Понятие общественных и бюджетных расходов. Классификация бюджетных расходов

Тема 6 Общественные расходы Вопросы лекции: 1. Понятие общественных и бюджетных расходов. Классификация бюджетных расходов. 2. Критерии эффективности бюджетных расходов. 3. Формы общественных расходов. 4. Перемещение выгод и сферы действия программ общественных расходов. Контрактация и квази-рынки. 5. Искажающее действие общественных расходов. 6. Общественное страхование. Под общественными расходами понимают использование ресурсов общественного сектора с целью удовлетворения потребностей в общественных благах и осуществления социальных перераспределительных процессов. Общественные расходы включают в себя расходы государственных, муниципальных, негосударственных некоммерческих организаций, источниками финансирования которых являются бюджетные доходы и поступления, связанные с финансированием дефицита бюджета. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов. Под категорией «бюджетные расходы», в БК РФ понимаются выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. В экономической теории бюджетные расходы классифицируются по экономическим элементам (этот вопрос частично рассматривался в связи с рассмотрением совокупного спроса) : – государственные закупки (англ. government purchases,G) – расходы на производимые в настоящее время потребительские товары, услуги н инвестиционные товары; (в ряде случаев закупки подразделяют на государственные расходы на инвестиционные товары, или государственные инвестиции (англ. government investment) и государственные потребительские расходы (англ. government consumption expenditures), при этом основную часть потребительских расходов составляют расходы на выплату заработной платы в государственном секторе; однако в совокупном спросе государственные расходы рассматриваются только как закупка товаров и услуг; – трансфертные платежи (англ. transfer payments, TR) – платежи в пользу частных лиц, за которые правительство не получает в обмен товаров или услуг (выплата пособий по социальному обеспечению, военные и гражданские пенсии, страхование по безработице, программа бесплатной медицинской помощи и др.); – субсидии за вычетом прибыли государственных предприятий (англ. subsidies less surpluses оf government enterprises) – государственные платежи фирмам, чтобы повлиять производство и цены различных товаров, за минусом прибыли управляемых государством предприятий; – чистые процентные платежи (net interest payments, INT) – проценты, выплаченные держателям государственных облигаций, за вычетом процентов, полученных правительством (чистые проценты по государственным долгам). Под бюджетной классификацией расходов в Российской Федерации понимается их группировка с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Для составления и исполнения бюджетов используется Бюджетная классификация – группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, источников финансирования дефицитов бюджетов и государственного долга; каждой группе, статье доходов (расходов и т.п.) присваивается соответствующий код классификации. Наиболее близкой в Российской Федерации к классификации расходов бюджета в экономической теории была ранее группировка расходов бюджетов всех уровней по их экономическому содержанию, когда категории расходов включали текущие и капитальные расходы, а также предоставление бюджетных ссуд. В настоящее время экономическое содержание расходов (вид расходов) представлено в классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ). При этом категория расходы (группа с кодом 200) включает только текущие расходы; инвестиционные расходы входят в отдельную группу (код 300) «Поступление нефинансовых активов». Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами видов расходов являются: 1) группа "Расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными (муниципальными) органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами"; 2) группа "Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд"; 3) группа "Социальное обеспечение и иные выплаты населению"; 4) группа "Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности" (субсидии предприятиям и организациям на осуществление капитальных вложений); 5) группа "Межбюджетные трансферты"; 7) группа "Обслуживание государственного (муниципального) долга"; 8) группа "Иные бюджетные ассигнования" (субсидии коммерческим организациям и пр.). В тоже время в рамках бюджетного процесса расходы представлены, прежде всего, по функциональной классификации по разделам и подразделам. Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделами и подразделами классификации расходов бюджетов являются: 1) общегосударственные вопросы; 2) национальная оборона; 3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность; 4) национальная экономика; 5) жилищно-коммунальное хозяйство; 6) охрана окружающей среды; 7) образование; 8) культура, кинематография; 9) здравоохранение; 10) социальная политика; 11) физическая культура и спорт; 12) средства массовой информации; 13) обслуживание государственного и муниципального долга; 14) межбюджетные трансферты общего характера. Расходы консолидированного бюджета РФ (о его формировании см. тему 5) представлены в таблице 1. Таблица 1 Структура расходов консолидированного бюджета Российской Федерации с учетом бюджетов государственных внебюджетных фондов (в процентах к ВВП) 2011 % к ВВП Расходы всего 36,6 из них на: общегосударственные вопросы из них на обслуживание государственного и муниципального долга национальную оборону национальную безопасность и правоохранительную деятельность национальную экономику из нее на: топливно-энергетический комплекс сельское хозяйство и рыболовство транспорт дорожное хозяйство связь и информатику прикладные научные исследования в области национальной экономики другие вопросы в области национальной экономики жилищно-коммунальное хозяйство социально-культурные мероприятия Дефицит (-). Профицит (+) 2018 % к ВВП 33,0 (федеральны й бюджет – 16,1) 2,5 2,1 0,6 0,9 2,8 2,7 2,8 2,0 5,1 4,3 0,1 0,5 0,9 1,3 0,2 0,1 0,4 0,8 1,5 0,1 0,3 0,2 1,5 2,2 20,6 + 1,6 1,0 1,3 19,6 + 2,9 Как видно из данных таблицы 1, по отношению к ВВП расходы консолидированного бюджета тали значительно меньше в 2018 г., чем в 2011 году. Соответственно, снизились доля в ВВП всех расходов. Для сравнения: доля расходов по отношению к ВВП в 2009 г. в Германии составляла 47,45%, во Франции – 54,8%. Эффективность бюджетных расходов. Бюджетные реформы проводились и проводятся в большинстве стран. В начале 2000-х гг. к ним присоединилась Россия. Проблема, требующая решения состояла в том, что система бюджетного финансирования не соответствовали в полной мере задачам социально-экономического развития страны. Постановление «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (от 25. 