Основы государственного и муниципального управления в современной России

ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ Конспект лекций Содержание Введение…………………………………………………………………………………3 Тематический план………………………………………………………………………4 Структура учебной дисциплины………………………………………………………..5 Содержание курса………………………………………………………………………..5 Тема 1. Теоретические основы государственного управления……………….5 Тема 2. Становление и формирование российской системы государственного управления………………………………………………………………………..7 Тема 3. Государственное устройство………….………………………………..9 Тема 4 Сравнительный анализ моделей государственного управления …….11 Тема 5. Типология, структура и методы государственного управления…….12 Тема 6. Система государственного управления в Российской Федерации……………………………………………………………………….13 Тема 7. Роль и функции органов государственной власти в Российской Федерации ……………………………………………………………………….14 Тема 8. Теория и методология местного самоуправления…………………………………………………………………15 Тема 9. Основные этапы развития местного самоуправления в России……………………………………………………………… …………. 17 Тема 10. Современный этап развития местного самоуправления в Российской Федерации …………………… …………………………………………………19 Тема 11. Зарубежные модели местного самоуправления: сравнительный анализ……………………………………………………………………………..20 Тема 12. Основные тенденции совершенствования государственного и муниципального управления……………………………………………………22 Литература……………………………………………………………………………… 23 Содержание курса Тема 1. Теоретические основы государственного управления Конспект 1. Теоретико-методологические и практические основы государственного управления. 2. Функции государственного управления в деятельности государственных органов. 3. Взаимосвязь и взаимозависимость государственного управления, экономики и социальной политики. 4. Социальная рыночная экономика и государственное управление. I. Государственное управление как научная теоретическая дисциплина и одновременно область практической деятельности сориентирована на решение проблем государственной организации и регулирования общественной жизни. В современный период речь идет о создании общественного строя, отвечающего строгим критериям постиндустриального, информационного общества. На формирование этого и должно быть направлено по большому счету государственное управление. А это предполагает, в свою очередь, упрочение государства, развитие демократических и вместе с тем эффективных форм государственного управления, следования принципам правового государства, закрепляющего фундаментальные права и основные свободы человека. При рассмотрении такого сложного государственного института, каковым является государственное управление, необходимо определить теоретическое содержание такого понятия как «управление». В самом общем виде – Управление – это целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Управление – это свойство, присущее любой социальной системе. В свою очередь, системность является ключевой характеристикой любой социальной организации. Система – это упорядоченное множество элементов, взаимосвязанных, взаимозависимых и образующих некоторое целостное единство. Следует отметить, что каждой системе присуще такое свойство, как целеполагание. Формирование каждой системы происходит с какой-либо целью. Этой цели система пытается достичь в процессе своего функционирования. Государственное управление реализуется в среде социальных систем. Социальная система – это структурный элемент социальной действительности, целостное образование, в качестве элементов которого выступают люди (социальные группы), связи и взаимодействия между ними. Отличительными чертами социальной системы являются : - иерархия статусов элементов; - наличие механизмов самоуправления; - самосознание субъектов и объектов управления; - наличие системы ценностей и морально-этических установок. Понятие государственного управления. Государственное управление – это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей с целью проведения государственной политики. Специфика государственного управления как социальной системы определяется его основной функцией, заключающейся в том, что общество наделяет государство властью, которая дает возможность эффективно организовывать жизнедеятельность на данном пространстве. Государственное управление, являясь социальной системой, обладает всеми существенными свойствами социальных систем, к которым относятся: 1. Максимальный индетерминизм. В социальных системах максимальное значение приобретает субъективный элемент, отчего их поведение становится лишь ограниченно предсказуемым. 2. Целенаправленность. Люди, как правило, нацелены на достижение каких-либо собственных целей; в социальной системе из этих частных целей формируется некая интегративная общая цель, на достижение которой и ориентирована система. 3. Организованность. Цель подразумевает ориентированность на ее достижение, что требует организации деятельности всех включенных в систему индивидов и их четкой иерархии. 4. Стремление к самосохранению. Любая система стремится сохранить собственную целостность, ибо только таким образом входящие в нее люди могут достичь стоящей перед ними общей цели. В государственном управлении условно выделяют три взаимодействующие системы: управляющая система (субъект управления), управляемая система (объект управления) и система взаимодействия (обеспечивает субъектно-объектную и объектно-субъектную взаимосвязь). Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория, экономическая система. (С.21). Системный характер государственного управления заключается также в том, что оно обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных процессов и отношений. Система государственного управления включает следующие составляющие (подсистемы): 1) институциональную – через утверждение социально-экономических, политических и гражданских институтов, необходимых при решении государственных вопросов, для распределения властных полномочий; 2) регулятивную – через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов; 3) целеполагающую – через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ; 4) функциональную – через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей; 5) идеологическую – через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства. Соотношение понятий власть и управление: В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудия. Власть определяет порядок и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами. В системе государственного управления власть реализуется через форму правления. Управление, будучи производным от власти, выражает комплекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально-экономических и политических процессов. Оно, управление, воплощается в характере государственного вмешательства в экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институтов гражданского общества и пр. Составным элементом государственной системы управления является политический режим. Территориальные условия и управление: На характер системы государственного управления оказывают влияние пространственные особенности территории государства. От этого зависит большее или меньшее число управленческих уровней по территориальным образованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую площадь. Важнейшим средством ассимиляции территориальных особенностей в характер системы государственного управления является форма государственного устройства. Экономическая система и управление: Экономическая система государства служит функциональной подсистемой государственного управления. Особенности экономической системы государства отражает избранная государством хозяйственная модель (форма хозяйствования). Термин «государственное управление» применяется также к отрасли знаний, характеризует научную, теоретическую дисциплину. Как отрасль знаний государственное управление изучает институты, органы, явления, способы, процессы государственного управления как области практической деятельности, разрабатывает предложения по совершенствованию государственного управления. Наука и учебная дисциплина «Система государственного и муниципального управления» отвечает на вопросы: 1) как осуществляется управление государством; 2) кто и на каком основании осуществляет управление государством; 3) как происходит процесс реализации управленческих решений, принятых высшими органами власти; 4) как осуществляется взаимодействие между государством, обществом и отдельной личностью и др. Соответственно предмет науки «Система государственного и муниципального управления» включает такие важнейшие области исследования: - государство как публично-правовой институт; - система органов государственной власти; - организация системы местного самоуправления; - государственная служба; - муниципальная служба; - административная реформа; - иные вопросы. Субъект и объект государственного управления. Субъектом государственного управления выступает государство, прежде всего благодаря существованию в нем государственного аппарата, законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры. Объект государственного управления – общество в целом и составляющая его система общественных отношений (социальные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации и их деятельность). Системный характер государственного управления не может быть сведен к простому воздействию первого на второй. Субъект управления сам включен в систему отношений, а потому развивается вместе с объектом, окликаясь на его трансформацию (в этом и заключено значение обратных связей в системе). Обратные связи в системе государственного управления являются по преимуществу информационными. Субъект управления при помощи обратной связи реагирует на нежелательный результат и корректирует свою управленческую стратегию и тактику. Принципиальной характеристикой системы государственного управления является управленческая гибкость субъекта управления, его способность адекватно реагировать на информационное воздействие обратных связей. Недостаточная гибкость чревата бюрократизмом и авторитаризмом, тяготением к административно-командному стилю управления, излишняя же гибкость может обернуться анархией и потерей управляемости. Эффективное воздействие со стороны субъекта управления может быть только в том случае, если субъект управления владеет адекватной информацией о процессах, происходящих в объекте, и о реакции объекта на его управляющее воздействие. Иначе управляющее воздействие начинает приводить к нежелательным с точки зрения субъекта последствиям. Таким образом, обобщая сказанное, государственное управление – это систематическое, целенаправленное, опирающееся на власть воздействие государства и его институтов на людей, процессы и отношения, возникающие в человеческом обществе, для их упорядочения, сохранения и преобразования. Государственное управление всегда носит целенаправленный характер. Цель управления представляет собой желательное для управляющего субъекта состояние управляемого объекта, которого субъект стремится достичь в процессе управления. Цель государственного управления заключается в создании оптимальных условий для достижения определенного состояния общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития. В Российской Федерации стратегической целью государственной обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В действительности цель государственного управления выявляется через реальную практику функционирования государственно-управленческой системы. 2. Функции государственного управления в деятельности государственных органов. Функция – это вид деятельности, обязательный для сохранения системы. Социальное назначение государства состоит в обеспечении целостности общества, создании для всех социальных групп возможности осуществлять свою жизнедеятельность в рамках единой социальной системы. Функции определяют не цели государства, а главные направления его деятельности, через которые эти цели достигаются. Каждая функция характеризуется предметом (областью общественной жизни, на которую направлена деятельность государства), содержанием (конкретными действиями для достижения определенных целей), формами и методами (способами осуществления функций). По направленности деятельности государства функции подразделяются на внешние и внутренние. В свою очередь последние в зависимости от сфер общественной жизни классифицируются на экономические, социально-политические и идеологические. Функциональная специализация основана на специфических видах управленческой деятельности, или функциях управления. При рассмотрении вопроса о функциях государственного управления необходимо четко различать функции государства и функции государственного управления. Функции государства вытекают из необходимости сохранения суверенитета, а также защиты и развития существующей политической, экономической и социальной системы. Функции государства: - политическая функция; - экономическая функция; - социальная функция; - оборонительная функция. Функции государственного управления: 1. Функция организации 2. Функция планирования 3. Функция прогнозирования 4. Функция мотивации 5. Функция регулирования 6. Функция контроля 7. Функция бюджетирования III. Схемы: Плановой экономики Рыночной экономики Смешанной экономики IV. Cхемы: Монетаристкой экономической теории Кейнсианой экономической теории следует иметь в виду два основных существующих концептуальных подхода в мировой экономической теории и практике, к развитию экономики. Первый подход связан с классической экономической школой, идущей от учения Адама Смита. Современным выражением классической экономической теории является такое теоретическое направление как монетаризм (автор М. Фридмен (США)). Второй подход связан с кейнсианской экономической школой, основателем которой является Дж. Кейнс (Великобритания)). Именно по рецептам кейнсианской экономической школы США выходили из Великой американской депрессии. Суть первого монетаристского подхода можно выразить так называемой формулой Фишера (уравнение обмена): М * V = Р * O где М – объем денежной массы в стране; V – скорость оборота денег в обращении; Р – средний уровень цен в стране; О – объем товаров и услуг, произведенных в стране за год в физическом выражении. Суть второго, кейнсианского подхода можно выразить основным кейнсианским уравнением: АD=C+G+I+Xn где АD – совокупный спрос в стране С – личные потребительские расходы; G – государственные расходы; I – инвестиционные расходы; Хn – чистый экспорт (расходы иностранцев). Первый, монетаристский подход, зарекомендовал себя с положительной стороны, но в странах со стабильной экономикой. В странах же, где нестабильна экономическая ситуация, к таким, несомненно, относится и Россия, скорость обращения денег в старен также нестабильна, что не может не сказаться на результативности всей формулы уравнения. Второй, кейнсианский подход, на наш взгляд, более подходящий для российской экономики, выходящей из экономического кризиса. Поскольку рост совокупного спроса (AD), а за ним и совокупного предложения, напрямую зависит от составляющих совокупный спрос расходов – личных потребительских (С); государственных (G); инвестиционных (I); иностранных (Хn). План семинарского занятия 1. Теоретико-методологические и практические основы государственного управления 2. Основные виды управления и их характеристика 3. Характеристика объекта и предмета основ государственного и муниципального управления 4. Основные субъекты государственного управления 5. Основные сферы жизнедеятельности общества как объекты управления 6. Функции государственного управления их реализация в практической деятельности государственных органов 7. Социальная рыночная экономика 8. Взаимосвязь и взаимозависимость экономики и государственного управления Темы докладов и рефератов 1. Сущность государственной экономической политики в современной России 2. Задачи современной государственной экономической и социальной политики и пути их решения 3. Основные приоритеты современной государственной экономической и социальной политики в России 4. Основные тенденции развития государственного управления в России 5. Механизмы реализации экономической и социальной политики 6. Государственное управление и концепция социального государства Задание для самостоятельной работы 1. Составить краткую аналитическую записку о качестве выполнения государственными органами основных функций государственного управления. Основная литература 1. Конституция Российской Федерации. М. 1993. Конституция Российской Федерации 2. Европейская хартия местного самоуправления 3. Гражданский кодекс Российской Федерации 4. Налоговый кодекс Российской Федерации 5. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. 6. О системе государственной службы Российской Федерации: ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. 7. О государственной гражданской службе Российской Федерации: ФЗ от 27 июля 2004 г. № -ФЗ. 8. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ. 9. О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований: ФЗ от 24 декабря 2004 г. № 122 – ФЗ. 10. О муниципальной службе в РФ: ФЗ от 2 марта 2007 г. № 25 – ФЗ. 11. Атаманчук Г.В. Государственное управление. М., 2006. 12. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления. СПб. 2005. 13. Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005. 14. Добрынин Н.М. Теория и практика государственного управления. Новосибирск, 2006. 15. Маршалова А.С. Система государственного и муниципального управления. М., 2009. 16. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М., 2008. 17. Одинцов А.А. Государственное и муниципальное управление. М., 2007. 18. Государственное управление в России. /Под ред. А.Н. Марковой. М., 2002. 19. Васильев В.П. Государственное управление. М., 2010. 20. Васильев В.И. Местное самоуправление М., 1999. 21. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Ростов н/Д. 2000. Дополнительная литература 1. Социальная политика: учебник /Под общ. ред. Н.А. Волгина. М., 2006. 2. Гонтмахер Е.Ш. Социальная политика в России: уроки 90-х. М.,2000. 3. Львов Д.С. Социальная доктрина России //Уровень жизни населения регионов России. 2005. № 8 – 9. 4. Албегова И.Ф., Янкевич Г.А. Социальная политика. Ярославль, 2004. 5. Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник для вузов /Под общ. ред. Кушлина В.И., Волгина Н.А. М., 2000. 6. Ракитский Б.В. Концепция социальной политики для современной России. М., 2000. 7. Социальная политика: парадигмы и приоритеты /Под ред. В.И. Жукова. М., 2000. 8. Холостова Е.И. Социальная политика. М., 2000. 9. Горшков М.К. Российское общество в условиях трансформации: мифы и реальность (социологический анализ). 1992 – 2002 гг. М., 2003. 10. Верховин В.И., Зубков В.И. Экономическая социология. М., 2002. 11. Шишкин С.В. Экономика социальной сферы. М., 2003. 12. Управление социально-экономическим развитием России: концепции, цели, механизмы / Д.С. Львов, А.Г. Поршнев. М., 2002. 13. Смирнов С.Н., Сидорина Т.Ю. Социальная политика. М., 2004. 14. Уфимцев В.В. Управление социальными процессами (социально-экономический и социально-политический аспекты). Екатеринбург, 2008. 15. Государственная экономическая политика и экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике./ В.Я. Якунин, С.С. Сулакшин и др. М., 2008. 16. Экономическая и социальная политика (социальный блок) // Под ред. Н.А. Волгина, А.М. Бабича. М., 2009. 17. Зерчанинова Т.Е. Исследование социально-экономических и политических процессов. Екатеринбург, 2005. 18. Федеральный Конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта Федерации» // Собрание законодательства РФ 2001 г. № 52 ст. 4916; 2005г. №45 ст.4581 19. Федеральный Конституционный закон «Об образование в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермятской автономного округа // Собрание законодательства РФ 2004 г. №19 ст.116 20. Федеральный Конституционный закон «Об образование в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа // Собрание законодательства РФ 2005г.№42 ст.4212 21. Федеральный закон « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ// Собрание законодательства РФ 2003г. №27 ст.2709; 2004 г. №50 ст. 4950; 2005г.№ 1 ст.25 22. Актуальные проблемы социальной политики в условиях перестройки. М., 1989. 23. Буржалов Ф. Современная социальная политика: между планом и рынком. М.,1996. 24. Волков В.И. Швеция – социально-экономическая модель. М., 1991. 25. Социальная политика и социальное реформирование. М., 1998. 26. Ламперт К. Социальная рыночная экономика. М., 1993. 27. Шаталин С.С. Социальные ресурсы и социальная политика. М., 1990. 28. Эрхард Л. Благосостояние для всех. М., 1995. 29. Рывкина Р.В. Драма перемен. М., 2001. 30. Уфимцев В.В. Социальное управление и политический режим: диалектика взаимодействия. Екатеринбург, 2002. 31. Регион. Проблемы планирования и управления / под ред. А.С. Новоселова. Новосибирск, 2002. Тема 2. Становление и формирование российской системы государственного управления 1. Институты управления у славян в догосударственный период и их характеристика. 2. Система управления в Древнерусском государстве. Роль вечевого собрания (вече) в принятии государственных управленческих решений. Основные социальные группы в Древнерусском государстве и их роль в управлении. Формы взаимоотношений социальных групп в процессе принятия управленческих решений. Социально-классовая структура и ее эволюция в Российском государстве. Основные подходы к анализу социально-классовой структуры современного российского общества. 3. Государственное управление в стратификационном российском обществе. Основные особенности формирования и модернизации российской системы государственного управления. Основные социальные и экономические условия, лежащие в основе российской системы управления. 4. Проблемы российских реформ и контрреформ в государственном управлении. План семинарского занятия 1. Основные институты системы управления славянского общества в догосударственный период 2. Исторические особенности модернизации российской системы управления 3. Основные подходы к анализу социально-классовой структуры российского общества и проблемы управления стратификационным обществом 4. Эволюция социально-классовой структуры дореволюционного, советского, российского общества и необходимость управления данными процессами 5. Особенности проведения экономической и социальной политики в стратификационном обществе 6. Дискуссия по вопросу: «Влияние культуры, исторических традиций общества на формирование отечественной системы управления» Темы докладов и рефератов 1. Демографическая ситуация и социальная политика в России 2. История и перспективы развития среднего класса в России 3. Миграционная политика и геополитические интересы России 4. Социальная структура российского общества и ее трансформация 5. Социальная стратификация и проблема существования «среднего» класса в России. Задание для самостоятельной работы Проведите краткий анализ государственного и муниципального управления на примере региона ((города), (района), (округа)). Основная литература 1. Конституция Российской Федерации. М. 1993. 2. Атаманчук Г.В. Государственное управление. М., 2006. 3. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления. СПб. 2005. 4. Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005. 5. Добрынин Н.М. Теория и практика государственного управления. Новосибирск, 2006. 6. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М., 2008. 7. Одинцов А.А. Государственное и муниципальное управление. М., 2007. 17. Государственное управление в России. /Под ред. А.Н. Марковой. М., 2002. 18. Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2005. 19. Зотов В.Б. Муниципальное управления. М., 2002. 20. Кавешникова Е.И. Государство и местное самоуправление в России. М., 2002. 21. Пикулькин А.В. Система государственного управления. М., 2000. Дополнительная литература 1. Карамзин Н. История России. М., 2001. 2. Елисеев Е.А. Система управления социальной сферой города: Вопросы теории и практики. Челябинск. 1997. 3. Мордачев В.Д. Занятость населения. Запад. Россия. Екатеринбург. 2005. 4. Рывкина Р.В. Драма перемен. М., 2001. 5. Уфимцев В.В. Социальное управление и политический режим: диалектика взаимодействия. Екатеринбург, 2002. Тема 3. Государственное устройство конспект 1. Понятие государства и государственного устройства. 2. Современное государство: общая характеристика и особенности функционирования. 3. Основные функции (общественно-значимые задачи) государства и государственных институтов. 4. Государственная служба в системе государственного управления I. Человеческое сообщество функционирует в рамках базовой общности, каковым является государство, определяющее существование всех остальных социальных общностей. Выяснение феномена государства позволяет выяснить сущность остальных социальных феноменов и осмыслить их сущность. Существуют разные классификации государств и различные их определения. Рассмотрим определение национального (суверенного) государства. Национальное (или суверенное) государство – это государство, которое «не позволяет принимать решения каким-либо силам за пределами себя самого». Национальное государство – понятие сравнительно молодое, оно явилось результатом мировоззренческого переосмысления основ властных отношений, существующих между людьми начиная с эпохи Нового времени. Идеология, лежащая в основе такого типа государств, была сформулирована исследователями того периода – Н. Макиавелли, Т. Гоббсом, Дж. Локком, Ш. Монтескье, Вольтером, Ж-Ж Руссо и др. Главной заслугой этих мыслителей было отвержение господствовавшей на протяжении всей предшествовавшей человеческой истории сакральной теории власти и обоснование новой – социальной – теории. М. Вебер характеризует национальное государство сочетанием трех базовых признаков: 1) правом на легитимное использование власти; 2) определенной территорией; 3) концентрацией власти в безличностных административных институтах. Согласно же сакральной теории власти государственная власть, как и всякая власть вообще, учреждается Богом, а потому сводима к его власти. Государь выступает представителем божественной власти в мирских делах, предстоятель церкви – в религиозных, глава семьи – в бытовых и т.