Основы муниципального управления

Тема 1 Теоретические основы муниципального управления 1. Сущность муниципального управления и местного самоуправления. 2. Общая характеристика субъектов и объектов муниципального управления. 3. Понятие и классификация муниципальных образований. 4. Город, как объект управления. Словарь сокращений: МСУ- местное самоуправление. МХ- муниципальное хозяйство. МУ- муниципальное управление. МО- муниципальное образование. 1. Сущность муниципального управления и местного самоуправления. Муниципальное управление- деятельность органов местного самоуправления, направленная на реализацию общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах, посредством использования ресурсов муниципального хозяйства. Местное самоуправление - самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения. Понятие МСУ было введено Европейской хартией местного самоуправления. Понятие местного самоуправления в Статье 3 хартии трактуется следующим образом: 1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. 2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного равного прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону1. В России понятие местное самоуправление начало использоваться с 1990-х годов, когда был принят закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах МСУ и местного хозяйства в СССР». После распада СССР был принят Закон РСФСР от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в РСФСР". Однако в связи с принятием Конституции РФ 1993г многие положения этого закона утратили силу. Следующий Федеральный закон от 28 августа 1995 г . № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» действовал по 2005г включительно. Однако динамичные изменения внешней и внутренней среды потребовали кардинального пересмотра положений этого закона. Новый закон 131 - ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» был принят 6 октября 2003г. Его вступление в силу, было запланировано на период с 1 января 2006г по 2009г. Это связано с тем, что МО РФ в разной степени оказались подготовленными к внедрению этого закона. В Челябинской области закон 131 - ФЗ вступил в силу 01.01.06г. Внесены поправки в уставы муниципальных образований. Изменилась структура и численность муниципальных служащих в органах МСУ, а так же круг их полномочий. Повысились требования к профессионализму людей, работающих в органах власти. Согласно статье 1 закона 131 – ФЗ, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, в современных условиях МСУ является: - одной из основ конституционного строя, значение которой постоянно растет; - принципом организации власти в стране; - правом населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения; - элементом организации общественной жизни; - школой политических лидеров. 2. Общая характеристика субъектов и объектов муниципального управления и местного самоуправления. Существует система субъектов и объектов местного самоуправления, которые могут иметь как общие, так и специфические интересы. Субъекты и объекты местного самоуправления представлены в таблице 1. Население муниципального образования выступает, как субъект принятия решений, участвуя в референдумах и выборах, общественных слушаниях и экспертизах. С другой стороны, население – объект управления, поскольку решения органов местного самоуправления обязательны для всех граждан, проживающих на территории муниципального образования. Таблица 1 Субъекты и объекты местного самоуправления Субъекты Объекты 1. Местное население 1.Местное население 2. Органы МСУ (представительные и исполнительные) 2. Предприятия, учреждения и организации разных форм собственности, находящиеся на территории МО 3. Органы государственной власти субъектов РФ 3.Территория МО 4. Федеральные органы власти и их руководители. 4. Процесс развития МО 5. Советы директоров крупных градообразующих предприятий, которым уставами МО предоставлены определенные полномочия по решению вопросов местного значения. Реализация интересов населения как объект управления Вопросы местного значения (ВМЗ) это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения МО, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Законом 131 - ФЗ осуществляется населением и/или органами МСУ самостоятельно. Согласно ст.130 Конституции РФ к ВМЗ относятся: 1. Принятие уставов и контроль за их соблюдением; 2. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; 3. Местные финансы (формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, общественные слушания по бюджетному процессу, установление местных налогов и сборов и др.); 4. Комплексное социально-экономическое развитие МО; 5. Управление ЖКХ (содержание, обслуживание, ремонт, использование муниципального жилого фонда и нежилых помещений, благоустройство территории, строительство и ремонт муниципальных дорог и т.п.); 6. Коммуникации (это проблемы энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации); 7. Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования; 8. Вопросы здравоохранения; 9. Торговля и общественное питание; 10. Жилищное, социально - культурное строительство, градостроительство; 11. Охрана общественного порядка; 12. Переработка твёрдых бытовых и промышленных отходов; 13. Обеспечение занятности и социальная поддержка населения; 14. Ритуальные услуги; 15. Транспорт, связь и телекоммуникации; 16. Охрана памятников: 17. Развитие физкультуры и спорта; 18. Охрана окружающей среды; 19. Муниципальная служба, СМИ и информационная безопасность; 20. Пожарная безопасность Территория МО, как объект управления Территория МО – это земли таксономических единиц (городов, поселков, регионов, округов), прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны (зоны отдыха), земли, необходимые для развития поселений. Вопросы установления и изменения границ территории решаются представительным органом МСУ самостоятельно с учетом мнения населения, исторических событий, экономического, природного, экологического, демографического и социально-культурного факторов. Эти вопросы могут так же решаться по инициативе органов государственной власти субъектов РФ. Городская черта (граница) – это линия ограничения территорий, которые обеспечивают социально-воспроизводственный цикл жизнедеятельности населения, комплексное развитие населенного пункта Организовать управление территорией - значит обеспечить регулирование деятельности в различных сферах общественной и хозяйственной жизни, решать проблему формирования структуры городской экономики, проблемы местной промышленности и сельского хозяйства, проблемы управления муниципальной собственностью, обеспечения общественного порядка и безопасности, социального обслуживания и повышения образовательного и культурного уровня населения. 3. Понятие и классификация муниципальных образований. Поселение - это место где компактно, на определенной ограниченной территории проживают люди. Согласно статье 2 закона 131-ФЗ, термин поселение относится к городским или сельским поселениям. Муниципальные образования (МО) - это городское или сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения или иная населенная территория, в пределах которой осуществляется МСУ, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы МСУ. Закон 131-ФЗ определяет муниципальное образование, как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Кроме этого законом вводится понятие межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений. Классификация муниципальных образований с точки зрения специфики хозяйственной жизни и решения социальных вопросов представлена на рис. 1. Поселенческие МО - города и поселки, сельские населенные пункты, где есть собственная производственная и социальная инфраструктура. В монофункциональных МО есть, как правило, одно или несколько градообразующих предприятий, принадлежащих к одной отрасли. Во многофункциональных МО есть предприятия разных отраслей. Производственная группа – города - заводы, созданные, как правило, в эпоху индустриализации. Рис. 1 Классификация муниципальных образований Бюджетная группа - МО, где большая часть жителей работает в бюджетных организациях (ЗАТО (закрытое административно - территориальные образования), наукограды, города - гарнизоны, приграничные города). Территориально – поселенческие МО - сельские районы, округа, состоящие из нескольких поселений, объединенные общим хозяйственным интересом, производственной и социальной инфраструктурой. Территориальные МО - МО, где специфика хозяйственной жизни исключает поселения ввиду ведения хуторского хозяйства или кочевого образа жизни. Критерии систематизации МО: 1. Количество населения. 2. Величина территории. 3. Правовой статус МО, что определяет различия в объеме предметов ведения и возможности реализации полномочий. 4. Форма организации хозяйственной жизни и специфика решения социальных вопросов. 5. Единство инфраструктуры МХ. Классификация МО с точки зрения правового статуса (согласно статье 2 закона 131 - ФЗ): Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В Москве существует 146 внутригородских муниципальных образований (125 муниципальных округов и 21 поселение), в Санкт-Петербурге — 111. С 2006 года все внутригородские муниципальные образования в других городах прекратили существование. 4. Город, как объект управления. а) Особенности урбанизации в XX – XXI веке Урбанизация – это : 1. Процесс сосредоточения населения и экономической жизни в крупных городах; 2. Распространение городского образа жизни. Урбанизация в России началась только в середине 19 века в связи с развитием промышленности, транспорта и торговли, отменой крепостного права и массовой миграцией сельских жителей в города. На современном этапе урбанизация, осуществляется на фоне таких процессов, как: 1. Переход от индустриальной к постиндустриальной стадии и формирование инновационной экономики (это ведет к изменению структуры экономики города); 2. Транснационализация, то есть увеличение степени влияния ТНК на развитие территории и конкуренция городов за привлечение инвестиций и размещение штаб - квартир и производственных подразделений ТНК на своей территории; 3. Интернационализация, то есть развитие международных связей в самых разных сферах. В частности, осуществляется активный обмен преподавателями и студентами ведущими российскими и зарубежными ВУЗами; осуществляется обмен менеджерами, технологиями; развивается научно-техническое сотрудничество; развиваются связи между городами; 4. Регионализация - это развитие связей преимущественно с соседними регионами; 5. Интеграция - формирования агломераций, ассоциаций, союзов городов; 6. Глобализация - развитие конкуренции городов на глобальном уровне, повышение роли наднациональных институтов в сфере решения экологических, экономических, социальных проблем и проблем безопасности. Особенностями современной урбанизации являются: 1. Изменение функций городов и структуры городской экономики; 2. Изменение приоритетов и направлений развития; 3. Изменение роли инфраструктуры; 4. Изменение направления инвестиционных потоков; 5. Усиление неравномерности развития городов; 6. Конкуренция городов; 7. Упадок монофункциональных промышленных центров; 8. Дезурбанизация промышленности (вывод крупных промышленных предприятий за пределы городской черты мегаполисов); 9. Дезиндустриализация городов - изменение структуры городской экономики в связи с переходом к постиндустриальной ступени развития; 10. Развитие систем городов (экспансия мегаполисов); 11. Концентрация социально - экономических проблем на ограниченной территории. б) Типология городов Город является наиболее распространенной формой компактного проживания населения. На начало 2002 года в городах проживало 73% населения России. В разных странах используются различные критерии определения города - численность населения, плотность населения или застройки, преобладающий тип занятий населения, исторически сложившийся статус города и другие. По устоявшейся в настоящее время классификации в зависимости от численности населения города РФ делятся на следующие категории (таблица 2): Категории городов в зависимости от численности населения Таблица 2 Категория городов Численность населения, тыс.