Принципы избирательного права и участия граждан в выборах

Принципы избирательного права и участия граждан в выборах 1.5. Принципы избирательного права и участия граждан в выборах Принципы избирательного права иногда понимают как условия, соблюдение которых придает выборам действительно свободный и демократический характер и делает их результаты легитимными. Подобный подход при оценке принципов как основополагающих условий (начал) выборного механизма можно считать приемлемым. Именно при наличии эффективного механизма реализации указанных условий (начал) гражданин действительно способен изъявить свою волю на выборах. В числе принципов избирательного права по разным основаниям выделяют: 1) принципы подготовки и проведения выборов; 2) принципы участия в выборах граждан; 3) принципы деятельности избирательных комиссий; 4) принципы деятельности иных участников выборов. Сферу выборов наряду с принципами собственно избирательного права, названными выше, определяют еще и принципы, общие не только для выборов, но и для других областей правового регулирования. К общим принципам в их приложении к сфере выборов можно отнести такие начала, как законность проведения выборов; гласность и открытость при проведении выборов; демократичный характер выборов. Принципы участия граждан в выборах тесно связаны с избирательными правами граждан и гарантиями их осуществления. В данную группу входят принципы свободного и добровольного участия граждан в выборах, всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, экстерриториальности избирательного права. Свободное и добровольное участие граждан в выборах. Никто не вправе принуждать избирателей к участию или неучастию в голосовании. Также никто не вправе воспрепятствовать свободному волеизъявлению граждан. Например, статья 141 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за воспрепятствование свободному осуществлению избирательных прав, нарушению тайны голосования. Пожалуй, основным принципом участия граждан в выборах является принцип всеобщего избирательного права, который предполагает, что гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, — быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Кроме того, гражданин, достигший на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в других предусмотренных законом и проводимых законными методами избирательных действиях. Следует отметить, что суть принципа всеобщего избирательного права заключается в том, что гражданин имеет право избирать, быть избранным, участвовать в иных избирательных действиях независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Всеобщее избирательное право имеет ряд ограничений (цензов). Одно из них — наличие гражданства. Согласно статье 32 Конституции РФ право избирать и быть избранным принадлежит российским гражданам. Однако часть 3 статьи 62 Конституции РФ регламентирует, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Таким образом, по общему правилу иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные организации не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, достижению определенного результата на выборах. Именно это положение Конституции РФ позволило законодателю дать разрешение в качестве исключения наделять иностранных граждан избирательными правами. Более того, пункт 3.1 статьи 4 Закона о гарантиях избирательных прав содержит общее правило, согласно которому не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. В этом же пункте закреплено исключение: указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором РФ. Далее в пункте 10 той же статьи Закон определяет, что иностранные граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации. Однако данное положение может быть реализовано при наличии двух условий: во-первых, между государством гражданства иностранного гражданина и Российской Федерацией должен быть заключен международный договор; во-вторых, таким правом наделяются исключительно иностранцы, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования. В настоящее время в муниципальных выборах имеют право участвовать граждане Киргизии и Таджикистана при условии, что они имеют вид на жительство и зарегистрированы по месту жительства в пределах избирательного округа. Следующим немаловажным цензом является возрастной ценз. Он предполагает наличие избирательного права в зависимости от достижения определенного возраста. Возраст активного избирательного права законодатель определяет в 18 лет. Именно с 18 лет гражданин вправе избирать, а также участвовать в иных избирательных действиях, исключая действия, связанные с реализацией пассивного избирательного права. Возрастной ценз в 18 лет, по всей видимости, связан с совершеннолетием гражданина, когда в соответствии с гражданским законодательством он становится полностью дееспособным. Между тем следует иметь в виду, что нормы статья 27 ГК РФ об эмансипации не распространяются на отношения, регулируемые избирательным правом. Объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным не предоставляет ему активного избирательного права. Что касается пассивного избирательного права, то по общему правилу оно наступает у гражданина с 21 года. Депутатом представительного органа муниципального образования может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет. В соответствии со статьей 81 Конституции РФ возраст пассивного избирательного права для кандидатов на должность Президента РФ составляет 35 лет, что также является исключением из общего правила. Следующий ценз касается недееспособности граждан. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными. Изначально указанная норма закреплена в ст. 32 Конституции РФ. Можно выделить так называемые фактическую недееспособность и юридическую недееспособность. Согласно статье 29 ГК РФ гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным. Однако в том случае, если гражданин имеет психическое расстройство и этот факт подтвержден соответствующим медицинским учреждением, но не установлен в судебном порядке, то такой гражданин вправе избирать и быть избранным. В данном случае гражданин является фактически недееспособным, но юридически обладает избирательным правом, и только судебное решение о признании гражданина недееспособным создает юридическую недееспособность и лишает гражданина возможности участвовать в выборах. Говоря о цензе недееспособности, уместно подчеркнуть, что граждане, признанные в судебном порядке ограниченно дееспособными, не лишаются избирательного права. В соответствии со статьей 30 ГК РФ суд ограничивает в дееспособности гражданина, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение. Примечательно, что он вправе самостоятельно совершать мелкие бытовые сделки. Совершать другие сделки он может лишь с согласия попечителя. Однако такой гражданин самостоятельно несет имущественную ответственность по совершенным им сделкам и за причиненный им вред. Попечитель получает и расходует заработок, пенсию и иные доходы гражданина, ограниченного судом в дееспособности, в интересах подопечного. Но при этом такой гражданин обладает избирательным правом. Тем не менее, например, среди оснований досрочного прекращения полномочий выборного лица местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в пункте 3 части 10 статьи 40 выделяет признание его судом ограниченно дееспособным. Следовательно, ограниченно дееспособный гражданин вправе, к примеру, быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования, но стать депутатом он не сможет, поскольку ограничение в дееспособности не позволит этому гражданину получить депутатский мандат. Следующим ограничением, которое также изначально закреплено в ст. 32 Конституции РФ, является содержание гражданина в местах лишения свободы. Так, не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Таким образом, Конституция РФ и федеральное законодательство выделяют два условия для лишения гражданина избирательного права. Во-первых, гражданин должен содержаться в местах лишения свободы, а во-вторых, в отношении его должен вступить в силу обвинительный приговор суда. Закон не регламентирует ситуацию, когда приговор уже вступил в силу, но гражданин продолжает содержаться в местах ограничения свободы, например, в следственном изоляторе. Поскольку в данном случае оба условия одновременно не соблюдены, то гражданина лишить избирательного права нельзя. Статью 32 Конституции РФ развивает статья 4 Закона о гарантиях избирательных прав. Также лишаются пассивного избирательного права лица, чья предвыборная агитация содержала призывы к совершению деяний, определяемых в статье 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114‑ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждала к таким деяниям, а также обосновывала или оправдывала экстремизм, либо агитация указанных лиц возбуждала социальную, расовую, национальную или религи­озную рознь, унижала национальное достоинство, пропагандировала исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, либо если при проведении агитации осуществлялись пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики (символики) либо атрибутики (символики), сходной с ней до степени смешения. Факт порочности агитации должен быть подтвержден вступившим в силу решением суда. Следующий ценз всеобщего избирательного права – ценз оседлости, который подразумевает наличие у гражданина избирательного права в зависимости от его регистрации по месту жительства на определенной территории. Примечательно, что указанный ценз применяется для активного избирательного права. Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Закон о гарантиях избирательных прав закрепляет, что пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта РФ либо органы местного самоуправления. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на определенной территории государства, включая требования к продолжительности и сроку проживания такого гражданина на данной территории, устанавливаются только Конституцией РФ. Так, в ст. 81 Конституции РФ закреплено, что Президентом России может быть избран гражданин, постоянно проживающий на территории Российского государства не менее 10 лет. В отношении остальных граждан ограничений пассивного избирательного права по цензу оседлости не предусмотрено. Следующий ценз касается ограничения количества сроков занятия должности. Так, федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного числа сроков подряд. Также уставом муниципального образования могут закрепляться дополнительные условия реализации гражданином России пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд. Закон содержит еще один ценз, который касается лишения лица права занимать определенные должности. При наличии в отношении гражданина вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные или муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на государственных или муниципальных выборах состоится до истечения указанного срока. По своей сути данная норма абсолютно объективна. Статья 32 Закона о гарантиях избирательных прав закрепляет ценз невозможности выдвижения кандидатом лица, досрочно прекратившего свои полномочия. Так, гражданин, являющийся Президентом РФ и досрочно прекративший исполнение данных полномочий в случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности, не может быть выдвинут кандидатом на должность Президента РФ на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Также гражданин, замещавший должность главы муниципального образования и ушедший с указанной должности в отставку по собственному желанию, в том числе, в связи с избранием его депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом главы муниципального образования, либо отрешенный от должности главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Принцип равного избирательного права можно рассматривать в нескольких аспектах. Во-первых, избирательным правом обладают все граждане Российской Федерации на равных основаниях, независимо от оснований приобретения ими гражданства. Исключением является