05. 2004) одобрило Концепцию реформирования бюджетного процесса, содержащую описание технологии бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР). В 201202014 гг. термин «бюджетирование, ориентированного на результат» постепенно утратил актуальность применения и уступил место терминам «программно-целевое бюджетирование» (ПЦБ), «программно-целевой принцип». В самом общем виде два подхода – ПЦБ и БОР – можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью. Различие между ними заключается только в акценте на программный подход к формированию бюджета в понятии ПЦБ. Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ) в статье 34, раскрывает принцип «эффективности использования бюджетных средств». Принцип означает, что участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости экономности – достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств и (или) результативности – достижения наилучшего результата с использованием определенного объема средств. Для стратегического планирования был уточнен принцип результативности и эффективности: выбор способов и методов достижения целей должен основываться на необходимости достижения заданных результатов с наименьшими затратами ресурсов. Таким образом, по сравнению с 34 статьей БК РФ этот принцип, по сути, нацеливает субъектов планирования в большей на экономность, чем на результативность (как достижение большего, чем планировалось результата в рамках выделенного объема средств). В определенной степени это верный подход, поскольку ответственный исполнитель (министерство), разрабатывая планы деятельности и государственные программы, может сознательно занижать измеримые показатели их реализации. С небольшими изменениями понятийный аппарат, связанный с реформированием бюджетного процесса и оценкой эффективности бюджетных расходов, был взят из методологии стран, уже имевших опыт бюджетных реформ, прежде всего США, Австралии, Новой Зеландии. Эти основные термины приведены в таблице 2. Говоря об оценке эффективности бюджетных расходов, непосредственно связанных с деятельностью государства по управлению и регулированию, отметим, что термин «эффект» следует понимать как социально и экономически значимый результат, достигаемый за период времени. Значительный эффект не означает эффективность, пока не определена цена (ценность затрат) его достижения. Похожее трактовка приводится экономистами, отмечающими, что термин «результативность» (англ. effectiveness) отражает результаты затрат, их соответствие целям, а термин «эффективность» (efficiency) предполагает сопоставление результатов и расходов. Таким образом, результативность следует понимать как степень достижения поставленных целей (значений целевых индикаторов). Для измерения результативности сравниваются плановые и фактические результаты. В случае невозможности точно планировать определенные результаты (например, сумма выявленных нарушений) результативность может характеризовать динамику количественных показателей деятельности, то есть их рост или снижение относительно базового года. Эффективность же в ее традиционной трактовке характеризует соотношение количественно выраженного экономического эффекта и денежных затрат на его достижение. Однако в нормативных правовых актах и методиках оценки понятия эффективности и результативности иногда выступают синонимами. При этом чаще используется термин «эффективность», хотя под ним понимают достижение определенных результатов, то есть результативность. Таблица 2 Показатели, используемые в методиках оценки бюджетных программ в зарубежных странах Показатель (индикатор) Затраты (англ. Input Indicators) Расходы (англ. Ependiture) Прямые (непосредственные) результаты программы (англ. Outрuts) Конечные (социальные) результаты программы (англ. Outcomes) Показатели экономической эффективности (англ. Efficiency Indicators) Показатели результативности (социальной эффективности) (англ. Effectiveness) Характеристика Материальные и трудовые ресурсы, требуемые для достижения результатов Объем бюджетных средств; стоимостное выражение ресурсов Задачи программы; объем предоставляемых ведомствами товаров и услуг конечным потребителям Цели программы; ожидаемые выгоды от мероприятий для общества в целом; изменение общественно значимых показателей Издержки (объем бюджетных расходов) на единицу результата программы; показатели должны отражать минимальную альтернативную стоимость расходования бюджетных средств Степень достижения результатов в рамках программы; могут быть количественными (англ. quantitative) и качественными (англ. qualitative) Описание параметра/ примерные показатели Необходимое количество персонала, единиц техники, материалов и сырья Издержки (стоимость) реализации программы (подпрограммы) Количество созданных учебных мест; количество выпускников вузов; число ревизионных мероприятий Снижение времени выявления заболеваний; достижение уровня образованности населения; снижение уровня бедности Стоимость прямых результатов программы; уровень расходов на мероприятия внутри программы; изменение расходов по сравнению с первоначально утверждённым бюджетом Процент выполненных мероприятий; процент достижения конечных (социальных) целей; количество реализованных в срок мероприятий программы; наличие или отсутствие заявленного результата При решении, касающемся выбора наиболее эффективного направления действий, и фирмы и государство анализируют сравнительные преимущества альтернативных решений. Принцип сравнительной эффективности означает, что при анализе альтернативных направлений расходования государственных средств и планируемых результатов можно говорить о сравнительной (относительной) эффективности того или иного направления политики, снижающей растрату ресурсов. Например, положение законодательства о государственных и муниципальных закупках Федеральный закон 44-ФЗ предписывает условия, которые способны обеспечить экономическую эффективность бюджетных расходов (по крайней мере, с точки зрения принципа экономности): не используя правовые термины, можно сказать, что государственной (муниципальной) организации необходимо выбирать поставщика товаров и услуг, который по сравнении с другими поставщиками устанавливает наименьшую цену при том же качестве продукции (работ, услуг). Государство проводит приблизительно такой же анализ «затраты-выгоды», как и фирмы. Но оно должно принять во внимание больше последствий решений – экологических, культурных, моральных, а также не может использовать исключительно рыночные цены при оценке решений. Например, включение в издержки производства социальных издержек будет менять оценку эффективности по сравнению с рассмотрением рыночных затрат, а невозможность измерения ценами результата модифицирует показатель экономической эффективности для общественного сектора. Но и в этом случае критерий эффективности сохраняет свое значение. В рамках курса «Экономика общественного сектора», опирающегося на исследования по теории общественного благосостояния, рассмотрение общественных расходов имеет свои особенности. Внимание уделяется таким проблемам, как формы и искажающее действие общественных расходов, перемещение выгод в результате осуществления расходов. Формы общественных расходов. Как уже было отмечено, общественные расходы представляют собой целенаправленное использование ресурсов общественного сектора для удовлетворения потребностей в общественных благах и реализации перераспределительных мероприятий, оправданных с позиций справедливости. Проблема состоит в том, чтобы общественные средства использовались в соответствии с интересами и предпочтениями основной массы налогоплательщиковизбирателей, а также в том, чтобы достигать намеченных результатов при возможно более низком уровне затрат. Задачи, решаемые в сфере расходования общественных средств, можно, в общем и целом, разделить на три группы. Во-первых, это оказание социальной помощи тем членам общества, которые не имеют возможности самостоятельно себя обеспечить. К данной категории общественных расходов относятся, например, пособия, выплачиваемые инвалидам. Во-вторых, это обеспечение обязательного страхования на случай болезни, безработицы и т.п. Для этой категории расходов в отличие от предыдущей суть процесса не сводится к перераспределению, а имеет место своеобразное предварительное аккумулирование средств, в том числе иногда и личных средств, застрахованных с целью последующей выплаты при наступлении страхового случая. Ближайшим субститутом социальной помощи выступает частная благотворительность, а ближайшим субститутом общественного страхования является страхование частное и добровольное. Наконец, это производство и приобретение материальных благ и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей, в которых берет на себя государство. Как правило, они либо непосредственно обладают свойствами чистых или смешанных общественных благ, либо принадлежат к числу ключевых факторов формирования этих благ (так, отдельный винтовочный патрон не является общественным благом, но создание запаса патронов представляет собой один из компонентов оборонных усилий и требует общественных расходов). Общественные расходы могут осуществляться в формах финансирования эксплуатационных расходов организаций общественного сектора, закупок товаров или услуг, субсидирования предприятий и организаций, поставляющих продукцию на рынок, а также денежных выплат и натуральных выдач лицам, охваченным программами социальной помощи и страхования. (Эти направления схожи с классификацией бюджетных ассигнований). Перечисленные формы зачастую выступают в качестве взаимозаменяемых либо, сочетаясь, дополняют друг друга. Например, программа помощи инвалидам может предусматривать различные по характеру ассигнования. Это, во-первых, средства, направляемые на содержание домов инвалидов, имеющих статус государственных учреждений и финансируемых исходя из нормативов затрат либо в порядке возмещения фактических расходов. Вовторых, это ассигнования на закупку протезов, медикаментов, транспорта и, быть может, также услуг частных домов инвалидов и т.п. Когда речь идет о закупках, средства ассигнуются в увязке не с элементами затрат, а с рыночной ценой той продукции, которую предполагается приобрести. В-третьих, могут быть предусмотрены субсидии предприятиям, поощряющие, с одной стороны, использование труда инвалидов, а с другой - производство тех специфических товаров, в которых они нуждаются. В-четвертых, нужны средства на выплату пенсий и, возможно, организацию бесплатной выдачи тех же протезов и др. Подчас одним и тем же денежным суммам соответствуют различные формы расходов, следующие друг за другом. Так, бесплатное предоставление товаров или услуг может быть обеспечено за счет бюджетного финансирования производящего их государственного учреждения либо за счет их предварительной закупки у стороннего поставщика. Как бы то ни было, расходам в форме бесплатной выдачи товара обязательно предшествуют расходы на его производство внутри общественного сектора или на приобретение этого товара. Рациональный выбор форм, в которых расходуются средства, позволяет обеспечить экономию и повысить результативность их использования. Добиться этого существенно легче, когда расходы с самого начала структурируются скорее в разрезе конкретных целей и задач, чем в разрезе ведомств, их подразделений и т.