, способные выполнять данную работу в будущем и образующие перспективный резерв. Под кадровым потенциалом местного самоуправления следует понимать целостную систему действующих служащих муниципального уровня управления и будущих работников, обладающих способностью и возможностью обеспечить как стабильное состояние и достижение текущих целей, так и стратегию устойчивого развития и реализацию перспективных целей в интересах местного сообщества, региона и государства. 2 марта 2007 г. был принят Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», что послужило началом нового этапа реформы местного самоуправления. Кадровый состав является основой эффективной работы органов местного самоуправления. Формирование высокопрофессиональных, специально подготовленных муниципальных служащих, способных эффективно решать вопросы местного значения на местах, организовывать и координировать работу других, работать в условиях конкуренции на рынке труда, имеет первостепенное значение для развития института местного самоуправления. Муниципальная кадровая политика представляет собой стратегию и тактику работы по управлению персоналом муниципальных органов государственной власти. Муниципальная кадровая политика в настоящее время характеризуется следующими особенностями: находится в стадии становления, носит междисциплинарный и профессионально-прикладной характер. Понятие «кадровый потенциал» отражает ресурсный аспект социально-экономического развития. Приоритетные направления формирования кадрового состава муниципальной службы: • назначение на должности муниципальной службы высококвалифицированных специалистов с учетом их профессиональных качеств и компетентности; • содействие продвижению по службе муниципальных служащих; • повышение квалификации муниципальных служащих; • создание кадрового резерва и его эффективное использование; • оценка результатов работы муниципальных служащих посредством проведения аттестации; • применение современных технологий подбора кадров при поступлении граждан на муниципальную службу и работы с кадрами при ее прохождении. В современных условиях все более необходимым становится системный подход к оценке кадрового потенциала муниципальной службы, учет количественных и качественных параметров, закономерностей и тенденций развития за определенный промежуток времени, а также постоянный мониторинг кадровой ситуации. Количественные параметры кадрового потенциала местного самоуправления определяются абсолютными величинами и динамикой числа работников этой сферы, а также статистически измеряемой оценкой их профессионально-квалификационной и демографической структуры. За последние несколько лет происходят значительные изменения в основных показателях, характеризующих состояние кадрового потенциала муниципальных образований (табл. 14.1). С 2006 по 2008 г. наблюдалось значительное увеличение количества численности работников органов местного самоуправления, а с 2009 года — незначительное снижение. Этому способствовал тот факт, что с принятием 6 октября 2003 г. Федерального закона № 131ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» продолжился процесс формирования системы местного самоуправления, которая должна быть ориентирована на реальный и устойчивый рост уровня жизни населения. Одновременно с этим постепенно на органы местного самоуправления переносится вся тяжесть проводимых в стране реформ (табл. 14.2). Таблица 14.1 Численность работников органов местного самоуправления 1 по уровням управления, тыс. человек 1 http://gks.ru – официальный сайт Федеральной службы государственной статистики В целом в муниципальной службе сложилась сбалансированная возрастная структура кадров. Лица наиболее продуктивного возраста составляют большинство от общего числа муниципальных служащих. Доля лиц в возрасте до 30 лет до 2007 г. стабильно возрастала, а в последнее время держится на уровне 11-12%. Вместе с тем на муниципальной службе прослеживается тенденция старения кадров. Растет доля лиц, имеющих возраст старше 60 лет. Таблица 14.2 1 Численность работников, замещавших должности муниципальной службы, тыс. человек 1 http://gks.ru – официальный сайт Федеральной службы государственной статистики На муниципальной службе в России сложилась половозрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре занятого населения страны. Доля мужчин составляет в среднем менее 25%. Высокий процент женщин в органах местного самоуправления объясняется преобладанием женщин на должностях муниципальной службы, отнесенных к младшим и старшим группам должностей. В высшей группе должностей мужчин в пять раз больше, чем женщин. Среди руководителей структурных подразделений администраций количество мужчин