Принятие и исполнения государственных решений

Содержание лекций Принятие и исполнения государственных решений ЛЕКЦИЯ 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРИНЯТИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ План 1. Принятие решений: понятие, задачи, методы японской системе  «кингисё» Метод «Кингисе» (Кубышкин) – японская кольцевая система принятия решения, суть которой заключается в том, что на рассмотрение готовиться проект новации. Он передается для обсуждения лицам по списку составляющего руководителя. Каждый должен рассмотреть предлагаемый проект и дать свои замечания в письменной форме. После этого проводится совещание, на которое приглашается сотрудники, чье мнение не совсем понятно, либо выходит за рамки обычного решения. Решения принимается руководителем на основе экспертных оценок с помощью следующих принципов: а) на основе большинства; б) применяется принцип «Курио» – каждый эксперт предлагает свое решение, выбор без ущемления.; в) принцип «Паретто» – эксперты образовали единое целое; г) принцип «Эджворта» – эксперты разбились на несколько групп. Решение принимается то, которое не наносит ущерба. ЛЕКЦИЯ 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ПРИНЯТИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ. 1. Базовые теории 1.1. бихевиоралистская модель Г. Лассуэлла,  1.2. когнитивистская концепция «ограниченной рациональности» Г. Саймона,  1.3. теория «инкрементализма» Ч. Линдблома,  1.4. «организационный институционализм» Дж. Марча и Дж. Олсена 2. Синтетические теории принятия решений  3. Современные направления изучения государственных решений 4.Когнитивная модель принятия и исполнения государственных решений ЛЕКЦИЯ 3. ГОСУДАРСТВО КАК СУБЪЕКТ ПРИНЯТИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ РЕШЕНИЙ План 1.Государство как основной институт политической системы 2. Государственный менеджмент: теория и практика 3. Государство как специфический субъект принятия и исполнения решений ЛЕКЦИЯ 4. ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ. План 1.Классификация государственных решений 2. Многоуровневый характер государственных решений 3. Политические решения 4. Административные решения ЛЕКЦИЯ 5. ПОДГОТОВИТЕЛЬНЫЙ ЭТАП ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ План выделение этапов принятия и исполнения государственных решений 1. Цели и задачи подготовительного этапа 2. Методы и инструменты подготовки государственных решений 3. Оценка и диагностика проблемы 4. Информационное обеспечение подготовительного этапа ЛЕКЦИЯ 6. ЭТАП РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ План 1.Значение планирования при разработке государственного решения 2. Методы и технологии разработки государственного решения 3. Выбор альтернатив решения ЛЕКЦИЯ 7. ЭТАПЫ ИСПОЛНЕНИЯ И ЗАВЕРШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ План 1.Особенности этапа исполнения решений 2. Принципы исполнения государственных решений 3. Стадии исполнения государственных решений ЛЕКЦИЯ 8. КОНТРОЛЬ НАД РЕАЛИЗАЦИЕЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ. 1.Эффективность государственных решений и значение контроля 2. Мониторинг исполнения государственных решений 3. Уровни контроля над исполнением государственных решений: общественный и государственный 4. Контроль и управление политическими рисками Лекция 1. Методологические основы принятия и исполнения государственных решений Принятие решений: понятие, задачи, методы В современном сложно организованном обществе в самых разнообразных видах деятельности человеку постоянно приходится искать способ достижения поставленных целей с учетом имеющихся возможностей, т.е. принимать решения. Методологические основы принятия решений в равной степени подходят при принятии решений в государственном управлении, в различных сферах бизнеса, а также в третьем секторе, представляющем собой все общественные организации. По толковому словарю С. Ожегова решение – «заключение, вывод из чего-нибудь», «осуществление творческого замысла». В специальной литературе можно встретить различные трактовки термина «решение». Решение понимается и как результат выбора, и как процесс, и как акт выбора. Решение – это форма, в которой осуществляется управляющее воздействие субъекта управления на объект управления. Разнообразие трактовок понятия «решение» указывает на многоуровневый характер феномена, расставляя по-разному акценты в зависимости от контекста исследований и конкретной управленческой деятельности .Представляя решение в виде процесса, протекающего во времени, можно выделить его этапы: подготовительный, принятие, исполнение, завершение решения. Решение как результат выбора - это уже предписание к действию, а как акт выбора - творческая составляющая управленческой деятельности, которая рассматривает решение неотделимо от такого понятия, как «властная воля». Таким образом, под решением понимаются одновременно и процесс, и результат, и акт выбора цели и способ ее достижения. Принятие решения – это сознательный выбор из имеющихся вариантов направления действий, позволяющий достичь поставленной цели.В зависимости от основания классификации выделяют следующие задачи принятия решений:? структурированные, слабо структурированные и неструктурированные;? уникальные и рутинные;? статические и динамические;? в условиях определенности и в условиях неопределенности (в частности, при риске, при противодействии);? с фиксированным набором альтернатив (вариантов решений, стратегий) и с формируемым в процессе принятия решений;? с одним критерием (целевой функцией, показателем качества или эффективности) и со многими (несколькими) критериями;? задачи выбора одной наилучшей (оптимальной) альтернативы или же выделение нескольких лучших альтернатив;? ранжирование (разбивку на упорядоченные классы) всех или только выделяемых лучших альтернатив;? индивидуальные и коллективные решения;? волевые, интеллектуальные и эмоциональные решения;? технические, технологические и т.п.;? оперативные, тактические и стратегические;? интуитивные и рациональные;? сложные и простые, и т.д. [1, с. 150]. Решения принимаются различными способами или точнее методами. Под методом в современной науке принято понимать способ достижения какой-либо цели, решения конкретной задачи; совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения (познания) действительности. Все методы принятия решений можно объединить в три группы:1. Неформальные (эвристические) методы. 2. Коллективные методы. 3. Количественные методы. Первая группа методов - неформальные (эвристические) методы принятия решений. Практика свидетельствует о том, что при принятии и реализации решений определенная часть руководителей использует неформальные методы, которые основываются на аналитических способностях лиц, принимающих решения. Это совокупность логических приемов и методики выбора оптимальных решений руководителем путем теоретического сравнения альтернатив с учетом накопленного опыта. В большей части неформальные методы базируются на интуиции человека, принимающего решения. Преимуществом такого подхода является оперативность принятия решений, но  неформальные методы не гарантируют от выбора ошибочных и неэффективных решений, поскольку интуиция может подвести. Коллективные методы обсуждения и принятия решений. При таком подходе над принятием решения работает группа людей, в состав которой входят как руководители, так и исполнители. Основным моментом в процессе коллективной работы над реализацией управленческих решений является определение круга лиц, участников данной процедуры. Главными критериями формирования такой группы являются компетентность, конструктивность мышления, способность решать творческие задачи коммуникабельность. Коллективные формы групповой работы могут быть в форме заседаний, совещаний, работы в комиссии и т.п. Наиболее распространенным коллективным методом принятия решений является «мозговой штурм» («мозговая атака») -совместное генерирование новых идей и последующее принятие решений. Что из себя представляет «мозговой штурм»? Если предстоит решение сложной проблемы, то собирается группа людей, которые предлагают свои любые решения определенной проблемы. Основное условие «мозгового штурма» - это создание обстановки, максимально благоприятной для свободного генерирования идей. Чтобы этого добиться, запрещается опровергать или критиковать идею, какой бы на первый взгляд удачной или необычной она ни была. Все идеи записываются, а затем анализируются специалистами .Метод «мозгового штурма» является очным коллективным методом, поскольку предполагает личное присутствие и обсуждение проблемы участниками принятия решений. Существуют также и заочные коллективные методы, и самым распространенным из них является метод Дельфы. Данный метод получил название от греческого города Дельфы, прославившегося жившими там мудрецами - предсказателями будущего. Метод Дельфы - это многотуровая процедура анкетирования. После каждого тура данные анкетирования дорабатываются и полученные результаты сообщаются экспертам с указанием расположения оценок. Первый тур анкетирования проводится без аргументации, во втором - отличающийся от других ответ подлежит аргументации или же эксперт может изменить оценку. После стабилизации оценок опрос прекращается и принимается предложенное экспертами или скорректированное решение . Интересен коллективный метод принятия решений по японской системе  «кингисё», где на рассмотрение участникам для обсуждения передается проект решения, и каждый должен его рассмотреть и дать свои замечания в письменном виде. После этого проводится совещание. Как правило, приглашаются те специалисты, чье мнение руководителю не совсем ясно. Эксперты выбирают свое решение в соответствии с индивидуальными предпочтениями. И если они не совпадают, то возникает вектор предпочтений, который определяют с помощью одного из следующих принципов: 1) принципа большинства голосов - выбирается то решение, которое имеет наибольшее число сторонников; 2) принципа диктатора - за основу берется мнение одного лица группы. Этот принцип характерен для военных организаций, а также для принятия решений в чрезвычайных обстоятельствах; 3) принципа Паретто - используется при принятии решений, когда все эксперты образуют единое целое, одну коалицию. В этом случае оптимальным будет такое решение, которое невыгодно менять сразу всем членам группы, поскольку оно объединяет их в достижении общей цели; 4) принципа Курио - используется в том случае, когда коалиций нет, т.е. предлагается число решений, равное числу экспертов. В этом случае необходимо найти такое решение, которое бы отвечало требованию индивидуальной рациональности без ущемления интересов каждого в отдельности; 5) принципа Эджворта - используется в том случае, если группа состоит из нескольких коалиций, каждой из которых невыгодно отменять свое решение. Зная предпочтения коалиций, можно принять оптимальное решение, не нанося ущерба друг другу. В основе количественных методов принятия решений лежит научно-практический подход, предполагающий выбор оптимальных решений путем обработки (с помощью ЭВМ и ЭММ) больших массивов информации. В зависимости от типа математических функций, положенных в основу моделей, различают следующие количественные методы принятия решений:? линейное моделирование - используются линейные зависимости;? динамическое программирование - позволяет вводить дополнительные переменные в процессе решения задач;? вероятностные и статистические модели - реализуются в методах теории массового обслуживания;? теория игр - моделирование таких ситуаций, принятие решения в которых должно учитывать не совпадение интересов различных подразделений;? имитационная модель - позволяют экспериментально проверить реализацию решений, изменить исходные предпосылки, уточнить требования к ним.  Лекция 2. Теоретические основания принятия и исполнения государственных решений. Базовые теории принятия и исполнения государственных решений На первой фазе разработки концепций принятия государственных решений, заложивших основы базовым теориям, появляются: 1. бихевиоралистская модель Г. Лассуэлла,  2. когнитивистская концепция «ограниченной рациональности» Г. Саймона,  3. теория «инкрементализма» Ч. Линдблома,  4. «организационный институционализм» Дж. Марча и Дж. Олсена.  Разберем каждую из этих теорий В центре бихевиоралистской концепции стоит идея интерпретации принятия государственных решений как человеческого поведения, регулируемого такими психологическими механизмами, как стимулы и мотивы, установки и реакции. Перевод на русский язык понятия «бихевиориальный» позволяет отечественным ученым именовать данное направление поведенческим подходом. Так, исходным основанием поведенческой теории является отрицание адекватных, рациональных способностей человека оценивать возникающие сложные и, как правило, комплексные проблемы. Формулируемые государством реальные цели слишком сложны, чтобы их можно было свести к ясным - в том числе и количественно измеряемым - показателям. Возможных же для решения проблемы альтернатив или тех, которые в принципе можно было бы включить в рассмотрение проблемы, значительно больше, нежели известно - и вообще может быть известно - человеку. Так что возможности последнего оказываются принципиально ограниченными по сравнению с реально существующими проблемами и сопутствующими им обстоятельствами. Поэтому человеку в лучшем случае остается рассчитывать на удачное стечение обстоятельств, нежели на позитивные последствия заранее рассчитанных им шагов. Другими словами, такое отношение к управленческим возможностям человека интерпретирует принятие государственных решений как процесс, принципиально открытый для всевозможных, в том числе и совершенно неожиданных для человека последствий. Процесс, где сознательные усилия субъектов власти и управления явно недостаточны для осуществления намеченной ими программы действий. В этом смысле принятие государственных решений выступает как тот тип взаимодействия конкретных субъектов, которые формируют свою целевую программу в обстановке, принципиально превышающей их возможности к рациональному целеполаганию и сознательному достижению целей. И в конечном счете именно такая, принижающая возможности человека ситуация форматирует конкретные действия управляющих, использование ими процедур и технологий принятия решений. По понятным причинам здесь мало или совсем не применимы методы количественного программирования управленческих действий, а следовательно, полностью преобладают качественные способы описания ситуации и принятия решений. Классическая модель бихевиорализма была сформулирована в работах Г. Лассуэлла в 1930-50-х годах. В самом общем виде эту модель можно описать в трех измерениях – на макро-, микро и мезоуровнях. Во-первых, макрополитический процесс состоит в распределении между людьми ключевых ресурсов через действие государственных институтов. Участники политического процесса, исходя из своих ожиданий и требований, разрабатывают и проводят стратегии на различных полях борьбы, где возникают ситуации решения и поэтапного достижения ожидаемых согласно этим решениям результатов и эффектов. Во-вторых, на микроуровне принятие решений связано с индивидуальным поведением самых разных людей, которые обладают личными мотивами и чувствами, эмоциями и установками. Другими словами, личностные психологические черты оказывают серьезное воздействие на любое решение, разрабатываемое, принимаемое и  осуществляемое так называемым «политическим человеком», к которым Г. Лассуэлл относил активистов, администраторов и советников. Таким образом, в механизме принятия государственных решений должны учитываться психологические характеристики личности принимающего решения.В-третьих, Г.Лассуэлл ставит вопрос и о взаимосвязи «частных мотивов» с общественным интересом как связующим мезоуровнем политики. В ходе принятия решений государственными деятелями приходится сублимировать собственные чувства, распредмечивая и освобождая свое личное «эго» и тем самым решение своих персональных проблем, выставляя как решение проблем общественных. Решить данное противоречие, согласно теории Г. Лассуэлла, способны институты, связанные с властью, образованием, благосостоянием и др.В целом поведенческий подход несет в себе попытку соединения макроанализа роли общественных институтов, интересов и ценностей с оценкой таких психологических параметров поведения отдельных людей, участвующих в принятии государственных решений, как иррациональные мотивы и эмоции, восприятия и установки, которые считаются при этом доминирующими факторами политико-управленческого процесса. Для многих политологов и психологов, занимающихся анализом принятия государственных решений как индивидуально-группового процесса, данная модель выступила в качестве базового подхода. Например, И. Янис разработал на такой основе известную концепцию «группового мышления», согласно которой в малых группах происходит часто принятие неправильных решений из-за чрезмерной взаимной лояльности членов группы и искажений в интерпретации поступающей информации. Другой подход в теоретическом анализе принятия и исполнения государственных решений предложил в 1940-х годах американский политолог Г. Саймон в виде концепции «ограниченной рациональности». Принцип рациональности, разработанный Г. Саймоном, положен в основу нормативного подхода к процессу принятия государственных решений. В рамках данного подхода предполагается, что человек способен рационально выделять в складывающейся ситуации касающиеся его проблемы, точно диагностировать их и рассчитывать принимаемые решения. Имея возможность выделить все необходимые для всестороннего понимания задачи (зависимые и независимые) переменные, человек как правило использует разнообразные способы математической имитации, расчета альтернатив, исследования операций, а также иные исследовательские модели, основанные на применении формально логических средств. Одним словом, в рамках такого понимания вопроса человек обладает всей необходимой для решения проблемы информацией, вооружен необходимыми инструментами познания и потому процесс целеполагания может быть им должным образом детализирован и операционализирован с целью нахождения оптимальных решений. Другими словами, в рамках нормативного подхода принятие решений выступает как совокупность рационально обусловленных технологий и процедур, составляющих алгоритмизированную цепочку действий и предопределяющих эффективное (а по мере отбора правильных методик и оптимальное) принятие решений. По сути такое понимание превращает теорию принятия государственных решений в составную часть праксиологии, науки о рациональном действии. Характерно, что такого рода идеи так или иначе апеллируют к воззрениям, предполагающим, что человек и общество представляют собой единую взаимосвязанную систему, совокупность в принципе прогнозируемых и просчитываемых отношений и действий. В соответствии с этим и общество - а вместе с ним и государство - рассматриваются как некая органическая, системно организованная целостность, функционирующая по известным человеку законам и, следовательно, чьи тенденции он может учитывать при принятии им своих решений. В центре теории «ограниченной рациональности» утверждение Г. Саймона о когнитивном (познавательном) механизме как базовом компоненте при принятии государственных решений. Американский ученый указывает на зависимость эффективности принятия государственных решений от предваряющей и сопровождающей их интеллектуальной деятельности. Продолжая мысль, Г. Саймон утверждает, что мыслительная работа по проектированию решений опережает исполнительскую деятельность, определяя то, что должно быть сделано перед тем, как произвести реальное действие. Государственная организация, в рамках которой происходит принятие государственных решений, выглядит как некое интегральное производство по сбору, обработке и анализу информации, на выходе которого продуцируются и исполняются подготовленные решения. Согласно Г. Саймону, несмотря на довольно сложные формальные иерархические отношения и нередко неформальные конфликтные взаимодействия между отдельными подразделениями и ведомствами, группами и индивидами, государственная организация представляет собой целостную систему, обладающую общими целями и принципами, «разумом и памятью», ценностями и ресурсами. При этом Г. Саймон сравнивает государственную службу с информационной системой, которая состоит из людей с разнообразными интересами и задачами, но образуя при этом некую единую «суперЭВМ».Следует отметить, что Г. Саймон вовсе не представляет себе администраторов и вообще людей абсолютно рациональными существами, а видит их скорее в качестве стремящихся к рациональности. Рациональность в понимании ученого связана с выбором предпочтительных для данного поведения альтернатив в разрезе определенной системы ценностей, с помощью которой можно оценить последствия вариантов. Отсюда вытекает, что принятие государственных решений есть не просто обработка и производство информации, а совокупность операций по формированию некоего множества вариантов решения с последующим сведением к одной альтернативе в соответствии с предварительно определенными целями и критериями эффективности. В целом концепция «ограниченной рациональности» вызвало много критических откликов, одним из которых стал альтернативный ей «инкременталистский» подход, разработанный в 1960-е годы профессором Ч. Линдбломом. Термин «инкрементализм» происходит от английского слова «increment», означающее постепенное нарастание или усиление какого-либо процесса. Инкременталистская модель принятия государственных решений включает в себя следующие положения: 1) необходимо двигаться умеренно, «малыми шагами», разбивая крупные проблемы на более мелкие и используя метод «проб и ошибок»; 2) вместо разделения в содержании решений на ожидаемые результаты и средства необходимо исходить из их единства, взаимоадаптации и взаимооборачиваемости при сравнении допустимых альтернатив; 3) основную роль при выборе решений имеют не столько рационализированный анализ, сколько наличие различных (а нередко противоположных) интересов участвующих в принятии того или иного государственного акта индивидов и групп; 4) нужно добиваться не столько эффективных, сколько «маргинальных» решений, дающих не радикальное изменение, а некоторое приближение к улучшению политической ситуации и состояния проблемы; 5) в условиях разделения властей, когда целый ряд государственных решений принимается совместно органами различных ведомств и разными группами интересов, утверждение подобных актов выглядит как процесс взаимного приспособления и конкуренции игроков, вынужденных вести между собой трудную борьбу и долгий торг, но в итоге все же приходящих к общему знаменателю;6) анализ при принятии решений играет весьма ограниченную роль в силу постоянного дефицита знаний и информации, ограничений и норм, ресурсов и времени, недостаточных способностей человеческого интеллекта справляться с проблемами, а также состояния постоянной неопределенности и слабой контролируемости внешней социальной среды [1, с. 95-96]. Последнее положение стало центральной темой в дальнейших исследованиях Ч. Линдблома, подчеркивающего, что существуют жесткие ограничения потенциальных возможностей научного анализа и других рациональных методов изучения социальных проблем. Причиной такого положения дел выступают неопределенность и рассогласованность фундаментальных фактов политической жизни, которые нельзя сбрасывать со счетов даже при самом строгом анализе.  Иной точки зрения на политические отношения и политический процесс придерживаются теоретики «организационного институционализма», разработанного американскими учеными Дж. Марчем и Дж. Олсен в 1970-х годах.  Применительно к процессу принятия государственных решений ученые совместно с  М. Коэном предложили так называемую «модель мусорной корзины». Модель предполагает наличие следующих компонентов принятия государственных решений:  1. проблема;  2. способы их решения;  3. лица, принимающие решения,  4. диапазоны выбора. Поскольку возникновение проблем далеко не всегда совпадает по времени с появлением вариантов их решения, а приход способных управленцев — с открытием соответствующих «окон возможностей», институты нередко «сбрасывают» то проблемы, то варианты их решений в своего рода «мусорную корзину». Зачастую решения принимаются до того, как проблема четко определена и структурирована, или тогда, когда по тем или иным причинам миновала сама возможность утверждения подготовленной альтернативы. Другими словами, уровень динамики параллельных потоков, составляющих принятие государственных решений, различается по темпам и фазам, и потому «формирование публичной политики в чем-то аналогично наполнению корзины мусором».Однако со временем авторы концепции признали, что принятие государственных решений осуществляется все же в известных институциональных рамках. Институты задают культурно-символические и нормативно-регулятивные форматы деятельности агентов принятия решений. Поскольку политические акторы строят свое поведение путем выбора различных его вариантов, им приходится действовать, имея в голове ясные представления об альтернативах и их последствиях, о приоритетных интересах и стратегических целях, а эти последние в значительной степени определяются тем институциональным контекстом, в рамках которого оперируют данные игроки.Важнейшее место в концепции Дж. Марча и Дж. Олсена занимает понятие «институциональный порядок». Ученые указывают, что традиционная политическая теория трактует проблему порядка в ракурсе либо «политического договора», отраженного в конституциях, законах и прочих стабильных правилах, либо «морального долга», чаще с опорой на религиозные нормы. При этом вне поля зрения остаются другие два вида порядка: порядок, основанный на разумности, и порядок, установленный в ходе «соперничества и принуждения». По мнению авторов методологии «нового» институционализма, все эти четыре типа порядка неразрывно связаны. Политический порядок, считают они, должен рассматриваться как совместная деятельность и общение людей, строящиеся на договоре и долге, рациональности и целеполагании, соперничестве и конфликте, и лишь затем быть конкретизирован в концептах исторического, темпорального, эндогенного, нормативного, демографического и символического порядков. 2. Синтетические теории принятия решений  В первом вопросе мы рассмотрели базовые теории принятия государственных решений, каждая из которых, по замечаниям многих ученых, не лишенная недостатков и спорных моментов. Для того чтобы минимизировать слабости и использовать сильные стороны базовых теорий, исследователи предприняли попытки разработать модель, соединяющие преимущества известных концептов, т.е. разработать синтетическую теорию.К числу наиболее известных из подобных попыток относятся разработанные в 1960-е годы «нормативно-оптимальная» модель израильского политолога И. Дрора и модель «смешанного сканирования» профессора Университета Джорджа Вашингтона А. Этциони. Довольно критически оценивая модели Г. Саймона и Ч. Линдблома, И. Дрор предлагает дополнить их рядом элементов и положений. Во-первых, необходимо (вслед за Г. Лассуэллом) добавить к рациональному обоснованию решений еще и учет экстрарациональных компонентов: эмоций и чувств, мотивов и интуиции, творчества и воображения, настроения и т. п. Во-вторых, нужно соединить поведенческий и нормативный подходы в единую теорию «нормативного оптимализма». В-третьих, И. Дрор вводит в свою модель совокупность доминирующих ценностей общества, в рамках которого принимаются все государственные решения, хотя самой общественности он уделяет скромное внимание, считая ее маргинальной. А вот «политико-управленческий персонал», к которому относятся бюрократы и эксперты, играет в принятии решений ключевые роли, и поэтому именно здесь надо внедрять научные знания и информационные технологии, также следует совершенствовать организационные структуры и оптимизировать управленческий процесс. В свою очередь концепция «смешанного сканирования» А. Этциони отличается от достаточно технократичной модели Й. Дрора по ряду линий. Прежде всего, нормальное принятие и осуществление государственных решений не сводится в ней лишь к деятельности политической элиты и бюрократии, а выражается в совокупной активности всех социальных общностей, которые А. Этциони именует «активным обществом». В понятие активного общества ученый включает весь социальный контекст принятия государственных решений, а именно коллективные социальные процессы и социетальное сознание, структуру власти и распределение знаний между разными сообществами людей, социальные нормы и ценности. А. Этциони предлагает свою логику конструирования модели принятия государственных решений, пытаясь соединить элементы рационалистского и инкременталистского подходов. Вначале нужен не подробный, а широкий диапазон «горизонтального» сканирования «Проблемы насквозь», с тем чтобы оперативно выбрать наиболее важные сектора, а вот затем уже можно по-рационалистски детально и «вертикально» просканировать альтернативы внутри некоторых избранных и ключевых областей проблемы.Следует отметить, что в более поздних своих работах А. Этциони уходит от «старой рациональности», связанной с доминированием «логико-эмпирических» факторов принятия решении (научного знания и эмпирической информации), и выдвигает на первый план так называемые «нормативно-аффективные » факторы (ценности и эмоции). А. Этциони отмечает по этому поводу что старое понимание, согласно которому люди стремятся найти наиболее эффективные средства достижения своих целей, сменилось новой моделью принятия решений, в рамках которой утверждается, что люди в основном выбирают эти средства на широком базисе эмоций и ценностных ориентиров и уже во вторую очередь на базе логико-эмпирических выводов. Таковы основные выводы синтетических теорий принятия государственных решений. 3. Современные направления изучения государственных решений Если же попытаться провести в самых общих чертах периодизацию еще пока совсем короткой истории разработки современной теории принятия политических решений, то, пожалуй, можно было бы выделить три крупных периода:1 . Формирование исходных подходов и концептов в период от 1950-х до середины 1960-х годов.2. Институционализация направления в университетскую учебную и научную дисциплины с конца 1960-х по 1970-е годы.3. Разработка теоретических и эмпирических направлений «вширь» и «вглубь» в 1980-90-е годы: дифференциация и специализация направлений и подотраслей.На первом этапе Г. Лассуэллом ставится вопрос о необходимости выделения политико-управленческих наук в особое направление социального знания. За период 1950-70-х годов Г. Лассуэлл публикует цикл работ, посвященных обоснованию и пропаганде этой идеи: «Политико-управленческие науки» (1951), «Процесс принятия решений: семь категорий функционального анализа» (1956), «Становящаяся концепция политико-управленческих наук» (1970) и завершающая этот цикл фундаментальная работа «Предварительные рассуждения о политико-управленческих науках» (1971). В так называемое «Политико-управленческое движение» вовлекаются многие ученые: политологи, экономисты, психологи, правоведы и др. Идут разработка исходных подходов и обсуждение теоретических концептов, как, например, состоявшаяся на рубеже 1950-60-х годов дискуссия о таких моделях принятия государственных решений, как «рационализм», «инкрементализм» и «смешанное сканирование», в которой приняли участие известные ученые Г. Саймон, Ч. Линдблом, И. Дрор, А. Этциони и др.За второй и третий периоды происходит официальное признание ряда таких политико-управленческих дисциплин, как «Политический анализ», «Принятие политических решений», «Государственная политика», в качестве университетских курсов на большинстве факультетов политической науки и в школах государственного администрирования. По данной проблематике защищаются сотни диссертации и выходят тысячи научных публикаций. Постепенно разворачивается и внутренняя специализация ученых, работающих по данной проблематике. Выходит уже много научных журналов по государственной политике и принятию решений.На современном этапе развития теории принятия и государственных решений прекращается почти полная монополия США на проведение исследований и преподавание курсов по публичной политике. Академические курсы по заданной проблематике появляются в Европе (Великобритания, Франция, Германия, Нидерланды, страны Скандинавии и др.). Начинают выходить соответствующие направлению журналы. Сегодня политико-управленческие дисциплины преподаются практически уже на всех континентах - в Азии, Африке, Австралии и Латинской Америке, хотя при этом все же ощущается «Гегемония» ученых из США и созданный ими за несколько десятилетий опережения в разработке проблематики известный отрыв.  