ограничение в пассивном избирательном праве для кандидатов на должность Президента РФ. Кандидат на указанную должность обязан прожить в России не менее 10 лет, поэтому бывшие иностранные граждане, прожившие в России менее 10 лет, не могут претендовать на данную должность. Второй аспект указанного принципа предполагает, что все граждане голосуют на равных основаниях, независимо от их пола, расы, национальности, социального происхождения и иных обстоятельств. Также принцип равного избирательного права предполагает принадлежность равного количества голосов каждому из избирателей на одних и тех же выборах. Именно поэтому на выборах в один и тот же орган власти нельзя образовывать одновременно, например, одно-, двух- и трехмандатные округа. В противном случае избиратели одной и той же территории будут обладать разным количеством голосов. Принцип прямого избирательного права презюмирует отсутствие в России косвенных выборов. Каждый избиратель отдает свой голос непосредственно. Не допускается голосование по доверенности либо посредством института выборщиков. Хотя следует отметить, что непосредственно Конституция РФ лишь закрепляет в статье 81, что Президент РФ избирается на основе прямого избирательного права. В отношении иных выборов Конституция РФ не устанавливает принцип прямого избирательного права, и он регламентируется лишь законодательством. Принцип тайного голосования предполагает, что контроль за волеизъявлением избирателей не допускается. В связи с этим Закон о гарантиях избирательных прав в статье 63 регламентирует довольно жесткий и строгий порядок изготовления бюллетеней, закрепляет требование, согласно которому нумерация бюллетеней не допускается. Пункт 8 статьи 64 того же Закона устанавливает, что, как правило, бюллетень заполняется избирателем в специально оборудованной кабине либо ином специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц. Тем не менее, все же следует иметь в виду, что тайность голосования – принцип, обязательный к исполнению государством. Для избирателя указанный принцип является правом. Государство в лице соответствующей избирательной комиссии ответственно за обустройство помещения для голосования, установку специально оборудованной кабины, изготовление надлежащего избирательного бюллетеня. Закон о гарантиях избирательных прав продолжает развивать принцип экстерриториальности российского гражданства, закрепленный  Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62‑ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», который применительно к сфере выборов выступает как принцип экстерриториальности субъективного избирательного права. В частности, гражданин Российской Федерации, проживающий за пределами ее территории, обладает всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти. Дипломатические представительства, консульские учреждения РФ обязаны оказывать содействие такому гражданину в осуществлении им прав, установленных федеральным законодательством, при проведении выборов в федеральные органы государственной власти. • Информационное обеспечение выборов: понятие и формы • Информирование избирателей • Предвыборная агитация: понятие, формы, методы. Общие условия проведения предвыборной агитации • Ограничения при проведении предвыборной агитации                                                                    1. Информационное обеспечение выборов: понятие и формы Информационное обеспечение выборов подразделяется на информирование избирателей и предвыборную агитацию. Глава VII Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» называется «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах». Данная глава Закона о гарантиях избирательных прав составляет основу современного правового регулирования отношений в сфере информационного обеспечения выборов. Кроме того, данная сфера регулируется нормами Закона о выборах депутатов Госдумы, Закона о выборах Президента РФ, а также законов субъектов РФ. Следует отметить, что Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20‑ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» урегулировал информационное обеспечение выборов депутатов отличным от Закона о гарантиях избирательных прав образом, учтя более чем 10-летнюю практику применения норм последнего. Положения названных законов об информационном обеспечении выборов следует применять во взаимосвязи с иными их нормами, а также с положениями смежного законодательства, прежде всего законодательства о СМИ. Понятие. Законодатель, введя термин «информационное обеспечение выборов», не дал ему легального определения, но назвал цели: информационное обеспечение способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов. К числу основных принципов проведения выборов законодатель относит гласность. Пункт 5 ст. 3 Закона о гарантиях избирательных прав устанавливает: деятельность комиссий при подготовке и проведении выборов, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов осуществляется открыто и гласно. Более широко сформулирован этот принцип в Законе о выборах депутатов Госдумы: подготовка и проведение выборов депутатов Государственной Думы осуществляются открыто и гласно (п. 1 ст. 10). Гласность процедур в период выборов — одна из основ демократического государства. Формы. В Законе о гарантиях избирательных прав указаны формы информационного обеспечения выборов: информирование граждан и предвыборная агитация. Некоторые авторы считают, что информационное обеспечение фактически более широкое понятие, чем только информирование и предвыборная агитация, и включает в себя ГАС «Выборы» как автоматизированную информационную систему, реализующую информационные процессы при подготовке и проведении выборов, являющуюся частью информационного обеспечения выборов. Таким образом, информационное обеспечение выборов в Российской Федерации — это система правил и процедур, установленных нормами избирательного законодательства РФ, гарантирующая возможность реализации прав граждан Российской Федерации на получение и распространение информации о выборах, применяемая на всех стадиях избирательного процесса в форме информирования граждан, а также в форме предвыборной агитации на соответствующей стадии избирательного процесса.                                                                                    