д. Все уполномоченные имели в соответствующих областях абсолютную власть. Власть здесь связывается с конкретными личностями, а не с определенными административными институтами, поэтому эти личности не просто осуществляют власть, но могут передавать ее по наследству – как движимое и недвижимое имущество. В такой схеме отдельные государства были всего лишь самым верхним уровнем этой властной иерархии соподчиняющихся территорий и входящих в него земель. Власть в государстве считалась закрепленной за монархом, осененным Божьей милостью. Постепенно усиление удельной власти по отношению к центральной привело к феодальной раздробленности и единое государство существовало только номинально. Но перевес королевской власти привел к формированию абсолютизма и возникновению мощных феодальных монархий позднего Средневековья. Вместе с тем даже эти абсолютистские государства нельзя считать национальными (суверенными) в том смысле, в котором это принято в настоящее время, ибо суверенитетом в них обладало не само государство – это абстрактное понятие не было еще осмыслено, а суверен, человек, обладающий этой властью по праву рождения. «Государство – это Я» (Людовик XV). Даже в тех случаях, когда монархи выбирались собраниями панов, как это происходило в средневековой Польше, нельзя считать выборы проявлением суверенитета институционального, поскольку наследственные правители территорий государства выбирали себе «временного управляющего». После эпохи Возрождения авторитет церкви был подорван, а сословное общество пребывало в глубоком духовном кризисе. Постепенно консолидировались силы, желающие уничтожение абсолютизма и в то же время не испытывающие симпатий к феодальной раздробленности. Появился социальный заказ на новую социальную идеологию и в первую очередь на новую теорию обоснования власти, способной конкурировать с сакральной. Основой такой теории стала концепция «общественного договора». Согласно данной концепции «общественного договора» государственная власть не была установлена Богом, а сформировалась в сообществе людей, которые передали полномочия по управлению отдельным личностям. То есть договор отдельного суверена и Бога сменился договором между правительством и народом, а сам народ был признан источником суверенитета и легитимности. М. Вебер назвал такой тип власти легитимным. Понятие правового государства Правовое государство – это государство с конституционным режимом правления, реальным разделением властей, обладающее развитой и эффективной правовой системой и действительными механизмами социального контроля. Государственное устройство Отечественное государствоведение выработало общепринятую доктринальную модель описания формы государства, согласно которой отдельное государство может быть достаточно полно охарактеризовано путем определения существующей формы правления, господствующего в нем политического режима и государственного устройства. Форма правления – это комплексный конституционно-правовой институт, организация власти, характеризуемая ее формальным источником; структура и правовое положение высших органов государственной власти, а также установленный порядок взаимоотношений между ними. В настоящее время в мире существуют две основные формы правления – монархия и республика. Политический режим – это конкретное воплощение в жизнь системы методов и способов осуществления власти. Политический режим является важнейшей характеристикой государственного управления, так он определяет реальную практику взаимоотношения власти и общества. Государственное (политико-территориальное) устройство – это территориальная организация государственной власти, выраженная в совокупности принципов функционирования государства как целого, состоящего из территориально распределенных частей, принципов взаимоотношений центральных и местных органов власти и управления, а также механизмов их практической реализации. При характеристике государственного устройства страны следует обратить внимание на следующие аспекты: 1) административно-территориальное деление и количество уровней власти и управления в государстве; 2) распределение предметов ведения и полномочий по уровням публичного (государственного) управления; 3) механизм наделения и обмена полномочиями органов публичной власти и управления; 4) принципы отношений между органами публичной власти и управления. Таким образом, форма правления характеризует систему организации государственной власти и основы структурирования государственного аппарата, политический режим – взаимоотношения общества и государства, государственное устройство – территориальные аспекты государственного управления в стране. Виды государственного устройства Классическая теория права различает три формы государственного устройства: 1) конфедерация 2) федерация 3) унитарное государство Конфедерация – это форма политико-территориального объединения государств на основе общих целей для координации совместных действий. Федерация – это форма государственного устройства, подразумевающая деление государства на ряд политико-территориальных образований (субъектов федерации), политический и юридический статус которых предполагает их самостоятельность и независимость от центральных властей федеративного государства в вопросах, относимых к их компетенции. Федеративные государства по уровню централизации властных и управленческих функций можно классифицировать следующим образом: 1. Федерации с низким уровнем властной централизации (Канада, Германия, Бельгия, Российская Федерация в период с 1992 по 1999 г.) 2. Федерации с умеренным уровнем централизации (США, Швейцария) 3. Федерации с высоким уровнем централизации (Индия, Пакистан, Малайзия, Российская Федерация). Субсидиарность – принцип децентрализации властных полномочий, согласно которому каждый уровень публичной власти должен обладать теми полномочиями, которые он в состоянии исполнять. В современном мире более 190 независимых государств, в каждом из которых существует и своя система местного самоуправления. Но об этом в отдельной теме. II. В современный период в мире наиболее адекватный перечень систем государственного управления (политический режим) может выглядеть следующим образом; 1) либеральная демократия; 2) молодая демократия; 3) коммунизм; 4) национал-социализм; 5) авторитарный национализм; 6) военный авторитаризм; 7) исламский национализм; 8) абсолютизм. Либеральная демократия. К ним могут быть отнесены в мире около 80 государств, расположенных на севере и западе Европы, а также в Северной Америке. Либеральные демократические государства составляют 39% от общего числа государств и концентрируют около 86% валового национального продукта. Основные черты, характерные, для либерально-демократических государств: 4) очевидность конституционных форм правления 5) очевидность свободных выборов 6) активное участие в политической жизни более чем одной политической партии 7) очевидность контроля и баланса между тремя элементами власти: исполнительной, законодательной и судебной 8) очевидность независимого судебного права 9) очевидность защищенности личных свобод через конституцию и другие легальные гаранты 10) очевидная стабильность в либерально-демократическом правлении В государственных системах некоторых государств не все указанные черты присутствуют в полной мере. В отношении таких государств используется термин «частичная либеральная демократия». (Мексика, Сингапур, Малайзия, Египет; из-за фактического существования однопартийности и слабости оппозиционных партий). Молодая демократия Молодая демократия отличается от либеральной одним важным моментом – отсутствием стабильности политической системы. История таких государств не знает длительного периода существования демократии. Эти страны можно разделить на две группы: I группа: Страны, где демократические режимы возникли давно, но их развитие было прервано военными переворотами и диктатурами (Бангладеш, Пакистан, Гаити, Панама и т.д.) II группа: Страны, длительное время находившиеся под авторитарным правлением и только недавно стали демократическими (Россия и страны Восточной Европы и СНГ). Всего в мире около 70 государств можно отнести к молодым демократиям, причем многие из них следует называть демократическими только условно, так как положение в них значительно сложнее, чем даже при частичной либеральной демократии. В этом отношении молодые демократии можно разделить на четыре группы: 1) государства, которые движутся в направлении реальной демократизации, стремясь построить в обществе либеральную демократию (Болгария, Румыния, Словения, Словакию и т.д.) 2) государства, которые временно вышли из авторитарного состояния, но вновь к нему возвращаются (Тайвань, Гаити, Гана, Нигерия и т.д.) 3) государства, где свержение авторитаризма привело к примерному равновесию сил демократии и реванша, столкновение которых продолжается, отчего отдельные из этих государств иногда вынуждены отступать от норм демократии, чтобы избежать реставрации авторитарного режима. В целом их перспективы пока не определены. В эту группу входят Россия, бывшая Югославия, Индонезия, Замбия и т.д. 4) государства, где конституция лишь прикрывает близкий к авторитаризму режим, стремящийся нивелировать только нарождающуюся демократию (Йемен, Ангола, Бенин, Камерун и т.д.) Во многих государствах молодой демократии многопартийная система была введена недавно. И хотя там выборы стали демократичными, правящие партии, отожествляемые с властью, имеют явный перевес в виде государственного ресурса, доминирования в СМИ, преследования некоторых деятелей оппозиции и т.д. В этих случаях правящие партии до сих пор находятся у власти, так как инерция авторитарного прошлого работает против набирающей силу оппозиции. Последние десятилетия XX века были ознаменованы возникновением большого числа молодых демократий, но в более поздний период многие из них прекратили свое существование. Если в начальный период к молодым демократиям можно было отнести Беларусь и Казахстан, то теперь в них произошли политические изменения, позволяющие говорить о данных странах как о сложившихся авторитарных государствах. И все больше стран бывшего социалистического лагеря возвращаются на путь авторитаризма. Недемократические режимы Так называемых в западной трактовке Коммунистических государств осталось ограниченное количество. В Азии это Китай, Северная Корея, Лаос и Вьетнам, в Центральной Америке – это Куба. В коммунистических государствах проживает 24% мирового населения, но при этом они производят всего 3,4% мирового ВВП и имеют крайне высокий уровень милитаризации общества. Национал-социалистические государства До недавнего времени их насчитывалось восемь. Но не так давно правящий режим в Ираке был свергнут, но до сих пор не ясны его перспективы. Поэтому Ирак пока можно относить к данной группе государств. Кроме Ирака к этой группе государств относятся: Конго, Эритрея, Сенегал, Зимбабве, Ливия, Сирия, Тунис. В целом эти государства в некоторых чертах системы своего государственного управления очень близки коммунистическим, в частности, в них тоже существует однопартийная система. Но цель построения коммунистического общества отсутствует. Роль скрепляющей партию, общество, власть идеи является национализм, стремление построить процветающее национальное государство. Подобного рода националистическая идеология нуждается в сильном харизматическом лидере, поэтому партии национал-социалистических государств – это партии с ярко выраженным лидером, вокруг которого они строятся, в то время как партии коммунистических государств организуются главным образом вокруг идеи. В этом отношении национал-социалистические режимы более гибки в выборе пути своего развития, но и более нестабильны внутренне. Наиболее яркими харизматическими вождями современного национал-социализма являются Муамар Каддафи (Ливия), Роберт Мугабе (Зимбабве), Саддам Хусейн (бывший президент Ирака). В данных государствах признается, как правило, социалистическая ориентация развития общества, но реально партия старается противостоять увеличению своей зависимости от мирового сообщества, поскольку в этой зависимости харизматический лидер видит угрозу своему положению. Такие государства часто участвуют в локальных войнах против соседей, которые сами же и развязывают. Эти вооруженные конфликты служат цели сплочения нации вокруг правящей партии и идей национализма. Все это приводит к тому, что процент бюджета, выделяемого здесь на оборонные нужды, в среднем больше, чем даже в коммунистических государствах. В государствах с подобным типом режима живет 1% мирового населения, расположены они в основном на Ближнем Востоке и в Африке. Уровень соблюдения прав человека здесь низок, кроме того, отсутствует даже та минимальная степень развития демократии, которая существует в коммунистических государствах, где в последнее время усилилась тенденция к коллегиальному руководству. Страны авторитарного национализма Сближаются с национал-социалистическими в направленности на национальное процветание, но в них в качестве «врага» обозначается не мировое сообщество, а вполне определенные нации, которые и выступают главными объектами неприятия. Наиболее ярко авторитарный национализм проявлялся в фашистской Германии и, как считают некоторые исследователи, еще недавно такой режим существовал при президенте Слободане Милошевиче в Югославии. Возникновение части авторитарно-националистических режимов было связано с тем, что в момент становления этих государств в обществе существовали проблемы, созданные межъэтническими конфликтами. Так было в Таджикистане, Армении, Азербайджане, Руанде. К странам авторитарного национализма относятся: Азербайджан, Армения, Казахстан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Мальдивы, Джибути, Руанда, Уганда, Экваториальная Гвинея. Во многих из них имели место этнические чистки. Больше половины из этих государств образовалось на обломках бывшего Советского Союза и унаследовала сложившуюся в нем авторитарную систему правления. Но это правление не идет ни в какое сравнение с режимами Гитлера, Муссолини и т.д. Основные черты авторитарного национализма 1) единоличная или авторитарная коллективная харизматическая исполнительная власть 2) фактическое превосходство одной партии 3) ограничения в деятельности одной или всех политических партий 4) отсутствие законодательного органа, уравновешивающего власть исполнительного органа, либо присутствие законодательного органа, который по существу является слугой исполнительного. Правящая партия является лишь инструментом авторитаризма. Харизматический лидер государства не обладает достаточным авторитетом, чтобы обеспечить полное доминирование в обществе и иллюзию демократии. Авторитарно-националистические режимы сталкиваются с угрозой внутри страны, а потому вынуждены избегать либерализации власти, они стремятся контролировать управление напрямую, в том числе силовыми методами. Военно-авторитарные государства В данных странах власть сосредоточена в руках военных лидеров, которые навязывают свое управление обществу под разными популистскими лозунгами. Данный тип политического режима существует в восьми государствах: Мьянма, Бурунди, Гвинея-Бисау, Коморские Острова, Демократическая Республика Конго, Нигер, Сомали, Судан (3% мирового населения и самый низкий уровень ВВП, низкий уровень урбанизации и грамотности). Главным элементом политического господства в этих государствах является армия, хотя во многих их них не отменяются демократические процедуры. Военный авторитаризм сам по себе не стабилен, так как опирается на грубое насилие и не имеет оснований легитимности. Данный режим может аппелировать только к харизматическим качествам лидера. Некоторые из военно-авторитарных режимов возникли в периоды тяжелых гражданских конфликтов и кровопролитий. И они приостановили развитие негативных процессов в государстве, и есть опасность, что эти процессы вновь продолжатся, если военные уступят власть (Бурунди, Сомали). Исламский национализм В настоящее время существует только в одной стране – Иране. Но не так давно он существовал в Афганистане. Но, с другой стороны, не следует Афганистан причислять и к странам молодой демократии, так как смена политического режим там еще не завершена и сторонники исламского национализма продолжают оказывать сильное влияние на положение дел. В подобных государствах ислам выполняет сильнейшую политическую функцию. Стратегическое руководство в этих странах обеспечивают духовные лидеры в соответствии с шариатом (исламским сводом законов), а политика партий выработана в соответствии с Караном и шариатом видными религиозными деятелями. Конституционное доминирование норм шариата и религиозных лидеров в Иране обеспечивается при помощи нескольких важных механизмов, внедренных в систему политических выборов в стране: 1) шариат и Коран провозглашаются непререкаемыми основаниями государственного права; 2) в стране существует Попечительский совет мусульман-юристов из 12 человек, одобрению которого подлежат все законы, принятые парламентом; 3) совет экспертов из 83 чел. назначает религиозного лидера (неофициального главу государства, заверяющего решения правительства); 4) все кандидаты на выборные посты проходят процедуру одобрения религиозных лидеров, без чего их регистрация не может состояться. В Афганистане также существовали зачатки схемы, похожей на иранскую, с духовным лидером, корректирующим политику лидера светского в пределах норм шариата. В отличие от других недемократических режимов, об исламском национализме нельзя утверждать, что он либерализуется. Напротив, в мусульманских странах очевиден процесс усиления влияния духовных лидеров на политические процессы, что делает возможным расширение числа исламско-националистических государств. Абсолютизм Идеология абсолютизма возникла в Европе в средние века, когда в обществе сформировалась потребность в осмыслении основ государственной власти. Рамки традиционного общества в то время начали уже размываться, что привело к необходимости рационального объяснения существующих отношений власти. Именно тогда зародилась идеология абсолютизма, утверждавшая неправильность каких-либо ограничений естественного права монарха править вверенным ему народом. Законность власти обосновывалась правом рождения, что было нетрудно сделать, поскольку европейские монархии насчитывали уже много веков существования. В настоящее время существует 12 абсолютистских государств: Бруней, Бутан, Свазиленд, Бахрейн, Иордания, Катар, Кувейт, Объединенные Арабские Эмираты, Оман, Саудовская Аравия, Ватикан, Тонга. Характерные черты государств, основанных на абсолютизме: 1) отсутствие любой конституционной формы правления, способной противостоять исполнительной власти; 2) отказ то права формирования политических партий или других видов организованных групп; 3) формирование системы правления на основе клиентизма (поддержки, идущей от патронажа) или неопатримонализма (прав наследования). Данные государства сосредоточены в основном на Ближнем Востоке. В них проживает менее 1% мирового населения. Большинство абсолютистских государств находятся на низкой стадии экономического и социального развития. Однако в ближневосточных монархиях за счет богатств недр уровень жизни достаточно высок (эти государства входят в число 50 наиболее развитых стран мира). Высоки показатели дохода на душу населения, уровень урбанизации и затраты бюджета на оборону. В последнее время из числа абсолютистских государств вышли Марокко и Непал, в которых установились политические системы, допускающие некоторую степень народовластия. Сходные процессы наблюдаются в Бутане, Тонга, Иордании. Система управления абсолютистских государств состоит из назначаемых монархом чиновников, которые и занимают государственные должности. В отдельных абсолютистских государствах все ключевые должности распределены между членами семьи правящего монарха (Саудовская Аравия, Кувейт), в других существуют выборные органы, которые имеют право совещательного голоса и часть членов которых назначается монархом (Тонга). IV. Система государственной службы в государственном управлении Наряду с политической системой в структуру государственного управления входит и система государственной службы. Система государственной службы – это совокупность механизмов и норм, способов и методов, элементов и компетенций, обеспечивающих при их скоординированном взаимодействии реализацию поставленных целей и задач государственного управления. В Российской Федерации система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу, правоохранительную службу. Система государственной службы должна гарантировать эффективное исполнение решений избранной власти в рамках ее конституционных полномочий. Устойчивая система государственной службы обеспечивает плавный переход власти от одной политической группировки к другой с минимальными потерями для текущего управления. План семинарского занятия 1. Понятие государства и государственного устройства 2. Современное государство: общая характеристика и особенности функционирования 3. Государственная политика и ее влияние на различные сферы жизнедеятельности общества. 4. Основные функции государства и качество выполнения их государственными органами 5. Главные направления государственной стратегии в экономической и социальной сферах и их характеристика 6. Роль органов государственного управления в проведении современной экономической и социальной политики Темы докладов и рефератов 1. Концепция социального государства: сущность и критерии 2. Оценка эффективности социальной политики и ее использование при составлении социальных программ и проектов 3. Социальное обоснование экономических решений и его использование в социальном прогнозировании и моделировании 4. Программа социальных реформ: опыт реализации 5. Социологические опросы как основа для выработки экономической и социальной политики Задание для самостоятельной работы Составьте кроссворд по основным категориям и терминам курса основы государственного и муниципального управления (до 15 терминов). Тема 4. Сравнительный анализ моделей государственного управления конспект 1. Современное состояние государственного управления. Формы организации исполнительной власти. Тенденции роста государственного сектора в доле ВВП ведущих мировых держав. Основные субъекты государственного управления. Характерные черты государственного сектора в экономике современной России. 2. Законодательная власть и формы ее организации 3. Сравнительный анализ экономических моделей. Сравнительный анализ моделей управления социально-экономическими процессами. 3. Главные направления государственной стратегии в социально-трудовой сфере. Наиболее актуальные задачи, стоящие перед государством в решении социально-экономических проблем современного российского общества. 4.Основные компоненты экономических и социальных реформ в современной России. Проблемы управления рынком труда и социально-экономическими процессами. Основные модели социальной защиты населения; экономико-социальная модель, проблемно-социальная модель. I. Исполнительная власть государства ведает исполнением законов, принятых законодательной властью. Исполнительная власть всегда строится иерархически и обладает солидарной ответственностью. Подобное положение дел позволяет обеспечить вертикаль исполнительной власти и реальную управляемость обществом. Уровней исполнительной власти может быть много. Выделяют две важнейшие части исполнительной власти: 1) политические органы исполнительной власти 2) неполитические органы исполнительной власти Функционирование исполнительной власти весьма значительно зависит от ее формы. Основные формы исполнительной власти 1) парламентская 2) ограниченная президентская 3) дуалистическая 4) коммунистическая 5) неограниченная президентская 6) милитаристская 7) абсолютистская. Первые три формы характерны для демократических государств, остальные – для недемократических государств. Важной характеристикой функционирования исполнительной власти является организация взаимодействия между исполнительной и законодательной властью (разделение властей). 1) Государства, где деятельность исполнительной власти основана на разделении с законодательной ветвью власти (США) 2) Государства, в основе которых лежит принцип сотрудничества властей (Франция, Великобритания) 3) Государства, где наблюдается принцип смешения властей (авторитарные режимы) как противоположность разделения Важной чертой функционирования современной системы управления государством является усиление исполнительной власти. Органы исполнительной власти в большинстве современных государств разрабатывают 80-90% законопроектов. Это связано с возросшей технической сложностью законов. Другое проявление данной тенденции связано с тем, что подзаконные акты фактически имеют большее влияние на практику государственного управления, чем предшествующие им законы. В России такую роль играют указы Президента и постановления Правительства, а также многочисленные ведомственные акты, акты региональной и местной исполнительной власти. Таким образом, к исполнительной власти переходит и функция разработки законов и значительная часть собственно нормотворческих функций. Исполнительная власть в демократических государствах Парламентская форма организации исполнительной власти принята в 56 государствах, из которых 31 – конституционные монархии, а 25 – республики. Парламентскую форму называют еще вестминстерской моделью, поскольку она впервые она была создана в Великобритании. 29 государств, где принята эта форма, некогда входили в состав Британской империи, и данная форма в них обусловлена исторически. Данная форма способствует наиболее быстрому переходу общества к демократии, так как в ее рамках невозможно осуществлять диктаторское правление. Данная форма предпочтительна для небольших государств Основные черты парламентской формы организации исполнительной власти: 1. Полномочия главы государства четко отделены от полномочий главы правительства и от политических процессов в парламенте и в стране 2. Правительство формируется законодательным органом. Срок правления не ограничен, он определен расстановкой сил в парламенте 3. Лидер партии или каолиции назначается на должность премьер-министра главой государства с согласия большинства, после чего он по соглашению с партиями, вошедшими во властную коалицию, определяет кандидатуры членов будущего кабинета Существуют парламентские модели с двухпартийной системой, они наиболее стабильны и премьер-министры в них обладают значительными полномочиями. Многопартийные парламентские государства, наоборот, порождают слабые правительства и слабых премьер-министров, которые меняются чаще, чем проходят парламентские выборы. Существуют и однопартийные парламентские модели. Представляющие их страны в основном расположены в Азии. Ограниченная президентская форма организации исполнительной власти Данная форма преобладает в мире. Она существует в 72 государствах (США, Бразилия, Польша, Россия) Основные особенности данной формы 1. Президент исполняет свои полномочия в течение вполне определенного срока и совмещает функции главы государства и главы правительства 2. Президент может быть лишен своего статуса только посредством процедуры импичмента при нарушении конституции страны 3. Президент осуществляет руководство исполнительной властью при помощи подотчетного ему кабинета 4. Некоторые полномочия Президента ограничены законодательной властью Система ограниченной президентской власти характерна в большей степени для стран молодой демократии (46) и в меньшей – для стран с либерально-демократическим режимом (26). С 1988 по 1999 г. количество государств с парламентской формой правления увеличилось почти на четверть (с 43 до 56), в то время как число демократических президентских республик возросло почти вдвое (с 35 до 72) за счет стран, освободившихся от авторитаризма. Ограниченная президентская власть из-за сосредоточения в руках главы государства столь большого числа полномочий способна легко преобразоваться в один из типов авторитарных режимов. В то же время для больших государств с огромной территорией и высокой численностью населения ограниченная президентская форма организации власти предпочтительнее, чем парламентская. Дуалистическая форма организации исполнительной власти Существует в 17 государствах. Для нее характерно совмещение традиционно сильного президента (или монарха) с сильным премьер-министром, который обладает достаточной долей политической самостоятельности. (Франция, Финляндия, Португалия, Шри-Ланка, Чад, Ливан, Камбоджа). Глава государства избирается всенародно (в республике) или получает власть по наследству (в монархии), а процедура назначения премьер-министра строится по парламентской модели: он назначается президентом (монархом), но должен пройти процедуру утверждения в парламенте. Исполнительная власть в недемократических государствах Коммунистическая форма организации исполнительной власти Впервые была создана в СССР. В настоящее время существует в 5 государствах. В такой форме организации исполнительной власти правящая партия доминирует над государством. Заложенные в государственное управление демократические механизмы не работали. Жесткий централизм партийной власти обеспечивал тотальный контроль партии над всеми вопросами управления в СССР. И соответственно, полное подавление исполнительной властью власти законодательной. Неограниченная президентская форма организации исполнительной власти Такая форма существует в ряде государств с национал-социалистическим, авторитарно-националистическим и исламско-националистическим режимами. При такой форме определяющую роль в государстве играют национальные интересы, проводником которых и выступает национальный лидер. (Азербайджан, Таджикистан, Сирия, Ливия, Конго, Руанда, Экваториальная Гвинея, Эритрея, Мальдивы, Сенегал и т.д.). Главной отличительной чертой неограниченной президентской формы организации исполнительной власти является полное отсутствие реального политического выбора, альтернативы господствующему политическому курсу, причем курс этот не связан с господством определенной идеологии или традиции, а основан на доминировании в политической жизни страны одной личности, приспособившей под свою власть представления о национальном интересе, сложившемся в стране. Политические лидеры таких государств склонны избегать назначения на ключевые государственные посты сильных и харизматических лидеров, а посему реальное управление зачастую сталкивается с высоким уровнем некомпетентности управляющих высшего звена. Военная форма организации исполнительной власти Существует в восьми государствах: Бурунди, Гвинея-Бисау, Демократическая Республика Конго, Коморские Острова, Мьянма, Нигер, Сомали, Судан. Эта форма сходна с коммунистической тем, что в государственном управлении фактически складываются две параллельные структуры, которые это управление и осуществляют. Во многих государствах, находящихся под правлением военных, сохраняются формальные демократические институты. Абсолютистская форма организации исполнительной власти Характеризуется полным доминированием исполнительной власти и ее главы в политическом управлении страной (Иордания, Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Ватикан) Абсолютистские государства созданы по традиционному типу власти. II. Законодательная власть О демократичности государственного управления можно только в том случае, если система управления подразумевает действенный контроль и ограничение деятельности исполнительных органов власти. Это отличительный признак демократических государств. Отличительный признак всех недемократических государств является преобладание исполнительной власти над законодательными органами. Мировые формы организации законодательной власти: - одно и двухпалатное законодательное собрание; - законодательное собрание с прямыми и косвенными выборами - с системой наследования и назначения, с особым членством и т.