4. Когнитивная модель принятия и исполнения государственных решений Независимо от существования различный теорий, в том числе синтетических моделей, проблема определения исходных оснований для моделирования процесса принятия государственных решений остается открытой. В связи  с этим  некоторые ученые называют полемику рациональных и инкрементальных подходов в известной мере «искусственной». Ведь действия «производителей» решений в принципе не могут быть описаны на базе лишь одной теоретической модели или в рамках одной-единственной методологии. Да и вообще идеальные модели не способны к полной и адекватной интерпретации таких сложных институциональных комплексов как принятие государственных решений. Невозможно также и соединение в одной теории объясняющих и предписывающих государству функций.Другое дело - это поиск и определение исходной, когнитивной модели, которая способна интерпретировать природу процесса принятия государственных решений, показать принципиальные ограничения и возможности его функционирования и развития. По мнению профессора А.И. Соловьева, выдвижение соответствующих положений должно так или иначе учитывать следующие исходные установки. Во-первых, теория принятия государственных решений и вообще общественного администрирования в большей части является теорией политической и тем самым предполагающей применение соответствующих понятий и категорий, смысловых ориентиров. Во-вторых, эта теория должна быть предельно чуткой к практическим изменениям именно в сфере власти, т.е. базовой регулятивной системе коллективного действия. В-третьих - у самой теории не может не существовать неких принципиальных ограничений, не дающей ей возможность всесторонне описать данный процесс [2, с. 47].Построение теоретических моделей, позволяющих интерпретировать и описывать процесс принятия государственных решений, не сводится только к развертыванию обозначенных выше основополагающих методологических установок. Теоретическое моделирование данного процесса связано с выделением и такой интерпретацией внешних и внутренних параметров данного процесса, взаимосвязь которых и дает возможность уловить сущностные и смысловые связи между ними, генерализировать данные связи и процессы, уловив тем самым элементы повторяемости, продемонстрировать специфику данного круга явлений. Одним словом, теоретические модели должны непротиворечиво описывать порядок изменений в этой области, формализовав ее основные звенья и процессы. В основании теоретического моделирования должны лежать как более важные, так и отличительные характеристики процесса и механизма принятия государственных решений. То есть те показатели, которые дают возможность специфицировать принятие государственных решений как в системе государственного управления, так и среди других типов целедостижения. В частности, следует принять во внимание, что, несмотря на качественные различия с другими социальными институтами и агентами, государству, как и всем другим субъектам производства решений присущ определенный набор свойств. Это может быть известный ресурсный и временной дефицит при полноценном анализе проблемы, издержки в институциональном и кадровом дизайне решения и другие. Однако, наряду с ними у государства имеются и такие компоненты принятия решений, которые обладают вполне специфическим характером. Учитывая те и другие параметры, можно выделить те компоненты, которые конституируют теоретическое моделирование процесса принятия решений. К ним относятся:1. специфика государства как субъекта управления,2. основные акторы данного процесса,3. специфика объекта государственного управления,4. специфика внешней по отношению к государству среды,5. формы поведенческой активности государства,6. характер взаимодействия между государством и объектом управления,7. характер решаемых государством задач,8. этапы принятия и реализации решения [2, с. 48].Рассмотрим более подробно некоторые компоненты структуры (другие компоненты будут изучаться нами в следующих лекциях).Объект и внешняя среда принятия государственных решений. В данном случае следует отметить, что, принимая и реализуя свои решения, государство так или иначе взаимодействует не только с социальными, но и с объектами естественного происхождения. Иными словами, государство не просто компенсирует различные социальные издержки стихийного воздействия физико-географических и вообще природных факторов (к примеру, землетрясений, экологических катастроф, наводнений и других катаклизмов), но и пытается оказывать непосредственное воздействие на природу, преобразовывая ландшафт, осваивая околоземную орбиту, трансформируя те или иные вирусные культуры и т.д. Хорошо известно, что любая прогнозная или планирующая деятельность государства неразрывно связана с показателями, учитывающими специфику развертывания природных процессов, приспособления человека к освоенной человеком части ландшафта. Типичной является и деятельность по снижению рисков стихийных бедствий, регулирование деятельности по клонированию человеческих органов и т.д.Таким образом, в самом общем виде можно констатировать, что в объекте государственных решений наряду с социальными процессами содержатся и природные компоненты. Таким образом, можно утверждать, что объект государственного управления носит не чисто общественный, а комбинированный, биогеосоциальный или природно-антропогенный характер. Понятно, что такие особенности объекта управления обусловливают применение определенных процедур оценки и расчета управленческих решений. Тем самым и в процессе принятия решений расчетные модели, процедуры диагностики и технологии согласования действий должны непременно руководствоваться логикой сложносоставного (т.е. включающего воздействие и природных факторов) детерминизма. При характеристике объекта следует особо подчеркнуть - на фоне того всеобъемлющего характера - и свойственные ему существенные ограничения. Это означает, что государство не может управлять многими - даже социально значимыми - образованиями на своей территории. Так, к примеру, сохраняя самые общие формы ответственности (в частности, за денежное довольствие для егерей) за национальные заповедники, российская власть за последние 15 лет не создала ни органа контроля и управления этими объектами, не выработала ни одной правительственной программы, ни предложила ни одного проекта развития этой областью жизни.Теперь о средовых факторах. В данном случае здесь целесообразно выделять макро (общую) и ближнюю (деловую) внешнюю среду. Как уже отмечалось выше, к первой относятся такие элементы, как физико-географические компоненты, биологические составляющие живой природы, собственно социальные и социокультурные элементы. Как можно видеть, компонентно-содержательный состав этой «удаленной» среды более структурирован, нежели среды ближней, «деловой». Эти компоненты определяют общие возможности сохранения в государстве стабильности в отношениях с природой и другим и столь же существенными для его жизнедеятельности параметрам и. В то же время нельзя не видеть итого, что повышенный уровень неопределенности состояния этих факторов провоцирует постоянные угрозы для системы управления. Но в целом характер макросреды демонстрирует, как определенный тип общества и природы воздействует на государство.«Ближняя» среда помимо своего более дифференцированного (и следовательно, менее структурированного) характера (к которой относится тип политической системы, режим правления, социально-экономические, культурные и многие другие параметры) еще и определяет профиль воздействия на государство факторов «удаленной» среды, демонстрируя, что и на какие структуры государства влияет; каковы механизмы такого позитивного или негативного влияния; носит ли оно долгосрочный или краткосрочный характер.При этом можно констатировать, что тот и другой компонент внешней среды носят инкорпорированный характер. Для ближней (деловой) разновидности внешней среды это означает, что государство окружает очень разнородная атмосфера и туда могут быть включены любые, самые разнообразные и различающиеся по своему характеру факторы (частично это отражается и в том, что в зону ответственности государства могут быть включены любые вопросы, затрагивающие общие коллективные интересы). При этом механизмом, регулирующим объем управленческих притязаний государства, является свойство «проникновения» политических объектов. Именно эта трансформирующаяся область политики и показывает, что в зону ответственности государства проникают самые разнообразные проблемы и вопросы. Формы поведенческой активности государства.Учитывая характер механизма принятия государственных решений, можно выделить различные типы целенаправленной активности государства. К ним следует отнести: влияние, властвование, регулирование, управление, контроль, действия в форс-мажорных обстоятельствах.Так, влияние показывает вторичность места и роли государства в определенных социальных системах (расположенных либо на территории данного государства, либо обладающих экстерриториальным характером) и соответствующего - вторичного по своему характеру - воздействия на выработку разрабатываемых там целей. К примеру, порой государство не может не только доминировать, но и оказывать существенное воздействие на выдвижение каких-либо целей корпоративными акторами, участвующими в совместном с ним проекте, при урегулировании внутрисемейных конфликтов и т.д.В свою очередь, властвование неразрывно связано с использованием государством технологий принуждения, командования, доминирования, санкционирования, что, в конечном счете, нередко оборачивается игнорированием мнений подвластных. Властвование, как правило, применяется для балансирования крупных (для общества) ассиметричных отношений, а с технологической точки зрения становится предпосылочным и организующим весь процесс управления государством.Характерно, к примеру, что в средние века этот формат деятельности государства, когда верхи не столько заботилось об эффективности управления, сколько о лишении своего главного соперника - церкви преимуществ в борьбе за доминирование в обществе, был, по сути, основным. Показательно, что эта претензия церкви на духовное господство в обществе лишало институт государства возможности осуществлять свою верховную власть, выступать носителем суверенитета. Наличие такого формата деятельности государства показывает, что различные политические режимы (например, республика или монархия как формы организации власти) создают совершенно определенные пределы и возможности для осуществления управленческой деятельности. Так, в условиях авторитаризма верхи, используя соответствующие формы регулирования социального пространства, как правило, выстраивают систему госуправления «под себя», то есть для гарантированного прохождения нужных им законов, а также для их реализации. В то же время демократия, стимулируя плюралистические порядки, всегда сталкивается с более сложным и отнюдь не гарантирующим верхам «исполнение их желаний» порядком согласования интересов и реализации властной воли верхов. Однако, в любом случае тип властного регулирования всегда формируется в зависимости от соотношения сил и неразрывно связан с т.н. аккумулятивным эффектом, то есть стремлением центра власти к неограниченному расширению своих полномочий.Характерно также и то, что именно формат властвования предопределяет разный уровень представительства гражданских интересов и соответствующей организации, наделения акторов статусными позициями. Так, к примеру, основная часть населения представляет свои интересы через нижнюю палату парламента; аристократия через верхнюю; а структуры исполнительной власти предназначены для действий лидеров, государей и монархов.Самой мягкой формой целенаправленного воздействия государства является контроль. Эта форма в основном предполагает действия, направленные на мониторинг ситуации, что в свою очередь, в конечном счете, направлено на удержание ситуации от обвальных, не поддающихся сознательному воздействию процессов, потере субъектом каких-либо возможностей сознательного воздействия на нее.Следующей разновидностью активности государства в сфере принятия решений можно назвать регулирование, предполагающее частичное целенаправленное воздействие на отдельные параметры объекта управления и призванное снижать напряженность в тех или иных областях социальной жизни (социо-природных отношениях).Другая, самая распространенная форма целенаправленной деятельности, рассчитанной на подчинение ситуации заранее выработанному плану - это управление. По сути - это определенная форма использования власти для решения более узкого круга задач и при помощи более широкого круга средств. Отсутствие власти не дает возможности управлять, а в свою очередь неотработанность системы управления лишает власть своих преимуществ. Важно и то, что приоритеты и отношение к общественным ценностям у этих форм активности государства тоже разные. Так, для управления необходима стабильность. А стабильность для власти - это залог сохранения позиций правящих верхов.Коротко говоря, если властвование предполагает завоевание высшими структурами в государстве доминирующих позиций, то управление предполагает их использование для решения более конкретных задач при помощи согласования интересов, упорядочивания связей и отношений, координации действий и прочих аналогичных действий. При осуществлении такого типа активности главное - это добиться соответствия организации аппарата управления объекту регулирования. Так, к примеру, разделение властей является наиболее показательной формой институционального разделения труда в государстве.Управление связано с признанием более широких прав и свобод у управляемых лиц, их возможностей действовать более самостоятельно и автономно. Отсюда и другой баланс сил, лежащий в основании принимаемых решений, и набор необходимых для осуществления управления структур. Еще Аристотель, говорил, что в государстве должны присутствовать принципы организации управления, действующие структуры и институты надзора за действиями. Что в целом соответствует наличию законодательных, исполнительных и судебных властей.Принципиальным значением для государства выступает и формат действий в условиях форс-мажорных обстоятельств (или антикризисная деятельность). Позже мы опишем действия государства в условиях риска. Но в данный момент укажем, что указанная разновидность его целенаправленных действий обретает отличительные особенности при качественном нарастании опасностей и отклонения деятельности его институтов от поставленных целей. Коротко говоря, в данном случае имеется в виду, что форс-мажорные условия кардинально снижают возможность государства предпринимать какие-либо сознательные действия по отношению к объекту управления. Разрушается само взаимодействие, характер которого меняется на режим спорадических коммуникаций. Неустойчивость создавшегося положения нередко заставляет государство переключаться с внешних объектов на внутренние, то есть на задачи стабилизации собственного положения. Так что в данном случае ставится цель не столько целенаправленного воздействия на внешний объект управления, сколько предотвращения угроз существования самому управленческому аппарату. Таким образом, государство, несмотря на предпринимаемые усилия, как правило, не способно должным образом структурировать публичное пространство и осуществлять внешние управленческие стратегии. Список использованной литературы:1. Дегтярев А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. М. : КДУ, 2004. – 416 с.2. Соловьев А.И. Принятие и исполнение государственных решений: учебное пособие для вузов. М. : Аспект Пресс, 2014. – 493 с. ЛЕКЦИЯ 4. ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ. Классификация государственных решений Задачи регулирования различных сфер жизнедеятельности общества со стороны государства ставит перед ним необходимость принимать самые разнообразные решения. Классификация государственных решений позволяет систематизировать их по различным основаниям, например, по субъектам управления, времени и сфере действия, содержанию и форме и т.д. Обобщая существующие данные, государственные решения можно классифицировать следующим образом: 1. По субъектам управления: а) общенародные (выборы, референдум);б) федеральные, региональные (субъектов федерации), местные; в) законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти; г) единоличные, коллегиальные. 2. По целям и времени действия - стратегические (долгосрочные); тактические (среднесрочные); оперативные (краткосрочные). 3. По масштабу действия - общегосударственные; локальные (в пределах административно-территориальной единицы); внутриведомственные; межведомственные. 4. По нормативной природе - общие (нормативные), частные (ненормативные). 5. По юридической силе - высшие (конституционные), законодательные; подзаконные. 6. По видам государственного управления - гражданские, военные. 7. По формам правовых актов:- законы (конституционные, кодексы, федеральные, субъектов федерации); указы (царские, президентские);- постановления (парламента, палаты парламента, правительства, суда, прокуратуры); - распоряжения (президента, правительства, руководителей законодательных и исполнительных органов власти); - приказы (руководителей госорганов и их структурных подразделений; военные); - приговоры (суда);- санкции (следственных, прокурорских органов); - декреты;- указания, предписания, инструкции и т.д.; - программы, декларации, положения, уставы; - межгосударственные договоры и соглашения. 8. По порядку принятия - способу оформления и придания юридической силы: - первичные, т.е. непосредственно приобретающие юридическую силу (законы, указы, постановления и т.п.); - вторичные, т.е. вводимые в действие и утверждаемые другими решениями (например, инструкция, утверждаемая приказом министра; положение, утверждаемое постановлением главы администрации, и т.п.). 9. По методам разработки - типичные (аналогичные), нетипичные (оригинальные). 10. По содержанию - политические, административные, экономические, организационные, технологические и др. 11. По форме изложения - письменные, устные. 12. По механизму действия - прямого (непосредственного) действия, рамочные (отсылочного характера). 13. По значимости для исполнения - обязательные, рекомендательные. 14. По характеру воздействия - стимулирующие, протекционистские, мотивационные, ограничительные, запретительные и др. 15. По степени публичности (открытости) - общего пользования, служебного пользования, секретные, совершенно секретные [1, с. 147-148]. Применительно к государственно-управленческим решениям, то их следует различать по формам, представляющих формы внешнего выражения конкретных юридически либо организационно значимых установлений, в которые они облекаются. Формы государственно-управленческих решений делятся на правовые и неправовые. Правовыми считаются те, в которые облекаются решения, влекущие определенные юридические последствия. Среди них выделяются: 1) правовые акты (решения); 2) правовые договоры; 3) иные акты, закрепляющие совершение юридически значимых решений [1, с. 146].  В нормативно-правовых актах содержатся решения, которые устанавливают новые юридические нормы, изменяют или отменяют прежние, т.е. оформляют правотворческую деятельность госорганов. В правовых актах управления содержатся решения, с помощью которых формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие, выполняются и фиксируются юридически значимые действия, т.е. оформляется правоприменительная деятельность госорганов. Например, юридическим фактом является издание приказа (распоряжения) о назначении госслужащего на должность, так как с этим событием связывается возникновение у него определенного объема правомочий. Значение юридического факта имеет постановление соответствующего органа (должностного лица) о наложении административного взыскания на лицо, виновное в совершении правонарушения. Нормативные и индивидуальные правотворческие и правоприменительные акты - это основные и наиболее значимые формы государственных решений. Существуют и другие, например, такие, которые оформляют различные виды деятельности госорганов в связи с решениями о регистрации, лицензировании, выдаче документов, подтверждающих наличие либо лишение каких-либо специальных прав (например, на вождение автомобиля, охоту, предпринимательство), об отчетах о контрольно-надзорной, инспекционной, ревизионной и прочей деятельности. Во всех подобных случаях выражается юридическое волеизъявление госоргана (должностного лица), характерное в большинстве из них для решений, принятых в порядке исполнительно-распорядительной деятельности. Широкое распространение получают также решения, вырабатываемые в ходе договорной практики - формы трудовых договоров, административных договоров-соглашений между разными субъектами управления, контрактов о службе в органах государственной власти, государственно-правовых договоров между субъектами Российской Федерации, межгосударственных и иных договоров.Неправовые формы - оформление организационных мероприятий и материально-технических операций, совершаемых в процессе государственного управления, которые непосредственно юридических последствий не влекут. Организационные формы - решения совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, бухгалтерская и статистическая отчетность и т.п. Материально-технические формы - решения, касающиеся ведения делопроизводства, оформления документов, финансового учета и отчетности, информационно-коммуникативной и справочно-аналитической и им подобной обеспечивающей деятельности [1, с. 146]. Неправовые формы государственных решений не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий. Они не порождают, не изменяют и не прекращают правоотношения. Такие решения и действия не могут рассматриваться в качестве форм правового регулирования. Но они могут иметь иное значение (например, выдача какой-либо справки) или быть властными физическими действиями органа (представителя) власти (например, пресечение милиционером правонарушения). Неправовые формы государственно-управленческих решений могут предшествовать правовым либо следовать за ними. При этом, в отличие от правовых форм, они не требуют полного и строго определенного законом юридического закрепления; носят вспомогательный характер в управленческой деятельности. Деление всех форм управленческих решений по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, накладываются одна на другую. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.Таковы основные классификации государственных и государственно-управленческих решений. Как видим их разнообразие обусловлено необходимостью разрешения множества задач в самых различных сферах деятельности государства. Помимо разнообразия и деления в зависимости от того или иного критерия, государственные решения включают в себя также определенные уровни, к рассмотрению которых мы приступим в следующем вопросе лекции. 2. Многоуровневый характер государственных решений На процесс принятия государственных решений одновременно оказывают воздействие сразу множество логик и мотиваций для достижения целей. Такие цели задаются не только интересами конкретных отраслей, ведомств, организаций, групп давления и даже отдельных лиц, задействованных в принятии соответствующих решений, но и политическими традициями, установками в системе государственного управления, ценностями общественного мнения, нормами действующего законодательства другими факторами.Отсюда, можно видеть, что в государстве одни институты и органы ориентированы на реализацию общесоциальных задач и соответствующее согласование крупных групповых интересов; другие - на реализацию частных программ и проектов, обладающих предметным (территориальным) характером, ну, а третьи выполняют вспомогательные функции. Исходя из этого, по мнению профессора А.И. Соловьева, наиболее оптимальным представляется выделение трех уровней принятия государственных решений: политического, макроэкономического и административного [3, с. 68]. Так, рассмотрим каждый уровень. Политический уровень принятия решений отражает фундаментальные для общества цели и задачи, решаемые государством. Процесс выработки управленческих целей на данном уровне представляет собой не одноразовый выбор решения, а форму противоборства всех участников политического процесса. К участникам или акторам политического процесса, задействованных в исполнении решений, относятся:1. постоянные акторы (правительства, парламента, партий, СМИ и др.);2. ассоциированные участники (отдельные группы давления, взаимодействующие с властью в рамках решения конкретного вопроса);3. игроки «по случаю» (спорадически вовлекаемых во взаимодействие с властными структурами индивидов и организаций). Благодаря проникновению в этот процесс разных участников (причем, не только законных, но теневых и даже криминальных структур, обладающих своими ресурсами давления на власть), система принятия решений становится (на этом уровне) инкорпорированной средой, предполагающей наличие разнообразных центров политического давления на государство и включающей в себя разнообразные механизмы стихийной самокоррекции централизованных решений. Однако, и в этих условиях у управленческих структур сохраняется задача в получении максимальной поддержки своим целям, как со стороны широкой общественности, так и «проблемных аудиторий» (т.е. тех групп и организаций, которые непосредственно заинтересованы в данном вопросе и обладают возможностями влияния на структуры управления и власти).Политический уровень принятия государственных решений показывает зависимость формулировки целей, мобилизации ресурсов, согласования и других параметров данного процесса от сложившегося характера и способов организации власти. Политические процедуры согласования интересов и органически связанный с ним переговорный процесс ведет к удовлетворению более широкого круга интересов в отличие от потребностей «той или иной группы». Такое положение, как мы уже знаем, вытекает из сущности самой политики и ее отличия от других форм регуляции общественной жизни. Макроэкономический уровень принятия государственных решений функционирует не ради сохранения власти той или иной группировки правящего класса, а обслуживает население и интегрирует общество как социально-экономического целого. Поэтому доминирующим стилем взаимоотношений государственных структур и общественности являются отношения не властвующих и подвластных, а управляющих и управляемых. Этот формат отношений предполагает, что органы управления будут действовать путем стимулирования поведения граждан, которые в свою очередь будут иметь возможность отклоняться, соглашаться или демонстрировать иные реакции на вызовы государства. В данном случае государство уже применяет методы контроля, стимуляции, но не силового принуждения. На данном уровне политически обозначенные оценки проблемы переносятся в практическую плоскость, наделяя их дополнительными показателями. На данном уровне главным действующим субъектом становится правительство, исполнительные органы, а основным содержанием их функций структур является реализация целей хозяйственно-распорядительной деятельности. В свою очередь это предусматривает, что структура органов принятия решений носит в данном случае линейно-штабной характер (в том числе подразумевая и наличие определенных сетевых объединений). Соответствующие министерства, ведомства, отделы и департаменты, а также другие органы государства составляют единые цепочки управленческих действий, рационализирующих и даже алгоритмизирующих данный управленческий процесс.Специфика данного уровня принятия решений проявляется и в том, что здесь применяются в основном два основных типа регуляторов: политические приоритеты и ценности, а также действующее законодательство. При этом именно последнее является основным регулятором постановки и реализации общественных целей. В то же время политическую ответственность, как правило, несут высшие чиновники и часть среднего звена госаппарата. Государственные служащие здесь сориентированы на то, чтобы принимаемые ими решения принесли максимальную пользу как можно более широкому кругу граждан. Таким образом, исполнительно-распорядительные органы стремятся строить свою деятельность на принципах объективного видения ситуации. Отсюда, и макроэкономический характер данного уровня принятия государственных решений.Административный уровень принятия государственных решений находится ниже двух остальных и направлен на реализацию вспомогательных функций. На этом уровне государственные структуры организационно обслуживают вышестоящие решения, но при этом разрабатывают также и собственные цели, относящиеся, как бы к микроуровню государственной деятельности. В рамках первой задачи здесь поддерживаются:- внутри- и межорганизационные взаимоотношения исполнительных и законодательных структур; - внутриведомственные процессы подготовки, обсуждения и согласования проектов;- прохождение документов по различным этапам управления и иные аспекты управленческих отношений подобного типа. Другими словами, этот уровень принятия решений реализует особые аппаратные законы и технологии принятия решений, формируя тем самым некую логику служебных и человеческих отношений. Нередко такие формы деятельности могут иметь и весьма существенный масштаб, влияющей на осуществление государственных целей и даже государственной политики в целом (например, когда командир воинской части вопреки указаниям даже политического руководства может спровоцировать продолжение военного конфликта с сопредельным государством). Однако, в целом эти организационные действия носят вспомогательный характер при разработке и реализации государственных решений.Такой же по сути характер управленческих действий сохраняется и при обеспечении коммуникаций с гражданским населением. Все принимаемые здесь микро-решения, строго говоря, также являются формами воплощения более широких, поставленных вышестоящими органами целей. Все действия административных структур носят конкретный и всегда измеряемый (временем, перемещенными ресурсами и другими показателями) характер. Поскольку их действия обладают непубличным характером, то тем самым из их круга действий исключаются соответствующие технологии (дебаты, оппонирование и др.) принятия решений. В этой связи следует подчеркнуть и определенную независимость административной элиты от общественности, ее структуризацию вокруг целей, в основном определяемых вышестоящим начальством. Подробнее на административных решениях мы остановимся в последнем вопросе лекции. А в рамках следующего вопроса разберем политический вид государственных решений Из первой лекции по нашему предмету мы знаем, что политические решения – это такие решения, которые принимаются по наиболее важным общественно значимым проблемам политическим руководством. К политическому руководству относятся высшие органы государственной власти, либо руководители, непосредственно исполняющие полномочия государственных органов (президент, председатель правительства, председатели палат парламента, руководители законодательных и исполнительных региональных органов власти, министры и некоторые другие). Однако, такое общее определение следует, на наш взгляд конкретизировать, и обратиться к более подробному научному анализу данного вида государственных решений.С чего необходимо начать? Прежде всего, с того, чем отличаются политические решения от других видов государственных решений. Необходимо выяснить содержательные особенности политических решений и привести по ходу анализа примеры таких решений из политической практики.Для того чтобы начать отвечать на поставленные вопросы, следует разграничить широкий и узкий подход к трактовке политических решений. Согласно первому, «узкому» подходу, к классу политических решении относятся только те решения, которые принимаются должностными лицами или коллегиальными органами Государственной власти, которые одновременно занимаются подготовкой экономических, административных и прочих видов решений. Второй подход содержит более широкий взгляд на выделение круга политических решений. В рамках данного подхода под политическими понимаются решения не только в рамках государственных институтов, но также решения политических партий и групп давления, обладающих значительными ресурсами и оказывающих серьезное влияние на политический процесс.