2. Информирование избирателей Понятие. Информирование избирателей можно определить, с одной стороны, как совокупность однородных норм, регулирующих отношения, связанные с распространением информации о выборах, не относящейся к предвыборной агитации, т.е. подинститут конституционного права. С другой стороны, информирование – это деятельность определенных законом субъектов по созданию и распространению в период избирательной кампании информации о выборах, отвечающей требованиям, предъявляемым законом. Цели информационного обеспечения выборов, описанные в предыдущем параграфе, являются и целями информирования как одной из форм информационного обеспечения. Информирование, как и информационное обеспечение в целом, призвано способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов. Принципы. В Законе о гарантиях избирательных прав определены принципы информирования избирателей, то есть основные начала, в соответствии с которыми должно осуществляться информирование: объективность, достоверность, соблюдение равенства прав кандидатов, избирательных объединений (п. 2 ст. 45), свобода деятельности организаций, осуществляющих выпуск СМИ, по информированию избирателей (п. 4 ст. 45). Объективность заключается в требовании непредвзятой подачи информации, не зависящей от предпочтений кого-либо, в том числе журналистов. Конституционный суд в Постановлении от 30 октября 2003 г. № 15­П назвал объективность в качестве одного из отличий информирования от предвыборной агитации, указав, что к ней «не предъявляются требования объективности». Соблюдение принципа достоверности означает, что распространяемая информация должна соответствовать действительности, что обеспечивает возможность свободного выбора. Принцип соблюдения равенства прав кандидатов, избирательных объединений при информировании избирателей является составной частью общего принципа равноправия кандидатов, избирательных объединений в избирательном процессе. В информационных материалах не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, деятельности, объему печатной площади, отведенной для таких материалов. Принцип свободы деятельности организаций, осуществляющих выпуск СМИ, по информированию избирателей является продолжением свободы слова и массовой информации, провозглашенных ст. 29 Конституции РФ. Закрепление данного принципа в избирательном законодательстве показывает, что специфические условия избирательного процесса не отменяют и не умаляют конституционных прав и свобод человека и гражданина. Принцип свободного информирования избирателей означает, что никто не вправе влиять на деятельность организаций СМИ, осуществляемую в соответствии с законом, вмешиваться в нее. По мнению Конституционного Суда РФ, выборы могут считаться свободными, только когда реально гарантированы право на информацию и свобода выражения мнений. Поэтому законодатель обязан обеспечивать права граждан на получение и распространение информации о выборах, соблюдая применительно к данному предмету регулирования баланс конституционно защищаемых ценностей (права на свободные выборы и свободы слова и информации) и не допуская неравенства и несоразмерных ограничений (ст. 19 и 55 Конституции РФ; п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; п. 3 ст. 19 Международного пакта «О гражданских и политических правах»)[1]. Подробное регулирование конституционной свободы массовой информации осуществляется Законом РФ «О средствах массовой информации», применительно к информированию в избирательном процессе нормы указанного закона применяются с особенностями, установленными избирательным законодательством. В уже упомянутом Постановлении № 15‑П Конституционный Суд сформулировал несколько отличные от закрепленных в Законе о гарантиях избирательных прав принципы информирования избирателей: представители организаций, осуществляющих выпуск СМИ, действующих на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, т.е. правил профессии и этических принципов, должны занимать этичные и взвешенные позиции и освещать избирательные кампании справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом. К предвыборной агитации Закон о гарантиях избирательных прав не предъявляет вышеперечисленных требований. В отличие от информирования целью предвыборной агитации является побуждение избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). Как отметил Конституционный Суд РФ в том же Постановлении, поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, притом что достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать «за» или «против», то, очевидно, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели — склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы так, что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации, что в силу действующего для представителей организаций, осуществляющих выпуск СМИ, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов. Предвыборная агитация осуществляется строго в период, указанный в ст. 49 Закона о гарантиях избирательных прав, тогда как информирование ведется в течение всего избирательного процесса. Таким образом, правовая природа информирования избирателей коренным образом отличается от правовой природы предвыборной агитации. Из этого следует, что информирование избирателей существенно отличается от распространения информации в ходе предвыборной агитации, в том числе по субъектам, объектам информационного освещения, источникам получения информации, способам и средствам доступа к информации. Субъектами информирования избирателей являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, организации, осуществляющие выпуск СМИ, редакции сетевых изданий, физические и юридические лица. Избирательные объединения, кандидаты, доверенные