д. Данное разнообразие отражает различие исторических, этнокультурных и социальных оснований общественного бытия тех или иных государств. Самым главным критерием, по которому можно судить об успешности организации законодательной власти в стране, является то, может ли законодательный орган, представляющие основные политические интересы общества, эффективно ограничивать исполнительную власть таким законодательным полем, где она будет действовать в интересах граждан, а не в своих собственных. Как уже отмечалось, в мире наблюдается тенденция к снижению значимости законодательных органов власти и расширению спектра стран, в которых где законодательные органы полностью отсутствуют. В настоящее время наиболее «сильные» законодательные органы, способные оказывать влияние на систему государственного управления, сохранились лишь в некоторых странах (Италия, Коста-Рика, Нидерланды, США, Швеция). В этих странах основная масса законов вырабатывается в недрах самих законодательных органов, а исполнительные органы власти имеют довольно слабое влияние на процесс их выработки. В настоящее время в большинстве стран законопроекты подготавливаются органами исполнительной власти и лишь потом роль законодательного органа власти сводится к утверждению этих документов с соответствующими поправками (наиболее яркий пример – Великобритания). Увеличивается число государств, в которых законодательные органы отсутствуют. В шести государствах они никогда не существовали (Бруней, Ватикан, Катар, ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия), в Бахрейне законодательный орган действовал на протяжении всего двух лет (1973-1975 гг.). В некоторых государствах, особенно с военным правлением, деятельность законодательных органов приостановлена (Мьянма и др.). Тем не менее в них действуют некоторые формы вроде всевозможных советов, исполняющих чисто консультативные функции. Основные функции органов законодательной власти (степень исполнения этих функций весьма значительно зависит от страны и типа существующего в ней режима) 1. Посредством законодательного органа легитимируется политика государства 2. Законодательные собрания представляют население страны и призваны выражать мнение общества 3. Законодательные органы власти становятся ареной политических баталий между ведущими группами интересов и политическими силами, благодаря чему происходит выработка реального политического курса 4. Деятельность законодательного органа направлена на постоянный контроль исполнительной власти Структуры органов законодательной власти Однопалатные парламенты, как правило, существуют в унитарных государствах, только 51 из 168 таких государств имеет двухпалатный высший орган законодательной власти. При этом сам факт наличия унитарных государств с двухпалатным парламентом можно объяснить стремлением обеспечить даже при такой форме государственного устройства максимально возможную автономию регионов в рамках единого государства. В некоторых государствах (Великобритания) верхняя палата сложилась исторически в период, когда влияние аристократии на политику страны было еще слишком велико. Она выражает интересы наследственной знати в противовес интересам остального общества, то есть, по сути, является сословным пережитком. Поэтому в таких государствах в настоящее время довольно часто поднимается вопрос об ограничении прерогатив верхней палаты, а то и полном ее упразднении. Среди 24 федераций мира – 19 имеют двухпалатный парламент. Полномочия палат Сами названия палат – «верхняя» и «нижняя» - пришли из английского парламента, где заседали аристократы и простолюдины. Это не соответствует современному положению вещей, поскольку в настоящее время реальная политическая власть сосредоточена преимущественно как раз в нижней палате, в то время как верхняя занимается большей частью региональным (или сословным) представительством. Главной целью верхней палаты является согласование интересов отдельных регионов государства. В верхнюю палату парламентов процедура выборов различается в разных государствах. Допускаются; - прямые и косвенные выборы; - назначения органами региональной власти; - избрание наряду с региональными представителями представителей от государства в целом. Нижние палаты высших законодательных органов власти имеют больше силы, чем верхние, или равны им по полномочиям. Но существуют и исключения. Верхняя палата имеет больше полномочий в парламентах Беларуси, Нигерии, США, Филлипин. Распределение полномочий между палатами строится по следующей схеме; реальная законодательная деятельность осуществляется нижней палатой, в то время как верхняя налагает вето на принимаемые законы или вносит в них свои поправки. В ряде стран верхняя палата обладает только возможностью отклонения принятых нижней палатой законодательных актов. В некоторых странах не все законодательные акты могут быть отвергнуты верхней палатой. Например, в Великобритании палата лордов не может отклонить законы, касающиеся финансовых вопросов, и законы, принятые на основании предвыборного манифеста победившей партии. В некоторых странах верхняя палата может лишь временно приостановить вступление в силу законодательного акта (во Франции – на месяц – по финансовым законопроектам и на год по остальным). В отдельных случаях нижняя палата может преодолеть вето верхней квалифицированным большинством голосов (Польша, Германия). Существуют страны, где вето верхней палаты обладает исключительным значением (США) и на принятие некоторых решений (не касающихся финансовой сферы) требуется ее обязательное согласие. Состав законодательного органа зависит от выборной системы в том или ином государстве; 1. В ряде стран существует особая система назначения некоторых членов нижней палаты, призванная поддержать баланс в верхней палате: правом назначения членов обладают премьер-министр и официальный глава оппозиции (Антигуа, Багамские Острова и Барбадос, Белиз, Гренада, Сент-Люсия, Тринидад и Тобаго). 2. Система выборов членов верхней палаты, при которой они проходят косвенно или многоступенчато (Австрия, Бельгия, Франция, Германия, Индия, Ирландия, Нидерланды и др.). 3. Члены верхней палаты избираются членами правительств земель (Германия) 4. В Индии существует так называемый «передаваемый голос», который при выборах в верхнюю палату парламента один из кандидатов может отдать другому. 5. В Малайзии члены верхней палаты не могут избираться на свои посты более двух сроков подряд. 6. В некоторых государствах для членов законодательных органов власти существуют образовательные цензы (Ботсвана, Гамбия, Камерун, Коста-Рика, Кения, Малави, Сингапур, Филлипины). Условия, при которых выборы могут быть признаны демократичными 1. Правом голоса должны обладать граждане данной страны, достигшие определенного возраста, независимо от национальной, религиозной и прочей принадлежности. 2. Голосование должно быть тайным, на всем протяжении этого процесса вмешательство в него других лиц не допускается. 3. Выборы должны быть регулярными, а время их проведения закреплено в конституции 4. В обществе должна существовать свобода выдвижения кандидатов и создания политических организаций для участия в выборах и проведения предвыборной агитации 5. Должен существовать разумный регламент предвыборных кампаний, предусматривающий предоставление всем политическим силам достаточного времени для проведения кампании, одинакового доступа к средствам массовой информации и ограничения максимальных затрат. 6. Подсчет голосов должен производиться под наблюдением беспристрастной и независимой комиссии людьми, не заинтересованными в результатах выборов. 7. Все партии и кандидаты должны согласиться с выводами независимой комиссии и осуществить передачу власти в определенное законодательством время. В настоящее время подобные условия существуют лишь в 145 странах, но даже в них периодически или постоянно нарушаются, а потому можно говорить лишь о частично демократических выборах. Полностью отсутствует возможность для демократического волеизъявлении в коммунистических и других однопартийных государствах. Во многих авторитарных государствах нарушаются второе, пятое и шестое условия. В либерально-демократических государствах, в которых не соблюдаются все условия демократичности выборов (Мексика, Сингапур, Египет, Малайзия). Только 60 государств полностью соответствуют условиям демократических выборов. Они в основном расположены преимущественно в Северной и Западной Европе, Северной Америке, Океании и на Карибском море. На основании последних выборов к списку этих стран можно добавит еще 22 государства Центральной и Восточной Европы, Азии и Африки. Но данные страны к вышеуказанному списку относятся пока условно, с поправкой на возможные негативные изменения в будущем. Численность законодательного органа Так в Сан-Марино каждый депутат представляет всего 400 человек, в то время как в Индии – примерно 1,7 млн. чел. В коммунистических и национал-социалистических государствах, а также в Индонезии и Тайване из-за декларируемого стремления властей обеспечить представительность высшего органа законодательной власти эти органы имеют непропорционально большие размеры. В Китае в его состав входят 2979 членов, в Ливии – 1112. Функционирование таких громоздких парламентов в текущем режиме государственного управления было бы совершенно невозможным, поэтому они собираются редко и лишь для принятия ключевых решений по вопросам политического и экономического развития страны на длительный срок. Реальный смысл подобной системы двухуровневого законодательства заключен в том, чтобы обеспечить сохранение власти в руках правящей верхушки. Но есть и исключения – это Великобритания с ее гигантской палатой общин в 659 членов и еще более огромной палатой лордов, состоящей сегодня из 750 наследственных пэров, 470 пожизненных пэров, а также 1038 членов, обладающих правом голоса. Выясняя взаимосвязь социальной политики и экономики, следует иметь в виду два основных существующих концептуальных подхода в мировой экономической теории и практике, к развитию экономики. Первый подход связан с классической экономической школой, идущей от учения Адама Смита. Современным выражением классической экономической теории является такое теоретическое направление как монетаризм (автор М. Фридмен (США)). Второй подход связан с кейнсианской экономической школой, основателем которой является Дж. Кейнс (Великобритания)). Именно по рецептам кейнсианской экономической школы США выходили из Великой американской депрессии. Суть первого монетаристского подхода можно выразить так называемой формулой Фишера (уравнение обмена): М * V = Р * O где М – объем денежной массы в стране; V – скорость оборота денег в обращении; Р – средний уровень цен в стране; О – объем товаров и услуг, произведенных в стране за год в физическом выражении. Суть второго, кейнсианского подхода можно выразить основным кейнсианским уравнением: АD=C+G+I+Xn где АD – совокупный спрос в стране С – личные потребительские расходы; G – государственные расходы; I – инвестиционные расходы; Хn – чистый экспорт (расходы иностранцев). Первый, монетаристский подход, зарекомендовал себя с положительной стороны, но в странах со стабильной экономикой. В странах же, где нестабильна экономическая ситуация, к таким, несомненно, относится и Россия, скорость обращения денег в старен также нестабильна, что не может не сказаться на результативности всей формулы уравнения. Второй, кейнсианский подход, на наш взгляд, более подходящий для российской экономики, выходящей из экономического кризиса. Поскольку рост совокупного спроса (AD), а за ним и совокупного предложения, напрямую зависит от составляющих совокупный спрос расходов – личных потребительских (С); государственных (G); инвестиционных (I); иностранных (Хn). Социальная политика и социально-трудовая сфера не носят пассивный характер. Требуя значительных финансовых средств на самозапуск и развитие, они в то же время активно влияют на экономику, экономический рост, динамику ВВП, траекторию движения общества к прогрессу. Без эффективной занятости, организации системы мощных стимулов труда, систем образования, здравоохранения, культуры и т.д., нельзя развивать производство, увеличивать объемы товаров и услуг, что требует соответствующего отношения к социально-трудовой сфере и социальной политике со стороны государства, его законодательных и исполнительных органов, работодателей, предпринимателей и собственников. Таким образом, социальная политика и социально-трудовая сфера имеет обратное влияние на развитие экономики и общества в целом. Эффект этого влияния намного превышает вложенные в их развитие и реализацию первоначальные затраты. Таким образом, экономика и социальная политика органически взаимосвязаны и взаимозависимы, что требует правильного и взвешенного выбора приоритетов, их согласованного развития, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Темы докладов и рефератов 1. От централизованного планирования к рынку: новые принципы государственного экономической и социальной политики. Рынок труда: возможности управления 2. Возможности государственного регулирования занятости в экономике переходного периода 3. 4. Управление рынком труда: общие принципы и региональные особенности 5. Государственная политика занятости и ее перспективы 6. Проблемы социальной защиты населения на региональном и муниципальном уровнях Тема 5. Типология, структура и методы государственного управления конспект 1. Принципы и целеполагание в государственном управлении. 2. Структура системы государственного управления. 3. Понятие государственного аппарата. Принцип разделения властей. 4. Формы и методы государственного управления. I. Принципы государственного управления – это фундаментальные, частично закрепленные в законодательстве положения, в соответствии с которыми строится и функционирует система государственного управления. Система государственного управления формируется на основе следующих принципов; 1. Принцип разделения властей, сформулированный в 1748 г. Монтескье. 2. Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти, нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций по всей вертикали управления, различным территориальным уровням. 3. Принцип субсидарности обуславливает процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Передача полномочий на более высокий уровень управления может быть осуществлена только при невозможности их исполнения на низшем уровне. 4. Принцип суверенности означает наличие у государства фактической независимости как его сущностного признака. Данный принцип предполагает наличие у данного государства набора специальных институтов, обеспечивающих ему статус самостоятельного субъекта международных отношений. 5. Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия граждан в принятии государственных и муниципальных решений. 6. Принцип гомогенности отражает преимущество федерального права перед региональным. Проблема цели – ключевая для всей практики государственного управления, так как именно цель задает базовые параметры и ключевые характеристики системы государственного управления, определяя алгоритм функционирования этой системы в целом. Цели государственного управления многообразны так же, как и сама система, их формирующая. Им присуща иерархическая структура. Для формирования логики и взаимной увязки целей государственного управления используется метод дерева целей, заимствованный из теории менеджмента. Дерево целей государственного управления образует конкретную систему зависимостей, позволяющую определить роль каждой конкретной цели в процессе ее осуществления, разграничить их по степени важности при существующих условиях управленческой деятельности. Построение дерева целей производится от общего к частному. Первоначально формулируется общая для всей системы управления цель, затем определяются комплексы задач, подлежащих решению в процессе достижения этой общей цели. Определение и формулирование целей государственного управления должно производиться с учетом комплекса факторов: закономерностей и тенденций общественного развития, исторического опыта, природных и человеческих ресурсов, культурных и национальных традиций, интеллектуального потенциала и т.д. Процесс принятия решений. В структуре процесса принятия решений можно выделить следующие элементы: - цель или совокупность целей, отражающих потребности, интересы, ценности субъекта принятия решений; - информация, поступающая субъекту принятия решений; - альтернативные пути достижения цели; - критерии выбора альтернатив; - оценка возможных последствий выбираемых альтернатив; - выбор оптимального решения. В свою очередь, процесс принятия решения делится на следующие стадии: 1) установление фактов; 2) оценка фактов; 3) поиск решения; 4) принятие решения. II. Структура – это форма организации системы, совокупность и единство устойчивых взаимосвязей между составляющими систему элементами, а также совокупность органов управления, обеспечивающих выполнение некоторых функций, необходимых для достижения поставленных целей. Элементы системы государственного управления образуют иерархические уровни и горизонтальные блоки управления, между которыми существуют вертикальные и горизонтальные связи, что позволяет представлять систему государственного управления состоящей из входящих в нее сложных элементов – подсистем. Элементы системы государственного управления можно классифицировать по различным критериям. Возьмем за основу следующую классификацию; 1. Институциональная подсистема 2. Нормативно-правовая подсистема 3. Функционально-структурная подсистема 4. Коммуникативная подсистема 5. Профессионально-кадровая подсистема 6. Профессионально-культурная подсистема 1. Институциональная подсистема государственного управления – это совокупность государственных органов исполнительной власти и управления, которые во взаимодействии друг с другом и в сотрудничестве с институтами гражданского общества реализуют государственно-управляющее воздействие с целью исполнения законов. 2. Нормативно-правовая подсистема представляет собой совокупность правовых норм, которые реализуются институциональной подсистемой в управленческой деятельности. Нормы выступают в качестве инструмента социального управления и ограничителя его собственной деятельности. Нормы бывают моральные и правовые. Мораль и право выступают двумя взаимосвязанными феноменами. Мораль представляет собой совокупность норм, существующих в обществе и регулирующих отношения между его составными частями. Право – система особых правил поведения (юридических норм), выражающих официально признанную волю гражданского общества, направленную на создание в общественных отношениях порядка, позволяющего согласованно реализовывать основные интересы субъектов социальной жизни. Мораль и право. 1. Нормы морали возникают раньше, чем нормы права. 2. Нормы морали существуют только в общественном сознании, сознании людей, а нормы права закрепляются в специальных нормативных актах и образуют единую систему. 3. Нормы права имеют строго определенное время действия, они вводятся и упраздняются в определенный срок, в то время как нормы морали складываются в общественном сознании и изживаются из него постепенно. 4. Существуют отношения, которые могут регулироваться только моральными нормами. 5. Нормы морали обеспечиваются силой общественного мнения, а нормы права – принуждающей мощью государственного аппарата через юридические санкции. 6. По отношению к человеку право выступает в качестве представляющего возможность, а мораль – в качестве налагающего обязательства. Правовые отношения – это возникающие на основе норм права общественные связи, участники которых имеют субъективные права и юридические обязательства, обеспеченные государством. Правовая культура – это знание, понимание и исполнение предписаний права как сознательной потребности. Норма права – это формально определенное государством общеобязательное правило поведения, нацеленное на урегулирование общественных отношений. В нормах права мораль как регулятор сферы должного обращается к сущему и получает возможность частичной в нем реализации. Источник права – это юридическая норма, в которой выражаются правовые нормы. Источники бывают писаные и неписаные. В настоящее время главным источником права признается правовой акт. III. Рассмотрим в общих чертах институциональную подсистему системы государственного управления, которая носит название «государственный аппарат». Государственный аппарат – это система органов, практически осуществляющих государственную власть и функции государства. В узком смысле – это совокупность исполнительных (административных) органов власти, выполняющих повседневную работу управления государством. В государственном аппарате выделяют лица и органы, осуществляющие власть, и лица и органы, обслуживающие тех, кто власть осуществляет. Разделение властей – принцип организации и деятельности государства, определяющий распределение единой суверенной государственной власти между тремя самостоятельными ветвями органов: законодательной, исполнительной и судебной. На конституционном уровне данный принцип был впервые закреплен в Конституции США 1787 г. Законодательная власть представляет собой совокупность полномочий по изданию законов, а также систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. Исполнительная власть представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия сто Судебная власть – самостоятельная и независимая сфера публичной власти, представляющая собой а) совокупность полномочий по осуществлению правосудия; б) систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. Кроме государственного аппарата, относящегося к трем ветвям власти, существуют государственные органы с особой компетенцией, прежде всего избирательные и контрольные. В структуре государственной власти различают органы общей и отраслевой компетенции; центральные, региональные и местные органы; органы коллегиальные и единоличные. Внутри государственного аппарата выделяют государственные организации, государственные органы и государственных служащих. 4. Формы и методы государственного управления Формы государственного управления – это способы организации и совокупности приемов и методов, с помощью которых система управления достигает поставленных целей. Выделяют обобщенно две группы форм: правовые и организационные. Правовые формы государственного управления включают в себя следующие действия: издание нормативных правовых актов, заключение договоров, регистрацию, лицензирование, использование мер административного воздействия. Организационные формы государственного управления охватывают: принятие управленческих решений (стратегических и тактических), определение путей и средств их реализации, принятие оперативных мер реагирования в кризисных ситуациях. Организационные формы характеризуются гибкостью применения, предполагают проведение широкого спектра мероприятий. Итогом их применения зачастую является управленческое решение, которое впоследствии приобретает правовую форму. Организационные и правовые формы государственного управления тесно взаимосвязаны и на практике дополняют друг друга. Правовые формы нуждаются в организации осуществления, организационные формы имеют правовые последствия. Методы государственного управления – это способы воздействия государственных органов с целью реализации публичных функций в пределах их компетенции в установленном порядке. Через методы государственного управления непосредственно осуществляются его функции, достигаются его цели и задачи. Существуют две основные группы методов государственного управления: I. Методы функционирования органов государственной власти и II.Методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления. I. Методы функционирования органов государственной власти делятся на методы прямого административного воздействия и Методы косвенного регулирующего воздействия. 1. Методы прямого административного воздействия включают в себя методы правового регулирования, убеждения, принуждения, публичного администрирования и государственного контроля. 2. Методы косвенного регулирующего воздействия включают в себя методы воспитания, демократизации управления, размещения государственных заказов, налогообложения и т.п. II.Методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления включают в себя: 1. Административные методы 2. Социально-политические методы управления 3. Экономические методы государственного управления 4. Оперативно-исполнительный метод 5. Метод подбора и расстановки управленческих кадров 6. Методы контроля 7. Социально-психологические методы управления 8. Политтехнологические методы управления Темы докладов и рефератов 1. Принципы и этапы пенсионной реформы 2. Финансовые последствия пенсионной реформы 3. Расчеты прожиточного уровня: мировая практика и российский опыт 4. Адресная социальная поддержка: виды и целевые группы Тема 6. Система государственного управления в Российской Федерации конспект 1. Понятие системы и системного подхода. Понятие государственного управления и государственной политики. 2. Нормативно-правовая база государственного управления в Российской Федерации. 3. Система государственного управления в Российской Федерации 4. Система органов государственной власти субъектов федерации. I. Государство как управляющий институт ставит перед собой иерархию целей развития, которые подразумевают выполнение им определенных функций в обществе. Для этого государство выделяет определенные органы (структуру), каждый из которых выполняет конкретную государственную функцию (или их набор). Рассмотрим функционально-структурную подсистему системы государственного управления. Функционально-структурная подсистема системы государственного управления представляет собой совокупность функций государственного управления, распределенных по различным элементам его структуры. Это не просто набор функций государственного управления, но такой набор, при котором каждая из функций соотносится со структурным подразделением, которое ее осуществляет. Основной составной частью процесса управления выступает целеполагание, так как именно оно задает направление, в котором будет осуществляться управление. Перед государством стоит множество таких целей, так как его управляющая деятельность касается всего общества и в различных его сферах должна осуществляться одновременно. Многоцелевой характер деятельности государства говорит об иерархии целей как необходимом условии осуществления государственного управления. Иерархия стратегических целей развития Российской Федерации закреплена в Конституции РФ, а иерархия тактических целей, которые и выступают реальными ориентирами развития, подразумевает наличие у государства концепции общественного развития. Подразумевает наличие у государства концепции общественного развития, основные положения которой освещаются в ежегодном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ. В соответствии с эти определяются генеральные направления государственной политики для достижения определенной цели развития. И соответственно, происходит конкретизация глобальных целей для тех или иных органов государственной власти. Конкретизация целей могут быть трех видов, отсюда и три вида целей; -цели-задания – цели управления социальной системой, ориентированные на достижение конечной цели; - цели-ориентации – выражают общие интересы организации, коллектива, который осуществляет цели-задания; - цели самосохранения – отражают стремление управляющей организации сохранить свою целостность в процессе управления. Цели-задания приводят к возникновению двух остальных видов целей, которые необходимо учитывать в прогнозировании и планировании управляющей деятельности, ибо они могут практически полностью ее затормозить или, наоборот, сделать быстрой и эффективной. Производной от цели является функция. Поскольку в соответствии с целью определяются задачи, этапы ее достижения, и функции являются конкретными видами деятельности для решения этих задач. Функция социального института – это способ налаживания соответствия между данным институтом и некоторой общественной потребностью. Цели и задачи воплощают желаемый конечный результат управляющей деятельности, функции – воплощают процесс достижения цели и решения задач. Тот или иной государственный орган решает внешние и внутренние задачи. При этом данный государственный орган реализует целую систему функций, видов управляющего воздействия. Каждый из таких органов обладает условной самостоятельностью, но только совместно они обеспечивают решение стоящих перед государственным органом задач. Для выполнения отдельных функций в государственном органе выделяются структурные подразделения. И таким образом, структура гос. органа является производной от набора его функций. Соответственно так складывается функционально-структурная иерархическая подсистема в системе государственного управления. Функции управления могут быть основными и специальными. Среди основных функций выделяют политические и административные. Выделяются также специальные функции, являющиеся дополнительными к основным. Основные функции одного структурного подразделения могут являться специальными для другого гос. органа. Можно выделить следующую классификацию функций управления; - руководящие (полномочия базируются на категориях «руководить», «решать», «направлять», «определять», «утверждать»); - регулирующие (полномочия базируются на категориях «регулировать», «устанавливать», «обеспечивать»); - расчетно-информационно-аналитические (полномочия базируются на категориях «изучать», «разрабатывать», «подготавливать», «рассматривать», «оценивать», «информировать»); - организационные (полномочия базируются на категориях «организовывать», «координировать», «согласовывать», «инструктировать», «содействовать»); - контрольные (полномочия базируются на категориях «проверять», «заслушивать», «контролировать», «корректировать»). При осуществлении своих функций структурные звенья управления должны взаимодействовать как по вертикали, так и по горизонтали. Для этого необходимо построение адекватной структуры управления, создание которой является одной из сложнейших задач государственного управления. Коммуникативная подсистема. Коммуникативная подсистема системы государственного управления – это совокупность отношений между субъектами управления, а также между субъектами и объектами управления, которыми являются общественные институты, организации и отдельные граждане. Коммуникативная система – это совокупность информационных потоков как средства обеспечения согласованности в управлении. Коммуникации имеют ряд типологий. Так по критерию направленности коммуникации бывают горизонтальные и вертикальные и т.