чел. крупнейшие свыше 1000 крупные от 500 до 1000 большие от 100 до 500 средние от 50 до 100 малые до 50 Более 70% всех городов составляют малые города. В настоящее время в России насчитывается 759 городов данной категории. По мнению А.Г.Гранберга, можно выделить следующие группы городов: средние города (от 50 до 100 тыс. чел.); полусредние (от 20 до 50 тыс. чел.); малые - от 10 до 20 тыс. человек. За последние десятилетия в мире определилась тенденция увеличения численности больших городов. За это время возникло 3/4 всех городов-миллионеров. Особенно быстро они появляются в странах с низким уровнем жизни сельского населения. За счет сельских жителей, стремящихся улучшить условия проживания, увеличились следующие города: Сан-Паулу в Бразилии — в три раза; Сантьяго в Чили — на 800 тыс. чел., Каракас в Венесуэле— в пять раз. Некоторые города, хаотически, стихийно увеличиваясь, срастаются, формируя агломерации — супергорода2. Согласно международной классификации, различают следующие типы крупных городов: метрополисы, мегаполисы, мегалополисы, мировые города, международные города. Метрополисы – это города - центры деловой и культурной жизни (города-столицы или административные центры крупной территории с численностью населения несколько сотен тысяч человек). Метрополисы имеют общенациональное значение по совокупности выполняемых функций. Пример: Лион - третий по величине город Франции. Центр быстрорастущей агломерации, за счёт которой происходит формирование Большого Лиона. Население Лиона 527,8 тыс. человек; в агломерации – 1200 тыс. жителей (с 1969 года), 1 648 216 жителей (на 1999). Лион - крупный транспортный узел, речной порт (грузооборот 1,6 млн. т в 1968); есть аэродром Брон (к востоку от Лиона). Через Лион (под городом построен туннель) проходит автострада и скоростная железнодорожная магистраль «Север-Юг». Лион - центр экономического района Рона-Альпы. Лион является связующим звеном двух агломерационных зон: «голубого пояса» (Лондон — Брюссель — Париж — Лион — Женева) и средиземноморской (Барселона — Марсель — Неаполь). Межкоммуниальное объединение Большой Лион (департамент Рона, регион Рона-Альпы) является агломерацией 55 коммун, крупнейшими из которых являются города Лион (527,8 тыс. жителей) и Виллербан (120 тыс.); еще 15 городов с населением от 10 до 60 тыс. жителей и более мелкие поселения (минимальное население 735 жителей). Создано в 1960 — первым в стране. Общая численность 1,2 млн. жителей3. Мегаполисы – это крупнейшие города или тесно связанные агломерации близко расположенных городов с численностью населения более 1 миллиона человек (например, Челябинск). Мегалополисы - это зоны с высоким уровнем пространственной организации экономической жизни (крупнейшие города, связанные железными и автомобильными дорогами, вдоль которых расположены малые и средние города, формирующие в совокупности гигантские поселения ленточного типа). Мегалополисы образуют сросшиеся агломерации. Всего в мире насчитывается шесть мегалополисов: США - 3 (Сан-Сан, Чипитс, Босваш), Япония (Токайдо), Европа (Английский, Прирейнский).   Формирование мегалополисов в США началось во второй половине XX века. Сейчас в стране мегалополисов три: Северо - Восточный, Приозерный и Калифорнийский. Первый из них, протягивающийся от Бостона до Вашингтона, сокращенно называют "Босваш", второй, расположенный между Чикаго и Питтсбургом, - "Чипитс", а третий (Сан-Франциско - Сан-Диего) - "Сан-сан". Зона Токайдо (Япония), объединяет Большой Токио (8 префектур4) и Большой Осака (3 префектуры). Численность населения 55 млн. человек. Высокоскоростная линия Токайдо Синкансен является главной транспортной артерией между городами Токио и Осака, по которой компания Central Japan Railway перевозит в среднем 370 тыс. пассажиров в сутки. Показатели, характеризующие мегалополисы отражены в таблице 3. Некоторые данные о мегалополисах в развитых странах мира5 Таблица 3 Наименование мегалополисов Главные центры мегалополисов Коли-чество агломе-раций Пло-щадь, тыс. км2 Насе-ление, млн. чел. Плот-ность, чел. на км2 Протя-женность главной оси, км Северо-Восточный (Босваш) Балтимор, Бостон, Вашингтон, Нью-Йорк, Филадельфия 40 170 50 295 1000 Приозерный (Чипиттс) Детройт, Кливленд, Питтсбург, Чикаго 35 160 35 220 900 Калифорнийский (Сан-Сан) Лос-Анджелес, Сан-Диего, Сан-Франциско 15 100 18 180 800 Токайдо Иокогама, Кавасаки, Киото, Кобе, Осака, Нагоя, Токио 20 70 55 780 700 Английский Бирмингем, Ливерпуль, Лондон, Манчестер 30 60 30 500 400 Рейнский Ранштадт, Рейн-Рур, Рур-Майн 30 60 30 500 500 Мировые города - города, имеющие зоны влияния в масштабах всего мира. В них располагаются крупнейшие финансовые центры, транспортные узлы, культурные центры, есть развитая инфраструктура для бизнеса. 2/3 сделок на мировых рынках определяются решениями, принятыми в этих городах. Примеры: Нью-Йорк, Лондон. В России на статус мирового города претендуют Москва, Санкт-Петербург и Екатеринбург. Международные (континентальные) города – центры, сформировавшиеся в рамках процесса интернационализации городов и имеющие зону влияния в масштабах региона. Пример: Москва, Париж, Сингапур, Мехико, Рио-де-Жанейро. Тема 2 Организационные основы местного самоуправления 1. Типы систем местного самоуправления и причины их разнообразия. 