Предприятия, учреждения, общественные объединения как субъекты административного права

Тема 8. Предприятия, учреждения, общественные объединения как субъекты административного права Развитие общественных отношений, появление новых социальных институтов предполагает усложнение структуры общества. Происходит это, главным образом, за счет создания разнообразных организаций. Под организацией можно понимать особого субъекта, в основе которого лежит социально-целевая связанность, обусловленная стремлением её членов к общей цели. Организация – это определенным образом организованный коллектив людей, осуществляющих производство товаров, оказание услуг, обслуживание и другие виды социально полезной деятельности. Организация, которая в установленном законодательством порядке прошла процедуру государственной регистрации, является юридическим лицом. Признаки юридического лица закреплены в ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации. Организации могут различаться по самым разным критериям. Наиболее важным является деление организаций на предприятия и учреждения. Понятие «предприятие» используется в разных значениях. Предприятие как субъект гражданского права – это организационно-правовая форма юридического лица, предприятия могут быть только унитарными (государственными или муниципальными) (ст. 113 Гражданского кодекса Российской Федерации). Предприятие как объект гражданского права – это имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности, в состав которого входят земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукция, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (коммерческое обозначение, товарные знаки, знаки обслуживания), и другие исключительные права (ст. 132 Гражданского кодекса Российской Федерации). В административном праве предприятие традиционно понимается как – организация, участвующая в материальном производстве, т.е. производящая товары, оказывающая услуги, выполняющая работы. В таком понимании предприятиями будут и хозяйственные товарищества, общества, и производственные кооперативы и собственно предприятия (государственные и муниципальные). Предприятие – самостоятельный хозяйствующий субъект, т.е. самостоятельно занимается определенным видом экономической деятельности, распоряжается выпускаемой продукцией, полученной прибылью. Учреждение в Гражданском кодексе Российской Федерации определяется как организационно-правовая форма некоммерческой организации (ст. 123.21). Учреждение – это организация, занятая видами социально полезной деятельности, не носящими производственного характера, осуществляющая управленческие, социально-культурные и другие функции. Предприятия и учреждения классифицируются по многим основаниям. По видам деятельности предприятия делятся на: промышленные, 1 строительные, сельскохозяйственные и т.д., учреждения — образовательные, научные, здравоохранения и другие. По формам собственности предприятия и учреждения делятся на государственные, муниципальные, частные. По целям деятельности предприятия могут быть только коммерческими, учреждения – только некоммерческими. Различия между предприятиями и учреждениями во многом обусловлены различиями в их гражданско-правовом статусе, однако существуют некоторые отличия и в административно-правовом статусе предприятий и учреждений. Административно-правовой статус предприятий и учреждений зависит от формы их собственности и несколько отличается у государственных (муниципальных) и частных предприятий и учреждений. Общими элементами статуса для всех организаций, независимо от формы собственности, является следующие. 1. Создание предприятия и учреждения. Законодательство устанавливает обязанность государственной регистрации (ст. 51 Гражданского кодекса Российской Федерации), порядок которой устанавливается Федеральным законом от 8 августа 2001 года «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Регистрация осуществляется территориальными органами Федеральной налоговой службы Российской Федерации (инспекциями) и представляет собой первичный контроль государства за созданием новых субъектов права. 2. Разрешение на занятие хозяйственной деятельностью, выдаваемое уполномоченным органом государственной власти. Речь идет о различных лицензиях (разрешениях), которые влекут появление специальной (ограниченной) правоспособности у организации, на основании которых предприятия вправе реализовывать горюче-смазочные материалы, осуществлять вывоз твердых бытовых отходов, эксплуатировать энергоустановки и т.д. Лицензии выдаются и учреждениям, например, учебным заведениям на право осуществления образовательной деятельности. Данная сфера отношений урегулирована Федеральным законом от 4 мая 2011 года «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также специальными законами – «Об образовании в Российской Федерации», «О банках и банковской деятельности», «О связи» и некоторыми другими. В настоящее время круг лицензируемых видов деятельности сужается, появляются новые формы контроля. К примеру, государство передает разрешительные функции саморегулируемым организациям – оценщиков, арбитражных управляющих, в области строительства. Правовую основу их деятельности составляет Федеральный закон от 1 декабря 2007 года «О саморегулируемых организациях». 3. Административный контроль и надзор (налоги, землепользование, санитарная, техническая, пожарная безопасность и т.д.) представляет собой одну из форм управленческой деятельности государства в отношении хозяйствующих субъектов, организационно неподчиненных ему. Правовая основа данного направления управленческого воздействия 2 разнообразна и включает в себя нормативные правовые акты, являющимися источниками административного, гражданского, финансового, земельного и других отраслей права. Особо актуально в последнее время обеспечение прав и законных интересов предприятий и учреждений при проведении контрольных и надзорных мероприятий, что составляет важнейшую гарантию их правового статуса. 