лица в качестве субъектов информирования избирателей не названы, в связи с чем представляется, что деятельность указанных лиц в рамках названного статуса может расцениваться только как предвыборная агитация. В отношении должностных лиц, журналистов, иных творческих работников организаций, осуществляющих выпуск СМИ, если указанные лица являются кандидатами либо их доверенными лицами или уполномоченными представителями по финансовым вопросам, доверенными лицами или уполномоченными представителями избирательных объединений, законодатель устанавливает категоричный запрет участвовать в освещении избирательной кампании через СМИ (п. 7 ст. 40 Закона о гарантиях избирательных прав). Иные физические и юридические лица могут осуществлять деятельность по распространению информации о выборах, если она не носит агитационного характера. Информирование может происходить в течение всего избирательного процесса, касаться самых различных его аспектов, в частности, включать в себя информирование об этапах избирательного процесса, законодательстве, особенностях его применения, а также о кандидатах, избирательных объединениях, о предвыборных мероприятиях и т.п. При этом в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления установлено ограничение — они не вправе информировать избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях. Информирование избирателей, в том числе через СМИ, о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, о законодательстве РФ о выборах, о кандидатах, об избирательных объединениях осуществляют комиссии. Объектом информирования являются избиратели, которые должны получить необходимую информацию для того, чтобы осознанно принять участие в выборах.                         3. Предвыборная агитация: понятие, формы, методы. Общие условия проведения предвыборной агитации Понятие. Предвыборная агитация – это объемное и многоуровневое явление. Как правило, она рассматривается в следующих значениях: 1)      юридическая деятельность; 2)      специальное право избирателей, кандидатов и избирательных объединений; 3)      самостоятельная стадия избирательного процесса; 4)      правовой институт. Предвыборная агитация как юридическая деятельность. Понятие предвыборной агитации как юридической деятельности в своих основах заложено в определении, закрепленном в п. 4 ст. 2 Закона о гарантиях избирательных прав, где под предвыборной агитацией понимается деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). Данное определение позволяет выделить следующие правовые признаки предвыборной агитации: 1)      является деятельностью; 2)      имеет специфические цели – побудить избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них); 3)      осуществляется в связи с избранием государственных органов, органов местного самоуправления и выборных должностных лиц (в рамках избирательных отношений); 4)      является элементом правового статуса кандидатов и избирателей; 5)      осуществляется в ограниченный период времени (пе­риод избирательной кампании). Важнейший признак из всех вышеперечисленных – это признак наличия агитационных целей: он является определяющим при разграничении предвыборной агитации с другим видом информационного обеспечения избирательного процесса – информированием. Формы агитации. Пункт 2 ст. 48 Закона о гарантиях избирательных прав устанавливает перечень форм деятельности, которые при наличии агитационных признаков могут быть признаны предвыборной агитацией: 1)      призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них); 2)      выражение предпочтения какому-либо кандидату, изби­рательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения); 3)      описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов; 4)      распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями; 5)      распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей; 6)      деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов. Методы агитации. В зависимости от приемов и способов осуществления данных действий можно выделить три основных метода предвыборной агитации: 1)      на каналах организаций теле- и радиовещания, в периодических печатных изданиях и сетевых; 2)      путем проведения агитационных публичных мероприятий; 3)      путем выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов. Помимо вышеуказанных методов, кандидаты, избирательные объединения вправе проводить предвыборную агитацию иными не запрещенными законом способами. Они могут быть самыми разнообразными: их использование зависит от видов предвыборной агитации, выделяемых по формам и методам (распространение дисков с фильмами о кандидатах либо партиях, книг, журналов, календарей, газет, листовок, плакатов, транслирование видеороликов и др.). В избирательном законодательстве они объединены в понятие «агитационные материалы». Данное понятие раскрыто в п. 1 ст. 2 Закона о гарантиях избирательных прав: агитационные материалы — печатные, аудиовизуальные и иные материалы, содержащие признаки предвыборной агитации и предназначенные для массового распространения, обнародования в период избирательной кампании.  Общие условия проведения предвыборной агитации. Общими условиями проведения предвыборной агитации в любой форме являются установленные законодательством требования к субъектам предвыборной агитации и к срокам ее проведения. Субъектов предвыборной агитации можно разделить на две группы — субъекты, наделенные общим агитационным правовым статусом, и субъекты, наделенные специальным агитационным правовым статусом. Общим агитационным правовым статусом наделены те участники избирательного процесса, которые реализуют активное избирательное право, — граждане и общественные объединения. Пункт 1 ст. 48 Закона о гарантиях избирательных прав устанавливает, что граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. В соответствии с подп. «е» п. 7 данной статьи этим правом наделены также и иностранные граждане, обладающие в соответствии с международными договорами и избирательным законодательством РФ правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Однако необходимо подчеркнуть, что самостоятельно граждане и общественные объединения в соответствии с избирательным законодательством имеют возможность проводить предвыборную агитацию только теми методами, которые не требуют финансовых затрат (собрания, диспуты, дискуссии, демонстрации, шествия, пикетирования, беседы, выступления, призывы, доклады, лекции и т.