2. Модели системы местного самоуправления в России и за рубежом. 3. Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. 4. Состав, структура, полномочия и компетенция представительных и исполнительных, контрольных и иных органов местного самоуправления. Глава муниципального образования и сити-менеджер. 5. Муниципальная служба. 1 Типы систем местного самоуправления и причины их разнообразия. В мировой практике встречаются следующие разновидности муниципальных систем: 1. Инкорпорированные государственный механизм; 2. Отделенные от системы государственного управления; 3. Муниципальные системы, обладающие элементами государственной власти в сочетании с общественным самоуправлением. Причины разнообразия муниципальных систем и моделей, сложившихся в зарубежных странах: 1. Региональные различия в исторических, геополитических, социально-экономических, демографических, этнических, духовных и других характеристиках; 2. Наличие городских и сельских поселений с разной ресурсной базой; 3. На развитие моделей МСУ влияет уровень развития теории МУ и муниципального права. В частности, есть тория дуализма МУ рассматривает МСУ с одной стороны как часть системы государственного управления, а с другой - как систему общего управления. Существенное влияние на процессы реформирования МСУ и системы государственного управления оказали социал- реформистские концепции, которые описывают возможные траектории движения муниципальных систем от постепенных реформ к коренным качественным сдвигам, рациональной смене стратегии развития, а также структур и механизмов, обеспечивающих реализацию стратегии На современном этапе в России существенное влияние на формирование и развитие системы МСУ оказывает степень разработанности законов, регламентирующих деятельность органом МСУ. 6. Модели системы местного самоуправления в России и за рубежом. Англо-саксонская система МСУ. Англо-саксонская система имеет следующие особенности: 1. Четкое отделение системы МСУ от системы государственного управления; 2. Основной единицей МСУ являются приходы или общины, на территории которых проживают от 500 до 30.000 человек. Если население меньше 150 человек, то жители непосредственно на собраниях и сходах решают основные вопросы своей жизнедеятельности; при этом собрание выполняет функции представительного органа МСУ; а для выполнения исполнительно-распорядительных функций избирается поселковый староста. Такая модель называется «Староста-сход». В других случая формируется представительный и исполнительный орган МСУ 3. Представленные органы избираются поселением в ходе прямых всеобщих выборов сроком на 4 года. Состав членов совета ежегодно обновляется на треть. Из числа советников избирается председатель совета сроком на один год. 4. Исполнительно-распорядительные органы чаще всего формируются советом и подотчетны ему. В числе вопросов местного значения – управление полицией, пожарными и дорожными службами, попечение престарелых и др. 5. Сфера распространения – США, Великобритания, Канада, Австралия. Модели МСУ в рамках англо-саксонской системы 1. Слабый мэр-совет Мэр избирается из числа депутатов. Права мэра существенно ограничены. Слабость мэра заключается в том, что он подотчетен и подконтролен совету. Мэр не имеет права вето, права самостоятельно формировать администрацию. Назначение/освобождение от должности сотрудников администрации производится мэром только с согласия совета. Досрочное прекращение деятельности мэра осуществляется советом по собственной инициативе или по инициативе населения. Мэр выполняет представительские и оперативно - исполнительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления в хозяйственных вопросах, а также в вопросах назначения на должности. 2. Сильный мэр-совет Мэр и совет избираются всем населением. Мэр обладает правом отлагательного вето на решение совета. Вето может быть преодолено квалифицированным большинством голосов членов советов. Мэр самостоятельно формирует местную администрацию, руководит её деятельностью, организует работу совета, подписывает акты, принимаемые советом, председательствует на его заседаниях. Мэр выполняет представительские функции, участвует в формировании местного бюджета, отчитывается об использовании средств бюджета на цели развития МО. Досрочное освобождение полномочий мэра происходит только по решению местного референдума. 3. Совет-управляющий Модель совет-управляющий отражает стремление к профессионализму и устранению нарушений, к росту результативности, эффективности органов МСУ. Должность мэра не предусматривается. Руководство деятельностью совета осуществляется избираемым из числа депутатов председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего (сити-менеджера) который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает/увольняет должностных лиц. Сити – менеджер - профессионал в сфере public administration. Управляющий является политически нейтральной фигурой, он работает на контрактной основе. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта. Недостаток модели состоит в ограниченной возможности населения влиять на политику, проводимую управляющим. 4. Городская комиссия (комиссионная модель) В модели городская комиссия отсутствует разделение власти на представительную и исполнительную. Модель основана на выборности ряда должностных лиц. Население избирает не депутатов, а руководителей структурных подразделений администрации (членов городского правительства), которые осуществляют представительные и исполнительные функции. Члены городского правительства управляют отдельными сферами МХ. Решения принимаются коллегиально. Недостатки - в бесконтрольности, возможном конфликте интересов между членами городского правительства, возможности принятия неэффективных решений при отсутствии опыта. 