и женщин примерно одинаково. Качественные параметры кадрового потенциала МСУ характеризуют совокупность адекватных потребностям современной экономики способностей, качеств и возможностей кадров и кадрового резерва, приобретенных в процессе воспитания, образования, труда и социального общения. За последние годы произошли существенные изменения по направлениям профессионального образования муниципальных служащих. Если раньше на муниципальной службе преобладало гуманитарное образование, то сейчас большинство муниципальных служащих (как и государственных служащих) имеет управленческое и экономическое образование. Доля юристов, занятых на муниципальной службе составляет 12%. Более половины муниципальных служащих имеют высшее образование. Наблюдается устойчивый рост количества лиц с ученой степенью. Наряду с традиционно использующимися параметрами качественной оценки кадрового потенциала следует выделить и такие, как: умение и способность стратегически и системно мыслить, принимать упреждающие решения и нести ответственность за их последствия, работать с гибкими организационными структурами, использовать технологии территориального маркетинга, коммуникационного менеджмента, применять инновационные технологии и методы управления. С момента начала реформ местного самоуправления прошло сравнительно немного времени, чтобы можно было говорить о качественном переломе в кадровом составе органов местного самоуправления. В этих управленческих структурах по-прежнему немало руководителей и служащих, не владеющих научными знаниями в области муниципального управления и правоведения, политологии и социологии, менеджмента и маркетинга, информационных технологий и психологии, необходимых для решения сложных социально- экономических задач. Хотя анализ динамики качественного состава кадров органов местного самоуправления и носит положительный характер, это не снимает актуализации мер, в том числе и на государственном уровне, по развитию специальной системы кадрового обеспечения органов МСУ. Формы работы муниципалитетов усложнились, как усложнилось и законодательство, которое необходимо хорошо знать для эффективной работы. Решение проблемы формирования кадровой политики органов местного самоуправления возможно через реализацию целого комплекса мер: правовых, организационных, управленческих, финансовых. Учитывая, что порядок отбора, формирования, обновления и прохождения муниципальной службы, требования к муниципальным должностям определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ, целесообразно в соответствующих нормативных актах утвердить основные принципы работы с кадрами органов МСУ. Применение современных кадровых технологий позволит привлечь для работы в органы МСУ опытные высококвалифицированные кадры и молодежь с современным управленческим образованием. Сегодня требуются управленцы, способные прогнозировать, анализировать, принимать решения и брать на себя ответственность. Формирование новой философии хозяйствования вызывает необходимость выделения работы по развитию человеческих ресурсов как самостоятельной функции управления государственной и муниципальной службы. Развитие кадрового потенциала начинает играть все более важную роль в достижении муниципальной службой стратегических целей. Для обеспечения соответствия уровня профессиональной компетенции муниципального служащего требованиям социально-экономического развития муниципального образования необходимо применять современные подходы к развитию персонала. В них целесообразно включать не только задачи количественного роста, но и программы развития карьеры муниципального служащего, обучения и повышения квалификации, командной организации труда и саморазвития муниципального служащего. 14.2. Совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих В связи с требованием профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих, нацеленных на постоянное повышение профессиональных знаний и должностной рост, происходит ориентация образования на данные потребности, интересы и конечные результаты, поиск и внедрение новых методов обучения и технологий. Среднее профессиональное образование призвано готовить специалистов среднего звена. Высшее профессиональное образование включает три ступени, на каждой из которых присваивается квалификация бакалавр, дипломированный специалист, магистр. Для получения квалификации (степени) «бакалавр» срок освоения основных образовательных программ составляет четыре года, «дипломированный специалист» — пять лет, «магистр» — шесть лет. В начале 1990-х годов в классификатор специальностей высшего профессионального образования введена специальность «Государственное и муниципальное управление». С 2011 г. в