д.), поскольку в соответствии с Законом о гарантиях избирательных прав любая предвыборная агитация должна быть оплачена из избирательного фонда, а правом создавать избирательные фонды в настоящее время обладают только кандидаты и избирательные объединения. Некоторые вопросы общего агитационного правового статуса были рассмотрены в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 ноября 2005 г. № 10‑П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»2, пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации». В частности, Конституционный Суд РФ указал, что по смыслу ст. 29 (ч. 4) и 32 (ч. 2) Конституции РФ граждане Российской Федерации, будучи носителями активного избирательного права и одновременно выступая субъектами права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, не могут рассматриваться лишь как объект информационного обеспечения выборов, - в процессе выборов они вправе осуществлять деятельность, направленную на активное отстаивание своей предвыборной позиции. Специальным агитационным правовым статусом обладают те субъекты избирательного процесса, которые в ходе избирательной кампании реализуют пассивное избирательное право – кандидаты и избирательные объединения. В соответствии с п. 4 ст. 48 Закона о гарантиях избирательных прав кандидаты и избирательные объединения самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее, а также вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц. Однако, как было указано выше, все расходы на предвыборную агитацию должны осуществляться исключительно за счет средств избирательных фондов. Кроме того, зарегистрированные кандидаты и избирательные объединения, зарегистрировавшие списки кандидатов, обладают правом на получение бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади, на получение на безвозмездной основе помещений для проведения агитационных мероприятий. Государственные органы и органы местного само­управления обязаны оказывать зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям содействие. Рассматривая вопрос о субъектах предвыборной агитации, необходимо подчеркнуть, что Закон о гарантиях избирательных прав устанавливает закрытый перечень лиц, которые не имеют права проводить предвыборную агитацию, а также не имеют права выпускать и распространять любые агитационные материалы. К ним относятся федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, иные государственные органы, органы местного само­управления, лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, воинские части, военные учреждения и организации, благотворительные и религиозные организации, учрежденные ими организации и др. (п. 7 ст. 48). Агитационный период – период избирательной кампании, в течение которого разрешается проводить предвыборную агитацию. По общему правилу агитационный период для избирательного объединения начинается со дня принятия им решения о выдвижении кандидата, кандидатов, списка кандидатов; для кандидата, выдвинутого в составе списка кандидатов, - со дня представления в соответствующую избирательную комиссию списка кандидатов; для кандидата, выдвинутого непосредственно, — со дня представления им в избирательную комиссию заявления о согласии баллотироваться. В случае выдвижения избирательным объединением кандидатов по одномандатным округам списком и необходимости в соответствии с законом заверения данного списка организующей выборы избирательной комиссией заявление каждого кандидата о согласии баллотироваться предоставляется вместе со списком кандидатов в организующую выборы комиссию, а агитационный период для кандидата, выдвинутого по одномандатному округу, начинается со дня представления им иных необходимых документов в окружную избирательную комиссию.  Помимо общего агитационного периода Закон о гарантиях избирательных прав предусматривает также и специальный период. В соответствии с п. 2 ст. 49 предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания, в периодических печатных изданиях и в сетевых изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования. Этот срок распространяется на проведение агитации с использованием как государственных, так и негосударственных СМИ. Интеренет, телевидение, радио – наиболее мощные средства распространения любой, в том числе и агитационной, информации. Ограничение временного периода, в течение которого разрешается использовать данный метод предвыборной агитации, необходимо, прежде всего, для того, чтобы исключить чрезмерное воздействие на сознание избирателей и тем самым создать условия для свободного осуществления ими своего выбора. В то же время период между регистрацией всех кандидатов и датой, когда можно начинать вести предвыборную борьбу, в частности на каналах организаций теле- и радиовещания и в периодических печатных изданиях, необходим для проведения ряда мероприятий, например, жеребьевки, по распределению платных и бесплатных эфирного времени и печатных площадей. Окончанием срока проведения агитации на каналах организаций теле- и радиовещания, в периодических печатных изданиях и в сетевых изданиях является общий срок окончания агитационного периода: ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования. В целом целесообразность запрещения предвыборной агитации в день голосования и в предшествующий ему день не подлежит сомнению. Избирателю предоставляются сутки для того, чтобы он мог определиться со своими предпочтениями без какого-либо воздействия со стороны заинтересованных лиц и совершить свободный, осознанный выбор. Статья 49 Закона о гарантиях избирательных прав предусматривает еще одно исключение из общего правила: согласно п. 4 данной статьи агитационные печатные материалы (листовки, плакаты и другие материалы), ранее размещенные с соблюдением требований избирательного законодательства на специальных местах, на рекламных конструкциях или иных стабильно размещенных объектах могут сохраняться в день голосования на прежних местах.   