д. Предпочтительность тех или иных форм расходов для исполнителя может не совпадать с их предпочтительностью с точки зрения потребителей. Исполнитель, наделяемый правом расходовать общественные средства, должен быть поставлен в рамки программы, в которой желательно как можно яснее определить ожидаемые результаты и критерии, по которым надлежит принимать решения. Финансирование производства частных благ за счет общественного сектора можно сопоставить с корректирующими налогами. В обоих случаях речь идет о мерах, призванных компенсировать смещение рыночного равновесия относительно точки оптимума, обусловленное позитивными или негативными внешними эффектами. Выявление и оценка конкретных внешних эффектов, на которые предполагается реагировать с помощью общественных расходов, – необходимый исходный пункт обоснования соответствующих бюджетных программ. Следовательно, общественные расходы на материальные блага и услуги должны быть адекватны потребностям в общественных благах и наиболее значительным позитивным экстерналиям, сопряженным при данной институциональной структуре экономики с производством и потреблением частных благ. Непосредственная организация производства в общественном секторе может быть оправдана, прежде всего, когда речь идет об общественных благах, а также в ситуациях естественной монополии и информационной асимметрии. В этих случаях ни субсидии, ни налоги сами по себе не позволяют обеспечить контроль потребителей над рынком, так что от имени потребителей приходится выступать государству. Наряду с информационной асимметрией и естественной монополией, аргументами в пользу организации производства в общественном секторе могут служить критическая степень зависимости всей экономики от некоторых ее подразделений, находящихся в зонах изъянов рынка, а также недостаточная развитость рынка капитала. Например, правительства, избегая риска, предпочитают, как правило, не только заказывать и регулировать, но и непосредственно организовывать печатание денег, а нередко также – производство электроэнергии, формирование и обслуживание некоторых элементов инфраструктуры и т.д. Оправдывая прямой административный контроль над некоторыми производствами, представители государства обычно ссылаются на то, что избиратели склонны фактически возлагать на правительство политическую ответственность за бесперебойное функционирование таких производств. Ответственность предполагает полномочия по управлению, коль скоро рыночные силы действуют не вполне эффективно. Этот аргумент может быть весом, если действительно имеются серьезные угрозы стабильности производства, а культура выполнения контрактных обязательств невысока. Что касается эффективности функционирования рынка капитала, то при недостаточном ее уровне ряд перспективных проектов и производств не способен привлечь внимание со стороны частных инвесторов. Потенциальная отдача, особенно в долгосрочном периоде, может не находить адекватного отражения в курсах ценных бумаг, что не позволяет мобилизовать средства, необходимые для инвестиций. Далее следует определить, на какой основе следует делать выбор между вариантами, предусматривающими, с одной стороны, не только общественное финансирование, но и организацию производства в общественном секторе, а с другой - использование общественных расходов для финансирования контрактов с независимыми производителями товаров и услуг, в которых нуждается общественный сектор. Перемещение выгод и сферы действия программ общественных расходов. Общественные расходы можно представить в качестве отрицательных налогов. Соответственно, на общественные расходы с некоторыми оговорками распространяются многие из тех положений, которые излагались выше применительно к налогам. В частности, подобно тому, как сфера действия налога не всегда совпадает с кругом его непосредственных плательщиков, программа общественных расходов нередко приносит выгоды не одним только своим непосредственным реципиентам. Реципиентами – субъекты, которые получают какие-либо блага или денежные средства непосредственно из общественного сектора. А тот круг лиц, на которых, в конечном счете, распространяются выгоды (приращения полезности), обусловленные данной программой, станем обозначать термином сфера действия программы общественных расходов. Если результатом общественных расходов становится создание чистого общественного блага, то в роли реципиентов выступают все члены общества и проблема перемещения выгод, по сути, не стоит. Во многих случаях, однако, основным либо побочным результатом программы является создание или перераспределение частных благ (как правило, это происходит, когда соответствующий процесс связан со значительными позитивными экстерналиями). Пусть, например, речь идет о программе денежных выплат безработным. Обеспечение социальных гарантий на случай безработицы уместно рассматривать как общественное благо, и каждая выплата в отдельности создает позитивные экстерналии. Однако сама по себе отдельная выплата, очевидно, не обладает свойствами общественных благ. Выплата имеет конкретного индивидуального «адресата», реципиента. Но всегда ли именно ему достаются основные выгоды от данной выплаты? Средства, которые передаются нуждающимся на основе программы, используются безработными, в частности, для приобретения продуктов питания. Таким образом, одно из последствий принятия программы - увеличение спроса на продовольственные товары. Если эластичность предложения этих товаров относительно невысока, то следствием становится рост цен и частичное перемещение выгод от реципиентов программы в пользу производителей и продавцов продовольствия. Допустим теперь, что помощь безработным осуществляется в форме субсидирования работодателей, создающих новые рабочие места, либо субсидирования учреждений профессионального образования, которые осуществляют