26 декабря 2008 года принят Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», значительно ограничивший полномочия органов государства, местного самоуправления, их должностных лиц при проведении контроля (надзора). В частности, установлено, что плановые проверки проводятся не чаще одного раза в три года, а планы проведения плановых проверок размещаются федеральными органами исполнительной власти на своих официальных сайтах в сети «Интернет» до 31 декабря года, предшествующего проведению проверки. Внеплановые проверки могут проводиться только при наличии оснований, перечень которых определен исчерпывающим образом, и после согласования с органами прокуратуры. Это служит дополнительной гарантией защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов при проведении контроля и надзора. Вместе с тем следует отметить, что в п. 3 ст. 1 Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», перечислены виды контроля (надзора), при осуществлении которых применяются положения специальных нормативных правовых актов – это, к примеру, прокурорский надзор, антимонопольная деятельность, финансовая сфера (налоги, таможенное дело, бюджетный контроль, банковская, страховая, клиринговая деятельность), пограничный контроль и т.д., всего более 30-ти направлений контроля и надзора. 4. Регулирование призвано обеспечить соответствие выпускаемой продукции, оказываемых услуг, выполняемых работ установленным стандартам, и защитить публичные интересы в определенной отрасли деятельности. Это регулирование цен и тарифов на электрическую и тепловую энергию, антимонопольное регулирование, техническое регулирование, регулирование внешнеторговой деятельности, производства и оборота этилового спирта, алкогольной продукции. В данном элементе статуса выражено непосредственное управленческое воздействие на субъектов хозяйственной деятельности. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 12 апреля 2010 года «Об обращении лекарственных средств», в ст. 60 которого названы такие способы регулирования, как установление предельных размеров оптовых и розничных надбавок к фактическим отпускным ценам, установленным производителями, на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов; а также государственная регистрация предельных отпускных цен производителей на такие лекарственные препараты. 3 Административно-правовой статус государственных предприятий и учреждений обладает дополнительными признаками. Так, государство, муниципальное образование как собственники вправе назначать и освобождать от должности руководителей государственных (муниципальных) предприятий и учреждений; определять цены, тарифы, расценки на товары, работы и услуги; формировать заказ на выпускаемую продукцию; устанавливать поставщиков и потребителей и т.д. Некоторые виды имущества могут производиться только федеральными государственными предприятиями (казенными заводами) – боевое оружие и боевая техника, ядовитые, взрывчатые, наркотические и психотропные вещества, космическая техника, агрегаты и механизмы, используемые в атомной энергетике и т.д. Необходимо сказать также, что существующая на сегодняшний день модель управления хозяйствующими субъектами находится на этапе существенного реформирования. В 2019 году Президент Российской Федерации поручил Правительству разработать план мероприятий по пересмотру всех действующих в стране обязательных правил с целью отмены устаревших и излишних, а также принятия новых для снижения «административной нагрузки». Данный план был утвержден Правительством Российской Федерации 29 мая 2019 года и получил название «регуляторная гильотина». В рамках этого Плана был принят Федеральный закон от 31 июля 2020 года «Об обязательных требованиях в Российской Федерации». Данный Закон, в частности, определяет круг субъектов, которые могут устанавливать обязательные требования, критерии оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, сроки, когда обязательные требования могут вводиться (с 1 марта либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта). По оценкам экспертов в рамках «регуляторной гильотины» должно быть отменено более 3 тыс. нормативных правовых актов. Следует подчеркнуть, что в настоящее время эта масштабная работа еще продолжается. Законодательство Российской Федерации предусматривает возможность создания разнообразных организаций, не преследующих цели извлечения прибыли, не всегда имеющих четкой организационной структуры, которые призваны выражать интересы граждан в самых различных сферах общественной жизни – политике, науке, спорте, экологии, профессиональной деятельности и т.д. Все они есть результат реализации конституционного права на объединение российских граждан и представляют собой очень важный сегмент субъектов, вступающих в общественные отношения с органами исполнительной власти, статус которых определяется нормами административного права. Это общественные объединения. В соответствии с п. 3 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 года 4 «О некоммерческих организациях» общественные объединения наряду с религиозными организациями (объединениями), общинами коренных малочисленных народов Российской Федерации, казачьими обществами, некоммерческими партнерствами, учреждениями, автономными некоммерческими организациями, социальными, благотворительными и иными фондами, ассоциациями и союзами являются формами некоммерческих организаций. Порядок реализации права на объединение регламентируется различными нормативными правовыми актами, основным среди которых является Федеральный закон от 19 мая 1995 года «Об общественных объединениях». В соответствии со ст. 5 названного Закона общественным объединением признается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Таким образом, существенными признаками общественного объединения являются: добровольный характер, некоммерческий характер, самоуправляемость, общность интересов. Законодательство не возлагает на общественные объединения обязанность их государственной регистрации, это их отличие от предприятий и учреждений. Некоторые виды общественных объединений подлежат государственной регистрации – политические партии, религиозные организации, профессиональные союзы. Специфика создания и деятельности отдельных общественных объединений, множество сфер и отраслей, в которых они функционируют, обуславливают возможности их разнообразных классификаций. Различия между общественными объединениями состоят в целях, ради которых они создаются – политические цели, профессиональные, спортивные и т.