5. Комбинированная (сочетает элементы 2 и 3 моделей) Комбинированная модель объединяет преимущества 1 и 3 модели и позволяет преодолеть недостаток, характерный для модели совет -управляющий. Избиратели могут влиять на городскую политику, голосуя за или против мэра. Наличие профессионального управляющего способствует повышению эффективности работы органов МСУ. 6. Модель «Мэр-собрание» или «Староста-сход» характерна для малочисленных сельских муниципальных образований. Староста выполняет роль исполнительного органа, а собрание (сход) граждан – функции представительного органа. Староста не имеет права принимать решения без согласия представителей населения. Французская муниципальная система Особенности: - Сформировалась государством, где органы государственной власти сохраняют значительное влияние на органы МСУ. Сочетается прямое государственное управление на местах и МСУ. Агенты государственной администрации контролируют деятельность местных представительных органов и решают вопросы общего характера. - Есть жесткая вертикаль власти. - Доминирующей административно - территориальной единицей МСУ является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет. В компетенцию совета входит широкий круг вопросов за исключение тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра. Решение муниципального совета, принятые в пределах его компетенции приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в регионе и опубликованы. - Модель распространена в большинстве стран континентальной Европы, во франко-язычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Государство осуществляет свои полномочия в отношении МСУ через комиссара республики по региону и старшего казначея региона. Комиссар назначается декретом Правительства и подчиняется премьер-министру. Он обеспечивает реализацию политики государства в области социально - экономического развития и совершенствования территориального устройства. Отвечает за соблюдение национально - государственных интересов и законов. Руководит под эгидой соответствующих министерств службами гражданской администрации. Возглавляет административные комиссии, которые имеют отношение к внешнеполитическим и внешнеторговым службам государства. Старший казначей региона координирует деятельность казначеев отдельных департаментов. Комиссар республики обязан консультироваться с ним при разработке плана экономического и социального развития, решении вопросов о государственных инвестициях, при осуществлении политики экономической децентрализации. В странах с французской системой органы МСУ могут принимать участие в осуществление власти на национальном уровне. Смешанные модели сочетают элементы англо-саксонской и французской систем. Используются в Австралии, Японии и Германии. Германская система МСУ На формирование германской системы оказали существенное влияние следующие факторы: - Федеральное устройство. Конституция Германии предусматривает возможность для государственных органов отдельных земель право на определение принципов и направлений деятельности органов МСУ, на выбор конкретных организационных форм, на определение компетенции представительных и исполнительных органов. - Длительный период существования государственной раздробленности; - Неоднократные и постепенные реформы органов государственной власти и МСУ. Особенности: - Основной единицей МСУ является район, который объединяет общины с собственными интересами. Район является связующим звеном в системе государственной власти; - В Германии отчетливо проявляется тенденция к объединению МО, формированию крупных промышленных центров и городских агломераций; - Для более эффективного развития экономики и решения социальных проблем создаются городские и окружные союзы, они могут реализовывать программы по решению транспортных проблем, по развитию системы образования, по сохранению исторической преемственности территорий; - Система муниципальных органов включает представительные и исполнительные органы; - Минимальная численность общины, которая может формировать представительный орган составляет 200 человек. Во всех прочих случаях функции представительного органа выполняет собрание. - Численность избираемых советников - депутатов представительного органа составляет от 8-80 человек. Активное избирательно право предоставляется с 18 лет. Пассивное избирательное право - быть избранным - с 21 года.. Может вводиться ценз оседлости от 3х месяцев до 1 года. В отдельных землях предусмотрено участие в городских советах иностранных граждан. - Наличие 4 - х типов местной администрации. 1) Южно-германский совет. Бургомистр, избираемый население, возглавляет администрацию и является председателем общинного совета. 2) Неправильный магистрат - функционирует два коллегиальных органа представительный и исполнительный. 3) Бургомистр - Глава исполнительно-распорядительного органа Бургомистр - избирается советом и одновременно председательствует на его заседаниях. 4) Северо-германский совет - Глава местной администрации, избранный населением общины (общинный директор), исполняет свои функции под контролем совета и комитета по управлению. С учетом типа муниципальной администрации и характера взаимоотношений представительного и исполнительного органов выделяют 4 коммунальные модели: 1) Обер-бургомистр. Предполагает доминирующее положение избранного населением бургомистра. Он является председателем совета, может опротестовать или приостановить решение совета. 