4. Ограничения при проведении предвыборной агитации  Виды ограничений. Помимо рассмотренных в предыдущем параграфе ограничений, связанных с субъектным составом предвыборной агитации и с периодом ее проведения, ст. 56 Закона о гарантиях избирательных прав предусматривает ограничения, связанные с формой, методами и содержанием агитационной деятельности, которые делятся на следующие виды: 1)      ограничения, имеющие своей целью противодействие злоупотреблению свободой массовой информации и осуществлению экстремистской деятельности; 2)      ограничения, имеющие своей целью защиту интеллектуальной собственности; 3)      ограничения, имеющие своей целью защиту свободы волеизъявления граждан. Рассмотрим каждый из данных видов ограничений более подробно.  Ограничения, имеющие своей целью противодействие злоупотреблению свободой массовой информации и осуществлению экстремистской деятельности. Запрещено проведение предвыборной агитации, ведущей к злоупотреблению свободой массовой информации в любых формах. В частности, агитационные материалы кандидатов, избирательных объединений, выступления кандидатов и их доверенных лиц, представителей и доверенных лиц избирательных объединений, граждан на публичных мероприятиях и в СМИ не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых в ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм. Также запрещена предвыборная агитация, возбуждающая национальную, социальную или религиозную ненависть или вражду. Ограничения, имеющие своей целью защиту интеллектуальной собственности. Запрещается предвыборная агитация, нарушающая законодательство об интеллектуальной собственности. Под интеллектуальной собственностью в гражданском праве понимаются исключительные права гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности человека (произведения литературы, науки, искусства, изобретения, полезные модели, промышленные образцы и др.). Важной особенностью рассматриваемого ограничения является его бланкетный характер: оно содержит отсылку к подотрасли гражданского права, что в целом не характерно для избирательного права. Ограничения, имеющие своей целью защиту свободы волеизъявления граждан. В соответствии с п. 3 ст. 3 Закона о гарантиях избирательных прав участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать на него воздействие с целью принудить к участию или неучастию в выборах либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению. В целях защиты свободного волеизъявления граждан законодатель предусмотрел соответствующие ограничения предвыборной агитации. Данная группа ограничений является наиболее обширной и предусматривает те запреты, которые чаще всего и нарушаются на практике. Одним из наиболее распространенных видов воздействия на волю избирателей, применяемых в ходе избирательных кампаний, является избирательный подкуп. Закон о гарантиях избирательных прав раскрывает понятие «подкуп» путем перечисления в п. 2 ст. 56 его форм: 1)      вручение избирателям денежных средств, подарков и иных материальных ценностей, кроме как за выполнение организационной работы (за сбор подписей избирателей, агитационную работу); вознаграждение избирателей, выполнявших указанную организационную работу, в зависимости от итогов голосования или обещание произвести такое вознаграждение; 2)      льготная распродажа товаров; 3)      бесплатное распространение любых товаров, за исключением печатных материалов (в том числе иллюстрированных) и значков, специально изготовленных для избирательной кампании; 4)      предоставление услуг безвозмездно или на льготных условиях; 5)      обещание передачи денежных средств, ценных бумаг и других материальных благ (в том числе по итогам го­­лосования), оказания услуг иначе чем на основании принимаемых в соответствии с законодательством решений органов государственной власти, органов местного самоуправления. Признаки подкупа. На основе анализа данных форм подкупа можно выделить его признаки: 1)      осуществляется одновременно с предвыборной агитацией и в связи с ней; 2)      главная цель – оказание воздействия на избирателей в интересах данного кандидата (иными словами, подкуп осуществляется под условием голосовать «за» или «против» конкретного кандидата либо ставится в зависимость от результатов выборов); 3)      предметом подкупа могут быть деньги, ценные бумаги, любое иное имущество, обладающее свойствами товара (материальные ценности), а также выгоды или услуги имущественного характера; 4)      предмет подкупа может передаваться не самому избирателю, а его близким (в таком случае его целью является формирование у избирателя благоприятного отношения к кандидату); 5)      кандидат передает или обещает передать избирателю имущественные выгоды без законных к тому оснований. Необходимо отметить, что Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20‑ФЗ, помимо общих ограничений, связанных с избирательным подкупом, содержит норму, запрещающую бесплатно распространять любые товары, за исключением агитационных материалов, которые специально изготовлены для избирательной кампании и стоимость которых не превышает 100 руб. за единицу продукции. Такое стремление ограничить стоимость агитационных материалов вполне понятно, поскольку они должны выполнять исключительно информационную функцию, наделение их свойствами материальных ценностей недопустимо. Таким образом, избирательный подкуп – осуществляемая кандидатом при проведении предвыборной агитации незаконная передача избирателю или его близким материальных ценностей или предоставление выгод и услуг имущественного характера, а равно обещание такой передачи или предоставления, под условием