Прогнозирование и планирование: сущность, виды, функции

1 Прогнозирование и планирование: сущность, виды, функции Теория прогнозирования и планирования экономики базируется на экономической теории, поскольку последняя изучает глубинные процессы экономического развития, устанавливает их суть, движущие силы для любых общественно-экономических формаций. Теория прогнозирования и планирования также тесно связана со статистикой, используя необходимую статистическую информацию и методы для анализа. Теория прогнозирования и планирования использует и достижения естественных и других наук, в частности математики, особенно таких ее разделов, как теория вероятности и случайные процессы, математическая статистика и т.п. Под прогнозом понимается научно обоснованное или эмпирическое суждение о возможных состояниях объекта в будущем, об альтернативных путях и сроках его осуществления. В литературе встречаются и другие определения прогноза. Например, Н.Д. Кондратьев считал, что прогноз – это обоснованное заключение от событий, уже данных в опыте, к возможному выходу событий, которые еще не даны и не наступили. Э. Янч в книге «Прогнозирование научно-технического прогресса» писал, что прогноз – вероятностное утверждение о будущем с относительно высокой степенью достоверности. Прогноз характеризует будущее с качественной и с количественной стороны. Он выражает предвидение на уровне конкретно-прикладной теории и отличается от гипотезы большей определенностью и достоверностью. Специалист в области консультационного бизнеса Б. Карлофф в книге «Деловая стратегия» писал, что «прогноз – это предсказание будущего, основанное на известных тенденциях и известных фактах». Прогнозированием (forecasting) называется процесс разработки прогнозов. Под прогнозированием понимается вид деятельности по определению будущих тенденций развития изучаемой системы на основе анализа ее состояния в прошлом и настоящем. Экономическое прогнозирование – процесс разработки экономических прогнозов, основанный на научных методах познания экономических явлений и использовании всей совокупности методов, средств и способов предвидения будущего состояния объекта (явления). В прогнозировании различаются понятия «объект» и «прогнозный фон». К объектам прогнозирования относятся процессы, явления и события, на которые направлена познавательная и практическая деятельность человека. Объектом экономического прогнозирования является процесс воспроизводства. Предмет экономического прогнозирования – познание возможных состояний функционирующих экономических объектов в будущем, исследование закономерностей и способов разработки экономических прогнозов. Прогнозным фоном называется совокупность внешних по отношению к объекту условий, существенных для обоснования прогноза. Основными функциями прогнозирования являются: - научный анализ экономических, социальных, научно-технических процессов и тенденций; - исследование объективных связей исследуемого объекта, явления в конкретных условиях в определенном периоде; - оценка объекта прогнозирования; - выявление альтернатив развития экономики и социального развития, накопленного научного материала для обоснованного выбора определенных решений. Научный анализ процессов и тенденций осуществляется по трем стадиям (этапам): 1. Ретроспекция (этап прогнозирования, на котором исследуется история развития объекта для получения систематизированного описания). Осуществляется сбор, хранение и обработка информации, оптимизация как состава источников, так и методов измерения и предоставления ретроспекционной информации, уточнение и окончательное формирование состава и структуры исследуемого объекта. 2. Диагноз (этап прогнозирования, на котором исследуется систематизированное описание объекта с целью выявления тенденции его развития и выбора моделей и методов прогнозирования). 3. Проспекция (этап прогнозирования, на котором по данным диагноза разрабатываются прогнозы объекта, производится оценка достоверности, точности или обоснованности прогноза (верификация), а также реализация цели прогноза путем объединения конкретных прогнозов на основе принципов прогнозирования (синтез). Рассматривая прогнозирование с теоретико-познавательной и управленческой точек зрения, как правило, выделяют две основные функции: -                     собственно предсказательную (дескриптивную, описательную); -                     предуказательную (прескриптивную, предписательную). Функциональную сущность прогнозирования схематично можно представить с помощью рис. 1.     