2) Совет - магистрат. Позиции Бургомистра также сильны, так как он избирается на 6 лет, а представительский орган - на 4 года. В коллегии магистрата работают почетные советники, осуществляющие деятельность на общественных началах. 3) Совет - общественный директор - Комитет по управлению. Комитет контролирует деятельность общественного директора. Работает на коллегиальных началах. Выполняет исполнительно - распорядительные функции по принятию решений. По основным вопросам местного значения решения принимает представительный орган (совет). 4) Собрание жителей – Бургомистр. Используется в сельских поселениях с небольшой численностью. Российская система местного самоуправления 1) Формы непосредственного участия населения в МСУ: • Выборы; • Референдумы; • Собрания (сходы); • Народная правотворческая инициатива; • Обращение граждан в органы МСУ; • Общественная экспертиза; • Общественные слушания. 2) территориальное общественное самоуправление. 3) участие в решении вопросов местного значения через органы МСУ и должностных лиц МСУ: • Представительный орган; • Исполнительный орган; • Выборное должностное лицо. Муниципальные выборы - это выборы представительных органов (депутатов, советников, должностных лиц МСУ). Выборы осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Референдум (в пер. с лат. - «то, что должно быть сообщено») - это голосование граждан по наиболее важным вопросам местного значения. В голосовании участвует только те, кто обладает избирательными правами. В зарубежной практике используется 2 вида референдумов: - обязательный; -факультативный. В последнем случае исследуется общее мнение. Плебисцит (от лат. «решение народа») - это всенародный опрос, голосование по наиболее важным для страны вопросам. Инициатором референдума может быть: 1. Представительный орган; 2. Группа депутатов (не менее 1/3); 3. Жители, обладающие избирательными правами (5-10% численности); 4. Глава МО. Решение о проведении референдума чаще всего принимает представительный орган, но в некоторый случаях такое решение может быть принято главой МО. Порядок проведения референдума (голосования) аналогичен порядку, предусмотренному для выборов. Собрание граждан проводится по мере необходимости в пределах дома, улицы, микрорайона, поселка или иной территориальной общины. Собрание может инициировать предложения о принятии нормативно – правовых актов МСУ, может обсуждать проекты решений органов МСУ и территориального общественного самоуправления. Жильцы могут принимать решения о добровольном принятии на себя обязательств по благоустройству территории, по сохранению жилого фонда. Территориальное общественное самоуправление (ТОС) - это форма самоорганизации граждан по месту совместного проживания для решения непосредственно или через избираемые ими органы ТОС вопросов местного значения. Компетенция органов ТОС определяется собранием, сходом или конференцией граждан. Органы ТОС могут добровольно принимать на себя обязанности, передаваемые органом МСУ: • - Обязанности по организации досуга населения; • - По воспитанию детей и молодежи; • - По сохранению и эксплуатации жилого и нежилого фонда, объектов социальной сферы; • - По охране окружающей среды; • - По содействию благотворительности и движению милосердия; • - По защите прав потребителей товаров и услуг, в том числе - по контролю за деятельностью управляющих компаний; • - По проведению общественных экспертиз и социологических исследований. Представительный орган МСУ может формироваться из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав и полномочия представительного органа определяется уставом МО в соответствии с федеральным законодательством. • Согласно закону, представительный орган МСУ может формироваться из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. • Численный состав и полномочия представительного органа определяется уставом МО в соответствии с федеральным законодательством. • Все решения принимаются коллегиально путем голосования. Основной формой работы являются заседания или сессии. • В малочисленных МО функции представительного органа может выполнять собрание жителей. К исключительной компетенции представительного органа относятся такие вопросы, как: - Принятие общеобязательных правил, - Утверждение бюджета и отчетов о его исполнении; - Утверждение планов и программ развития МО; - Установление местных налогов и сборов; - Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; - Контроль за деятельность органов и должностных лиц МСУ. Кроме вопросов, отнесенных к исключительной компетенции, представительный орган может решать множество других вопросов, которые входят в компетенцию МО соответствующего статуса. В Челябинске Председателем Думы является Глава города, деятельность которого обеспечивает референтура Главы города. Дума состоит из комиссий по бюджету и налогам, экономике, муниципальному имуществу и городской инфраструктуре; по социальной политике; по жилищно-коммунальному хозяйству, благоустройству и природопользованию; по местному самоуправлению и обеспечению безопасности жизнедеятельности населения. В комиссиях работают депутаты на освобождённой (председатели комиссий, секретарь Думы) или неосвобождённой основе (члены комиссий) – без отрыва от основной деятельности. В Думе действует Комитет по регламенту, депутатской этике и мандату. Деятельность Думы обеспечивают управления (организационно-правовое управление, управление информационно- аналитического обеспечения, управление документационного и материально-технического обеспечения), и отделы (бухгалтерия, сектор муниципальной службы и кадров, договорно-хозяйственный отдел). В управлениях и отделах работают муниципальные служащие. Уставом МО может быть предусмотрена должность главы МО - выборного