д. Коммуникации являются одним из важнейших элементов управления, существенно влияя на повышение или наоборот, снижение ее эффективности. Выделяют целый ряд причин, препятствующих становлению эффективной коммуникационной системы: 1) недостаточное внимание руководства к организации информационного обмена; 2) отсутствие в организации обратных связей; 3) неблагоприятный психологический климат; 4) предвзятость, стереотипы, незаинтересованность; 5) наличие семантических барьеров (отсутствие единой терминологической базы); 6) чрезмерное число сотрудников и звеньев согласования. Профессионально-кадровая и профессионально-культурная подсистемы. Профессионально-кадровая подсистема системы государственного управления – это система подготовки и отбора кадров для осуществления государственного управления. Данная подсистема будет рассмотрена в теме, посвященной государственной службе. Профессионально-культурная подсистема системы культурных представлений, принимаемых деятелями управленческого аппарата в профессиональной деятельности. Для надлежащего функционирования системы государственного управления необходимо наличие соответствующей культуры управления, отражающей способность госслужащих адекватно реагировать на общественные изменения, обеспечивая при этом преемственность управления. Выделяют три уровня профессионально-управленческой культуры: - государство как публично-правовой институт и носитель культуры; - государственное учреждение с принятыми в нем этическими образцами, ценностями, правовыми нормами и сложившимися традициями; - индивид с совокупностью его профессиональных качеств и нравственных представлений. Профессиональная культура управления складывается из совокупности взаимодействующих элементов: 1) политическая культура 2) правовая культура 3) нравственная культура 4) собственно управленческая культура Профессиональная культура госслужащих – важный показатель качества управления. Она есть результат развития общества и зависит от множества внешних и внутренних факторов, определяющих его состояние. II. Главным источником права признается правовой акт. Правовой акт – это письменный документ, выражающий властную волю и направленный на регулирование общественных отношений, принятый правомочным субъектом права (органом государственной власти, местного самоуправления, институтами прямой демократии) и имеющий официальный характер и обязательную юридическую силу. Основополагающим документом, определяющим устройство и функционирование системы государственного управления Российской Федерации, является Конституция Российской Федерации. Конституция – это основной закон государства, определяющий его государственное устройство, форму правления, политический режим, порядок и принципы образования органов власти, избирательную систему, основные права и обязанности граждан. Конституционный строй Российской Федерации основан на следующих базовых принципах: 1. Россия – демократическое правовое государство с республиканской формой правления. 2. Признание народного суверенитета 3. Гарантированность прав и свобод граждан 4. Целостность правового пространства 5. Федеративное устройство и гарантии местного самоуправления 6. Принцип разделения властей 7. Социальная защита населения 8. Равноправие всех форм собственности и свобода экономической деятельности 9. Плюрализм и равноправие всех религий Российская Федерация по форме правления – республика, что прямо обозначено в ст. 1 Конституции РФ. Согласно политической практике Россию вполне можно назвать президентской республикой. Россия согласно статьи 11 Конституции РФ является демократическим государством. А согласно ст. 3 народ определяется носителем суверенитета и единственным источником власти. Нормативные акты отличаются от других источников права (правовых обычаев, судебных прецедентов) следующим: 1) они принимаются только теми государственными органами, которые наделены соответствующей правотворческой компетенцией; 2) всегда содержат в себе общеобязательные правила поведения – юридические нормы, которые этим актом устанавливаются, изменяются или отменяются; 3) находятся между собой в определенной иерархической взаимосвязи; 4) имеют вид официального письменного документа особой формы, в котором содержатся наименование принявшего нормативный акт органа, наименование акта, дата его принятия, подпись соответствующего должностного лица. В целом нормативные акты составляют единую систему. В этой системе выделяют два главных уровня; законы и подзаконные нормативные акты. Законы – это нормативные акты, принимаемые высшими представительными органами государственной власти страны по строго определенной процедуре, имеющие высшую юридическую силу и содержащие первичные нормы для регулирования различных групп общественных отношений. Законы представляют собой основу нормативной системы общества; все остальные нормативные и ненормативные акты в государстве должны приниматься на основании законов и не противоречить им. Законы в Российской Федерации принимаются федеральным законодательным органом – Федеральным Собранием, а также законодательными органами субъектом Российской Федерации. Подзаконные нормативные акты принимаются Президентом Российской Федерации и различными звеньями органов исполнительной власти. Помимо нормативных актов, источниками права в Российской Федерации признаются в ограниченных случаях правовые обычаи (ст. 5 Гражданского кодекса РФ), акты референдумов (как всероссийских, так и региональных). Подзаконные нормативные акты – это официальные акты, принимаемые различными органами государства во исполнение законов и в соответствии с ними, содержащие общие правила, конкретизирующие первичные нормы законов. Подзаконные нормативные акты по своей роли в системе нормативных актов составляют ее вторичное звено, которое дополняет первичные нормы законов, более детально регламентирует различные группы общественных отношений. Вместе с тем это также нормативные акты, представляющие собой официальные письменные документы, содержащие нормы права (общеобязательные правила поведения). В количественном отношении система подзаконных нормативных актов значительно превосходит систему законов. Подзаконные нормативные акты принимаются в основном органами исполнительной власти и, как правило, имеют специфическое для органа название. Так, в Российской Федерации принимают; - Президент – указы; - Правительство – постановления; - Министерства – приказы. На уровне субъектов Российской Федерации принимаются подзаконные нормативные акты, их принимают главы субъектов федерации, их исполнительные органы: правительства, администрации, министерства, управления, департаменты. Такими нормативными актами могут быть указы, постановления, приказы, распоряжения. На уровне местного самоуправления принимаются органами местного самоуправления подзаконные акты (решения и распоряжения их представительных и исполнительных органов), а также локальные нормативные акты, принимаемые в рамках отдельных организаций (их уставы, положения, инструкции). Порядок принятия различных подзаконных актов определяется законами и положениями о соответствующих исполнительных структурах. III. Административные функции управления осуществляет государственная служба. Государственная служба представляет собой систему государственных органов, созданных для профессионального исполнения и обеспечения полномочий органов государственной власти и управления. Для обеспечения органов государственной власти квалифицированными кадрами действует кадровая политика государственной службы. Она кадровых подразделений, направленную на поиск, оценку, отбор, профессиональное развитие персонала, его мотивацию и стимулирование к выполнению задач, стоящих перед государственными органами. Основные направления кадровой политики госслужбы 1) выработка стратегии в развитии гос. управления 2) организация системы обеспечения госслужбы профессионально пригодными специалистами 3) создание условий деятельности и механизмов контроля за профессиональной деятельностью персонала 4) поддержание в организации рабочего морально-психологического климата 5) создание и поддержка системы подготовки и повышения квалификации персонала 6) определение порядка подбора, перемещения и оценки деятельности кадров государственной службы. Государственную кадровую политику в России направляет Президент РФ. Для этого в рамках его Администрации функционирует Управление кадров, которое совместно с Главным государственным управлением обеспечивает: - деятельность по определению основных направлений кадровой политики и развития госслужбы; - деятельность по решению кадровых вопросов, относящихся к ведению Президента РФ; - деятельность Совета по вопросам госслужбы и Совета по кадровой политике при Президенте РФ; - единую организационно-кадровую политику Администрации Президента РФ. Низовым звеном в системе кадровой политики является кадровые службы государственных органов. Функции кадровых служб: - анализ состояния кадров в аппарате; - прогнозирование потребностей аппарата в кадрах; - участие в отборе новых сотрудников; - обеспечение профессионального роста и служебного продвижения; - организация переподготовки (в том числе получения второго образования); - контроль за соблюдением законодательства при работе с кадрами и в социальной политике. С 1995 г. в нашей стране происходит формирование госслужбы современного типа, призванной обеспечить гарантии должностной устойчивости, защиты от политического произвола, права на постоянный должностной рост профессиональных чиновников. Государственные служащие обеспечивают функционирование системы государственных органов в Российской Федерации. Система государственных органов в Российской Федерации – это совокупность ее федеральных, региональных и местных органов государственной власти. При этом система органов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность, чьи органы не относятся к органам государственной власти. И хотя органы местного самоуправления обладают властными полномочиями, эти полномочия не носят государственного характера и, в отличие от государственно-властных полномочий, не осуществляются от имени Российской Федерации. В федеральные органы государственного управления согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 11) входят: Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации (ч. 3 ст. 5). IV. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Систему органов местного управления составляют государственные органы, организованные по территориальному или функционально-отраслевому принципу, осуществляющие управленческую деятельность посредством структурных подразделений в административных границах конкретных территорий (органы юстиции, внутренних дел, финансовые, сельского хозяйства, архитектуры и строительства, по управлению государственным имуществом, по промышленности, торговле, земельным ресурсам и землеустройству, транспорту и связи, образованию, здравоохранению, культуре, налоговая инспекция, военные комиссариаты, управления статистики, миграционная служба, управление безопасности, чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, санитарно-эпидемиологического надзора, гидрометслужбы и др.). Представительные органы и законодательная власть в Российской Федерации Таким органов государственной власти является парламент. Парламент – это высший выборный законодательный орган власти, осуществляющий представительство основных социально и политически активных групп населения. Исторически зарождение парламента связывают с Великой хартией вольности, в результате принятия которой власть короля в Англии была ограничена собранием крупных феодалов и духовенства с участием представителей сельских общин и городов. Предшественники парламента существовали еще в Древней Греции и Древнем Риме в виде представительных рабовладельческих органов. В России I Государственная дума приступила к работе 27 апреля 1906 г. II Государственная дума начала работу 20 февраля 1907 г. III Государственная дума – летом 1907 г. IV Государственная дума – 1912 г. – 1917 г. В советской России высшим органом государственной власти стал Съезд Советов. В период между съездами верховную власть осуществлял ЦИК СССР. Этот орган был двухпалатным: одна из палат называлась Совет Союзов, вторая Совет Национальностей, и соединял в себе законодательные и исполнительные функции. По Конституции 1977 г. высшим органом государственной власти был Верховный Совет СССР, состоявший из двух равноправных палат – Совета Союза и Совета Национальностей. Верховный Совет избирал Президиум, который работал между его сессиями. Президиум издавал указы, обязательные к исполнению. Эти указы утверждались на очередной сессии Верховного Совета и становились законами. С 1993 г. – V Государственная Дума. С 1993 г. – Федеральное собрание РФ, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы. К основным направлениям государственной региональной политики относятся: 1. Экономическая политика 2. Социальная политика 3. Поселенческая политика 4. Экологическая политика 5. Политика в сфере территориальной централизации (децентрализации) государственного управления V. Основные теории местного самоуправления 1. Общественная теория 2. Государственная теория 3. Двойственная государственно-общественная концепция местного самоуправления Принципы местного самоуправления в современной России 1) местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ 2) принцип самостоятельности местного самоуправления 3) принцип независимости органов местного самоуправления 4) ответственность местного самоуправления 5) недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения их должностных лиц должностными лицами государственной власти 6) принцип судебной защиты местного самоуправления Местное самоуправление – форма народовластия, обеспечивающая населению, входящему в состав некоторого территориального коллектива, возможность самостоятельно и под свою ответственность в пределах, установленных законами, решать вопросы местного значения. Для характеристики самоуправляемой территории используется термин «муниципальное образование». Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В настоящее время в России существует около 14 тыс. МО, причем это количество имеет тенденцию к сокращению, что вызвано большими сложностями, с которыми сталкивается муниципальное образование при осуществлении его населением права на самоуправление. В России в настоящее время действуют четыре территориальные модели местного самоуправления: - одноуровневая – муниципальными образованиями выступают внутриобластные районы и отдельные города, выведенные из районного подчинения; - двухуровневая – муниципальными образованиями являются внутриобластные районы, входящие в их состав сельские административные единицы и небольшие города (1-й уровень), города областного подчинения и входящие в их состав внутригородские районы (2-й уровень). - трехуровневая – муниципальными образованиями являются внутриобластные районы и города областного подчинения (1-й уровень), сельские округа и внутригородские районы (2-й уровень), отдельные сельские поселения и микрорайоны города (3-й уровень); - смешанная – соединение муниципальных и немуниципальных образований. Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют местное имущество и местные финансы. Местные финансы складываются из следующих составляющих: 1) местные налоговые доходы (земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование и дарение, лицензионные сборы, сбор с владельцев собак, платежи на парковку автомашин, пользование спортивными сооружениями, коммунальным транспортом и др.), неналоговые доходы (от использования имущества муниципальной собственности, сдача имущества в аренду, платных услуг, оказываемых органами МО) и штрафы (за загрязнение окружающей среды, нарушения правил торговли и уличного движения). 2) регулируемые доходы (закрепленная доля отчислений в бюджеты МО от государственных налогов и сборов) – подоходный налог, налог на прибыль предприятий и добавленную стоимость и др; эта доля устанавливается органами государственной власти соответствующего уровня на 1-3 года; 3) доля региональных и федеральных налогов, удерживаемая органами местного самоуправления (часть подоходного налога с физических лиц, налога на прибыль организаций и др.); 4) финансовая помощь со стороны органов государственной власти РФ и субъектов РФ (за счет фонда поддержки муниципальных образований), которая выражается в дотациях, субвенциях и субсидиях; 5) добровольные взносы и пожертвования граждан, предприятий и учреждений. Система органов местного самоуправления Высшим должностным лицом муниципального образования является его глава, который одновременно осуществлять исполнительную власть, возглавляя его администрацию. Глава муниципального образования может избираться или гражданами, или представительным органов местного самоуправления. Он работает на постоянной основе, не может быть депутатом представительного органа, а также заниматься предпринимательством. Наиболее распространенный в Российской Федерации является модель «сильный мэр – совет». Существует также модель «слабый мэр – совет». При такой модели населением избирается только совет, а мэр избирается из числа депутатов совета. Он полностью подконтролен и подотчетен совету. Администрация местного самоуправления. В ее состав в качестве структурных подразделений входят департаменты по отраслям и территориальные округа. В большинстве МО существуют комитеты и фонды имущества; земельные комитеты, комитеты по инвестиционной политике, отделы цен, тарифов, налогов, отделы по работе с предприятиями и предпринимателями, службы регистрации, лицензирования, отделы труда и занятости. Представительные органы местного самоуправления Обладают следующим минимальным набором полномочий; 1) издание общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования при условии что это предусмотрено его уставом; 2) принятие местного бюджета и утверждение отчета исполнительного органа муниципального образования о его исполнении; 3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 4) установление местных налогов и сборов; 5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; 6) контроль деятельности других органов местного самоуправления и должностных лиц в формах, предусмотренных уставом муниципального образования. Представительный орган МС избирается на срок от двух до пяти лет. Депутаты и выборные должностные лица обладают ограниченным иммунитетом, они не могут быть задержаны кроме как на месте преступления, подвергнуты обыску и привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора соответствующего субъекта федерации. Работой представительного органа руководит председатель. Иногда в уставах предусматривается должность заместителя председателя и секретаря (для ведения документов). Темы докладов и рефератов 1. Демографическая ситуация и социальная политика в России 2. Социальная политика государства по защите и поддержке малообеспеченных социальных групп Задание для самостоятельной работы Основы законодательства в сфере государственного управления Тема 7. Роль и функции органов государственной власти в Российской Федерации конспект 1. Роль и функции законодательных органов государственной власти Объект государственного управления. Субъекты государственного управления. Основные стратегические направления государственного управления. 2. Роль и функции исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации. Система управления в Российской Федерации. Нормативно-правовая база организации государственной власти в Российской Федерации. 3. Судебная власть в Российской Федерации Основные принципы и проблемы развития и модернизации государственного управления в Российской Федерации. Государственные символы Российской Федерации. I. Важнейшая форма работы парламента – пленарное заседание. Для проведения пленарного заседания требуется кворум присутствия (более половины). Для принятия решения необходим кворум решения. Кроме пленарных заседаний депутатами используются и другие формы работы: деятельность постоянных комиссий, парламентские слушания, посещение своих избирательных округов и т.д. Одной из важнейших функций парламента является контроль за деятельностью органов исполнительной власти. В Российской Федерации возможности такого контроля ограничены: это вынесение недоверия или отказ в доверии Правительству, отчет Председателя Правительства, организация парламентских слушаний по актуальным вопросам и «парламентских часов» с приглашением министров, парламентские и депутатские запросы. Отдельные контрольные функции имеют созданные парламентом организации (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и т.д.). Законодательный процесс В процессе подготовки законопроекта к рассмотрению назначается ответственный комитет, а сам законопроект включается в план работы. Законопроект рассылается во все комиссии и комитеты Думы, депутатским объединениям, в Совет Федерации и Правительство, к Президенту. Законопроект также может быть отправлен в высшие органы судебной власти и органы власти субъектов федерации. Ответственный комитет направляет подготовленный законопроект в Совет Государственной Думы для вынесения на пленарное заседание. Одновременно проект направляется Президенту РФ, Правительству РФ, Совету Федерации РФ, инициатору и депутатам Государственной Думы. Обсуждение законопроекта подразумевает три чтения. Все принятые ГД законопроекты в течение пяти дней отправляются в Совет Федерации. Законопроекты, подлежащие обязательному обсуждению Советом Федерации, должны быть рассмотрены им в течение 14 дней, все остальные законопроекты по истечению 14 дней должны быть переданы на подпись Президенту. II. Исполнительная власть создает свои органы на основании принципа властной вертикали. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Именно исполнительная власть осуществляет непосредственное управление государством. Можно говорить о том, что исполнительная власть является исполнительно-распорядительной, т.е. организующей деятельность государства. Особенностью формы правления Российской Федерации является то, что Президент, будучи главой государства, не входит в систему разделения властей. Он обладает особым статусом. Функции Президента РФ 7) представление Российской Федерации внутри страны и в международных делах 8) гарант Конституции 9) гарант прав и свобод человека и гражданина 10) гарант государственной целостности, независимости и суверенитета 11) определение основных направлений внешней и внутренней политики государства 12) обеспечение согласованного функционирования органов власти III. Судебную систему РФ составляют суды трех видов: конституционные суды; суды общей юрисдикции (территориальные и военные); арбитражные суды. IV. Правовая природа прокуратуры РФ Основная функция прокуратуры – надзор за соблюдением законов. Прокуратура занимает как бы промежуточное положение между судебной и исполнительной властью, но ближе к последней. В отличие от судов вышестоящие органы прокуратуры могут вмешиваться в деятельность нижестоящих органов и прямо отдавать им предписания. К иным (кроме надзорной) функции прокуратуры относятся уголовное преследование, включая предварительное следствие и поддержание обвинения в суде, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности, выпуск специальных изданий и т.д. Законом определен общий надзор прокуратуры за федеральными органами государственного управления (кроме Правительства РФ), но из объектов надзора исключены общественные движения, общественные организации, партии и граждане. Введен надзор за соблюдением законности в деятельности представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, судебных приставов. План семинарского занятия 1. Роль органов государственной власти в Российской Федерации. 2. Объект государственного управления. 3. Субъекты государственного управления. 4. Основные стратегические направления государственного управления в российской Федерации. 5. Основные функции (общественно-значимые задачи) органов государственной власти. 6. Нормативно-правовая база организации государственной власти в Российской Федерации. 7. Основные принципы и проблемы реализации государственной политики 8. Основные государственные символы Российской Федерации Темы докладов и рефератов 1. Государственная экономическая политика: цели, задачи и механизмы реализации 2. Государственное управление социально-экономическими процессами: состояние, положительный опыт и региональная специфика 3. Государственная политика поддержки малообеспеченных граждан 4. Социальная политика государства по защите и поддержке молодых семей Задание для самостоятельной работы Основы законодательства в сфере организации деятельности органов государственной власти в российской Федерации. Тема 8. Теория и методология местного самоуправления конспект 1. Основные теории местного самоуправления. Приоритеты государственной экономической и социальной политики в регионах и на муниципальном уровне. Основные, базовые направления модернизации местного самоуправления. Основные социально-экономические аспекты реформирования муниципальной системы управления.. Экономические и финансовые механизмы реализации реформ в сфере местного самоуправления. 2. Понятие, определение и сущностные признаки местного самоуправления Проблема повышения качества управления на муниципальном уровне. современного образования. Основные позиции модернизируемого местного самоуправления (Европейская хартия местного самоуправления). 3. Факторы и условия развития местного самоуправления Ожидаемые результаты развития системы местного самоуправления. Основные направления приоритетных национальных проектов на муниципальном уровне. I. Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII – XIX веков. Тогда же появилось и первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (Англия, Франция, Пруссия). В XIX веке появились и первые теории самоуправления. Основные теории местного самоуправления Теории Основные признаки 1. Общественная теория Строгое разграничение государственных и общественных дел 1.1. Теория свободной (естественной) общины Община имеет право на самостоятельное и независимое от государства существование по самой своей природе 1.2. Хозяйственная теория Приоритет хозяйственной самостоятельности общины 1.3. Политическая теория Приоритет принципа отделения должностных лиц общины от государственной службы 2. Государственная теория Общинные дела – часть государственных дел, переданных для исполнения на места 2.1. Юридическая теория Самоуправляющиеся единицы – обособленные от государства публично-правовые юридические лица 2.2. Социально-классовая теория Господствующий класс обеспечивает на местах соблюдение своих классовых интересов 2.3.