системе высшего профессионального образования реализуются федеральные государственные образовательные стандарты третьего поколения и производится прием студентов только в бакалавриат и магистратуру. Послевузовское профессиональное образование дает возможность защищать в диссертационных советах диссертации на соискание ученой степени кандидата и доктора наук. Дополнительное профессиональное образование гражданских служащих включает их профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. Вместе с тем все более актуальной становится проблема работы с глубинной составляющей кадрового потенциала МСУ — подготовка стратегического кадрового резерва на предстоящие 10—15 лет. Наиболее слабым звеном здесь является исходное звено — допрофессиональная подготовка, прежде всего школьная. В муниципальных образованиях фактически нет специализированных общеобразовательных учреждений управленческого профиля, которые могли бы способствовать активизации интереса учащихся к экономическим, правовым, социокультурным знаниям, развитию интеллектуального потенциала школьников, сокращению антисоциальных проявлений в молодежной среде. Постоянные изменения нормативно-правовой базы на федеральном и региональном уровнях диктуют необходимость овладения муниципальными служащими необходимыми знаниями, умениями и навыками, поддержание их на должном уровне. Организованный и целенаправленный процесс получения и совершенствования этих знаний необходим для успешного выполнения задач, возложенных на органы местного самоуправления. Грамотный управленец обязан владеть широким спектром знаний, а при смене должностей менять вид и специализацию своей деятельности. Поэтому высока востребованность получения дополнительного образования. В законодательстве РФ записано требование об обязательном прохождении муниципальными служащими обучения по программам повышения квалификации не реже одного раза в пять лет. Однако существующая система подготовки кадров не отвечает в достаточной степени растущей потребности в дополнительном обучении кадров, прежде всего в силу существенного роста числа вновь создаваемых муниципальных образований. В результате реформы местного самоуправления в стране к 2012 г. сформировано более 23 тыс. муниципальных образований, что требует привлечения квалифицированных кадров, обладающих специальными знаниями в области муниципального управления (табл. 14.3). Целью профессиональной переподготовки гражданских служащих (далее — профессиональная переподготовка) является приобретение дополнительных знаний и навыков, необходимых для осуществления гражданскими служащими нового вида профессиональной служебной деятельности. Для профессиональной переподготовки устанавливаются следующие сроки освоения образовательных программ: а) нормативный срок прохождения профессиональной переподготовки для выполнения гражданскими служащими нового вида профессиональной деятельности должен составлять более 500 аудиторных часов; б) нормативный срок прохождения профессиональной переподготовки для получения гражданскими служащими дополнительной квалификации должен составлять более 1000 ч, в том числе более 75% аудиторных часов. Целью повышения квалификации гражданских служащих (далее повышение квалификации) является обновление знаний и совершенствование навыков гражданских служащих, имеющих профессиональное образование, в связи с повышением требований к уровню их квалификации и необходимостью освоения ими новых способов решения профессиональных задач. Повышение квалификации осуществляется посредством: а) освоения актуальных изменений в конкретных вопросах профессиональной деятельности гражданских служащих (тематические и проблемные конференции и семинары) объемом от 18 до 72 аудиторных часов (краткосрочное повышение квалификации); б) комплексного обновления знаний гражданских служащих по ряду вопросов в установленной сфере профессиональной служебной деятельности для решения соответствующих профессиональных задач объемом от 73 до 144 аудиторных часов. Целью стажировок является изучение гражданским служащим передового опыта, в том числе зарубежного, а также закрепление теоретических знаний, полученных гражданским служащим при освоении программ профессиональной переподготовки или повышения квалификации, и приобретение практических навыков и умений для их эффективного использования при исполнении им своих должностных обязанностей. Продолжительность стажировки, являющейся самостоятельным видом дополнительного профессионального образования гражданских служащих, от 2 до 4 месяцев. Для большинства служащих в ходе их профессиональной деятельности необходимо повышение профессионального уровня, включающее получение новых знаний и навыков, повышение