д. Разница может заключаться в субъектном составе общественных объединений – учреждаются детские и молодежные общественные объединения, женские, ветеранские, инвалидов и т.д. Особенности отдельных из названных видов общественных объединений отражены в специальных законах – «О политических партиях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений». По территории действия общественные объединения бывают: всероссийские (отделения созданы более чем в половине субъектов Российской Федерации), межрегиональные (отделения созданы менее чем в половине субъектов Российской Федерации), региональные (действуют на территории одного субъекта Федерации), местные (действуют на территории муниципального образования). Вариантом классификации можно считать выделение различных организационно-правовых форм общественных объединений в ст. 7 Федерального закона «Об общественных объединениях». Это общественные организации – самые многочисленные среди общественных объединений, имеющие четкую структуру и членство. Именно в форме общественных организаций в 90-е годы создавалось большинство 5 политических партий. Общественные движения – объединения на базе общих интересов по охране, защите и развитию конкретных объектов, социальных явлений и процессов, социальных групп. Примерами являются молодежные, национальные и другие движения. Общественные движения по характеру деятельности, субъектам близки к общественным организациям, рaзличие заключается в отсутствии членства. Общественные фонды создаются из взносов – пoжертвовaний физических и юридических лиц в целях популяризации достижений разного рода и их носителей — выдaющихся ученых, писателей, деятелей культуры, предпринимателей. Учредители и управляющие имуществом oбщественного фoнда не вправе использовать имущество общественного фoндa в личных интересaх. Общественные учреждения создаются с целью оказания помощи определенным категориям лиц или неограниченному кругу лиц (консультации, оформление документов, миграции и т.д.). Органы общественной самодеятельности охватывают многочисленные местные самообразования при органах местного самоуправления – уличные и квартальные комитеты, родительские комитеты при школах, советы ветеранов труда, ветеранов войны и т.д. Политические партии также выступают в качестве организационно-правовой формы общественных объединений. Согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 года «О политических партиях» политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Законодательство предъявляет к политическим партиям определенные формализованные требования: 1) политическая партия должна иметь региональные отделения не менее чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии; 2) в политической партии должно состоять не менее 500 членов (изначально это требование было 50 000); в) руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации. Политические партии учреждаются для достижения следующих целей: 1) формирование общественного мнения; 2) политическое образование и воспитание граждан; 3) выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; 4) участие в выборах федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Следует отметить происходящие в последнее время изменения в правовом статусе общественных объединений, выражающиеся в 6 формировании новых механизмов их поддержки и контроля деятельности. Так, законодательством предусмотрено такое понятие, как «социально ориентированная некоммерческая организация», которая вправе получать поддержку от государства при соблюдении определенных условий (оказание общественно полезных услуг, участие в реализации грантов Президента Российской Федерации по развитию гражданского общества, отсутствие задолженности по обязательным платежам в бюджет). Реестр таких организаций ведут органы государственной власти и местного самоуправления, оказывающие поддержку. В 2020 году в законодательстве появился термин «некоммерческая организация, выполняющая функции иностранного агента» – это организация, финансирование которой напрямую или косвенно осуществляется иностранными государствами и гражданами, иностранными или международными организациями, и участвующая в политической деятельности. Данные организации подлежат включению в реестр, который ведется Министерством юстиции Российской Федерации. Государственную регистрацию общественных объединений проводят территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации, политических партий – только Министерство юстиции Российской Федерации. Регистрирующий орган вправе контролировать деятельность политических партий, выносить предупреждения руководящим органам и должностным лицам объединения. Деятельность общественного объединения может быть приостановлена судом по заявлению регистрирующего органа или органа прокуратуры. Ликвидация общественного объединения может быть добровольной, по решению органа объединения (съезда, конференции) или принудительной, по решению суда. Порядок подачи административного искового заявления регламентируется Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (глава 27), такие дела рассматриваются либо Верховным Судом Российской Федерации, либо верховным судом субъекта Российской Федерации. 7