Государственно-общинная теория Выполнение общиной как местных, так и переданных ей государственных дел. II. Понятие, определение и сущностные признаки местного самоуправления Самоуправление трактуется как относительно автономное функционирование какой-либо общественной организации. В интересующем нас контексте термин самоуправление выступает синонимом местного самоуправления. Как самостоятельный уровень публичной власти в России местное самоуправление состоялось 21 апреля 1992 г.. когда в Конституцию были внесены соответствующие изменения. В основу российской правовой системы местного самоуправления были положены правовые идеи общественной теории местного самоуправления. В Конституции РФ (1993 г.) были закреплены конституционные нормы местного самоуправления, обладающие высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. Теоретическая база местного самоуправления получила отражение в Европейской Хартии местного самоуправления – документе, принятом 15 октября 1985 г. большинством европейских стран в форме конвенции. Там дается такое определение местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Европейская хартия была ратифицирована в 1998 г. Наряду с термином «местный» в современном отечественном законодательстве для характеристики как городского, так и сельского самоуправления с 1991 г. применяется термин «муниципальный». (В республиканском Древнем Риме муниципалитетами назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления). Субъектом местного самоуправления выступает население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования и реализующее свое право осуществления местного самоуправления. Сущностные признаки местного самоуправления Основные сущностные признаки местного самоуправления, отличающего его от государственной власти, можно свести к следующим: 1. МС является одной из структур гражданского общества 2. МС представляет собой не государственническое, а общественное явление. 3. Ограниченность круга дел, вверяемых местному самоуправлению 4. Принцип локально-территориальной ограниченности, который всегда сопутствует самоуправлению. 5. МС представляет совокупность выборных и иных органов и институтов власти 6. МС функционирует как структура, учитывающая исторические, национальные, этнические, культурные особенности соответствующего населения. 7. МС предполагает единство самостоятельности и ответственности при решении всех вопросов местного значения. 8. МС исходит из интересов населения соответствующей территории. 9. МС опирается на правовую базу. Ее составляет многоуровневая система нормативно-правовых актов. 10. МС – сложноорганизованный объект социальной действительности с общими характеристиками системы. III. Факторы и условия развития местного самоуправления Каждая страна по своему трактует правила игры. Так можно охарактеризовать местное самоуправление применительно к каждой стране. Поэтому каждая страна по своему конструирует местное самоуправление. Тем не менее сложилась совокупность определенных факторов, исходных условий, которые необходимы для становления самоуправления: 1) исторический фактор 2) специфические политико-правовые и социально-экономические параметры 3) преемственность традиций 4) характер отечественного реформирования (стагнация-реформа-контрреформа) 5) Экономические предпосылки 6) Политические факторы 7) Правовые условия 8) Организационные возможности 9) Пространственно-географический фактор 10) Идеологические предпосылки 11) Человеческий фактор Темы докладов и рефератов 1. Особенности развития системы местного самоуправления в современной России: социальный аспект 2. Местное самоуправление в России в новых экономических условиях 3. Финансирование местного самоуправления Задание для самостоятельной работы Подготовить аналитический отчет о ходе реализации приоритетных национальных проектов на территории ваших муниципальных образований. Тема 9. Основные этапы развития местного самоуправления в России конспект 1. Циклический характер развития местного самоуправления в России. 2.Истоки зарождения местного самоуправления. 3. Развитие начал местного самоуправления в период создания русского централизованного государства. 4. Местное управление и самоуправление в дореформенной России. (XIX в.). Формирование и становление системы российского самоуправления 5. Советский этап местного управления и самоуправления I. В российском местном самоуправлении можно выделить с точки зрения макроуровня три больших этапа (цикла): 1) дореволюционный период, охватывающий несколько столетий 2) советский, длившийся меньше столетия 3) современный, берущий свое начало в 90-е гг. XX в. В каждом из циклов развития местного самоуправления в России можно выделить пять последовательно сменяющихся друг друга стадий: зарождение-формирование-становление-зрелость-упадок, увядание (или гибель). Переход от одной стадии к другой сопровождается появлением новых структур, форм, функций в самоуправлении. Всю отечественную историю, включая и историю местного самоуправления, характеризует противостояние двух основных тенденций – реформ и контрреформ. Реформа – (лат. преобразовывать) согласно современным представлениям - преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни, не уничтожающее основ существующей структуры. Контрреформа – мероприятия правительства, направленные на отмену реформ, проводившихся правительством предыдущим. Известный историк А.Л. Янов усмотрел в истории России (начиная с XVI в.) 13 циклов «реформа-контрреформа». Типичной особенностью российских преобразований, в том числе в области местного самоуправления, является осуществление их традиционным для России способом «сверху-вниз», по инициативе верхов, путем властного вмешательства государства. То есть решающую роль здесь играли государственно-бюрократические структуры. Борьба за тот или иной подход к реформе во многом зависела от мнения первого лица в государстве, его образованности, характера, понимания политических и социально-экономических реалий. Поэтому для российского менталитета характерны персонификация реформ и контрреформ и замыкание их на лидера. Наиболее явные примеры: реформы Александра I – контрреформы Николая I; реформы Александра II – контрреформы Александра III; реформы Николая II – контрреформы большевиков; реформы Хрущева - контрреформы Брежнева. Главное содержание контрреформ – это формирование новых государственно-бюрократических структур взамен исчерпавших себя в реформах. Вместе с тем и контрреформы нельзя раз и навсегда рассматривать как реформы со знаком минус, ибо они являются также своеобразным способом разрешения общественных противоречий, порожденных предыдущими преобразованиями, все это относится и к местному самоуправлению. Россия в силу ряда природно-географических, исторических, этнических, социальных, внешнеэкономических и иных причин фактически всегда запаздывала с реформами, модернизацией своей экономики и системы управления, в том числе и местного самоуправления. Это традиционное отставание от общемировых тенденций наложило отпечаток на развитие всех общественных процессов в государстве. И в первую очередь предопределило «скачкообразный» характер социально-экономического развития России. Следует также выделить характерные для России особенности использования методов, форм и традиций в развитии местного самоуправления. Несмотря на применение западных нововведений и новаций в реформировании местного самоуправления, западных моделей и стандартов, оно внутренне сохраняло свое своеобразие, преобразовывая западные новации в конечном счете в традиционно российские. II. Концептуальные фазы зарождения российского местного самоуправления А) скрытое потенциальное начало, охватавающее период формирования древнерусского общества; Б) потенциальное начало, которое хронологически вписывается в период от земских реформ Ивана IV до реформ Екатерины II (1555 – 1775 гг.); в) непосредственное начало возникновения самоуправления, от реформ Екатерины II до реформ Александра II (1775-1861 гг.). Исторические формы местного самоуправления в Древней Руси Корни российского самоуправления уходят в ранние формы общинного самоуправления и вечевую городскую непосредственную демократию. Они ведут отчет с рубежа VI –VII вв., когда на смену патриархальной (родовой) общины пришла довольно сложная соседская территориальная (сельская и городская) община, в основе которой лежал комплекс хозяйственных, социальных, религиозных, этнических, организационных и военно-оборонительных интересов. Община – это всякое объединение людей, связанных общими интересами (этническими, конфессиональными, соседскими, бытовыми, родственными и др.). Именно территориальная община выступила как древнейшая первичная форма (клеточка) местного самоуправления, которое впоследствии поэтапно эволюционировала в протогосударственные и государственные структуры. В отсутствие государственных структур власть в общине концентрировалась у народных собраний – вече (вет – совет) как высшего органа власти. Вече избирало военных вождей и князей (позже эти должности сливались), а также старейшин, сосредоточивших в своих руках не только имущественное богатство, но и властное могущество. Территориальная община могла функционировать в пределах одного села или нескольких сел под общим управлением. Характерной особенностью функционирования общины были переделы земли, а значит, существовала общая собственность на землю – земля принадлежала общине, а не отдельной семье. В силу природно-географических особенностей страны поселения располагались далеко друг от друга (до 200 км), размещались на невысоких берегах рек и были невелики по площади и людности. На севере соседские территориальные общины именовались погостами. Погост, включавший лишь население, был единицей, по которой распределялась дань. С погостами совпадало сельское административное деление: сельская волость (власть). Волость являлась округом, территориально объединяющим сельские общины, на которые распространялась только одна власть. Со временем территориальные общины стали называться сельскими мирами со своими органами непосредственной представительной (выборной) демократии: сходом, старостой, десятским и другими должностными лицами. На юге для определения соседской территориальной общины использовался термин «вервь». Вервь подчеркивала кровные отношения. Но членство в общине было свободным. Люди могли вступать в общину или воздерживаться от этого. Именно территории общины в VII-IX вв. заложила основы земской власти – этой исторически возникшей и наиболее целесообразной формы управления общественными процессами в Древней Руси. Такая форма просуществовала на Руси не одно столетие. Таким образом, ко времени образования Древнерусского государства господствовавшей формой организации у русских в сельской местности была соседская территориальная община (погост, вервь, мир, волость), основанная на началах совместного владения землей, самоорганизации и самоуправления. Русский город В IX –XI вв. русский город – это город-укрепление, город крепость, город-замок. В домонгольский период в городах была распространена вечевая демократия. Обычай требовал, чтобы решение, принятое вечем, было единогласным (единодушным). Среди городов выделялись старшие города. Веча старших городов выступали в качестве носителей верховной государственной власти. Классическим образцом самоуправления древнерусских городских общин – государств, полисных демократий, вполне способных конкурировать с западно-европейскими аналогами, являются Господин Великий Новгород и Псков. Ученые ведут отсчет русского городского самоуправления и традиций публичной власти с 1136 г., с начала Новгородской республики, когда Новгород получил возможность выбирать себе князя по своему усмотрению, независимо от воли Киева. Городское вече также могло выбирать себе епископа (раньше он назначался Киевом). В 1137 г. первый князь был избран и на псковском вече. Кстати, до середины XIV вв. Псков был пригородом Великого Новгорода, а в 1347 г. по договору с Новгородом, получил независимость, став его младшим братом. Вопросы, выносимые на вече, предлагались князем или высшим должностным лицом городского самоуправления – посадником, или тысяцким (руководителем тысячи новгородского ополчения). Новгородское вече ведало всей полнотой нормотворческих полномочий, всеми вопросами внутреннего устройства, внешней политики, а также чинило суд и расправу по политическим и государственным преступлениям. III. После свержения монголо-татарского ига, наряду с формированием центральных органов управления, шло формирование органов власти местного самоуправления. Начальный этап зарождения российского самоуправления связывается с первой земской реформой при царе Иване IV в середине XVI в. Именно с этого времени началось развитие его ростков, отдельных элементов. К этому времени местные органы власти имели достаточно высокую степень автономии. Начиная с Ивана IV, Русь пошла централизаторским путем, который всячески ограничивал местное самоуправление. Вместо старого патриархального управления, рассчитанного на небольшие владения, цари начали создавать совершенно новый, разветвленный самодержавный аппарат власти, пронизывающий все государство. Постепенно центральные власти стали подминать, сокрушать старинные вольности, которыми обладали города и различные территориальные образования. Начавшись с закона о Юрьевом дне (1497 г.), в стране в течение всего XVI в. нарастало закрепощение крестьян, которое и завершилось в середине XVII в. Самодержавная сверхцентрализация и крепостное право сказалось самым непосредственным образом на формирование местного управления и самоуправления. В XV-XVI вв. на Руси все большее распространение получает такое территориально-политическое образование, как земство (земщина), т.е. власть, исходящая от земли, от народа. Земщиной на Руси назывались территории и системы управления ими, относительно независимые от централизованного государства и правительства. Представители земщины в России периодически собирались по призыву московского правительства для разрешения важных административных и политических государственных дел. Такие совещания назывались Земскими Соборами, советами всея земли». Первый Земский Собор был созван Иваном IV в 1549 г. Он вошел в историю как «собор примирения» и высказался за необходимость реформ государственного управления. Соборы как особые формы представительства с мест при центральной власти действовали в России в течение 150 лет. В XVI в. начала формироваться такая ключевая административно-территориальная единица, как уезд (видимо, от слова «езд» - путь, дорога, ехать). Именно с историей развития уездной формы территориальной организации общества неразрывно связана история всего российского самоуправления. Уезды разделялись на волости. К концу XVI в. уезд по своей значимости перевешивает более крупные единицы (земли) и более мелкие (волости). Границы уездов уже определялись государственными специалистами – межевиками. Реформы были направлены на создание государственной ответственности наместников волостей. Реформы проводились с момента самостоятельного правления царя Ивана IV (1547 г.) и до его смерти (1584 г.) Главная цель реформ – укрепление молодого централизованного государства и усиление режима личной власти. Важнейшим указом для земских преобразований Ивана IV был «Приговор царский о кормлениях и о службах» (1555-1556 гг.). Земская реформа определила характерные черты земства: 1. Земское устройство впервые получило юридическое определение. 2. Реформа завершила перестройку местных органов власти по принципу сословного представительства (земские старосты избирались всеми земскими сословиями из наиболее зажиточных («лучших») посадских людей и черносошенных крестьян. Но главными функциями земских учреждений были раскладка, сбор и доставка в Москву прямых налогов. 3. Служба в земских учреждениях (в частности, в земских избах) была неотделима от строгого надзора и отчетности местных органов перед центральным правительством и зависимости от местного населения. Контроль за исполнением земской повинности обеспечивался мирской ответственностью, сплошной порукой; выбирать, например, земского старосту, целовальников, земского дьячка значило тогда отвечать за выборных, в том числе и материально. Вывод: первая реформа местного самоуправления, начатая «сверху», не могла превратить земские общины в истинные самоуправляющие единицы. После смерти Ивана IV в управлении социально-экономическими и государственными процессами на длительное время наметился «откат» от каких-либо реформаторских действий. Правители как и прежде пытались управлять традиционными методами насилия. На протяжении XVII в. деятельность Земских Соборов постепенно сходит на нет, приходит в упадок и местное самоуправление. Произошел решительный поворот к новой системе – от земского управления к бюрократическому приказно-воеводскому управлению на местах. Земские избы постепенно попали под контроль приказных изб. К 1625 г. воеводы вытеснили выборных людей и стали бесконтрольными начальниками уездов и городов. Там, где оставалось земское и губское управление, воевода осуществлял контроль за деятельностью земских и губских старост. Таким образом, проявился двойственный характер приказно-воеводского управления. С одной стороны, усилилась бюрократизация управления («московская волокита»), что ослабляло государственную власть, с другой стороны, хотя о развитии местного самоуправления, предполагающего самостоятельную деятельность местных сословий и классов, не могло быть и речи, приказно-воеводское управление не привело к уничтожению первых ростков самоуправления вообще. Земские учреждения в некоторых областях продолжали существовать и при воеводах. Хотя подавляющее большинство дел решалось в соответствующих московских приказах. Реформы Петра I и местное самоуправление В начале XVIII в. Петром I были проведены реформы в области местного самоуправления, направленные прежде всего на усиление централизации государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти монарха. Реформы осуществлялись по западноевропейским (шведским или голландским) образцам, а многовариантный опыт российского местного управления и самоуправления не просто игнорировался, но и выжигался каленым железом. Первым шагом в проведении реформ было законодательное закрепление правового статуса новых государственных сословий. На смену исчезающий старых сословных групп – бояр, детей боярских и др. приходит новое сословие – дворянское. Первоначально был принят термин для данного сословия – Шляхество, заимствованный из Польши и Литвы, но потом его вытеснило русское слово «дворянство», возрожденное в новом качестве. Затем была проведена первая городская реформа, призванная оформить горожан в сословие. Деление общества на сословия (дворянское, городское, духовное) призвано было наряду с общегосударственным центральным управлением, создать сословное управление, в сферу которого входило решение некоторых вопросов местного хозяйства. При оформлении горожан в сословие, им дали первоначально название «граждане», а впоследствии – «мещане» (по образу Польши). В отличие от Запада, в России городское управление организовывалось сверху. С 1699 г. согласно указу Петра I посадское население изымалось из ведения воевод и подчинялось новому органу – бурмистерской палате и земским избам, переименованных позднее в ратуши. Власть земских изб распространялась на все недворянское, но свободное население. Состав бурмистерской палаты и земских изб был выборным. Их члены избирались слободами и сотнями, то есть торгово-промышленным городским населением, а также жителями сел и деревень, т.е. уездными людьми – крестьянами. Избирать должны были из первостатейных и прожиточных граждан, из дельных и лучших в купечестве людей, имущества которых хватало бы на покрытие возможных недоборов. Это означало установление особого пассивного ценза в пользу богатого купечества. Состав и структура органов местного городского управления представлялась на усмотрение населения. Бурмистерские палаты подчинялись Московской бурмистерской палате, избираемой московским купечеством. С 1720 г. в ходе второй реформы местного управления были утверждены городские магистраты, которые ведали лишь торгово-промышленным населением, а их компетенция ограничивалась лишь финансовой сферой. В столице взамен Бурмистерской палаты был учрежден Главный магистрат. В 1721 г. был учрежден Регламент или Устав Главного магистрата, определивший его функции и утвердивший городовые магистраты во всех губерниях и провинциях. Согласно Регламенту городское управление с элементами самоуправления носило скорее сословный, а не территориальный характер. Оно должно было удовлетворить интересы сословия, а не территории. Известным самоуправлением пользовались только знатные граждане (дворяне – «шляхетство», духовенство, приказные служители, а также регулярные граждане, разделенные на две гильдии (банкиры, знатные купцы, врачи, аптекари, художники, портные, сапожники и др. – относились к первой гильдии, ко второй относились – мелкие торговцы и ремесленники). Имелись также нерегулярные граждане, которыми числились «все подлые люди, обретающиеся в наймах и в черных работах». Регулярные и знатные граждане собирались на сходы, обсуждали текущие дела, устанавливали размер денежных сборов среди своих членов и избирали должностных лиц – гильдийского старосту и его товарищей. Ремесленники, входившие в состав второй гильдии, согласно регламенту, подразделялись на особые корпорации – цехи. Последние возглавлялись выборными должностными лицами. Слабость магистратов объяснялась почти полным отсутствием денажных средств. Города не имели источников дохода, так как сборы с лавок, пристаней, харчевен, бань и прочих оброчных статей поступали не в городскую, а в государственную казну. Помимо магистратов в городах существовали и другие городские учреждения, так называемые земские советы (мирские посадские сходы), которые создавались посадскими старостами. Главной функцией посадских сходов были выборы членов магистратур и ратуш, а также других должностных лиц. Избранные лица утверждались Главным магистратом и считались на государственной службе, в соответствии с чем получали чины. В уездное управление также был внесен новый элемент самоуправления. Так, в каждом уезде при воеводах создавались дворянские советы из двух-четырех дворян. Советы должны были управлять уездом совместно с воеводами, более того, воеводы должны были согласовывать свою деятельность с дворянскими советами. В итоге преобразований Петра I прекратило свое существование Московское царство, превратившееся с этого времени в Российскую империю. Но в целом система органов местного управления, учрежденная Петром, окончательно так и не сложилась. Основным ее недостатком были громоздкость, бюрократизация, медлительность делопроизводства. Реформы не превратили русский город в самоуправляющуюся административную единицу буржуазного типа, каким был город в передовых государствах Европы того времени. Сами органы местного управления, лишенные действительной самостоятельности, не имели корней в местном населении, превращались в бюрократический придаток разросшегося государственного механизма. Реальной властью выборные должностные лица не обладали. Они выполняли в основном государственные службы и повинности на местах. В результате власть на местах все больше сосредотачивалась в руках губернатора. Именно со времен Петра I зародился антогонизм между бюрократическими государственными структурами управления, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении, с другой. После смерти Петра I в реформах местного управления наметился откат. В отношении самоуправления, особенно городского, возобладали феодально-крепостнические и бюрократические тенденции. В 1727 г. городовые магистры вновь были переданы в подчинение губернаторам и воеводам. На этом же основании в 1728 г. был ликвидирован и Главный магистрат. Шел дальнейший процесс превращения органов городского управления в придаток местных государственных властей. Реформы Екатерины II и возникновение институтов местного самоуправления Непосредственное начало возрождения местного самоуправления в России приходится на эпоху Екатерины II. С этого времени местное самоуправление стало выступать как конкретное, реальное образование. Задача екатерининских реформ сводилась к расширению прав местных органов управления и вовлечении дворянства в местное управление. Коренная реформа всего строя местного управления стала проводиться на основе децентрализации и всесословности. С этого времени можно говорить о сословных корпорациях и сословном самоуправлении. Первым шагом по осуществлению реформы местного самоуправления стал Манифест от 14 декабря 1766 г., определивший порядок выборов депутатов Уложенной комиссии – временного коллегиального органа в России в XVIII в. Они создавались для модификации законов, вступивших в силу после Соборного уложения 1649 г. Из 7 созывавшихся Уложенных комиссий, крупнейшая была созвана Екатериной II в 1767 -1769 гг. Именно тогда были заложены начала дворянского самоуправления (введены уездные предводители дворянства и уездные дворянские собрания). В 1775-1785 гг. Екатерина II провела областную реформу. В соответствии с указом Екатерины Россия стала делиться на 50 значительно меньших по размеру губерний. Вместо прежнего тройного деления (губерния, провинция, уезд) предусматривалось только два деления – губерния и уезд. Причем основанием деления служило преимущественно количество населений ревизских душ: для губернии – 300-400 тыс. жителей мужского пола, а для уезда – 20-30 тыс. жителей того же пола. Губернатор назначался верховной властью. Он, в свою очередь, подчинялся государеву наместнику, или генерал-губернатору. Губернии были сгруппированы в наместничества или генерал-губернаторства, в большинстве своем – по две-три губернии в одно наместничество (генерал-губернаторские округа (13)). Генерал-губернаторы назначались по личному доверию государя императора. При них не полагалось никаких учреждений, кроме канцелярии и чиновников для особых поручений. По областной реформе город стал впервые самостоятельной административной единицей. В нем вводилась должность городничего или коменданта, а в столице – обер-полицмейстера. В городах оставались городовые магистраты. Они состояли из выборных. Членов городского магистрата через каждые три года избирало на своем собрании городовое купечество и мещанство. В небольших городах вместо магистратов полагалось иметь ратуши. Деятельность магистратов и ратуш сильно ограничивалась правительственной администрацией. Таким образом, центр тяжести административного управления Екатерина II перенесла из столицы в губернии и уезды. Заметно выросла роль дворян в местном управлении (такой формы не знала ни одна страна). Дворянству было окончательно оформлено сословно-корпоративное устройство как сословию. Дворяне каждой губернии получили право собирать свои собрания, приобретать собственность и создавать общий капитал посредством самообложения, иметь выборные должности, свое помещение, бюджет, архив и печать, а также обращаться к верховной власти со своими нуждами. В 1785 г. Жалованная грамота городам утвердила местное самоуправление в России, и это был первый юридический акт в отношении городского местного самоуправления. В данном документе впервые утверждается, что городовая община имеет свои, отличные от государственных, интересы и нужды. По этому документу впервые градское общество получило право выбирать органы городского самоуправления, в частности, городское собрание. Городское собрание из своей среды избирало представительный орган – общую городскую думу. Общая городская дума состояла из городского головы и гласных, избиравшихся раз в три года раздельно шестью разрядами городских обывателей. Общая дума созывалась не периодически, а по мере надобности. Постоянным исполнительным органом городского самоуправления являлась шестигласная дума, состоящая из шести членов (по одному от каждого из шести сословий). Русское общество еще не было готово принять идею всесословности, заимствованную из европейского законодательства, - дворяне и интеллигенция («именитые граждане») на выборы не являлись и в городских делах почти не участвовали. Фактически вся деятельность органов городского самоуправления находилась под строгим контролем и опекой местной правительственной администрации. Реальная власть в городе оказалась в руках городничих, полиции и местных чиновников, назначаемых губернаторами. Органы городского самоуправления ведали в основном второстепенными вопросами в масштабе города: благоустройством, продовольствием, санитарным состоянием, развитием ремесел