и расширение профессиональной квалификации, улучшение качественных и количественных показателей службы, адаптация к изменившимся условиям хозяйственного процесса. Реализация переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих с отрывом от рабочего места затрудняет процесс обучения. Это определяет необходимость разработки специальной системы повышения квалификации с разбивкой учебной программы по краткосрочным модулям, проведения обучения на рабочих местах с использованием практических курсов, внедрения системы самоподготовки и форм дистанционного обучения на базе как имеющихся методических материалов, так и подготовки новых. Это требует разработки специальной методологии обучения. В системе муниципального управления назрела необходимость подготовки профессиональных управленцев — мастеров государственного и муниципального администрирования и формирования из них команд муниципальных менеджеров по управлению политическими и социально-экономическими процессами развития территорий. Существующие учебные программы подготовки и переподготовки муниципальных служащих, составленные в соответствии с Государственными образовательными стандартами, на данном этапе современного развития муниципальных образований требуют постоянного совершенствования и поиска новых подходов. В системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих действуют три самостоятельных субъекта: будущий специалист или муниципальный служащий, проходящий обучение; учебное заведение, реализующее программу обучения; муниципальный орган, заинтересованный в получении квалифицированного, компетентного специалиста. Органы местного самоуправления, направляющие работников на обучение, в большинстве случаев отстранены от процесса управления обучением, хотя являются непосредственными «заказчиками» на образовательные услуги. Необходимо эффективное взаимодействие всех сторон как на стадии разработки программы обучения и ее реализации, так и последующего использования специалиста с учетом полученных знаний. В условиях реформирования государства и общества необходим анализ и осмысление позитивного опыта работы с кадрами. Учитывая социально-экономические потребности страны, обусловленные развитием рыночных отношений в экономике, разгосударствлением и приватизацией собственности, кардинально изменилась роль кадров как государственного, так и муниципального управления. Осознание необходимости более эффективного управления кадровым потенциалом муниципальной службы приходит не так быстро, как хотелось бы. Важно отметить, что формирование структурных подразделений администраций муниципальных образований, обновление и продвижение кадров по службе должно осуществляться прежде всего строго в соответствии с федеральным и региональным законодательством, на основе объективного учета профессионализма, компетентности, управленческого опыта, заслуг, достоинств, нравственных и морально-этических качеств личности. 14.3. Совершенствование системы контроля, мотивации и стимулирования муниципальных служащих. Проблемы карьерного роста Для повышения эффективности труда муниципальных служащих необходима грамотная система их мотивации и стимулирования. На сегодняшний день материальное вознаграждение является базовым мотивом поведения служащего. Анализ действующих организационноэкономических механизмов стимулирования труда муниципальных служащих показывает, что они не всегда приводят к улучшению результатов деятельности этой категории работников. Оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Хотя средняя заработная плата муниципального служащего в настоящее время примерно равна средней заработной плате по региону, этого недостаточно для того, чтобы в полной мере говорить о достойной и действующей системе мотивации, позволяющей сохранить в системе муниципальной службы высококвалифицированных специалистов. Специфика муниципальной службы обусловливает ряд дополнительных требований к муниципальному служащему. Исполняя свои служебные обязанности, муниципальный служащий не «работает на себя», а реализует специфические функции по решению проблем местного значения, населения муниципального образования. При этом в отличие от других граждан он имеет целый ряд запретов и ограничений, закрепленных в законодательстве и предполагающих дополнительную ответственность. Компенсация законодательных ограничений заключается в обеспечении социальных гарантий. Для повышения производительности труда муниципальных служащих целесообразно разработать и применять систему мер, включающую в себя комплекс разнообразных стимулов: • повышение должностного оклада: за увеличение объема и сложности работ; за рост квалификации; за совмещение должностей и