переподготовку безработных, дабы облегчить им поиск новой сферы занятости. В обоих случаях непосредственными получателями общественных средств (реципиентами) являются не сами безработные, а иные лица. Однако замысел состоит в том, что выгоды, в конечном счете, переместятся к безработным, которые в итоге окажутся в сфере действия программы. Для того чтобы определить реальную сферу действия мероприятий, проводимых в общественном секторе, необходимо тщательно проанализировать характер рынков, на которых действует непосредственный плательщик или получатель средств. Налоговое бремя и выгоды от программы в принципе способны перемещаться на тех, кто выступает контрагентами налогоплательщиков, или реципиентов на любом из этих рынков. Причем преимущество в эластичности благоприятствует как смещению налогового бремени на контрагентов, так и перемещению выгод на себя. Перемещение выгод - основная причина, по которой сфера действия программы подчас не отвечает замыслам тех, кто ее поддерживал, ориентируясь на интересы избирателей. Однако иногда несовпадение возникает и вследствие недостаточно продуманных процедур определения круга потенциальных и действительных реципиентов. Пусть речь идет, например, о программе льготных займов на получение платного высшего образования. Такая программа могла бы быть введена с целью облегчить доступ к образованию в первую очередь для наименее обеспеченных слоев населения. Однако, если займы покрывали бы только плату за обучение, они оказались бы не слишком привлекательными для тех, кто вынужден ежедневно зарабатывать себе на жизнь. В итоге выгоды от такой программы достались бы в основном тем молодым людям, родители которых принадлежат к средним слоям и большинство которых, по-видимому, получили бы доступ к высшему образованию и без таких займов. Реальную сферу действия программы далеко не всегда удается обнаружить при поверхностном рассмотрении. Особенно это верно, когда программа находится в стадии разработки и обсуждения. Между тем принять обоснованное решение о целесообразности финансирования программы можно, лишь если имеются достаточные гарантии совпадения действительной сферы ее действия с предполагаемой. В последнее десятилетие все более широкое распространение в странах с рыночной экономикой получают контракты с частными фирмами на поставку товаров и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей в которых несет общественный сектор. Например, во многих городах упраздняются муниципальные службы уборки мусора, а на высвобождающиеся деньги нанимаются частные фирмы, которые обязуются убирать мусор, соблюдая конкретные требования, оговоренные в контракте, и получая обусловленную им плату. Городские власти, естественно, стремятся заключить контракт с фирмой, предлагающей наиболее выгодные для города условия. Переход к такой системе позволяет в ряде случаев снизить затраты на уборку мусора примерно наполовину. Жилищное строительство, осуществляемое на общественные деньги, чаще всего обходится дешевле, если власти заключают контракты с независимыми строительными фирмами, а не берут на себя непосредственное управление строительным процессом. Находящиеся в государственной и муниципальной собственности больницы во многих странах, например в Великобритании, нередко заключают договора с частными поставщиками на стирку белья, обеспечение пациентов питанием и т.п., и это дает существенную экономию по сравнению с выполнением работ силами самой больницы. Имеется немало примеров контрактного обеспечения городов пожарной охраной со стороны частных фирм. Есть даже примеры частных тюрем, функционирующих на основе контрактов с государством, которое определяет условия содержания и охраны заключенных и устанавливает соответствующую плату. Собственно говоря, заключение контрактов с поставщиками различных товаров, в которых нуждалось государство, всегда было важной составной частью экономической деятельности в общественном секторе. Например, мебель, канцелярские принадлежности и т.п. для государственного аппарата обычно закупались в частном секторе. То же относится к поставке обмундирования для армии, а часто – и к поставке вооружений и боеприпасов. С другой стороны, история знает немало примеров контрактов между государством и частными лицами (так называемых откупов), в соответствии с которыми эти лица осуществляли сбор налогов, получая данное право за оговоренную в контракте плату. Однако наем государственными органами частных фирм для оказания населению услуг, которые прежде традиционно оказывали организации общественного сектора, – явление сравнительно новое. Если раньше на основе контрактов в основном достигалось обеспечение общественного сектора условиями его собственного функционирования (формирование элементов материальных затрат), то теперь все более обычным становится использование контрактов для замещения общественного сектора частным в процессе обслуживания конечных потребителей. В условиях контрактации партнерами общественного сектора, берущими на себя за плату часть возложенных на него функций, становятся предприятия и организации, не находящиеся в собственности государства. Наряду с этим, внутри самого общественного сектора все чаще формируются квази-рынки на основе разделения покупателя и поставщика. Пример. Местный орган здравоохранения перестает непосредственно руководить работой больниц, а выступает вместо этого в роли заказчика и покупателя их услуг. При этом больницы не переходят в частную собственность, но обретают административную самостоятельность. Если в условиях административной подчиненности больниц орган здравоохранения воздействовал на них главным образом с помощью директив, то в условиях квази-рынка решающее значение приобретает заключение контракта, в котором должны быть оговорены обязательства каждой из сторон. Эти обязательства могут предусматривать, что больница обеспечивает лечение пациентов в соответствии с утвержденными стандартами, а орган здравоохранения оплачивает ее услуги, исходя, например, из