Рис. 1. Сущность прогнозирования Для того, чтобы лучше понять сущность прогнозирования важно рассмотреть и такое понятие как предвидение (рис.2). Предвидение – опережающее отображение действительности, основанное на познании законов природы, общества и мышления. В зависимости от степени конкретизации и характера воздействия на исследуемый объект (процесс) различают три формы предвидения: 1) гипотеза (общенаучное предвидение), 2) прогноз, 3) план. Гипотеза характеризует научное предвидение на уровне общей теории. Это означает, что исходную базу построения гипотезы составляют теория и открытые на ее основе закономерности и причинно-следственные связи функционирования и развития исследуемых объектов. На уровне гипотезы дается качественная характеристика этих объектов, выражающая общие закономерности их поведения. Гипотеза носит наиболее общий характер. Рис. 2. Формы экономического предвидения Прогноз в сравнении с гипотезой имеет значительно большую определенность, так как основывается не только на качественных, но и на количественных параметрах. Прогноз выражает предвидение на уровне конкретно-прикладной теории. Следовательно, прогноз отличается от гипотезы меньшей степенью неопределенности и большей достоверностью, причем прогноз носит вероятностный характер. При разработке прогноза в условиях рынка учитываются: 1. Формы организации материальных потоков. 2. Способы формирования денежных потоков. 3. Динамика цен и их влияние на производство и распределение. 4. Внутренняя конвертируемость рубля. План представляет собой постановку точно определенной цели и предвидение конкретных, детальных событий исследуемого объекта. В плане предвидение получает наибольшую конкретность и определенность. План, как и прогноз, основывается на результатах конкретно-прикладной теории. План базируется на концепции, идеологии и стратегии развития. Бестужев-Лада трактовал прогнозирование и планирование соответственно как предсказание (описание возможных или желательных перспектив, состояний, решений проблем будущего) и предуказание (собственно решение выявленных проблем, использование информации о будущем в целенаправленной деятельности). Формы предвидения тесно связаны в своих проявлениях как друг с другом, так и с исследуемым объектом, и представляют собой последовательные стадии изучения поведения объекта в будущем. Формы сочетания прогноза и плана могут быть самыми различными: предшествовать разработке плана, следовать за ним (прогнозирование последствий принятого в плане решения), проводиться в процессе разработки плана, т.д. Целью планирования является обоснование принятия и реализации управленческих решений. Прогнозирование направлено на создание научных предпосылок для осуществления поставленных целей развития объекта. В Федеральном законе от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» сформулированы понятия прогнозирования и планирования. Прогнозирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности Российской Федерации, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Планирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания. Основные этапы прогнозирования: 1) научный анализ тенденций экономики; 2) вариантное предвидение предстоящего ее развития, учитывающее как сложившиеся тенденции, так и намеченные цели; 3) оценка возможных последствий принимаемых решений. При разработке плана необходимо соблюдать ряд требований, важнейшими из которых являются: 1. Оптимальность. Критерии оптимальности (темпы прироста ВВП, конкурентоспособность продукции, уровень жизни населения, экономическая безопасность, др.) устанавливаются органом управления и зависят от тех задач, которые стоят перед обществом, отраслью, субъектом хозяйствования. 2. Определенность. Показатели и другие условия, установленные в плане, должны быть конкретизированными по величине и срокам выполнения, обоснованными и реализуемыми. 3. Целенаправленность. В плане должны быть четко определены цели и задачи, для достижения которых предусматривается организационная и другая работа по обеспечению скоординированного выполнения предусмотренных действий всеми участниками процесса. С точки зрения эволюции предсказательной деятельности человека можно выделить четыре этапа: 1)                 Прогнозирование. 2)                 Планирование. 3)                 Футурология. Футурология (futurology) - это область знаний по определению перспектив будущего развития общества [Третьяк В.П. Формирование Форсайта и развитие гражданского общества // Наука. Инновации. Образование. - М.: Языки славянской культуры. -2007. -Выпуск 2.-с. 142.]. 4)                 Форсайт. Форсайт (foresight) - это особая технология предвидения будущего развития системы, сопровождающаяся мерами по обеспечению движения общества по выбранной траектории на базе общественного консенсуса [Третьяк В.П. Формирование Форсайта и развитие гражданского общества // Наука. Инновации. Образование. - М.: Языки славянской культуры. -2007. -Выпуск 2.-с. 142.]