Во многих западных странах (Великобритания, Швеция, ФРГ и др.) общественные и политические организации в соответствии с моделью неокорпоративизма должны участвовать вместе с органами власти в подготовке тех или иных важных государственных решений. В нашей стране периода СССР долгое время существовала практика принятия совместных решений государственных, партийных и общественных органов, как, например, Постановления Президиума Верховного Совета, Совета Министров, ЦК КПСС, ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ.Таким образом, важным критерием при определении границ политических решений является характеристика агента, его принимающего. Другими словами, как отмечает А.А. Дегтярев, надо ответить на вопрос: кто принимает решение, или кем принимается решение? Дать простой ответ на него не так легко, поскольку, в политике одни люди готовят решения, другие - их согласовывают, третьи - утверждают и подписывают, четвертые - осуществляют, а пятые - контролируют их надлежащее исполнение [2, с. 37]. Поддерживая в целом «широкий» подход к выделению класса политических решений, А.А. Дегтярев предлагает подробнее остановиться на «узком» круге, и при этом сконцентрировать внимание на решениях законодательных и исполнительных органах власти. Мы последуем за автором в данном научном поле. Однако следует помнить, что органами судебной власти и прокуратуры также принимаются решения, имеющие политический характер. Это случается при разрешении конфликтов в избирательном процессе либо в результате протеста или отмены решения какого-нибудь органа государственной власти. В целом, для научного анализа политических решений требуется ответить на следующие вопросы: 1. Кто принимает решения? (агент) 2. На что направлено решение? (объект) 3. Что регулируется решением? (Или на что направлено решение?) 4. Кому адресовано решение? (Или для кого предназначено решение?) 5. Каково значение решения? (Или какие характер и степень значимости имеет решение?) 6. Каков тип решения? Во-первых, обратимся к вопросу об агентах. В аспекте парламентского и административного права, на первый взгляд, здесь все более или менее ясно. Известны и субъекты законодательной инициативы на федеральном и региональном уровне, и официальные лица, подписывающие государственные акты, и администраторы или их коллеги, утверждающие постановления и распоряжения исполнительных органов. Однако если подробнее и глубже рассмотреть этот вопрос, то обнаруживаются, по меньшей мере, две проблемы:  1) иерархичность и сопряженность статусов агентов решений; 2) гетерогенность и релятивность осуществляемых ими функций.Первая проблема приводит к тому, что государственные решения раскладываются не только по «ветвям» государственной власти, но также и по «отраслевой горизонтали» (ведомственные и отраслевые решения) или по «территориальной вертикали» (центральные, региональные и муниципальные решения).Вторая проблема состоит в многообразии функций, осуществляемых государственными органами в качестве агентов, которые готовят, утверждают, выполняют или контролируют те или иные решения. Никогда ни одно решение, даже в деспотическом или диктаторском государстве, не может быть принято «абсолютно единолично» уже потому, что кто-то должен просто написать указ тирана или обнародовать приказ диктатора, а затем обеспечить его надлежащее выполнение. Этим и отличаются «единоличные» решения тех или иных деятелей в государственной политике от сугубо «личных» решений людей в отношении своей частной жизни. Кроме того, процесс принятия политических решений вовсе не сводится к мимолетному моменту, за который может произойти электронное голосование в парламенте или же подписание премьер-министром постановления правительства. Следовательно, как отмечает А.А. Дегтярев, требуется более конкретная постановка вопроса о том, «кто же принимает решения» [2, с. 40]. Гетерогенность функций и множественность участников принятия политических решений приводят к тому, что вопросы надо ставить более конкретно: «Кто готовит решение?», или «Кто исполняет решение?», или же «Кто утверждает решение? » и т.п. Кроме того, достаточно типичной является ситуация, когда одно и то же официальное лицо выполняет параллельно ряд различных функций в процессе принятия государственных решений. Предположим, что вице-губернатор области, отвечающий за блок экономической политики, одновременно должен следить за исполнением областного бюджета, готовить решения областной администрации, инициировать и обсуждать проекты областных законов, а также следить за соответствием деятельности подведомственных ему учреждений нормам и требованиям федеральных законов и административных актов. Отсюда вытекает ролевая релятивность положения участников принятия государственных решений, создающая своеобразную функциональную и коммуникативную комбинаторику агентов внутри иерархически организованного государственного механизма, где существует соподчинение и двойное подчинение.Во-вторых, весьма существенным для определения сущностных особенностей политических решений выступает вопрос об объекте регулирования. В первом вопросе лекции мы разграничивали государственные решения по сферам управленческого воздействия (экономика, социальная сфера, оборона, иностранные и внутренние дела и т. д.). Данные сферы исследователи еще называют «предметами ведения» и «сферами компетенции» государства. В этой связи оборону, безопасность, юстицию, внутренние и иностранные дела относят к так называемому «управлению административно-политической сферой». Исходя из этого, получается, что в «узком» смысле политические решения вроде бы осуществляются в рамках так называемых «политических ведомств», - например, решения МИДа по проведению определенной внешнеполитической стратегии на Украине. В таком случае, что же делать с решениями в областях экономической, образовательной, природоохранной, научно-технической и прочей политики? По-видимому, их также можно отнести к политическим решениям в «широком» смысле слова, поскольку соответствующие сферы общественной жизнедеятельности подвергаются управленческому воздействию со стороны органов государственной власти с целью регулирования и оптимизации социальных процессов, распределения и перераспределения общественных ресурсов.В-третьих, в политических решениях всегда необходимо учитывать «формулу интересов» тех или иных социальных групп, составляющих население страны, то есть определять «социальных адресатов» решения, выступающих своего рода потребителями его результатов. Существуют при этом различные типы социальных адресатов:  1) внутренние и внешние,  2) общесоциальные, групповые и индивидуальные,  3) региональные и локальные.  В первом случае может быть принято решение об оказании экономической помощи как пострадавшему от стихийного бедствия району внутри страны, так  и гуманитарной и военной помощи иностранным гражданам, как это происходит на Украине. Политическое решение в ином разрезе может затрагивать интересы практически всех жителей страны (как это происходит с национальным бюджетом), а может касаться только одного человека (персональные кадровые перемещения) или же быть адресовано отдельным социальным общностям и группам (студентам, пенсионерам, военным, инвалидам, многодетным матерям, врачам, учителям, народностям Севера и др.). Наконец, в третьем варианте деления решения государственных органов могут быть адресованы самым разным территориальным общностям: регионам (трансферты и дотации), федеральным округам (программы развития), муниципалитетам (налоговые льготы в закрытых административно-территориальных образованиях).В-четвертых, для определения специфики политического решения необходимо выяснить социальную значимость его содержания и характера последствий. Одно дело - принять решение о смене премьер-министра страны и совсем другое - машины, на которой он ездит. В России в середине 1990-х годов вопрос, на каких машинах должны ездить высшие администраторы, также стал, в известном смысле, предметом политических дискуссий. Пожалуй, именно этот последний показатель социального значения того или иного решения особенно нужен для прояснения вопроса об отличиях политических решений от других видов решений. Следует отметить, что в американской политологии для ограничения важнейших решений вводятся дихотомии «политико-управленческих (policy decisions), рутинно-технических (routine decisions) решений» или же «непрограммированных (nonprogrammed dесisiоns) и программированных (programmed decisions) решений», то есть содержательно-управленческих актов, действительно регулирующих общественные отношения, и актов вспомогательных, организационно-технического или рутинно-процедурного характера (например, техническое обеспечение ведения протокола или стенограммы заседания коллегиального органа).И в то же время этот общий атрибут социальной значимости того или иного решения государственного органа требует существенных уточнений. Для раскрытия этого достаточно широкого показателя А.А. Дегтярев вводит ряд более конкретных критериев социальной значимости политических решений:1) политические решения должны формулировать общие задачи, где затрагиваются базовые ценности и коренные интересы основных социальных групп и политических акторов (группы интересов, элитные группировки, бюрократические корпорации и др.);2) подобные решения должны влиять на сохранение и (или) изменение нормативных и институциональных параметров общественно-политического порядка (то есть, к примеру, на изменение дизайна тех или иных государственных институтов);3) политические решения связаны с регулированием, распределением и перераспределением ключевых ресурсов общества [2, с. 42-43]. В совокупности эти признаки и дают известную возможность отграничить решения политико-управленческого характера от сугубо организационно- технических актов. В завершение вопроса о политических решений следует дать определение понятию «политико-управленческое решение», поскольку оно более конкретно отражает смысл изучаемого нами вида государственных решений. Так, политико-управленческое решение – такой тип публично-государственных решений, которые характеризуются:- формулированием общих задач, где выражены базовые ценности и коренные интересы основных социальных групп и политических акторов; - воспроизводством (изменением) нормативных и институциональных параметров общественно-политического порядка; - регулированием и распределением ключевых общественных ресурсов [2, с. 43].Конечно, кадровые решения мэра города затрагивают, прежде всего, интересы элитных групп местного сообщества, а вот новые тарифы на услуги ЖКХ - интересы и ресурсы городского населения в целом, поскольку вводятся обновленные городские нормы. Отсюда следует, что указанные выше последние два признака носят достаточно нестабильный характер, тогда как первый из них требует более строгого учета, хотя в реальных актах государственной политики нередко переплетаются элементы политических и организационных решений.Таковы сущностные характеристики и отличия политических решений от других видов государственных решений. Теперь перейдем к рассмотрению административных решений. 4. Административные решения Административные решения производны от политических, направлены на обеспечение реализации решений политического характера. Отсюда, вспомогательный характер административных решений. При этом без них нет и быть не может эффективного управления. Такие управленческие решения носят нормативно-правовой, официальный характер, содержат нормы права, принимаются по специальным процедурам компетентными государственными органами, представляют собой властные предписания государства, подлежащие обязательному исполнению всеми субъектами, которых они касаются. Носят они либо «внутриаппаратный» характер (касаются проблем организации механизма государственного и муниципального управления), либо направлены «во вне» - на объект управления, обеспечивают взаимодействие субъекта управления с внешней средой. Одни из них направлены на исполнение постановления вышестоящих субъектов управления - исполнительные решения. Другие являются инициативными, т.е. принимаемые по собственной инициативе, на основе выявленных проблем и самостоятельной постановки задач по их преодолению.Закрепляются административно-управленческие решения в форме федеральных и региональных законов, указов Президента РФ, постановлений правительства страны, решений губернаторов и правительств субъектов РФ, приказов министров и руководителей других органов исполнительной власти. Административные управленческие решения, как правило, носят оперативно-тактический характер. Тем не менее, как и политические, они могут быть стратегическими. Например, решение о проведении административной реформы. Точно также многие политические решения носят оперативно-тактический характер. Не все они предполагают решение долгосрочных программ, многие реализуются в среднесрочной и краткосрочной перспективе.В рамках административного уровня принятия государственных  решений, система государственного управления решает две задачи:1. С одной стороны, государство как бы поддерживает свой организационный хребет, позволяющий обеспечивать все необходимые для него как особого института функции по принятию решений. 2. С другой стороны, административный уровень позволяет государству налаживать деловые коммуникации со своими гражданами как потребителями (клиентами), сильно или слабо заинтересованными в получении определенных товаров и услуг конкретных государственных организаций и учреждений [3, с. 83].Более того, на административном уровне принятия государственных решений решаются некоторые принципиальные задачи, в частности, касающиеся соотношения управленческих прерогатив государства и общества. Так, ориентируясь на сугубо местный контекст, государственные структуры могут целиком и полностью перекладывать решение определенных задач на плечи разнообразных общественных организаций. Например, это может касаться отдельных вопросов охраны природы в труднодоступных регионах; обслуживания лиц с тяжелыми заболеваниями; патронирования определенной категории лиц с условно досрочным освобождением или девиантным поведением и др. Или же, напротив, государственные органы могут «забирать» решение каких-то проблем у общественности.Главными регуляторами реализации административных решений служебные инструкции, деловые технологии, система профессиональных знаний и внутренние (этические) кодексы. В то же время здесь же присутствуют возможности для формирования механизмов самоорганизации и самоуправления, расширяющих влияние административных структур в деле обеспечения государственных решений. Одновременно такого рода способы и технологии действий дают им возможность лучше учитывать привычки и запросы граждан, традиции общества, и тем самым оптимальнее регулировать вмешательство государства в соответствующие социальные процессы.Таким образом, анализируя различные виды и уровни государственных решений, можно видеть, как каждый из выделенных уровней процесса принятия решений поддерживает свой собственный баланс отношений государства с обществом и другими контрагентами. Но главное, что на каждом из этих уровней складываются специфические критерии диагностики проблемы, принципы определения эффективности принятых решений, свои приоритеты и технологии разработки альтернатив, признаки компетенции и силы воздействия управленческих органов. Разные отношения складываются и у представителей этих управленческих уровней. К примеру, политики способны контролировать очень широкий круг отношений в государстве. Не случайно в этом случае у них складывается «преимущественное партнерство» по отношению к бюрократии. В то же время они, несмотря на свои позиции в государстве, как правило, временно занимают такие позиции. В то время как чиновничество - в качестве профессионалов-управленцев - обладает более устойчивой позицией в аппарате управления и может пережить не один кабинет министров. А это уже ставит политиков в зависимость от аппарата.Наряду с определенностью уровней принятия решений, в государстве присутствуют и некие пограничные между ними зоны, сферы определенной размытости уровней. Это, в частности, проявляется при выполнении чиновниками политических функций (например, при резком повышении общественной значимости деятельности министерства по чрезвычайным обстоятельствам или спортивного ведомства при проведении Олимпийских игр).Так что, если и говорить о какой-то единой форме урегулирования межуровневых противоречий, то для этого можно использовать только механизм поддержания гибкого сотрудничества между выборными политиками и государственными служащими. Этому, в свою очередь, могло бы способствовать:- соответствие характера власти типу экономического роста и организационным принципам строения государства;- институализация более интенсивного взаимодействия (при диагностике, выборе альтернатив) политиков и высших чиновников(особенно ключевых фигур в принятии решений);- более органичное разделение полномочий между чиновниками высшего (среднего) звена и выборными политиками;- усиление ценностной интеграции системы управления; снижение структурной раздробленности власти;- ограничение практики политических назначений в госслужбе;- увеличение сроков выборности важнейших политических структур;- внедрение качественной оценки квалификации чиновничества и т.д. [3, с. 84].Предлагаемые меры могут только снизить уровень противоречивости между уровнями принятия решений. Однако, несмотря ни на какое расширение взаимосвязей между уровнями государственного управления, его политический и административный компоненты и структуры никогда не сольются и не сформируют органически единого механизма принятия решений. В частности, бюрократический аппарат никогда - даже в условиях краха режима и государства в целом - не возьмет на себя функции политического сегмента управления. Одним словом, процесс принятия государственных решений и дальше - пока будет существовать данный социальный институт - «обречен» быть полем столкновения различных форматов и подходов принятия решений. Список использованной литературы: 1. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т. 2 / Под ред. В.А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. – М. : «Статут», 2002. - 592 с. 2. Дегтярев А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. М. : КДУ, 2004. – 416 с. 3. Соловьев А.И. Принятие и исполнение государственных решений: учебное пособие для вузов. М. : Аспек Пресс, 2014. – 493 с. ЛЕКЦИЯ 5. ПОДГОТОВИТЕЛЬНЫЙ ЭТАП ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ Прежде чем приступить к вопросам данной лекции, следует обратить внимание на выделение этапов принятия и исполнения государственных решений. Здесь следует отметить, что в настоящее время существуют различные видения этапов данного процесса, и соответственно, предлагаются разные этапы. Рассмотрим некоторые из подходов к разделению на этапы процесс принятия решений. Американские исследователи Д. Савицки и К. Паттон предложили следующие этапы принятия государственных решений: 1) обнаружение, определение и детализация проблемы; 2) выявление критериев оценки альтернатив; 3) разработка альтернативных вариантов решения задачи; 4) оценка альтернатив; 5) выбор наилучшей альтернативы; 6) оценка последствий принятого решения. Самым распространенным критерием деления процесса принятия государственных решений на этапы является последовательность минимально необходимых и достаточных для производства решений действий. Однако многие ученые по-своему интерпретируют такую последовательность, выделяя разнообразные блоки различных акций и взаимодействия участвующих в решении субъектов. При этом одна группа ученых склонна выделять относительно крупные блоки действий управляющих. Так, Р. Денхардт полагает, что такими этапами выступают разработка политических программ, их применение, а также оценка успешности действий или неудач. Ученые Д. Лалумбо и С. Муди предпочитают говорить об определении проблемы, поиске информации, выборе цели и оценке последствий.  В свою очередь Л. Планкет и Г. Хелл выделяют следующие этапы принятия государственных решений:  1) выявление проблемы; 2) постановка проблемы;  3) поиск решения проблемы;  4) принятие решений; 5) выполнение решений;  6) оценка полученного результата.  Интересна, на наш взгляд, этапизация решений профессора кафедры теории и технологий управления МГУ Анатолия Тимофеевича Зуба. Он предлагает выделять следующие этапы принятия управленческих решений: 1) определение проблемы (осознание и идентификация проблемы); 2) сбор фактов (идентификация проблемы  и разработка альтернатив); 3) идентификация решения (разработка критериев оценки альтернатив, а в случае необходимости – их переопределение, оценка и выбор лучшей альтернативы); 4) выполнение решения и проверка. Помимо указанных, существуют множество других подходов к этапизации процесса принятия и исполнения государственных решений. В рамках нашего предмета мы будем последовательно изучать этапы по следующей схеме: 1. Подготовительный этап принятия решений (диагностика проблемы, сбор информации). 2. Этап разработки и принятие решений (разработка альтернатив решения, выбор альтернатив, постановка целей). 3. Исполнение завершение реализации решений. 4. Контроль над реализацией решений. Так, в рамках данной лекции мы изучим подготовительный этап принятия государственных решений.  1. Цели и задачи подготовительного этапа Целью данного этапа является определение проблемной ситуации, которую необходимо решить. Проблемная ситуация представляет собой некоторое реальное стечение обстоятельств, положение вещей, которым кто-то недоволен, неудовлетворен и хотел бы изменить.  Подготовительный этап начинается с анализа проблемной управленческой ситуации и заканчивается формулировкой той конкретной задачи, которую государство намеревается решать. Главная задача управленческих акций на этом этапе объединяет усилия различных государственных органов по определению оснований для своих дальнейших действий в публичной сфере. От того как определена проблема зависит формат предпринимаемых действий, характер использования ресурсов и другие параметры активности государственных органов. Более того дальнейшие действия зависят от официальных формулировок проблемы, легальность которых, собственно, и дает возможность использовать полученные оценки в качестве основы для применения дальнейших управленческих процедур. Поскольку, как правило, все стоящие перед государством задачи носят комплексный характер, отражающих наличие взаимосвязанных конфликтных ситуаций в самых разных областях общественной жизни, то первоначально органы государственной власти стоят перед необходимостью нахождения конкретного круга подлежащих решению вопросов. Иными словами, для того, чтобы инициировать решение, государство вынуждено, прежде всего, проблематизировать ситуацию или обозначить предметную область своих управленческих действий. А данные действия, в свою очередь, повлекут определенные (кадровые, организационные и прочие) последствия, использование ресурсов. Исходя из этого, к задачам подготовительного этапа принятия государственных решений относятся: 1. Оценить масштаб проблемы (на предмет ее соответствия уровню государственного вмешательства). 2. Отселектировать встающие перед государством проблемы (с учетом ресурсных и иных ограничений и предшествующих обязательств государства). 3. Иерархиизировать встающие перед институтами власти и управления проблемы (на предмет оценки срочности и первостепенности значения той или иной проблемы). 4. Идентифицировать проблему (то есть определить характер и содержание проблемы, «очищенной» от сопутствующих проблем). 5. Дать относительно окончательную формулировку важнейшей проблемы [4, с. 103]. Эти основные задачи, в свою очередь, распадаются на ряд более конкретных и разнообразных действий со стороны различных групп управляющих. Например, при иерархиизации проблем в основание этой процедуры могут помещаться либо стратегические, либо конъюнктурные критерии, которыми могут руководствоваться власти и которые меняют характер координации и согласования действий различных министерств и ведомств. Помимо содержательных аспектов анализа проблемной ситуации подготовительный этап сопровождают и соответствующие организационные отношения между государственными органами. Так, поскольку многие аспекты в решении тех или иных вопросов относятся к прерогативам различных ведомств, то данный этап сопровождается известной конкуренцией различных государственных органов, претендующих на лидирующую роль в соответствующем вопросе. Однако, нередко картина повторяется с точностью до наоборот: поскольку решаемая проблема не обещает «легких побед», а грозит лишь высокой ответственностью, то те же ведомства пытаются «уйти» от ее решения, что также оборачивается конкурентной борьбой, но уже с прямо противоположными целями. В любом случае эта фаза подготовительного этапа принятия государственных решений насыщена многообразными и противоречивыми усилиями различных ведомств, предлагающих собственные трактовки проблемной ситуации и различные стратегии действий. При этом действия и оценки одних государственных структур могут быть полезны государству в целом (или другим институтам) или же, напротив, вредны. Таким образом, процедура проблематизации ситуации предполагает снятие противоречий между отдельными ведомствами, нахождение если не компромисса между ними, то определенного баланса между соответствующими позициями. Правда, нередко достигаемый консенсус между такими структурами существует лишь на уровне обращенной к обществу риторики, а не в практике их реальных взаимоотношений. Помимо конфликтов между центральными и региональными структурами государства, различными ведомствами, многообразными экспертными группами (научными школами), предлагающими собственные подходы и приоритеты при решении социальных вопросов, здесь активно проявляются и противоречия между политическими и макроэкономическими уровнями диагностики комплексных проблем. Но в любом случае важно, чтобы правительство научилось совмещать в повестке дня различные интересы, формальные и неформальные оценки, трансформируя потребности разнообразных контрагентов в относительно единые позиции государственных структур. Необходимо также и знание закономерностей репрезентации руководителем проблем своим подчиненным, общественному мнению или при проведении переговоров с представителям и бизнеса или международных организаций. Какие же типы вопросов решаются государственными органами? В науке чаще всего выделяют следующие типы рассматриваемых государственными структурами вопросов:  1) частная проблема;  2) общественная проблема; 3) системная дискуссионная повестка; 4) институциональная повестка ;5) «вопрос в повестку». Так, мы рассмотрели цели и задачи подготовительного этапа принятия государственных решений, выделили специфические тенденции в государственных структурах по вопросам выдвижения проблемной ситуации. Теперь перейдем к изучению методов и инструментов подготовительного этапа принятия решений. 2. Методы и инструменты подготовки государственных решений Процесс принятия и реализации решений, по образной метафоре Ж. Лабордэ, подобен путешествию: «Сначала вы решаете, каков ваш пункт назначения. Потом вы обдумываете, как двигаться и кого пригласить с собой. Вы можете лететь, ехать на автомобиле, на велосипеде или идти. Предположим, что вы решаете ехать на автомобиле. Тогда вам нужно найти маршрут, который для вас наиболее привлекателен. Двигаясь, вы должны помнить или видеть контрольные точки на карте и на местности, которые показывают, на правильном ли вы пути. Если ваши попутчики имеют другой, нежели вы, пункт назначения, вам нужно выяснить, в какой точке они хотят отделиться от вас. Позднее, когда вы достигаете пункта назначения, вам нужны особые способы, чтобы проверить, действительно ли это место, где вам хочется находиться, и действительно ли вы достигли всего, чего хотели» [1, с. 156]. Очевидно, что на процесс принятия решений влияет множество внутренних и внешних факторов: знания и опыт лица, принимающего решение; наличие у него своевременной информации; время, отводимое на принятие решений; уровень его полномочий; система верований и убеждений, а также способность применять специальные техники принятия решений и отстоять принятое решение. В процессе принятия решения может оказаться важным, принимается решение одним человеком или группой (командой), регламентируется ли принимаемое решение действующими в организации правилами. Насколько важно для исполнителей принятое решение, насколько решаемая задача нова, имеются ли необходимые ресурсы для реализации решения, необходимо ли соблюдать конфиденциальность, каковы требования к качеству принимаемого решения и т.п. Некоторые из этих факторов являются взаимодополняющими, но каждый из них по-своему влияет на процесс принятия решений. Для того чтобы всесторонне изучить вопрос, который стоит «на повестке дня», решить проблему, возникшую неожиданно или назревавшую уже давно, на подготовительном этапе важно провести качественное аналитическое исследование. В ходе аналитического исследования определяется, имеет ли обнаруженная связь изучаемых явлений причинный характер. Другими словами аналитическое исследование позволит выявить причину возникшей проблемы, и потом, в дальнейшем поможет ее решить. Аналитическое исследование – это вид прикладного социологического анализа, ставящего своей целью не только описание структурных элементов изучаемого явления, но и выяснение причин, которые лежат в его основе и обуславливают характер, распространенность, остроту и другие свойственные ему черты. При проведении аналитического исследования на подготовительном этапе принятия государственных решений используется комплекс методов сбора информации, к которым в социологии принято относить: 1) анализ документов; 2) наблюдение; 3) массовый опрос; 4) метод экспертных оценок; 5) социальный эксперимент. Рассмотрим данные методы подробнее. Так,  базовым методом, без которого ни использование других методов, ни подготовка и проведение прикладного исследования невозможны - это анализ документов. Метод изучения документов означает использование любой информации, зафиксированной в рукописном или печатном тексте, теле-, кино-, фотоматериалах, в звукозаписи. Какая бы проблема ни стояла перед политическими лидерами или государственными чиновниками, они не могут составить целостное, комплексное представление, не обратившись к анализу документальных источников по возникшей ситуации. Сегодня существует множество способов документирования информации. Изучая эту информацию, исследователи используют различные способы анализа документов. При этом каждый документ необходимо оценивать с точки зрения подлинности, надежности и правдивости сообщаемых в нем сведений. Разные источники обладают неодинаковой степенью достоверности. Отсюда вытекает несколько правил и особенностей работы с документами: 1) первичные данные надежнее вторичных, а официальные – неофициальных; 2) целевые (спровоцированные) документы надежны, если они получены с использованием операций контроля; 3) документы, содержащие мнения и оценки, обладают меньшей достоверностью, чем те, в которых просто излагаются факты; 4) необходимо всегда выяснять, подлинный это документ или нет; 5) необходимо выяснить, какими намерениями руководствовался составитель документа; 6) имеет смысл выяснить, располагала ли к объективности обстановка, в которой он составлялся; 7) целесообразно выяснить метод получения данных («из первых рук», была ли это запись «по свежим следам» или спустя какое-то время и др.) [3, с. 33-34]. Другим методом сбора информации является наблюдение. Наблюдение представляет собой направленное систематическое, непосредственное отслеживание, фиксация и регистрация социально значимых фактов, явлений, процессов. Особенностью этого метода является его планомерность и целеустремленность. В программе наблюдения должны содержаться объект, предмет, ситуация наблюдения, выбор способа его регистрации, обработка и интерпретация полученной информации. Для фиксации результатов наблюдения используется специальный дневник. Научное наблюдение подчиняется следующим правилам: 1) оно должно соответствовать цели исследования; 2) оно планируется и проводится по определенной схеме; 3) выбор способов наблюдения осуществляется в зависимости от характера изучаемых явлений и возможностей исследователя; 4) должна иметь место проверка объективности и надежности наблюдения другими методами [3, с. 37]. Следует отметить, что метод наблюдения применяется не только на подготовительном этапе принятия решений, но и имеет место на всех последующих этапах, вплоть до проведения проверки выполненного решения.