голосовать «за» или «против» конкретного кандидата либо в зависимости от результатов выборов. Важное значение при рассмотрении вопросов, связанных с избирательным подкупом, имеет постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В п. 37 данного постановления перечислен перечень обстоятельств, которые надлежит выяснять судам при решении вопроса о том, имел ли место подкуп избирателей, а именно: —      подпадают ли совершенные действия под перечень действий, которые могут расцениваться как подкуп избирателей, имея в виду, что указанный перечень не подлежит расширительному толкованию; —      совершены ли действия в период избирательной кампании; —      позволяет ли характер совершенных действий сделать вывод о том, что они побудили или побуждают избирателей: голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них); —      в отношении каких лиц совершены действия. Если действия осуществлены в отношении несовершеннолетних, не обладающих активным избирательным правом (например, при раздаче несовершеннолетним подарков, содержащих агитационные материалы), то необходимо учитывать, что такие действия не остаются вне поля зрения законных представителей детей — их родителей, и поэтому могут рассматриваться как подкуп, если родители являются избирателями соответствующего избирательного округа; —      относятся ли лица, осуществившие названные в п. 2 ст. 56 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67‑ФЗ действия, к кругу лиц, действия которых по подкупу избирателей влекут соответствующие неблагоприятные последствия для кандидата, избирательного объединения. Подкуп избирателей лицами, указанными в п. 2 и 4 ст. 77 указанного Закона подразумевает совершение таких действий как непосредственно ими, так и другими лицами по их поручению или с их ведома. Пункт 3 ст. 56 Закона о гарантиях избирательных прав устанавливает, что в период избирательной кампании не допускается проведение лотерей и других основанных на риске игр, в которых выигрыш призов зависит от итогов голосования, результатов выборов либо которые иным образом связаны с выборами. Целесообразность установления данного ограничения не вызывает сомнений: в случае если выигрыш в лотерее ставится в зависимость от результатов голосования, у избирателя появляется прямая имущественная заинтересованность проголосовать соответствующим образом, что не сочетается с принципом свободных выборов, установленным ч. 3 ст. 3 Конституции РФ. Следующее ограничение также имеет своей целью защиту свободы волеизъявления избирателей. Пункт 4 ст. 56 Закона о гарантиях избирательных прав указывает, что оплата рекламы коммерческой и иной не связанной с выборами деятельности с использованием фамилии или изображения кандидата, а также рекламы с использованием наименования, эмблемы, иной символики избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, список кандидатов, в период избирательной кампании осуществляется только за счет средств соответствующего избирательного фонда. В день голосования и в день, предшествующий дню голосования, такая реклама, в том числе оплаченная за счет средств соответствующего избирательного фонда, не допускается. На этих же условиях могут размещаться объявления (иная информация) о связанной с выборами деятельности избирательного объединения, кандидата при условии указания в объявлении (иной информации) сведений, из средств избирательного фонда какого избирательного объединения, какого кандидата оплачено их размещение. В соответствии с п. 5.1 статьи 56 Закона о гарантиях избирательных прав агитационные материалы не могут содержать коммерческую рекламу. Помимо вышеуказанных ограничений Закон о гарантиях избирательных прав также содержит запрет для кандидатов, избирательных объединений, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов, их доверенных лиц и уполномоченных представителей на осуществление благотворительной деятельности. При этом законодатель запретил не только непосредственное осуществление благотворительной деятельности данными субъектами, но и иные способы осуществления благотворительной деятельности, которые могли бы быть использованы в интересах конкретных кандидатов и избирательных объединений. Так, в период избирательной кампании не имеют права заниматься благотворительной деятельностью зарегистрированные после ее начала организации, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами органов управления которых (в организациях, высший орган управления которых — собрание, — членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций) являются кандидаты, избирательные объединения, выдвинувшие кандидатов, списки кандидатов, их доверенные лица и уполномоченные представители. Особняком в рассматриваемой группе стоит ограничение, предусмотренное п. 5.2 ст. 56 Закона о гарантиях избирательных прав, содержащее запрет на использование зарегистрированным кандидатом или избирательным объединением эфирного времени на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в следующих целях: 1)      распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов; 2)      описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов; 3)      распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями; 4)      распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов. На каналах организаций, осуществляющих телевещание, зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения размещают аудиовизуальные агитационные материалы или, иными словами, видеоролики, а также иные агитационные материалы. Рассматриваемый запрет не распространяется на предвыборную агитацию, осуществляемую иными способами (например, телевизионные дебаты могут проводиться без соблюдения таких ограничений), он был установлен законодателем в качестве одного из механизмов защиты кандидатов и избирательных объединений от негативной предвыборной агитации. При этом речь идет не о запрете критики в целом, а о запрете критики в такой форме, при которой у оппонента нет возможности эффективно и адекватно на нее ответить.