числа койко-дней либо численности пациентов с учетом тяжести заболевания. Хотя и заказчик (покупатель), и поставщик (продавец) в подобных случаях принадлежат к общественному сектору, их интересы достаточно четко разделены и квази-рынок позволяет выявить эти интересы и их реализовать. Идея контрактации и квази-рынков состоит в том, чтобы, освободив правительственные агентства от представительства интересов производителей, побудить их сосредоточиться на защите интересов потребителей, передав функции арбитра рыночным силам. Отсюда вытекают два вывода. С одной стороны, контрактация и квази-рынки имеют несомненное преимущество; с другой — это преимущество способно реализоваться лишь постольку, поскольку удается, во-первых, на деле сформировать рыночные структуры, функционирующие в интересах потребителей, во-вторых, адекватно отразить эти интересы в контрактах между заказчиками и исполнителями и, в-третьих, гарантировать точное выполнение контрактов. Контрактация и квази-рынки способны приносить значительный эффект, как правило, если существует реальная конкуренция между потенциальными поставщиками. Конкурентная ситуация имеет место, например, когда налицо несколько частных фирм, способных взять на себя уборку мусора в городе, или каждая из нескольких становящихся независимыми больниц стремится получить как можно большую долю общего числа пациентов. Но если конкуренция отсутствует (например, если в городе всего одна больница), разделение покупателя и поставщика может свестись к формальности. Предусматриваемые в контракте условия, и прежде всего уровни издержек, формируемые в условиях двухсторонней монополии, могут оказаться даже менее выгодными, с точки зрения конечных потребителей, чем при организации производства внутри общественного сектора. Возникает также опасность коррупции при заключении соглашений между представителями государственных органов и фирмами-производителями. Следует иметь в виду, что введение контрактации и квази-рынков предполагает трансакционные издержки, связанные с заключением контрактов и контролем за их исполнением. Эти издержки бывают достаточно высоки. При наличии достаточной конкуренции они чаще всего с лихвой перекрываются снижением стоимости услуг. Однако если поставщик, с которым заключается контракт, не находится в условиях жесткой конкуренции, у него порой нет достаточных стимулов к экономии. В силу этой причины заключение контракта с монополистом может иногда приводить к снижению эффективности использования общественных расходов. Еще одно обстоятельство, критически существенное для принятия решений, касающихся контрактации и формирования квази-рынков, – это способность государственного органа, выступающего в роли заказчика, четко зафиксировать в контракте требования, относящиеся не только к объему работ и услуг, но и к качеству предполагаемых результатов, а также к правам конечных потребителей (индивидов). Ведь если можно формально выполнить контракт, игнорируя качественную сторону обслуживания, качество почти наверняка будет ухудшаться по сравнению с ситуацией, когда услуги оказываются под прямым административным контролем правительственного агентства. Последнее, как бы то ни было, вынуждено реагировать на претензии избирателей. А независимый поставщик обязан, вообще говоря, выполнять лишь те требования, которые ясно сформулированы в заключенном контракте. Если поставщик уменьшает свои издержки за счет снижения качества, ему нельзя поставить это в вину, коль скоро он не вступает в противоречие с контрактом. Искажающее действие общественных расходов. Изменяя экономическое положение индивидов и организаций, общественные расходы так же, как налоги, вызывают эффект дохода и эффект замещения. Если индивид получает выгоды от общественных расходов, для него, очевидно, становятся доступными некоторые новые ресурсные возможности, иными словами, его бюджетное ограничение сдвигается вверх, т.е. имеет место эффект дохода. В то же время в подавляющем большинстве случаев возникает и эффект замещения, который выражается в некоторых сдвигах в структуре потребления либо соотношении труда и досуга. Как уже было показано применительно к налогам, эффект замещения, вызываемый вмешательством государства, приводит к чистым потерям, которые могут оставаться нераспознанными, если учитывать лишь денежные потоки, поступающие в общественный сектор и исходящие из него. Обратимся сначала к ситуации, когда реципиенты общественных расходов получают денежные средства. Допустим, что размер выплат никоим образом не зависит от экономического поведения получателей, то есть выплаты являются аккордными (представляют собой негативные аккордные налоги). Тогда общественные расходы не оказывают искажающего действия, в частности, не вызывают замещения труда досугом. Однако на практике денежные выплаты обычно выступают средством преодоления низкого уровня жизни. Они не могли бы выполнять эту роль, если бы не увязывались с доходом реципиентов. Но если выплаты зависят от дохода, они неизбежно сказываются на выборе между трудом и досугом, который делает индивид. Обычно выплаты уменьшаются с ростом дохода, так что способствуют относительному снижению привлекательности труда. Обратимся теперь к ситуации, когда помощь предоставляется в форме натуральных выдач либо субсидирования покупки отдельных товаров и услуг. Для краткости будем называть это натуральной помощью, имея в виду, что получателю достаются не деньги, которые можно истратить как угодно, а возможность бесплатно либо по пониженной цене приобрести лишь тот набор конкретных благ, который предусмотрен данной программой. Степень «натурализации» помощи может быть разной. Во многих случаях речь идет не о прямых нормированных выдачах товаров, а о более гибких формах, не столь ограничивающих потребительский выбор. Так, за рубежом имеются примеры раздачи нуждающимся не только продовольствия, как такового, но и продовольственных купонов, которые можно использовать в качестве платежных средств, но только