должностного лица, возглавляющего и координирующего деятельность по осуществлению МСУ. Глава может быть избран населением непосредственно или депутатами из своего состава. Если глава избирается населением, он может входить в состав представительного органа, председательствовать на его заседаниях. Полномочия главы города заканчиваются в день вступления в должность вновь избранного главы города. В современных условиях органы местного самоуправления Челябинска строятся и действуют согласно «комбинированной» модели . Избранный депутатами городской Думы из своего состава Глава города выполняет представительские функции, координирует деятельность представительного и исполнительного органов местного самоуправления. Деятельностью Администрации (исполнительного органа) руководит наёмный профессиональный управляющий или сити-менеджер, избираемый на конкурсной основе. Администрация МО - это исполнительный орган МСУ, который функционирует на основе принципа единоначалия. В современных условиях исполнительный орган все чаще используют современные методы, технологии, инструменты управления (методы стратегического анализа факторов среды, реинжиниринг административных процессов, управление качеством муниципальных услуг, технология «одно окно», программно-целевой подход к управлению, проектный менеджмент и др.) В структуре местной администрации можно выделить 3 типа подразделений: - Отраслевые, которые отвечают за отдельные сферы муниципальной деятельности; - Функциональные, которые выполняют общие для всех задачи; - Обслуживающие или вспомогательные, которые обеспечивают работу самой администрации. Муниципальная служба - это деятельность на постоянной основе в органах МСУ на должностях, которые не являются выборными. Отличие статуса муниципальных служащих от статуса выборных должностных лиц показано в таблице 1. Деятельность муниципальных служащих регламентируется федеральным и региональным законодательством, уставом МО, стандартами деятельности, а также должностными регламентами и инструкциями. Закон представляет муниципальными служащим необходимые права и социальные гарантии. Однако в их деятельности есть ограничения. В частности муниципальные служащие не в праве заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической и научной и иной творческой деятельности. Муниципальные служащие и выборные должностные лица • Таблица 1 Выборные должностные лица Муниципальные служащие 1. Выбираются избирателями 1. Назначаются главой МО или другими должностными лицами, обязательно по конкурсу 2. Определяют общественные цели, утверждают муниципальные планы, программы и бюджет 2. Выбирают способы, пути и средства осуществления целей, реализуют планы, программы и бюджет 3. Критерии подбора - выборы на основе поддержки избирателей 3. Квалификация, опыт и профессионализм 4. Выбираются на определенный срок полномочий 4. Нанимаются на неопределенное время или на срок полномочий лица, деятельность, которого они обеспечивают 5. Могут представлять различные политические партии и объединения 5. Нанимаются и работают на неполитической основе Муниципальный служащий не может быть депутатом любого уровня или выборным должностным лицом, не может заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, не может получать от граждан и должностных лиц подарки, денежные вознаграждения, услуги, оплату командировок и развлечений в связи с выполнением должностных обязанностей. Не может участвовать в забастовках, создавать первичные структуры политических партий и других организаций, за исключение профсоюзов. Цель таких ограничений - препятствовать использованию служебного положения в корыстных целях. Тема 3 Экономическая основа муниципального управления 1. Содержание понятия и структура муниципального хозяйства Муниципальное управление можно рассматривать как управление муниципальным хозяйством. Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений разных форм собственности, осуществляющих на территории МО хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных и общественных потребностей населения. Коммунальное хозяйство – это совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности. Муниципальное хозяйство состоит из различных хозяйствующих субъектов, деятельность которых определяет и координирует соответствующий орган МСУ. Исходя из этого можно выделить три элемента в структуре муниципального хозяйства: • органы МСУ, осуществляющие нормативное и экономическое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов на территории МО, при этом целью такого регулирования является удовлетворение коллективных потребностей населения МО; • предприятия, учреждения и организации, находящиеся в муниципальной собственности. Взаимоотношения с органами МСУ этих хозяйствующих субъектов регламентируются ст.31 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Органы МСУ определяют цели, условия и порядок их деятельности; регулируют цены и тарифы на их продукцию, утверждают их уставы, назначают и увольняют их руководителей; • предприятия, учреждения и организации, не находящиеся в муниципальной собственности. Взаимоотношения с органами МСУ этих хозяйствующих субъектов регламентируются ст.32,33 Закона Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Эти статьи определяют договорный характер взаимоотношений, дают право органам МСУ координировать деятельность этих субъектов в комплексном социально-экономическом развитии территории МО, устанавливать ограничения на их деятельность. Органы МСУ решают вопросы местного значения посредством управления муниципальным хозяйством (муниципального управления). При этом из двойственности МСУ здесь также вытекают некоторые особенности. С одной стороны органы МСУ – это органы местной власти, их решения обязательны для всех хозяйствующих субъектов на территории МО, независимо от формы их собственности, независимо от того служит их деятельность удовлетворению коллективных потребностей, или нет. С другой стороны, как хозяйствующий субъект орган МСУ по-разному ведет себя по отношению к организациям, учреждениям и предприятиям, находящимся в муниципальной собственности, не находящимися в муниципальной собственности, но осуществляющих деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей, и просто не находящимися в муниципальной собственности. Орган МСУ является собственником первых, заинтересован в эффективной работе вторых и является органом власти для всех трех категорий хозяйствующих субъектов. Л.