Когда на повестке дня необходимость принятия серьезного политического решения, затрагивающего интересы отдельных слоев населения или всего общества, органами государственной власти нужно действовать осторожно, обладать полной информацией об общественном мнении по решаемому вопросу. Каким же образом собирается информация об общественном мнении? Конечно же здесь самым распространенным методом выступает метод массового опроса.   Массовый опрос - это форма социально-психологического общения между исследователем и респондентом, благодаря которому в короткие сроки можно получить обширную информацию от большого количества людей по широкому кругу интересующих исследователя вопросов. Опрос требует меньших материальных затрат, чем иные методы. Опрос - универсальный метод, поскольку выступает как источник знания о внутренних побуждениях людей, о событиях прошлого и настоящего. Это гибкий (так как позволяет исследователю моделировать нужные ситуации) и надежный (так как дает достоверную и качественную информацию при наличии системы контроля) метод. Этим методом можно пользоваться в отношении практически любых слоев населения. Социологи выделяют два основных правила проведения опроса: 1) респондент должен знать, кто и зачем его опрашивает, быть заинтересованным в опросе и незаинтересованным в выдаче ложной информации, однозначно понимать содержание вопросов; 2) исследователь должен предлагать систему вопросов, оптимальную для решения задач исследования, в процессе опроса вести себя нейтрально, не демонстрировать свое отношение ни к вопросам, ни к ответам на них [3, с. 39-40]. Метод опроса отличается большим разнообразием видов: анкетирование, интервьюирование, социометрический опрос, экспертный опрос, телефонный опрос, Интернет-опрос, прессовый опрос, телевизионный опрос. Среди множества видов опросов одним из основных принято считать анкетирование - письменный опрос, при котором общение между исследователем и респондентом опосредуется анкетой. Он оперативен и экономичен. В короткий срок при небольшом числе анкетеров можно опросить большие совокупности людей. При этом подготовка анкетеров не требует больших временных и финансовых затрат.  Очень распространенным методом сбора информации на подготовительном этапе принятия государственных решений является метод экспертных оценок. Специфика метода заключается в получении информации об объекте с помощью специалистов — экспертов в определенной области. Экспертные оценки - это мнения специалистов по какой-либо проблеме, находящейся в сфере их компетентности Эти мнения собираются в ходе экспертных опросов. Если экспертные оценки необходимы при анализе наиболее значимых и существенных аспектов исследуемой проблемы, то метод выступает как основной. В иных случаях он используется как вспомогательный. В процессе экспертных опросов реализуется целый ряд методов, которые можно разделить на очные и заочные. К очным методам относятся свободное интервью и «мозговая атака» («мозговой штурм»). О последнем мы уже упоминали в первой лекции по предмету.Используя метод свободного интервью, исследователь лично обращается к эксперту, не имея заранее составленного плана беседы. В этом случае с помощью интервью уточняются некоторые теоретические аспекты проблемы, интерпретируются понятия, раскрываются основные направления использования. Для решения этих задач привлекаются эксперты в количестве не более 5-7 человек. Нужно помнить, что узких специалистов по изучаемой проблеме не так-то много и названного количества вполне достаточно для достижения цели. Заочные методы проще и дешевле, но их эффективность и надежность не столь высоки. К заочным методам относятся: написание докладных записок экспертов; анкетирование с помощью опросных листов; метод Дельфи, о котором мы также говорили на первой лекции. Еще один упоминавшийся нами метод – социальный эксперимент. Это метод изучения социальных явлений и процессов, осуществляемый путем наблюдения за изменением социального объекта под воздействием факторов, которые контролируют и направляют его развитие в соответствии с программами и практическими целями. Социальный эксперимент предполагает: внесение изменений в сложившиеся отношения; контроль за влиянием изменений на деятельность и поведение личности и социальных групп; анализ и оценку этого влияния. В практике принятия государственных решений он малоприменим ввиду сложности и специфики цели исследователя, устремленного на такой метод сбора информации как социальный эксперимент. Таковы методы, применяемые на подготовительном этапе принятия государственных решений. Следует также упомянуть об инструментах сбора информации, в качестве которых выступает технологическое обеспечение аналитических исследований. Математические модели и методы анализа, а также программные средства, позволяющие осуществлять помощь в процессе принятия решений, называют системами поддержки принятия решений. Процесс работы с системами поддержки принятия решений протекает в диалоговом режиме с компьютером, который становится в определенном смысле партнером человека в принятии решений. Обеспечение государственного органа подходящей системой и обучение работе с ней является задачей аналитиков или консультантов, нанятых специально для проведения аналитических исследований. 3. Оценка и диагностика проблемы Важным шагом на подготовительном этапе принятия государственных решений является определение проблемы, ее осознание и диагностика, т.е. выяснение причин. После установления причин проблемы, можно переходить к конкретным мерам по устранению или корректировке выявленных причин. В самом общем виде проблему можно определить как субъективное отрицательное отношение субъекта к реальности. При этом следует учитывать два важных момента. Во-первых, у любой проблемы имеется объективная основа в виде некоторой реальной ситуации. Во-вторых, что немаловажно, имеется субъективный аспект в виде негативной оценки ситуации субъектом. Эти моменты важно всегда помнить, поскольку они указывают пути решения проблемы – изменение реальной ситуации или изменение негативной установки субъекта. Часто при решении проблем концентрируются на возможности изменения реальной ситуации, а про вторую возможность даже не вспоминают. В то же время она позволяет предложить целый ряд дополнительных альтернатив решения. Главная трудность заключается в распознавании проблемы. Безусловно, применительно к проблемным ситуациям в масштабе страны истинное состояние дел неочевидно. Выявление проблемной ситуации осложняется неполнотой информации или ее искажением, в том числе умышленным. Желаемое состояние всегда является субъективным представлением, привязанным к определенной личности. Поэтому отклонение между истинным и желаемым состоянием дел далеко не всегда может быть надежно и объективно определено. Кроме того, отклонение должно быть достаточно существенным, чтобы возник большой интерес в его устранении. Выявлению проблем не всегда в государственных структурах уделяют должного внимания, поскольку либо их не хотят замечать, либо надеются, что все образуется само собой. Однако нераспознанные проблемы могут принести существенный ущерб. Поэтому их следует вовремя выявлять. Проблемы чаще всего распознаются как таковые, когда их решение можно найти лишь с большим трудом. А в государственном секторе все еще осложняется тем, что нередко имеет место ситуация, когда для одних заинтересованных лиц или структур существующее состояние дел представляет собой большую проблему, а для других оно вполне приемлемо и даже желательно. Среди главных причин возникающих проблем, современные исследователи выделяют: 1) плохие решения, 2) изменение существенных условий, например, изменение законов или предписаний, 3) технические новшества, например, появление новых технологий, новых инструментов, изменения в доступности материалов. За счет этого бывшие хорошие решения становятся плохими [2, с. 34].Наряду с указанными существует множество других причин, которые могут быть основанием для появления проблем. В качестве примера можно назвать экономический кризис, обстановка на международной арене и др. Прежде чем приступать к решению проблем, их следует внимательно изучить. Это поможет выявить все существенные детали проблемы. В противном случае есть опасность, что будут упущены некоторые существенные аспекты проблемы. Такое исследование выполняется в рамках анализа проблем. Для начала анализируемая проблема должна быть однозначно и четко обозначена. При этом определение проблемы не должно ограничиваться только ее названием, но и должно давать ее характеристику. Далее необходимо проблему со всех сторон четко ограничить: процессуально, предметно, пространственно и т.д. Ограничение проблемы важно для ее верной оценки, для определения объема планирования проекта, а также для определения объема затрат на ликвидацию проблемы. Эффективной техникой для анализа проблем является построение дерева проблем. Данная техника одинаково подходит для применения, как в коммерческом секторе, так и в государственных органах. В чем заключается техника построения дерева проблем? Для этого команда разделяется на группы, по три-пять участников. Каждой группе предлагается выбрать одну из проблем в качестве центральной, т.е. такой проблемой, которую она считает центром всей проблемной ситуации и представить свои предложения в письменной форме. В своем первоначальном выборе центральной проблемы каждая из заинтересованных групп будет руководствоваться своим собственным интересом и своими собственными проблемами. Обсуждение всего спектра центральных проблем следует вести до тех пор, пока участниками встречи не будет достигнуто соглашения по центральной проблеме. Она будет являться исходным пунктом построения дерева проблем. Далее к доске прикрепляется формулировка центральной проблемы и второй проблемы, с ней связанной. Затем, если проблема является причиной, она помещается уровнем ниже, если следствием – уровнем выше, если ни причиной, ни следствием – она помещается на тот же самый уровень. По мере разрастания дерева проблем оставшиеся проблемы добавляются к нему по тому же принципу. Повторный анализ проблем может привести к появлению на более поздней стадии даже иной центральной проблемы.Далее необходимо установить количественно какие непосредственные и косвенные последствия имеет рассматриваемая проблема: более высокие издержки, большую трудоемкость, более высокий брак и.д. При этом часто в центре внимания стоят издержки. Однако сосредотачиваться только на них, может быть ошибочным, поскольку другие последствия тоже могут быть важными. Определение причин проблемы имеет особое значение, т.к. оно нередко ведет непосредственно к ее решению. Для выявления причин проблемы часто используется, так называемый, INI-анализ (нет-есть анализ). Суть анализа в том, что проверяются все звенья структуры на предмет того, в каких звеньях проблемы точно нет, тогда станет ясно, что проблема в других звеньях. Анализ проблемы проходит в несколько этапов: 1. Определение проблемы 2. Границы проблемы 3. Значение проблемы 4. Причины проблемы 5. Решение проблемы [2, с. 40]. Когда цель принятия решения определена, необходимо установить какие факторы будут содействовать ее достижению, а какие, могут помешать. Все факторы, влияющие на процесс принятия государственных решений можно подразделить на два вида – личностные и ситуационные. К личностным факторам относятся психические процессы, состояния и свойства руководителя, принимающего решения. Ситуационные факторы характеризуют ситуацию принятия решения и описываются в виде значений ситуационных переменных внешней и внутренней среды общественной системы или государственного органа. Анализ перечисленных факторов необходим для получения информации об их значениях и о том влиянии, которое они оказывают на последствия принимаемых решений. Анализ личностных факторов направлен на выявление психических состояний и индивидуальных свойств личности руководителя. В настоящее время разработано большое количество разнообразных методик, которые позволяют проводить диагностику темперамента, характера, общих и специальных способностей, направленности личности. Современные методы психодиагностики обеспечивают своеобразную психологическую поддержку руководителю и помогают ему лучше понимать свое поведение, особенности психики и с этой точки зрения более осознанно подходить к принятию управленческих решений. Например, своевременная диагностика отрицательных по своей природе состояний, таких как стресс, фрустрация, информационная перегрузка и другие, позволяет отложить принятие важных решений и, как следствие, избежать серьезных ошибок, которые могли бы быть допущены. Кроме того, знание своих психологических особенностей помогает руководителю сформировать индивидуальный стиль принятия решений, основанный на «сильных» качествах личности и поэтому компенсирующий такие качества, которые развиты слабо. Анализ ситуации принятия государственных решений проводится в несколько этапов. Во-первых, необходимо определить перечень всех внешних и внутренних факторов, которые могут повлиять на последствия принимаемых решений. Во-вторых, необходимо собрать информацию об этих фактах и определить их значение. Здесь на помощь и приходят методы сбора информации, о которых мы говорили в предыдущем вопросе . В-третьих, если значения каких-либо факторов определить не удается, то их следует отнести к разряду неопределенных. Поэтому на данном шаге необходимо выявить все неопределенные факторы, которые приводят к тому, что каждая альтернатива имеет не один, а несколько возможных исходов. В-четвертых, необходимо выполнить анализ неопределенности, сопровождающей процесс принятия решений. Для этого требуется установить источники и природу неопределенных факторов. В результате такого анализа все факторы разделяются на классы в зависимости от источника и природы неопределенности. Наконец, в-пятых, для каждого из неопределенных факторов необходимо установить диапазон его возможных значений. Отличительной чертой любых переменных является то, что руководитель, принимающий решения, не может достоверно указать, какие значения он принимает. В таких случаях руководитель выдвигает только предположение о некотором диапазоне, внутри которого может находиться действительное значение фактора. Таковы основные методы и методики оценки и диагностики проблем в ходе принятия решений. А теперь рассмотрим специфику информационного обеспечения подготовительного этапа принятия государственных решений. 4. Информационное обеспечение подготовительного этапа Характер сбора и обработки информации на подготовительном этапе весьма многогранен. При этом его содержание напрямую зависит от типа планируемых решений и различных фаз этого процесса. К примеру, если намечается инновационное и даже прорывное решение, то при его разработке те или иные факты могут просто не приниматься в расчет, что ведет к сознательному усечению информационного поля. В целом же обращение информации на этом этапе определяется целями повышения эффективности, полезности и оптимальности формируемых оценок проблемы. В свою очередь, учитывая ключевое место лидерской субсистемы, кратко остановимся на характеристике ее информационных возможностей. Прежде всего, используя идею Б. Чернышова, можно следующим образом представить себе схему информирования лидера при поиске и идентификации проблемы. Способы и направления получения лидером управленчески значимой информации:1. Мнения зарубежных политиков2. Информация из отечественных СМИ, книг3. Информация, возникшая в результате обмена мнениями4. Информация по линии военной разведки, спецслужб5. Доклады министерств и ведомств6. Анонимные послания7. Путешествия по стране, миру8. Информация от собственных осведомителей9. Доклады помощников10. Данные внутренних экспертов11. Данные независимых экспертов12. Комментарии зарубежных СМИ [4, с. 92].Этот информационный плюрализм дает возможность лидеру видеть ту или иную ситуацию под разными углами зрения, способствуя тем самым поиску разнообразных и неординарных подходов к выработке решения. При этом, как можно заметить, одной из самых существенных проблем, стоящих на этом этапе, является борьба с дезинформацией. Отсечение ложных суждений, мнений, констатации и иных подобных сообщений оберегает управленческие органы от тяжелых последствий неверно принятых решений. Существенным - прежде всего с точки зрения правовых последствий для государственных органов - является поиск и дальнейшее использование информации, полученной из конфиденциальных источников и в том числе и незаконным путем. Имея порой существенное значение, такая информация может быть с трудом интегрирована в государственные решения, предполагающие правовые последствия. Не случайно ряд исследователи подчеркивает, что управляющие «должны придавать приоритетное значение сбору и обработке («классифицированной») закрытой» или «необщедоступной информации». Причем ими отмечается и другое, а именно, не только умение отобрать, но и преподнести важную информацию руководителю в способной заинтересовать его форме. Такая информация должна быть краткой и конкретной, упреждающей, достоверной и своевременно поданной. При этом аналитику «надо иметь гражданское мужество точно следовать правде, говорить или отражать правду, какой бы горькой она ни была. Нужно смело отстаивать свое мнение, если оно подтверждается доказательствами» [4, с. 92]. Вообще же достоверность информации, используемой в процессе принятия государственных решений, чаще всего определяется интуицией получающего сведения лидера. Здесь властвует избирательное прочитывание субъектом информации о проблеме. Многие руководители государства умеют - а чаще пытаются - в небольшом факте увидеть проявление некоей тенденции. Принципиальным значением обладает и уважение лидера к источнику сообщений. Это особенно важно подчеркнуть, поскольку в аппарате постоянно проявляется тенденция к приукрашиванию ситуации, подгонке сведений к взглядам лидера. Можно, к примеру, вспомнить, как начальник разведуправления Красной Армии Ф. Голиков в конце 30-х-начале 40-х годов намеренно искажал донесения разведчиков, чтобы они согласовывались с пониманием И. Сталиным стратегической ситуации. Тем же занимался и ближайший соратник вождя Л.П.Берия. Атмосферу парадности, идеализации действительности (на основе ее фальсификации) поддерживали и другие администраторы. Так, начальник центрального статистического управления в 50-е годы И. Старовский перед партийными пленумами несколько раз менял цифры отчетности в нужную сторону, чтобы подтвердить партийные обещания. Так что, коротко говоря, в результате таких комплиментарных действий государственные руководители нередко утрачивали контроль за необходимой им информацией, а следовательно, и за принятием решений.Значение информационной лидерской системы состоит и в том, что высшие руководители способны - особенно в авторитарных и тоталитарных государствах - замыкать на себе все первоисточники политической информации, устанавливая при этом строго дифференцированную систему ознакомления работников со сведениями. По сути, они способны устанавливать и ужесточать режим секретности, который за счет искусственно создаваемого дефицита информации, может нарушать функционирование всей системы принятия решений. Например, в СССР ряд государственных руководителей вплоть до XX съезда партии считали, что их намеренно обманывали, не давая всей необходимой информации о развитии общества и государства. Известно, к примеру, что И. Сталин не информировал высшие партийные круги даже о подписанных им секретных дополнительных протоколах к советско-германским договорам 1939 года.С другой стороны, при такой атмосфере в государстве рекомендации первых лиц рассматриваются и используются в аппарате управления как не подлежащие проверке. Так что, политические рекомендации не то чтобы ложились в основание экономических решений, сколько сами становились такими решениями. В результате макроэкономические критерии не учитывались при разработке целей, что деформировало всю систему принятия государственных решений.Таким образом, система лидерской власти может блокировать информацию, необходимую для функционирования всей системы принятия решений, участия в ней как специализированных, так и гражданских структур. Не удивительно, что ответом на такие действия становится массовое распространение слухов и домыслов, которые в свою очередь становятся фактором формирования информационного климата принятия государственных решений. Список использованной литературы:1. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т. 2 / Под ред. В.А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. – М. : «Статут», 2002. - 592 с.2. Дульзон А.А. Разработка управленческих решений: учебник / А.А. Дульзон. – Томск: Изд-во Томского политехнического университета, 2009. – 295 с.3. Кузнецова И.О. Методика проведения и оформление документов социологического исследования : учеб.-метод. пособие / И.О. Кузнецова, Л.С. Ромащенко. - Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007. - 76 с.4. Соловьев А.И. Принятие и исполнение государственных решений: учебное пособие для вузов. М. : Аспект Пресс, 2014. – 493 с. ЛЕКЦИЯ 3. ГОСУДАРСТВО КАК СУБЪЕКТ ПРИНЯТИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ РЕШЕНИЙ 1.Государство как основной институт политической системы Центральным элементом политической системы выступает государство. В повседневной жизни термин «государство» отождествляется со страной или обществом. В научной литературе существуют два основных значения этого термина:  1) государство трактуется как совокупность государственных учреждений, т. е. аппарат управления обществом;  2) как особый вид политико-правовой организации власти общества. В политологии распространено второе определение. Государство понимается как организация политической власти, которая распространяется на всю территорию страны и её население и располагает для этого специальным аппаратом управления, издает обязательные для всех веления и обладает самостоятельностью при решении внутренних и внешних проблем. В качестве определения понятия «государство» мы воспользуемся дефиницией испанского политолога Л. Санистебана: «государство – это определенный тип юридически нормированного социального поведения, существующий в конкретных пространственно-временных условиях». Существует несколько концепций происхождения государства: • Теологическая концепция объясняет возникновение государства, а также все его решения действиями и санкциями божественной воли. • Патриархальная концепция трактует власть правителя в государстве как власть отца в большой семье, а отношения между подданными и властителями - как семейные отношения. Отражением подобных взглядов стала, например, русская традиция называть правителя «царь-батюшка», «отец народа». Происхождение государства может рассматриваться как разрастание семьи до размеров государства. • Договорная концепция основывается на том, что возникновению государства предшествует естественное состояние общества и человека, характеризующееся неограниченной свободой. Только после заключения общественного договора безграничная свобода была введена в разумные рамки путем создания государства как организации, призванной обеспечить баланс различных общественных интересов, права и свободы личности. • Психологическая концепция исходит из того, что государство существует в силу наличия у человека психологических потребностей жить в рамках организованного сообщества, в чувстве необходимости коллективного взаимодействия .• Классовая (марксистская) концепция трактует государство классовым по происхождению (появляется вместе с разделением общества на классы) и по сущности (орган классового господства и орган угнетения одного класса другим).• Теория завоевания (насилия) рассматривает происхождение государства как результат завоевания сильными племенами слабых. Аналогичным образом трактуется и происхождение классовой эксплуатации.• Органическая теория проводит аналогию между государством и живым организмом как в структуре, так и в функциях. • Ирригационная теория связывает происхождение государства с необходимостью строительства крупных оросительных сооружений. Этот подход используется для объяснения истории ряда стран Востока. Как показывают исследования историков и этнографов, не существует одной причины возникновения государства. Большинство приведенных теорий отражают определенные группы факторов, ставших причинами генезиса государства. Государство появляется в результате разложения родового строя, когда власть вождей обосабливается от общества. На этот процесс оказывали влияние разнообразные факторы: появление частной собственности и имущественного неравенства, рост численности и плотности населения, завоевание одних народов другими, потребности обороны, переход к оседлому образу жизни, общественное разделение труда и выделение управления в особый вид деятельности, потребности организации ирригационных работ. Государство имеет свои специфические черты, отличающие его от всех других институтов и организаций (партий, движений и др.). 1. Отделение публичной власти от общества, её несовпадение со всем населением, появление слоя профессиональных управленцев. Это отличает государство от родоплеменной организации, основанной на принципах самоуправления. Осуществление публичной власти требует определенной организации - специального аппарата (чиновников, судей, армии и др.). Современное государство сочетает профессиональный аппарат управления с представительной системой, которая формируется посредством выборов. 2. Наличие территории. Законы и полномочия государственных органов распространяются на людей, проживающих в контуре границ государственной территории. Государство строится на основе территориальной общности людей, а не по принципам кровного родства или религиозным принципам. 3. Суверенитет. Это такое свойство государственной власти, которое выражается в ее верховенстве и независимости по отношению к любым другим властям внутри страны, а также в сфере межгосударственных отношений. Выделяют внутренний суверенитет, что означает право власти принимать или изменять законы, обязательные для всего населения, и внешний суверенитет (в контексте международных отношений), который предполагает свободу государства от контроля извне .4. Монополия на легальное применение силы, физического принуждения. Диапазон государственного принуждения простирается от ограничения свободы до физического уничтожения человека. Для выполнения функций принуждения у государства имеются специальные средства (оружие, тюрьмы, полиция и т.д.), а так же органы - армия, полиция, служба безопасности, суд, прокуратура. 5. Монопольное право на взимание налогов и сборов с населения. Налоги необходимы для содержания аппарата управления и для материального обеспечения государственной политики.6. Организация общественной жизни на правовых началах. Без права, законодательства государство не в состоянии эффективно руководить обществом, обеспечивать безусловную реализацию принимаемых им решений. В любом современном обществе имеется множество субъектов власти (семья, церковь, партии и т. п.), однако высшей властью, решения которой обязательны для всех граждан, организаций и учреждений является государство. Лишь ему принадлежит право на издание законов и норм, имеющих общеобязательный характер.7. Претензия на представительство общества в целом и защиту общих интересов и общего блага. Ни одна другая организация не может представлять и защищать всех граждан и не обладает для этого необходимыми средствами. Сущность государства - главное, что обуславливает объективную необходимость существования государства, а также то, чьим интересам оно служит. Традиционно исследователи обращают внимание на две главные причины, обуславливающие государство - классовую и общесоциальную. Действительно, государство как историческое явление имеет двойственную природу. Будучи организацией политической власти экономически господствующего класса (классовая сущность), оно одновременно является организатором «общих дел», т.е. обеспечивает безопасность, экономические, политические и культурные условия жизнедеятельности людей (общесоциальная сущность). Как свидетельствует опыт современной демократии, сфера проявления общесоциального назначения государства существенно расширилась. Государство выступает в роли надклассового арбитра, пытаясь в своей политике учитывать многообразные, порой антагонистические интересы, делая акцент на регулировании потенциальных и реальных конфликтов как внутри государства, так и вне его. «Снятие» функций классового насилия и расширение функций регулирования отношений между социальными группами, выражение их интересов через механизмы демократии позволяет говорить о тенденции становления правового и социального государства. Место и роль государства в политической системе общества раскрывается в его функциях. Традиционно их делят на внутренние и внешние. К внутренним функциям государства относятся следующие: 1. Экономическая - защита существующего способа производства, регулирование экономических процессов с помощью налоговой и кредитной политики, стабилизация экономики и создание стимулов для экономического роста, регулирование «естественных монополий» (связь, энергетика). Вопрос о пределах государственного вмешательства в экономическую сферу является одним из сложнейших вопросов современной теории и практики. С одной стороны, полную несостоятельность показала практика прямого директивного вмешательства государства в экономику (СССР). С другой, - полностью свободный рынок несет в себе момент стихийности. Современное государство должно использовать экономические рычаги (налоги, льготы, кредиты) для регулирования экономических процессов. 2. Социальная - развитие социальной сферы: здравоохранения, образования, различного рода социальных программ (пенсия, льготы, положительная дискриминация), удовлетворение потребностей людей в работе, жилье, поддержании здоровья, предоставление социальных гарантий социально незащищенным группам населения (молодежи, пенсионерам, безработным, сиротам, инвалидам, многодетным семьям и др.). Государство через эту функцию корректирует негативные социальные последствия реформ, связанных с переходом к рынку 3. Политическая - охрана      существующего      политического       строя,       поддержание господствующих отношений во всех сферах жизни общества, порядка и законности в стране, сохранности жизни и имущества граждан. Обеспечение политической стабильности, выработка политического курса, отвечающего потребностям максимально широких слоев населения, либо потребностям поддержания политического господства класса-собственника. 4. Образовательная и культурно-воспитательная - организация   и   контроль   деятельности   СМИ,   учреждений   науки, культуры   и   образования,   религиозных   организаций,  осуществление   целостной культурно-воспитательной политики. Эти функции направлены на формирование условий для получения общедоступного общего и среднего профессионального образования, а также условий для удовлетворения культурных потребностей населения; 5. Экологическая - охрана природной среды. К внешним функциям государства относят следующие: • защита   интересов   общества   и   его   отдельных   представителей   на международной арене, отстаивание прав граждан в других странах, охрана рубежей или, напротив, внешнеполитическая экспансия. • экономическое    сотрудничество    с    другими    странами,    политика протекционизма    и    лоббирования    интересов    национальной    промышленности, навязывание другим странам товаров и услуг. • научно-технический и культурный обмен, заимствование достижений иэкспорт культурных образцов. Для осуществления указанных функций государство использует определенные средства (ресурсы государственной власти) и опирается на комплекс специальных органов, составляющих в совокупности структуру государства. Все ресурсы политической власти могут быть использованы государством, но к исключительной монополии государства относится использование законов, других юридических норм и силовых ресурсов. Многовекторный характер функций государства свидетельствует о широком спектре решаемых государством задач. Такие задачи можно классифицировать, в том числе, по функциям государства на экономические, социальные, политические, экологические, культурные, воспитательные. Подробнее о видах государственных задач мы рассмотрим в следующем вопросе лекции. 