при оплате продуктов питания. Во многих странах, в том числе в России, та или иная часть населения получает возможность арендовать жилье и пользоваться некоторыми другими благами по низким ценам, поддерживаемым за счет государства. Однако даже при минимальной «натурализации» происходит стимулирование замещения данным товаром или услугой других, потребление которых не получает поддержки за счет общественных средств. Уместна аналогия с налогообложением товаров, но как всегда, когда речь идет об общественных расходах, это налогообложение с обратным знаком. Важно подчеркнуть, что искажающее воздействие натурализации помощи дополняет искажающее воздействие общественных расходов, как таковых, и соответствующие чистые потери наслаиваются друг на друга. К замещению труда досугом добавляется замещение разнообразных благ каким-то специфическим, потребление которого получает приоритетную поддержку. Реципиент всегда отдает предпочтение помощи, предоставляемой в денежной форме (монетизация льгот и натуральных выплат), которой он мог бы распорядиться по своему усмотрению. Когда же программа расходов реализуется в форме натуральных выдач или субсидирования отдельного товара, реципиенту в какой-то мере «навязываются» предпочтения тех, кто разработал и утвердил программу. Если бы единственный смысл общественных расходов состоял в повышении благосостояния реципиентов, то программы должны были бы реализовываться исключительно в денежной форме. Придание помощи универсальной денежной формы имеет и еще одно бесспорное преимущество. Искажающие воздействия многообразных «натуральных» программ, накладываясь друг на друга, зачастую дают результаты, с трудом поддающиеся прогнозу и анализу. Каждая из таких программ имеет свойство в той или иной степени дестимулировать трудовые усилия. При этом дестимулирующее действие отдельной вновь вводимой программы может быть умеренным, но ее появление способно подчас вести к неожиданным последствиям, обусловленным взаимодействием с другими программами, как ранее существовавшими, так и вводимыми одновременно. Общественное страхование. Масштабы и характер социальной помощи определяются в основном укоренившимися в обществе представлениями о справедливости, и соответствующие расходы осуществляются в рамках перераспределительных программ. Между программами социальной помощи и общественного страхования много общего. Однако принципиально важна разница между ситуацией, когда нуждающийся получает помощь за счет других лиц, и той, когда человек, столкнувшись с определенными трудностями, пользуется выплатами из общественного фонда, накопленного при его непосредственном участии. Накопление фондов общественного страхования обеспечивается, как правило, с помощью маркированных налогов. Во многом аналогичные фонды формируются частными страховыми компаниями на основе контрактов с застрахованными, добровольно заключаемых обеими сторонами. В частном страховании вместо маркированного налога фигурирует страховая премия, уплачиваемая застрахованным в соответствии с заключенным контрактом. В силу каких причин может быть оправдано принудительное (налоговое) финансирование страхования? Очевидно, оно уместно лишь постольку, поскольку, с одной стороны, сами страхуемые испытывают потребность в страховании, а с другой - имеются существенные изъяны рынка, препятствующие эффективному удовлетворению этой потребности на основе свободного действия рыночных сил. Потребность в страховании обусловлена неприятием риска. Разные люди ведут себя неодинаково (им присуща разная степень неприятия или, наоборот, предпочтения риска), но большинство предпочитают гарантированное сохранение достигнутого, если вероятность его значительного приумножения не превышает вероятности столь же значительных потерь. Коль скоро индивид ценит гарантии, следовательно, они обладают для него полезностью. Пусть V- денежная сумма, полезность которой для индивида несколько меньше полезности гарантий. Значит, предоставление ему возможности приобрести такие гарантии за сумму V является Парето-улучшением. Вопрос, однако, в том, способен ли кто-либо выступить в роли гаранта и облегчает ли законное право принуждения, которым обладает государство, их предоставление? Общественное страхование имеет смысл применять в тех случаях, когда на обе части вопроса дается положительный ответ. Многие виды рисков вообще невозможно предотвратить, и результатом страхования являются обычно не гарантии от наступления так называемого страхового случая, а возмещение понесенных убытков в денежной форме. Социальный риск - это риск внезапного возникновения обстоятельств, наносящих существенный ущерб многим лицам одновременно. Социальный риск не поддается объединению. Для частной страховой компании он означает возможность одновременного появления страхового случая у очень значительной части застрахованных. Когда речь идет о социальном риске, государство оказывается своего рода последней линией обороны. Это особенно заметно применительно, например, к страхованию банковских вкладов. В отличие от частных страховщиков, государство способно справляться с социальными рисками благодаря недоступному для частных компаний всеобщему охвату страхованием (обычно даже крупные бедствия непосредственно затрагивают не все население страны) и в особенности благодаря своей способности привлекать дополнительные средства с помощью увеличения налогов. Еще один исключительно важный фактор, объясняющий участие государства в страховании, - это неблагоприятный отбор. Данное явление характерно для тех случаев, когда совокупность страхующихся неоднородна с точки зрения уровня риска. Обратимся к примеру медицинского страхования. Риск серьезно заболеть существенно различен у людей разного возраста, с разной наследственностью, имеющих разные жилищно-бытовые условия и т.