и торговли. Хозяйственная деятельность органов местного самоуправления не обеспечивалась достаточными финансовыми средствами. Сохранение жесткого административного контроля и сословных разграничений препятствовало быстрому росту капиталистических отношений в городах. IV. При Александре I продолжились реформы, присеченные до этого Павлом I, по возрождению местного самоуправления. Александр отменил многие решения Павла I, в том числе в полном объеме восстановил действие Жалованной грамоты дворянству. Так согласно царскому «Уставу об управлении инородцев Сибири», у каждого разряда народов (оседлых, кочевых и бродячих) формировались свои органы управления. Кочевые народы имели родовое управление. Несколько улусов и стойбищ подчинялись инородной управе. Более крупное территориальное объединение подчинялось степной думе. Должностные лица родового и степного управления избирались. Степные думы существовали, например, у бурят, хакасов, эвенков. У якутов были инородные управы и родовые управления. Оседлые народы – это коренные народности, проживающие постоянно в городах и поселках. Они приравнивались к сословиям русского населения, но были освобождены от рекрутской повинности. При Николае I началась так называемая «тридцатилетняя контрреволюция». Абсолютизм при Николае I достиг своего апогея. Чиновник стал важнейшей фигурой центрального и местного управления. Структура городского общественного управления, хотя формально и продолжала основываться на Жалованной грамоте городам, в течение первой половины XIX в. претерпела заметные изменения. Городское самоуправление все глубже входило в общую систему государственной администрации. Еще больше закрепился принцип сословности в городском управлении. Дворяне, чиновники, духовенство, владеющие домами и землей, обязаны были нести городские повинности, но участия в городском собрании не принимали. Законодательство стало признавать городское общество, состоящее из трех сословий: купеческого, мещанского и цехового. В структуре городского управления практически везде отсутствовали общая дума и собрание городских представителей. Распорядительные функции осуществляло собрание городского общества, где большинство составляли мещане. В состав шестигласной думы вместо шести предписанных сословий включались, как правило, купцы и мещане, не подготовленные к управленческой деятельности. Во второй половине XIX века законодательство стало постепенно отказываться от сословного начала в организации городского управления. В 1846 г. было введено новое «Городовое положение» - сначала в Санкт-Петербурге, а позднее видоизмененное в Москве, Одессе и Тифлисе. Закон обеспечивал преобладание в городском управлении представителей дворян и чиновников. Городовое положение давало более четкое разграничение полномочий распорядительной и исполнительной властей. Как и прежде деятельность городского самоуправления жестко контролировалось администрацией. Собрание общей думы могло состояться только по распоряжению губернатора. В состав думы входил представитель администрации («член от короны»), что отражало общую тенденцию к совместной деятельности общественных и государственных властей. Получили юридическое признание в этот период и сельские общества. Они превратились в административные единицы с выборной властью, исполняющей хозяйственные, финансовые, полицейские и судебные функции. Это были «зародыши земского самоуправления». После смерти Николая I в 1855 г. были разработаны различные проекты организации губернского и уездного управления на началах самоуправления, но уже было вполне очевидно, что никакое действительное улучшение механизма управления на местах невозможно при существовании крепостного права. Формирование и становление системы российского самоуправления Земская и городская реформы XIX в., начатые Александром II затронули абсолютно все сферы российской жизни. Страна делала решительный поворот от феодализма к капитализму. Верхи все больше убеждались в необходимости передачи части государственных функций местным органам власти. В XIX в. в русской юридической науке безраздельно господствовала общественная теория самоуправления. Истоки этой теории кроются не только в славянофильских идеях об особом курсе развития русского государства, но и в представлениях о «естественных» правах общины, которые активно пропагандировались западноевропейскими учеными. В результате реформ местного самоуправления в этот период были сформированы земства, уездные и губернские думы, городские думы, а также реформировано сельское устройство. Эти реформы являются первой попыткой создания в России гражданского общества, основанного на частной собственности. Реформы готовились и проводились относительно медленно. 19 февраля 1861 г. императором Александром II было утверждено «Общее положение о крестьянах вышедших из крепостной зависимости». Именно этот документ предусматривал ликвидацию крепостного права, во-вторых, формулировал правилп обустройства быта сельского общества, в-третьих, порядок наделения крестьян землей в постоянное пользование, в-четвертых, правила выкупа земли, отданной в постоянное пользование и в-пятых, устроение на новых основаниях управления всеми местными и хозяйственными делами, которые касались одинаково помещиков и крестьян, других сельских жителей. Целью данного положения имелось также организация крестьянского самоуправления в селе и волости, превращение селян в «свободных сельских обывателей». После февраля 1861 г. более 23 млн. крепостных крестьян оказались на воле. Ранее их делами ведали помещики, и на этой основе строилась вся система управления. В новых условиях система управления кардинально меняется. В первую очередь необходимо было сформировать крестьянское самоуправление в сельском обществе. Сельское общество по положению составляется из крестьян, водворенных на земле одного помещика; оно может состоять либо из целого селения (села или деревни), либо из одной части разнопоместного селения, либо из нескольких мелких ближайших между собой поселков (выселков, починков, хуторов), пользующихся всеми угодьями или некоторыми из них сообща. Сельское общество представляло собой первичное хозяйственно-административное территориальное образование, которое управлялось сельским сходом, состоящим из крестьян-домохозяев, и сельским старостой. Сельский сход создавался, смотря по надобности, старостой, преимущественно в дни воскресные или праздничные. Ведению сельского схода подлежали выборы сельских должностных лиц и назначение выборных на волостной сход; решение дел об общинном пользовании мирской землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучение грамоте членов сельского общества; сход осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных оброков и натуральных повинностей, рекрутские наборы и т.п. В задачи сельского старосты входило исполнение этих решений. Кроме того старосты ведали на территории села дознанием, вопросами охраны порядка, могли своей властью подвергать сельчанина аресту до 2 дней или штрафу до 1 рубля. Сельские общества, соседние друг другу соединялись в волость. Для волости устанавливались нижние и верхние уровни численности населения – от трехсот ревизских душ мужского пола до двух тысяч. По мысли составителей Положения волости должны были стать самоуправляющимися территориями – «в каждой волости заведование общественными делами предоставлено миру». Волостное управление состояло из волостного схода (один выборный от 10 дворов), волостного правления во главе с волостным старшиной и волостного крестьянского суда. Волостной сход решал применительно к волости тот же круг вопросов, что и сельский сход в сельском обществе. Кроме того он утверждал расходы на содержание волостного правления. В коллегиальный состав волостного правления (исполнительного органа) входили волостной старшина, все сельские старосты, писарь и сборщики податей. Все должности были выборными (на три года). Волостной сход избирал членов волостного суда, в компетенцию которого входили гражданские и малозначительные уголовные дела крестьян. Волостной старшина, как и староста, был наделен административно-полицейскими полномочиями. Еще одну своеобразную территориально-управленческую ячейку представлял собой приход, который формировался для удовлетворения духовно-нравственных потребностей сельчан. Расстояние поселений от приходских церквей, за редким исключением, определялось в таких размерах, чтобы жители могли посетить их без особых затруднений. В приходах осуществлялись важнейшие акты гражданского состояния – метрические записи о рождении, браке и смерти прихожан. Приход составлял средоточение для дел призрения и благотворительности (опека сирот, малолетних, неимущих и малосостоятельных). В приходе размещалась начальная церковно-приходская школа. Границы одного прихода как правило соответствовали границам волости. Русская территориальная сельская община объединяла в себе функции производственного коллектива, соседской и конфессиональной общности, административной единицы. Таким образом, если ранее жизнь и деятельность сельского общества (общины) определялась в основном нормами обычного права, теперь община оказалась законодательно оформленной в системе единого государственного управления. Однако без крайней нужды ни один крестьянин не шел за защитой своих интересов к государству. Особенности новой системы местного самоуправления 1 января 1864 г. вышел именной указ «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», который был утвержден императором. В этом документе выделяются три основных принципа: 1. Среднее административное деление – уезд – оказалось основной административно-территориальной единицей самоуправления в России. Самоуправление губерний уже в самой своей организации опиралось на уездное. Органы уездного и губернского самоуправления составляли одну целую организацию земского самоуправления. При этом уездные и губернские учреждения были не соподчиненными, а равноправными и самостоятельными в заведовании местными делами. Это было самой существенной особенностью новой российской системы местного самоуправления. 2. Разделения предметов ведения местного правления на правительственные (государственные) и общественные. Сфера деятельности земства была ограничена хозяйственными вопросами, и земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно. То есть земские учреждения впервые в России официально не включались в систему государственных органов и были независимы от государственной администрации в пределах, установленных законами. 3. Впервые в стране создавалось самоуправление граждан. Система земского представительства основывалась на всесословности, а не на корпоративности. В «Положении» получили закрепление начала выборности всех гласных, зависимости избирательного права от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных. 4. Четвертая особенность – основным принципом избирательной системы являлся принцип имущественного ценза, т.е. на первый план выдвигались прежде интересы дворян-землевладельцев, а с интересами промышленников и крестьян считались мало. В систему земских учреждений входили: избирательные съезды, задачей которых было раз в три года определять состав корпуса уездных гласных; губернские и уездные земские управы – исполнительные органы. Земские собрания созывались обычно один раз в год, осенью, причем уездные сессии длились 10 дней, а губернские – 20 дней. На сессиях определялись ведущие направления хозяйственной деятельности, рассматривались и утверждались сметы, раскладки повинностей, разбирались жалобы на членов управы и т.п. Губернские местные собрания могли издавать обязательные для местных земских учреждений той же губернии постановления, а уездные земские собрания – давать со своей стороны инструкции уездным управам своих уездов. Губернские и уездные управы – это исполнительные органы земств. Они в своей деятельности должны были руководствоваться решениями земских собраний. Законодательство содержало перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный отчет перед собранием. Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных служащих (3-6 человек). Основную же работу, связанную с управлением и развитием земского хозяйства, вели наемные земские служащие – специалисты, которые были заняты непосредственно в земских учреждениях (управа, комиссии, статистики и т.д.). Земская реформа привлекла к местному управлению довольно большое число людей – гласными стали 14 тыс. человек. В среднем по стране дворяне и чиновники составляли свыше 40% земских гласных, а крестьяне около 39%. В земства устремились и те, кто был готов служить народу, и те, кому не нашлось места у казенного пирога. Именно последние формировали в новых органах самоуправления традиции казнокрадства и мздоимства. Функции земских учреждений 1. Заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства. 2. Устройства и содержание зданий, принадлежащих земству. 3. Меры обеспечения народного продовольствия. 4. заведование земскими благотворительными и прочими заведениями призрения, способы прекращения нищенства, попечение о построении церкви. 5. Управление делами взаимного земского страхования имуществ. 6. Попечение и развитие местной торговли и промышленности. 7. Участие в попечении о народном образовании, народном здравии и тюрьмах. 8. Обеспечение потребностей воинского и гражданского управления, участие в делах о почтовой повинности. 9. Раскладка государственных денежных сборов (бюджет). 10. Назначение местных сборов (налогов). 11. Проведение выборов в земские учреждения и назначение сумм на их содержание. 12. Иные дела, которые вверены земским учреждениям. Таким образом, земства замкнули на себя круг функций, которые оказались непосильными для государственных бюрократических структур. Финансовой основой деятельности земств являлись местные налоги – бюджеты земских учреждений складывались из сборов, которыми облагалось население. Несмотря на скудный бюджет, наиболее передовые земства умудрялись выкраивать средства на развитие школ, больниц, агрономии и т.д. Земства способствовали развитию местных кустарных промыслов, поддерживали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян. Жизнеспособность земств обеспечивалась их самофинансированием. Но административные функции оставались в ведении правительства. Поэтому провозглашение самостоятельности земских учреждений носило во многом декларативный характер. Земские собрания и управы не располагали реальной властью. В результате возникло противоречие между предназначением органов местного самоуправления и административной центральной властью. Невозможность резкого обособления земского и государственного управления очень скоро обнаружилось. Земская система была полностью лишена политической власти, всячески отстранялось от того, чтобы играть представительного органа на уровне местного самоуправления. На всем протяжении существования земств вектор политики самодержавия был направлен на регламентацию и ограничение возможностей земских учреждений. Тем более Положение о земских учреждениях содержало нормы, которые позволяли центральному и местному государственному аппарату направлять деятельность земских учреждений. В частности, губернатор и министр внутренних дел утверждали в должности соответственно председателей уездных и губернских местных управ. Ряд постановлений земских собраний не мог быть приведен в действие без утверждения сверху. Оставалось противоречие и в отношении распространения власти земств на более низкий – волостной уровень, который мог бы венчать собой всю земскую систему. Система земств охватывала лишь среднее звено административно-территориального устройства страны (губернии и уезды). Отсутствие земских учреждении в волости лишало успеха многие экономические мероприятия земства. Осуществление земской реформы затянулось на целый десяток лет. Первоначально земства были введены только в 19 губерниях Европейской России из 33 первоначально намеченных, в 1866 г. – еще в 9, и только к 1876 г. земства заработали в 34 губерниях. Не были созданы земства в Сибири, в приграничных и отдаленных губерниях, где всеми вопросами по-прежнему ведали губернаторы. Городская реформа Подготовка городской реформы началась в 1862 г. по инициативе министерства внутренних дел. Силу закона реформа обрела в 1870 г. Городская реформа 1870 г. для своего времени имела прогрессивное значение. Она основывалась на началах всесословия, имущественного ценза, разделения распорядительной и исполнительной властей самоуправления. Она также преследовала цель создать условия для подъема городского хозяйства и привлечь в органы самоуправления предпринимателей. Городовое положение 1870 г. было первым законодательным актом, в котором отчетливо говорилось о самостоятельном действии общественных городских управлений, хотя термин «самоуправление» еще не употреблялся. Городским положением 1870 г. избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлялось каждому городскому жителю, к какому бы сословию он ни принадлежал. Но к горожанину предъявлялись и некоторые требования. В частности, правом голоса обладали горожане, состоявшие в русском подданстве, достигшие 25-летнего возраста, владевшие в пределах города недвижимой собственностью, облагаемой налогом в пользу города, а также лица, прожившие в городе не менее 2-х лет. Фактически лишенными избирательного права оказались наемные рабочие, в подавляющем большинстве не имеющие недвижимости, а также широкие слои интеллигенции, люди умственного труда, которые зачастую не являлись домовладельцами и снимали квартиры. Избирательная система была на подобии прусской – трехразрядной, согласно величине уплачиваемых налогов. Избиратели делились на три разряда по величине выплачиваемых налогов. И каждый разряд посылал в городскую думу одинаковое количество представителей (гласных). В целом в самоуправлении преобладали купечество, мещане и городская буржуазия. Распорядительным органом в общественного самоуправления в городе оставалась городская Дума. Число гласных (депутатов) в думах разных городов колебалось от 30 до 74. Городская дума состояла из председателя, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Дума устанавливала размер городских сборов и налогов, принимала правила заведования городским имуществом, утверждала обязательные постановления городского общественного самоуправления, принимала решения о ходатайстве перед высшим правительством и т.п. Исполнительным органом городского управления стала городская управа. Все члены управы избирались Думой. Думой же члены управы могли быть отстранены от должности и даже преданы суду. Председатель городской Думы был одновременно и городским головой, возглавлявшим городскую управу. В задачи городского самоуправления входили забота о благоустройстве города (водоснабжение, канализация, уличное освещение, транспорт, градостроительные проблемы), оказание содействие населению в обеспечение продовольствием (организация рынков, базаров), принятие мер против пожаров и других стихийных бедствий и т.д. Функции городского самоуправления во многом совпадали с функциями земств. Лица, избранные на должность городских глав, могли приступить к исполнению своих обязанностей лишь после их утверждения (в столичных городах – царем, в губернских – министром внутренних дел, в уездных – губернаторами). Постепенно царское правительство стало добиваться эффективности функционирования городских дум и земств путем кардинального изменения принципов самоуправления, провозглашенных в законодательстве, максимального включения их в общую систему государственных учреждений и подчинения общественных учреждений бюрократическому аппарату. Органы самоуправления стали превращаться в простых исполнителей верховных руководящих указаний. А должностные лица стали относиться к своим обязанностям формально, по-чиновничьи. В конце XIX века произошли контрреформы в местном самоуправлении. После смерти Александра II победу в окружении нового царя одержали консерваторы. Александр III занял позицию открыто враждебную по отношению к земству. Земская контрреформа проводилась в два этапа. На первом этапе в 1889 г. был положен конец стремлениям распространить влияние земств на волости. На втором этапе с 1890 г. урезались права земского самоуправления. Земства вводились в систему государственного управления. В земствах искусственно усиливается влияние дворян и сильно умаляется роль крестьянства и особенно – разночинцев. Для этого были внесены серьезные изменения в земскую избирательную систему. Задачей контрреформ было превращение земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти. Положением 1890 г. значительно были расширены возможности губернаторов в отношении земств. Земские должностные лица превращались в государственных служащих: им присваивались классные чины, выплачивались государственные пенсии. Городовым положением 1892 г. было сужено городское избирательное право. Налоговый ценз был сменен довольно высоким имущественным, что заметно уменьшило число лиц, допущенных к выборам. Самая активная и образованная часть городского населения (профессора, врачи, адвокаты, инженеры) лишалась права участия в решении городских проблем, так как не имела собственных домов и не являлась купцами первой или второй гильдии. Еще более суженной оказалась самостоятельность общественного управления в малых городах. В них действовало так называемое упрощенное городское управление с собранием уполномоченных вместо городских Дум и с городскими старостами вместо городских голов. Существенно ограничивались права избирателей по национальному и религиозному признакам. Так, число гласных от нехристиан не могло быть более одной пятой. Евреи были устранены из числа избирателей и из числа гласных, получающих это звание по выбору (за исключением городов границ оседлости). В общем число избирателей во всех российских городах составляло менее 1 % численности этих городов. Таким образом, местное самоуправление продолжало функционировать в усеченном виде. Земские учреждения действовали только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Во-вторых, произошли резкие ограничения в системе выборов местных органов власти. Были узаконены такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным землевладельцам и состоятельным гражданам. В-третьих, местное самоуправление оказалось под жестким прессингом государственных органов. В-четвертых, несмотря на резкое ограничение прав местного самоуправление, контрреформы не достигли конечных целей. Земское и городское самоуправление не было включено в круг государственных законоположений. В-пятых, в России продолжалась борьба всесильной государственной бюрократии с достаточно слабым, урезанным самоуправлением. Ограничительные меры в отношении земских учреждений лишь усиливали оппозиционные настроения. Николай II, пришедший к власти в 1894 г., в своей речи в январе 1895 г. перед представителями земств категорически отказался от каких бы то ни было уступок земским органам в делах внутреннего управления. Контрреформы сверху лишь усилили противодействие снизу, которое в конце концов вылилось в революцию 1905 – 1907 гг. V. Советский этап местного управления и самоуправления На месте разрушенной российской государственной машины была создана власть Советов. C первых дней своего существования Советы стремились либо заменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. То есть проводилась в жизнь ленинская идея сращивания государственной власти и местного самоуправления, единства всех высших и местных органов (сверху донизу) государственной власти. В декабре 1917 г. был образован Народный комиссариат по местному самоуправлению. Думы предусматривалось заменить советами. Органы земского и городского самоуправления заменялись советским централизованным государственным управлением. К концу марта 1918 г. в стране основная часть земского и городского самоуправления была ликвидирована как не отвечающая интересам трудового класса рабочих и крестьян и заменена органами пролетарской диктатуры – областными, губернскими, уездными и волостными Советами. Конституция РСФСР, принятая 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом советов, окончательно закрепила принцип единства Советов. Государственные и местные бюджеты сливались в один нераздельный бюджет. Законодательные функции целиком были переданы центру. Компетенция местных советов была незначительна и сводилась к исполнению поступавших из центра приказов, что лишало их самостоятельности. В губерниях и уездах наиболее значимыми стали не сами Советы, а их исполкомы с отделами. Тем самым было положено начало практики, при которой исполнительные комитеты подменяли представительные советские органы и трудящиеся оттеснялись от управления государством. Местные органы управления были, по существу, выведены из подчинения местных советов и подчинялись непосредственно центральным органам. После периода НЭПа, характеризующегося относительной самостоятельностью местных Советов, с конца 1920-х – начала 1930-х годов политика большевиков была направлена на свертывание системы местного самоуправления и замену ее системой государственного руководства. Демократические процедуры, особенно выборы, были выхолощены и носили скорее обрядовый характер. Советская власть стала постепенно ликвидировать губернии, уезды и волости. На месте губерний возникли краевые и областные образования. К началу 1930 г. по всей территории страны было введено новое районирование. В 1930-е гг. было введено ограничение на прописку и передвижение, сельские жители окончательно прикрепляются к территории соответствующих районов. Освобожденное революцией крестьянство снова попадает в положение, близкое к крепостной зависимости. На практике проводился жесткий принцип партийного руководства деятельностью Советов всех уровней. Советы работали в сессионном порядке. Советы на своих сессиях избирали исполнительные комитеты. Исполкомы советов были подотчетны как Совету, избравшего его, так и исполкому Совета вышестоящего. В 1987 г. – очередные попытки реформирования советов. Появились Президиумы местных Советов, председатели Советов, избираемые на местах. В 1989 г. был избран I Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР, к которым переходила формальная власть от партийных органов и Политбюро. В 1990 г. была отменена 6 статья Конституции СССР о КПСС как направляющей и руководящей силе общества. Впервые в практике советского строительства местным советам были предоставлены значительные права. С 21 сентября 1993 г. президент страны издал Указ 1400, по которому прекращались полномочия Верховного Совета и съезда. В октябре – президентом были изданы серии указов о прекращении деятельности Советов разных уровней. Одновременно было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы. Вводилось новое понятие – глава местного самоуправления (глава администрации). Полномочия органов местного самоуправления фактически делегировались назначенному главе администрации. Темы докладов и рефератов 1. Основные теории местного самоуправления 2. Факторы и условия развития местного самоуправления 3. Правовое регулирование местного самоуправления 4. Муниципальные правовые акты 5. Компетенции и полномочия местного самоуправления Задание для самостоятельной работы Подготовить аналитический отчет о ходе реализации приоритетного национального проекта «Здравоохранение» на территории вашего муниципального образования Тема 10. Современный этап развития местного самоуправления в Российской Федерации конспект Вопросы 1. Конституционные гарантии местного самоуправления в России. 2. Взаимодействие государственных органов с органами местного самоуправления 3. Территориальные основы местного самоуправления. Основные направления реформирования управления на муниципальном уровне. 