2. Государственный менеджмент: теория и практика Серьезные изменения в социально-экономической организации общественной жизни, способствовавшие формированию рынка и рыночных отношений, получили свое развитие в развитых странах мира в XX веке. Начиная с 1980-х годов правила рынка распространяются и на другие социальные сферы, включая политическую систему общества. Результатом таких изменений стал переход от государственного администрирования к государственному менеджменту. Применительно к теории организации он характеризуется двумя основными моментами: повышением самостоятельности нижних этажей иерархических государственных организаций и перемещением акцентов с собственно построения организации на ее взаимоотношения со средой. Нужно учитывать тот факт, что с переходом на новую модель государственного управления в целом существенно изменился подход к принятию и исполнению государственных решений в современном обществе. Переход к модели государственного менеджмента оказало существенное влияние на сам механизм принятия государственных решений. В частности, произошли качественное улучшение диагностики проблем, усиление творческого характера решения задач, рост консультационных услуг. Были созданы - по крайней мере, идейные - предпосылки для сокращения посредников в системе управления. Контроль с исполнения решений стал последовательнее перемещаться на проверку качества результата. Концепция государственного менеджмента оправдывала появление новых центров принятия решений, способствовала распространению механизмов дерегулирования и децентралиазации, поощряла отход от иерархических принципов согласования решений и оправдывала распространение полицентрических методов управления. Каковы же принципы государственного менеджмента, его внутренние механизмы функционирования? Особенности перехода к государственному менеджменту находят выражение в следующих принципах: • в приверженности действию и изменению, а не устойчивости определенной норме;  • субсидиарность современной организации управления, которая должна быть ближе к клиенту, характеризоваться децентрализацией и относительной свободой всех его звеньев; • в активном выборе управленцем любого уровня сферы деятельности, которая служила бы общественным интересам и интересам конкретного человека;  • в новом критерии эффективности деятельности системы государственного управления, ориентированного на качество услуг и рентабельность. Ключевым вопросом этих тенденций в теории и практике государственного управления является поиск модели эффективного государства и правительства. Новый государственный менеджмент базируется на предпосылках теории рационального выбора и рыночных установках относительно публичных дел, подчеркивающих конкурентность и возможность выбора, обмен ресурсами и оптимальность. Хотя внутри этой тенденции имеются различные подходы – квантитативный аналитический, политологический, рыночный менеджериальный, но каждый из них находится под влиянием экономического подхода к управлению. В результате, теория рационального выбора и теория неоинституциональной экономики стали почти синонимами теории государственного менеджмента. Вторым интеллектуальным источником нового публичного менеджмента являются менеджериалистские доктрины, подчеркивающие «свободу управлять» и измерение эффективности деятельности [1, с. 213]. Хорошо известна книга по этой проблеме, опубликованная Дэвидом Осборном и Тэдом Гэблером, «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор». Ее содержание организовано вокруг десяти принципов, на которых основывается новая модель:  1) скорее руководство другими, чем выполнение их функций; 2) скорее предоставление возможности выбора потребителям, чем обслуживание их;  3) включение конкуренции в предоставление услуг;  4) организация посредством, скорее задач, чем правил;  5) вкладывание капиталов в результаты, а не в намерения; 6) интенсивная ориентация на потребителя;  7) поощрение скорее предпринимательского зарабатывания, чем бюрократической траты; 8) внимание скорее профилактике, чем лечению; 9) децентрализация организаций и усиление совместной работы;  10) достижение перемен посредством рыночно-ориентированных намерений [1, с. 213].  В этой книге для описания модели используется термин «предпринимательское управление». Предприниматель, пишут авторы, использует ресурсы новыми способами для того, чтобы максимизировать производительность и эффективность. Новый государственный менеджмент имеет много общего со старым государственным менеджментом, но он имеет и существенные отличия от последнего. На это обращают особое внимание Лоренс Джонес и Фред Томпсон. Во-первых, пишут они, новый государственный менеджмент ставит акцент на сдельной работе, поручениях и процессах, в то время, как старый подчеркивал значение функций, исполнения и задач. Строительными блоками старого государственного управления были бюрократия и иерархия. Основным строительным блоком для нового государственного менеджмента является мультипрофессиональная команда, члены которой работают вместе сначала и до выполнения определенного задания. Во-вторых, в новом государственном менеджменте полномочия принимать решения делегируются команде, которая выполняет организационную работу и осуществляет контроль в соответствии с реализуемым проектом. В-третьих, новый государственный менеджмент определяет экономию и эффективность всецело в терминах удовлетворения потребителя. В-четвертых, новый государственный менеджмент менее всего заинтересован в организациях, он основывается на институциональном дизайне и выборе. Сторонники государственного менеджмента указывают на определенные позиции, определяющие характер системы принятия решений: 1. необходимость последовательного снижения управленческой роли государства и сокращение для него управленческой повестки дня; 2. потребность глобального видения даже частных проблем корректирующего сбор информации и диагностику ситуации; 3. усиление гибкости системы управления, предполагающее повышение удельного веса резервных планов развития, запасных ресурсных центров и т.д.; 4. постоянное применение новых (адаптированных к ситуации) методов управления; 5. ориентация на фрагментацию публичности управления, предполагающее уменьшение различий в диагностике проблем частным и общественным сектором; 6. стимулирование реальных трансформаций в самом обществе или, другими словами, акцент в управленческой деятельности на формы имплементации решений; 7. усиление подотчетности административных структур или повышение вертикальных форм согласования и коррекции решений. Среди сторонников этой менеджеральной революции концепции «нового открытия правительства» и «новой модели управления» воспринимались и воспринимаются как ответы на все проблемы государственного управления в современном обществе. Однако, практика - даже помимо структурных контртенденций - продемонстрировала немало факторов, сдерживающих и принципиально ограничивающих применение такого подхода к государственному управлению и механизму принятия государственных решений.Как верно указывает К. Кёниг, «из-за перераспределительного характера государственного сектора свободный выбор не может быть надлежащим механизмом гармонизации противоречий спроса на общественные ресурсы». Все это демонстрирует, что консьюмеризм не способен быть основным механизмом решения вопроса о выборе доступных гражданам товаров и услуг [2, с. 47].Бюрократия - это затратная структура. Поэтому без сознательной рационализации государственной службы, приватизации и политики сбережений нельзя оптимизировать ни государственное управление в целом, ни процесс принятия решений. Одним словом, государство должно реформироваться сознательно, купируя стихийно возникающие деформации и обращая первостепенное внимание на координацию деятельности своих органов. Государство своей политикой может усиливать или ослаблять регулирование рынка. Но ему не обязательно становится самому полностью рыночной структурой.Стало понятно и то, что в условиях демократического представительства интересов граждан ответственность правительства и власти невозможно полностью переложить на государственный аппарат, на служащих, временно исполняющих свои обязанности. Другими словами, у избираемых политиков - о чем мы скажем чуть позже - существует свой, неустранимый путем коммерциализации сектор ответственности и группа управленческих функций при принятии решений. Существенным недостатком применения менеджеральных принципов на практике стала и дифференциация, а точнее - фрагментация государственной службы, продемонстрировавшая, что одни структуры получают права на использование рыночных подходов, а другие (например, спецслужбы или силовые) не могут себе этого позволить.Очевидным последствием введения менеджеральных принципов стало и снижение уровня согласованности действий государственных учреждений. Но главное, что из-за перераспределительного характера госсектора свободный потребительский спрос не стал - да и не мог стать - механизмом согласования спроса на общественные услуги. Иными словами, коммерциализация и менеджеризм не смогли де-факто стать доминирующими механизмами постановки и реализации государственных целей. Контрактный тип управления оказался возможным лишь в отдельных сферах госсектора.Таким образом, концепция государственного менеджмента, развитая в 1980–90-е годы, подвергается серьезной критике за ее экономизм, отсутствие интереса к этическим проблемам, квантитативный акцент в оценке государственного управления, умаления значения специфики публичной сферы. Тем не менее, эта концепция была в основе административных реформ во многих странах; она явилась действенным ответом на кризис бюрократической модели управления, административного государства и затратного характера государства всеобщего благосостояния. Сегодня ясно, что новый государственный менеджмент не является панацеей при решении всех проблем государственного управления, но он занял свое место в ряду теорий и практики современного управления публичной сферой. 3. Государство как специфический субъект принятия и исполнения решений Государство исторически развивалось как масштабный институт, пытавшийся укрепить на определенной территории единство. Важнейшим условием этой эволюции было и остается непрерывное развитие властно-управленческого аппарата, совершенствование организационной структуры, для которой характерна неоднородная как территориальная, так и функциональная диффузия.Однако, и в результате длительного совершенствования своих структур и функций государству так и не удалось добиться однозначной внутренней гомогенности. Так что оно представляет собой, с одной стороны -  целостную, внутренне интегрированную (территорией, действием законов, традициями и др.) структуру, и разновидность агрегатного множества людей, с другой стороны. Люди в государстве решают разнообразные задачи, обладая при этом собственными мотивациями и траекториями поведения и вообще весьма высокой автономностью по отношению к органам власти и управления. Понятно, что в этом смысле и отношение контрагентов государства к разрабатываемым им решениям постоянно разнится и выдвигаемые цели не имеют устойчивой социальной базы. Более того, дифференцированный тип развития способствовал формированию в государстве наряду с официально признанным центром власти и управления и множества других - территориальных, местных, оппозиционных и проч. - центров влияния. То есть тех структур, которые де-факто позиционируют себя в качестве участников рассмотрения альтернатив, выдвижения целей, согласования решений и т.д. Иными словами, в силу территориальной и функциональной диффузии управленческих структур официальный Центр при принятии решений вынужден постоянно взаимодействовать с неформальными, региональными и прочими центрам и влияния. Сложившаяся практика современного государства дает возможность констатировать и то, что его институциональная организация представлена совокупностью разнообразных линейно функциональных и сетевых форм, использующих различные процедуры и технологии принятия решений. С одной стороны, это обусловлено наличием органов, выполняющих различные функции, обладающих собственными формами разработки и выдвижений, демонстрирующих ту или иную степень автономности и самостоятельности действий. С другой стороны, такое внутренне дифференцированное состояние государственных структур демонстрирует, что органы власти и управления находятся в состоянии определенной внутренней конкурентности друг с другом, а нередко и раздробленности, выражающейся в едва ли ни постоянном стремлении к перехвату функций и ресурсов своих партнеров и контрагентов. В этом смысле процесс принятия государственных решений обладает как бы генетической неравновесностью, в свою очередь, предполагающей постоянную заботу властей об усилении внутренней целостности государства, то есть надежном согласовании и координации позиций органов власти и управления. Так что, в данном случае можно говорить лишь о постоянных, но всего лишь претензиях государства синхронизировать действия своих структур и субинститутов.В качестве одного из основных средств компенсации этой органической раздробленности государства, выступает виртуализация его облика и прежде всего создание и поддержание имиджа, утверждающего однородность и стабильность власти. Другими словами, имидж является постоянной управленческой конструкцией, средством легитимации власти и повышения целостности механизма принятия государственных решений.Свою существенную роль играет и отсутствие устойчивой связи между затратами на содержание и действенностью органов государственного управления, качественно снижающей и даже устраняющей материальную ориентацию (а вместе с нею и ответственность) деятельности государственных органов. К примеру, независимо от того, плохо или хорошо полиция охраняет граждан, соответствующее министерство будет получать бюджетные деньги. Эта черта тесно связана с потребностью точной диагностики функций тех или иных органов, точечном поддержании их усилий. Публичный характер деятельности государства предполагает, что органы власти и управления вынуждены проектировать и реализовывать свои цели в открытой дискурсивной среде, где действуют разнообразные контрагенты (причем, как партнеры, так и противники проводимой властями линии). Такие свойства главный акцент переносят на стадию реализации государственных решений, в которой общественности всегда отводится та или иная роль.Важным значением обладает и то, что государство оказывает населению ряд монопольных услуг (занимая однозначно доминирующее положение в таких сферах, как оборона, безопасность, внешняя политика и др.), что существенно влияет на характер оппонирования выдвигаемым целям и продвижения решений. Иначе говоря, в такого рода сегментах общественного сектора государство может применять более упрощенные процедуры расчета целей.Заслуживает упоминания и то, что государство обладает возможностью передавать обществу ряд своих функций (например, в области адаптации лиц с условно досрочным освобождением, больных тяжелыми недугами и т.д.), а также забирать под свою ответственность те или иные функции. Тем самым государство обладает возможностью искусственно сужать (расширять) круг объектов принятия решений.Многовековая практика существования государства как социального института продемонстрировала и наличие у него ряда весьма характерных «болезней», в частности, стремление государственного чиновничества к увеличению своего бюджета, тягу бюрократии к формализации и негибкости своих поступков, искажению управленческой информации, способной поставить под сомнение их функции и др.Как следствие выше обозначенных параметров деятельности государства можно видеть, что процесс принятия государственных решений включают в себя как институционально закрепленные формы активности людей (органов управления), выполняющих свои ролевые задачи, так и произвольные акции и интеракции разнообразных субъектов, то есть формальные и неформальные, институциональные и неинституализированные формы поведения. При этом и для тех, и для других государство выступает и как особый аппарат управления, и как своеобразная среда принятия решений.Поскольку все эти формы активности подчинены либо властным, либо организационно-административным зависимостям, то процесс принятия решений предполагает взаимодействие как изоморфных, так и инвариантных структур, групповых и индивидуальных акторов, институциональных и неинституциональных структур (команд и отдельных политиков, властвующих и оппозиционных сил и т.д.). Таким образом, механизм принятия государственных решений, хотя и подчинен в целом институционально закрепленному управленческому циклу, в целом он представляет собой многократно опосредованный формальными и неформальными структурами процесс, качество и характер которого непосредственно определяются не столько процедурно согласованными нормами, сколько действиями и стилем поведения управляющих [2, с. 55].Учитывая публичный характер деятельности государства, и его местоположение в обществе, механизм принятия управленческих решений демонстрирует, что вырабатываемые цели формируются не только профессиональными структурами (политиками и государственными служащими), но и, как уже говорилось, под давлением сторонних и прежде всего гражданских, экспертных, а также международных структур. Более того, среди уже упоминавшихся четырех важнейших акторов можно более детально описать перечень наиболее существенных контрагентов, на постоянной основе оказывающих воздействие на принятие и реализацию государственных решений (так называемые stalk holdeis - т.е «обладатели ставок» или, другими словами, те, кто обладает постоянной заинтересованностью в поддержании контактов с государством при решении управленческих задач). К ним можно отнести:• политиков (как избираемую часть правящей государственной элиты);• государственный аппарат, чиновничество, государственную бюрократию (как неизбираемую часть правящей государственной элиты);• наиболее крупные бизнес-корпорации,• политическая оппозицию,• партии,• СМИ (включая медиавладельцев и рекламодателей),• экспертно-академическое сообщество,• влиятельные гражданские структуры (и общественное мнение),• международные структуры (крупнейшие национальные государства и международные организации) [2, с. 55].Все выше перечисленные акторы - но каждый по-своему - взаимодействуют с конкретными объектами государственного управления, чьи специфические параметры также нуждаются в определении. В данном случае представляется важным отметить два момента. Во-первых, круг такого рода акторов ограничен, поскольку государство проектирует свои действия по отношению к только определенным явлениям, которые предопределены его правами и полномочиями. В частности, это могут быть не все организации, а только соответствующие структуры государственного сектора. Соответствующим образом определены и закреплены (в том числе и законодательным путем) способы воздействия государства на управляемые объекты.Во-вторых, взаимодействие разнообразных общественных, корпоративных и иных агентов является не просто необходимым компонентом принятия государственных решений. Оно одновременно свидетельствует и о совместном, кооперативном способе принятия государственных решений, который, в свою очередь, предполагает коммуникацию государства со своими контрагентами по определенным социальным проблемам.Характерно, что такого рода констатации характерных для государств черт все больше и больше оказывают влияние на позиции ученых, занимающихся проблемами государственного управления в целом. Под влиянием все более усложняющихся представлений о механизмах принятия государственных решений в научном сообществе окрепла уверенность в том, что «Государство нуждается в отделении и от «общества», и от «управления». Так, по мнению исследователей вопроса, государство состоит «из множества больших и малых частей», но при этом как минимум включает в себя пять следующих подсистем:• использование особых, связанных с его полномочиями мер;• поддержание и оперирование общими коллективными ценностями;• обладание историей своего развития;• наличие организационных структур;• наличие властных структур.Одновременно все большее понимание находят оценки теоретиков, и в частности Э. Лаумана и Д. Кноке, которые утверждают, что государство является не унитарным актором, а сложным феноменом, охватывающем множество областей принятия решений и включающем, как правительственные организации, так и тех главных представителей частного сектора, интересы которых должны учитываться. Для этой формы человеческих взаимодействий, пишут они, характерны «тесные консультации и лоббирование, частые обмены кадрами и открытые каналы коммуникации между правительством и группами интересов», что, в конечном счете, создает неразрывно переплетенные институты, которые и образуют современное государство.Сочетание разнообразных факторов, обусловливающих позиции действующих в государстве субъектов, характер используемых ими ресурсов при решении задач и многие другие существенные параметры принятия государственных решений выражено во множественных типах и разновидностях данного процесса. Точнее говоря, особенности государства как субъекта принятия решений позволяют выявить ряд модификаций процесса принятия решений.Государство является институтом, одновременно принадлежащим национально-территориальным формам поддержания жизни локального сообщества, а также выступающим базовым элементом системы международных отношений. В этом плане государство испытывает воздействие как внутренних, так и внешних факторов, обусловливающих его динамику и трансформацию. В том числе и подвижки в механизме принятия решений. Обратимся в данной связи к краткой характеристике воздействий, испытываемых государством в настоящее время со стороны мировой системы.Как известно, в современном мире действует множество тенденций, воздействующих на функции и характер деятельности государства, например, повышение неравновесности социальной среды, нарастание конкуренции госструктур с частным сектором, рост ожиданий населением услуг нового качества и т.д. В то же время ведущим трендом современности, безусловно, является глобализация, вызывающая новые формы мирового порядка.По мере включения государства в глобальные потоки в его механизме принятия решений начинают появляются различные зоны ответственности национальных и мировых центров, региональных и местных правительств, общенациональных и корпоративных структур. А, следовательно, при принятии решений множатся и особые целевые программы, претендующие на свое место в деятельности властей. В конечном счете, как полагает ряд специалистов, это ведет к появлению т.н. «широкого», «многоступенчатого», «многоуровневого» управления, стимулирующего формирование альтернативных механизмов принятия решений. Известные подвижки происходят и в содержательной части процесса принятия решений, точнее в определенном изменении критериев проблематизации и даже повестки дня. Так, в силу резкого повышения стоимости затрат на решение многих, привычных для государства проблем меняются и критерии оценки привлекательности проектов, достижения глобальной прибыли, оценки дорогостоящего характера задачи. Значительно усиливается и акцент в деятельности государства на финансово-экономические вопросы (определение процентных ставок в кредитной политике, манипулирование капиталом и т.д.). Исключительная подвижность ситуации, в основном оцениваемая с точки зрения затрат и выгод, предопределяет повышенное внимание к краткосрочным целям и программам. Наблюдается и рост значения контролирующих структур, призванных обезопасить интересы национального государства.Таким образом, по мере встраивания государства в отношения глобального мира, но по сути его одновременного существования в разных исторических измерениях механизм принятия решений становится весьма чувствительным инструментом реагирования на все эти трансформации. В конечном виде в результате трансформируются как механизм управления и процесс принятия решений, так и форма государства как института, формы организации совместной жизнедеятельности людей. Список использованной литературы: 1. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. / Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. – Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. – М.: РОССПЭН, 2006. – 381 с. 2. Соловьев А.И. Принятие и исполнение государственных решений: учебное пособие для вузов. М. : Аспект Пресс, 2014. – 493 с. ЛЕКЦИЯ 8. КОНТРОЛЬ НАД РЕАЛИЗАЦИЕЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ. 1. Эффективность государственных решений и значение контроля В рамках предыдущей темы мы установили, каким образом можно проверить эффективность принятого решения. Мы заключили, что показателем качества какой-либо деятельности является ее результат. Каков результат, такова и деятельность, следствием которой он является. Отсюда, чем больше результаты непосредственного выполнения запланированных действий соответствуют целям государственных решений, тем выше качество государственного управления в целом. Если же результаты не соответствуют в должной мере поставленным целям, то, естественно, качество управленческой деятельности вызывает сомнения.Для того, чтобы государственное решение было результативным, необходимо осуществлять контроль над его исполнением. Без контроля нельзя определить, выполнено ли решение и решены ли те проблемы, на которые было направлено решение. Применительно к системе государственного управления контроль представляет собой проверку качества управленческой деятельности посредством сопоставления фактически достигнутых результатов этой деятельности с теми целями, которые были поставлены в нормативных актах при решении актуальных социальных проблем, а также с уровнем решения этих проблем. Контроль, как завершающая стадия при работе с государственными решениями, позволяет не только выявлять, но и предупреждать отклонения, ошибки и недостатки, искать новые резервы и возможности. С помощью контроля осуществляется служебное наблюдение за процессом выполнения государственного решения, выявляются результаты воздействия субъекта управления на объект управления.  Выступая средством обратной связи, контроль дает управляющей подсистеме необходимую информацию о фактах запланированного или отклоняющегося поведения управляемой подсистемы. Выявляя отклонения и их причины, контроль определяет необходимые пути корректировки дальнейшей управленческой деятельности, способствует выработке различных форм ее оптимизации. Контроль над исполнением государственных решений технологически включает четыре основные фазы: 1) учет достигнутых результатов;  2) сравнение этих результатов с поставленными в управленческих актах целями;  3) оценку уровня решения актуальной социальной проблемы;  4) корректировку и оптимизацию дальнейшей управленческой деятельности [2, с. 356]. На третью и четвертую фазы нередко не обращается внимания при проведении контроля, что является очевидным упущением. При этом эффективность (или качество) государственного управления определяется не простым соответствием фактических результатов запланированным целям, а именно тем, насколько она удовлетворяет социальные потребности при решении (снятии) актуальных социальных проблем. Чем быстрее и полнее решаются назревающие социальные проблемы, тем выше качество государственного управления. Можно выделить два основных уровня контроля: государственный и общественный (гражданский). Государственный и общественный контроль необходим обществу, так как позволяет проверять эффективность принимаемых государственных решений с точки зрения общественных интересов. Более того, контроль дает саму возможность выполнения решений, что особенно важно для нашей страны, где часто происходит, как мы отмечали, «повисание в воздухе» принятых решений. Поэтому контроль должен сопутствовать каждому решению, в подготовке принятии и выполнении которого участвуют политические руководители и чиновники-исполнители. Постоянный государственный и общественный контроль является одним из необходимых условий оптимальной реализации управленческих решений, всего государственно-социального управления в целом. Особую роль в процессе принятия и исполнения государственных решений должен играть общественный (гражданский) контроль. Гражданский контроль, выступая в виде наблюдения граждан за исполнением органами власти своих обязательств перед обществом, является воплощением публичной политики, реализуемой в демократическом государстве. Такой контроль направлен на усиление осознанного политического участия личности, основанного на полноценном понимании проблемы и сосредоточенного на ее решение. Более того, участие граждан в политическом процессе обеспечивает поддержание связи между обществом и государством, а возможность контролировать деятельность органов власти выступает необходимым условием развития правового государства и гражданского общества. В развитых странах гражданский контроль представляет собой элемент цикла взаимодействия власти и общества. Органы государственной власти предпринимают действие - граждане реагируют - власть отвечает на реакцию общества - граждане реагируют. В целом гражданский контроль в развитых странах направлен на содействие в исполнении гражданами своих функций и осуществляется за счет делегирования своих полномочий специалистам и профессионалам в данной области. Гражданский контроль в развивающихся странах, к числу которых относится Россия, отличается целями, технологиями и условиями осуществления от контроля в развитых странах. Основными формами общественного наблюдения в таких странах является контроль граждан над случаями произвола власти. Однако в системе гражданского контроля это только начальный этап работы. Поэтому цикл гражданского контроля в развивающихся обществах, гораздо сложнее структуры контроля в развитых странах, а большинство функций публичной политики выполняются неэффективно. В современной России наблюдается слабость и неразвитость механизмов контроля гражданских объединений над органами власти. Функционирующая в нашей стране общественно-политическая система во многом не отвечает демократическим критериям, важнейшими из которых являются репрезентативность власти и ее ответственность перед обществом, наличие действенной системы общественной проверки органов государственной власти. Законодательная база гражданского контроля в нашей стране представлена незначительным числом официальных документов и распоряжений. Так, в гл. 58 Трудового кодекса РФ закрепляется защита прав работников профессиональными союзами, представляющие собой орган общественного контроля над соблюдением трудовых прав граждан. Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству в 1995 году утверждена «Памятка по осуществлению внештатными общественными инспекторами контроля за использованием и охраной земель» в целях усиления наблюдения над использованием и охраной земель и привлечения широкой общественности к решению вопросов благоприятной окружающей среды. Для обеспечения общественного контроля над формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений Указом Президента РФ от 23 июля 2003 года был образован Общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений. В качестве законодательно закрепленных элементов гражданского контроля в нашей стране можно выделить Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, созданный в 2004 года, а также Общественную палату, образованную в 2005 году. В рамках законодательной базы гражданского контроля следует особо отметить принятие в 2008 году Федерального Закона «Об общественном контроле за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Однако, для эффективного контроля над органами государственной власти действующей законодательной основы в России недостаточно. Поскольку осуществление комплексного и ответственного наблюдения за соблюдением исполнительной властью прав и интересов граждан возможно только на основе научно обоснованной и проработанной законодательной базы.Необходимость гражданского контроля над реализацией государственных решений в нашей стране трудно преувеличить. Поскольку прямое участие граждан в политической сфере общества является залогом развития человеческого потенциала и ограничение человека в осуществлении наблюдения за соблюдением его прав и свобод органами власти приводит к ограничению личного потенциала. Реализация гражданского контроля формирует действующую личность с осознанной гражданской позицией, которая становится основой развитого гражданского общества. Поэтому от того, насколько эффективны в нашей стране механизмы общественного контроля над органами государственной власти, будет зависеть будущее развитие институтов правового государства и гражданского общества в России. Так, на примере России мы разобрали значение контроля над выполнением государственных решений. Теперь обратимся к исследованию мониторинга реализации государственных решений. 