. Несмотря на различия, существующие между четырьмя технологиями предсказания будущего, они имеют и органическую связь друг с другом. Эта связь проявляется, прежде всего, в том, что один тип предсказания будущего произрастает на базе предыдущего. Форсайт как метод под названием «технологическое предвидение» (technology foresight) принял эстафету у футурологии в конце 1960-х., но как форма активного прогнозирования форсайт стал применяться в 1990х гг. Прогноз и план имеют как общие, так и отличительные черты (рис.3). Различия прогноза и плана можно подразделить также и на три группы в зависимости от следующих признаков: 1)                 способ оперирования информацией о будущем (прогноз – это вероятность, план – это решение); 2)                 количественная оценка будущего (прогноз – это диапазон значений, план – конкретная величина); 3)                 отношение к свободе (прогноз – это необязательность действий, план – обязательность исполнения).    Рис.3. Сравнительная характеристика планов и прогнозов  Разнообразные виды прогнозов можно классифицировать по различным признакам: -                     по масштабу прогнозирования; -                     по периоду упреждения; -                     по характеру исследуемых объектов; -                     - по сложности; -                     - по степени детерминированности; -                      по характеру развития объекта во времени; -                      по количественной оценке; -                     по функциональному признаку. По масштабу прогнозирования выделяют: 1) макроэкономические прогнозы (в том числе и структурный (межотраслевой и межрегиональный) прогноз), 2) мезоэкономические прогнозы (прогнозы развития межотраслевых комплексов, прогнозы отраслевые и региональные), 3) микроэкономические прогнозы. Используя данный критерий, некоторые авторы выделяют иные виды прогнозов. В частности, сублокальные, локальные, суперлокальные (субглобальные) и глобальные прогнозы. Под горизонтом (периодом) упреждения прогноза понимается временной промежуток, на который распространяются сделанные в прогнозе предсказания. По периоду упреждения прогнозы подразделяются на оперативные, краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные и дальнесрочные. Оперативный прогноз имеет период упреждения до одного месяца, краткосрочный – от одного месяца до года, среднесрочный – от года до шести лет, долгосрочный – от шести лет до пятнадцати-двадцати лет, дальнесрочный – свыше этого периода. Однако данные виды прогноза различаются не только по временному интервалу, но и по своему содержанию и характеру оценок исследуемых объектов (процессов) (табл.1).  Таблица 1. Сравнительная характеристика прогнозов по времени упреждения Виды прогнозов Характерные черты Оперативные прогнозы 1. Основаны на предположении о том, что в прогнозируемом периоде не произойдет существенных изменений (как количественных, так и качественных) в исследуемом объекте. 2. В них преобладают детально-количественные оценки ожидаемых событий. Краткосрочные прогнозы Предполагаются только количественные оценки. Среднесрочные и долгосрочные прогнозы 1. Исходят как из количественных, так и из качественных изменений в исследуемом объекте (в среднесрочных прогнозах количественные изменения доминируют над качественными прогнозами). 2. В среднесрочных прогнозах дается количественно-качественная оценка событий, а в долгосрочных – качественно-количественная оценка. Дальнесрочные прогнозы 1. Исходят только из качественных изменений (преимущественно общих закономерностей развития объекта). 2. Форма оценки прогнозируемых событий качественная.    Различаются прогнозы и в зависимости от характера исследуемых объектов: частные и комплексные. Частные прогнозы, отражающие изменение отдельных сфер экономики: - демографическая ситуация в стране; - состояние природной среды; - состояние научно-технического прогресса; - величина и динамика спроса населения на товары и услуги; - прогнозы основных факторов производства; - прогнозы развития отдельных отраслей экономики страны, регионов и других общественно значимых сфер деятельности. К комплексным прогнозам можно отнести прогнозы регионов страны, а также крупных народнохозяйственных и территориально-производственных комплексов, прогноз развития государственного сектора экономики. В зависимости от сложности объекта (по наличию взаимосвязанных переменных в его описании) различают прогнозы: сверхпростой, простой, сложный и сверхсложный. Так, например, в сверхпростом прогнозе отсутствуют существенные взаимосвязи, а в сверхсложном – исследуемые взаимосвязи тесные, с коэффициентом корреляции, близким к единице. По степени детерминированности объекта выделяют: - детерминированные прогнозы (без существенных потерь информации в описании условий); - стохастические прогнозы (требуется учет случайных величин); - смешанные прогнозы (имеются характеристики предыдущих двух видов прогнозов). В зависимости от характера развития объекта во времени различаются дискретные прогнозы (тренд со скачкообразными изменениями в фиксированные периоды времени), апериодические прогнозы (характерна непериодическая функция времени) и циклические прогнозы (периодическая функция времени). С точки зрения количественной оценки выделяются интервальные (в виде доверительного интервала) и точечные прогнозы (в виде единственного значения). По функциональному признаку (направлениям прогнозирования) прогнозы подразделяются на два типа: - поисковый (или генетический, исследовательский, трендовый) подход к разработке прогноза; - нормативный (или телеологический, программный, целевой) подход к разработке прогноза. При разработке прогноза объекта отталкивается поисковый прогноз от его прошлого и настоящего, исходя из условного продолжения в будущее сложившихся тенденций развития исследуемого объекта, и абстрагируется от условий, способных изменить эти тенденции. Его задача – выяснить, как будет развиваться исследуемый объект при сохранении существующих тенденций. Наиболее ярким представителем данного подхода являлся Н.Д.Кондратьев (теория «длинных волн). При разработке прогноза объекта нормативный прогноз разрабатывается на базе заранее сформулированных, заданных целей, осуществляется от заданного состояния в будущем к существующим тенденциям и их изменениям в зависимости от поставленной цели. Его задача – определить пути и сроки достижения возможных состояний объекта прогнозирования в будущем. Тем не менее, рассмотренные типы прогнозов имеют и общие черты: - сохраняется преемственность между прошлым и настоящим, так как описать и определить достигаемое состояние можно только на основе изучения текущего (современного) состояния; - полученные результаты или прогнозируемые цели необходимо соизмерять с реальными возможностями науки, техники, экономики. Наряду с категориями «прогноз» и «план» широкое распространение имеют и ряд других, например, таких как: мероприятие, программа, концепция. Имея общую экономическую природу, каждая из них часто выступает составной частью прогноза или плана, в то же время сохраняет и свою самостоятельность. Мероприятие – намеченная к реализации конкретная мера воздействия для решения поставленной задачи. Как правило, носит локальный характер и выступает в качестве составной части прогноза, плана или аналогичным им экономическим категориям. В то же время, иногда употребляется и в более широком самостоятельном смысле. Программа – документ, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических или других заданий и мероприятий, направленных на реализацию определенной проблемы. Чаше всего программы являются составной частью прогноза или плана и призваны выделять приоритетные проблемы развития народного хозяйства. Иногда программы имеют самостоятельное значение и в этом случае, по сути, выступают как аналоги прогнозов или планов. Например, когда требуется разрешение каких-либо особо важных общенациональных задач (обеспечение энергосбережения, совершенствование структуры экономики, повышение уровня конкурентоспособности продукции и др.). В Федеральном законе от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» сформулировано понятие «программирование». Программирование - деятельность частников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания. Концепция – руководящая идея, общий замысел, т.е. основной путь следования для достижения поставленной цели в прогнозе, плане или программе. От планирования следует отличать проектирование, обеспечивающее создание конкретных образцов будущего. Проект разрабатывается по заказу исполнителя с привязкой к местным, конкретным условиям и без права изменения постановки и порядка решения проблемы и является решением относительно мероприятия, изделия, необходимого для реализации соответствующего аспекта программы. Мероприятия, программы, концепции, прогнозы, планы действуют на всех иерархических уровнях национальной экономики макро-, мезо- и микроуровне. В настоящем курсе основное внимание уделено прогнозам и планам на макроуровне, с которым в большинстве случаев ассоциируется и мезоуровень, исходя из их приоритетной роли в формировании экономической стратегии страны. Прогнозы, планы, программы для микроуровня имеют особенности в разработке, реализации и являются темой рассмотрения отдельных экономических дисциплин (планирование и прогнозирование на предприятии, экономика малого и среднего бизнеса и др.) Таким образом, планирование может рассматриваться как проекция в будущее для достижения поставленной цели при определенных условиях и возможностях, а программирование – как установление основных положений, которые в дальнейшем могут быть конкретизированы в виде планов. Разработка программ, концепций, мероприятий, как правило, осуществляется с применением методологических принципов и методов, используемых при разработке прогнозов и планов. 2 Необходимость и основные направления совершенствования прогнозирования Организация экономического прогнозирования в РФ включает в себя три составляющие: во-первых, формирование определенной организационной структуры, предназначенной для разработки прогнозов, основными элементами которой являются субъект прогнозирования, заказчик и потребитель прогноза; во-вторых, определение состава прогнозных документов, порядка и сроков их разработки, исполнителей; в-третьих, определение последовательности процедур и методов, применяемых при разработке конкретного прогноза, так называемая технология прогнозирования. В системе прогнозирования обычно выделяют систему частного инициативного прогнозирования и государственную систему прогнозирования. Система частного инициативного прогнозирования представлена сетью независимых фирм. Среди отечественных организаций и центров выделяются Институт народнохозяйственного прогнозирования Российской академии наук, Центр ситуационного анализа и прогнозирования ЦЭМИ РАН, Центр экономической конъюнктуры при Правительстве Российской Федерации, Институт экономики переходного периода; среди зарубежных организаций - Мюнхенский институт конъюнктуры, Японский центр экономических исследований, Лондонскую школу бизнеса, Кембриджскую группу экономической политики, др. Государственная система прогнозирования представляет собой один из инструментов механизма государственного регулирования. В России в процессе осуществления экономических реформ 1990-х гг. началась разработка прогнозов и программ, как на государственном, так и на региональном уровнях. Начиная с 1992 г. в течение ряда лет прогнозы социально-экономического развития России разрабатывались на очередной календарный год и носили характер текущих прогнозов. Федеральный закон № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» был принят 20 июля 1995 г. Было принято постановление Правительства РФ «О разработке прогноза и программы социально-экономического развития Российской Федерации на 1996-2000 годы, прогноза и концепции социально-экономического развития Российской Федерации на 1996—2005 годы» от 27 ноября 1995 г. № 1170. Позднее правительством РФ принято постановление «О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 1999 год и проекта федерального бюджета на 1999 год, параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2001 года и прогноза основных характеристик и структуры доходов и расходов федерального бюджета до 2001 года» от 5 января 1998 г. № 4. Дальнейшее развитие прогнозирования и планирования в России обусловило необходимость расширения периода прогнозирования и планирования (более трёхлетнего бюджетного цикла). Поэтому был принят Государственной Думой 20 июня 2014 года новый Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», пришедший на смену Закону о госпрогнозировании и программах социально-экономического развития страны, регулирует принятие и реализацию среднесрочных (на 3-6 лет) и долгосрочных (более 6 лет) решений. Ключевая идея нового закона - правовая основа разработки, построения и функционирования комплексной системы стратегического планирования в области социально-экономического развития и национальной безопасности России на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Федеральным законом регулируются отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического управления. Прогнозирование основывается на модели социально-экономического развития России (рис. 4). Рис. 4. Комплексная имитационная модель социально-экономического развития Организацию прогнозирования в России можно показать на рис. 5. Рис. 5. Отечественная система организации прогнозирования Информационное обеспечение прогнозирования схематично показано на рис. 6. Рис. 6. Информационное обеспечение прогнозирования  Современные условия функционирования экономики требуют постоянного совершенствования методологии и методики разработки прогнозов. Основные направления совершенствования прогнозирования в России представлены в табл.2. Таблица 2. Совершенствование прогнозирования Направления совершенствования Преодолеваемые противоречия Необходимые условия Эффект Прогнозы с учетом цикличности развития Линейная экстраполяция прошлого Развитие теории цикличности Учет неравномерности динамики Учет взаимодействия циклов в прогнозах Односторонность и ведомственность Междисциплинарные исследования циклов Повышение достоверности прогнозов Приоритет социальных прогнозов Технократический подход Обновление и ускоренное развитие гуманитарных наук Обеспечение социальной переориентации экономики Расширение горизонта прогнозов Узость рамок, поверхностность прогнозов Историзм исследований, выявление долгосрочных циклов Формирование системы прогнозов Демократичность, гласность, конкурсность Закрытость, одновариантность Конкурсная разработка и публикация альтернативных прогнозов Выбор вариантов, участие населения в прогнозировании Интернационализация Изоляционизм в прогнозировании Международное сотрудничество в исследовании циклов Выявление глобальных тенденций, учет мирового опыта Гибкая координация прогнозных исследований Разобщенность и низкая эффективность прогнозирования Координационные планы, центры, ассоциации, журналы по прогнозированию Повышение эффективности прогнозирования   Ключевые понятия Предвидение План Гипотеза Предсказание Прогноз Предуказание