д. Если объединить риски, то в принципе можно установить взносы в размере средней ожидаемой величины ущерба на каждого застрахованного. Однако те, для кого вероятность заболеть ниже средней (назовем их группой А), принимая решения рационально, сочтут для себя невыгодным страховаться на таких условиях. Условия страхования будут как бы отбирать тех, для кого риск максимален (назовем их группой Б). Но тогда установленная средняя ставка окажется уже недостаточной. В итоге страховая компания столкнется с необходимостью повысить ставку. Допустим, новый ее уровень будет установлен так, чтобы соответствовать среднему ущербу для членов группы Б. Однако теперь уже внутри этой группы произойдет расслоение, и вновь повторится ситуация неблагоприятного отбора. То же произойдет и внутри группы А, если попытаться создать страховой пул внутри ее. Обратим внимание, что неблагоприятный отбор создает проблемы не только для страховых компаний, заставляя их увеличивать размер страховых премий, а прежде всего для индивидов, желающих застраховаться. Значительная их часть, в принципе стремясь приобрести страховку, не находит на рынке подходящих для себя условий. Следовательно, имеет место изъян рынка. Проблема неблагоприятного отбора не слишком ощутима, например, в страховании имущества. Но когда речь идет, в частности, о медицинском страховании или страховании представителей разных профессий от несчастных случаев, обойти эту проблему невозможно. Решение нередко удается найти на основе выделения нескольких групп, страхующихся так, чтобы каждая из них была внутренне однородной. Однако провести этот принцип до конца, как правило, невозможно. В результате в тех областях, для которых особенно значим неблагоприятный отбор, частное страхование либо предполагает ограничения, касающиеся круга страхующихся и объема обязательств, либо очень дорого. При отсутствии обязательного общественного страхования значительно возросла бы потребность в перераспределении в форме социальной помощи. Представим себе склонного к риску индивида, который, имея, на первый взгляд, отличное здоровье, не делал сбережений на случай болезни и не приобретал медицинской страховки, однако внезапно серьезно заболел. Если общество в силу укоренившихся в нем представлений о справедливости не может оставить своего члена в крайней нужде, то этот индивид будет получать социальную помощь. Принудительное перераспределение органически связано с природой социальных гарантий, которые общество предоставляет своим членам исходя из требований справедливости. Вопрос, следовательно, не в том, как полностью избежать перераспределения, а в том, как минимизировать его масштабы (и его уже известные нам отрицательные последствия) при данном уровне социальных гарантий. Схематично говоря, рациональная стратегия состоит в следующем: – те, кто не способны вносить вклад в формирование страховых фондов, должны получать социальную помощь в пределах установленных гарантий; – остальные члены общества должны быть охвачены обязательным страхованием также в пределах четко установленных гарантий, не превышающих уровень, диктуемый требованиями справедливости и эффективности; – государство призвано проводить политику, благоприятствующую добровольной реализации запросов, касающихся объединения рисков; тем самым оно способствует дополнению обязательного общественного страхования добровольным частным, в том числе в сферах, на которые общественное страхование вообще не распространяется. Наряду со страхованием, покрывающим расходы на лечение, общепринятым является обязательное страхование, обеспечивающее выплаты на случай безработицы и нетрудоспособности, как временной, так и постоянной. Имеются в виду пособия и пенсии, в том числе по возрасту. Разумеется, наступление старости лишь условно можно приравнивать к иным страховым случаям, например, к наступлению инвалидности: здесь речь идет не о риске, а о закономерном этапе в жизни каждого человека. Однако для пенсионного обеспечения в принципе характерны те же механизмы включения индивида в систему формирования и распределения государственных фондов, что и для иных видов общественного страхования. Коротко говоря, общественное страхование - механизм, обеспечивающий обязательные инвестиции работающих индивидов в фонды, за счет которых финансируется удовлетворение их наиболее насущных нужд в случае утраты трудоспособности или рабочего места. На практике размер социальных гарантий, которые способно предоставить общество, разумеется, зависит не только от доминирующих представлений о справедливости, но и от ресурсных возможностей. Последние, в свою очередь, определяются состоянием экономики и структурой населения. Вопросы для самоконтроля 1. В каких формах осуществляются общественные расходы? 2. Что такое сфера действия программы общественных расходов? 3. От чего зависит перемещение выгод от реципиентов общественных расходов к другим лицам? 4. В силу каких причин круг действительных реципиентов программы может не совпадать с кругом ее потенциальных реципиентов? 5. Что представляют собой эффект дохода и эффект замещения программы общественных расходов? 6. Какие методы оценки эффективности общественных инвестиций Вы знаете? 7. Почему натуральные выдачи порождают более значительное искажающее действие по сравнению с денежными выплатами? 8. Чем отличается социальное страхование от программ социальной помощи? 9. Что представляет собой механизм неблагоприятного отбора при страховании? Рекомендуемая литература 1. Восколович Н.А. Экономика, организация и управление общественным сектором [Электронный ресурс]: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению "Экономика" и экономическим специальностям / Н.А. Восколович, Е.Н. Жильцов, С.Д. Еникеева; под ред. Н.А. Восколович. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. - 367 с. URL: http://www.studentlibrary.ru/book/ISBN9785238014746.html (ЭБС «Консультант студента»). Глава 9. 2. Дубынина, А. В. Экономика общественного сектора [Электронный ресурс] : учебное пособие / А. В. Дубынина, А. А. Якушев. — Электрон. текстовые данные. — Саратов: Ай Пи Ар Медиа, 2019. — 164 c. URL: http://www.iprbookshop.ru/85755.html (ЭБС «IPRbooks»). Глава 8.