4. Организационные основы местного самоуправления. I. Современный этап развития местного самоуправления начинается с принятием 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ. Местное самоуправление – это реальный механизм разрешения широкого круга наиболее близких к населению вопросов, путем передачи местным органам отдельных государственных полномочий. Эффективность функционирования местного самоуправления в определяющей мере зависит от уровня развития его правовой базы. Правовую систему местного самоуправления в РФ составляет многоуровневая система нормативно-правовых актов, нормативных договоров и правовых обычаев, закрепляющих и регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Правовую основу функционирования местного самоуправления определяют: Конституция РФ, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (с последующими изменениями), ФЗ № 131 от 6 октября 2003 г. (с последующими изменениями), другие федеральные законы; Указы президента РФ и постановления Правительства РФ; конституции, уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, принимаемые муниципальными органами власти и непосредственно населением, Европейская хартия о местном самоуправлении. Выделилась особая ветвь права – муниципальное право. Конституция РФ: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий – самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти». Власть в стране организационно разделена на два уровня – систему государственной власти и систему местного самоуправления. Причем Конституция РФ не просто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственного. Понятие «полномочия органов местного самоуправления» упоминается в ст. 12 Конституции РФ, в соответствии с которой органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Но это не означает, что система органов местного самоуправления и система органов государственной власти функционально обособлены. Органы местного самоуправления находятся в единой системе государственно-властных отношений. Они действуют в русле общегосударственной политики в различных сферах. Полномочия местного самоуправления – это строго очерченный и закрепленный нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления перечень конкретных прав и обязанностей, необходимых для решения задач и реализации функции местного самоуправления в конкретных сферах жизнедеятельности и на территории муниципальных образований. Эффективным может быть признано такое разграничение между предметов ведения и полномочий между федеральной властью, государственной властью субъектов РФ и властью местного самоуправления, при котором за каждым уровнем закреплены те предметы ведения, которые данный уровень может решать наилучшим образом. Этот принцип в европейском праве называется субсидарностью. Согласно принципа субсидарности, все вопросы, которые могут решены на нижнем, максимально приближенном к населению уровне управления, должны быть закреплены за этим уровнем. На верхний уровень управления передаются только те вопросы, которые не могут эффективно решаться на нижнем. Верхний уровень несет субсидарную ответственность за деятельность нижнего, и его представители обязаны вмешиваться, когда неудовлетворительная деятельность нижнего уровня может создать угрозу для благополучия населения. Основными предметами ведения местного самоуправления во всем мире являются: благоустройство местной территории (в широком смысле – как устройство на благо людей), ее социально-экономическое развитие и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальные услуги). Развитие местного самоуправления, в том числе и его правовой базы, активно продолжалось и в начале 2000-х годов. Государственная Дума приняла целый ряд законов, призванных регулировать отдельные вопросы построения и функционирования местного самоуправления, в частности, организацию местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, в приграничных территориях, основ муниципальной службы, земле- и природопользования, собственности, налогов, бюджета, охраны правопорядка и т.п. Законы, касающиеся местного самоуправления, распределяются на три группы: а) систематизированные (федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления; законы субъектов РФ о местном самоуправлении); б) специализированные (федеральные и региональные законы, регламентирующие отдельные аспекты самоуправления); в) отраслевые (федеральные и региональные законы, содержащие полномочия муниципальных органов в той или иной сфере правового регулирования). В общем федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы президента РФ, постановления правительства РФ, постановления и определения Конституционного суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Это так называемые базовые статусные законы. Среди них законы «О финансовых основах местного самоуправления», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др. Ко второй группе относятся федеральные отраслевые и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права (Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, Гражданский кодекс, Земельный кодекс, Градостроительный кодекс РФ). К 2005 г. общее количество нормативно-правовых актов только федерального уровня, касающихся регулирования самоуправления, достигло более 300. Муниципальные правовые акты Одной из особенностей правовой базы местного самоуправления является значительный удельный вес локальных (местных) правовых актов. Номативно-правовые акты представительных органов регулируют важнейшие процессы организации жизнедеятельности муниципальных образований. Наиболее типичными из них являются: - Положение о местных референдумах и местных выборах; - Положение об организации территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования; - Положение о порядке управления собственностью муниципального образования; - Правила землепользования и застройки; - Правила торговли; - Положение о муниципальном заказе; - Положение о муниципальной службе и т.д. Наряду с правовыми актами нормативного характера, органы и должностные лица местного самоуправления принимают акты индивидуального назначения. Необходимость принятия этих актов связана с осуществлением организационной, исполнительской и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (например, приказ о назначении лица на муниципальную должность, о проведении проверки и т.п.). Необходимым компонентом правовой основы местного самоуправления являются уставы, которые принимаются муниципальными образованиями самостоятельно. Уставы являются, по существу, «малыми конституциями» соответствующих территорий. Устав представляет собой основной нормативно-правовой акт муниципального образования. Принятие уставов муниципальных образований восходит в значительной мере к опыту организации местного самоуправления в США. Муниципальные образования разрабатывают устав самостоятельно. Представительный орган местного самоуправления принимает устав тайным голосованием. За принятие устава должно проголосовать не менее двух третей от установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 человек принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан. Устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию) после его государственной регистрации. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют либо органы юстиции, либо высшие законодательные органы соответствующих субъектов РФ. Устав муниципального образования закрепляет: 1) наименование, территорию, границы и состав муниципального образования; 2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; 3) форму, порядок и гарантии непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления; 4) полномочия, структуру, порядок формирования и функционирования органов местного самоуправления, основания и виды их ответственности, а также гарантии прав членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления; 5) экономическую основу осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, порядок составления, рассмотрения и утверждения местного бюджета; 6) другие положения об организации местного самоуправления. После того, как уставы муниципальных образований зарегистрированы в установленном порядке, они вносятся в государственный реестр. II. В основу российской правовой системы местного самоуправления были положены правовые идеи общественной теории местного самоуправления. Вместе с тем местное самоуправление не может противостоять государственной власти, поскольку оно обязано действовать в рамках федеральных законов. Речь не может идти об абсолютном разделении государственного управления и местного самоуправлении, а тем более – о противостоянии их друг другу. Конституция РФ допускает использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств» (ст. 132). Местное самоуправление рассматривается Конституцией РФ как одна из основ государственного устройства России. Согласно ст. 12 в «Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Это означает, что без полноценного местного самоуправления Россия не может быть демократическим правовым государством, а ограничение его прерогатив должно рассматриваться как посягательство на основы конституционного строя РФ». Местное самоуправление является одной из конституционных форм осуществления народовластия. Местное самоуправление осуществляется двояким образом; во-первых, непосредственно населением путем выборов, местного референдума, участия в собраниях, (сходах) граждан, создания различных форм территориального общественного самоуправления, во-вторых, через выборные и иные органы местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц и муниципальных служащих, через образуемые муниципальные предприятия и учреждения. Местное самоуправление ориентировано прежде всего на личность. Местное самоуправление относится к саморазвивающейся системе, в основе ее принципа лежит идея участия граждан в принятии решений и их реализация при опоре на собственные силы. ФЗ № 131 от 2003 г. – четко разграничивает полномочия, предметы ведения, финансы и ответственность между органами властей всех уровней; четко разграничивает собственные полномочия муниципального управления и полномочия, делегированные ему государством в лице федеральных и региональных органов государственной власти. В 2001 – 2003 гг. многие региональные законы по вопросам местного самоуправления были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Согласно ФЗ № 131 от 2003 г. (ст. 10) местное самоуправление «осуществляется в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения». То есть, закон выделяет пять категорий (или типов) муниципальных образований: 1) сельские поселки; 2) городские поселения; 3) муниципальный район; 4) городской округ; 5) внутригородская территория города федерального значения. Кроме того, вводится новое понятие – «межселенная территория», т.е. территория, находящаяся вне границ поселений. Более высокие территориальные уровни (области, края, и другие субъекты РФ) связываются с понятием «региональный». Причем Конституция РФ не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Эти вопросы – сфера деятельности субъектов РФ, каждый из которых решает их самостоятельно, применительно, применительно к своим специфическим условиям. При этом необходимо иметь ввиду, что решение вопросов административно-территориального устройства является прерогативой субъекта РФ, а решение вопросов образования, преобразования, учреждения муниципальных образований остается во многом в компетенции последних, то есть муниципальных образований. Все полномочия органов местного самоуправления разделены на: а) полномочия и вопросы, относящиеся к собственной исключительной компетенции органов местного самоуправления; б) отдельные государственные полномочия, которыми могут законно наделяться органы местного самоуправления с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции РФ). В свою очередь, собственные полномочия органов местного самоуправления условно разделяются на два блока: а) полномочия по решению вопросов местного значения; б) полномочия по решению вопросов организации местного самоуправления (территориальной организации, формирования органов местного самоуправления и др.). Вопросы местного значения, являющиеся предметами ведения местного самоуправления, разделены по типам муниципальных образований на вопросы местного значения поселения (ст. 14), муниципального района (ст. 15) и городского округа (ст. 16). Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Следовательно, помимо вопросов местного значения, особым предметом ведения органов местного самоуправления является выполнение ими отдельных государственных полномочий. Государственные полномочия сегодня – это государственные полномочия РФ и государственные полномочия субъектов федерации. Государственные полномочия Российской Федерации – представляют собой права и обязанности органов государственной власти РФ по решению вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации Конституцией РФ, федеральными законами, а также иными нормативными актами. Государственные полномочия субъектов РФ – представляют собой права и обязанности органов государственной власти и должностных лиц государственной власти субъекта федерации по решению вопросов, по решению вопросов, отнесенных к ведению субъекта федерации. Наделение государственными полномочиями – это передача государственных полномочий органу местного самоуправления, осуществляемая путем исключения каких-либо полномочий из сферы ведения органов государственной власти и включения их в компетенцию органов местного самоуправления либо предоставления органом государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления. Согласно ФЗ 1995 г. наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. На деле этот порядок не соблюдается. Исчерпывающий перечень государственных полномочий, возлагаемых на органы местного самоуправления, отсутствует. В отраслевых федеральных законах присутствуют десятки норм, возлагающих на органы местного самоуправления те или иные функции, не обеспеченные финансированием. Особо обременительным для местных бюджетов является предоставление различных льгот и гарантий отдельным социальным слоям населения, установленных федеральными законами. На органы местного самоуправления были возложены такие функции, как организация выплаты государственных пенсий, выплата детских пособий, запись актов гражданского состояния, воинский учет, содействие призыву на воинскую службу, отдельные виды государственного надзора (архитектурно-строительный, ветеринарный) и т.д. Выяснилась опасная тенденция перегрузки органов местного самоуправления государственными функциями. В бюджетах отдельных городов доля расходов на выполнение государственных полномочий превысила треть всех расходов бюджета. В 2000-2003 гг. часть перечисленных функций была возвращена органам государственной власти (например, организация работы по выплате государственных пенсий, запись актов гражданского состояния и др.). Однако в целом решить проблему финансирования государственных полномочий, передаваемых на местный уровень в рамках федерального закона 1995 г. не удалось. В настоящее время отсутствует специальный федеральный закон по регулированию вопросов, связанных с наделением органов местного самоуправления определенными государственными полномочиями. Это наделение осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом 2003 г. № 131. В этом законе содержится специальная глава 4 «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», которая устанавливает, что все полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные данным документом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Интересно то, что закон 2003 г . и 1995 г. не предусматривает необходимости получения согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий. Но в региональных законах прописан договорный характер такой передачи полномочий. Так, в областном законе Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области» (в ред. от 2005 г.) записано: «Органы государственной власти вправе передавать отдельные государственные полномочия органам местного самоуправления для исполнения на договорной основе». В этом случае – контроль и взаимная ответственность устанавливается договором. В соответствии со ст. 4 ФЗ № 154 к полномочиям государственной власти РФ относится регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях. В исключительных случаях может быть принято решение о частичном или полном ограничении прав граждан на местное самоуправление на определенной территории, но это лишь по решению федеральных органов государственной власти. Вводимые ограничения на ограничение местного самоуправления должны быть временными и периодически пересматриваться. III. Территориальные основы местного самоуправления – это совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и преобразования. С 1993 г. с Указа Президента РФ от 26 октября впервые в отечественной теории и практике нашел свое отражение так называемый «поселенческий» принцип территориальной организации местного самоуправления. Согласно этому принципу территориальной основой местного самоуправления прежде всего выступают отдельные населенные пункты – городские и сельские поселения. Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений. Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, поскольку функционирование местных органов власти и управления осуществляется в границах определенных территориальных единиц. Подобный процесс разделения территории государства на отдельные части называется административно-территориальным делением (АТД). Характер и особенности АТД определяются следующими условиями: - историческими; - социально-экономическими; - этнонациональными; - природно-климатическими; - культурными; - и иными условиями, - политическим режимом; - целями государственного управления. С принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154 от 1995 г. местное самоуправление обособилось от административно-территориального устройства. Закон ввел в юридическую практику новое понятие «муниципальное образование». Муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная федеральным законом, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Понятие муниципальное образование необходимо рассматривать как понятие, соединяющее в себе и понятие поселение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, и понятие население, осуществляющее местное самоуправление на этой территории. В действующем законодательстве термин «поселение» употребляется не для географических, градостроительных характеристик территории, а для характеристики правового статуса этих территорий как территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, используется термин «муниципальное образование». В географическом (физическом) смысле поселение – это территориально целостный и компактный ареал концентрации населения со всеми необходимыми условиями и оборудованием для жизни, труда и отдыха людей. Еще одно определение поселения – это «первичная единица расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок городского типа, село)». (Краткая российская энциклопедия». М., 2003. Т. 2. С. 641.). В законе этому термину придано новое значение для обозначения статуса одного из территориальных уровне муниципального образования. Поэтому при анализе закона необходимо четко разграничивать употребление термина «поселение» в территориально-географическом (физическом) смысле от термина «поселение», используемого для установления статуса муниципального образования, т.е. в правовом смысле. Выделяют первый и второй уровень местного самоуправления. Первый уровень местного самоуправления – муниципалитеты поселенческого уровня (поселения): 1) городское поселение – один город; 2) городское поселение – один город и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями; 3) городское поселение – один поселок; 4) городское поселение – один поселок и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями; 5) сельское поселение – один сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек (как исключение) с учетом плотности населения субъекта РФ; 6) сельское поселение – один сельский населенный пункт с численностью населения более 1000 человек (как правило); 7) сельское поселение – один сельский населенный пункт с численностью населения более 3000 человек (как правило) для территорий с высокой плотностью населения; 8) сельское поселение – группа сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (как исключение); 9) сельское поселение – группа сельских населенных пунктов с численностью населения менее 3000 человек каждый (как исключение) для территорий с высокой плотностью населения; 10) сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек (для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях). В границах сельского поселения могут находиться, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения. Важный признак поселения является его доступность населению. Доступность – это затраты времени на преодоление расстояния между населенными пунктами (объектами), причем имеется определенный оптимальный уровень (разумный предел) доступности во времени, который не может быть превышен. Второй уровень местного самоуправления – образуют городские округа и муниципальные районы. Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и актами субъектов Российской Федерации. Муниципальные районы были образованы на территориях с большими площадями, с размещенными на них преимущественно сельскими населенными пунктами, расположенными на значительном расстоянии друг от друга и не имеющими выраженных межселенных связей. Главное предназначение муниципального района – решение вопросов межпоселенческого характера, требующих развитие инфраструктуры, а также выполнение отдельных государственных полномочий. Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В Свердловской области – 67 городских округов среди 93 муниципальных образований. Важная цель АТД – это формирование территориальной основы для образования и осуществления функций государственной и местной власти в интересах граждан всей страны и отдельных территорий. Результатом АТД страны выступают административно-территориальные единицы (АТЕ), представляющие собой определенные части территории страны в фиксированных границах, включающие, как правило, один или несколько населенных пунктов, имеющие свое наименование, постоянный центр, характеризующиеся социально-экономическим единством, целостностью, выделяемые с целью комплексного решения государственных и местных задач. Наиболее распространенными видами АТЕ в России в исторической ретроспективе являются – губернии, области, уезды, волости, районы, а в системе населенных пунктов – села, деревни, станицы, поселки, города. Понятие «территория» в сочетании с терминами «поселение», «муниципальное образование», «муниципальный район», «городской округ» означает, что такая территория характеризуется не в географическом или градостроительном смысле, а в административно-правовом. В административно-правовом смысле, термин «территория» означает, что это пространство, на которое распространяется юрисдикция органов местного самоуправления, т.е. территория поселения (городского или сельского), территория городского округа, территория муниципального района, внутригородская территория города федерального значения. Кроме вышеобозначенных категорий выделяют понятие административно-территориальный процесс, представляющий собой совокупность имеющих правовое закрепление процедур образования, упразднения, преобразования административно-территориальных единиц, населенных пунктов, а также ведения учета изменений в административно-территориальном устройстве. Существует определенная взаимосвязь между системой публичной власти и ее территориальной организацией: АТД может либо способствовать процветанию государства и его различных регионов, вплоть до низовых (первичных) единиц, либо тормозить их развитие. Все крупные реформы государственного устройства страны (реформы Ивана IV, Петра I , Екатерины II, Александра II) сопровождались, как правило, пересмотром АТД. И современная реформа в России не является исключением. В дореволюционной России основной единицей самоуправления являлось среднее звено административного управления – уезд. Для советской модели государственного устройства типичной оказалась тенденция сращивания местной государственной власти и местного самоуправления. В современной России понятие «местное» ассоциируется в основном с муниципальными образованиями, а также с низовыми АТЕ. Вопросы местного значения муниципальных образований Закон о местном самоуправлении 2003 г. выделяет два критерия для классификации вопросов местного значения в качестве таковых: а) материальный критерий (эти вопросы должны касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования) и б) формально-юридический (они должны быть отнесены к вопросам местного значения федеральными законами, уставами муниципальных образований). Основные направления деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения а) в области управления муниципальной собственностью; б) в области бюджетно-финансовой деятельности; в) в области здравоохранения и оказания медицинской помощи; г) в области социальной защиты населения; д) в области образования и культуры; е) в области охраны общественного порядка, пожарной безопасности и гражданской обороны; ж) в области охраны окружающей среды и природопользования; з) в области жилищного строительства; и) в области транспорта, связи и сельскохозяйственного производства; к) в области коммунального и бытового обслуживания населения; л) в области погребения и похоронного дела. К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных, в основном, с повседневным жизнеобеспечением населения. Это: обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда, создание условия для жилищного строительства, организация тепло и водоснабжения населения, снабжение населения топливом, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для организации досуга населения, обеспечение жителей услугами организаций культуры, развития массовой физической культуры и спорта, массового отдыха, организация благоустройства и озеленения территории, планирование застройки поселений, организация освещения улиц, установки уличных указателей, и т.п. Многие вопросы местного значения отнесены к предметам ведения и поселения, и муниципального района. Разграничение между ними произведено по такому принципу: за решение вопросов в границах поселения отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы – муниципальный район. Например, к вопросам местного значения поселения отнесена организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, а к вопросам муниципального района – организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района. К уровню поселения отнесены организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация библиотечного обслуживания; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. К уровню муниципального района – организация утилизации и переработки бытовых отходов и мусора; организация библиотечного обслуживания поселений (библиотечный коллектор); содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг и т.д. Полностью на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. К ним относятся организация охраны общественного порядка; предоставление начального и среднего общего образования, дошкольного образования, отдыха детей в каникулярное время; организация основных видов медицинской помощи; организация и осуществления экологического контроля территории, и ряд других. При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению образовательного процесса (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства технического обеспечения учебного процесса и т.д.) возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Эта мера призвана гарантировать получение качественного образования во всех муниципальных образованиях, независимо от состояния их доходной базы. В соответствии с федеральным законом № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. на органы местного самоуправления был возложен целый ряд полномочий в области социальной сферы: в образовании, здравоохранении, жилищной и социальной политике, которые ранее осуществлялись государственными органами, и не были отнесены к вопросам местного значения, перечень которых определен главой 3 ФЗ-№ 131. К таким вопросам относятся: в сфере здравоохранения: - обеспечение мероприятий по развитию, организации и пропаганде донорства крови и ее компонентов; - детский отдых и оздоровление; - обеспечение медицинских организаций лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, а также донорской кровью и ее компонентами; - проведение гигиенических и противоэпидимических мероприятий; - предоставление населению информации о санитарно-эпидемиологическом благополучии районов проживания, о других подобных факторах; - предоставление медицинской помощи в учреждениях муниципальной системы здравоохранения военнослужащим, гражданам, подлежащим призыву на военную службу и поступающим на военную службу по контракту; - оказание медицинской помощи сотрудникам милиции; - установление мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения. В сфере образования: - опека и попечительство; - обеспечение учащихся стипендиями, местами в общежитиях и интернатах, а также осуществление иных мер социальной поддержки; - выплата ежемесячной денежной компенсации педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений. В области социальной и жилищной политики: - приобретение литературы для инвалидов, для образовательных учреждений и библиотек, находящихся в ведении муниципальных образовательных учреждений; - обеспечение прав инвалидов на дополнительную жилую площадь при постановке на учет для улучшения жилищных условий и предоставление жилого помещения в домах муниципального жилищного фонда; - обеспечение жилищного строительства за счет местных бюджетов для предоставления жилья гражданам на условиях социального найма, найма, аренды, купли-продажи; - обеспечение содержания и развития объектов инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры, обслуживающих жилищную сферу; - создание условий для развития ипотеки; - бронирование жилья; - предоставление жилого помещения по договору социального найма (органами самоуправления поселений). ФЗ-122 также перевел на местный уровень решение и таких вопросов, как осуществление защиты прав потребителей, обеспечение безопасности дорожного движения, поддержка развития курортов местного значения, обеспечение аварийно-спасательной деятельности, полномочия в сфере проведения мероприятий по гражданской обороне населения, обеспечение санитарно-эпидеомологического благополучия населения. Эти и ряд других полномочий в соответствии с законом № 122 предполагаются к финансированию также из местных бюджетов. Согласно ФЗ-199 от 29 декабря 2004 г. в вопросы местного значения включены еще целый ряд пунктов: - гражданская оборона, защита населения от чрезвычайных ситуаций; - создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных формирований на территории поселений и городских округов; - организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения; - создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения; - осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья. Все указанные полномочия являются довольно затратными и требуют не только единовременных, Нои постоянных значительных финансовых ресурсов на поддержание в постоянной готовности специальной техники, людей, создания материально-технических, медицинских и продовольственных запасов и т.