2. Мониторинг исполнения государственных решений В самом общем виде мониторинг – это наблюдение, оценка, прогноз состояния и развития какого-либо явления. Синонимом слова мониторинг выступает термин «отслеживание», что означает проверку, изучение, наблюдение. Мониторинг предполагает не разовое исследование, а некоторую последовательность отслеживания, позволяющую изучать объект анализа в развитии. Мониторинг концентрирует внимание именно на процессе исполнения государственных решений, а не просто оценивает результаты. Это позволяет определить, где и на какой стадии исполнения государственное решение активизировалось или дало сбой, где слабые звенья и кто из исполнителей в наилучшей степени справился с выполнением поставленных задач.Осуществление мониторинга должно соответствовать установленным этапам его проведения. Этапы проведения мониторинга вытекают из логики развития самого исследуемого явления:1. На первом этапе выбирается объект исследования, уточняются цели, определяются хронологические рамки отслеживания. 2. На втором этапе обозначается гипотеза исследования – предполагаемые результаты. В случае с государственными решениями гипотезой выступают утвержденные планом цели и желательные результаты решения.3. В рамках третьего этапа следует определить и классифицировать источники получения информации, методы ее систематизации и обработки. Осуществляется выбор оптимального варианта формы, содержания и периодичности итоговых материалов. Мониторинг государственных решений подразумевает измерение измеримых показателей, релевантных к цели государственной политики, которые характеризуют состояние объекта управления. По мере осуществления государственных решений эти показатели либо отдаляются от целевых установок, если управление неэффективно, либо приближаются к ним. Мониторингу подлежат самые разные параметры:  1) Целевые показатели 2) Ресурсные показатели (расход запланированных средств)  3) Временные параметры (соблюдение сетевого графика исполнения политики)  4) Побочные и сочетаемые с другими государственными политиками показатели.  В итоге, в совокупности, мониторируется сложный показатель успешности страны. В зависимости от природы показателя, выделяют следующие типы мониторинга исполнения государственных решений: 1. Прямой для формализуемых параметров. 2. Непрямой вычислимый. 3. Оценочный для слабоформализуемых параметров. Прямой мониторинг основывается на статистических данных, на социологических опросах. Непрямые косвенные показатели, на практике чаще всего выражаемые в индексах, рассчитываются с использованием данных прямого мониторинга. Слабоформализуемые, неформализуемые оценки основываются на экспертном оценивании и на данных социологических опросов. Принципиальное, качественное отличие экспертной оценки состоит в том, что она включает в себя такой трудноформализуемый аспект, как профессиональная компетенция эксперта.Прямой мониторинг основывается на статистических данных. Здесь следует отметить, что не всегда можно проследить за выполнением государственных решений, поскольку многие данные находятся в закрытом доступе. Кроме того, статистические показатели подвержены влиянию как сугубо политических факторов, так и субъективных, человеческих отношений. По старому как мир закону бюрократической службы подчиненный всегда старается угодить вышестоящему начальству, отсюда - приписки, искажения статистической информации и, как следствие, снижение эффективности и адекватности мониторинга. Статистический мониторинг сопровождается сравнением полученных данных с аналогичными показателями других государств или с политикой на предыдущих этапах исторического развития.  Непрямой мониторинг вычислимых показателей методологически связан с показателями вычислимыми, то есть для определения непрямых характеристик используются эмпирические данные – статистика - и математический аппарат. Например, степень диверсификации экономики является показателем, вычисляемым на основе нескольких наборов статистических данных. Оценку государственной политики диверсификации экономики, а именно «освобождения от нефтяной иглы», то есть снижения зависимости бюджета от доходов, выручаемых за счет экспорта сырья, можно произвести путем анализа статистических данных относительно цен на нефть и размеров государственных инвестиций. В современной российской практике коэффициент корреляции между этими двумя показателями существенно больше нуля, фактически он приближается к единице. А значит, степень зависимости российской экономики от нефтяного экспорта возрастает .Кроме того, важно, что непрямой мониторинг позволяет оперировать данными, которые численно могут выражаться в разных величинах, но в то же время быть очень важными показателями какого-либо сложного социального процесса. Например, непрямой мониторинг государственных решений в сфере демографической политики позволяет проанализировать рождаемость, смертность, ожидаемую продолжительность жизни и сальдо миграции и создать, сконструировать показатель, который характеризует качество, эффективность государственной демографической политики. Если рождаемость растет, а ожидаемая продолжительность жизни падает, то государственная политика не может быть охарактеризована положительно. Экспертное оценивание слабоформализуемых показателей: эксперты, которые осуществляют оценку слабо формализуемых показателей сложной социальной системы, естественно, руководствуются целым набором статистических и сложных интегральных показателей, а также набором других соображений. Этот вид мониторинга – наиболее широк в смысле объекта вероятного исследования. Например, группой экспертов была произведена оценка статуса России от сверхдержавы до несостоявшегося государства по семи сферам осуществления внешней политики: внешнеэкономической, культурно-ценностной, политической, научно-технологической, военной, информационно-манипулятивной и по объему внешнеполитической адресации. Оценки позволяют утверждать, что Россия находится ниже уровня региональной державы, хотя реальность и то, что называется «соображениями формальной логики», свидетельствуют о том, что РФ по обеспеченности ресурсами, геополитическому положению, научному потенциалу, в конце концов, историческому опыту, вправе рассчитывать на положение великой или, по крайней мере, региональной державы. Перечисленные примеры мониторинговых исследований были сделаны до 2014 года, в котором произошли и происходят очень серьезные изменения в политическом, экономическом статусе нашей страны. И здесь следует указать на тот факт, насколько точны были данные мониторинга, ведь по ним уже можно было точно спрогнозировать наступившее положение дел в России. К сожалению, далеко не всегда политическое руководство нашей страны обращает внимание на данные научные исследования, что приводит к крайне негативным последствиям, испытываемым сегодня российским обществом. 3. Уровни контроля над исполнением государственных решений: общественный и государственный Применительно к процессу исполнения государственных решений следует обозначить два уровня контроля: государственный и общественный (гражданский). Государственный контроль осуществляется государством и его органами. Они в основном комплектуются гражданскими служащими. Общественный или негосударственный контроль осуществляется гражданским обществом и его ассоциациями. Причем общественный контроль над деятельностью политических руководителей и гражданских служащих также должен быть легитимным, узаконенным.Государственный контроль как система управленческих действий, является зеркальным отражением планирования. Наличие четкого, полного и интегрированного плана реализации решения определяет возможность эффективного контроля. Прежде чем приступить к действиям по реализации решения, следует получить согласование разрешение, разработать и принять планы, установить принципы и стандарты деятельности, обсудить особенности заданий с исполнителями. На практике применяются два принципа контроля государственно-управленческих решений: до начала его реализации и после его внедрения. Системы контроля, построенные по принципу «до начала реализации» помогают избежать ошибок. Цель любого контролирующего воздействия – выявить слабые места и ошибки, найти способы их исправления, создать такие условия, чтобы ошибки не повторялись. Второй тип контроля содержит такой алгоритм действий, как проверка результатов, сравнение их с бюджетом, предварительными оценками, вынесение одобрения или корректив. Контролирующие действия «после завершения внедрения решения» отличаются большей вариабельностью. Если в ходе контроля исполнения решения обнаруживаются отклонения от плановых показателей, то проводится анализ допущенных расхождений и составляется план корректирующих мероприятий. Проведение их дает возможность сравнить запланированные и фактические результаты деятельности, чтобы убедиться в том, что направленные усилия достаточны. Если достигнутые показатели не могут быть признаны удовлетворительными, поиск результативного решения возобновляется. Неверно полагать, что контролирующие функции должны быть сконцентрированы в организациях, стоящих на вершине иерархической пирамиды. За реализацию решений несут ответственность руководители различных уровней, в обязанность которых входит выполнение определенных планом мероприятий. Для того чтобы контроль мог осуществляться эффективно, необходимо четкое разграничение ответственности руководителей всех уровней и исполнителей, четкая и согласованная работа. Для проверки финансовых операций, соблюдения административных процедур, качества продукции, предоставления услуг и т.п. применяется контроль, основанный на установлении нормативов. Этот контроль осуществляется посредством сопоставления фактических результатов деятельности с нормативами, а в случае необходимости – корректировки отклонений от планов и нормативов. Нормативы являются критериями эффективности работы. Критерии должны быть существенными для движения к цели деятельности, достижимыми, связанными с соответствующим награждением и наказанием исполнителей, достаточно четкими и, одновременно, гибкими. Самые надежные нормативы – количественные или качественные цели и задачи, поддающиеся проверке. К таким критериям относятся: учет времени, учет финансовых и материальных ресурсов, затраченных на реализацию государственного решения. Существуют и денежные нормативы оценки эффективности деятельности. Степень выполнения и эффективность какой-либо программы или операции оценивается в денежном выражении. К ним относятся бюджет, смета доходов и расходов, нормы затрат, капитальные нормативы, нормативы рентабельности и другие.Определение эффективности осуществления государственных решений путем сопоставления с нормативами является основой качественного государственного управления. Если есть возможность установления количественных нормативов, сравнения их с результатами деятельности, вычисление допущенных отклонений дает точное определение эффективности работы. Контроль не должен быть самоцелью, затраты на его осуществление должны окупаться повышением результативности и эффективности достижения социальных результатов. Система контроля должна выстраиваться в соответствии с видом деятельности, концентрироваться на проблемных моментах. Тотальная система контроля неэкономична и бесполезна. Однако экономичность контроля над реализацией решений в деятельности государственной и муниципальной службы невозможно измерить. Необходимость осуществления контроля оправдывается степенью важности государственных решений или задач местного значения, масштабами предполагаемых преобразований и затрат, которые придется понести, если не провести контроль своевременно и качественно. Таким образом, контроль над реализацией государственных решений имеет отличительные особенности. Эффективность реализации государственного решения в условиях демократии обеспечивается гибким контролем его исполнения. Достижение плановых показателей любой ценой в долгосрочной перспективе не всегда оправдывается. Политические руководитель, несущий ответственность за реализацию политического решения, должен иметь право маневрировать ресурсами, вносить оперативные изменения в план действия в соответствии с ситуацией. Что же собой представляет общественный или, другими словами, гражданский контроль? Гражданский контроль - деятельность общественных организаций и инициативных групп с целью проверки органов государственной власти на соответствие их действий принятым правовым и политическим нормам, а также выдвижение требований об устранении выявленных нарушений. Отсюда, основополагающими принципами гражданского контроля выступают свобода, независимость, доступность, объективность, публичность и другие.Г ражданский контроль над реализацией государственных решений представляет собой одну из наиболее сложных гражданских технологий, доступных для некоммерческих организаций, обладающих достаточными материальными ресурсами, значительным экспертным и менеджерским потенциалом. Конкретной целью гражданского контроля выступает содействие повышению эффективности решений, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями и учреждениями. К объектам гражданского контроля относится аппарат органов власти, ответственный за принимаемые государственные решения: органы государственной власти, другие государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица всех перечисленных органов, а также межгосударственные (надгосударственные) органы власти. Субъектом гражданского контроля является общественность, а именно политически активные граждане и общественные объединения, независимые от органов государственной власти, предметом выступает система политического управления.  К этапам осуществления гражданского контроля для решения конкретной задачи В.Р. Шмидт относит:  1) Определение проблемы, выбор объекта, определение цели;  2) Определение методов контроля; 3 ) Достижение необходимых договоренностей; 4) Составление программы, определение основных вопросов и предварительных критериев оценки, подготовка инструментария; 5) Проведение мероприятий гражданского контроля; 6) Оценка полученной информации; 7) Представление результатов контроля [3]. К методам общественного контроля можно отнести следующие: 1) наблюдение (например, на избирательном участке, на призывном пункте, за исполнением судебных процедур)  2) анализ документов, официальной статистики  3) натурные исследования (вывешены ли объявления о времени приема граждан, существуют ли пандусы для инвалидов)  4) посещение учреждения, обследование условий  5) сбор жалоб  6) беседы, интервью, фокус-группы  7) общественные экспертизы (судебных решений)  8) эксперимент (как попасть на прием к чиновнику, записаться к стоматологу и т.п.)  9) гражданское расследование  10) мониторинг и другие На основе представленных характеристик общественного (гражданского) контроля можно сделать вывод. Наличие функционирующего института гражданского контроля как формы непосредственного взаимодействия общественных структур с органами государственной власти в сфере публичной политики является условием повышения эффективности государственного управления. Основным условием функционирования института гражданского контроля выступает регулярное взаимодействие субъектов политического процесса в ходе подготовки, принятия и реализации общественно-значимых решений, а также по поводу урегулирования возникающих в связи с этим противоречий и конфликтов. 4. Контроль и управление политическими рисками В ходе реализации государственных решений политическому руководству приходится так или иначе сталкиваться с различными политическими рисками, и поэтому управление ими является неотъемлемой частью системы государственного управления. Что собой представляют политические риски? Политический риск есть  вероятность возникновения политических факторов в стране (регионе), которые могут оказать благоприятное или отрицательное влияние на управленческую, экономическую и другие виды деятельности. К числу таких политических факторов относятся, например: уровни стабильности политического режима, политических беспорядков, коррупции, преступности, безработицы. Именно от этих факторов зависит величина предполагаемой прибыли, стоимость проектов, вероятность потери капитала. Политический риск – феномен, разнообразно проявляющий себя в различных сферах социума. Во-первых, он включает в себя как вероятные неблагоприятные, так и положительные последствия политической деятельности. События, происходящие, например, в стране размещения инвестиций, могут повлечь за собой не только возможность потерь, но и «открыть» новые возможности. Наличие в политическом риске возможных потерь и благоприятных последствий позволяет говорить о риске как об ориентации субъекта деятельности и на успех, а не только на неудачу. Это важно для процедуры управления политическим риском. Если выявленные следствия решений носят неблагоприятный характер, тогда действия лиц, принимающих их, должны быть направлены на уменьшение вероятности возникновения причин, способствующих их появлению (предупредительные действия). Если потенциальные последствия благоприятны, то разрабатываются меры по увеличению вероятности появления этих следствий (содействующие действия). Во-вторых, политический риск является неотъемлемым элементом политических процессов и отношений между субъектами социальной жизни, и выступает в качестве регулятора этих отношений, являясь формой «приспособления» к альтернативной, неопределенной реальности. Оценка и управление риском позволяют прогнозировать политические события, избегать конфликтов, резких неблагоприятных политических изменений. В-третьих, одна из областей проявления политического риска – экономические процессы и отношения. Анализ этого аспекта риска позволяет получить информацию о внеэкономических факторах, которые оказывают косвенное влияние на развитие рынка, ухудшение или улучшение инвестиционного климата страны. В-четвертых, политический риск связан с управленческой деятельностью. В этом смысле он представляет способ активного отношения субъектов к политической реальности. В данном случае риск предстает как деятельность, в процессе которой имеется возможность оценить вероятности достижения желаемого результата, неудачи, отклонения от цели. Политический риск, как структурное явление, включает в себя следующие основные компоненты, которые могут быть также названы разновидностями. Особое место здесь занимают риски, обусловленные действующей в стране налоговой системой и законодательством. Это «правовой или законодательный риск». Он включает в себя потери и приобретения, связанные с изменениями в налоговом законодательстве, появлением правительственных постановлений, указов, на различных уровнях власти, меняющих социально-политическую и экономическую обстановку в стране (регионе). Помимо правового аспекта, политический риск включает в себя возможность потерь или приобретений по следующим обстоятельствам: смена правительства, кадровые перестановки в правительстве; невозможность осуществления экономической деятельности из-за революции, военных действий, конфискации инвестиций, имущества данной компании; отказ нового правительства выполнять принятые предшественниками обязательства; ограничения конверсии национальной валюты в валюту платежа; усиление политических беспорядков, социальной напряженности, увеличение безработицы, а также противодействие оппозиции деятельности правительственных органов, повышение уровня коррупции, преступности и т. д. Знание этих разновидностей политического риска необходимо для решения практической задачи по отбору неэкономических факторов (переменных), определения их структуры и проведения их системной оценки, то есть для проведения процедур анализа и оценки политического риска. Наличие политического риска предполагает необходимость осуществления действий, которые называются учетом политического риска. Эта методология включает в себя четыре последовательно осуществляемых этапа: анализ, оценка, прогнозирование и менеджмент риска. В процессе осуществления анализа политического риска необходимо провести системный анализ субъекта (страны, региона). Для этого требуется решить три основные задачи: 1) выявить политические, экономические и другие факторы риска, относящиеся к данной стране (региону); 2) установить структурную взаимосвязь этих факторов; 3) провести их классификацию [1, с. 353]. Для этого необходимо собрать достоверную информацию об интересующей исследователя стране. На основе такой информации выделяются политические, экономические факторы (переменные), способные оказать негативное или позитивное влияние на результат достижения цели. Для сбора информации используются методы анализа документов, социологические опросы, экспертные оценки и другие. После того как выявлены и классифицированы переменные политического риска, переходят к процедуре «оценка политического риска» («системная оценка факторов риска»). В результате ее осуществления определяется степень значимости выбранных ранее факторов и их «вес». Для оценки политического риска применяются четыре основные группы методик:  1) количественные методы;  2) экспертные методы: Дельфы, методы «старых знакомств», «больших туров», «инспекционных поездок экспертов», используемые для качественной оценки;  3) количественно-качественные методы,  4) интуитивные методы. В результате проведения оценки политического риска каждая страна получает свой индекс. Это позволяет сравнивать разные страны и выбирать наименее рискованные страны и регионы, например, для инвестирования. Чем ниже индекс страны, тем больше в ней неопределенность, тем больше риск. Страны, находящиеся в диапазоне индекса риска между 80 и 50, относятся к разряду стран с «приемлемым уровнем риска», а в диапазоне между 30 и 50 – с «неприемлемым уровнем риска». Третий этап исследования называется прогнозированием политического риска. Что же собой представляет процедура прогнозирования политического риска? Она включает в себя разработку вероятных сценариев развития политической ситуации в изучаемой стране с обоснованием последствий, которые могут возникнуть. Обычно разрабатываются четыре сценария. Первый – предусматривает стратегию и тактику поведения заказчика (фирмы, государственного органа) при наиболее благоприятном течении событий в анализируемой стране. Второй – при благоприятных условиях в целом. Третий сценарий рассматривает конкретные шаги заказчика в том случае, если условия деятельности не полностью будут соответствовать тому, что ожидается «как благоприятные условия в целом». В четвертом сценарии рассматриваются события, которые могут привести к катастрофическим последствиям, если развитие политической и экономической ситуации будет неблагоприятным. Члены экспертной группы, занимающиеся разработкой сценариев, тайным голосованием определяют вероятность развития событий по каждому сценарию. Затем сценарий, получивший наибольшее число голосов, вновь ставится на тайное голосование в этой группе. Основные идеи сценария, получившего большинство голосов, отражаются в докладе для руководства заказчика. Заключительным этапом исследования является процедура менеджмента политического риска. В самом общем виде управление риском включает планирование и осуществление мер, направленных на уменьшение величины риска, и на усиление позитивных возможностей. Для решения этих задач используются различные специалисты. Среди них: сотрудники государственных внешнеполитических ведомств; внештатные консультанты из числа крупных ученых ведущих университетов и неправительственных научно-исследовательских центров, бывших работников специальных служб; лоббисты зарубежных стран; советники – граждане иностранных государств. Говоря о процессе управления политическим риском, нужно иметь в виду, что для осуществления этой деятельности необходима разработка бюджета. Процедура управления политическим риском включает в  себя следующие действия и технологии: 1. Разработка документов (инструкций, указов, законов), обеспечивающих реализацию выбранной стратегии и тактики управления ситуациями политического риска. 2. Управление риском предполагает необходимость ранжирования риска по принципу приемлемости применительно к стране (региону): риск приемлем полностью (например, индекс политического риска страны или региона составляет 60–80), риск приемлем частично (индекс – 50–59); риск неприемлем (индекс – 30–49). 3. Для управления политическим риском целесообразно использовать мультипликационный подход к управлению соответствующими политическими процессами и явлениями. Этот подход направлен на то, чтобы получить умножающий (мультипликационный) эффект в процессе управления политической сферой.  4. Для управления политическим риском, то есть для снижения вероятности возникновения неблагоприятных последствий и повышения вероятности ожидаемых результатов, можно использовать ситуационный план.  5. Для управления риском возможны также такие приемы и методы, как получение дополнительной информации, уклонение, локализация. «Уклонение» включает в себя отказ от рискованных финансовых проектов, непроверенных партнеров. «Локализация» реализуется через создание специальных подразделений для выполнения средне- и высокорискованных проектов. Для снижения риска в процессе разработки и реализации решений используется получение дополнительной информации. Такая информация может быть куплена (например, информация о политическом риске страны) или получена каким-либо иным путем (например, промышленный, экономический шпионаж). [1, с. 356-357]. Для управления различными факторами политического риска используются методы, ориентированные на сохранение риска на существующем уровне: получение кредитов и займов для компенсации убытков, получение государственных дотаций, создание фондов риска. Важное место в системе управления риском занимает страхование. Обычно риски принимают на себя специальные финансово-кредитные институты, которые специализируются на страховании именно политических рисков. К ним относятся, например, Эксимбэнк (США), Гемес (Германия), Кофасе (Франция), Джи-Эксим (Япония), ОПИК, МИГА, Европейский банк реконструкции и развития. Они берут на себя определенные обязательства по страхованию рисков, как правило, на срок от 5 до 12 лет при максимальном покрытии риска в размере от 60 до 100% для политических и коммерческих рисков. Для того чтобы получить гарантии подобных институтов, необходимо участие национального капитала одного из государств, в которых находятся данные организации. При этом минимум участия в разных странах неодинаков – в США около 50%, в Японии и Италии примерно 85%.Если оценивать реальное состояние анализа политического риска в России, то следует констатировать, что исследования и практические шаги в этой области находятся в полузачаточном состоянии. Федеральные и особенно региональные органы власти в своей деятельности уделяют мало внимания изучению политического риска, что снижает эффективность их работы. В связи с этим актуализируется необходимость создания в России единой национальной и многоуровневой системы анализа и управления политическим риском. Реализация этой задачи связана с созданием системы государственного управления риском вообще. Ее решение включает множество различных аспектов. Основные среди них: организационный, законодательный, методологический, кадровый, информационный. Список использованной литературы: 1. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. / Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. – Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. – М. : РОССПЭН, 2006. – 381 с. 2. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба : учебник, 2-е изд., перераб. и доп. М. : КНОРУС, 2007. – 496 с. 3. Шмидт, В. Р. Гражданский контроль как форма участия граждан в публичной политике // URL: http://www.demos-center.ru/projects/915DE20/A044C6D/1193054051 (дата обращения: 23.01.2014). ЛЕКЦИЯ 7. ЭТАПЫ ИСПОЛНЕНИЯ И ЗАВЕРШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ. 1.Особенности этапа исполнения решений Когда государственное решение утверждено, подписано, опубликовано  и обнародовано, правовой акт вступает в силу. Решение становится государственным документом, который должен быть принят к практическому применению и обязательному исполнению. С этого момента и начинается этап исполнения или, другими словами, реализации государственного решения. Что же подразумевается под понятием «реализация решений»? В современной российской практике государственного управления весьма часто употребляется словосочетание «механизмы реализации» (или исполнения) в отношении тех или иных государственных решений, тогда как словосочетание «механизмы правоприменения» (или нормоприменения) используется в отношении выполнения актов законодательных. Известные американские политологи Дж. Прессман и А. Вилдавски дают следующее определение понятия «реализация решений» (policy implementation), подразумевая под последним «Процесс взаимодействия совокупности целей с набором акций, которые претворяются в жизнь адекватно достижению этих целей» [3, с. 296]. Довольно близко подходит к данной дефиниции отечественный исследователь В. В. Лобанов, определяя реализацию государственных решений как постоянный, динамичный и планомерный процесс использования ресурсов для достижения поставленных целей, в котором принимают участие различные органы государственной власти, и прежде всего исполнительная власть, а также институты гражданского общества [4, с. 72]. Таким образом, реализация решений в известной степени выражает сам ход претворения определенными акторами реальных мероприятий в практической деятельности для достижения ожидаемых результатов. Тогда как на предыдущих этапах эти меры и их результаты содержатся в дизайне решения только в виртуальной форме - в идеальном виде формулируемого «Древа» целей и проектируемых средств их достижения. Другими словами, в рамках этапа реализации происходит своего рода «отливка проекта в металл», переход от виртуального конструирования модели публичной деятельности к практическому ее осуществлению. На стадии исполнения государственных решений проявляется функционирование всех трех основных компонентов механизма принятия государственных решений:  1) социально-целеполагательный; 2) ориентационно-регулятивный; 3) организационно-инструментальный. По мнению Р. Рипли и Г. Франклина, механизм реализации (или администрирования) решений включает в себя игроков, организации, процедуры и технику, что позволяет продвинуть ту или иную политику до получения известных результатов в попытках достижения поставленных перед собою целей. В этой связи встает вопрос о социальной сети механизма реализации государственных решений, который связан с выяснением того, кто и как исполняет ранее принятые руководителями государственные акты. Известно, что работу по реализации решений осуществляют ответственные за нее чиновники-исполнители. Ученый Дж. Андерсон по данному поводу замечает, что в современных политических институтах государственная политика осуществляется в основном в рамках комплексной системы административных агентств, которые теперь часто называются бюрократией. Конечно, именно бюрократам, как работникам органов исполнительной власти, принадлежит ключевая роль в процессе реализации государственных решений. Но даже при наличии самых лучших налоговых инспекторов и полицейских трудно обеспечить удовлетворительный сбор государственных налогов, пока сами налогоплательщики, будучи физическими и юридическими лицами, не подтвердят своим собственным налогопослушным поведением лояльность в отношении налогового законодательства и налоговой системы и не заплатят в срок вмененные им ставки и объемы налогов. Следует отметить, что государственная бюрократия сегодня занимает очень прочные позиции в деле принятия и исполнения государственных решений. Современному рядовому чиновнику формально приходится выполнять решения руководящих органов всех ветвей власти: парламента (нормы законов отраслевого права), суда (отмена административного акта) и, наконец, администрации (указы президента и постановления правительства). Вместе с тем вполне очевидно, что бюрократия вовсе не выглядит пассивным статистом ни в общем процессе государственного управления, ни в механизме принятия многих политических решений. Значение деятельности бюрократов, исполняющих государственные решения трудно переоценить. Более того, многие ученые утверждают даже, что политический курс эффективно вырабатывается как раз теми людьми, которые его осуществляют в реальности, то есть судьба проекта решения зависит, прежде всего, от его внедрения в жизнь со стороны чиновников. Конечно, - как замечает российский политолог А.