функций; • премирование: за улучшение результатов функционирования и развития курируемой сферы (отрасли) муниципального образования; за повышение качества принимаемых и реализуемых муниципальных решений; по итогам работы за год; за внедрение предложений по снижению трудоемкости работ и повышение производительности труда; • создание условий для признания в обществе, регионе, коллективе; неуклонного повышения знаний; возможности реализации творческого потенциала; • разовые выплаты за решение особо сложных заданий; • предоставление служебной квартиры; выделение машины; строительство и выделение в пользование работникам на льготной основе объектов недвижимости; • льготную оплату питания на работе, медицинского обслуживания, транспортных расходов, жилья работников; предоставление беспроцентных кредитов; • совершенствования стиля руководства, этических норм и принципов, развития организационной культуры. Профессиональное обеспечение кадрового контроля муниципальных служащих является одним из ключевых в системе муниципальной службы и кадровой политики. Кадровый контроль — процедура, с помощью которой можно оценить, насколько система управления персоналом соответствует стратегии, целям и особенностям муниципальной службы. Необходимость обеспечения деятельности муниципальной службы соответствующим кадровым составом с минимальными затратами на проведение работы по подбору персонала и организации повышения квалификации обусловливает создание адекватной системы контроля за этим процессом. Кадровый контроль необходим прежде всего муниципальным службам, которые стремятся выявлять на самых ранних стадиях управленческие и производственные ошибки, влекущие финансовые потери и ущерб репутации учреждения. Важным аспектом кадровой политики является аттестация муниципального служащего, замещающего муниципальную должность, которая проводится в целях совершенствования деятельности органов местного самоуправления, улучшения подбора и расстановки кадров, оценки профессиональных, деловых и личностных качеств муниципальных служащих и соответствия занимаемой муниципальной должности, стимулирования роста квалификации и продвижения по службе, присвоения квалификационных разрядов. Успешность должностного и профессионального прохождения муниципальной службы зависит от потенциала муниципального служащего, его организаторских способностей, образования, занимаемой должности и других факторов. Составляющие успешной карьеры — активная жизненная позиция, развитие профессионально-ква- лификационных навыков и профессионально-личностное развитие. Процесс управления карьерой двухсторонний. Его основу составляют отношения субъекта и объекта управления. Объектом является карьера как повышение ценности человеческого капитала, в нашем случае государственного и муниципального служащего. Субъектом управления может выступать либо он сам, либо его руководитель. В ситуации, когда субъектом является сам служащий, следует говорить об управлении личной карьерой, если руководитель — то речь идет об управлении деловой карьерой. При этом важно учитывать индивидуальные особенности сотрудников. Целесообразно выделять следующие стадии управленческого роста: молодого специалиста, начальные ступени карьеры, начало управленческой деятельности, идентификация потенциальных лидеров и высшие уровни управления. 14.4. Профессиональные и ценностные требования к муниципальному служащему Среди методов, технологий и механизмов работы по развитию и реализации действующего кадрового потенциала МСУ все большее распространение получили зарекомендовавшие себя процедуры конкурсов на замещение должности муниципальной службы. Преимуществами конкурсной системы являются: • открытость и гласность при подборе кадров (извещения о конкурсах, условиях и порядке их проведения публикуются в СМИ, на сайтах); • возможность выбора (на одно вакантное место могут претендовать несколько кандидатов, создается банк данных претендентов); • формирование ближнего кадрового резерва (его составляют специалисты, хорошо себя проявившие на практике); • возможность использовать наиболее ценные предложения, высказанные претендентами во время собеседования. Предусматриваются определенные этапы проведения конкурсов: 1) формирование требований к претендентам; 2) конкурс документов; 3) психологическое тестирование: диагностика аналитических способностей, логики и гибкости мышления, коммуникативных качеств, ответственности и т.