А.Велихов выделяет четыре модели муниципального хозяйства6: • муниципализация; • муниципально-подрядная и муниципально-рентная модели; • муниципально-концессионная; • концессия. Эти модели различаются по степени вмешательства органа МСУ в хозяйственную деятельность предприятия. Максимальное вмешательство, когда МСУ становится по существу собственником предприятия, предполагается при муниципализации, минимальное вмешательство предполагает концессия, когда МСУ на договорных условиях предоставляет частному лицу управлять предприятием. В мировой практике, как правило, используют одну из трёх моделей МХ: - коммунальная; - муниципально – рентная; - коммунально - рентная Коммунальная модель МХ характеризуется тем, что основная тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования. Основной ресурс – налоги с населения. Хозяйственную деятельность здесь ведут в основном частные предприятия (эта модель всего ближе к концессии в классификации Л.А.Велихова). Органы МСУ осуществляют как накопление, так и расходование ресурсов. Недостаток ресурсов может восполняться государством. Коммунально - рентная модель МХ предусматривает участие органов МСУ как в использовании ресурсов территории, так и в ее развитии. Кроме того, органам МСУ предоставлены ограниченные права в кредитной сфере и право ресурсной ренты (рента - доход собственника ограниченного ресурса, например, муниципальных земель). Налогообложение населения дополняется налогообложением производителей товаров и услуг. Органы МСУ могут облагать налогами (например, в виде ресурсной ренты) хозяйствующие субъекты. Муниципально - рентная модель МХ - основную тяжесть затрат по обслуживанию местного населения и решению вопросов местного значения несут органы МСУ, являющиеся полноценными хозяйствующими субъектами на своей территории. Эта модель соответствует муниципализации в классификации Л.А.Велихова. Факторы, влияющие на выбор модели МХ: 1. Объем компетенции органов МСУ, определяемый законодательством; 2. Наличие и характер ресурсов территории; 3. Наличие квалифицированных кадров в органах МСУ; 4. Налогоспособность населения. 2. Ресурсы МО - совокупность всех возможностей территории МО, распоряжение которыми отнесено к компетенции органов МСУ данного МО. Различают материальные и нематериальные ресурсы. К материальным ресурсам относятся: * природные ресурсы (земля, ее недра, водные объекты, леса и пр.); * производственные ресурсы (предприятия, иные производственные мощности); * финансовые ресурсы (бюджет, внебюджетные источники финансов); * организационные ресурсы (оргтехника, оргструктура и пр.); * кадровые ресурсы (квалифицированные служащие, инфраструктура подготовки и переподготовки кадров и пр.); * иные материальные ресурсы. Развитие территории, ее инвестиционная привлекательность во многом определяется наличием или отсутствием материальных ресурсов. К нематериальным ресурсам относятся прежде всего: * правовые ресурсы (объем полномочий, определенный законом); * интеллектуальные ресурсы; * иные нематериальные ресурсы. 3. Муниципальная собственность как объект управления Муниципальная собственность, наряду с местными финансами и имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органами МСУ, составляет экономическую основу МСУ. Муниципальная собственность – это имущество, принадлежащее на праве собственности МО. Одна часть этого имущества закрепляется за муниципальными предприятия и учреждениями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. Другая часть (средства местного бюджета и имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями) составляет муниципальную казну соответствующего МО. Субъекты муниципальной собственности – это органы МСУ и руководители муниципальных предприятий и учреждений. Объекты муниципальной собственности: – средства местного бюджета, - муниципальные внебюджетные фонды, - имущество органов МСУ, - муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, - муниципальные предприятия и учреждения, - муниципальные банки и другие финансово - кредитные организации, - муниципальные пакеты акций в уставном капитале корпораций - муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, - муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, - объекты инженерной инфраструктуры и внешнего благоустройства и другое движимое и недвижимое имущество. 4. Муниципальные финансы как объект управления Муниципальные финансы - это фонды денежных средств, используемые на цели экономического и социального развития МО. В структуре муниципальных финансов можно выделить: 1. Средства местного бюджета; 2. Средства субъектов хозяйствования: а) финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности; б) финансовые ресурсы предприятий прочих форм собственности, используемые для финансирования социально-культурных и жилищно – коммунальных объектов. 3. Территориальные внебюджетные фонды, формированные из добровольных взносов предприятий и населения, а также за счет специальных сборов. Внебюджетные фонды чаще всего имеют целевое назначение.