А. Дегтярев, любому российскому чиновнику известна весьма существенная разница между словами «руководитель» и «исполнитель», также как и то, что за этим стоит: один человек, - имеющий «Право подписи», и другой человек из того же госаппарата, но этим правом уже не обладающий [3, с. 213]. И в то же время здесь выясняется одна довольно важная деталь. Тот человек, который не имеет права подписывать одни «высокие» документы, может иметь право их визировать или же подписывать другие бумаги на уровне нижестоящей инстанции. Таким образом, чиновник может работать одновременно в трех (а чаще всего и более) циклах принятия решений. Каких же именно? Во-первых, в качестве исполнителя законодательных актов. Например, руководитель Московского городского Департамента образования должен обеспечить неукоснительное выполнение Закона РФ «Об образовании» на территории столицы. Во-вторых, он постоянно получает постановления мэрии Москвы и директивы федерального Министерства образования, которые также должны им строго выполняться. И наконец, в-третьих, чтобы организовать удовлетворительное исполнение вышестоящих решений, руководителю городского Департамента образования также приходится самому принимать решения, издавать соответствующие приказы и циркуляры, распространение и осуществление которых ложится на плечи начальников комитетов образования административных округов столицы. Самым важным условием реализации государственных решений является наличие ресурсов. Что же такое ресурсы, и какими из них обладает государство для решения задач? Ресурсы государственной власти - это потенциальные возможности, средства, которые она может использовать для осуществления своих полномочий, функций. Ресурсы власти разнообразны. В зависимости от этапа общественно-политического развития конкретной страны и политического режима ресурсы власти существенно различаются между собой. Они изменчивы, подвижны и в то же время традиционны. На ранних этапах общественного развития ресурсом власти выступала сила. На стадии капиталистического развития превалировало богатство, деньги. В постиндустриальных странах знания и информация становятся основным ресурсом развития производства, власти и общества в целом. Наиболее распространенной является классификация ресурсов в зависимости от основных сфер общественной жизни: экономической, социальной, политической и духовной. К экономическим ресурсам государственной власти относят материальные ресурсы и ценности, составляющие фундамент власти. К ним относят плодородные земли, полезные ископаемые, заводы, фабрики, деньги, технику и т.п. Использование данных ресурсов позволяет органам государственной власти решать проблему повышения благосостояния своих граждан, регулировать оценку их вклада в трудовую деятельность, дифференцируя степень оплаты и другие задачи экономической политики государства. Социальные ресурсы государственной власти представляют собой совокупность социальных благ, статусов, областей социального назначения (образование, здравоохранение, социальное обеспечение и др.), которые являются средствами удовлетворения интересов людей. Государство в процессе принятия и исполнения решений стремится акцентировать внимание на социальных проблемах, решая задачи создания условий, обеспечивающих достойную жизнь людей.К политическим ресурсам государственной власти можно отнести ее политическую структурированность, организованность, легитимность, имидж руководителей, реализованные общественные проблемы, значимые для масс, международно-политические средства решения глобальных и внешнеполитических проблем и др. Они могут быть внутригосударственными, межгосударственными и общими для этих направлений деятельности государственной власти. Например, опыт политической деятельности выступает общим ресурсом при реализации государственных решений, а дипломатический опыт есть ресурс для решения государственных задача на международной арене. Духовные ресурсы государственной власти включают в себя знания, информацию, средства их получения и распространения. Органы государственной власти являются важнейшими институтами, в которых аккумулирована информация обо всех процессах, происходящих в стране. Только на базе знаний и информации государственные органы могут принимать решения, верные для данного момента и максимально учитывающие интересы всех граждан. Их значимость в политике государственной власти, деятельности общественно-политических институтов резко возрастает в современном обществе. Внедрение любого решения вызывает определенные изменения. Трансформируются внешние обстоятельства, которые не всегда удается контролировать. Сами участники процесса исполнения решения с течением времени или под каким-либо воздействием вынуждены корректировать свое поведение. Яркой иллюстрацией данного тезиса выступило принятие решения о переформировании российской милиции в полицию. В процессе изменений в ходе реализации решений люди включаются либо как инициаторы, либо как жертвы действий других людей, но и то, и другое положение требует высокого напряжения. Поэтому вольно или невольно люди стараются избегать кардинальных перемен. В этой связи также уместно обратиться к примеру с полицией, где мы видим на практике участники изменений изо всех сил старались и, на наш взгляд, у большинства успешно получилось, сохранить свои прежние позиции. В целом, можно констатировать, что выполнение государственных решений выражается в организаторской деятельности по модификации аппарата государственного управления, форм его внутренних отношений и взаимодействия с внешней социальной средой. Спецификой этапа исполнения решения в процессе государственного управления является воплощение содержания решения - решение проблемы в организационном отношении и построение организации управления так, чтобы решение каждой проблемы имело свой полномочный адрес для реализации и могло быть внедрено на основе распределения функций, полномочий и ответственности. Решение проблемы на этапе реализации находится в области эффективности государственного управления с волевым воздействием политических руководителей и государственных служащих на объекты управления. 2. Принципы исполнения государственных решений В теории государственного управления принято выделять три базовых принципа исполнения государственных решений.  1. Принцип своевременности. На исполнение любого государственного решения отводится определенный срок, официально закрепляющийся в ходе планирования. Принцип необходим для того, чтобы не допускать ненужной торопливости или перерастания возникшей проблемы в конфликт. Преждевременная реализация решения может оказаться неправильной, выполненная «на скорую руку», и скорее всего проблема не исчезнет, и ее придется заново решать. Нельзя затягивать с реализацией решения, ибо в этом случае оно в лучшем случае просто теряет смысл, а в худшем - приводит к обострению ситуации и необратимым последствиям. 2. Принцип цикличности. Данный принцип требует учитывать периодичность государственной деятельности, связанную с наличием различных достаточно определенных периодов (месяц, квартал, год и т.д.). Каждое конкретное решение должно реализовываться лишь в рамках соответствующей фазы какого-либо цикла. При этом «повторяемость» каждый раз будет облекаться в форму нового решения на базе предыдущего. Соблюдение данного принципа предоставляет возможность обеспечения достаточно планомерного процесса внедрения актуальных решений. Периодичность решений должна определяться в зависимости от регулярности изменения ситуации в системе, повторяемости совершения тех или иных событий. 3. Принцип законности. Безусловно, наиважнейший принцип и ключевая особенность всех государственных решений. Принцип предполагает необходимость согласования проекта каждого нового государственного решения с ранее принятыми законами и другими нормативными актами. Чтобы все протекало успешно, здесь важно учитывать три момента. Во-первых, внешнюю межсистемную согласованность, когда решения одного органа государственной власти должным образом стыкуются с решениями других государственных органов соответственно их месту в механизме управления делами государства и общества. Во-вторых, внешнюю внутрисистемную согласованность, когда стыкуются решения различных государственных органов одного и того же министерства или ведомства. Наконец, в-третьих, внутреннюю согласованность различных решений одного и того же государственного органа. Однако, практика показывает, что следование базовым принципам исполнения законов еще не означает успеха и достижения желаемых результатов. На деле появляется множество препятствий для эффективного внедрения государственных решений. Что это за препятствия, и какие принципы и правила должны разрешить проблемы, возникающие в ходе исполнения государственных решений, мы сейчас рассмотрим. Так, этап реализации государственных решений согласно его идейной составляющей представляет собой единый цикл, соединяющий, с одной стороны, процессы подготовки и утверждения решении, а с другой – процессы подведения итогов осуществления принятых ранее проектов. Однако, здесь обнаружено немало парадоксов политико-управленческого процесса, когда, например, вначале принимается один дизайн решения, а в ходе его реализации - цели и задачи принятого дизайна заменялись другими или же значительно корректировались. Перед нами встает ряд вопросов. В чем же заключаются причины известного «отрыва» принимаемого «наверху» дизайна государственного решения от его исполнения «снизу» и, соответственно, ожидаемых результатов от конечного исхода? Почему зачастую так разительно отличаются от поставленных в тексте официального государственного акта целей и задач те ориентиры - практических мероприятий в процессе реализации решения, которыми в действительности руководствуются исполнители? Используя крылатую фразу одного из современных российских политиков, можно поставить вопрос: почему выходит так, что те, кто принимает решение, хотят «как лучше», тогда как у тех, кто их исполняет, получается «как всегда»? Да и вообще, можно ли выполнить государственное решение на все 100%? Не расходятся ли здесь интересы и цели руководителей, исполнителей и потребителей?Для того, чтобы преодолеть возникающие сложности теоретики государственного управления на протяжении длительного времени разрабатывали ряд принципов, следование которым позволит разрешить указанные вопросы. Так, американские ученые Дж. Прессман и А. Вильдавски предложили модель реализации государственных решений, основанную на следующих принципах [3, с. 301-302].  1. Государственное решение в процессе его осуществления должно содержать четкую характеристику изначальных условий и поставленных целей, действий по их реализации и прогнозируемых последствий. Отсюда вытекает очень важный вывод о том, что в ходе принятия и реализации решений должны быть точно определены и строго соблюдены основные цели проекта. Они не могут кардинальным образом меняться при переходе от этапа разработки государственного решения к этапу его реализации. Кроме того, определив политические цели «наверху», важно проконтролировать их последовательное проведение в жизнь исполнителями «внизу». Данный принцип имеет весьма актуальное значение для современной России, где достаточно типичным явлением стало так называемое «нецелевое расходование» региональными администраторами им поступающих из федерального центра трансфертов, дотаций и субвенций. По-другому говоря, на этапе исполнения бюджетного решения региональные чиновники изменяют цели и задачи отдельных его разделов.  2. Государственное решение должно опираться на цепочку причинно-следственных связей между ее исходными условиями и будущими последствиями. Далее, общеполитическая стратегия становится реалистической программой только тогда, когда «сверху» специальным решением создаются необходимые для ее осуществления условия, правовая база и материальные ресурсы. Программа переводит теорию в практику (делает теорию действенной) посредством создания первого звена в цепочке причинно-следственных связей, соединяющих действия с целями. Тогда процесс реализации рассматривается как умение создать последовательные звенья в цепочке причинно-следственных отношений таким образом, чтобы достичь желаемых результатов. 3. В процессе реализации государственного решения необходимо достичь социально-политического согласия между основными его участниками: политическими руководителями и высшими администраторами, принимающими решения «наверху», и «низовыми» исполнителями и «группами-мишенями», то есть лицами, реализующими решения и потребляющими их результаты. От достижения политического согласия между позициями и векторами поведения основных акторов, которое опирается на согласование их интересов, зависит во многом сам ход реализации решения. Следовательно, для успешного продвижения решения нужна не только «отмашка сверху», но и его «принятие снизу», то есть поддержка его исполнителями и признание его потребителями. Принципы реализации государственных решений Дж. Прессмана и А. Вильдавски были конкретизированы американским ученым П. Сабатьером, который выделил «Шесть объединяющих характеристик», необходимых для обеспечения эффективности хода осуществления государственных проектов: 1. Формулировка четких и значимых целей. 2. Разработка каузальной модели для обоснования сопряженности целей и средств. 3. Официальное структурирование полномочий и ответственности между чиновниками-исполнителями и «группами-мишенями». 4. Обеспечение профессионального и ответственного характера работы официальных исполнителей. 5. Обеспечение социально-политической поддержки выполнения решений «сверху» (со стороны политиков) и «снизу» (со стороны групп интересов). 6. Уровень воздействия социально-экономической среды на выполнение публичного решения не должен нейтрализовать функционирование перечисленных выше акторов [3, с. 303-304]. Таковы принципы исполнения государственных решений, соблюдение которых, по мнению ученых, позволит достигать успешных результатов государственной деятельности. 3. Стадии исполнения государственных решений В технологической цепочке государственного управления исполнение государственного решения является третьим этапом. Российский исследователь В.В. Граждан очень интересно подмечает, что если деятельность по подготовке и принятию государственного решения всегда духовна, то деятельность по реализации этого решения — в основном материальна, в какой бы социальной сфере она не осуществлялась. Исполнение государственного решения - это практическая, а, следовательно, материальная сторона государственной управленческой деятельности [2, с. 353]. Например, если в государственном управлении принимается решение о создании какого-либо нового управленческого органа или нового подразделения в уже существующем органе, то выполнение данного решения выражается, в конечном счете, в подборе и принятии на работу определенного количества работников, обеспечении их рабочими местами, необходимым оборудованием, оргтехникой, зарплатой и т.д. Именно выполнение управленческих решений позволяет в полной мере выявить их преобразовательный потенциал, проверить эффективность воздействия на происходящие процессы. Следует отметить, что в современной теории государственного управления, несмотря на очевидные достижения, этап реализации государственных решений разработан в ней еще недостаточно. Не исследованы и теоретически не обобщены особенности материальной (практической) деятельности в структуре государственного управления. Осуществляет только первые шаги теория государственного и социального контроля. Одним словом, праксиологическая сторона государственного управления требует повышенного внимания как со стороны ученых-исследователей, так политиков-практиков. Заполняя указанные пробелы, выделим стадии процесса исполнения государственных решений. Первой стадией выступает выработка стратегии действий, которая должна ответить на вопросы: ? что требуется предпринять, чтобы решение было реализовано; ? какие ресурсы требуются для осуществления запланированных мероприятий; ? кто их контролирует и насколько они доступны в настоящий момент. Выработка стратегии  - это разработка определенного порядка выполнения какой-либо деятельности. Принятое государственное решение обычно устанавливает лишь общее содержание предполагаемой деятельности. Задача выработки стратегии состоит в том, чтобы эту предполагаемую деятельность конкретизировать: ? наметить промежуточные цели, ? рассчитать сроки и последовательность их достижения, ? определить исполнителей и необходимые средства (ресурсное обеспечение) по каждой из этих частных целей. Для этих действий составляется план, согласно которому исполнители решений будут действовать в определенном порядке, т.е. согласованно и последовательно. Всякий план должен отвечать на четыре основных вопроса: что делать? Кому делать? Когда делать? Как делать? Нередко планам придается правовой характер. Они или сами принимаются в качестве нормативного акта, или прилагаются к какому-либо нормативному акту [2, с. 354]. Например, Президент Российской Федерации В.В. Путин своим Указом от 19 ноября 2002 г. № 1336 утвердил федеральную программу «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», которая в значительной мере была выполнена. Второй стадией исполнения государственных решений является «материализация» содержащихся в них социальных целей и норм, перевод этих норм в реальные физические действия управленческого персонала по преобразованию объектов управления. Данный вид управленческой деятельности обычно называют «организаторской деятельностью» или «выполнением запланированного».Управленческие решения, принимаемые государственными органами, могут иметь двоякий характер. Они могут быть направлены вовне - на управляемую подсистему. Но они могут быть направлены и внутрь - на управляющую подсистему. И в одном и в другом случае гражданские служащие воздействуют не на природу, а на других людей, объединенных в государственные и иные управленческие органы и организации. Цель данного воздействия - мобилизовать государственные органы на практические (материальные) преобразования социальной или природной действительности. Следовательно, в государственном управлении материальные действия по выполнению управленческих решений выражаются в организаторской деятельности, т.е. в различных преобразованиях социальных органов и их управленческих аппаратов, других организаций, а также форм их взаимодействия друг с другом и внешней социальной средой. В процессе выполнения запланированного политические и административные руководители, гражданские служащие создают новые органы управления, ликвидируют или преобразуют старые, совершенствуют организационные связи между ними, проводят различные мероприятия (совещания, конференции, дискуссии), контрольные проверки, подводят итоги и т.д. Организаторская деятельность всегда по своему характеру материальна. Третьей стадией в процессе непосредственной «материализации» государственного решения является получение реальных результатов, соответствующих тем целям, которые были сформулированы в данных решениях. Результат деятельности, как известно, является критерием (показателем) качества той или иной деятельности. Каков результат, такова и деятельность, следствием которой он является. Поэтому чем больше результаты непосредственного выполнения запланированного соответствуют целям государственных решений, тем выше качество данной управленческой деятельности в целом [2, с. 355]. Если же результаты не соответствуют в должной мере поставленным целям, то, естественно, качество управленческой деятельности вызывает сомнения. В таких случаях возникает вопрос об уровне компетентности, как отдельных работников, так и государственных органов. Нужно, однако, подчеркнуть, что соответствие результатов целям - это существенный, но далеко не главный критерий качества управленческой деятельности. Сказанное позволяет заключить, что технологический цикл по работе с государственными решениями не завершается стадией непосредственного организаторского выполнения этих решений. Здесь нужна, по крайней мере, еще одна стадия, а именно контроль над выполнением государственных решений. Подробнее о контроле над исполнением государственных решений мы будем говорить в следующей лекции по предмету. 4. Завершающий этап принятия государственных решений О значимости государственных решений судят обычно не столько по управленческим идеям, которые они несут (что также чрезвычайно важно), сколько по реальным результатам, по фактическим изменениям в управляемой подсистеме. Важность этого становится еще более очевидной, если учесть, что в настоящее время достаточно часты случаи, когда принимаемые решения «повисают в воздухе», остаются без практического воплощения. Анализ управленческой практики показывает, что одной из существенных причин подобных фактов является отсутствие рациональной технологии исполнения государственных решений. В этой связи важнейшей задачей государственного управления становится выработка таких управленческих воздействий, при которых состояние объекта управления приемлемо с точки зрения критериев эффективности деятельности (т.е. множество текущих значений показателей эффективности S принадлежит множеству их желаемых состояний S*).Эффективность управления - один из основных показателей совершенства управления, определяемый посредством сопоставления результатов управления и ресурсов, затраченных на его достижение. Эффективность управления можно оценить путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление. Но такая элементарная оценка не всегда оказывается корректной, поскольку результат управления:o не всегда выражается прибылью;o приводит к непосредственному и опосредованному результатам; непосредственный результат скрывает роль управления в его достижении, прибыль часто выступает как опосредованный результат;o может быть не только экономическим, но и социальным, социально-экономическим, политическим, социально-психологическим и т.п. [1, с. 180]. Под оценкой эффективности государственного управленческого решения понимают совокупность моделей и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной деятельности или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации. Критерии, на основании значений которых формируется оценка результатов государственного управления, бывают количественные и качественные. Критерии и оценки используются для совершенствования процесса принятия решений, системы отчетности и самих процессов государственного управления, качество которого можно оценить в соответствии с потребностями, желаниями и ресурсами общества. При этом можно выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом «общественных целей». Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность - соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества. Техническая эффективность связана и количественными, и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность. Так как многие социальные и экономические показатели состояния общества не поддаются полному и оперативному контролю, то необходимо формулировать критерии, оценивающие не общее состояние, а результаты конкретных программ. Критерии эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных целей, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а также на отрицательные последствия проводимых государственными органами мероприятий. На практике эффективность управления чаще всего определяется аналитическими или экспертными методами на основе сопоставления значений совокупности показателей (признаков). Существует несколько основных типов оценок государственного управления: • оценка процесса выполнения; • оценка результатов; • оценка последствий; • оценка экономической эффективности. Задача оценки эффективности государственного управленческого решения заключается в том, чтобы оценить: • управленческую деятельность органов власти и предприятий государственного сектора; • проводимую государственными структурами политику; • реализацию государственных программ; • последствия проводимой политики и реализации государственных программ. Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления, интересов организации или заинтересованной группы лиц, социально-политических условий, наличия необходимых ресурсов и многого другого. Планирование проведения деятельности по оценке результатов государственного управления в общественной сфере предполагает выбор системы показателей, свойства оценок, точности оценивания, процедуры сбора информации, в том числе использование результатов других исследований. Для определения оценок, как правило, проводят оценочные исследования, которые делятся на две группы: научные и традиционные формы. Научные формы предполагают проведение исследований с использованием различных научных методологий и методик изучения социальных, экономических, политических процессов. Их применение приносит хорошие теоретические и практические результаты, но требует много времени и больших финансовых затрат. При проведении научных исследований применяют следующие методы: • социологические опросы (анкетирование и итервьюирование);• наблюдения (открытые и скрытые); • экспертные оценки; • моделирование; • формирование контрольных групп; • проведение экспериментов и др. Традиционные формы оценки эффективности государственного управленческого решения представлены политическим или административным контролем и являются результатами парламентских слушаний, отчетов руководителей и контрольных комиссий, государственной аудиторской проверки и т.п .Ввиду многомерности объектов государственного управления целесообразно осуществлять оценку эффективности управленческих решений на основе методов многомерного статистического анализа, позволяющих не только группировать объекты наблюдения в классы, рассматривать их в динамике, но и формировать качественные агрегированные показатели, как для описания самих объектов, так и для мониторинга прогресса как результата управленческого воздействия. При этом особое внимание уделяют анализу влияния последствий управленческих решений (например, откликов на реформы), имея в виду не только непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но и весь комплекс последствий управления (последствий изменения), на сферы государственной и общественной жизни. Оценку эффективности государственных управленческих решений можно осуществлять, используя специальные модели управления - «бизнес-модели». В бизнес-моделях оценка определяется не только функциями, но и связанными с ними процессами, так как может оказаться, что все функции четко определены и распределены между государственными служащими, а сам процесс «разрывается». Поэтому очень важно «прописать» все управленческие процессы с указанием моментов принятия решений в них. Бизнес-моделирование в государственном управлении так же, как бизнес-моделирование в других сферах деятельности, включает в себя три этапа: 1) организационное моделирование; 2) моделирование бизнес-процессов; 3) количественное моделирование [1, с. 181]. Первый этап состоит из функциональной и структурной модели органа государственного управления. Функциональная модель отвечает на вопрос: что? Или какие функции реализует орган государственной власти, а структурная - на вопрос кто? Или кто именно реализует указанные в функциональной модели функции. Организационная модель имеет иерархическую структуру и может быть представлена в документах трех видов: «Положение об организационной структуре», «Положение о подразделениях», «Положение о должностных инструкциях». На втором этапе функциональная модель трансформируется в процессную модель: отдельные функции представляются в виде последовательности взаимосвязанных бизнес-процессов, отражающих их причинно-следственный характер, что осуществляется определением для каждой функции входных и выходных параметров. На этом же этапе структурная модель трансформируется в ролевую модель. Процессная модель отвечает на вопросы: что, кому, когда?, тем самым определяя, какую роль в процессе играет определенная должность (государственный служащий на определенной должности). Система из процессной и ролевой моделей представляет собой процессно-ролевую модель органа государственного управления, которая отвечает на вопросы: что, кто, кому, когда? На третьем этапе бизнес-моделирования выделенные бизнес-процессы описываются количественно, если они допускают такое представление. Количественная модель бизнес-процессов отвечает на вопрос: сколько? Такой подход к оценке эффективности государственных управленческих решений дает возможность ее автоматизации на основе поддержки современными компьютерными программами. Возможен также «бумажный вариант» бизнес-моделирования, требующий больших трудозатрат. Бизнес-моделирование представляет некоторую интегрированную последовательность шагов и рассчитано на то, чтобы органы государственной власти сами создавали эти бизнес-системы и поддерживали их. Оценка эффективности государственных управленческих решений может быть также осуществлена на основе создания системы качества в органах государственной власти - совокупности организационных и технических мер, необходимых для обеспечения гарантий соответствия требованиям стандартов, контрактам и т.п. Заметим, что оценка входит как один из этапов в планирование, разработку и принятие решений. В России оценка эффективности государственного управления является относительно новым направлением, хотя на практике ее элементы давно используются в органах государственной власти. В настоящее время стоит задача всестороннего внедрения оценочных исследований управленческих решений во все органы государственной власти на всех уровнях. Список использованной литературы: 1. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т. 2 / Под ред. В.А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. – М. : «Статут», 2002. - 592 с. 2. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба : учебник, 2-е изд., перераб. и доп. М. : КНОРУС, 2007. – 496 с. 3. Дегтярев А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. М. : КДУ, 2004. – 416 с. 4. Лобанов В. В. Анализ государственной политики - М. : Издательство Государственного университета управления, 2001.  5. Соловьев А.И. Принятие и исполнение государственных решений: учебное пособие для вузов. М. : Аспект Пресс, 2014. – 493 с. ЛЕКЦИЯ 6. ЭТАП РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ. 1.Значение планирования при разработке государственного решения В системе государственного управления планирование представляет собой разновидность гипотетического предвидения, отражающего конкретные параметры активности и обязательства субъектов, действующих в определенных условиях и временных рамках для достижения формализованных целей. Это как бы проектно-конструкторская деятельность, цель которой – обрисовать целевую перспективу, предполагая не предвосхищение будущих решений, а учет воздействия принимаемых сегодня решений на ситуацию в будущем. Отсюда, и значимость планирования при разработке государственного решения. Управленческие технологии, сопряженные с этой формой предвидения, неразрывно связаны с выработкой конкретных параметров организационной структуры государственных учреждений, поведения отдельных лиц (кадров), определением используемых ресурсов, норм контроля, соотнесенных с пространственно-временными показателями, Такой способ разработки политики государства рассчитан на полное устранение эффекта неопределенности ситуации, хорошо заметного в прогнозировании. Уделяя основное внимание постановке целей и задач, планирование органично связано с механизмами, так называемой рециклизации, т.е. изменения первичных параметров процесса достижения цели на основе информации, поступающей по мере ее реализации.Содержание технологий и процедур планирования конкретизируется в зависимости от его стратегического или тактического характера. Так, для стратегического планирования в большей мере свойственна ориентация на долгосрочные способы действий, на уникальные и более неопределенные задачи, на учет множества факторов и противоречивых критериев их оценки, на предвидение последствий и т.д. Это объясняет, почему в масштабах государства более эффективным оказывается среднесрочное и краткосрочное планирование.Планирование – очень сложная задача в процессе принятия государственного решения. Оно  требует способности предвидеть далеко идущие последствия предполагаемых действий и так спланировать эти действия, чтобы они дали желаемый результат. Планирование – это попытка проконтролировать будущее. Сегодня государственные структуры работают в сложной, быстро меняющейся среде. Требуются крупные инвестиции и длительное время, чтобы пожать плоды очень многих организационных решений и действий. Целый ряд факторов, собранных воедино, увеличил необходимость более эффективно прилагать усилия при планировании. Такие факторы разделяются на внешние и внутренние. К внешним факторам относятся: 1) недостаток ресурсов; 2) уровень инфляции; 3) развитие новых технологий; 4) изменчивость экономики;5 ) нестабильность политической ситуации. К внутренним факторам относятся: 1) необходимость большей скоординированности действий различных ведомств и структур; 2) необходимость проектирования и внедрения более сложных организационных структур; 3) внутренние противоречия внутри системы государственного управления. Прогрессивное развитие технологий и скорость перемен возлагают на государство высокие требования. В связи с этим перемены представляют собой серьезный вызов государственной системе и обещают стать еще более серьезными проблемами в будущем. Для решения организационных проблем и использования преимуществ стремительных перемен политические руководители должны разрабатывать планы, ориентированные на длительный временной промежуток, продумывая запасные планы, в случае ухудшений экономической, политической обстановки в стране и мире. В любой организации, как коммерческого толка, так и в государственном секторе планирование может быть неформальным и формальным. Неформальное планирование – это такое планирование, которое не является систематическим, которому не достает скоординированности, и в которое вовлечена только часть организации. У неформального планирования имеется три серьезных недостатка: 1) оно не учитывает всех важных факторов, существенных для достижения организационных целей и выполнения миссии организации; 2) оно часто сосредотачивает внимание только на последствиях ближайшего будущего; 3) при отсутствии координации планы, созданные в разных частях организации, могут противоречить друг другу [4, с. 190]. Преодолеть эти недостатки позволяет система формального планирования. Безусловно, для системы государственного управления такое планирование обладает рядом преимуществ. Во-первых, процесс формального планирования неизбежно требует вовлечения большего числа руководителей, следовательно, возникнет не только больше идей, но и насущнее становятся обязательства по осуществлению запланированных государственных решений. Во-вторых, руководители более высших государственных структур, где используются методы формального планирования, вынуждены исследовать и следить за положением дел во всех частях, подразделениях государственного органа. Если формализация отсутствует, то, что вполне реально, руководители могут проигнорировать некоторые критические аспекты из-за давления на них срочных, не терпящих отлагательства факторов. В-третьих, сама по себе формализация планирования обеспечивает руководителю вполне конкретным набором общих предположений, на которых могут базироваться составляемые планы. При неформальном же планировании руководители делают различные предположения, что зачастую приводит к появлению конфликтных, противоречащих друг другу планов, разработанных внутри одной государственной структуры. Систематическое формальное планирование представляет собой заданную последовательность действий, каждое из которых осуществляется только после того, когда завершено предыдущее. Эта последовательность, в конечно итоге, должна привести к осуществлению отраженного в организационных планах решения. Определим стадии планирования: 1. Первым шагом в планировании, после того как принято решение или комплекс решений, является разработка организационных целей. Чаще всего организационные цели получают свое развитие за счет усилий, прилагаемых специалистами высшего уровня в области планирования и управления. 2. Вторым шагом является составление специалистами по планированию и руководителями высшего звена стратегических планов с последующим информированием о проделанной работе руководителей среднего звена. 3. Третьим шагом должно стать использование специалистами организационного планирования стратегических планов с целью координации и корректировки промежуточных (вспомогательных) рабочих планов менеджерами среднего звена. Если с разработкой промежуточных планов существуют какие-либо проблемы, то может быть использована обратная связь, с помощью которой в стратегические планы могут быть внесены изменения. 4. Четвертый этап планирования заключается в создании рабочих планов, которые совпадают с промежуточными планами. Эти планы в обязательном порядке должны быть одобрены руководителями и плановиками-специалистами. 5. На пятом этапе – этапе реализации планов – осуществляется воплощение задуманного, предполагающее принятие решений, а также инициирование действия, ориентированных на реализацию запланированного.6. Финальная стадия предполагает плановый учет и контроль. Является критическим, решающим и определяющим этапом. На данной стадии руководители всех звеньев ответственны за соответствие реальных результатов ожидаемым. Без такого мониторинга они не смогут определить, насколько успешно было реализовано запланированное решение [4, с. 195]. Таковы функциональные особенности и стадии планирования при принятии государственных решений. 2. Методы и технологии разработки государственного решения На стадии разработки государственного решения выдвигаются и рассматриваются множество вариантов решения проблемы, которые с разной степенью вероятности могут быть претворены в жизнь. Важно помнить, что безальтернативного приятия решения не бывает. Как отмечают исследователи, даже если руководитель говорит, что данному решению нет альтернатив, это означает, что альтернативы были оценены и отброшены на уровне интуиции, подсознания или в прошлом опыте.К множеству альтернатив предъявляются противоречивые требования. С одной стороны, это множество «заполняет пустоту» между существующей проблемой и желаемым результатом выбора. Поэтому оно должно быть как можно более широким, чтобы обеспечить руководителю свободу выбора решений и свести к минимуму возможность «упустить» наилучшее решение проблемы. В идеале желательно выявить все возможные способы действия, позволяющие устранить причины проблемы и достигнуть цели управления организацией. С другой стороны, знания и способности людей, а также ресурсы и время, отводимые на принятие решения, всегда ограничены. Поэтому множество альтернатив должны быть обозримы для руководителя, принимающего решения, и, следовательно, достаточно узким, что позволит выполнить сравнительную оценку альтернатив быстро и экономно. Чаще всего в реальных ситуациях принятия государственных решений так и происходит. Для удовлетворения этих требований при формировании множества альтернатив целесообразно придерживаться следующих рекомендаций: 1. Путем анализа всех ограничений необходимо выделить множество допустимых решений. 2. Дальнейшее сокращение множества решений путем исключения таких вариантов, которые, по мнению руководителя, «очевидно непригодны» с точки зрения цели принятия решений. 3. Среди оставшихся альтернатив следует исключить такие, которые на первый взгляд заслуживают внимания, но при более детальном анализе оказываются заведомо хуже, чем какое-либо другое решение [4, с. 43]. Такая трехфазная процедура представляет собой циклическую технологию разработки альтернатив принятия государственных решений. Однако, мы помним, что технологии и методы разработки решений одинаково подходят как к процессу принятия решений коммерческих организациях, на предприятиях, так и при принятии политических и административных решений. В теории принятия решений предлагаются несколько способов выработки альтернатив: 1) Прошлый опыт. Используется собственный предшествующий опыт в решении подобных проблем с учетом последующих результатов. Этот способ может быть применен первым, но он не единственный возможный. 2) Советы компетентных специалистов. Руководитель, ответственный за принятие решения, может обратиться за советом. В этом случае важно правильно использовать полученную информацию. 3) Группы (комиссии, советы, комитеты). Совместные усилия группы экспертов или комиссий (комитетов) широко применяются при выработке альтернативных решений. В этом случае проблема получает многосторонний анализ, а количество участников процесса увеличивается. 4) Внешние источники информации. Принимающий решение может прочитать специализированную литературу или войти в контакт с другими руководителями, чтобы узнать как справлялись с подобной проблемой. Специфика принятия государственных решений опосредована социальной значимостью тех проблем, которые решает государство. Поскольку социальные проблемы должны решаться в интересах общества в целом, разработка решений требует выполнение двух требований. Во-первых, тщательного учета всего спектра мнений и предложений, существующих в обществе. Во-вторых, профессиональной экспертной оценки возможных решений, опирающихся на соответствующее теоретическое знание и практический опыт, учитывающих общественные связи, состояние общественного сознания, культурные и исторические традиции. Отсюда необходимость общественной экспертизы решений и оценки специалистов-экспертов решаемых проблем. Общественная экспертиза решений - важная составляющая в государственном управлении. В годы культовой идеологии, грубых авторитарно-бюрократических методов управленческая экспертиза вообще не проводилась. Если что-то и подвергалось экспертизе, так это технические проекты и изделия. В отдельных случаях, когда экспертиза использовалась как элемент управленческой деятельности в целях большей обоснованности управления, она замыкалась лишь в рамках субъектов государственного управления, а точнее, в его подсистемах, отраслевых или функциональных, и имела ведомственный характер, а значит, теряла объективность. Сегодня положение кардинально изменилось, но не везде. Предстоит юридически узаконить социальный и правовой статус экспертизы управленческих решений, передать ее обществу, его научным учреждениям, союзам и ассоциациям специалистов. Экспертиза представляется как явление, которое формируется за пределами субъекта управления. В России институтом, организующим общественную экспертизу, является Общественная палата РФ. Внутреннюю экспертизу альтернатив проводят (и тем самым ограничивают их количество) юридическая и социальная службы (отделы, управления), соотнося различные варианты проектов решений с действующими правовыми актами, ценностными ориентациями своей организации, опытом прошлых лет (прошлых решений).За счет чего можно добиваться повышения качества и обоснованности подготавливаемых государственных решений? Оптимизацию подготавливаемых решений можно обеспечить главным образом за счет соблюдения двух основных условий: 1) привлечения компетентных и высокопрофессиональных специалистов, разрабатывающих эти решения;  2) последовательного использования принципов своевременности, цикличности и законности государственных решений [1, с. 347]. Когда речь заходит о компетентных и высокопрофессиональных работниках, то надо иметь в виду, что в этой роли могут выступать как сами работники аппарата, так и привлекаемые к выработке решений специалисты со стороны — научные и практические работники. Принцип своевременности означает, что всякое государственное решение должно приниматься в свое, достаточно определенное время, с тем, чтобы не допускать ненужной торопливости или перерастания возникшей проблемы в конфликт. Преждевременно принимаемое решение может оказаться неправильным или недостаточно точным, поскольку в момент его подготовки проблема еще не была обозначена должным образом. Нельзя и запаздывать с принятием решения, ибо в этом случае оно в лучшем случае просто теряет смысл, а в худшем - приводит к обострению ситуации. Принцип цикличности требует учитывать периодичность государственной деятельности, связанную с наличием различных достаточно определенных периодов (месяц, квартал, год и т.д.). Каждое конкретное решение должно возникать лишь в рамках соответствующей фазы какого-либо цикла. При этом «повторяемость» каждый раз будет облекаться в форму нового решения на базе предыдущего. В этом случае вместо поспешного и сумбурного реагирования на отдельные «сигналы», подготовки запоздалых и нередко уже ненужных нормативных актов появится возможность обеспечения достаточно планомерного процесса выработки актуальных решений. Периодичность решений (шаг управления) должна определяться в зависимости от регулярности изменения ситуации в системе, повторяемости совершения тех или иных событий. Принцип законности предполагает необходимость согласования проекта каждого нового государственного решения с ранее принятыми законами и другими нормативными актами. Чтобы все протекало успешно, здесь важно учитывать три момента. Во-первых, внешнюю межсистемную согласованность, когда решения одного органа государственной власти должным образом стыкуются с решениями других государственных органов соответственно их месту в механизме управления делами государства и общества. Во-вторых, внешнюю внутрисистемную согласованность, когда стыкуются решения различных государственных органов одного и того же министерства или ведомства. Наконец, в-третьих, внутреннюю согласованность различных решений одного и того же государственного органа. Соблюдение данного принципа обеспечивается разными способами, в том числе установлением ряда юридически обязательных требований, как общего, так и специального и организационно-технического характера. Несоблюдение данных требований, естественно, влечет за собой снижение качества подготавливаемого проекта государственного решения, что чревато различными негативными последствиями. Кроме рассмотренных принципов, здесь действуют также принципы непротиворечивости, преемственности, ресурсной и документационной обеспеченности государственных решений другие. Какие же методы разработки решений применяются в системе государственного управления? Так, для сравнения и оценки альтернатив применяются следующие методы: 1. Метод многокритериальной оценки. При разработке решений важно правильно оценить сложившуюся ситуацию и альтернативные варианты решений, чтобы выбрать наиболее эффективное решение, соответствующее целям государственной политики. Каждой цели должен соответствовать критерий, с помощью которого может быть оценена степень достижения цели. Набор критериев, предназначенный для оценки объекта экспертизы, должен обладать рядом свойств, делающих его использование оправданным: a) полнота - критерии, входящие в набор, должны обеспечивать адекватную оценку объекта экспертизы либо оценку степени достижения цели, стоящей перед руководителем, если набор критериев предназначен для этого; b) действенность (операционность) - критерии должны быть однозначно понимаемы как экспертами, так и лицом, принимающим решение и способствовать выработке и принятию эффективных решений; c) разложимость - целесообразно разбить (разложить) критерии на более мелкие группы для удобства одновременной работы с ними; d) неизбыточность - чтобы избежать дублирования при оценке анализируемой ситуации, критерии должны быть неизбыточны [5, с. 74].  2. Метод экспертной оценки. Для широкого круга неформализуемых проблем (в политической, идеологической, экономической, социальной, военной и других сферах человеческой деятельности) экспертные процедуры наиболее эффективны, а в ряде случаев могут оказаться единственным средством их решения. Метод экспертной оценки основывается на построении высококвалифицированным специалистом (экспертом) рациональной процедуры интуитивно-логического анализа в сочетании с количественной оценкой и обработкой результатов. Область применения методов экспертных оценок весьма широка. Типовые задачи, решаемые методами экспертной оценки, следующие: a) составление перечня свершения возможных событий в различных областях деятельности организации за определенный промежуток времени; b) определение целей и задач управления с упорядочением их по степени важности (ранжирование в дереве целей); c) определение альтернативных вариантов решения задачи с оценкой их предпочтения;e) альтернативное распределение ресурсов для решения задачи с оценкой их предпочтительности, и т.д. [5, с. 75].  При выполнении своей роли в процессе управления эксперты выполняют две основные функции: формируют объекты экспертизы (альтернативные ситуации, цели, решения и т.д.); производят измерение характеристик сформированных объектов (вероятности свершения события, коэффициентов значимости целей, предпочтений решений и т.п.).Указанные методы позволяют провести сравнение альтернатив решений по установленным ранее (на этапе формулировки критериев и ограничений) критериям. Для определения возможных последствий принятия каждой из альтернатив широко используются следующие методы: 1. Метод поискового прогнозирования. Поисковый прогноз - это прогнозирование от настоящего к будущему. Его задача - выяснить, как будет развиваться исследуемый объект при сохранении существующих тенденций. 2. Метод нормативно-целевого прогнозирования. Нормативно-целевой способ - это прогнозирование от будущего к настоящему (прогнозирование «наоборот»). В этом случае вначале устанавливаются желаемые конечные параметры развития (цели), а затем определяются необходимые для этого финансовые, материальные и трудовые ресурсы. Таковы технологии и методы разработки государственного решения. Следующим шагом в процессе принятия решения выступает выбор одной или несколько альтернатив решения. Рассмотрим в следующем вопросе лекции, каким образом этот выбор осуществляется. 3. Выбор альтернатив решения Во всех вариантах главным элементом различных процедур принятия решения являются выбор управленческой альтернативы, выделение того варианта социальной цели и нормы, которые станут обязательными для исполнения. После принятия государственного решения именно они превратятся в новый закон, указ, новое постановление, распоряжение, приказ, предписание, указание и т.д. Данная социальная цель и норма концентрируют в себе основное содержание государственного решения по приоритетной социальной проблеме. Стало быть, принятие государственного решения - это всегда выбор оптимальной социальной цели и нормы, способной урегулировать все вопросы по приоритетной социальной проблеме. Подобный выбор проводится, как правило, по тем или иным критериям. Число последних не ограничено. Предпочтение отдается всегда тем критериям, которые обеспечивают наибольшую эффективность, лучшие качества государственного решения. Поэтому очень важно определить состав репрезентативных (представительных) критериев для осуществления оптимального выбора. В число таких наиболее общих оснований выбора государственной цели и нормы могут входить следующие критерии: 1) системная самодостаточность; 2) политическая целесообразность;3) экономическая выгодность (или хотя бы доступность);4) социальная позитивность (возможность положительных социальных последствий); 5) экологическая приемлемость; 6) нравственная обеспеченность [1, с. 352]. В зависимости от конкретной ситуации возможны различные комбинации этих критериев.Нужно сказать, что принятие социально значимых решений является не только правом, но и обязанностью государственного руководителя, поскольку никто не должен перелагать эту функцию, а вместе с тем и ответственность за ее выполнение на выше- или нижестоящих должностных лиц. Вышестоящий руководитель, как правило, не решает вопросы, находящиеся в компетенции нижестоящего руководителя, а ограничивается лишь указанием путей к нахождению правильного решения. В то же время руководитель может адресовать свои решения только непосредственно подчиненным ему работникам. Несоблюдение этих условий приводит к нарушению нормальных взаимосвязей в структуре любого аппарата. С повышением иерархической ступени управления в деятельности государственного руководителя уменьшается число текущих решений и увеличивается количество перспективных долгосрочных решений.Процедуры принятия государственных решений чрезвычайно разнообразны. Как правило, большая часть подзаконных государственных актов принимаются отдельными должностными лицами, прежде всего, политическими руководителями - Президентом и Председателем Правительства РФ, губернаторами краев и областей, президентами национальных республик, главами автономных округов, мэрами городов, главами администраций сел (поселков), судьями всех уровней. Очевидно, что эти решения принимаются в органах исполнительной и судебной властей.Что касается коллективных решений, то они, в основном принимаются в органах законодательной (представительной) власти. Если брать Федеральное Собрание РФ и, в частности, законодательный процесс в Государственной Думе, то здесь выделяется ряд процедур (или стадий), которые варьируются в зависимости от характера решаемой проблемы. Обычно совокупность процедур по принятию управленческих решений называется регламентом (фр. reglament - правило). Все государственные органы должны иметь нормативно закрепленные регламенты принятия управленческих решений. Гражданские служащие обеспечивают процедуры принятия всех государственных решений, т.е. не только административных, но и политических. Поэтому они должны знать и уметь осуществлять эти процедуры, сведенные в регламенты конкретных государственных органов (например, регламенты Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ и т.д.).Таким образом, второй этап в технологической цепочке государственного управления завершается обнародованием принятого решения или рассылкой его исполнителям и другим заинтересованным государственным и иным органам, а также информированием о нем населения. От своевременности рассылки зависит оперативность в получении и исполнении решений. Поэтому в необходимых случаях устанавливается срок рассылки. Какое-либо искусственное сужение или ограничение круга органов, которым направляется решение, не допускается. 4. Цели в разработке решенияЦель представляет собой идеальное, мысленное предвосхищение результата деятельности. В качестве непосредственного мотива цель направляет и регулирует человеческую деятельность. Цели являются не только причиной направленного поведения человека, но и его результатом. Эта двойная природа целей, которые являются источником и результатом действий, придают им большую динамику. Кажется тривиальным, что без ясности целей невозможно разумное решение. Тем удивительнее, что часто, как показывают наблюдения, важные решения принимаются руководителем без четкого представления о целях.Ясность по поводу целей необходима не только для принятия решения о выборе разумной альтернативы, но и для генерирования новых, до сих пор не известных или не осознанных альтернатив. Четкое определение цели может выявить, что известное на данный момент множество альтернатив не содержит удовлетворительного решения, и может указать направление, в котором их нужно искать. Кроме того, осознание цели позволяет реагировать не только на проблемы, требующие решения, но и видеть шансы.Чтобы цели могли быть основой для последующего планирования и действий, они должны быть функциональными и операциональными:1) функциональность целей подразумевает, что они должны быть реалистичными и реализуемыми. Это относится как к имеющимся у предприятия предпосылкам, так и к окружающей среде, в частности к рынку.2) под операциональностью целей понимается то, что цели должны быть сформулированы так, чтобы они были измеримы, т.е. могли бы быть использованы для формулирования задач и проверки результатов. Это означает, что они должны включать содержание, масштаб и время. Поскольку зачастую цели для нижних уровней организации не могут быть выражены в цифрах, их необходимо разъяснять устно. Необходимо убедиться, что они однозначно и правильно поняты. При этом нужно добиться максимального согласия с целями, чтобы они могли оказывать необходимое мотивирующее действие. Чем полнее сформулированы цели организации и чем яснее они руководителю, тем более осознанно могут приниматься решения. Недостаточная ясность в целях приводит к отсутствию масштаба для измерения успеха предприятия и, соответственно, для оценки при выборе альтернатив. Специфика государственных решений заключается в расхождении целей различных политических акторов, что, в свою очередь, влечет расхождение в выборе альтернатив. Например, цель действующего депутата на выборах в одномандатном округе может состоять в том, чтобы переизбраться и удержаться, опираясь на наработанные связи и политический потенциал, тогда как целью кандидата-новичка является достижение известного прорыв, а в новом для него округе, обеспеченного взлетом узнаваемости и популярности свежего претендента. Что же такое есть политическая цель? «Цель - это выражение желаемого состояния результата деятельности». Другими словами, цель представляет собой идеально положенный продукт человеческой активности, определяемый субъектом с позиции его ценностей и потребностей. В современной политике наиболее общие цели формулируются в программах и уставах партий, движений и объединений, в стратегических программах правительства и предвыборных платформах кандидатов в президенты, преамбулах к конституциям, законам и административным актам, а также в официальных декларациях отдельных публичных политиков и коллективных резолюциях общественных форумов и партийных съездов. Здесь может вполне закономерно возникнуть вопрос: а зачем нужно в очередной раз формулировать и уточнять цели при принятии отдельного решения в конкретной ситуации, когда в общем и целом они уже известны? Иначе говоря, нужна ли какая-то особенная целеориентация для каждого конкретного решения, если мы уже в общей форме определили «древо» целей нашей государственной политики? На этот вопрос следует ответить утвердительно, поскольку общие абстрактные цели должны быть приложены к конкретной проблемной ситуации, причем их интерпретация зависит от ценностей и критериев соответствующего их носителя, то есть лица, принимающего решение. Включенные в анализ цели выражают ценности лица, принимающего решение, или же ценности той группы людей, которую представляет лицо, принимающее решение. Поэтому формулировка целей носит императивный характер, так как выражает легитимную волю политического лидера. Даже сообразно иерархии ценностей может быть определена система приоритетов (преференций или предпочтений) и оценочных критериев для того или иного отдельного решения, которая будет строиться под задачи конкретного политического агента.Основными требованиями к системе целей являются1. Полнота – руководитель должен быть уверено, что все существенные аспекты последствий учтены. Иногда социально неприемлемые цели не раскрываются не только перед посторонними, но даже перед самим собой.2. Независимость целей – поскольку достигнуть полной независимости целей невозможно, это требование следует понимать как максимальное приближение к этому состоянию.3. Измеримость. Цели должны быть возможно более верно и однозначно измеримы, т.е. должно измеряться действительно то, что важно для руководителя, причем с минимальной размытостью.4. Независимость переменных цели. Лицо, принимающее решение должно быть в состоянии свои предпочтения к каждой переменной формулировать без оглядки на другие переменные (например, при выборе места работы – зарплата, расстояние до дома и т.д.).5. Простота – чем меньше целей в системе целей, тем проще дальнейшая обработка. Поэтому по возможности применяется агрегирование целей, а также отбрасывание нерелевантных целей [3, с. 46-47]. Большинство специалистов по анализу государственных решений выделяют два основных типа целей:  1) субстанциональные (базовые, инфинитные); 2) инструментальные (обеспечивающие, финитные) [2, 254]. Если субстанциональные цели тесно связаны с такими базовыми общественными ценностями, как справедливость и благосостояние, порядок и свобода, эффективность и достоинство, то инструментальные цели направлены на поиск средств достижения и обеспечения этих первых целей. Естественно, что первый вид целей может быть задан в довольно абстрактной форме, тогда как вторые должны иметь вполне операционализированное и прагматизированное представление. Для примера укажем, что в Конституции России и в Бюджетном кодексе РФ сформулирован ряд таких общих целей государственной, и в том числе финансовой, политики, как ориентация на обеспечение благосостояния граждан и общества, достойную старость, рыночные и правовые принципы и т. д. Но в ежегодном бюджетном послании президента и бюджетном федеральном законе эти общие цели преобразуются во вполне операционализируемые практические задачи бюджетной политики на текущий год, подкрепленные точными расчетами доходов и распределяемыми ресурсами. Другое дело, что в таких крупных государственных решениях, как закон о бюджете, ограничиться одной целью невозможно, и поэтому приходится строить систему множественных целей бюджетного решения, что вызывает проблему координации и субординации инструментальных целей (или задач).Ключевой методикой целеполагания при любых видах решения выступает построение «Дерева целей». В основу построения дерева целей закладываются следующие основные принципы: 1) принцип полноты: достижение совокупности возникающих при декомпозиции подцелей должно быть достаточным условием для реализации декомпозируемой цели. Этот принцип должен соблюдаться на каждом уровне декомпозиции; 2) принцип суперпозиции подцелей: при декомпозиции подцели одного уровня должны быть относительно независимы – в этом случае цель будет адекватной суммой подцелей; 3) принцип конечности декомпозиции, т.е. алгоритм декомпозиции должен заканчиваться за конечное число шагов [3, с. 48]. Существует определенная техника построения дерева целей: 1. Формулирование глобальной цели.  2. Определение полезных и вредных продуктов деятельности. 3. Декомпозиция цели в соответствии с основными продуктами деятельности (полезными и вредными). 4. Определение и анализ основных целеполагающих систем. 5. Формулирование подцелей, которые определяются требованиями основных целеполагающих систем. 6. Декомпозиция по составляющим жизненного цикла производства конечного продукта системы:- выявление потребности в продукте;- реализация процесса производства данного продукта/услуги;- потребление продукта. 7. Декомпозиция по составу системы:- субъект труда (кто делает?); - предмет труда (над чем трудится, из чего делает?); - средства труда (чем делает?); - отношения между элементами системы (как делает?). 8. Декомпозиция на основе модели управленческого цикла:- прогнозирование;- планирование; - организация; - контроллинг ;- анализ проблемных ситуаций. 9. Декомпозиция на основе модели делегирования полномочий: - исполнение; - соисполнение; - согласование; - утверждение [3, с. 49-50]. Описанная процедура позволяет довести декомпозицию глобальной цели до уровня конкретных функций и действий и при необходимости детализировать их для каждого конкретного исполнителя. Следует отметить, что «дерево целей» политических решений нужно строить по «горизонтали» и «вертикали», группируя цели по определенным кластерам (социальным, экономическим, информационным и т. д.). А также двигаясь либо «сверху вниз» (от субстанциональных к инструментальным целям), либо наоборот, «снизу вверх», достраивая субстанциональный уровень с помощью перехода от вопроса «ЧТО» к фундаментальному вопросу «Почему». В государственном управлении утверждаются многообразные цели. Но базовые для государства выступают следующие цели:  1) установление и поддержание определенного типа политической системы и соответствующего ей политического режима;  2) сохранение единства общества как основы существования данного государства;  3) формирование и реализация общих ценностей и удовлетворение общих интересов населения;  4) обеспечение безопасности государства и общества;  5) обеспечение взаимосвязей с внешним миром, с другими государственными образованиями.  Эти цели, выражающие главные функции государства, образуют ядро общей государственной политики как основы управления обществом. Все другие цели и стратегии, так или иначе, прямо или косвенно, определяются ими, выступающими в качестве базовых по отношению к системе государственного управления в целом. Список использованной литературы 1. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба : учебник, 2-е изд., перераб. и доп. М. : КНОРУС, 2007. – 496 с. 2. Дегтярев А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. М. : КДУ, 2004. – 416 с. 3. Дульзон А.А. Разработка управленческих решений: учебник / А.А. Дульзон. – Томск: Изд-во Томского политехнического университета, 2009. – 295 с. 4. Зуб А.Т. Принятие управленческих решений. Теория и практика. М. : Форум, Инфра-М, 2010. – 400 с. 5. Смирнов Э.А. Разработка управленческих решений: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.- 564с.  6. Соловьев А.И. Принятие и исполнение государственных решений: учебное пособие для вузов. М. : Аспект Пресс, 2014. – 493 с.