д.; 4) оценка профессиональной подготовки кандидатов; 5) окончательное собеседование. Муниципальный служащий подчинен комплексу норм, закрепленных законодательно, в основе которых лежит административноправовая регламентация и служебная субординация при принятии и исполнении управленческих решений. В нормативных актах содержатся требования к муниципальному служащему, замещающему соответствующую должность муниципальной службы, его права, обязанности, сфера ответственности. Требования к муниципальному служащему для замещения должностей муниципальной службы предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной (гражданской) службы или стажу работы по специальности, а также профессиональным заниниям и навыкам, которые устанавливаются муниципальными правовыми актами. В перечне обязанностей муниципального служащего обозначены такие требования, как добросовестность, исполнительность и бюрократизм (следование правилам). Социальные ценности — равноправие, беспристрастие, бескорыстие, политическая нейтральность, порядочность, толерантность, солидарность — могут быть заимствованы из положений Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Сложились определенные принципы и способы замещения должностей в органах местного самоуправления. При подборе кадров целесообразно учитывать деловые и личностные качества человека в комплексе их взаимного влияния. К деловым качествам относят наличие организаторских способностей, ответственность, творческие способности, компетентность. Среди личных качеств выделяют три группы: моральные (честность, справедливость), физические (работоспособность, состояние здоровья) и коммуникационные (доброжелательность, коммуникабельность). Для достижения обозначенных требований существенным шагом становится внедрение этических кодексов государственных и муниципальных служащих, которые на сегодняшний день не получили повсеместного распространения. Но опыт тех муниципальных образований, которые разработали и используют в своей деятельности кодексы профессиональной этики муниципальных служащих, свидетельствует о положительной динамике кадровых процессов. Население муниципальных образований ожидает соблюдения муниципальными служащими стандартов этического поведения и персональную ответственность за их соблюдение. Этика поведения муниципального служащего должна строиться на основе понимания, что муниципальная должность является выражением общественного доверия, и по результатам его работы формируется отношение граждан к власти в целом. Морально-нравственная составляющая регламентации деятельности муниципального служащего находится в особом положении. С одной стороны, она должна быть стержневой основой его личности, на которую «нанизываются» профессиональные качества. С другой стороны, эту составляющую сложнее всего формализовать в виде определенного свода нормативных требований, так как комплекс личностных качеств муниципального служащего гораздо шире его профессиональных обязанностей и интересов. Муниципальные образования располагают огромными кадровыми ресурсами и должны всячески способствовать формированию у муниципальных служащих качеств профессионала, гражданина, руководителя. Обучаясь, самосовершенствуясь и включаясь в процессы управления муниципальным хозяйством, муниципальный служащий сможет наиболее эффективно для себя и для общества решать вопросы местного значения. Вопросы и задания для самопроверки 1. Раскройте сущность понятия «кадровый потенциал». 2. Есть ли различия в понятиях «кадровый потенциал» и «кадровый резерв»? Обоснуйте. 3. Какова процедура подбора и отбора муниципальных служащих? 4. В чем смысл аттестации муниципальных служащих? 5. В чем состоят преимущества и ограничения конкурсов при приеме муниципальных служащих? 6. Какие формы мотивации и стимулирования служащих наиболее эффективны в современных условиях Рекомендуемая литература 1) Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. — 2-е изд., доп. —М.: РАГС, 2008. 2) Муниципальная кадровая политика: Учебное пособие для вузов / А.Н. Алисов, Б.Е. Большаков, A.JI. Гапоненко и др. — М.: Муниципальный мир, 2003. 3) Муниципальная кадровая политика: подготовка команд профессиональных региональных и суниципальных менеджеров: Учеб. пособие для вузов / А.Л. Гапоненко, В.Н. Иванов, С.Б. Мельников и др. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Муниципальный мир, 2006. 4) Рой О. М. Система государственного и муниципального управления: Учебное пособие. — 2е изд., перераб. и доп. — СПб.: Питер, 2009. 5) Черепанов В.В. и др. Основы государственной службы и кадровой политики: Учебное пособие для студентов вузов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2008. 6) Щербаков Ю.Н. Государственная и муниципальная служба: Учебник / Отв. ред. И.П. Маличенко. — Ростов н/Д: Феникс, 2007. 7) Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». 8) Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 9) Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».