д. ФЗ-№ 199 от 31 декабря 2005 г. внес изменения и дополнения в одиннадцать статей федерального закона № 131-ФЗ. В частности, в дополнительных пунктах закона содержится перечень вопросов, связанных с созданием в муниципальных образованиях условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, сельскохозяйственного производства, малого предпринимательства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Все перечисленные выше полномочия и вопросы местного значения в соответствии с бюджетным кодексом РФ должны финансироваться только за счет средств местных бюджетов. Таким образом, объем расходов бюджетов оказывается слишком большим для многих муниципальных образований, в особенности малых и средних. IV. Организационная структура является важнейшим условием развития местного самоуправления. Это – несущая конструкция, от правильности построения которой во многом зависит эффективность самоуправления, оптимальность сочетания местных, региональных и общегосударственных интересов. Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы, принципы и методы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы. Организационные основы находятся в постоянном движении, реформировании, в состоянии поиска оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов. В системе органов местного самоуправления можно выделить две составляющие – политическую и организационно-управленческую. К первой относятся: избирательная система; механизм формирования местной администрации. Ко второй составляющей относятся три обязательных элемента местной власти: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), а также контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования. Все они в совокупности формируют современную организационно-управленческую структуру местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (п. 1 ст. 131 Конституции РФ). Наименование представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации устанавливается законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования. Однако не исключается возможность утверждения по результатам местного референдума отдельно структуры органов местного самоуправления для вновь создаваемого муниципального образования или для преобразованного уже существующего. В этом случае представительный орган местного самоуправления, закрепив предложенную структуру в устав, не вправе вносить какие-либо изменения в структуру органов местного самоуправления. Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. В структуре органов местного самоуправления выделяются две группы, отличающиеся друг от друга по способу своего образования. Одна из них формируется на основе выборов (представительный орган местного самоуправления). Другая – это невыборные органы местного самоуправления, которые могут создаваться на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (в частности, муниципальные комиссии: административная, жилищная и др.). Одно из непременных условий деятельности представительного органа в том, что он принимает решения коллегиально. Основной формой деятельности представительного органа являются сессии (заседания), периодичность созыва которых определяется уставом муниципального образования и регламентом представительного органа. Сессия –это совокупность заседаний представительного органа с участием всех депутатов. Во многих муниципальных образованиях установлено, что сессии проводятся по мере необходимости, но не реже 4 раз в год. В исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находятся: - принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений; - утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; - установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах; - принятие планов и программ развития муниципальных образований, утверждение отчетов об их исполнении; - определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; - определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; - определение порядка участия муниципального образования в организации межмуниципального сотрудничества; - определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; - контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. Выборные и иные органы местного самоуправления, а также органы местной администрации могут наделяться в соответствии с федеральным законом № 131 и уставом муниципального образования правами юридического лица. В этом случае они подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. Органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций. В зависимости от способа принятия решения органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные (коллегиальные органы) и единоличные (оперативное управление муниципальным хозяйством главой администрации). Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. В случае решения принципиальных вопросов – это возлагается на специально создаваемые коллегиальные органы. В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия. Лица, наделенные местным сообществом полномочиями по осуществлению представительных, распорядительных, исполнительных и контрольных функций местного самоуправления, и не относящиеся к категории государственных служащих, являются должностными лицами местного самоуправления. Должностное лицо местного самоуправления – это выборное, либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения. Должностное лицо может действовать в качестве органа местного самоуправления (глава муниципального образования, глава местной администрации, руководитель муниципальной милиции) или в качестве члена выборного органа местного самоуправления, избираемого населением или образуемого представительным органом (депутат, член контрольного органа, член избирательной комиссии с правом решающего голоса). Глава муниципального образования в пределах своих полномочий: - представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; - подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, правовые акты, принятые представительным органом; - издает в пределах своей компетенции правовые акты; - вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа. В системе местного самоуправления трудовая социальная деятельность – служба – подразделяется на службу на выборных муниципальных должностях, на муниципальную службу и гражданскую службу. Муниципальная служба – это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной, в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, замещаемой путем заключения трудового договора, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления, за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Муниципальным служащим является гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, исполняющий обязанности по муниципальной должности, не являющейся выборной. Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих определяются ФЗ от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и принятыми на его основе законами субъектов федерации. Субъект федерации утверждает реестр муниципальных должностей муниципальной службы. Гражданская служба в системе местного самоуправления – это трудовая деятельность на должностях в муниципальных предприятиях и учреждениях, а также не на муниципальных должностях в органах местного самоуправления, регулируемая законодательством РФ. Темы докладов и рефератов 1. Жилищно-коммунальная реформа и доходы населения в муниципалитетах 2. Основные направления приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье» и их реализация на муниципальном уровне Задание для самостоятельной работы Подготовить аналитический отчет о ходе реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье» на территории вашего муниципального образования. Тема 11. Зарубежные модели местного самоуправления: сравнительный анализ конспект Основные теории местного самоуправления. Местное самоуправление за рубежом. Основные типы местного самоуправления. Территориальная структура местного самоуправления. Концепция, полномочия и структура органов местного самоуправления. Финансовая автономия органов местного самоуправления и местные бюджеты. I. Основные типы местного самоуправления Основные начала современной организации местного самоуправления в Великобритании, Франции, Германии, США и некоторых других странах складывались главным образом в результате муниципальных реформ XIX века. Теоретические основы местного самоуправления были заложены в трудах таких ученых как Токвиль, Штейн, Гнейст. Во всем мире рано или поздно приходят к идее самоуправления. Многообразие зарубежных стран предопределило существование различных моделей (типов) местного самоуправления. Зарубежный мир чаще всего использовал три основные модели местного самоуправления: англосаксонскую (США, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.), французскую или континентальную (Франция, Италия, Бельгия, Испания, ряд стран Латинской Америки, Ближнего Востока) и смешанную (ФРГ,Япония). Англосаксонская (или иначе англо-американская) модель, получившая распространение в Великобритании, США и во многих других странах с англосаксонской правовой системой, характеризуется глубокой автономией местных органов власти в пределах своих полномочий, отсутствием ярко выраженного прямого подчинения их вышестоящим органам, центру. Для англосаксонской модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы на местах. Хотя это не означает, что деятельность местных органов по этой модели находится вне контроля государства – он осуществляется косвенным путем; через центральные министерства и ведомства, а также через суд. Французская (или континентальная) модель местного самоуправления, которая поначалу сложилась во Франции, получила распространение в большинстве франкоязычных государств, а также в целом ряде европейских стран. Суть континентальной модели состоит в том, что наряду с широкими правами и значительной самостоятельностью местных органов власти, сохраняется развитая система административного контроля центральной власти над местными органами. Поэтому нередко данную модель местного самоуправления называют еще государственной. Эта модель местного самоуправления напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации «сверху вниз» - от центра к территории и где на центральные власти активно работает целая система агентских организаций на местах. В этой модели наряду с выборными органами самоуправления действуют назначенные чиновники (префекты, комиссары), контролирующие муниципалитеты. В Швеции – наряду с низовым звеном местного самоуправления, представленным коммунами, существует средний уровень (как во Франции) – лэны. В этих структурах органов местной власти центральное правительство имеет своих представителей, контролирующих их работу. В Нидерландах местное самоуправление получило правовое закрепление в 1848 г. когда муниципалитеты получили статус независимых единиц. Но в конституции особо подчеркивалось, что правительство страны сохраняет контроль за органами местного самоуправления, а также, что местные органы играют двойную роль – управляют своими территориями и одновременно являются помощниками центрального правительства. Смешанная система местного самоуправления Местное самоуправление в ряде стран (ФРГ, Австрия, Япония) сходна как с англосаксонской, так и с французской моделями, что позволяет говорить о смешанных, гибридных формах управления на местах. Варианты смешанной модели местного самоуправления представляют собой сегодня муниципальные системы в странах Центральной, Восточной Европы и СНГ. Многие развивающиеся страны заимствуют у развитых демократий англосаксонскую или французскую модель самоуправления, которая выступает в качестве внешней оболочки авторитарной по своей сути политической системы. Во многих странах представительные органы вообще могут отсутствовать, администраторами в этих случаях являются чиновники, назначенные центральным правительством. В ряде стран Латинской Америки (Аргентина, Мексика, Колумбия, Бразилия) существует так называемая иберийская система местного самоуправления и управления. Основными чертами этой системы является то, что население избирает совет и главное должностное лицо; иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населением, а советом. Он выступает как представитель государственного органа в данной местности, обладает правом контроля за деятельностью совета. В странах с социалистическим строем (КНР, КНДР, Куба) существует так называемая система советов, где совет считается органом государственной власти, который избирает другой государственный орган – исполнительный комитет. При руководящей роли коммунистической партии деятельность советов практически направляется ее местными партийными органами. Специфика системы местного самоуправления в мусульманских странах состоит в том, что она основана на религиозном подходе. II. Территориальная структура местного самоуправления Структура местного самоуправления строится в зарубежных странах в соответствии со сложившимся административно-территориальным делением (АТД), которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеральных – чаще всего субъектов федерации. В целом для большинства зарубежных государств характерна сложная и многоступенчатая система АТД. Предпочтение отдается многоуровневой системе, при которой более масштабная деятельность осуществляется высшим уровнем власти. Двузвенная система АТД Дания, Финляндия, Япония, Литва. Трехзвенная система АТД Италия, Испания, Португалия, Польша, Румыния, Латвия Четырехзвенная система АТД Германия Пятизвенная система АТД Франция В некоторых мелких островных государствах с небольшим населением АТД вообще отсутствует. Нет его, к примеру, в городе-государстве Сингапуре. Низовое звено АТД – как правило, отдельные населенные пункты (город, село, поселок). Низовыми единицами могут быть также группа сельских населенных пунктов, городские районы, даже кварталы. Среднее звено АТД составляют вышестоящие единицы (например, области и провинции в Италии, префектуры в Японии, кантоны, департаменты и регионы во Франции). Низовое звено АТД – территориальный коллектив (коммуна или община). Чаще всего – это «естественный» территориальный коллектив, исторически возникший в ходе развития населенного пункта или группы населения. Во Франции – такие административно-территориальные единицы, как коммуна, департамент и район, а также объединения или ассоциации территориальных коллективов. Территориальная основа системы местного самоуправления Великобритании – графства. Округа, которые входят в состав графств, наделены второстепенными функциями. Территория Большого Лондона разделена на 32 муниципальных района и собственно города Лондон. ФРГ. Базовые территориальные единицы местного самоуправления ФРГ – это самоуправляющиеся территориальные общности, к которым относятся общины (около 17 тыс. единиц), причем к общинам относятся как сельское, так и городское население, районы, включающие в свой состав небольшие общины (небольшие города и поселения), города-районы и большие города (с населением свыше 100 тыс. человек), не входящие в состав районов (это так называемые «внерайонные общины»), а также округа, являющиеся чисто административными образованиями и не имеющих представительных органов. Япония. Хотя Япония является унитарным государством, в последние годы здесь также наблюдается процесс децентрализации власти и повышение роли органов местного самоуправления. Низовое звено состоит из городов («си», поселков («мати») и сельских общин («мура»). Токио в административном отношении разделен более чем на два десятков районов, приравненных к городам («си»). В США нет единых для всей страны принципов выделения административно-территориальных единиц, в пределах которых функционировали бы органы местного самоуправления. Каждый штат формирует свою систему местного самоуправления. В США переплетаются местные территориальные образования (графства, города-сити, бороу, вилиджи, тауншипы и тауны), в пределах которых создаются с целью выполнения определенных функций местного значения. Графства – основные единицы местного территориального самоуправления страны (только в двух штатах США нет графств). Общее их количество составляет немногим более 3 тыс. Число жителей в графствах колеблется от менее чем 100 человек до 2 млн. и более. В целом на территории графств проживает около 90% населения страны. Графства делятся на примерно 17 тыс. тауншипов и таунов и около 19 тыс. муниципалитетов. Статусом муниципалитетов обладают разные административные единицы – города, поселки, даже сельские поселения. В муниципалитетах, большинство из которых входит в состав графств, проживает более 2/3 населения США. Муниципальные корпорации (сити, бороу, вилиджи, тауны, тауншипы), которые не попадают под определения муниципалитетов, представляют важную группу АТД США. По степени децентрализации власти на низовом уровне первое место в Европейском Союзе занимает Франция. Тема 12. Основные тенденции совершенствования государственного и муниципального управления конспект 1. Основные проблемы в организации государственного и муниципального управления; «раздутый» аппарат, выполнение несвойственных функций, неэффективное планирование и использование бюджетных средств. 2. Принимаемые меры по совершенствованию государственного и муниципального управления; классификация и реестр государственных функций, четкое разграничение компетенций между уровнями управления, разработка стандартов качества госуслуг, совершенствование бюджетного и законодательного обеспечения. 3. Пути и цели модернизации государственного и муниципального управления. I. Cхемы II. Одной из основных функций управления является – планирование. Планирование – это этап управленческого цикла, включающий определение направлений, формулирование целей, определение пропорций, темпов и конкретных количественных показателей тех или иных процессов, а также создание четкой последовательности действий, ведущих к достижению поставленной цели (или целей). Различают следующие виды планирования: а) по продолжительности периода планирования – долгосрочное (5 лет и более), среднесрочное (3-4 года), краткосрочное (1,5 – 2 года), текущее (на срок менее года). б) по степени творческого начала – стандартное, типовое, прогностическое; в) по целевой направленности – стратегическое, тактическое, и оперативное. г) по применяемым методам – директивное, индикативное, адаптивное. Прогнозирование – это составление научно обоснованного суждения о возможных состояниях объекта изучения или процесса в будущем, альтернативных путях и сроках достижения этих состояний в целях повышения эффективности управления. Прогноз при описании будущего опирается на уже известные и изученные закономерности развития. По временному принципу прогнозы подразделяются на оперативные (до одного года); краткосрочные (от 1 до 3 лет); среднесрочные (от 5 до 10 лет), долгосрочные (от 10 до 20) и дальнесрочные ( свыше 30 лет). В последние годы в практике управления социально-экономическими процессами стали широко применяться стратегические планы, стратегии развития. Стратегия – это способ использования средств и ресурсов, направленных на достижение определенной цели и учитывающих состояние внешней среды. Стратегия предполагает также учет таких факторов, как неопределенность, случайность и риск. Стратегическое планирование нельзя отожествлять с долгосрочным планированием. Если стратегическое планирование есть функция главного направления движения (выбор пути, вектора, «коридора» развития), то долгосрочное планирование есть функция времени. Стратегическое планирование предполагает такой выбор приоритетов и действий, которое приводит к кардинальным (важным) изменениям в содержании функционирования объекта. А это означает изменения не столько в количественных характеристиках объекта, сколько в качественных. Разработка стратегических планов является развития муниципальных образований представляет собой один из самых современных методов местного самоуправления. Алгоритм стратегического планирования, реализованный в стратегическом плане развития Екатеринбурга, включает в себя следующие основные этапы: 1. Установление миссии (кредо), или иначе, стратегического статуса будущего развития города – с учетом его места в региональном, национальном и мировом пространстве развития и степени его инновационно-инвестиционной привлекательности. 2. Выработка и формулирование главной (глобальной) цели и системы подцелей развития, связанных в первую очередь с устранением негативных явлений, процессов, факторов и с одновременным усилением благоприятных факторов и конкретных конкурентных преимуществ и возможностей города. 3. Оценка исходной ситуации, анализ позитивных и негативных тенденций развития города, выявление ключевых проблем, которые предстоит обязательно решать. 4. Разработка собственно стратегического плана, включающего выявление основных (стратегических) направлений, определение программ и обоснование инновационных проектов. 5. Обсуждение и утверждение стратегического плана. 6. Реализация и мониторинг стратегического плана. III. Схемы Все реформы в области местного самоуправления, проводимые в последние десятилетия в странах Запада, направлены на укрепление демократии, социально-правового государства, на активный поиск оптимального сочетания форм централизованного управления и местного самоуправления, рационального распределения полномочий между представительными и исполнительными органами власти. Литература 1. Конституция Российской Федерации. М. 1993. Конституция Российской Федерации 2. Европейская хартия местного самоуправления 3. Гражданский кодекс Российской Федерации 4. Налоговый кодекс Российской Федерации 5. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. 6. О системе государственной службы Российской Федерации: ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. 7. О государственной гражданской службе Российской Федерации: ФЗ от 27 июля 2004 г. № -ФЗ. 8. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ. 9. О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований: ФЗ от 24 декабря 2004 г. № 122 – ФЗ. 10. О муниципальной службе в РФ: ФЗ от 2 марта 2007 г. № 25 – ФЗ. 11. Атаманчук Г.В. Государственное управление. М., 2006. 12. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления. СПб. 2005. 13. Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005. 14. Добрынин Н.М. Теория и практика государственного управления. Новосибирск, 2006. 15. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М., 2008. 16. Одинцов А.А. Государственное и муниципальное управление. М., 2007. 17. Государственное управление в России. /Под ред. А.Н. Марковой. М., 2002. 18. Маршалова А.С. Система государственного и муниципального управления. М., 2009. 19. Васильев В.П. Государственное управление. М., 2010. 20. Кавешникова Е.И. Государство и местное самоуправление в России. М., 2002. 21. Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М., 2005. 22. Пикулькин А.В. Система государственного управления. М., 2000. 23. Методы и формы государственного управления. М., 1997. 24. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Ростов н/Д. 2000. 25. Регион. Проблемы планирования и управления / под ред. А.С. Новоселова. Новосибирск, 2002. 26. Государственное управление: Основы теории и организации / под ред. В.А. Козбаненко. М., 2000. Дополнительная литература 1. Социальная политика: учебник /Под общ. ред. Н.А. Волгина. М., 2006. 18. Гонтмахер Е.Ш. Социальная политика в России: уроки 90-х. М.,2000. 19. Львов Д.С. Социальная доктрина России //Уровень жизни населения регионов России. 2005. № 8 – 9. 20. Албегова И.Ф., Янкевич Г.А. Социальная политика. Ярославль, 2004. 21. Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник для вузов /Под общ. ред. Кушлина В.И., Волгина Н.А. М., 2000. 22. Ракитский Б.В. Концепция социальной политики для современной России. М., 2000. 23. Социальная политика: парадигмы и приоритеты /Под ред. В.И. Жукова. М., 2000. 24. Холостова Е.И. Социальная политика. М., 2000. 25. Горшков М.К. Российское общество в условиях трансформации: мифы и реальность (социологический анализ). 1992 – 2002 гг. М., 2003. 26. Верховин В.И., Зубков В.И. Экономическая социология. М., 2002. 27. Шишкин С.В. Экономика социальной сферы. М., 2003. 28. Управление социально-экономическим развитием России: концепции, цели, механизмы / Д.С. Львов, А.Г. Поршнев. М., 2002. 29. Смирнов С.Н., Сидорина Т.Ю. Социальная политика. М., 2004. 30. Уфимцев В.В. Управление социальными процессами (социально-экономический и социально-политический аспекты). Екатеринбург, 2008. 31. Государственная экономическая политика и экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике./ В.Я. Якунин, С.С. Сулакшин и др. М., 2008. 32. Экономическая и социальная политика (социальный блок) // Под ред. Н.А. Волгина, А.М. Бабича. М., 2009. 33. Зерчанинова Т.Е. Исследование социально-экономических и политических процессов. Екатеринбург, 2005. 18. Федеральный Конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта Федерации» // Собрание законодательства РФ 2001 г. № 52 ст. 4916; 2005г. №45 ст.4581 19. Федеральный Конституционный закон «Об образование в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермятской автономного округа // Собрание законодательства РФ 2004 г. №19 ст.116 20. Федеральный Конституционный закон «Об образование в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа // Собрание законодательства РФ 2005г.№42 ст.4212 21. Федеральный закон « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ// Собрание законодательства РФ 2003г. №27 ст.2709; 2004 г. №50 ст. 4950; 2005г.№ 1 ст.25 31. Актуальные проблемы социальной политики в условиях перестройки. М., 1989. 32. Буржалов Ф. Современная социальная политика: между планом и рынком. М.,1996. 33. Волков В.И. Швеция – социально-экономическая модель. М., 1991. 34. Социальная политика и социальное реформирование. М., 1998. 35. Ламперт К. Социальная рыночная экономика. М., 1993. 36. Шаталин С.С. Социальные ресурсы и социальная политика. М., 1990. 37. Эрхард Л. Благосостояние для всех. М., 1995. 38. Рывкина Р.В. Драма перемен. М., 2001. 39. Уфимцев В.В. Социальное управление и политический режим: диалектика взаимодействия. Екатеринбург, 2002. Периодические издания: Журналы: 1. «Бюллетень Министерства труда и социального развития» 2. «Вестник Пенсионного фонда РФ» 3. «Вопросы экономики» 4. «Заработная плата» 5. «Известия Академии труда и занятости (Ижевск)» 6. «Кадры предприятия» 7. «Миграция» 8. «Негосударственное образование России» 9. «Российский экономический журнал» 10. «Социальная защита» 11. «Социологические исследования» 12. «Трудовое право» 13. «Трудовой мир» 14. «Человек и труд» 15. «Социальная политика и социальное партнерство» 16. «Экономист» 17. «Российский экономический журнал» 18. «Вопросы экономики» 19. «Теория и практика государственного управления» 20. «ПОЛИС» Газеты: 21. «Экономика и жизнь» 22. «Труд» 23. «Российская газета» Интернет-ресурсы 24. www.mintrud.ru – сайт Министерства труда и социального развития 25. www.gks.ru – сайт Госкомстата РФ 26. www.rg.ru/business/docum/66.shtm - Основные мероприятия Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики