Общая теория публичного управления

Международный институт государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации И.В. Понкин Общая теория публичного управления Избранные лекции Москва 2013 2 УДК 342.9, 342.6, 342.32, 351/354, 35.07 ББК 67.4 Рекомендовано кафедрой правового обеспечения государственной и муниципальной службы Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Научные рецензенты: доктор юридических наук, судья, председатель судебного состава Арбитражного суда Московской области, Соловьев Андрей Александрович доктор юридических наук Берзин Владимир Александрович Понкин И.В. Общая теория публичного управления: Избранные лекции / Международный институт государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. – М., 2013. – 196 с. ISBN 978-5-4465-0272-1 Настоящее пособие профессора кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, доктора юридических наук, профессора И.В. Понкина посвящено общей теории публичного (государственного и муниципального) управления и предназначено для обеспечения реализации соответствующих учебных курсов в рамках программ магистерской подготовки. ISBN 978-5-4465-0272-1 © Понкин И.В., 2012–2013 3 Содержание Введение …………………………………………………………….... 4 Глава 1. Публичное управление и публичная политика ……… 6 § 1.1. Понятие, признаки и природа публичного управления и публичной политики ………………………………………………………….. 6 § 1.2. Цели публичного управления …………………………….. 21 § 1.3. Инструменты публичного управления и публичной политики ………………………………………………………………………. 35 § 1.4. Публичные услуги …………………………………………… 41 § 1.5. Юридическое пространство в контексте публичного управления …………………………………………………………………… 49 § 1.6. Современная (традиционная) модель публичного управления …………………………………………………………………… 56 § 1.7. Децентрализация публичной администрации …………. 60 Глава 2. Концепт «новой» модели публичного управления .. 74 § 2.1. «Хорошее» публичное управление ……………………… 74 § 2.2. Концепт новой модели публичного управления ………. 88 § 2.3. Концепт электронного государства в рамках новой модели публичного управления …………………………………………………… 100 § 2.4. Упрощение законодательства как инструмент новой модели публичного управления ………………………………………… 109 § 2.5. Публичное управление по результатам ………………. 122 Глава 3. Дисфункциональное государство и несостоятельное государство …………………………………………………………………. 133 Глава 4. Особенности публичного управления в конкретных областях общественных отношений: некоторые примеры …………143 § 4.1. Особенности публичного управления и публичной политики в области здравоохранения …………………………………. 143 § 4.2. Особенности государственного управления в области противодействия экстремистской деятельности …………………….. 158 4 Введение В вышедшей в 1839 году в Париже книге «Юридическое образование во Франции и реформы, в которых оно нуждается» еѐ автор Эдуард Лабулэй отмечал, что преподавание права в этой стране в указанный период являлось «слишком поверхностным, неполным, устаревшим», писал, что «юридическому образованию не хватает практической составляющей; между учреждением подготовки юристов и адвокатской конторой, между общей теорией и деловой практикой сегодня существует пропасть»1. Артикулированные 175 лет назад недостатки юридического образования, увы, вполне могут быть отнесены и к современному российскому юридическому образованию. Неслучайно эти вопросы несколько лет назад поднимались Президентом России. Наука административного права и теория государственного управления нуждаются в переосмыслении базовых понятий, учѐте происшедших, текущих и грядущих изменений. Теория государственного управления как научно- исследовательское направление (или наука) есть самостоятельное научное направление, предметно-объектной областью которого выступает вся совокупность и всѐ многообразие общественных отношений и феноменов, связанных с государственным управлением. Теория государственного управления носит междисциплинарный характер, поскольку опирается на различные социальные науки, такие как право, экономика, политология, социология, психология, философия, конфликтология, регионоведение и др., но обладает самостоятельностью и цельностью, что обусловлено особостью как предмета, так и метода исследования. 1 Laboulaye É. De l'enseignement du droit en France et des réformes dont il a besoin. – Paris, 1839. – P. 10, 18. 5 Теория государственного управления как образовательная дисциплина и, шире, профессионального как направление образования подготовки направлена на высшего профильную подготовку лиц, замещающих должности в органах публичной власти всех уровней, а также лиц, претендующих на замещение таких должностей и востребованных публичной администрацией для ротации и замены выбывающих по тем или иным причинам кадров. Настоящее пособие подготовлено в обеспечение таких образовательных программ. Каждый параграф настоящего издания – это отдельная лекция. 6 ГЛАВА 1. Публичное управление и публичная политика § 1.1. Понятие, признаки и природа публичного управления и публичной политики Формулирование приоритетов, задание необходимых ключевых параметров при проектировании направлений совершенствования публичного управления в Российской Федерации требуют обращения к фундаментальным основам государственного управления и, прежде всего, к определению понятия «государственное управление», к описанию особенностей его предметно-объектной области, особенностей его инструментариев. К вопросу о терминологической «системе координат»: «публичное управление», «государственное управление», «муниципальное управление» Для рассмотрения особенностей управления системы правового смысла, государственного необходимо определиться и с содержания и муниципального терминологической «системой координат». Наиболее управление», часто несколько встречается реже – понятие «государственное «муниципальное управление». Встречается также понятие «публичное управление», которое имеет достаточно широкий спектр значений. Обычно понятие «публичное управление» понимается как содержательно охватывающее понятия государственного и муниципального управления. И в конкретном контексте понятие «публичное управление» может означать как государственное управление, так и муниципальное управление либо их совокупность. Необходимо понятий также «государственное управление». уточнить характер управление» и взаимоотношения «муниципальное 7 В Конституции Российской Федерации 1993 года можно обнаружить применительно к публичным отношениям использование лишь лексической конструкции «местное самоуправление» – применительно к уровню публичных властеотношений (статьи 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 46, 68, пункт «н» статьи 72, 97, статьи 130–133). Понятие «муниципальное» используется применительно к управляемым объектам с позиции управляющих субъектов (на уровне местного самоуправления), а именно – к формам собственности (статьи 8, 9, 130, 132), жилищным фондам (статья 40), одной из систем здравоохранения (статья 41), образовательным учреждениям (статья 43). Как отмечал Г.В. Атаманчук, в законодательстве этот термин использовался лишь применительно к территориальным и поселенческим образованиям. Поэтому, отдавая должное формальным канонам, в рамках учебного курса употребляется обобщенное понятие управление». При «государственное рассмотрении и муниципальное вопросов муниципального управления акцент делается на концепции местного самоуправления, которое по всем своим элементам и взаимосвязям (по историческому и международному государственному опыту) непосредственно управлению2 и является примыкает низовым к уровнем публичного управления. Хотя, в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, тем не менее, уровень местного самоуправления и, соответственно, уровень муниципального управления вовсе не изолирован от государственного управления. И если, к примеру, в Российской Федерации реализуется социальная политика, основанная на некоторых приоритетах, характеризующаяся определенной направленностью и связанная с рядом дополнительных гарантий социальных прав граждан, муниципальные образования не вправе вести противостоящую 2 собственную политику государственной в политике указанной в этой области, области и Система государственного и муниципального управления: Учебник. Изд. 2-е, доп. и перераб. / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. – М.: Изд-во РАГС, 2007. – С. 19. 8 ухудшающую социальное положение граждан. Имеется и должна иметься определенная преемственность в муниципальной политике по отношению к государственной политике в определенной области общественных отношений. Таким образом, когда мы говорим об общих законах управленческой деятельности, об общих принципах управления, об общих структуре и особенностях управленческих отношений и управленческого воздействия, мы будем понимать «государственное управление» и «муниципальное управление» как в определенной мере синонимичные понятия. Когда же речь будет идти об общественных отношениях в конкретных областях, об определенных правоотношениях, разумеется, эти понятия следует различать между собой. В ряде специфических смысловых ситуаций мы будем различать между собой и понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление». Мы также будем понимать под понятием «публичная администрация» систему исполнительных органов государственного и муниципального управления. Обратимся теперь непосредственно к понятию государственного управления. Понятие «публичное управление» В общем значении, понятие «публичное управление» отражает интегральный системный механизм, подсистемами и элементами которого выступают политические программные ориентиры и приоритеты, нормативное регулирование, процедуры, финансируемые государством или централизованные, управленческие органами и структуры администрирование местного самоуправления децентрализованные организационно- и их деятельности персонал, в отвечающие определенной за области общественных отношений на национальном, субнациональном и местном уровнях. Публичное управление включает в себя механизмы 9 совершенствования человеческими, внутренней финансовыми коммуникационными управление, и координации, и материальными информационными связанное управление с ресурсами системами, предоставлением а и также публичных (государственных и муниципальных) услуг. Публичное управление есть властное управляющее воздействие на объекты управления (общественные отношения и их участников, процессы, феномены), реализуемое субъектами такого управления, то есть государством и уполномоченными им органами и лицами. По определению Дж. М. Пфифинера и Р. Пристюса, «публичное управление – это управление организацией и направлением человеческих и материальных ресурсов для достижения желаемых целей»3. Д. Розенблум дает следующее определение: «Государственное управление представляет собой использование управленческих, правовых и политических теорий и процессов для реализации законодательных, исполнительных и судебных государственных мандатов в целях нормативного и сервисного служения обществу в целом или отдельным его сегментам»4. Дуайт Вальдо определяет публичное управление как «искусство и науку управления применительно к делам государства»5. Основатель организационной теории публичного управления Вудро Вильcон кратко, но ѐмко писал, что публичное управление представляет собой детализированное и систематическое применение права6. 3 Pfifiner J.M., Presthus R. Public Administration. – New York: The Ronald Press Co., 1960. – P. 3. 4 Rosenbloom D.H. Public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector. 4th ed. – New York: McGraw-Hill, 1998. – P. 4. 5 Waldo D. What is Public Administration // Public Administration: Concepts and Cases / Ed. Richard Stillman. – Boston: Houghton Mifflin, 1988. 6 Wilson W. The Study of Administration [Наука государственного управления] // American Political Science Quarterly. – 1887. – Vol. 2. – № 2. – P. 197–222. 10 Согласно документам Организации Объединенных Наций, публичное управление представляет собой осуществление политических, экономических и административных полномочий по управлению делами страны, представляет собой комплекс механизмов, процессов, взаимоотношений и институтов, посредством которых граждане государства и их объединения выражают свои интересы, осуществляют свои права и обязанности и урегулируют разногласия. Управление может осуществляться всеми методами, которые общество использует для распределения властных полномочий и управления государственными ресурсами, а также разрешения возникающих проблем7. Согласно нашему авторскому определению, государственное управление – это вид государственно-властной деятельности в целях достижения, реализации, охраны и защиты публичных интересов, обеспечения и реализации регулятивных и иных функций государства и вéдения делами государства, содержанием которой является комплексное планирование, правовое обеспечение и осуществление законодательных, исполнительно-административных, судебных и контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти, включая правовое и организационно-ресурсное обеспечение, администрирование и реализацию последовательностей и комплексов управленческих решений и установленных законом инструментов (мер, средств и механизмов) государственно-регулирующего государственно-администрирующего различных управления, сегментов воздействия предметно-объектной осуществление в отношении области контрольно-надзорной и такого и иной правоохранительной деятельности в указанной области. При этом понятие «государственное управление» обладает полисемичностью (многозначностью), проявляющейся в том, что правовое содержание, понимание и интерпретация этого понятия 7 Reconceptualizing Governance [Реконцептуализованное управление], Discussion Paper 2 / The United Nations. – New York: United Nations Development Programme, 1997. – 93 p. – P. 9. 11 зависят от уровня его привязки и широты его рассмотрения, а значит, это понятие следует рассматривать в нескольких значениях (смыслах): 1) государственное управление в широком смысле охватывает всю деятельность государства и понимается как механизм и процесс функционирования всей государственной системы («государственной машины»), всего государства в целом8 и его высших органов государственной власти, включая реализацию ими своих полномочий, их взаимодействие, взаимоуравновешивание и взаимное сдерживание (принцип разделения властей), то есть сфера государственного управления в таком понимании равнозначна сфере деятельности государства, а государственное управление реализуется всем государством в целом или его высшими органами государственной власти; 2) государственное управление как механизм и процесс функционирования, административной деятельности системы органов исполнительной власти и отдельных еѐ сегментов, отдельных государственных органов, либо государственное управление как реализация государственных управленческих функций в определенной области общественных отношений (например, в области спорта) или в группе таких областей. Хотя государственное управление охватывает три ветви власти, как правило, его осуществляют главным образом органы исполнительной власти. государственное управление государственной бюрократией, То есть в реализуется действующей этом значении неполитической в государственно- политической системе; 3) государственное управление на уровне, характеризуемом понятием «человеческий государственного задействования фактор», управления организованных поскольку реализация осуществляется усилий посредством разных лиц на государственных должностях, в том числе и одного конкретного наделенного 8 государственно-управленческой компетенцией При широком понимании и рассмотрении государственного управления более обоснованно говорить не столько о развитии системы государственного управления в условиях административной реформы, сколько наоборот – об административной реформе в контексте развития системы государственного управления. 12 должностного лица. К этому же уровню мы отнесем систему государственной службы. Исследуя государственное управление, необходимо его рассматривать в приложении к какому-то определенному уровню из трех вышеуказанных, либо рассматривать государственное управление комплексно, охватывая все три уровня. Но и в этом случае «систему координат» для исследования, понимания и оценки правового смысла, содержания и особенностей государственного управления придется дополнить критерием особенностей предметной области регулирования в целях учѐта специфики той области общественных отношений, где реализуется обсуждаемое государственное управление (при конкретном его рассмотрении), критерием особенностей метода государственного управления (императивный, диспозитивный или сочетанный, либо прямой или опосредованный). Говоря о том, что государственное управление – это один из видов государственно-властной деятельности, необходимо иметь в виду, что помимо государственного управления (в широком понимании), существует еще нескольких видов государственновластной деятельности, например – самовоспроизводство на основе демократической системы выборов и сопряженной с нею системы назначений, самообеспечение и саморазвитие и др. Природа и сущность публичного управления Природа публичного управления вытекает из функций государства и из необходимости управлять его делами, то есть теми делами, которые традиционно отнесены к компетенции публичной власти. Ключевыми понятиями, определяющими семантику понятия государственного управления, выступают понятия «государство» (а также «власть») и «управление». Как указывает И.Н. Барциц, «под публичной (публично- правовой) властью принято понимать власть государственную и 13 муниципальную (местное самоуправление), от которой отличают власть, например, семейную (власть отца или матери), общественную (члены общественной организации также подчиняются определенным нормам, установленным уставными документами, и должностным лицам, избранным в качестве руководителей) и др.»9 Жиль Гюльельми «кристаллизацию определяет доминирующих публичную отношений власть как правителей по отношению к управляемым при выполнении следующих условий: 1) наличие чѐткой дифференциации между правителями и управляемыми; 2) принятие этой временной ситуации управляемыми, обнаруживающими в этом относительные преимущества; 3) возможности постоянного контроля над правителями и их общей деятельностью.»10 Обобщенно, под системой государственного и муниципального управления понимаются единство и взаимосвязь органов государственного и муниципального управления и тех управляемых объектов, в отношении которых они реализуют свои управляющие воздействия: их сохраняют, изменяют или развивают. Практически в такой системе осуществляется сложное взаимодействие между органами государственного и муниципального управления и управляемыми объектами, в которое каждая из сторон вносит свой «вклад»11. Именно публично-властные полномочия выступают ключевым существенным признаком публичного управления, поскольку присущи лишь публичному управлению и отличают его от частного управления. Публичное управление представляет собой все процессы реализации своих полномочий органами публичной власти, а также иными государственными органами, организациями, учреждениями и 9 Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: В 2 т. Т. 1. – М.: Изд-во РАГС, 2011. – 464 с. – С. 15. 10 Guglielmi G.J. Une introduction au droit du service public [Введение в правовое регулирование публичных услуг] // . – 74 p. – P. 2. 11 Система государственного и муниципального управления: Учебник. Изд. 2-е, доп. и перераб. / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. – М.: Изд-во РАГС, 2007. – С. 13. 14 должностными лицами, наделенными определенными государственными управленческими полномочиями. Это могут быть полномочия самого разного характера, но всех их объединяет принадлежность (относимость) к публично-властной сфере. Это могут быть полномочия по принятию и одобрению законов (как полномочия Федерального Собрания Российской Федерации), которые, вне всяких сомнений, относятся к государственным управленческим полномочиям, ибо правовое регулирование является самым мощным и наиболее часто реализуемым инструментарием государственного управления. Это могут быть некоторые судебные полномочия (ряд полномочий Конституционного суда Российской Федерации), которые так же обоснованно отнести к государственным управленческим полномочиям. Но прежде всего, это, конечно же полномочия исполнительной власти, поскольку именно администрирование, изменяющее отношения, феномены и процессы, индуцирующее и модифицирующее течение событий, управленческое воздействие со стороны государства в рамках реализации законодательных и иных правовых норм, и составляет самую суть государственного управления. На среднем (из вышеуказанных) уровне понимания реализация публичного управления осуществляется посредством задействования организованных и скоординированных усилий множества разных лиц на должностях публичной администрации, направленных на то, чтобы трансформировать, заявления объективировать лидеров, политические руководства государства программные или его административно-территориальной (или политико-территориальной) единицы в достижение магистральных и оперативных целей государственного управления, в конкретные реализуемые программы и проекты, в обеспечение определенного уровня и повышение благосостояния и безопасности государства, населения, народа, семьи и личности. Достижение целей публичного управления невозможно без мобилизации, организации и координации человеческих ресурсов, без приложения усилий как государства, так и частного сектора, но 15 последнее также требует приложения усилий государства по организации необходимых взаимодействий различных интересов, различных общественных процессов, различных норм (государственных и внегосударственных). На публичное управление существенное влияние всегда оказывали, оказывают и будут оказывать вопросы и проблемы как мировой, так и внутренней политики, общественной жизни. Публичное управление всегда осуществляется в контексте происходящих в обществе событий и в реальных социально-экономических, политических и культурных условиях, поскольку публичное управление не может быть изолированным от общества, будучи реализуемым частью этого общества (персоналом публичной администрации – политическими должностными лицами, государственными и муниципальными служащими) и реализуемым в тесном сопряжении с обществом. Понятие государственного управления может быть охарактеризовано через описание предметно-объектной области этого управления. И хотя это тема отдельного рассмотрения, отметим вкратце, что следует выделять следующие укрупненные сегменты предметно-объектной области государственного управления, иными словами – аспекты государственной и общественной реальности, на которые направлено государственное управление: – общественные устанавливает отношения «правила игры» в по обществе требующим (государство правового урегулирования аспектам); – отношения между государством и обществом и его институтами, между государством и личностью, между государством и частными организациями, в том числе в связи с обращениями в государственные органы по каким-либо вопросам; – само государство (то есть государство государственного управления управляет самим собой). в рамках 16 Принципы публичного управления и функции публичной администрации Принципы публичного общеправовых императивов управления, вытекающие современного из демократического правового государства, следует отличать от целей публичного управления и от функций публичной администрации. К числу принципов публичного управления в современном демократическом правовом государстве относят нижеследующие: – верховенство закона; – перманентность; – транспарентность (прозрачность); – равенство всех перед Законом и судом; – эффективность; – подотчетность и подконтрольность; – демократичность; – социальность; – светскость. Публичное управление реализует, в частности, следующие функции публичной администрации: – обеспечение благосостояния условий населения, по поддержанию борьба с и улучшению бедностью, выполнение социальных обязательств перед обществом, прежде всего – в отношении лиц, нуждающихся в особой социальной поддержке; – обеспечение безопасности правопорядка личности, семьи, и законности, общества и обеспечение государства, обороноспособности и обороны страны; – поддержание, фундаментальных начал обеспечение, национального охрана и защита публичного порядка, суверенитета и государственного устройства; – охрана и защита общепризнанных в обществе принципов и норм нравственности и морали, культурных и нравственных устоев и традиций; 17 – поддержание стабильности экономики, обеспечение условий для еѐ позитивного и с необходимой положительной динамикой развития и для еѐ устойчивости к кризисам; – стимулирование, институционализация закрепление и, позитивных при необходимости, социально-экономических изменений; – оказание публичных услуг. Императив перманентности публичного управления Принцип перманентности публичного управления отражает то, что реализация публичного управления носит и должна носить перманентный характер, этот процесс не может прекратиться никогда, только с отмиранием государства, что, заметим, является утопичным. Государство будет всегда существовать в сопряжении с человеческим социумом в той или иной форме и мере – между централизацией и децентрализацией, минимальным присутствием, между между всеобщностью авторитарностью и и демократичностью. Государство может минимизировать (вплоть до прекращения) реализацию государственного общественных отношений, управления делегируя в часть отдельных своих сферах полномочий государственно-общественным либо саморегулируемым или даже просто частным организациям. Но ни в целом, ни в рамках реализации основных своих функций государство не в состоянии остановить процесс публичного управления, иначе это повлечет за собой необратимые разрушительные процессы. Для иллюстрации сошлемся на разработанную криминологами Джеймсоном Уилсоном и Джорджем Келлингом «теорию разбитых окон», в соответствии с которой преступление является неминуемым результатом беспорядка: если окно разбито и оставлено не застекленным, люди, проходящие мимо, приходят к выводу, что никому до этого нет дела и никто за это не отвечает. Вскоре после этого будут разбиты уже несколько окон, и ощущение безвластия 18 будет распространяться от здания к зданию по улице, на которой они находятся, посылая сигнал о том, что ничего в ответ на подобные действия не происходит. В городе относительно незначительные проблемы, такие как граффити, нарушения общественного порядка и агрессивное попрошайничество, являются эквивалентами разбитых окон, стимулами совершать новые преступления: убийцы и грабители, случайные или вероятность быть профессиональные, пойманными или считают, что вычисленными, уменьшают если они действуют на тех улицах, где потенциальные жертвы уже запуганы сложившейся обстановкой; если район не может совладать с надоедливым попрошайкой, то вор может прийти к выводу о том, что еще менее вероятным является то, что кто-нибудь может вызвать полицию для определения потенциального грабителя или для того, чтобы вмешаться в том случае, если ограбление действительно имеет место12. «Теория разбитых окон» является «эпидемической» теорией преступления, которая утверждает, что преступление заразительно, так же как заразительна и модная тенденция, такая эпидемия может начаться с разбитого окна и распространиться на всѐ общество. Переломным моментом в такой эпидемии является какой-либо физический объект, например, граффити, который действует в качестве импульса, побуждающего принять определенную модель поведения в определенной ситуации, который исходит не от определенного человека или типажа, а от особенностей окружающей обстановки. При этом указанная теория основана на предпосылке о том, что эпидемия может быть обращена в обратную сторону, переломлена, посредством изменения и исправления мельчайших деталей окружающей обстановки. В соответствии с «теорией разбитых окон», преступником является далеко не всегда тот, кто действует в силу каких-то своих внутренних причин и побуждений и живет в своем собственном мире, а тот, кто крайне чувствителен к окружающей его 12 Gladwell M.T. The Tipping Point: How Little Things Make a Big Difference. – Boston: Little, Brown and Company, 2000. – 279 p. – P. 141. 19 среде, кто внимателен ко всем видам сигналов, и кто побуждается к совершению преступлений своим восприятием мира вокруг него 13. Данная теория неоднократно доказывалась в США: ставились эксперименты, направленные правоохранительными органами на еѐ подтверждение, предпринимались действия а по снижению уровня мелкой преступности и нарушений общественного порядка, вследствие чего количественный уровень совершения более серьезных правонарушений и преступлений снижался также. О соотношении понятий «государственное управление» и «государственная политика» Следует разграничивать понятия государственного управления и государственной политики, это пересекающиеся и взаимосвязанные, но не совпадающие понятия. Эндрю Грэхэм политики в более государственного управление рассматривает широком управления, представляет собой понятие значении, считая, что реализацию государственной нежели понятие государственное государственной политики в рамках государства14. Придерживаясь другой точки зрения, считаем необходимым интерпретировать понятие государственного управления в более широком значении, нежели понятие государственной политики. Согласно Гарольду Лассвеллу, понятие политики раскрывается через определение (описание) того, «кто выдает, что, когда и каким образом»15. Согласно нашему определению, государственная политика в определенной сфере общественных отношений – это распределенная во времени и привязанная к определенному периоду времени, отражающая реакцию государства на условия, которые обусловливают 13 Gladwell M.T. The Tipping Point: How Little Things Make a Big Difference. – Boston: Little, Brown and Company, 2000. – 279 p. – P. 142, 146, 150. 14 Graham A. The Legitimacy, Powers, Accountability and Oversight of Public Administration in a Democratic State // . – 2006. – 11 p. – P. 2. 15 Lasswell H.D. Who Gets What, When, How. – New York: McGraw-Hill, 1936. 20 или обусловят в будущем сопряженные публичные интересы и потребности общества и государства, взаимосвязанная совокупность публично-властных решений, оформленных в комплекс нормативных правовых и иных последовательно руководящих или документов, комплексно реализуемых принимаемых всеми и ветвями государственной власти или (и прежде всего) исполнительной властью посредством инструментов (мер, средств и механизмов), а также целей, стратегий и идеологии, приоритетных направлений и процедур, определяющих принятие решений при осуществлении государственного управления в этой сфере, инструментов реализации этих решений, а также источников и механизмов финансирования реализуемых решений и применяемых инструментов. Иными словами, государственная политика – это элемент государственного управления (в широком его понимании – как функционирования всей государственной «машины», а также в «среднем» его понимании – как функционирования системы органов исполнительной власти), привязанный к определенной сфере общественных отношений и к определенному периоду. В этом понимании государственная политика является партикулярной по отношению к государственному управлению. В рамках государственной политики отбираются, ранжируются, охраняются и защищаются, реализуются и обеспечиваются важнейшие публичные интересы в конкретной сфере общественных отношений, выступающей предметно-объектной областью государственной политики. Кроме того, по мнению Джеральда Кэйдена, публичное управление выполняет такую функцию публичной администрации, как влияние на государственную политику, реализуемую политическим руководством16. 16 Caiden G. The Dynamics of Public Administration [Динамика публичного управления]. – Hinsdale (Illinois, USA): The Dryden Press, 1971. 21 § 1.2. Цели публичного управления Эффективная организация предоставления публичных услуг и управление их предоставлением, а также эффективная реализация функций публичной власти, вообще всѐ еѐ функционирование направлены на достижение целей публичного управления. Понятие и состав целей публичного управления В определенной степени, цели публичного управления (при расширительном толковании этого понятия) можно рассматривать как совпадающие с Хосе Р. Кастеласо целями относит государства, к обеспечение основным из которых стабильности, мирной 17 обстановки в обществе, а также устойчивого развития . Согласно Г.В. Атаманчуку, целеполагание – это центральная функция публичного управления и стержень административно- управленческой деятельности, оно пронизывает и определяет все стадии управленческой деятельности: информационную, организационную, регулирующую, координирующую, контрольную. Эта функция определяет содержание всех остальных, объединяет их и реализуется во всех сферах управления18. Целями публичной власти и публичного управления выступают надлежащее функционирование системы публичной власти, еѐ воспроизводство, надлежащие реализация еѐ функций и оказание ею публичных услуг. При этом цели публичного управления тесно сопряжены с указанными функциями и направлены на гарантирование, обеспечение, удовлетворение, реализацию, охрану и защиту публичных интересов. 17 Castelazo J.R. Administración Pública: Una Visión de Estado. – México: Instituto Nacional de Administración Pública, A.C., 2007. – 464 p. – P. 16. . 18 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М., 2004; Система государственного и муниципального управления: Уч. Изд. 2-е, доп. и перераб. / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. – М.: Изд-во РАГС, 2007. – 488 с. – С. 107–108. 22 При этом важно отметить, что публичное управление достигает своей цели по обеспечению социального благополучия только в том случае, если оно отражает ценности, потребности, чаяния и социальные запросы населения, надлежащим образом реагирует на таковые. В противном случае, в восприятии населения, граждан существенно редуцируется (вплоть до нуля) легитимность такой публичной власти. Как справедливо писал Ж.И. Алферов, российский ученый, лауреат Нобелевской премии, «…если гражданина заставляют платить за образование и медицинское обслуживание, пенсию накапливать из собственных средств, жилье и коммунальные услуги оплачивать полностью, по рыночной цене, то зачем мне такое государство?! С какой стати я должен еще платить налоги и содержать безумную армию чиновников? Я всегда на всех уровнях говорил, что здравоохранение, образование и наука должны обеспечиваться из бюджета. Если государство сваливает эту заботу на нас самих, пусть исчезнет, нам будет гораздо легче!»19. Согласно Жилю Гюльельми, «государство в целом и государственные органы имеют основной своей целью достижение социального оптимума»20. Комитет экспертов по государственному управлению ООН выделяет в качестве непосредственно цели публичного эффективное управления управление, не только осуществляемое в 21 публичном секторе, но и создание справедливого общества . В Швеции к целям публичного управления относят «достижение инновационной администрации, 19 и эффективной обладающей централизованной высоким уровнем публичной качества и . Guglielmi G.J. Une introduction au droit du service public [Введение в правовое регулирование публичных услуг] // . – 74 p. – P. 2. 21 Implementing the Millennium Development Goals: Challenges and Responses for Public Administration (Contribution of the United Nations Committee of Experts on Public Administration) / Ed. by G. Bertucci, A. Rosenbaum. – New York, 2007. – 129 p. – P. 10. . 20 23 доступности для потребителей, тем самым, способствуя развитию Швеции и эффективной деятельности Европейского Союза»22. Цели публичного управления могут быть выведены из формулировок целей государства, закрепленных в конституциях государств. Так, в соответствии со статьей 2 Конституции Колумбии от 1991 года, «основными целями государства являются: служение обществу, способствование всеобщему процветанию, гарантирование принципов, прав и обязанностей, закрепленных в Конституции, содействие участию каждого в принятии решений, затрагивающих их интересы в сферах экономической, политической, административной и культурной жизни нации, защита национальной независимости, сохранение территориальной целостности и обеспечение мирного сосуществования и верховенства справедливого порядка. Власти Республики учреждаются для защиты всех лиц, проживающих в Колумбии, их жизней, чести, имущества, убеждений и других прав и свобод, а также для обеспечения выполнения социальных обязательств государства…»23. Статья 8 Конституции Доминиканской Республики признает в качестве основной цели государства (а соответственно – и государственного управления) «эффективную защиту прав человека и обеспечение средств, позволяющих неуклонно совершенствовать обеспечение личных прав и свобод, социальной справедливости и всеобщего благополучия в рамках публичного порядка»24. Согласно статье 3 Органического закона Венесуэлы от 18.09.2001 «О государственной власти», «государственная власть преследует в качестве основной цели своей организации и функционирования обеспечение соблюдения принципов, ценностей и норм, содержащихся в Конституции Боливарианской Республики Венесуэла, и в частности гарантирование всем лицам в соответствии с 22 Objective and priorities for state administration / Swedish Government // . 23 Constitución Política de Colombia de 1991 // Gaceta Constitucional. – 20.07.1991. – № 116. . 24 Constitución de la República Dominicana // . 24 принципом прогрессивности неотъемлемое, неделимое и и без какой-либо взаимозависимое дискриминации пользование и 25 владение правами человека» . В соответствии со статьей 3 Конституции Бразилии, «основными целями Федеративной Республики Бразилии являются: построение свободного, справедливого и солидарного общества; обеспечение национального маргинализации неравенства; и развития; снижение содействие искоренение социального благосостоянию и всех, бедности и регионального независимо от происхождения, расы, пола, цвета кожи, возраста и любых иных форм дискриминации»26. Преамбула Конституции США27 опосредованно определяет следующие цели совершенного публичного союза (то управления: формирование более есть обеспечение территориальной целостности государства), установление справедливости, обеспечение спокойствия на территории государства, обеспечение общей обороны, содействие всеобщему благосостоянию, защита свобод населения. Статья 3 Конституции Вьетнама от 15.04.1992 закрепляет, что государство гарантирует и непрерывно поддерживает народовластие во всех областях; государство стремится построить богатую и сильную страну, в которой господствует социальная справедливость, а жизнь у всех свободна и счастлива, создаются условия для всестороннего развития человека; вместе с тем государство строго наказывает всяческие действия, ущемляющие интересы страны и еѐ народа. Согласно статье 16, «цель экономической политики государства – сделать страну могущественной, а народ богатым, удовлетворять материально-духовные потребности народа на основе свободного развития производительных сил, использования потенциалов всех экономических укладов – государственного, коллективного, частного, привлечения частного капитала и достоинств капиталистического 25 Законодательство Боливарианской Республики Венесуэла: Сборник документов: В 3 т. Т. 3. – М.: Междунар. отношения, 2012. – 528 с. – С. 7. 26 Конституции государств Америки: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. – Т. 3: Южная Америка. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2006. – 1168 с. – С. 123–124. 27 US Constitution // . 25 сектора экономики. Государство ускоряет в разных формах процесс построения материально-технической базы, расширяет отношения экономического, научно-технического сотрудничества с мировым 28 рынком» . Очевидно, что от политического режима (демократический или недемократический), от цивилизационных или формационных особенностей государства зависит и набор целей государства и, соответственно, целей публичного управления. Так, согласно Конституции Социалистической Республики Вьетнам от 1980 г., высшей целью вьетнамского социалистического государства было: укрепление диктатуры пролетариата; развитие права трудового народа быть коллективным хозяином; осуществление революции в сфере производственных отношений, науки и техники, в области идеологии и культуры; осуществление социалистической индустриализации; ликвидация воспитание эксплуатации, социалистического нищеты и человека; отсталости; укрепление обороноспособности, строительство мирного, независимого, единого и социалистического вьетнамского Отечества; внесение активного вклада в борьбу народов за мир, национальную независимость, демократию и социализм29. Итак, применительно к дню сегодняшнему, если выделять интегральные цели публичного управления (группы целей публичного управления), считаем обоснованным обозначить, прежде всего, нижеследующие: – создание, поддержание и обеспечение условий для должного экономического благосостояния и позитивного развития благосостояния граждан, семей (домовладений), общества (и его социальных групп) и страны в целом; – обеспечение и реализация императивов социального государства, в том числе предоставление (перераспределение) благ и 28 Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. – Т. 3: Дальний Восток. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Норма, 2010. – 1040 с. – С. 113, 116. 29 Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. – Т. 3: Дальний Восток. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Норма, 2010. – 1040 с. – С. 104. 26 оказание качественных публичных услуг, способствующих благосостоянию населения, сокращению бедности и обеспечению социального равенства (насколько это возможно), обеспечение реализации конституционных гарантий социальных прав, в том числе прав на образование, культурных прав, прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, прав на личностное развитие; – гарантирование, охрана и защита прав и свобод человека и гражданина, достоинства личности и достоинства народа; – создание условий для комфортности конфессий в публичном пространстве; – реализация, обеспечение, охрана и защита правопорядка и общественного порядка, борьба с преступностью и еѐ профилактика; – реализация и обеспечение функционирования и воспроизводства национального публичного порядка, охрана и защита его от иностранных публичных порядков и от международного порядка (в части неприемлемых воздействий со стороны таковых); – легитимное самовоспроизводство системы публичной власти и публичного управления (в демократическом государстве – на основе демократических избирательных механизмов), обеспечение подотчетности деятельности органов публичной власти и возможности участия граждан государства в процессе принятия политических решений; – обеспечение целостности системы публичной власти, должной функциональности, производительности и эффективности деятельности по осуществлению публичного управления, а также эффективное управление публичными финансами, имуществом и другими ресурсами; – охрана и оборона государства от внешних угроз, обеспечение государственной безопасности. При этом цели публичного управления взаимосвязаны и являются взаимодополняющими, будучи детерминированы основами конституционного строя государства и конституционными характеристиками государства (социальность государства, светскость 27 государства, правовой характер государства, демократичность государства и др.). Защита публичного порядка как важнейшая цель публичного управления Активно реализуемая сегодня США применительно к целому ряду стран концепция «ограниченного национального суверенитета» поднимает вопрос о пределах вмешательства иностранного публичного порядка во внутренние дела других юрисдикций, прежде всего – России. Тем более, что в сентябре 2011 года «право» прокуратуры и агентов спецслужб США преследовать и наказывать гражданина любой страны в любой точке земного шара, если он задумал навредить Соединенным Штатам, подтвердил федеральный апелляционный суд в Нью-Йорке30. Возникает закономерный вопрос о формах, механизмах и мере реагирования Российской Федерации на происходящие противоречащие Конституции и законам Российской Федерации вторжения иностранных юрисдикций и международных организаций в сферу суверенной юрисдикции нашего государства. Полагаем, что у Российской Федерации имеются определенные правовые возможности защитить от негативного вторжения иностранного публичного порядка свои национальные интересы, права граждан России и свой публичный порядок («ordre public») в его значении, отраженном в Гаагской конвенции о вручении за границей судебных и внесудебных доказательств по гражданским и торговым делам от 15.11.1965, Гаагской Конвенции по вопросам гражданского процесса от 01.03.1954, Нью-Йоркской Конвенции о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений от 10.06.1958, Европейской Конвенции об иммунитете государств от 30 Суд подтвердил право американских властей вести подставные операции за рубежом // . – 24.09.2011. 28 16.05.1972 и в целом ряде других международных документов. Тем не менее, проблема эта исследована еще недостаточно. Под публичным фундаментальные порядком начала государства правопорядка подразумеваются и суверенитета, общепризнанные в обществе принципы нравственности и морали, а также интересы обороноспособности и безопасности страны, где истребуется исполнение (распространенное иностранного определение, судебного отраженное, в том решения числе, в Определении Арбитражного суда города Москвы от 25.01.2007 по делу № А40-67462/06-8-494) или решения международной организации. Как писал Артур Нуссбаум, «нет ничего непоследовательного или лицемерного в том, что суд данной страны не исполнит иностранные меры, которые наносят ущерб этой стране, хотя бы этот суд принял или примет в будущем аналогичные меры, наносящие ущерб иностранным государствам. Когда публичные порядки входят в противоречие друг с другом, суд отдает предпочтение собственному, а не какому-нибудь другому публичному порядку»31. Исходя из нормы о публичном порядке государства и из соображений обеспечения суверенитета, Федеральный Конституционный суд Германии в постановлении по делу Г. от 14.10.2004 заявил: «Основной закон направлен на интеграцию Германии в правовое сообщество мирных и свободных государств, но не отказывается от суверенитета, закрепленного в высшей инстанции в Конституции Германии. Поэтому не существует никакого противоречия цели приверженности международному праву, если законодательный орган, в исключительных случаях, вступает в противоречие с правом международных соглашений при условии, что это единственный способ, посредством которого нарушение основных принципов Конституции может быть предотвращено… Основной закон не принимает максимально возможные шаги в открытии себя международно-правовой связи… Основной Закон чѐтко базируется на классической идее, что отношения международного публичного права 31 Nussbaum A. Money in the Law. – Chicago: Foundation Press, 1939. 29 и внутреннего законодательства – это отношения между двумя различными правовыми сферами и что характер этой связи может быть определен с точки зрения внутреннего законодательства только самим национальным законодательством… Приверженность международному праву имеет силу только в рамках демократической и конституционной системы направлен достижение на международному политической праву, Основного закона… Основной всеобъемлющей приграничному интеграции в закон приверженности сотрудничеству постепенно и развивающемся международном сообществе демократических государств под властью закона. Однако Основной закон не стремится к подчиненности негерманским суверенным юрисдикциям, которые удалены от любого германского конституционного ограничения и контроля… Право международных соглашений применяется на национальном уровне только тогда, когда оно было включено в национальную правовую систему в надлежащей форме и в соответствии с основным конституционным законом» (подпункт «b» пункта 1 подраздела I раздела «C»); «Статус Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в качестве источника конституционного права ниже уровня Конституции, Европейский суд по правам человека функционально не является вышестоящим судом в отношении судов государств-участников. По этой причине ни в толковании Европейской конвенции по правам человека, ни в интерпретации основных прав на национальном уровне национальные суды не связаны обязательностью решений Европейского суда по правам человека» (подпункт «b» пункта 4 подраздела I раздела «А»)32. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин в своей статье привел в качестве аргумента указанное постановление Федерального Конституционного суда Германии от 14.10.2004 и изложил свою позицию: «России, равно как и другим странам мира, надо опираться в своих дальнейших действиях именно 32 Order of the Second Senate of 14 October 2004 // ; . 30 на этот германский прецедент. И потому, что он конструктивен, поскольку опирается на конституционный принцип государственного суверенитета и принцип верховенства Конституции в системе нормативных правовых актов государства. И потому, что никто никогда не посмеет назвать решение германского конституционного суда – одного из самых авторитетных и гибких конституционных судов в мире – оголтелым, экстремистским, архаичным, реакционным и так далее… Пределом нашей уступчивости является защита нашего суверенитета, наших национальных институтов и наших национальных интересов»33. В постановлении от 30.06.2009 Федеральный Конституционный суд Германии подтвердил свою последовательную приверженность указанной позиции: «Основной закон направлен на интеграцию Германии в правовое сообщество мирных и свободных государств, но не отказывается от суверенитета, закрепленного в высшей инстанции в Конституции Германии как право народа принимать решения, касающиеся учредительных фундаментальных вопросов, а равно своей собственной идентичности. Поэтому не существует никакого противоречия цели приверженности международному праву, если законодательный орган, в исключительных случаях, вступает в противоречие с правом международных соглашений (приѐм, однако, с соответствующими последствиями в международных отношениях) при условии, что нарушение это единственный основных способ, принципов посредством Конституции которого может быть 34 предотвращено» (абзац 340) . Суверенитет, а также приоритет и высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации на территории Российской Федерации определяют суверенное право Российской Федерации самостоятельно и независимо определять в своем законодательстве меры, способы и пределы защиты своих национальных интересов и своего публичного порядка. 33 Зорькин В.Д. Предел уступчивости // Российская газета – Федеральный выпуск. – 29.10.2010. 34 Judgment of the Second Senate of 30 June 2009 // ; . 31 В контексте обсуждаемых вопросов представляет интерес то обстоятельство, что при стремлении неограниченно вторгаться во внутренние дела зарубежных государств США активно защищают себя от влияния иностранных юрисдикций. В 2010–2011 годах сразу в целом ряде штатов США были приняты (или инициированы и находятся в стадии обсуждения) законы, пресекающие любое действие иностранных публичных порядков и иностранных законов на территории этих штатов. В их числе: Луизиана, Аризона, Оклахома, Теннеси, Флорида, Южная Каролина и Юта35. Позже к указанным штатам присоединился еще ряд других. Но самый первый такой закон был принят летом 2010 года в штате Луизиана. Пункты A, B, C, D, F и H § 6001 «Применение иностранного права» Титула 9 «Дополнительный гражданский кодекс» Обновленного свода законов штата Луизиана устанавливают: «А. “Иностранное законодательство” означает любые законы, правила или своды или системы законов, установленные и используемые или применяемые в юрисдикции за пределами штата или территории Соединенных Штатов. B. Законодатель считает, что государственная политика настоящего штата должна защищать своих граждан от применения иностранного права, когда применение иностранного права может привести к нарушению прав, гарантированных Конституцией данного штата или Конституцией США, включая (но не ограничиваясь надлежащей правовой процедурой) свободу вероисповедания, слова или массовой информации, а равно какое-либо право на неприкосновенность частной жизни или брака, как это конкретно определяется Конституцией настоящего штата. C. Суд, арбитраж, административные учреждения, другие судебные или посреднические органы или органы исполнительной власти не должны руководствоваться иностранным правом, если это 35 Leinwand D. More states enter debate on sharia law // USA Today. – 12.09.2010. . 32 приведет к нарушению права, гарантированного Конституцией настоящего штата или Конституцией Соединенных Штатов. D. Если какое-либо положение договора или соглашения предусматривает выбор иностранного права для управления его толкованием или для разрешения любого спора между сторонами и если исполнение или интерпретация положения договора или соглашения может привести к нарушению права, гарантированного Конституцией настоящего штата или Конституцией США, положения договора или соглашения должны быть изменены или дополнены в объеме, необходимом для сохранения конституционных прав сторон… F. Любые положения договора или соглашения, которые не могут быть изменены конституционных или прав дополнены сторон в с целью соответствии с сохранения положениями настоящей статьи, не будут иметь юридической силы… H. Требования государственной политики, выраженные в положениях настоящей статьи, применяются только к фактическим или предсказуемым нарушениям конституционных прав человека в случае применения иностранного права.»36 Секция 12-3103 «Запрещенное действие иностранного права» главы 22 «Применение иностранного права» Титула 12 «Суды и гражданский процесс» Обновленного свода законов штата Аризона устанавливает: другие «Суд, судебные арбитраж, или административные посреднические органы учреждения, или органы исполнительной власти не должны руководствоваться иностранным правом, если это приведет к нарушению права, гарантированного Конституцией настоящего штата или Конституцией Соединенных Штатов или вступит в конфликт с законами США или настоящего штата»37. Секция 12-3101 «Определение иностранного права» уточняет: «В настоящей главе, если контекст не предполагает иного, термин “иностранное право” означает любой закон, правило либо свод 36 § 6001 «Application of foreign law» of the Title 9 «Civil code-ancillaries» of the Revised Statutes of the state of Louisiana // . 37 12-3103 «Prohibited enforcement of foreign law» // ; . 33 или систему законов, отличные от Конституции, законов и ратифицированных договоров Соединенных Штатов и территорий Соединенных Штатов или Конституции и законов настоящего штата»38. Аналогичные изменения были предложены в главу 56 «Ограничение действий» субтитула «Общий гражданский процесс» Титула 16 «Практика, процедура и суды» Свода законов штата Арканзас (предложена новая секция 16-56-131)39 и в настоящее время находятся на обсуждении, равно как и подобные законодательные инициативы еще в ряде штатов. Анализ указанных законодательных инициатив в ряде штатов позволяет предположить, что дело вовсе не ограничивается вопросом реальной или предполагаемой угрозы со стороны шариата и его носителей (на что делают упор журналисты, освещающие эти законодательные новации), но направлено на пресечение действия на территории США любых иностранных законов, вторжения любых иностранных публичных порядков. Более того, обсуждается необходимость закрепления подобных норм в федеральном законодательстве. В июне 2011 г. бывший спикер Палаты представителей Ньют Гингрич заявил: «Мы должны иметь федеральный закон, который установит, что ни при каких обстоятельствах в любой юрисдикции в США не будет применяться шариат»40. Однако несколько ранее Ньют Гингрич заявлял, что такой федеральный закон должен «чѐтко и недвусмысленно показать, что мы не собираемся терпеть любые импортируемые законы»41. Происходящие в мире события, связанные с установлением нового мирового разрушением порядка, национальных с обесцениванием суверенитетов и, или прямым одновременно, с активной деятельностью ряда государств (как раз тех, кто проводит 38 12-3101 «Definition of foreign law» // ; . 39 A Bill // . 40 Цит. по: Sullivan A. The sharia myth sweeps America // USA Today. – 12.06.2011. . 41 Цит. по: Leinwand D. More states enter debate on sharia law // USA Today. – 12.09.2010. . 34 агрессивную внешнюю политику) по повышению собственной защищенности от влияния иностранных публичных порядков или международных организаций, являются, по нашему мнению, тревожным сигналом для будущего и определяют необходимость уточнения целей публичного управления. 35 § 1.3. Инструменты публичного управления и публичной политики Рассмотрение особенностей публичного управления невозможно без обращения к вопросу о том, как и посредством каких инструментов реализуется публичное управление. Для того чтобы исследовать особенности публичного управления, следует уделить внимание исследованию инструментов (мер, средств и механизмов), используемых при проектировании, реализации и контроле публичного управления и публичной политики. Согласно Лоренсу рассматриваемое как Келлеру, «система публичное управление, управления сложными государственными организациями», «с момента своего создания акцентировало основное внимание именно на рациональном управлении публичным сектором. Результатом применения такого подхода является создание мощной и высокоэффективной системы управления государственными организациями и другими объектами управления»42. Рациональное отбор и в государственном управлении предполагает задействование наиболее подходящих (оптимальных), эффективных инструментов достижения целей и решения задач государственного управления в той или иной сфере. Инструменты, механизмы, меры и средства публичного управления и публичной политики: к вопросу о соотношении понятий Государственное реализуются управление посредством и обширного государственная спектра политика инструментариев, содержание и формы которых интегрально отвечают целям и задачам 42 Keller L.F. Public Administration as Management // Encyclopedia of Public Administration and Public Policy. Second Edition / Ed. by E.M. Berman, J. Rabin. – Boca Raton (FL, USA): Taylor & Francis Group, 2008. – 2106 p. – P. 1588–1594. – P. 1588. 36 государственного управления в целом и по конкретным направлениям (в определенных сферах). Обоснованно выделить следующие типы инструментов публичного управления: механизмы, меры и средства. Механизмы политики могут социальные, публичного быть: управления организационные, институциональные, и/или публичной нормативно-правовые, политические, судебные, экономические, информационные и др. Организационный механизм публичного управления и/или публичной политики – находящаяся в структурно-функциональном единстве совокупность (приѐмов) и юридически алгоритмов возможных административно-распорядительных, администрирующих урегулированных действий или способов обязательных организационных должностных лиц и иных публичной администрации, посредством которой осуществляются публичное управление и/или публичная политика в части решения партикулярного комплекса взаимосвязанных проблем или реализации одной или нескольких связанных функций публичной власти. Нормативно-правовой механизм публичного управления и/или публичной политики – дискретная совокупность юридических средств (правовых методов, материальных и процессуальных норм права, в том числе технических норм, и актов правореализации), предусмотренных в рамках компетенции органа публичного управления для обеспечения исполнения им своих полномочий по отдельному предмету ведения или по отдельному вопросу. Социальный механизм публичного управления и/или публичной политики – выстраиваемые в определенной устоявшейся логике, по определенному алгоритму отношения (в том числе опосредованные) между публичной администрацией и обществом или его сегментом (как объектом публичного управления), а также реализуемый в рамках этих отношений комплекс повторяющихся и воспроизводящихся обеспечить управления. действий, достижение целей опосредованно и решение позволяющие задач публичного 37 Институциональный механизм публичного управления и/или публичной политики – это система (или еѐ сегмент) органов публичного управления и их внутриструктурное устройство, а также совокупность должностей публичной администрации, посредством функционирования которых (исполнения полномочий по которым) реализуются указанные управление и политика. Мера (как тип инструмента) публичного управления и/или публичной политики – это дискретное и партикулярное действие публичной администрации по реализации публичного управления либо разовая совокупность таких действий. Средство политики – публичного это управления воспроизводимое и/или публичной управленческое действие, позволяющее оказывать администрирующее влияние на объект публичного управления. В принципе, мера – это то же средство, только отличающееся разовостью или частностью и привязанное к конкретным условиям. «Онтология» инструментов публичного управления и публичной политики Реализация как публичного управления, так и публичной политики не может осуществляться при помощи какого-либо одного инструмента. Инструменты публичного управления и публичной политики используются отдельно крайне редко. Как правило, используются комбинации различных управленческих инструментов да еще с наделением (приданием разного таковых значения разными весовыми и/или различным с параметрами по объему обеспечением). Соответственно, встает вопрос об их согласовании, координации. И это, по нашему мнению, тоже можно отдельно рассматривать как инструмент реализации государственной политики и государственного управления. К. Лайал, Т. Папаиоанну и Дж. Смит указывают, что выбор инструмента публичного управления всегда является политическим выбором, и, в результате, смешение инструментов публичного 38 управления осуществляется зачастую таким образом, что слишком мало внимания уделяется тому, насколько оптимально они могут быть состыкованы между собой и скомбинированы. Выбор политических инструментов в целом отражает политическую культуру и сложившуюся в государстве политическую обстановку. Необходимость привлечения субъектов со стороны частного сектора может также быть определяющим фактором при выборе инструмента публичной 43 политики . Говоря обобщенно, инструменты государственного управления и государственной политики могут быть как императивными, так и диспозитивными. Однако в действительности нет ни одной сферы общественных отношений и ни одного сегмента функционирования публичной власти, где задействовались бы только императивные или же только диспозитивные методы. Это всегда сочетание самых различных методов как диспозитивного, так и императивного характера, только в зависимости от конкретной предметно-объектной области государственного управления могут превалировать те или другие методы, наполняясь определенными «весовыми» характеристиками. Инструменты государственного управления могут быть прямые и опосредованные (косвенные), явные и латентные, унитарные и комплексные, единоразовые полнообъемные и или длящиеся частичные, внеинституциональные. во времени, институциональные Задействуются средства и убеждения, принуждения, охраны и защиты, пресечения (в том числе санкции), редуцирования, демпфирования, стимулирования и др. Соответственно, ставится вопрос об оптимальном и эффективном подборе планируемых к применению методов при проектировании и организации государственного управления и государственной политики. 43 Lyall C., Papaioannou T., Smith J. The Limits to Governance: The Challenge of Policymaking for the New Life Sciences. – Farnham: Ashgate Publishing Limited, 2009. – 284 p. – P. 4–5. 39 Как показывают Энн Шнайдер и Хелен Ингрэм, разработка публичной политики практически всегда включает в себя следующие элементы: – оценка исходных данных, постановка задач, в том числе определение проблем, которые необходимо решить; – определение целевых групп населения, на которые прямо или косвенно будет оказывать влияние разрабатываемая публичная политика; распределение прогнозируемо планируемой налагаемого к получению реализацией пользы публичной и политики бремени; – инструменты, обеспечивающие реализацию публичной политики; – процедуры реализации публичной политики; – структуры, которые будут осуществлять реализацию разрабатываемой публичной политики; – логические обоснования публичной политики.44 При этом указанные авторы отмечают, что каждый из выделенных элементов имеет множество измерений. К примеру, инструменты разработки государственной политики можно разделить в зависимости от поведения, на обеспечение которого они направлены, на несколько видов: стимулирование, позитивное властное стимулирование, принуждение, негативное информационные инструменты, увеличение потенциала, убеждение и обучение45. Маартин Хайер выделяет два вида публичного управления, которые он взаимно противопоставляет: классический подход и так называемый подход сетевых организаций, который, по его мнению, является гораздо осуществлению более управления гибким. Классический применяет подход мобилизацию к всех преимуществ, обусловленных его длинной историей, когда все действующие 44 субъекты, занимающие установленные Schneider A.L., Ingram H. Policy Design [Дизайн политики] // Encyclopedia of Public Administration and Public Policy. Second Edition / Ed. by E.M. Berman, J. Rabin. – Boca Raton (FL, USA): Taylor & Francis Group, 2008. – 2106 p. – P. 1477–1481. – P. 1479. 45 Schneider A.L., Ingram H. Policy Design // Encyclopedia of Public Administration and Public Policy. Second Edition / Ed. by E.M. Berman, J. Rabin. – Boca Raton (FL, USA): Taylor & Francis Group, 2008. – 2106 p. – P. 1477–1481. – P. 1479. 40 институциональные позиции, задействуют все существующие возможности для того, чтобы самопозиционироваться (и требовать от других такого же их рассмотрения) как авторитетные и влиятельные – начиная от определенного архитектурного оформления мест, где они располагаются, до принятия решений определенным образом и установления правил бюрократических процедур. Классический подход к осуществлению публичного управления предполагает, что власть возникает вследствие принятия институциональных норм и условий, при этом данный подход также характеризуется персонифицированной политикой выбора стиля управления, поскольку зависит от мнения граждан государства. Подход сетевых организаций, согласно этой концепции, основывается на взаимодействиях, которые создают потенциал для мотивированного развития государственной политики и разрешения проблем. Концепция такого подхода к осуществлению государственного управления возникла из осознания значения его способности к разрешению проблем, и этот подход предполагает, что власть возникает вследствие установления взаимоотношений между политиками и обществом46. 46 Hajer M.A. Authoritative Governance: Policy-making in the Age of Mediatization. – Oxford: Oxford University Press, 2009. – 208 p. – P. 170–172, 180. 41 § 1.4. Публичные услуги Понятие «публичные услуги», охватывающее понятия «государственные услуги» и «муниципальные услуги», тесно связано с понятием публичной власти, имеет самое непосредственное отношение к целям, задачам, формам и результатам деятельности органов государственного и муниципального управления. Существование публичной власти в восприятии личности и общества оправданно постольку, поскольку таковая должным образом реализует свои функции и обеспечивает предоставление публичных услуг обществу, семье, личности, организациям и т.д. Именно поэтому понятие публичных услуг является одним из центральных понятий в общей теории публичного управления (а также важным понятием для науки административного права). Оказание публичных услуг публичной властью имеет большое государственное и социальное значение. Государственные услуги, связанные с выдачей документов и изменением в них записей, имеют юридическое значение для статуса человека (статуса личности, профессионального статуса и пр.). Гарантированные государством медицинские услуги (наряду с медицинской помощью) являются средством объективации конституционных гарантий охраны здоровья граждан. Публичные услуги, связанные с обеспечением населения водой, электричеством, газом, с обеспечением вывоза и переработки мусора и т.д., играют важную роль в экономическом и социальном развитии, а качественное их предоставление является необходимым условием территории. должного Можно функционирования перечислить населенного множество различных пункта, групп публичных услуг, и все они будут иметь высокое юридическое и фактическое значение для жизни человека, семьи и другого микросоциума, социальной группы, народа, общества в целом. Государство в целом и органы публичной власти имеют одной из целей своего функционирования обеспечение социального оптимума, пишет Жиль Гюльельми, и достичь этого можно двумя 42 основными способами: направленных на во-первых, изданием упорядочение правовых общественных норм, отношений посредством установления определенных стандартов поведения, которые обеспечиваются государством. Вторым угрозой же наказания способом является и гарантируются предоставление определенных услуг, направленных на удовлетворение коллективных потребностей общества47. Недостатком этого подхода является отсутствие в нѐм учѐта функций публичной власти. Публичные услуги представляют собой один из крупных массивов производимого органами публичного управления организационно-деятельностного продукта (наряду с выполнением функций, в том числе регулирующей функции, и обеспечением самовоспроизводства и функционирования). При этом, по мнению Леона Дюги, «те, кто имеют властные полномочия, не имеют субъективного права на государственную власть, однако они несут обязанность использовать свои властные полномочия для организации предоставления публичных услуг и осуществления контроля за их предоставлением»48. Пол Гроут определяет публичные услуги как совокупность услуг, предоставляемых группам лиц при активном участии публичной власти в их предоставлении, финансировании и регулировании, когда существует возможность того, что рынок не в состоянии будет справиться с предоставлением такого рода услуг самостоятельно 49. Документы Европейского Союза определяют публичные услуги, в частности, как «услуги общего экономического интереса», представляющие собой экономическую деятельность, которую органы публичной власти определяют как имеющую особенно важное 47 Guglielmi G.J. Une introduction au droit du service public [Введение в правовое регулирование публичных услуг] // . – 74 p. – P. 2. 48 Duguit L. Les transformations du droit public [Трансформации публичного права]. – Paris: Librairie Armand Colin, 1921. – xix; 285 p. – P. xviii. 49 Grout P.A. Private delivery of public services [Частное предоставление публичных услуг] / The Centre for Market and Public Organisation // . – 26 p. – P. 6. 43 значение для граждан и которая не осуществлялась бы, если бы не имело место вмешательство со стороны публичного сектора50. Закон Великобритании «О публичных услугах (их значении для общества)» от 2012 года51 осуществляет правовое регулирование некоторых вопросов, касающихся предоставления публичных услуг органами публичной власти, в том числе посредством их закупки у частных поставщиков. Великобритании предоставляющий Пункт 3 статьи 1 указанного Закона публичной власти, устанавливает, что орган публичные услуги или содействующий их предоставлению, обязан учитывать то, как именно предоставление публичных услуг экономическое, выбранным социальное им и образом может экологическое улучшить благополучие соответствующего региона, где предполагается предоставление таких услуг, а также обязан учитывать то, как данный орган публичной власти может действовать, осуществляя проведение процесса закупок услуг, с точки зрения обеспечения таких улучшений52. Данный нормативный правовой акт установил обязанность органов публичной власти и уполномоченных должностных лиц в этом государстве учитывать социальные последствия принимаемых ими решений53. Закон Колумбии № 142 от 11.07.1994 «О создании режима предоставления публичных коммунальных услуг и об установлении иных положений»54 предусматривает оказание определенного рода услуг публичным сектором в целях улучшения качества жизни их потребителей, компенсации недостаточной платежеспособности пользователей таких услуг, а также эффективного, постоянного и непрерывного предоставления таких услуг (статья 2). 50 Services of General Economic Interest: Opinion Prepared by the State Aid Group of EAGCP / State Aid Group of Economic Advisory Group on Competition Policy // . – 8 p. – P. 1. 51 Public Services (Social Value) Act 2012 // . 52 Public Services (Social Value) Act 2012 // . 53 Social value act has potential to transform public services // . 54 Ley № 142 de 11.07.1994 por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones // . 44 В Австралии федеральным правительством, правительствами штатов и территорий, а также местными органами власти в 1998 году была подписана «Хартия предоставления публичных услуг в 55 поликультурном обществе» , отражающая национальные подходы к оказанию публичных услуг56. Согласно указанной австралийской Хартии, политика предоставления публичных услуг должна основываться на обеспечении равного доступа и справедливости для того, чтобы публичные услуги могли удовлетворять потребности лиц с разными языковыми и культурными традициями, давая им возможности в полной мере участвовать в экономической, социальной и культурной жизни. Хартия также установила принципы разработки, предоставления, контроля и оценки предоставления качественных публичных услуг, отнеся к ним принципы информационной открытости (подразумевает необходимость применения поставщиками публичных услуг стратегий информирования клиентов о предоставляемых услугах и правах их потребителей, а также необходимость получения их мнения относительно стандартов предоставления публичных услуг), а также доступности, ответственности, эффективности, действенности и подотчетности57. Секретариатом межпрофсоюзного объединения поставщиков публичных услуг предоставления в Квебеке публичных (Канада) услуг», была которая принята «Хартия установила, что государство при оказании публичных услуг должно руководствоваться принципом уважения прав и свобод граждан, требующим наличия условий, необходимых для осуществления и устойчивого обеспечения таких прав и свобод. Согласно Хартии, нормы, регулирующие предоставление публичных услуг, должны быть направлены на то, 55 Charter of Public Service in a Culturally Diverse Society // Australian Multiculturalism for a New Century: Towards Inclusiveness / National Multicultural Advisory Council. – Canberra, 1999. – 126 p. – P. 112–118. . 56 Access and Equity Annual Report 2005 // . – 95 p. – P. 21. 57 Charter of Public Service in a Culturally Diverse Society // Australian Multiculturalism for a New Century: Towards Inclusiveness / National Multicultural Advisory Council. – Canberra, 1999. – 126 p. – P. 112–118. . 45 чтобы гарантировать всем гражданам равное отношение посредством обеспечения нейтральности и отсутствия пристрастности при реализации публичного управления и при предоставлении публичных услуг; защиту физической и психической целостности граждан посредством обеспечения здравоохранения, безопасности и предоставления социальных услуг; надлежащее качество окружающей среды посредством применения эффективных механизмов еѐ охраны; справедливое и беспристрастное перераспределение коллективного богатства посредством применения разумных социальных и налоговых мер; передачу знаний и развитие культуры, создание условий для личностного развития посредством обеспечения доступа к государственному образованию, а также должны быть направлены на обеспечение доступности, справедливости предоставления и качества публичных услуг. Кроме того, в указанной Хартии подчеркивается незаменимая роль публичных услуг в экономическом и региональном развитии, а также их роль в осуществлении территориального планирования, а также в обеспечении и реализации интересов потребителей таких услуг58. В России правовой порядок оказания публичных услуг определен, прежде всего, Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с последующими изменениями). Юридиколингвистический анализ, проведенный (по состоянию на 20.01.2013) на предмет выявления корректности основных понятий, использованных в Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ, дает, увы, основания для вывода о том, что многие ключевые системообразующие термины и нормы рассматриваемого Федерального закона недостаточно юридико-технически и лингвистически проработаны. Закрепленные пунктами 1 и 2 статьи 2 определения понятий «государственная услуга» и «муниципальная услуга», претендующие на представление разъясняющей смысл этих понятий интерпретаций, в действительности, не раскрывают надлежащим образом содержания, 58 Charte des services publics / Le Secrétariat intersyndical des services publics // . 46 сущности, природы этих понятий и иных их содержательных особенностей. Согласно нашей концепции, публичные услуги – это реализуемая в рамках публичного управления в публичных интересах ингерентная для органов публичной власти деятельность (форма деятельности) и результат (продукт) такой деятельности по предметам, находящимся в исключительной компетенции публичной власти (в рамках «традиционной» модели публичного управления), или в случаях, когда дефицит или полное отсутствие частной инициативы в предоставлении такого рода услуг при условии их особой социальной и/или правовой важности вынуждают публичную власть брать оказание этих услуг на себя, организованная и реализуемая в направленная соответствии на удовлетворение с постоянное, сопряженных положениями законодательства, универсальное с и публичными регулярное интересами партикулярных потребностей личности, общества (и его социальных групп), организаций. В качестве обоснованно существенных выделить признаков нижеследующие (с публичных учѐтом услуг подходов, отраженных в работах Луи Роллана и Жиля Гюльельми): – услуги связаны с удовлетворением конкретных партикулярных (дискретных) потребностей, сопряженных с публичными интересами; – предметы услуг исторически относятся к исключительной компетенции публичной власти (в рамках «традиционной» модели публичного управления), либо услуги оказываются в случаях, когда дефицит или полное отсутствие частной инициативы в предоставлении такого рода услуг при условии их особой социальной или правовой важности вынуждают публичную власть брать оказание этих услуг на себя. Услуги по своей природе могут быть как рыночными, так и нерыночными, как относящимися к суверенной власти, так и прочими. 47 Оказание публичных услуг может быть связано с публичным управлением в нескольких формах: – оказание публичных услуг является инструментом непосредственно публичного управления, одной из основных форм и одним из продуктов публичной власти; – орган публичной власти организует оказание публичных услуг негосударственными субъектами, обеспечивает управление системой предоставления публичных услуг и его диспетчерское обслуживание, осуществляет контроль функционирования этой системы. Выделяются следующие принципы оказания публичных услуг: – принцип доступности публичных услуг для целевой аудитории потребителей таких услуг (включая запрет дискриминации); – принцип дискретной непрерывности и последовательности предоставления публичных услуг; – принцип неперсонифицированности публичных услуг в отношении потребителей; – принцип эффективности; – принцип оказания публичных услуг должного качества, отвечающих запросам и потребностям потребителей; – принцип подотчетности органов публичной власти, оказывающих публичные услуги; – принцип транспарентности механизмов предоставления оперативной адаптируемости публичных услуг; – принцип адаптивности и публичных услуг к изменяющимся условиям; – принцип идеологической нейтральности и светскости системы оказания публичных услуг; – принцип превалирования публичных интересов над частными. Понимание и интерпретация понятия «публичные услуги» изменялись во времени и в пространстве в зависимости от специфики реализуемой в данном конкретном государстве и в данный период времени системы принципов и подходов публичного управления. 48 Публичные услуги оказывались органами власти с древнейших времен: услуги по охране и сопровождению торговых караванов, по строительству систем водоснабжения населенных пунктов, строительству и содержанию дорог и мостов, по помолу зерна на государственных мельницах, помощь в развитии ремесел и др. Эти услуги предоставлялись публичной властью наряду с выполнением органами власти своих функций: поддержание правопорядка и борьба с преступностью, функционирование полиции, охрана и оборона территории государства от внешних врагов, противопожарная охрана, санитарно-эпидемиологические мероприятия во время эпидемий и др. Со временем менялись значение и вес публичных услуг в общем объеме производимого публичной властью интегрального организационно-деятельностного продукта, усложнялась внутренняя структура объема оказываемых публичной властью публичных услуг и механизмы их предоставления. Это обусловливалось изменениями условий, в которых предоставлялись (предоставляются) публичные услуги (изменения налоговой политики государства, демографический кризис и др.). Причем в последние десятилетия, особенно в контексте происходящих реформ самих основ модели публичного управления, эти условия меняются достаточно быстро, что определяет прогрессирующие изменения в требованиях к предоставляемым публичным услугам, их содержанию и формам, эффективности и надежности системы предоставления публичных услуг. 49 § 1.5. Юридическое пространство в контексте публичного управления В контексте научного исследования особенностей публичного (государственного и муниципального) управления представляют интерес вопросы о том, где существует («бытийствует», реализуется, проявляется) таковое управление, в каком пространстве, можно ли как-то чѐтко определить суть этого пространства и установить его границы. Таким универсумом онтологии («бытийствования») публичного управления, помимо чисто инструментальной привязки к территории, на которую распространяется суверенная публичная власть в данном государстве, выступает так называемое юридическое пространство (правовое пространство). определения этого Унифицированного понятия не и существует, общепризнанного что связано с многоаспектностью этого понятия. Как пишет И.Н. Барциц, пространство и время – формы бытия материальных и духовных объектов и процессов; при этом «пространство вводится в правоведение в качестве тщательно разработанной философской категории, характеризующей структурность и протяженность материальных систем»59. От себя добавим еще один признак – распределенность, связанную с атрибутированием объектам определенных уникальных образов места. Согласно М.К. Звереву, образ места – это «вид приспособления пространства к нуждам его обитателей»60. Юридическое пространство – это нечѐтко фиксируемый в материальном мире исчерпывающе совпадающий набор материальных предметов и атрибутируемых им признаков. Во многом понятие 59 «юридическое пространство» – это представляемое Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство Российской Федерации: Автореф. дис. докт. юридич. наук / РАГС. – М., 2001. 60 Зверев М.К. Пространственная организация демократического общества: Уч. / Калинингр. ун-т. – Калининград, 1995. – 69 с. – С. 9. 50 пространство, связанное с системой образов, должным образом распределенных. Переход от видимого пространства, отмечает финский математик Рольф Неванлинна, «к представляемому происходит только частично путем процесса абстрагирования, т.е. исключения не имеющих значения деталей и качеств. В существенной части этот переход обусловливается также конструктивным, можно сказать – продуктивным моментом. При описании происхождения понятий последнему обстоятельству достаточного внимания. в общем Обычно случае односторонне не уделяется подчеркивается абстрагирование, а о дополняющей тенденции, существенной для процесса идеализации, почти ничего не говорится. Между тем именно последний момент придает понятиям и идеям их подлинную «производительную силу» и двигает мышление вперед» 61. Полагаем, именно абстрактное мышление позволит более точно понять природу и суть понятия «юридическое пространство». Если же его ограничивать привязкой только к географии, то, пожалуй, незачем и вводить лишние понятия, если можно обойтись словосочетанием «территория действия публичного управления» или «территория действия права». Однако же рассматриваемое понятие является существенно более глубоким феноменом. Пьер Бурдье определял юридическое пространство как «социальное пространство, организованное вокруг конверсии прямого конфликта между непосредственно заинтересованными сторонами в юридически урегулированный действующими на основании спор между полномочий. профессионалами, Кроме того, это 62 пространство, в котором такие споры существуют» . Согласно концепции Пьера Бурдье, юридическое пространство является пространством, пользующимся значительной символической властью, 61 Неванлинна Р. Пространство, время и относительность: Пер. с нем. Г.А. Вольперта / Под ред. И.М. Яглома. – М.: Мир, 1966. – 230 с. – С. 21. 62 Bourdieu P. The Force of Law: Toward a Sociology of the Juridical Field // Hastings Law Journal. – 1987. – Vol. 38 (5). – P. 814–853. – P. 831. 51 однако в целом меньшей автономией, чем иные виды социального пространства63. Вслед утверждает, за что Пьером правовое Бурдье, Маурисио пространство – Гарсия-Вийехас это социальное пространство, в котором участники оспаривают толкование правовых форм и правовое видение закона и общества. Участники юридического пространства состязаются за присвоение символической власти, подразумеваемой текстами законов64. По мнению Макса Вебера, целью правовых систем является так или иначе стабилизация и упорядочение элемента неопределенности, типичного для неправового регулирования отношений между субъектами65. Поэтому, как указывает Наоми Риньютц Урсои, правовая система предлагает различным субъектам определенность (или, как минимум, высокую степень еѐ вероятности), поэтому в связи с приведением в исполнение установленных специализированными органами принудительных мер другие субъекты будут действовать определенным традиционные предсказуемым юридические образом. пространства Таким образом, определяют рамки правоотношений и/или правовой статус, регулируемый законом. По мнению ряда авторов, зачастую юридическое пространство создает свой объект регулирования. В реальности юридическое пространство в контексте публичного управления получает свои определяющие характеристики и особенности посредством формирования вокруг себя стандарта надлежащего управления – принципа, установленного и существующего постольку, поскольку он признается законом66. 63 Bourdieu P. The Force of Law: Toward a Sociology of the Juridical Field // Hastings Law Journal. – 1987. – Vol. 38 (5). – P. 814–853. – P. 838 etc. 64 García-Villegas M. Comparative Sociology of Law: Legal Fields, Legal Scholarships, and Social Sciences in Europe and the United States // Law & Social Inquiry. – 2006, Spring. – Vol. 31. – № 2. – P. 343–382. – P. 346–347. 65 Weber M. Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology / Ed. by G. Roth, C. Wittich. – Berkeley: University of California Press, 1978. 66 Reniutz Ursoiu N. Good Administration Quo Vadis: Legality or Efficiency? // Uppsala Faculty of Law Working Paper. – 2011. – № 5. – 44 p. – P. 19–20. 52 В концепции И.Н. Барцица «правовое пространство интерпретируется как сфера регламентации юридическими нормами правомерного поведения государства, его составных частей и граждан в границах территории данного государства и конкретного 67 исторического времени» . Согласно подходу В.В. Суханова, «правовое пространство является специфической формой социально-физического пространства для всех элементов содержания права» и «имеет три неразрывно связанные формы: общественное, локализованное и индивидуальное правовое пространство, – находящиеся в системной связи», при этом конкретность этой связи задается «комплексом экономических, политических, историко-культурных и идейных факторов»68. Ральф Вайлд рассматривает юридическое пространство как «территориально-пространственную основу юрисдикции» – в том значении, в каком оно понимается, например, различными международными договорами: юридическое пространство находится в рамках границ государства, участвующего в каком-либо международном договоре69. В целом, сегодня наиболее серьезно проработан именно этот аспект правового пространства – тема конституционного пространства как вида правового пространства. В частности, И.Н. Барциц определяет конституционно-правовое пространство Российской Федерации как «сферу регулирования юридическими государства, историческое нормами его составных время распространяется моделей в действие частей границах принципа правомерного поведения и конкретное граждан территории, верховенства в на которую Конституции Российской Федерации», а в качестве признаков конституционно67 Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 2000. – 496 с. – С. 24. 68 Суханов В.В. Правовое пространство и его формы: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.01. – М., 2005. 69 Wilde R. The «Legal Space» or «Espace Juridique» of the European Convention on Human Rights: Is It Relevant to Extraterritorial State Action? // European Human Rights Law Review. – 2005. – Issue 2. – P. 115–124. – P. 116 etc. 53 правового пространства государства над всей выделяет его следующие: территорией; «1) суверенитет 2) непрерывность, однородность и целостность; 3) территориальная ограниченность; 4) системно-структурный характер; 5) внутреннее единство; 70 6) внешнее единство; 7) преемственность» . Внутренняя организация юридического пространства обусловлена, как считает Седа Калем, его внутренними документами, типичным поведением и ценностями, которые такое пространство определяют. Вхождение в юридическое пространство можно рассматривать в качестве согласия разрешать любые возникающие конфликты законными способами71. По мнению Боавентуры де Суза-Сантос, юридическое пространство возникает в рамках правового порядка посредством проекции существующих социальных условий при принятии правовых норм72. Согласно Джону Линдсею, юридическое пространство можно рассматривать также в качестве степени свободы действий, которая предоставляется субъектам в определенных правовых рамках (при обеспечении некоторой гибкости таких рамок) и которая дает им возможность осуществлять свой выбор таким образом, чтобы это отражало их уникальные потребности, стремления, а также условия, в которых они находятся73. По мнению Шарлотт Жирар, понятие нормативного пространства является менее жестким, чем, например, понятие правового порядка или юридической системы. Правовой порядок, правовая система, нормативное пространство основываются на критерии 70 когерентности, что оправдывает их определенную Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство Российской Федерации: Автореф. дис. докт. юридич. наук / РАГС. – М., 2001. 71 Kalem S. Contested meanings – imagined practices: law at the intersection of mediation and legal profession. A socio-legal study of the juridical field in Turkey. – Ann Arbor: ProQuest LLC., 2010. – 318 p. – P. 89–90. 72 De Sousa-Santos B. Una cartografía simbólica de las representaciones sociales: Prolegómenos a una concepción posmoderna del derecho // Nueva Sociedad. – 1991. – № 116. – P. 18–38. 73 Lindsay J. Designing legal space: law as an enabling tool in community-based management / Plenary Presentation, International CBNRM Workshop, Washington D.C., USA, 10–14 May 1998 // . – 16 p. – P. 1, 8. 54 закрытость, однако пространство не может абсолютную, включать в поскольку себя нормативное незаконченные или незавершенные правовые порядки. Таким образом, юридическое пространство является незамкнутой системой74. Исторически пространства сложилось расширяются так, по что мере границы юридического развития прогресса и 75 усложняются в процессе социального структурирования . При этом внутри юридического пространства, пишет Маурисио Гарсия-Вийехас, участники, находящиеся на разных позициях и наделенные разными правами и обязанностями, состязаются за возможность оставить за собой последнее слово о значении и рамках закона. Такая состязательность является не только интеллектуальной, но и политической, в силу того, что большинство правовых споров имеет прямые последствия для распределения власти в политическом пространстве. Юридическое пространство в его величии, со своими обрядами и неприкосновенными ценностями не поддается сокращению только за счет существующих экономических сил 76. При этом позиции, права и обязанности действующих субъектов в юридическом пространстве являются выражением правовой и политической культуры, существующей в каждой правовой традиции, и которая тесно связана с конкретными типами государства и 77 политической легитимизации . Согласно нашей концепции, считаем необходимым рассматривать понятие «юридическое пространство» в нескольких аспектах. 74 Girard C. Procès équitable et enchevêtrement des espaces normatifs (Réflexions sur la problématique générale) // . – 25 p. – P. 2. 75 Pérez Martínez M.A., Pardo Hernández F., del Consuelo Zurita Mezquita G. Regulación jurídica del espectro radioeléctrico en México. Análisis de la derogada Ley Televisa // . – 46 p. – P. 2. 76 García-Villegas M. Comparative Sociology of Law: Legal Fields, Legal Scholarships, and Social Sciences in Europe and the United States // Law & Social Inquiry. – 2006, Spring. – Vol. 31. – № 2. – P. 343–382. – P. 346. 77 García-Villegas M. Comparative Sociology of Law: Legal Fields, Legal Scholarships, and Social Sciences in Europe and the United States // Law & Social Inquiry. – 2006, Spring. – Vol. 31. – № 2. – P. 343–382. – P. 368. 55 В философско-правовом понимании юридическое пространство (в контексте публичного управления) – это универсум объективации и онтологии права (как основы публичного управления), а также объективации и онтологии собственно публичного управления (как связанной правом деятельности публичной администрации) и, в частности, правового регулирования (как одного из наиболее часто задействованных инструментов публичного управления). В политико-географическом понимании границы юридического пространства суверенного государства совпадают с границами территории юрисдикции этого государства. В юридико-техническом юридическое пространство есть (инструментальном) представляемое понимании пространство, выражающее матрицу, в рамках и на основе которой каждому элементу совокупности правовых норм, актов, явлений, субъектов и объектов публичного управления, публично-правовым и другим правовых отношениям атрибутируются свои наборы параметров, привязывающих их к определенному «образу места» в этой матрице, а также определяется, как формальное право, формальная правовая система взаимодействует с субъектами и объектами публичного управления сообразно конкретным обстоятельствам, предоставляя определенную свободу такого взаимодействия. Отметим также, что юридическое пространство в зависимости от «системы координат» толкования может быть как содержательно уже нормативного пространства (право – не единственный регулятор в обществе), так и содержательно шире его, учитывая соотношение масштабов и других весовых параметров публичного порядка и автономных внеправовых нормативных порядков78. 78 Относительно автономных внеправовых нормативных порядков см.: Понкина А.И. Государственное управление и автономная институализация в области спорта. – М., 2013. – 143 с.; Понкина А.И. Автономность спорта: Теоретико-правовое исследование. – М., 2013. – 102 с. 56 § 1.6. Современная (традиционная) модель публичного управления Возникшая в XIX веке, традиционно устоявшаяся и, по большому счету, оставшаяся неизменной в своей концептуальной основе и в своих наиболее существенных чертах в большинстве демократических правовых государств современного мира модель публичного управления (традиционная модель) характеризуется следующими существенными признаками: 1) доминирование прямого управления и императивных методов в общем объеме методов публичного управления; 2) системность публичной управления: публичная администрации администрация, и реализующая публичного публичное управление, представляет собой жестко выстроенную иерархическобюрократическую структуру (единую, хотя и гетерогенную, с определенной степенью децентрализации, систему), основанную на сложном системном распределении публично-властных полномочий, в том числе на основе принципов «горизонтального» и «вертикального» разделения властей; 3) неперсонифицированность публичного управления, то есть публичной не администрации сопряженность и таковых с преданностью конкретным лицам (конкретным высшим политическим руководителям государства или его административно- территориальной единицы), а основанность на законности и привязка к преданности самому государству; 4) укомплектованность структуры публичной администрации осуществляющими трудовую деятельность на постоянной основе чиновниками на неперсонифицированных должностях (неперсонифицированность здесь, помимо уже указанного выше смысла, – это бюрократической определенным непривязанность структуры конкретным должностей публичной лицам, иерархическо- администрации универсальность к и/или 57 стандартизация требований к претендентам на замещение администрации и публичного должностей в указанной структуре); 5) светскость публичной 79 управления , а также политическая и идеологическая нейтральность публичной администрации и публичного управления: – отчѐтливое разделение между политической деятельностью (как политической борьбой за власть и политической деятельностью по удержанию власти в условиях нормального функционирования демократической избирательной системы) и деятельностью публичной администрации; – замещающие должности иерархическо-бюрократической структуры публичной администрации политически и идеологически нейтральные чиновники, действуя под официальным руководством и контролем со стороны политического руководства государства, руководствуются исключительно публичными, а не узкопартийными интересами, правящим принимают политическим участие в реализации руководством установленной (независимо от партии) государственной политики и обслуживают равным образом каждую законно находящуюся у власти (правящую) политическую партию, не содействуя такой партии в сохранении власти в условиях нормального функционирования демократической избирательной системы, не осуществляя поддержки сугубо указанной партии; – основной подход к мотивированию чиновников основан на экономическом стимулировании, создании возможностей для карьерного роста и обеспечении социального престижа, хотя в некоторой степени и вопросам определенной идеологической мотивированности также может уделяться внимание; 6) стандартизированность, то есть урегулированность нормами права инструментов и процедур публичного управления едиными нормативно-правовыми функционирования 79 актами сегментов и регламентами, стандартизация иерархическо-бюрократической Подробнее см.: Понкин И.В. Современное светское государство: конструктивная светскость. Конституционно-правовое исследование. – М.: Институт государственноконфессиональных отношений и права, 2006. – 390 с. 58 структуры публичной администрации и их взаимодействия между собой, а также стандартизация требований к деятельности чиновников; 7) установление чѐтких подотчетности/подконтрольности и взаимосвязей ответственности; органы, осуществляющие публичное управление, несут ответственность перед народом; 8) нацеленность на достижение предельной эффективности, то есть увязанность (максимизацию на достижение эффективности производительности, деятельности рационализацию структуры, оптимизацию расходов и др.); 9) чѐткое разделение между политикой и управлением; должностные лица публичной администрации, по общему правилу, не занимаются разработкой политических программ и парадигм, а лишь управляют и обеспечивают реализацию политических стратегий, разработанных политиками. Следует отметить, что отнюдь не все современные авторы считают традиционную модель отжившей, устаревшей и достойной быть отправленной на слом. Так, Полья Катсамунска пишет, что традиционная модель публичного управления по сравнению с прочими подходами является идеальной, поскольку в идеальной бюрократии публичные и частные интересы полностью разделены, а также произведено чѐткое 80 различение между политикой и публичной администрацией . Джеймс П. Пфифинер в качестве основных достоинств выделяет следующие принципы традиционной модели публичного управления: аполитичная иерархичность и государственная наличие систем гражданская правил, служба, постоянство и 81 стабильность . 80 Katsamunska P. Classical and Modern Approaches to Public Administration // Economic Alternatives. – 2012. – Issue 1. – P. 74–81. – P. 81. 81 Pfiffner J.P. Traditional Public Administration versus The New Public Management: Accountability versus Efficiency // Institutionenbildung in Regierung und Verwaltung: Festschrift fur Klaus Konig / Ed. by A. Benz, H. Siedentopf, K.P. Sommermann. – Berlin: Duncker & Humbolt, 2004. – P. 443–454. 59 Б. Гай публичного Питерс утверждает, управления опирается что на традиционная концепцию модель ограниченной демократии и чѐткое понимание места политики в публичном управлении и парадоксальное представляет сочетание собой в определенной политического степени господства и 82 деполитизации . И в этом, следует отметить, еѐ достоинство. С другой стороны, традиционная модель публичного управления объективно обладает рядом существенных недостатков. В частности, традиционная модель публичного управления подвергалась критике за бюрократическую волокиту, медлительность, избыточный и не всегда оправданный патернализм по отношению к гражданам, нерациональное использование ресурсов и слишком серьезный акцент на процессы и процедуры, а не на результаты 83. Основной недостаток традиционной модели публичного управления, по мнению Джерри Стокера, заключается также в возможной опасности того, что политики вне бюрократической системы могут быть не в состоянии осуществлять реальный контроль над этой системой. Ключевым вопросом такой модели является вопрос о том, каким образом отделить обеспечение демократии от управления и найти баланс между ними84. 82 Peters B.G. The Changing Nature of Public Administration: From Easy Answers to Hard Questions // Viešoji politika ir administravimas. – 2003. – № 5. – P. 7–20. – P. 10. . 83 Cheema G.S. From public administration to governance: the paradigm shift in the link between government and citizens / 6th Global Forum on Reinventing Government Towards Participatory and Transparent Governance (24–27 May 2005, Seoul, Republic of Korea) // . – 2004. – 23 p. – P. 2. 84 Stoker G. Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance? // American Review of Public Administration. – 2006, March. – Vol. 36. – № 1. – P. 41–57. – P. 55. 60 § 1.7. Децентрализация публичной администрации Развитие государства и общества в существенной мере зависит от эффективности публичного управления и от его разумного и сбалансированного сочетания с другими видами управления. Без надлежащего публичного управления невозможно обеспечить социально ориентированное и динамичное развитие государства и общества, поэтому создание эффективного публичного управления лежит в основе любых усилий по реформированию публичного сектора. Основные принципы эффективного публичного управления являются универсальными, и одним из этих принципов является принцип децентрализации. Согласно Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1811 (2007) от 03.10.2007 «Регионализация в Европе» 85, Совет Европы «поддерживает процесс регионализации в силу его политической, административной и финансовой эффективности, поскольку именно этот уровень власти ближе к реальности и гражданам, чем государство» (пункт 4). Ассамблея отмечает, что «движение регионализации набирает темпы в связи с тем, что она ассоциируется с адекватным управлением, необходимостью применения принципа субсидиарности и требованиями граждан в отношении организации на региональном уровне», и полагает необходимым «сформировать в государствах-членах устойчивый субгосударственный уровень хотя бы для того, чтобы повысить эффективность управления в государствах, которые могут оказаться не в состоянии постоянно и эффективно реализовывать государственные меры на всей территории» (пункты 8 и 7). Согласно позиции ПАСЕ, «демократический характер европейских государств требует, чтобы эти ситуации всегда разрешались посредством 85 Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1811 (2007) от 03.10.2007 «Регионализация в Европе» // . 61 демократических методов, с помощью выборов, референдумов, конституционных и институциональных реформ, формирования новых образований; и всегда в расчете на участие граждан, за которыми и должно оставаться окончательное решение…. большая часть этих проблем может быть удовлетворительно разрешена в рамках институционализированной субгосударственной власти с применением принципов субсидиарности, регионализации, самоуправления и федерализма» (пункты 17–18). В соответствии со статьей 30 Органического закона Венесуэлы от 18.09.2001 «О государственной власти», «с целью углубления демократии и увеличения эффективности и продуктивности деятельности государственной власти полномочия и оказываемые государственные услуги могут передаваться от органов власти Республики властям штатов и муниципалитетов в соответствии с Конституцией Боливарианской Республики Венесуэла и законодательством». Статья 31 указанного Органического закона устанавливает: «Для осуществления целей и задач государственной власти существует возможность определенным условиям с территориальных особенностей адаптации учѐтом путем еѐ организации функциональных передачи к и полномочий от вышестоящих органов к нижестоящим на основе нормативного акта в соответствии с настоящим Законом…». А согласно статье 32 этого Органического закона, «функциональная или территориальная децентрализация передает всю полноту власти и, следовательно, передает любую ответственность, которая возникает в результате осуществления полномочий или деятельности в соответствующей области государственной службы, юридическому лицу и должностным лицам децентрализованного учреждения. При функциональной или территориальной деконцентрации передаются только лишь полномочия…»86. 86 Законодательство Боливарианской Республики Венесуэла: Сборник документов: В 3 т. Т. 3. – М.: Междунар. отношения, 2012. – 528 с. – С. 15–16. 62 Согласно И.Н. Барцицу, «новая управленческая ситуация и парадигма управления концептуальной структурирования: обусловливают разработки новых дополнение необходимость организационных принципов глубокой принципов организации единого управляющего центра принципами децентрализации, автономизации функциональных структур и возложение на эти структуры социальной и юридической ответственности за самостоятельность действий»87. Для лучшего применения концепции децентрализации на практике необходимо чѐткое понимание термина и концепции децентрализации, понимание того, что означает этот термин, как может осуществляться на практике децентрализация публичной власти и публичного управления, каковы особенности, достоинства и недостатки, пределы децентрализации. Термин «децентрализация» является сложным по структуре и содержанию понятием, касающихся вопросов охватывающим рациональной широкий круг понятий, структурно-функциональной организации и реорганизации системы публичной администрации и системы публичной власти в целом, а также логики и механизмов формирования публичной политики. Понятие децентрализации публичной власти и публичного управления Не существует общепризнанных и унифицированных понимания и интерпретации децентрализации. В научной литературе представлены десятки различных определений этого понятия. Согласно Жану-Бенуа Альбертини, «децентрализация – это политика, направленная на создание таких отношений между центральными службами и их территориальными подразделениями, 87 Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: В 2 т. Т. 1. – М.: Изд-во РАГС, 2011. – 464 с. – С. 330. 63 которые характеризуются передачей на места весьма значительных полномочий»88. Согласно определению Н.М. Добрынина, «децентрализация – передача полномочий сверху вниз, предполагающая независимое исполнение поставленных задач, независимое принятие решений или распорядительство при исполнении решений, независимое 89 распределение информации» . Д.Т. Жовтун пишет, что «децентрализация – процесс перераспределения власти и полномочий между центральными и местными органами государственного управления, а также органами самоуправления с целью повышения эффективности управления различными сферами экономической и социальной не полной жизни общества»90. Децентрализация является оппозицией и исключительной альтернативой централизации. Оба этих принципа необходимы для рациональной организации системы публичной власти, а взаимно дополняющие роли национальных и субнациональных субъектов должны быть определены на основе анализа наиболее эффективных путей и средств достижения целей публичного управления91, исходя из конкретных условий. Тьюлия Фаллети определяет децентрализацию как процесс и как совокупность политических стратегий, в рамках реформ избирательной системы или конституционного реформирования, при которых происходит передача ответственности, ресурсов и властных полномочий с иерархически более высоких уровней власти на иерархически более низкие. Определенная таким образом, политика, 88 Albertini J.-B. La déconcentration: l'administration territoriale dans la réforme de l'État. – Paris: Economica, 1997. – 238 p. – P. 210 etc. Перевод по: Pratiques de la gestion publique en France: Le statut du fonctionnaire. La responsabilité de l‟administration. L‟audit et le contrôle dans le secteur public. – Paris, 1999. – 351 p. – P. 17. 89 Добрынин Н.М. Государственное управление: Теория и практика. Современная версия новейшей истории государства: Уч. Т. 1 / Науч. ред. А.Н. Митин. – Новосибирск: Наука, 2010. – 407 с. – С. 329. 90 Энциклопедия государственного управления в России: В 4 т. / Под общ. ред. В.К. Егорова. Отв. ред. И.Н. Барциц / Том I. А-Е. Отв. ред. И.Н. Барциц. – М.: Изд-во РАГС, 2004. – 344 с. – С. 295–296. 91 Decentralization: a sampling of definitions // , 1999. – 40 p. – P. 6. 64 направленная на достижение децентрализации, не включает в себя передачу властных полномочий или ресурсов негосударственным субъектам, не подразумевает приватизации92. Придерживаясь необходимым несколько отметить, что иной понятие точки зрения, считаем децентрализации может подразумевать как перераспределение полномочий, ответственности и ресурсов исключительно внутри системы органов публичной власти (в том числе имея в виду уровень местного самоуправления) без какого-либо привлечения организаций частного сектора, так и между органами публичной власти и автономными организациями частного сектора. Такое перераспределение может осуществляться как с передачей обеспечивающих его финансовых ресурсов и возможностей, так и без неѐ. Согласно нашей концепции, децентрализацию следует рассматривать в трех аспектах: как принцип организации и функционирования публичного управления, как метод публичного управления и как процесс. Децентрализация публичного управления как принцип организации и функционирования публичной власти в юридическом пространстве представляет собой императив или возможность, а также логику: 1) распределения и разграничения публично-властной (политической, административной, фискальной и др.) компетенции и связанной с нею ответственности в рамках публичного сектора по уровням и сегментам (центральным, публичной федеральным, власти – между национальным) высшим уровнем государственной власти, региональным (субнациональным) уровнем государственной власти и местным уровнем государственной власти – с акцентом на передачу компетенции на иерархически более низкие уровни, а также самоуправлением между государственной (принцип вертикальной властью и местным децентрализации), с соответствующим ресурсным обеспечением таких действий; 92 Falleti T.G. Decentralization and Subnational Politics in Latin America. – Cambridge: Cambridge University Press, 2010. – 285 p. – P. 34. 65 2) распределения и разграничения публично-властной компетенции (политической, административной, фискальной и др.) и связанной с нею ответственности в рамках публичного сектора «по горизонтали» – между органами публичной власти, органами публичного управления (принцип горизонтальной децентрализации); 3) делегирования отдельных публично-властных и сопряженных с ними полномочий автономным и квазиавтономным государственным (в том числе – государственно-частным) организациям, а также государственно-общественным и автономным организациям частного сектора (данный подход более присущ «новой» модели публичного управления). Децентрализация публичного управления как его метод представляет собой маршрутизацию и алгоритмизацию распределения и разграничения публично-властной компетенции и связанной с нею распределением ответственности находящуюся в и связанную с таким структурно-функциональных упорядочении и единстве совокупность юридически урегулированных способов (приѐмов), алгоритмов и процедур обязательных и/или возможных административно-распорядительных, организационных и иных действий органов и должностных лиц публичной администрации, посредством которой [совокупности] осуществляются публичное управление и публичная политика, а также способов (приѐмов), алгоритмов и процедур принятия управленческих решений в рамках таких управления и политики. Принцип горизонтальной децентрализации представляет собой общеизвестный принцип разделения властей (горизонтального разделения властей), но с существенно более высокой степенью детализации логики. Децентрализация публичной власти и публичного управления как процесс представляет собой длящиеся во времени и привязанные к определенному периоду времени перераспределение, деконцентрацию, реструктуризацию и иную реорганизацию системы публично-властных полномочий и связанной с ними ответственности в целях передачи таких полномочий и ответственности с иерархически 66 более высоких уровней на иерархически более низкие уровни публичной власти либо в рамках системы взаимодействий органов публичной власти и публичного управления одного уровня. Децентрализация системы публичной власти и публичного управления как делегирование отдельных публично-властных и сопряженных с ними полномочий автономным (квазинезависимым) государственным организациям или организациям частного сектора влечет существенное организаций, расширение осуществляющих количества публичных учреждений управление и и предоставление публичных услуг, что в современных условиях прогрессирующего усложнения структуры и содержания общественных отношений вполне естественно (лишь бы это не приводило к избыточным гипертрофированным формам в рамках публичной администрации). Формы децентрализации Джон Коэн и Стивен Петерсон выделяют 6 основных подходов к классификации форм децентрализации, отмечая, что эти формы сложным образом влияют друг на друга93: – классификация форм в соответствии с историческим происхождением (указанные авторы ссылаются на встречающуюся в публикациях классификацию из 4 моделей: французской, английской, советской и традиционной, но замечают, что это слишком слабая и упрощенная классификация), – территориальная и функциональная формы децентрализации; – проблемно-ориентированные и ценностно-ориентированные формы децентрализации функциональная 93 (делегирование децентрализация; деконцентрация полномочий; префектур; Cohen J.M., Peterson S.B. Administrative Decentralization: Strategies for Developing Countries. – Boulder (CO, USA): Kumarian Press, 1999. – 207 p. – P. 16–20. 67 деконцентрация на уровне министерств; делегирование полномочий автономным организациям; филантропия; маркетинговая форма); – публично-сервисные формы (местные системы публичного управления; системы партнерства; дуалистические системы; интегрированные управленческие системы); – формы, проистекающие из специфического опыта отдельных конкретных государств; – формы, основанные на целях (политическая, пространственная, рыночная, административная и др.). Однако чаще выделяют следующие виды (иначе – аспекты) децентрализации: – административная децентрализация, – политическая децентрализация, – фискальная децентрализация. Административная децентрализация включает в себя деконцентрацию структур бюрократической системы центральных органов публичной власти, передачу полномочий и ответственности центральных органов публичной власти квазиавтономным структурам в рамках государства, а также децентрализованное сотрудничество органов государственной образом схожие власти, функции, выполняющих посредством принятия определенным двусторонних 94 договоренностей . По мнению децентрализация негативное Тьюлии может воздействие автономность) и Фаллети, оказывать на как положительное, автономность эффективность административная так и (бюрократическую деятельности региональных (субнациональных) органов государственной власти, и это зависит от особенностей реализуемой государственной политики в данной области. Если административная децентрализация способствует местной и региональной государственной бюрократии, способствует повышению профессионализма и квалификации должностных лиц 94 Cheema G.S., Rondinelli D.A. From Government Decentralization to Decentralized Governance // Decentralizing Governance: Emerging Concepts and Practices. – Washington (D.C., USA): Brookings Institution Press, 2007. – 326 p. – P. 1–20. – P. 6. 68 местных и региональных органов исполнительной власти, это увеличивает организационный потенциал местных и региональных органов публичной власти и, соответственно, влечет за собой положительные последствия. Однако если административная децентрализация происходит, к примеру, по большей части без передачи соответствующих финансовых средств, это может повлечь за собой снижение уровня самостоятельности местных и 95 региональных органов исполнительной власти . Административная децентрализация существует в трех основных формах: – деконцентрация, – делегирование, – деволюция. Согласно одному из подходов, деволюция представляет собой такой способ передачи полномочий, который является наиболее близким к понятию децентрализации в общем смысле и включает в себя передачу властных полномочий в области финансирования и публичного управления (в частности, функций по принятию решений) юридически и политически независимым региональным и местным органам публичной власти96. Политическая децентрализация представляет собой изменения в структуре публичного управления, производимые посредством деволюции политических властных полномочий нижестоящим региональным и местным органам публичной власти и публичного управления, связанные с передачей ряда значимых полномочий политической власти нижестоящим региональным и местным органам публичной власти, а также с переводом в их компетенцию ряда предметно-объектных областей публичной политики, традиционно относившихся к сфере компетенции центральной публичной власти. 95 Falleti T.G. Decentralization and Subnational Politics in Latin America. – Cambridge: Cambridge University Press, 2010. – 285 p. – P. 37. 96 Decentralization in Madagascar / A World Bank country study. – Washington, D.C.: The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2004. – 97 p. – P. 8. 69 Как отмечает Кэтлин О'Нейл, политическая децентрализация в отсутствие фискальной децентрализации создает политическое пространство для оппозиционных партий на субнациональных уровнях управления, не гарантируя им доступа к финансовым ресурсам97. Соответственно фискальная децентрализация представляет собой совокупность политических, управленческих и других стратегий, алгоритмов и механизмов фискального взимодействия, направленных на перераспределение публичных доходов на всех уровнях публичного управления, прежде всего – в части увеличения доходов и/или усиления финансовых полномочий нижестоящих региональных и местных органов публичной власти. Некоторые исследователи выделяют также такой вид децентрализации, как экономическая децентрализация, под которой понимается совокупность таких элементов, как либерализация рынка, приватизация государственных предприятий, создание и осуществление государственно-частных партнерств98. Достоинства, недостатки и проблемы децентрализации публичной власти и публичного управления В целом в научной юридической литературе децентрализация рассматривается как положительное явление. Большинство авторов склонно разделять точку зрения о том, что реализация принципа децентрализации обеспечивает общее увеличение качества и эффективности системы публичного управления, а сам этот принцип имеет прямое отношение к инновационным моделям публичного управления, расширению возможностей граждан для их участия в разработке, принятии и реализации экономических, социальных и политических решений. 97 O’Neill K. Decentralizing the State: Elections, Parties, and Local Power in the Andes. – Cambridge: Cambridge University Press, 2005. – 275 p. – P. 217. 98 Cheema G.S., Rondinelli D.A. From Government Decentralization to Decentralized Governance // Decentralizing Governance: Emerging Concepts and Practices. – Washington (D.C., USA): Brookings Institution Press, 2007. – 326 p. – P. 1–20. – P. 7. 70 Именно благодаря децентрализации органы местного самоуправления получают возможности брать на себя новые и более широкие полномочия для того в том числе, чтобы предоставлять более широкий спектр публичных услуг, более активно и эффективно самостоятельно решать региональные и местные вопросы. Элизабет Фостер и Рэйчел Гленнестер выделяют следующие основания полагать, что децентрализация власти улучшает предоставление публичных услуг: – децентрализация позволяет обеспечить большее разнообразие видов предоставляемых публичных услуг, а также разнообразие способов их предоставления таким образом, что такие услуги могут более точно отображать разные наборы приоритетов различных регионов государства; – за счет уменьшения расстояний, как географических, так и бюрократических, между теми, кто непосредственно предоставляет публичные услуги, и управляющим звеном, децентрализация может способствовать снижению расходов на обеспечение контроля за предоставлением публичных услуг, а также может способствовать увеличению оперативности и эффективности реагирования управляющего звена на потребности получателей (потребителей) публичных услуг; – если центральное правительство проявляет особый интерес к определенным регионам поддержку, таким и или обеспечивает образом возникает им существенную риск возникновения фаворитизма, децентрализация может гарантировать, что средства, предназначенные распределены для предоставления более соразмерно публичных и обоснованно услуг, будут между всеми 99 регионами . 99 Foster E., Glennester R. Impact of Decentralization on Public Services: Evidence to Date // Decentralization, Democracy, and Development: Recent Experience from Sierra Leone / Ed. by Y. Zhou. – Washington (D.C., USA): The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2009. – 150 p. – P. 73–84. – P. 73–74. 71 В сборнике «Практики публичного управления во Франции» 1999 года обозначены следующие задачи децентрализации: – приблизить публичную администрацию к гражданам, к их проблемам и нуждам, при этом органы публичной администрации получают возможность более предметно и более эффективно выполнять свои функции; – приблизить самих публичных (государственных и муниципальных) служащих к руководителю, который непосредственно занимается вопросами публичного управления в данной сфере деятельности, что позволяет гуманизировать служебно-иерархические отношения; – позволить публичным служащим полнее проявлять свои способности и инициативу, поскольку они получают более широкие полномочия и бóльшую свободу маневра; – установить более прямые отношения между государством и местными органами самоуправления.100 Согласно Н.М. Добрынину, основными преимуществами децентрализации являются: – возможность учѐта особенностей существующих в границах государства политико-территориальных общностей и формирования для них наиболее подходящих публично-властных механизмов; – освобождение центрального правительства от бремени излишнего количества функций (а значит, повышение эффективности исполнения оставшихся); – возможность направить местный сепаратизм в русло конструктивного общения (а может быть, даже предотвратить распад государства под влиянием центробежных тенденций и периферийного национализма); – приближение публичного управления к объекту и основному источнику публичной власти – народу101. 100 Pratiques de la gestion publique en France: Le statut du fonctionnaire. La responsabilité de l‟administration. L‟audit et le contrôle dans le secteur public. – Paris, 1999. – 351 p. – P. 17. 72 В условиях применения децентрализации субнациональное распределение доходов и расходов возросло во многих государствах во всем мире, во многих случаях со значительными макроэкономическими последствиями. Тенденция децентрализации не обошла стороной передачу полномочий по предоставлению публичных услуг в сферах образования, здравоохранения и жилищнокоммунального хозяйства, транспорта102. В частности, по мнению И.Н. Барцица, «децентрализация предоставления социальных гарантий позволяет преодолеть громоздкость и анонимность государственной системы социальной помощи»103. Децентрализация также характеризуется и рядом вполне определенных недостатков различной степени устранимости. Например, если, как пишет Л.В. Кариньо, власть передается должностным лицам, которые больше заботятся об удовлетворении собственных интересов, чем об обеспечении всеобщего благосостояния, децентрализация может способствовать развитию коррупционной обстановки в государстве, а также способствовать злоупотреблениям своими полномочиями со стороны должностных лиц. Таким образом, децентрализация должна сопровождаться созданием механизмов необходимого обеспечения подотчетности104. Децентрализация может определенным образом подрывать национальное единство, заставляя население регионов идентифицировать себя существенно более со своими регионами, нежели со всей нацией в целом, а также приводить к неэффективности публичного управления, возрастанию расходов и избыточной деятельности отдельных структур. Из-за того, что децентрализация 101 Добрынин Н.М. Государственное управление: Теория и практика. Современная версия новейшей истории государства: Уч. Т. 1 / Науч. ред. А.Н. Митин. – Новосибирск: Наука, 2010. – 407 с. – С. 210. 102 Falleti T.G. Decentralization and Subnational Politics in Latin America. – Cambridge: Cambridge University Press, 2010. – 285 p. – P. 2. 103 Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: В 2 т. Т. 1. – М.: Изд-во РАГС, 2011. – 464 с. – С. 426–427. 104 Cariño L.V. Decentralization in Southeast Asia // Encyclopedia of Public Administration and Public Policy. Second Edition / Ed. by E.M. Berman, J. Rabin. – Boca Raton: Taylor & Francis Group, 2008. – 2106 p. – P. 504–507. – P. 507. 73 вынуждает центральные (общенациональные) органы публичной власти относиться ко всем регионам равным образом, она способна также снижать возможности центральной публичной власти обоснованно перераспределять средства между богатыми и бедными регионами. Кроме того, децентрализация может вести к снижению качества предоставляемых публичных услуг, в частности, в тех сферах, где необходимы специальные компетенции, из-за того, что такие возможности могут быть ограниченны на более низких уровнях публичного управления. Одним из недостатков децентрализации является также то, что таковая может позволить местным элитам чрезмерно сильно влиять на распределение ресурсов105. 105 Foster E., Glennester R. Impact of Decentralization on Public Services: Evidence to Date // Decentralization, Democracy, and Development: Recent Experience from Sierra Leone / Ed. by Y. Zhou. – Washington (D.C., USA): The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2009. – 150 p. – P. 73–84. – P. 74. 74 ГЛАВА 2. Концепт «новой» модели публичного управления § 2.1. «Хорошее» публичное управление Исследование природы, содержания и особенностей публичного управления требует не только ретроспективного взгляда на особенности становления и развития моделей публичного управления и анализа их современного состояния. Необходимы также анализ существующих трендов и прогностический анализ сценариев ближайшего будущего в развитии моделей публичного управления. Революционные изменения в информатике и компьютерных технологиях и бурный рост информационных и коммуникационных технологий, ограниченность ресурсов у публичной власти при существенном росте спроса на публичные (государственные и муниципальные) услуги, динамичное развитие общественной мысли и общественного сознания населения, активно прогрессирующие изменения в экономической, социальной и политической сферах актуализировали (далеко не сегодня, а гораздо раньше) смену парадигмы публичного управления с современной «традиционной» модели на другую, более демократичную и эффективную, но при этом менее затратную. Более того, происходящие в последние десятилетия серьезные реформы публичной администрации и публичного управления в Европе и в государствах других регионов мира отражают фундаментальные изменения роли государства в настоящий период, смену парадигм государственного бюрократизма и идей о том, как управлять использованием публичных ресурсов для достижения политических целей и задач106. 106 Horton S., Hondeghem A., Farnham D. (Eds.). Competency Management in the Public Sector [Компетентное управление в публичном секторе]. – Amsterdam: IOS Press, 2002. – 189 p. – P. 3. 75 Не случайно в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию от 12.12.2012 в качестве крупных системных проблем, препятствующих построению сильного государства в России, были определены низкая эффективность государственной власти и коррупция. «Без качественного, современного госуправления… мы не решим задач, стоящих перед обществом и страной», – заявил Президент, поставив госуправления» задачи формирования «новой модели 107 . Сильное государство в современном мире – это не столько государство с одной из самых больших армий в мире, сколько государство с сильной, устойчивой и эффективной системой государственного управления. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 16 мая 2003 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин определил неэффективность государства как одну из наиболее серьезных угроз для страны (наряду с демографическим упадком и экономической слабостью России), указал на малую эффективность государственного аппарата и на то, что «при понимании сложности задачи, при реформа всех тем ответственная не проявившихся менее власть, трудностях слишком основанная на административная затянулась… консолидации Сильная и общества, необходима для сохранения страны. Без сильной власти невозможен и прорыв в будущее»108. Многое для обновления и усиления системы публичной администрации за истекший период было сделано, многое еще предстоит сделать. Существуют тенденции в формировании новых подходов к построению и осуществлению публичного управления, согласно которым происходят реорганизация органов власти, осуществляющих публичное управление, повышение производительности их деятельности, расширение круга оказываемых ими публичных услуг и 107 Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.12.2012 // . 108 Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 16.05.2003 // . 76 выполняемых публичных функций с одновременным сокращением используемых ресурсов, управленческих структур, интеграция корректировка необходимым и имеющимся новых технологий рассогласований и между 109 . Практически во всех государствах мира функции и формы публичного управления претерпели существенные изменения (даже в сравнении с 1980-ми годами) – как на практике, так и в теории. Несмотря на наличие определенных сходств в основных чертах, публичное управление в современный период существенно отличается от подхода к осуществлению публичного управления в прошлом. Существует немало теоретических разработок (по большей части – абстрактно-упрощенных) таких новых моделей публичного управления. Для публичное отражения управление» их сути употребляются («новое понятия государственное «новое управление»), «хорошее управление» («good governance») и др. Имеет смысл остановиться на описании сути некоторых из таких концепций, основываясь на нашем понимании этих вопросов. Сначала остановимся на понятии «хорошее управление» применительно к публичному управлению. Понятие «хорошего» публичного управления Статья 41 «Право на хорошее государственное управление» Хартии Европейского Союза об основных правах от 07.12.2000 (в ред. 2007 г.)110 гласит: «1. Каждый имеет право на то, чтобы его дела решались беспристрастно, справедливо и в разумный срок учреждениями и органами Союза. 2. Это право включает в себя: 109 McNabb D.E. The New Face of Government: How Public Managers Are Forging a New Approach to Governance. – Boca Raton: Auerbach Publications, 2009. – 297 p. – P. 12–13. 110 Charte des droits fondamentaux de l'Union Européenne // . Документ – действующий. 77 – право каждого быть выслушанным перед применением в отношении него индивидуальной меры, имеющей для него неблагоприятные последствия; – право на доступ каждого лица к материалам его дела с соблюдением законных интересов конфиденциальности, профессиональной и коммерческой тайны; – обязанность публичной администрации мотивировать свои решения. 3. Каждый имеет право на компенсацию со стороны Союза за ущерб, причиненный его учреждениями или их служащими при исполнении своих функций, в соответствии с принципами, общими для законодательства государств-членов. 4. Каждый вправе обращаться в письменном виде в учреждения Союза на одном из языков Договоров и должен получить ответ на том же языке.» И это вполне разумно, поскольку, по словам Макса Вебера, «никто не хочет, чтобы им управляли малообразованные выскочки» 111. Концепция «хорошего управления» возникла применительно к публичному управлению, главным образом из-за осуществления управления ненадлежащим наличием коррупции, образом, которое неподотчетностью характеризуется или фиктивной подотчетностью органов публичной власти, а также недостатком уважения и соблюдения прав человека, соответственно, становится всѐ более актуальной необходимость вмешательства, реформирования в таких ситуациях. Хорошее управление стало одним из ключевых элементов политических и экономических планов и стратегий государств112. Термин «хорошее публичное управление» был впервые отражен в виде оформленного набора идей и политических стратегий в документе Всемирного банка от 1989 года, озаглавленном «Африка 111 Weber M. Gesammelte Politische Schriften. – Stuttgart: UTB, 1988. – S. 312. Good governance – the concept [Хорошее управление – концепт] / Good Governance in Multiethnic Communities // . – P. 11–17. – P. 13. 112 78 южнее Сахары: От кризиса к устойчивому росту» 113. В контексте данного документа понятие хорошего публичного управления было тесно связано с видами структурных изменений государственной политики, в поддержку которых Всемирный банк выступал в течение многих лет: редуцированное вмешательство государства в принятие решений в сфере экономики; в целом сокращенный публичный сектор и более эффективное и прозрачное управление таковым; свободные рынки и сокращение предоставления государственных субвенций, а также всѐ возрастающая интеграция государства в мировую экономику в целом. Аргументом в пользу такого подхода к пониманию хорошего публичного управления было то, что разумная и надежная государственная политика, направленная на развитие экономики, должна сама по себе способствовать созданию надлежащей политической атмосферы для устойчивого экономического роста. В таком понимании хорошее управление подразумевало снижение государственного участия, в частности, в сфере экономики114. Сегодня интегрирован термин в «хорошее лексикон управление» широкого спектра устойчиво участников международного сообщества. Практически все крупные публичные институты сегодня заявляют, что «хорошее управление» является их приоритетом и частью их стратегии развития. Хорошее управление является результатом осуществления комплексных взаимоотношений, отмечает Рут Хаббард, а тремя столпами его эффективности являются частный сектор, публичный сектор и гражданское общество, на обеспечение баланса между которыми хорошее управление в идеале также направлено115. 113 Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth. A Long-Term Perspective Study / The World Bank. – Washington (D.C., USA): World Bank, 1989. – 322 p. . 114 Najem T.P. Good governance: The definition and application of the concept // Good Governance in the Middle East Oil Monarchies / Ed. by T.P. Najem, M. Hetherington. – London: Routledge Curzon, 2003. – 141 p. – P. 1–28. – P. 1–2. 115 Hubbard R. Les critères de la bonne gouvernance // Optimum. La revue de gestion du secteur public. – 2000. – Vol 30. – № 2. – P. 43–60. – P. 45. 79 Наряду с приоритетами макроэкономической стабилизации, «хорошее управление» с 1990 года презюмируется в различных государствах мира в качестве универсального императива политики в сфере развития116, в качестве одной из целей развития тысячелетия, достижение которой необходимо повышения уровня жизни населения для сокращения бедности и 117 . Признается, что существует прямая взаимосвязь между «хорошим управлением» и сокращением бедности, поскольку «хорошее управление» обеспечивает создание благоприятных условий для устойчивого экономического роста и масштабных сокращений бедности118. Существуют тесные связи между публичным управлением в формате «хорошего управления» и развитием, а равно международный консенсус в отношении необходимости повышения общего уровня публичного управления до указанного формата в качестве значимой цели и в качестве основной гарантии устойчивого развития. «Поскольку мы узники выбираемых нами слов, нам лучше выбирать их хорошо», – писал Джованни Сартори119. Поэтому следует разобраться в правовом значении словосочетания «хорошее управление». Концепция «хорошего управления» отнюдь не безупречна. 116 Meisel N., Ould Aoudia J. La «Bonne Gouvernance» est-elle une Bonne Stratégie de Développement? // Les Documents de Travail de la DGTPE. – 2007, Novembre. – № 11. – P. 4. . 117 Punyaratabandhu S. Commitment to good governance, development, and poverty reduction: methodological issues in the evaluation of progress at national and local levels / Paper Prepared for the Sixth Session of the Committee on Development Policy, March 29 – April 2, 2004 // . – 25 p. – P. 1. 118 Promotion de la bonne gouvernance dans la politique allemande de développement [Продвижение хорошего управления в германской политике развития] / Document de stratégie du BMZ. – Bonn: Ministère fédéral allemand de la Coopération économique et du Développement, 2009. – 24 p. – P. 6. . 119 Sartori G. Guidelines for Concept Analysis [Гид по концептуальному анализу] // Social Science Concepts: A Systematic Analysis / Ed. G. Sartori. – Beverly Hills: Sage, 1984. – P. 60. 80 В 1999 году политолог Джон Герин из Бостонского университета предложил 8 концептуальных критериев «хорошей концепции»: «1. Известность (употребимость). Насколько известна (употребима) данная концепция (для широкого круга лиц или для академической аудитории)? 2. Резонансность. Есть ли у выбранного за основу концепции ключевого термина «резонансный круг»? 3. Ёмкая краткость: а) самого ключевого термина и б) перечня определяемых им атрибутов (векторов). 4. Согласованность. Насколько внутренне непротиворечивы (логически согласованы) предметы и атрибутируемые им признаки? 5. Дифференцированность. предметы и Насколько дифференцированы атрибутируемые им признаки (в отличие от других сопоставимых концепций)? Насколько операционно ограничена («операционабельна») такая концепция? 6. Глубина. Сколько сопутствующих признаков атрибутируется предметам согласно определению? 7. Теоретическая полезность. Насколько полезна концепция в более широком поле прагматической релевантности? 8. Предметный охват полезности. Насколько полезна концепция в предметной признаков?» области смежных случаев и атрибутируемых 120 Указанные критерии могут послужить основой понимания и интерпретации, содержательного наполнения исследуемого концепта «хорошего управления». Воспользовавшись четырьмя из этих критериев, Рэйчел М. Гисслквист достаточно критично оценивает концепцию «хорошего управления»: «1) концепции “хорошего управления” не хватает ѐмкой краткости. В отличие от “хорошей концепции”, концепция “хорошего управления” имеет бесконечное число определений, и всегда имеется 120 Gerring J. What Makes a Concept Good? A Criterial Framework for Understanding Concept Formation in the Social Sciences [Что делает концепцию хорошей…] // Polity. – 1999, Spring. – Vol. XXI. – № 3. – P. 357–393. – P. 367. . 81 необходимость в детализации каждого из них, чтобы понять, что мы говорим об одном и том же; 2) концепции “хорошего дифференцированности. В управления” качестве государств не хватает с “хорошим управлением” зачастую определяются, к примеру, очень похоже функционирующие современные демократические государства, и не ясно, чем они различаются между собой; 3) концепции согласованности. характеристики “хорошего Его (от управления” многочисленные уважения прав не хватает возможные признаки, человека до эффективного банковского регулирования) – чѐтко не сопряжены друг с другом; 4) концепция “хорошего управления” не имеет теоретической полезности»121. Данная точка зрения имеет право на существование и может оцениваться как справедливая применительно к содержательно размытым, неопределенным интерпретациям концепции «хорошего управления», зачастую содержащимся в литературе и страдающим именно такими недостатками. И, действительно, возникает, к примеру, вопрос – как разграничить между собой понятия «хорошее управление» и, к примеру, «эффективное управление» (если не сводить последнее эффективности, что к одной есть только недопустимое лишь экономической упрощение понятия эффективности управления). Но наша задача – отыскать какие-то рациональные зерна, какие-то условия валидности и прагматической релевантности этой концепции, коль скоро таковая уже укоренилась и всѐ больше входит в обиход специалистов в области государственного управления. Действительно, нельзя сказать, что существует какое-то единое общепризнанное и универсальное для всех условий определение понятия «хорошее управление», как, впрочем, не существует и универсальных ограничителей объема его содержания. Этот термин 121 Gisselquist R.M. What does «good governance» mean? [Что означает «хорошее управление»?] // WIDER Angle newsletter. – 2012, January. . 82 является весьма гибким и существенно зависит от контекста, в котором употребляется. В соответствии с одним из распространенных определений, «хорошее управление – это процесс вéдения государственными органами и учреждениями государственных дел, управления государственными ресурсами и обеспечения осуществления прав человека, который [процесс] свободен от коррупции и злоупотреблений, а также осуществляется с соблюдением принципа верховенства Закона»122. Всемирный «предсказуемую, бюрократию, банк определяет открытую основанную и хорошее управление информированную на политику профессиональной этике как и и ответственности органов исполнительной власти за свои действия» 123. Пол Хѐрст определяет «хорошее управление» как «создание эффективных политических рамок, способствующих частным экономическим режимам, верховенству закона, как эффективное управление государством, адаптированное к ролям, которые органы власти государства могут фактически выполнять, при наличии сильного гражданского общества, независимого от государства» 124. При всем многообразии существующих определений, можно сказать, достигнут определенный консенсус в том, что термин «хорошее управление» относится к политическим процессам, институализации и их результатам, которые считаются необходимыми для достижения целей развития125. 122 Good Governance and Human Rights [Хорошее управление и права человека] / The Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights // . 123 Цит. по: Good governance: an overview [Хорошее управление: Обзор] / International Fund for Agricultural Development / Executive Board – Sixty-Seventh Session (Rome, 8–9 September 1999) // . – 1999. – 10 p. – P. 1. 124 Hirst P. Democracy and Governance [Демократия и управление] // Debating Governance: Authority, Steering, and Democracy / Ed. by J. Pierre. – Oxford: Oxford University Press, 2000. – P. 13–35. – P. 14. . 125 Good Governance and Human Rights [Хорошее управление и права человека] / The Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights // . 83 Отсутствие управления» общепринятого некоторым образом определения «хорошего компенсируется наличием описываемых его принципов и условий, на которых такое управление основывается и в которых реализуется в любом случае в любом обществе126. Так, согласно Докладу «Что есть хорошее управление?», «хорошее управление» описывается через определение некоторых условий, к которым относятся: участие общества в управлении, ориентированность прозрачность, запросу, на достижение комплиментарность эффективность и консенсуса, подотчетность, сложившемуся действенность, социальному справедливость, следование принципу верховенства закона. Хорошее управление обеспечивает минимизацию коррупции, учитывает мнение как меньшинств, так и большинства при принятии решений. Кроме того, при осуществлении хорошего управления удовлетворяются настоящие (имеющие место сегодня) и принимаются во внимание будущие (прогнозируемые) требует потребности справедливой общества. Хорошее законодательной базы, управление применяемой беспристрастно. В соответствии с принципом прозрачности в основе «хорошего управления», принятие решений и их исполнение осуществляются таким образом, чтобы следовать правилам, а соответствующая информация находится в свободном доступе, в частности, для тех, на кого оказывают влияние такие решения и их исполнение. «Хорошее управление» также требует, чтобы учреждения и процедуры были подчинены служению всем заинтересованным сторонам в разумные сроки. Ключевым требованием «хорошего управления» также является, как было указано ранее, должная подотчетность. Не только государственные учреждения, но и организации частного сектора должны быть подотчетны (государству и другим институциональным заинтересованным сторонам) 127. 126 Good governance – the concept [Хорошее управление – концепт] / Good Governance in Multiethnic Communities // . – P. 11–17. – P. 12. 127 What is good governance? [Что есть хорошее управление?] / The United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific // . 84 Принцип верховенства закона включает в себя различные аспекты, непосредственно правосудия, хорошей связанные с законодательной хорошим отправлением основой, проверенными механизмами разрешения споров, равным доступом к правосудию, а также с независимостью работников судебной системы128. «Хорошее управление» обеспечивает основанность политических, социальных и экономических приоритетов на широком консенсусе в обществе с акцентом на потребности бедных и уязвимых слоев населения при принятии решений по поводу распределения ресурсов для развития129. С нашей точки зрения, более верным было бы использование понятия «надлежащее управление» (или «высококачественное управление»), а не понятия «хорошее управление», поскольку термин «хорошее управление» является содержательно не вполне корректной для русского языка «калькой» с иностранных лексических конструкций (англ. – good governance; франц. – bonne gouvernance; испанск. – buen gobierno) и избыточно эмоционально окрашен (при общей размытости его семантики). Тем не менее, продолжим придерживаться устоявшейся лексики. Для обсуждения предлагаются следующие интерпретации рассматриваемого понятия. «Хорошее управление» – это многоаспектное понятие, рассматриваемое в трех аспектах (значениях): 1) мера идеального в публичном управлении; 2) концепт проектирования, формирования, реализации и оценки публичного управления; 3) инструментальная система. 128 Good governance – the concept [Хорошее управление – концепт] / Good Governance in Multiethnic Communities // . – P. 11–17. – P. 12. 129 Governance for sustainable human development [Управление в целях устойчивого человеческого развития] / United Nations // . – 19 p. – P. 4. 85 «Хорошее управление» как мера идеального в публичном управлении отражает его общественно востребованное и конвенционально идеальное качественное состояние. «Хорошее формирования, управление» реализации как и концепция оценки проектирования, публичного управления представляет собой ценностно-нормативную концепцию описания «хорошего управления» как качественного состояния публичного управления, включающую системную совокупность формальных правил (законодательные и подзаконные акты) и неформальных установлений (ценностей и убеждений, корпоративных и социальных норм), регулирующих поведение лиц и организаций и в соответствии с которой осуществляется управленческая деятельность, а также систему существенных признаков указанного качественного ожидаемых (проектируемых) (и состояния одновременно публичного контрольных критериев) управления показателей и качества публичного управления. «Хорошее управление» как инструментальная система представляет единстве собой находящуюся совокупность в структурно-функциональном институциональных, организационно-администрирующих механизмов правовых и проектирования, алгоритмизации, реализации, обеспечения и контроля публичного управления в целях обеспечения, охраны, защиты и реализации публичных интересов, реализации социально-экономических функций, правоохранительной, политической, регулятивной и других функций публичной власти, в том числе обеспечения устойчивого благополучия всех граждан, безопасности личности, общества и государства, стабильности положительного и эффективного экономического развития государства, совокупность, характеризующуюся следующими существенными признаками: – общесистемная внутрисистемная управления; интегральная поэлементная эффективность эффективность и публичного 86 – направленность на придание системе публичной власти и публичного управления негэнтропийных свойств130, а также свойств системной устойчивости и элаборативной (имеющей тенденцию совершенствования) операциональности; – интегративность – как направленность на достижение целей синергетической интеграции публичного сектора, гражданского общества и частного сектора в публичном управлении, в подготовке и реализации государственной формировании состояния политики, заключающихся сбалансированной в сопряженности указанных отдельных частей и функций системы в целое, в обеспечении их единства, что является эффективным фактором укрепления доверия общества к государству и его институциям; – связанность императивами социального и правового государства, в том числе восприимчивость и комплиментарность по отношению к публичным интересам и складывающимся в конкретных сферах общественных отношений социальным запросам, когда по возможности максимально заинтересованных сторон; учитываются интересы ориентированность на всех достижение широкого консенсуса. Том Пьер Нэйджем выделяет еще такой представляющий интерес аспект. Он пишет, что термин «хорошее управление» является в определенной степени семантически провокационным, поскольку получается, что в рамках концепции публичного управления утверждается недостаточное или даже «плохое» управление тогда, когда реализуются иные подходы к его реализации131. 130 Негэнтропия (негативная энтропия) – термин, предложенный в 1945 году австрийским физиком Эрвином Шредингером в развитие идей Нильса Бора, в дальнейшем получивший распространение и в зарубежной юридической и социологической науках; он характеризует свойства системы, обратные энтропии (хаос, саморазрушение и саморазложение) и отражает движение к упорядочению, к организации системы (Забейворота А.И. Содружество Независимых Государств в системе межгосударственных и конституционно-правовых отношений: Автореф. дис. докт. юридич. наук: 12.00.02, 12.00.10 / РУДН. – М., 2012. – С. 16). 131 Najem T.P. Good governance: The definition and application of the concept [Хорошее управление: Определение и применение термина] // Good Governance in the Middle East Oil Monarchies / Ed. by T.P. Najem, M. Hetherington. – London: Routledge Curzon, 2003. – 141 p. – P. 1–28. – P. 4. 87 Считаем необходимым отметить, что сегодня очень немногие государства приблизились к тому, чтобы реализуемому ими (в них) публичному управлению можно было бы с полной уверенностью атрибутировать характеристики концепта «хорошего управления». Поэтому концепт «хорошего управления» является, в принципе, мерой идеального, перспективным идеалом. 88 § 2.2. Концепт новой модели публичного управления Как пишет И.Н. Барциц, реформы институтов власти – глобальное явление, охватившее в настоящее время и экономически сильные государства, и те, которые только встают на путь самостоятельного государственного развития132. Это связано с тем, что, по мнению Оуэна Хьюза, традиционная модель публичного управления оставалась на протяжении длительного времени наиболее часто и обширно применяемой, а также наиболее успешной моделью государственного управления, однако в настоящее время наблюдается переход к более новым моделям133. В настоящее время считается, что при организации и осуществлении государственного управления следует принимать во внимание существенно возросшую роль негосударственных- немуниципальных субъектов и их всѐ более возрастающее участие в процессах государственного и социального управления, в формировании публичной политики. В соответствии с таким подходом роль государства меняется от основного поставщика государственной политики к субъекту, который обеспечивает взаимодействие между различными интересами общества и значение которого может сводиться к координации и управлению такими процессами134. Это ведет к тому, что изменяются и применяемые наборы инструментов при осуществлении государственного управления. Одним из популярных современных подходов к осуществлению публичного управления является так называемый «новый» публичный 132 Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Уч. курс: В 2 т. Т. 1. – М.: Изд-во РАГС, 2011. – 464 с. – С. 21. 133 Hughes O.E. Public Management and Administration: An Introduction [Публичное управление и администрация]. Third Edition. – New York: Palgrave Macmillan, 2003. – 303 p. – P. 17. 134 Lyall C., Papaioannou T., Smith J. The Limits to Governance: The Challenge of Policymaking for the New Life Sciences [Пределы публичного управления…]. – Farnham: Ashgate Publishing Limited, 2009. – 284 p. – P. 3. 89 менеджмент, составляющий основу так называемого «нового» публичного управления. Наиболее широкое применение концепция «нового» публичного управления нашла в англоязычных государствах, таких как Канада, Новая Зеландия, Австралия, Великобритания и США135. Л. Келлер публичного выделяет менеджмента: обеспечение гибкости; следующие передача характеристики властных обеспечение «нового» полномочий и производительности деятельности, проведение контроля и обеспечение подотчетности; развитие конкуренции, предоставление применение необходимых рыночных механизмов; потребителям услуг, ориентированность на потребителя; совершенствование управления человеческими ресурсами; оптимизация информационных технологий; повышение качества правового регулирования; применение стиля управления из арсенала частного сектора136. Полагаем, что сказанное Л. Келлером может быть равным образом атрибутировано и традиционной модели государственного управления. Несколько более чѐткие характеристики дает Эран Вигода. Согласно его обладающий, мнению, как эффективностью, публичного он новый утверждает, представляет управления, государственный который собой менеджмент, существенно метод использует большей осуществления знания и опыт, приобретенные в области управления бизнесом и иных сферах, для повышения 135 эффективности, действенности и общей McNabb D.E. The New Face of Government: How Public Managers Are Forging a New Approach to Governance [Новое лицо правительства: Как публичные управленцы формируют новые подходы к управлению]. – Boca Raton: Auerbach Publications, 2009. – 297 p. – P. 7. 136 Keller L.F. Public Administration as Management [Публичное управление как менеджмент] // Encyclopedia of Public Administration and Public Policy. Second Edition / Ed. by E.M. Berman, J. Rabin. – Boca Raton (FL, USA): Taylor & Francis Group, 2008. – 2106 p. – P. 1588–1594. – P. 1591. 90 производительности государственных услуг в условиях современной бюрократии137. Производимые государством реформы, характерные для «нового» публичного управления, предопределяются, как правило, комплексом экономических, технологических факторов социальных, политических и 138 . Необходимость «нового» публичного управления (или публичного управления, основанного на новой парадигме; возможны какие-то иные наименования, отражающие суть такой следующего поколения модели) детерминирована следующими обстоятельствами: – объективно обусловленное значительное и прогрессирующее расширение предметно-объектной области публичного управления в сравнении даже со второй половиной XX века, появление новых специфических сегментов предметно-объектной области публичного управления (такая тенденция наблюдалась и в XX веке, хотя и не с такой динамикой, к примеру, область спорта в большинстве государств мира стала предметно-объектной областью публичного управления только к середине XX века, лишь в некоторых – с конца XIX века), притом что финансовые ресурсы публичной власти всѐ более не в состоянии обеспечить полноценное публичное управление во всех этих сегментах, отсюда – попытки замедлить или «обратить вспять» рост государственных затрат, с параллельным поиском более эффективных управленческих подходов и инструментов; – существенное публичного усложнение управления, вызванное структуры и содержания прогрессирующим и весьма значительным усложнением структуры и содержания общественных отношений практически во всех областях жизни людей; – существенное усложнение структуры и содержания публичного управления, вызванное прогрессирующим умножением числа 137 объективно обусловленных (в смысле необходимости Vigoda E. New Public Management [Новый публичный менеджмент] // Encyclopedia of Public Administration and Public Policy. Second Edition / Ed. by E.M. Berman, J. Rabin. – Boca Raton (FL, USA): Taylor & Francis Group, 2008. – 2106 p. – P. 1321–1325. – P. 1321. 138 Petrescu M., Popescu D., Barbu I., Dinescu R. Public Management: between the Traditional and New Model // Review of International Comparative Management. – 2010, July. – Vol. 11. – Issue 3. – P. 408–415. – P. 412. 91 предоставления) публичных услуг, оказываемых публичной администрацией; публичная власть выполняет гораздо большее количество обязанностей в отношении своих граждан, чем несколько десятилетий и, тем более, столетие назад, при этом число публичных услуг растет с ростом потребностей в них; – трансформация публичных порядков, усложнение отношений национальных публичных порядков между собой и с международным порядком; – значительное усложнение и увеличение объема нормативноправового регулирования; – пороки реальной реализации демократии и народовластия; – возросший интерес к повышению эффективности и производительности публичного управления, а также возрастание потребностей в получении публичных услуг, «ориентированных на клиента»; – существенное усложнение сферы экономики, требующее от публичной власти гибких сочетаний стратегического и текущего планирования, значительной диверсификации инструментариев публичного управления; – парадигма публичного управления существенно подвержена происходящим изменениям в системе ценностей, касающихся роли и значения публичной администрации, а также в системе социальных ценностей и общественных потребностей, а эти изменения последних десятилетий и даже лет очевидны; – существенное развитие автоматизации и информационных технологий в предоставлении публичных услуг. Ник Мэннинг и Нил Парисон выделяют следующие укрупненные цели реформ публичного управления, которые в той или иной мере были публично провозглашены правительствами исследованных этими авторами четырнадцати государств: 1) снижение государственных расходов: поддержание благоприятного климата для инвестиций и конкурентоспособности отечественных компаний; 92 2) повышение способностей к развитию и реализации политики: преодоление сопротивления реализации законной политики, преодоление сопротивления сокращению ряда программ со стороны заинтересованных кругов; 3) улучшение выполнения государством функций работодателя: превращение государства привлечение достаточного в ответственного числа работников работодателя, соответствующей квалификации при ограничении совокупных затрат на рабочую силу; 4) повышение качества предоставления публичных услуг и укрепление уважения и доверия к власти со стороны населения и частного сектора.139 Концепция «нового» публичного управления включает в себя широкий круг технологий и подходов, направленных на преодоление неэффективности тех отдельных аспектов публичного управления, которые присущи традиционной модели140. Основными существенными признаками «новой» модели публичного управления («нового» публичного управления), всѐ больше приходящей на смену устоявшейся до недавнего времени «традиционной» модели публичного управления, реализуемого публичной администрацией (системой органов государственного и муниципального управления), и одновременно элементами парадигмы «нового» публичного управления обоснованно обозначить нижеследующие: – внедрение концепта «хорошего» публичного управления; – системное упрощение законодательства (как один из элементов и свойственных инструментов «новой» модели публичного управления); – сокращение общего числа и сужение сегментов предметнообъектной области публичного управления с передачей публичной администрацией 139 всѐ большего объема публичных функций и Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: Международный опыт: Пер. с англ. – М.: Весь Мир, 2003. – 496 с. – С. 35–36. 140 Pfiffner J.P. Traditional Public Administration versus The New Public Management: Accountability versus Efficiency // Institutionenbildung in Regierung und Verwaltung: Festschrift fur Klaus Konig / Ed. by A. Benz, H. Siedentopf, K.P. Sommermann. – Berlin: Duncker & Humbolt, 2004. – P. 443–454. 93 публичных полномочий, в том числе из числа тех, что исторически, традиционно относились к исключительной компетенции государства, негосударственным операторам – саморегулируемым и другим частным и государственно-частным организациям (яркие примеры – саморегулируемые организации в области финансовых рынков, в области виноделия, в области спорта), передача публичной администрацией решения всѐ большего числа вопросов «на откуп» рыночным механизмам, исходя из допущения, что рыночные механизмы смогут лучше отвечать условиям постоянно изменяющейся среды141; обеспечение субсидиарности в предоставлении публичных услуг, в том числе передача части общего объема полномочий по оказанию публичных услуг частным операторам; – развитие государственно-частного партнерства как элемента и инструмента «новой» модели публичного управления (ГЧП в сфере транспортной инфраструктуры, существование частных разведок и частных армий и т.д.); – активизация взаимодействия государственного управления и других видов социального управления, расширение и усложнение корреляции и взаимодействия публичного управления и самоуправления, корреляции и взаимодействия публичного порядка и автономных внеправовых нормативных порядков, а также развитие гарантий словами, и механизмов сферы автономной компетенции институализации142 органов публичной (иными власти и негосударственных–немуниципальных организаций всѐ чаще и всѐ больше пересекаются); расширение и усложнение корреляции и взаимодействия государственного права и иных (помимо государственной) систем нормативной регламентации (lex sportiva, lex mercatoria, lex canonica и др.), расширение практики признания и 141 Нередко, заметим, допущения, вполне справедливого и оправданного, как, например, в случае с управлением спортом в США, когда абсолютное большинство вопросов отдано «на откуп» рынку, и этот опыт показывает, что такой подход может быть весьма эффективным, учитывая то, как выступают американские спортсмены на международных соревнованиях. 142 Подробнее см.: Понкина А.И. Публичное управление и автономная институализация в области спорта / Комис. по спорт. праву Асс. юристов России; Нац. объединение спортивных юристов РФ. – М., 2013. – 143 с. (Серия: «Актуальные проблемы спортивного права». Вып. 19). 94 легитимации государством отдельных положений таких внеправовых систем нормативной регламентации143; – реализация и прогрессивное развитие концепта «электронного государства», расширение объема и разнообразия оказываемых публичной администрацией электронных публичных услуг; – существенно повышенные требования к транспарентности и подотчетности публичного управления; публичное управление становится объектом всѐ более интенсивного и перманентного контроля со стороны общества; – существенное средств и развитие механизмов) «линейки» публичного инструментов управления, (мер, увеличение разнообразия их модификаций и усложнение их сочетаний (в том числе интерференции и мультипликативные эффекты), включая использование органами публичной власти бизнес-стратегий и иных подходов и инструментариев из сфер бизнес-менеджмента и корпоративного управления (стратегическое планирование, измерения производительности и др.); – дебюрократизация (реструктуризация управления в целях фокусировки на результатах, а не на процессах), включая расширение и структурно-функциональное публичной администрации, субъектов публичного усложнение разукрупнение сектора, их децентрализации и деконцентрацию переформирование и переформатирование, прежде всего – деконцентрацию структур и бюрократической системы центральных органов публичной власти; – внедрение концепта управления по результатам, в том числе линейки новых механизмов фиксации и оценки эффективности публичного управления; – повышенные восприимчивость и комплиментарность по отношению к публичным интересам и складывающимся в конкретных сферах общественных отношений социальным запросам. 143 См., например: Понкин И.В., Понкина А.И. О корреляции lex sportiva и спортивного права // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия «Юридические науки». – 2012. – № 3. – С. 109–118. 95 Следует понимать, что понятие «новой» модели публичного управления отражает не какой-то совершенно уникальный для сегодняшнего дня набор подходов и инструментариев публичного управления, а системную композицию инновационных управленческих подходов, существенно усовершенствующих «традиционную» модель публичного управления. Некоторые исследователи утверждают, что «новое» публичное управление является не какой-то абсолютно однородной и целостной концепцией, а скорее совокупностью различных элементов, тенденций, подходов в публичном управлении144. Как отмечают Лесли Ленковси и Джеймс Л. Перри, усовершенствование публичного управления является в существенно меньшей степени следствием изобретения кем-то новых способов и направлений, нежели следствием эволюции и компромисса. При этом увеличение производительности управления не является при осуществлении единственным публичного мерилом его эффективности145. Отсюда – недостатки и этой «новой» модели публичного управления, проистекающие из родовых недостатков сегодняшней системы рациональной организации публичной власти (недостатки принципа разделения властей, недостатки системы воспроизводства и заменяемости власти на основе «демократических выборов», чрезмерное влияние крупного капитала на публичную администрацию, коррупция и другие недостатки человеческого потенциала публичной администрации и др.). По словам Джерри Стокера, как для «традиционной» модели публичного управления, так и для «новой» модели публичного управления попытки достижения компромисса между обеспечением демократии 144 и осуществлением публичного управления Petrescu M., Popescu D., Barbu I., Dinescu R. Public Management: between the Traditional and New Model [Публичный менеджмент: между традиционной и новой моделями] // Review of International Comparative Management. – 2010, July. – Vol. 11. – Issue 3. – P. 408–415. – P. 411. 145 Lenkowsky L., Perry J.L. Reinventing government: The Case of National Service // Public Administration Review. – 2000. – Vol. 60. – № 4. – P. 298–307. – P. 306. 96 предопределяют возможность противоречий и конфликтов возникновения потенциальных 146 . К недостаткам «новой» модели публичного управления обоснованно отнести нижеследующие: – недостаточная эффективность реализации такого подхода к публичному управлению на практике вследствие чрезмерного увлечения риторикой «инновационности» без корреспондирующих этому реальных и эффективных, имеющих прагматическую релевантность147 «новых» инструментариев публичного управления, прошедших сложности апробацию с и валидацию148; подтверждаемостью, вообще верификацией существенные прагматической релевантности, валидности149 и действительной инновационности инструментариев публичного управления, заявляемых как «новых» и как относящихся к «новой» модели публичного управления; – потеря чувствительности системы публичного управления к действиям политиков (а через это – и к запросам и ожиданиям населения), нанимаемых что обусловлено публичной существенными администрацией отличиями менеджеров целей (сити- менеджеров, менеджеров во главе системы образования, системы здравоохранения и т.д.), реализующих подходы и инструментарии из сфер бизнес-менеджмента и корпоративного управления, от подверженных изменениям целей политической системы; то есть, как и в «традиционной» модели, в «новой» модели публичного управления проблема редуцированных возможностей политиков осуществлять реальный контроль в отношении публичной администрации не снята; – конфликт между публичными интересами и стремлением перевести государство на «коммерческие рельсы» и на механизмы 146 Stoker G. Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance? // American Review of Public Administration. – 2006, March. – Vol. 36. – № 1. – P. 41–57. P. 55. . 147 Прагматическая релевантность (здесь) – степень полезности и соответствия ожиданиям. 148 Валидация – подтверждение на основе представления объективных свидетельств того, что требования, предназначенные для конкретного использования или применения, выполнены (ГОСТ Р ISO 9001-2011). 149 Валидность – мера соответствия применяемых методов и результатов поставленным задачам. 97 экономии публичных средств как самоцели: реализация краткосрочных политических и управленческих стратегий по минимизации публичных расходов и по сокращению и сужению предметно-объектных областей публичного управления (в качестве самоцелей) с высокой вероятностью может привести к падению эффективности учѐта публичных интересов и осуществления публичного управления в долгосрочной перспективе в тех сферах, которые связаны с понятием социальности государства (социального государства), то есть в сферах здравоохранения, образования, социальной защиты населения, культуры и др.; – неподтверждаемость утверждений о том, что внедрение «новой» модели публичного управления экономит публичные финансовые ресурсы. По последнему тезису сошлемся на Ника Мэннинга и Нила Парисона, согласно которым, по исследованным этими авторами четырнадцати государствам существуют лишь незначительные свидетельства того, что в результате проведения реформ публичного управления (с переформатированием на «новую» модель) была достигнута реальная практическая экономия средств150. Заслуживает внимания подход, согласно которому выделенные выше модели определенной выступают в траектории качестве развития взаимосвязанных публичного стадий управления, проходимой публичной администрацией в своем совершенствовании. Так, выделяют четыре стадии концепции публичного управления, которые она обобщенно прошла приблизительно за последние 50 лет. Первой стадией, согласно такой классификации, была традиционная модель, в которой публичное управление рассматривалось в качестве совокупности государственных структур, учреждений и процессов. Второй стадией явилась модель публичного управления, ориентированная на применение иных подходов к управлению, эффективное использование ресурсов и бóльший потребности общества. Третья стадия, отражаемая 150 отклик на концепцией Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: Международный опыт: Пер. с англ. – М.: Весь Мир, 2003. – 496 с. – С. 36. 98 «нового» публичного предыдущей управления, концепции с является привлечением продолжением более эффективных механизмов достижения поставленных целей. Г. Шэббир Чима выделяет четвертую стадию публичного управления, на которой в целом государства, проходящие такой путь, находятся, по его мнению, в настоящее время и которая основана на системе ценностей, политических стратегий и учреждений, посредством которой общество управляет своими экономическими, социальными и политическими процессами через взаимодействие с государством, гражданским обществом и частным сектором, а также через обеспечение публичного управления, взаимодействия между ними151. Очевидно, что «новая» модель описываемая в настоящей лекции, и «новое» публичное управление в выше процитированной классификации упомянутого автора различаются. Важно также отметить проблему сложности определения сегментов публичного управления, с которых следует начинать внедрение инновационных подходов, поскольку, как справедливо указывают Ник Мэннинг и Нил Парисон, «реформа государственного управления не является самоочевидной приоритетной задачей. Учитывая огромные трудности в преодолении сопротивления со стороны заинтересованных кругов, можно сказать, что не существует никаких причин, по которым административная реформа должна “котироваться” наравне со структурными реформами и реформами в социальной сфере как одно из приоритетных направлений деятельности. Поэтому основная проблема, стоящая перед теми реформаторами, которые работают в контексте относительно сложного институционального устройства и сложной конституционной системы и которые не располагают значительным “тяговым усилием”, 151 Cheema G.S. From public administration to governance: the paradigm shift in the link between government and citizens / 6th Global Forum on Reinventing Government Towards Participatory and Transparent Governance (24–27 May 2005, Seoul, Republic of Korea) // . – 2004. – 23 p. – P. 2. 99 но должны предпринять ряд неизбежных основополагающих мер, состоит в выборе “точки входа”»152. Выявление разрывов между риторикой и реальностью в усовершенствовании публичного управления, переосмысление существенных признаков, достоинств и недостатков действующей (или действовавшей до недавнего времени) модели публичного управления, извлечение уроков из реформ публичного сектора, прежде всего административной реформы, позволит лучше понять и более эффективно проектировать новые подходы к публичному управлению и в целом «новую» модель публичного управления, более успешно адаптировать еѐ к современным и прогнозируемым на ближайшее будущее условиям. 152 Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: Международный опыт: Пер. с англ. – М.: Весь Мир, 2003. – 496 с. – С. 35, 26. 100 § 2.3. Концепт электронного государства в рамках новой модели публичного управления Понятие «электронное государство» («электронное правительство») является одним из существенных элементов «новой» модели публичного управления и отражает систему каналов (в том числе фильтров) внутренних коммуникаций в системе публичного управления (включая документооборот) и коммуникаций с внешними (по отношению к публичной администрации) объектами и субъектами. Соответственно, расширение объема развитие и «электронного» разнообразия правительства, указываемых электронных публичных услуг выступают в качестве одного из существенных признаков «новой» модели публичного управления. Электронные государственные услуги, ориентированные на граждан, предназначены для предоставления наиболее эффективных, персонализированных и необходимых услуг гражданам, а также для способствования улучшению демократических взаимоотношений и выстраиванию демократического диалога между гражданами и государством153. Государства вовлечены в использование информационнокоммуникационных технологий уже в течение многих десятилетий для того, чтобы повысить эффективность своей деятельности. Ранние применения таких технологий были сосредоточены на создании информационных мониторинга систем управления для планирования и 154 . Как утверждает С. Коулмэн, управление всегда зависело от технологий в самом широком смысле этого слова, от знаний, навыков, 153 A Handbook for Citizen-centric eGovernment Version 2.1 / Prepared for the eGovernment unit, DG Information Society and Media, European Commission. – 2007. – 100 p. – P. 2. 154 Bhatnagar S. E-Government: From Vision to Implementation. A practical guide with case studies. – New Delhi: Sage Publications India Pvt Ltd, 2004. – 203 p. – P. 17. 101 методов и эпистемологических стратегий, а также инструментов, оборудования и программного обеспечения155. В развитых государствах применение компьютеров в процессе управления государством в невоенных целях началось в 1950-х годах. По мере развития технического прогресса применение компьютеров становилось всѐ более распространенным; в 1960–1970-х годах была разработана система ARPANET, явившаяся прототипом сети Интернет, которая сыграла решающую роль в развитии современных концепций электронного государства. В период между 1973 и 1977 годами был проведен ряд крупных экспериментов с интерактивным кабельным телевидением в США и Японии. В 1978 году во Франции был опубликован доклад Симона Нора и Алена Минка «Компьютеризация общества», который сыграл существенную роль в истории компьютерной техники. Этот доклад определил новую промышленную политику, необходимую для реструктуризации гражданского и политического общества во Франции, реализуемую посредством использования синтеза телекоммуникаций и компьютерных технологий. В частности, в докладе утверждалось, что социальные и экономические мощности, освобожденные вследствие быстрого развития таких технологий, должны направляться посредством когерентной государственной политики, реализуемой и разрабатываемой с учѐтом интересов граждан, государства и частного сектора. Этот доклад оказался весьма влиятельным и спровоцировал развитие электронного государства во Франции с использованием существовавших на тот момент технологий. Быстрое развитие компьютерных технологий и доступность их для широкого личного использования населением приготовили мир к широкому развитию цифровых государственных технологий. В 1993 году в США была создана Национальная Информационная Инфраструктура, задача которой была даже более широкой, чем создание электронного правительства. Основная деятельность по внедрению электронных 155 Coleman S. Foundations of digital government // Digital government: E-Government Research, Case Studies, and Implementation / Ed. by H. Chen, L. Brandt, V. Gregg, R. Traunmüller, S. Dawes, E. Hovy, A. Macintosh, C.A. Larson. – New York: Springer Science + Business Media, LLC, 2008. – 730 p. – P. 3–19. – P. 4. 102 правительственных систем по всему миру осуществлялась именно в 1990-е годы156. Характер предоставления государственных услуг постоянно меняется, особенно быстро это происходит в последние годы157. Признание пользы повышения эффективности при предоставлении государственных услуг посредством использования компьютерных технологий резко возросло в последние 15–20 лет. Примерами таких услуг могут выступать подача налоговых деклараций, управление идентификацией лиц (в том числе выдача и замена документов, удостоверяющих личность, и водительских удостоверений), электронная подача заявлений на поступление на государственную службу, получение свидетельств о рождении и о заключении и расторжении брака, а также возможность проголосовать онлайн158. Термин «электронное государство» возник сравнительно недавно и не имеет общепринятого определения. Данный термин используется использования зачастую для описания законности информационно-коммуникационных любого вида технологий в публичном секторе159. Некоторые государство» как авторы определяют процесс понятие осуществления «электронное реформирования деятельности органов публичной власти, распределения информации и предоставления услуг внутренним и внешним клиентам. В частности, электронное государство использует информационные технологии для преобразования и упрощения форматов отношений с гражданами, 156 McIver W.J., Elmagarmid A.K. Introduction: Advances in Digital Government: Technology, Human Factors, and Policy // Advances in digital government: Technology, Human Factors, and Policy / Ed. by W.J. McIver, A.K. Elmagarmid. – Boston: Kluwer Academic Publishers, 2002. – 329 p. – P. 1–36. – P. 1–5. 157 Baqir M.N., Iyer L. E-government Maturity over 10 Years: A Comparative Analysis of Egovernment Maturity in Select Countries Around the World // Comparative E-Government / Ed.by C.G. Reddick. – New York: Springer Science+Business Media, LLC, 2010. – 680 p. – P. 3-22. – P. 4. 158 Baqir M.N., Iyer L. E-government Maturity over 10 Years: A Comparative Analysis of Egovernment Maturity in Select Countries Around the World // Comparative E-Government / Ed.by C.G. Reddick. – New York: Springer Science+Business Media, LLC, 2010. – 680 p. – P. 3-22. – P. 4. 159 Bhatnagar S. E-Government: From Vision to Implementation. A practical guide with case studies. – New Delhi: Sage Publications India Pvt Ltd, 2004. – 203 p. – P. 19. 103 предприятиями, а также с другими ветвями государственной власти. Использование таких технологий может служить различным целям: оптимизации и повышению эффективности предоставления государственных услуг клиентам; улучшению взаимодействия между государством и отраслями промышленности; обеспечению более оптимального и быстрого доступа граждан к информации, а также более эффективному публичному управлению. Преимуществами электронного государства являются снижение коррупции (чиновник лишен возможности непосредственного общения с потребителями публичных услуг, осуществляемых в электронном виде), повышение прозрачности, рост доходов и сокращение расходов государства, а также большее удобство и большая эргономичность160. Как утверждает Л. Пирс, электронное государство является не просто общественным благом, которое представляет собой еще один канал взаимодействия правительств и их избирателей, это еще и возможность применения новых технологий для обеспечения преобразования государства соответственно модели, которая более соответствует XXI веку161. Почему концепт электронного государства входит в интегральную концепт «новой» модели публичного управления? Дело в том, что электронное государство представляет собой отход от традиционной бюрократической концепции публичного управления с еѐ акцентом на иерархию, формальность, структуры командования и управления. Электронное государство предполагает осуществление достаточно гибкого управления, существование горизонтальных структур и процессов. Электронное государство основывается на развитии двух аспектов легитимности управления. С одной стороны, электронное государство получило столь широкую популярность благодаря тому, что таким образом происходит улучшение предоставляемых государством услуг. С другой стороны, 160 Bhatnagar S. E-Government: From Vision to Implementation. A practical guide with case studies. – New Delhi: Sage Publications India Pvt Ltd, 2004. – 203 p. – P. 22. 161 Pearce L. New Government, Digital Government: Managing the Transformation // Future Challenges for E-government. – 2004. – Discussion paper №20. – P. 136-149. – P. 136. . 104 потому, что электронное дополнительные управления средства государство привлечения может граждан обеспечивать к процессам 162 . «Электронное правительство» включает в себя предоставление услуг и управление законодательными процессами. Такие технологии могут предоставлять гражданам государства более широкий доступ к государственным услугам и более гибкие и эффективные средства участия в управлении государством, что приводит к улучшению взаимодействия между гражданами и государством163. Аналогично понятию электронной коммерции, которая позволяет потребителям быть ближе к бизнесу и позволяет компаниям взаимодействовать друг с другом более эффективно, электронное государство стремится сделать взаимодействие между органами публичной власти и гражданами, между органами публичной власти и предприятиями, а также между различными органами публичной власти более доброжелательным, удобным, прозрачным и менее затратным164. В то время как осуществление инвестиций в инфраструктуру и развитие услуг электронного государства является основополагающим для предоставления публичных услуг, такие характеристики государства, как прозрачность и доверие, имеют решающее значение для легитимации указанных инвестиций и создания условий для повсеместного использования таких услуг гражданами государства165. Ориентированность на граждан имеет существенное значение для следующих трех категорий лиц, производящих или потребляющих услуги электронного государства: политические деятели; производители, те, чьей задачей является создание возможностей для 162 Smith P.J. E-Democracy and Local Government – Dashed Expectations // Anttiroiko A.-V., Mälkiä M. Encyclopedia of digital governance. – Hershey: Idea Group Reference, 2007. – 1646 p. – P. 448-454. – P. 449. 163 McIver W.J., Elmagarmid A.K. Introduction: Advances in Digital Government: Technology, Human Factors, and Policy // Advances in digital government: Technology, Human Factors, and Policy / Ed. by W.J. McIver, A.K. Elmagarmid. – Boston: Kluwer Academic Publishers, 2002. – 329 p. – P. 1-36. – P. 1. 164 Bhatnagar S. E-Government: From Vision to Implementation. A practical guide with case studies. – New Delhi: Sage Publications India Pvt Ltd, 2004. – 203 p. – P. 19. 165 A Handbook for Citizen-centric eGovernment Version 2.1 / Prepared for the eGovernment unit, DG Information Society and Media, European Commission. – 2007. – 100 p. – P. 2. 105 реализации политики посредством применения различных организационных и бизнес-стратегий; а также получатели (или потребители) услуг электронного государства166. Электронное управление кодирование, обработку, относящихся к трем подразумевает хранение и ключевым цифровое распределение аспектам: данных, представление и регулирование деятельности социальных действующих субъектов; предоставление государственных услуг; а также получение и распределение официальной информации167. Основную цель охарактеризовать как электронного упорядочение государства деятельности можно органов, осуществляющих публичное управление, в той или иной форме. Если рассматривать цели электронного государства более детально, то можно выделить, например, следующие: обеспечение возможности более легко находить информацию и получать государственные услуги для граждан, предприятий, других уровней государственного управления и федеральных служащих; упрощение деятельности органов государственной власти и снижение затрат за счет интеграции и устранения избыточных систем; упорядочение деятельности органов государственного управления для реагировать на потребности граждан того, чтобы более быстро 168 . К преимуществам электронного государства можно отнести возможность более широкого распространения нормативно-правовых и иных актов, издаваемых органами публичной власти государства, для ознакомления с ними граждан; раскрытие в целях повышения прозрачности государственного управления информации о государственных активах, государственном бюджете, а также о государственных 166 закупках; доведение до сведения широкой A Handbook for Citizen-centric eGovernment Version 2.1 / Prepared for the eGovernment unit, DG Information Society and Media, European Commission. – 2007. – 100 p. – P. 4. 167 Coleman S. Foundations of digital government // Digital government: E-Government Research, Case Studies, and Implementation / Ed. by H. Chen, L. Brandt, V. Gregg, R. Traunmüller, S. Dawes, E. Hovy, A. Macintosh, C. A. Larson. – New York: Springer Science+Business Media, LLC, 2008. – 730 p. – P. 3-19. – P. 6. 168 Ladner R., Petry F.E. Electronic Government: Overview and Issues for National Security Interests // E-Government Diffusion, Policy, and Impact: Advanced Issues and Practices. – Hershey: Information Science Reference, 2009. – 371 p. – P. 13–27. – P. 14. 106 общественности человеческого решений фактора, государственных служащих; снижение связанного принятием решений с государственными служащими, посредством автоматизации процедур, что ограничивает их дискреционные полномочия; устранение необходимости в посредниках; уменьшение времени, необходимого для получения гражданами государственных услуг; улучшение возможности государства предоставлять услуги более широкому кругу населения; а также иные преимущества, связанные с повышением эффективности деятельности государственных служащих169. Помимо своих неоспоримых преимуществ, концепция электронного управления имеет также определенные недостатки, связанные, главным образом, с существованием серьезных препятствий для еѐ реализации. Так, С. Коулмэн выделяет следующие основные препятствия для успешной реализации концепта электронного государства. Вопервых, при реализации крупномасштабных государственных проектов с задействованием развивающихся (и из-за этого неоднозначных) технологий существует риск отсутствия релевантной информации о том, где и как использоваться, специально в конечном счете соответственно, определенные такие зачастую технические технологии отсутствуют стандарты. будут как-либо Во-вторых, существует серьезная проблема недоверия граждан к государству, осуществляющему сбор, хранение и использование их персональных данных, которое вызвано страхом всей общественности перед тем, что государство может осуществлять таким образом контроль за деятельностью граждан и использовать их данные в своих тайных целях без получения на то их согласия. Данная проблема может решаться за счет обеспечения повышения прозрачности публичного управления. Третьим таким барьером является тот факт, что очень многие государства сильно бюрократически фрагментированы и внутренне отчаянно сопротивляются таким изменениям, несмотря на то, что создается видимость постоянного движения в сторону более 169 Bhatnagar S. E-Government: From Vision to Implementation. A practical guide with case studies. – New Delhi: Sage Publications India Pvt Ltd, 2004. – 203 p. – P. 37–38. 107 широкого распространения электронного управления государством. И, наконец, серьезным барьером для успешной реализации концепта электронного государства является также то, что доступ к компьютерам, а также наличие соответствующих навыков среди населения распределены весьма неравномерно, и те, кто более всего нуждаются в получении государственных услуг, могут оказаться в положении, не позволяющем получить их в электронном виде170. Широкое распространение также получил термин «электронная демократия». Электронную демократию можно определить как использование информационно-коммуникационных поддержки демократических технологий процессов для принятия обеспечения решений. В некоторых государствах электронная демократия стала синонимом электронного голосования171. В августе 2002 года в Великобритании был издан документ, касающийся политики обеспечения электронной демократии. В указанном документе утверждалось, что электронную демократию можно разделить на две совершенно различные области: электронное участие и оптимально электронное голосование. рассматривать в качестве Электронное голосование технологической задачи, стоящей перед государством, электронное же участие предполагает более широкие возможности для осуществления диалога между государством и его гражданами172. Термин «электронная демократия» также применяют в отношении использования современных цифровых технологий для совершенствования инструмент 170 демократии. распространения Интернет рассматривается демократических как принципов Coleman S. Foundations of digital government // Digital government: E-Government Research, Case Studies, and Implementation / Ed. by H. Chen, L. Brandt, V. Gregg, R. Traunmüller, S. Dawes, E. Hovy, A. Macintosh, C. A. Larson. – New York: Springer Science+Business Media, LLC, 2008. – 730 p. – P. 3–19. – P. 9–10. 171 Macintosh A. E-democracy and e-participation research in Europe // Digital government: E-Government Research, Case Studies, and Implementation / Ed. by H. Chen, L. Brandt, V. Gregg, R. Traunmüller, S. Dawes, E. Hovy, A. Macintosh, C.A. Larson. – New York: Springer Science+Business Media, LLC, 2008. – 730 p. – P. 85–102. – P. 88. 172 In the service of democracy: a consultation paper on a policy for electronic democracy / HM Government. – London: Crown, 2002. – 58 p. . 108 прозрачности, информированности и вовлечения граждан в участие в политической жизни государства173. Анна Макинтош определяет электронную демократию как связанную с использованием информационных и коммуникационных технологий для привлечения граждан, поддержки демократического процесса принятия решений, а также укрепления представительной демократии174. 173 Zuccarini M. E-Government Development Trends // Anttiroiko A.-V., Mälkiä M. Encyclopedia of digital governance. – Hershey: Idea Group Reference, 2007. – 1646 p. – P. 523-527. – P. 527. 174 Macintosh A. E-democracy and e-participation research in Europe // Digital government: E-Government Research, Case Studies, and Implementation / Ed. by H. Chen, L. Brandt, V. Gregg, R. Traunmüller, S. Dawes, E. Hovy, A. Macintosh, C.A. Larson. – New York: Springer Science+Business Media, LLC, 2008. – 730 p. – P. 85–102. – P. 89. 109 § 2.4. Упрощение законодательства как инструмент новой модели публичного управления В любом современном государстве в связи с развитием общества и государства, в связи с процессами, происходящими под влиянием глобализации, национальное законодательство претерпевает значительное увеличение нормативного материала и излишнюю заурегулированность, появление путаницы в нормативном регулировании и перекрытие, дублирование компетенции различных органов в одних и тех же областях управленческой деятельности, претерпевает другие проблемы, связанные с загроможденностью и «загрязненностью» материалом. При законодательства избыточным нормативным наборе некоторой критической массы такое законодательство начинает существенно тормозить экономическое и другое развитие государства и общества, обретая характеристики «легислативной токсичности» в отношении публичного управления. Наиболее опасными результатами этого становятся несоблюдение принципа верховенства Закона, прогрессирующее падение эффективности публичного управления, критический рост коррупции и в целом недоверия населения к законодательству и к власти. Есть и объективные факторы, детерминирующие тренды усложнения законодательства в той части, в которой это хотя и не приводит к критическому падению качества регулирования, но всѐ равно снижает эффективность законодательства и эффективность его реализации, тормозит развитие общества и государства. В докладе «Законодательные сложности и роль парламентов в эпоху глобализации» 1999 года рабочей группы председателей парламентов европейских государств по качеству законодательства, созданной в Хельсинки в 1997 году, было заявлено, что «законодательные сложности в значительной степени являются результатом расширения общества тенденции и демократии, к развития глобализации», и были следующие объективные причины такого положения дел: современного обозначены 110 – эволюция рынков в глобальной и открытой экономике: национальные и наднациональные регулирования рынков всѐ больше подпитывается необходимостью обеспечения интеграции и конкуренции; – в государствах Европейского Союза процесс интеграции привел к расширению законодательства, как следствия принятого в ЕС регулирования и необходимости интеграции различных нормативных правовых актов и документов публичной политики; – технологическое развитие требует всѐ более обширной и сложной формы регулирования, что необходимо постоянно адаптировать: расширение технических и научных знаний во всех областях влечет за собой необходимость быстрого регулирования в глобальном масштабе и продолжающейся адаптации существующего законодательства; – взаимозависимость событий, происходящих во всем мире, имеет устойчивое влияние на законодательство каждой страны и требует его постоянной адаптации; – снижений возможностей крупных политических партий; – большая сложность общества и его подсистем приводит к растущим спросам на законодательную защиту в отношении социальных групп и частных интересов; – тенденция обеспечению стремления общественных к большему отношений порождает контрактному дальнейшие двусторонние и многосторонние правила, что в любом случае оказывает влияние и на прочие стороны. Это может иногда создать рефлекс законодательной реакции, особенно в странах с традицией централизма; – технологическое развитие информационных систем является одновременно контекстом и одной из причин расширения законодательства; – демократические политические и избирательные циклы: чередование различных партий большинства у власти влечет за собой существенные изменения, влияющие на законодательную политику, 111 частота выборов на разных имеющих общенациональную значимость уровнях корреспондирует частоте законодательных обновлений.175 Фон Бисмарк как-то сказал, что «законы как колбаса – лучше не знать, как они сделаны». Но в любом случае, как пишет Эрнан Ампуэро, «применительно и к сосискам, и к законам мы требуем, чтобы они были хорошими»176. Поэтому актуализируется необходимость применения такого инструментария, как упрощение законодательства. Упрощение законодательства (англ. – simplification of legislation; франц. – simplification législative; испан. – simplificación legislativa) представляет собой интегральный инструментарий – часть общего набора инструментариев, свойственного для «новой» модели публичного управления, и отражает устоявшийся смысл понятия «упрощение» (как действия по уменьшению сложности чего-либо) применительно к законодательству. Антонио А. Мартино пишет, что миграция и реализация идей об упрощении законодательства ведет отсчет с 1970-х годов177. Как было отмечено в уже упоминавшемся выше докладе «Законодательные сложности и роль парламентов в эпоху глобализации», вопросу о «чрезмерной сложности законодательства» уделяется всѐ большее внимание во всех европейских странах, в странах Европейского Союза, а также в ряде международных организаций (Организация экономического сотрудничества и развития, МВФ и др.). Многие европейские правительства приняли обширные программы для упрощения законодательства178. В настоящее время упрощение законодательства заявлено как один из приоритетов реформ публичного управления в целом ряде 175 Legislative complexity and the role of Parliaments in the era of globalisation (Lisbon, May 1999) // . 176 Ampuero H. La Evaluación de la Ley (o Cómo las Salchichas y las Leyes deben cumplir su Cometido) // . – 04.05.2008. 177 Martino A.A. Simplificación y calidad en la legislación // . – 26 p. – P. 1. 178 Legislative complexity and the role of Parliaments in the era of globalisation (Lisbon, May 1999) // . 112 государств мира (Испания, Италия, Франция, Польша, Румыния, Аргентина, Мексика, Венесуэла, Чили, Гондурас, Сальвадор и др.). Так, в соответствии с Программой реформы регулирования в Польше, принятой в 2006 году правового 179 , упрощение законодательства направлено не столько на уменьшение количества нормативных правовых актов и норм права, сколько на рационализацию законодательства, понимаемую как применение модели «горизонтального законодательства» вместо отраслевого, улучшение согласованности законодательства, на использование упрощенных, но в то же время более эффективных нормативных правовых средств. Как заявляется, «совершенствование качества нормативного правового регулирования направлено на достижение поставленных целей политики таким образом, чтобы это было проще, дешевле и эффективнее». Во Франции принят ряд нормативно-правовых актов, уполномочивающих соответствующие органы государственной власти пересматривать законодательство с целью его упрощения, а также актов, осуществляющих упрощение действующего законодательства посредством внесения в него соответствующих изменений. Так, например, статья 1 Закона Франции № 2004-1343 от 09.12.2004 «Об упрощении законодательства»180 определяет, что, в соответствии с положениями статьи 38 Конституции, Правительство вправе изменять и дополнять положения Закона Франции №78-753 от 17.07.1978 «О различных средствах улучшения отношений между администрацией и общественностью и о различных положениях административного, социального и налогового порядка»181, а также иные 179 положения законодательства, посвященные доступу к Program reformy regulacji, 2006 / Ministerstwo gospodarki // . 180 Loi № 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit // . 181 Loi № 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amelioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal // Journal officiel de la République Française. – 18.07.1978. – P. 2851. . 113 административным документам и иным публичным данным. Статья 2 Закона Франции № 2004-1343 устанавливает, что Правительство Франции вправе принимать необходимые меры по согласованию определенного рода норм с целью их упрощения и достижения бóльшей правовой определенности. В 2011 году был принят Закон Франции № 2011-525 от 17.05.2011 «Об упрощении законодательства» изменений включая в и улучшении качества 182 , который содержит положения о внесении большое уголовное количество нормативно-правовых законодательство. Кроме того, в актов, качестве подобного рода примеров можно привести Закон Франции № 20071787 от 20.12.2007 «Об упрощении законодательства»183, Закон Франции № 2009-526 от 12.05.2009 «Об упрощении и уточнении законодательства и упрощении процедур»184. В соответствии со Стратегией улучшения правового регулирования на уровне центральной публичной администрации на период 2008-2013 гг., принятой в Румынии в 2008 году, все мероприятия, которые проводятся в целях улучшения качества правового регулирования и основной целью которых является упрощение законодательства, должны осуществляться в соответствии со следующими принципами: – принцип пропорциональности, в соответствии с которым предлагаемые инициативы не должны быть избыточными, а лишь следовать достижению поставленных целей, определенных необходимостью принятия соответствующего законодательства; – принцип эффективности, в соответствии с которым принимаемые нормы должны соответствовать поднимаемым при этом 182 Loi № 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit // . 183 Loi № 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit // . 184 Loi № 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures // . 114 вопросам и должным образом оцениваться именно по их эффективности; – принцип научной обоснованности принимаемых норм185. Статья 1 Закона Автономного сообщества Каталония (Испания) № 10/2011 от 29.12.2011 «Об упрощении и улучшении нормативного правового регулирования»186 устанавливает, что «целью этого закона является проведение в отношении юридического порядка административно-правовых реформ, необходимых для того, чтобы упростить процедуры и обеспечить совершенствование правового регулирования». Согласно преамбуле этого Закона, он «направлен на ускорение процесса упрощения административных процедур», то есть в данном акте упрощение административных формальностей и процедур чѐтко увязывается Статья 2 указанного Закона с упрощением Каталонии законодательства. определяет принципы публичной управленческой деятельности: «Государственная политика должна быть основана на принципах административного и нормативного упрощения, рационализации публичной администрации, устранения обложения сборами, влекущими ненужные расходы граждан, и в рамках экономической деятельности». В ряде государств рассматриваемым кругом действуют вопросов, законы, сопряженные посвященные не с столько упрощению законодательства, сколько упрощению административных процедур и формальностей, но включающие статьи об упрощении нормативного правового регулирования. Так, в соответствии со статьей 4 Органического закона Венесуэлы от формальностей» 185 22.07.2008 187 , «Об «упрощение упрощении административных административных процедур Strategia pentru o reglementare mai bună la nivelul administraţiei publice centrale 2008– 2013 / Guvernul României (Document de politică publică) // . – 40 p. – P. 17. 186 Ley № 10/2011, de 29 de diciembre de 2011, de simplificación y mejora de la regulación normativa // Diari Oicial de la Generalitat de Catalunya. – 30.12.2011. – № 6035. . 187 Ley Orgánica de la República Bolivariana de Venezuela de 22.07.2008 de Simplificación de Trámites Administrativos // . 115 направлено на упрощение, оптимизацию и ускорение процедур, реализуемых гражданами в отношениях с органами публичного управления с целью повышения эффективности, оперативности, актуальности и полезности этих процедур, для того, чтобы добиться большей скорости и функциональности в них, снижения операционных расходов, получения экономии бюджетных средств, чтобы покрыть финансовые недостатки администрации с и улучшить общественностью». отношения публичной Согласно статье 22 Органического закона Венесуэлы от 18.09.2001 «О государственной власти», организация государственной власти преследует цель достижения институциональной простоты188. Согласно статье 1 Закона Гондураса от 06.08.2002 «Об административном упрощении»189, основной его задачей является «создание основы для упрощения и упорядочения административных процедур для обеспечения того, чтобы все государственные органы функционировали, исходя из требований экономичности, оперативности, эффективности и следуя духу служения, быстро и эффективно достигая удовлетворения заинтересованных сторон». Статья 2 указанного Закона Гондураса устанавливает следующие цели административного упрощения: «1) устранение ненужных административным процессам норм, или препятствующих дублирующих таковые, препятствующих оптимизации предоставления государственных услуг, неэффективных и стимулирующих поведение, противоречащее публичным интересам; 2) уточнение и упрощение иерархии и уточнение границ ответственности лиц, в соответствии с законом, участвующих в предоставлении услуг с полномочиями разрешать, контролировать и работать – так, чтобы не затягивать принятие решений и препятствовать таковому; 188 Законодательство Боливарианской Республики Венесуэла: Сборник документов: В 3 т. Т. 3. – М.: Междунар. отношения, 2012. – 528 с. – С. 13. 189 Decreto Ejecutivo de la República de Honduras № 255-2002 de 06.08.2002 – Ley de Simplificación Administrativa // Diario Oficial La Gaceta. – 10 de agosto del 2002. – № 29 856. . 116 3) сокращение общего количества административных и вспомогательных услуг; 4) устранение произвола в принятии решений – с помощью всестороннего и своевременного распространения административных процедур и формальностей, позволяющих избежать чрезмерных требований, изменения процедур и сроков, установленных законом». Упрощение законодательства считается одним из действенных способов и эффективных инструментов решения проблемы избыточности правового регулирования посредством сокращения количества нормативно-правовых актов с параллельным повышением их качества, а также согласованности, единства и гибкости всей системы законодательства государства. Словарь на официальном сайте Европейского Союза, определяет упрощение законодательства как отсеивание лишнего в общем объеме законодательных норм посредством неукоснительного применения принципов необходимости и соразмерности. На практике упрощение законодательства нередко включает в себя переработку и формальную или неформальную консолидацию и/или кодификацию законодательства190. Последний подход предполагает объединение различных нормативно-правовых актов в единый интегрированный документ. Однако следует законодательства не отметить, тождественно что понятие понятию упрощения систематизации законодательства, хотя очевидно, что определенные возможности упрощения законодательства его систематизация (прежде всего, кодификация) обеспечивает. То есть систематизация является (может являться) лишь одним из инструментов упрощения законодательства. Упрощение законодательства предназначено не столько для ликвидации сложности, комплексности законодательства, что зачастую просто неизбежно, сколько для того, чтобы убрать избыточную сложность, появляющуюся при принятии существенного количества нормативно-правовых актов на протяжении многих лет, некоторые из 190 Simplification of legislation / Glossary // . 117 них перестают стандартам соответствовать современным условиям и 191 , а также для того, чтобы упростить осуществление референций к таким актам192. При упрощении законодательства, первичной целью является сохранение и содействие достижению целей, которые изначально были поставлены законодателем, но с реализацией таких целей при помощи более подходящих, менее обременительных, более эффективных средств и механизмов. Говоря другими словами, процесс упрощения экономическом законодательства принципе достижения должен основываться наилучших на результатов с наименьшими усилиями. Надлежащее упрощение законодательства должно быть нейтральным по отношению к поставленным политическим целям, без перекоса в ту или иную сторону, поскольку оно является лишь инструментом193. Упрощение законодательства (как процесс и как искомая цель) – снятие избыточности правового регулирования, поиск более рациональных и простых в закреплении и реализации структурированных инструментов правового регулирования в целях повышения эффективности доступности, понятности и системы законодательства, а эргономичности этой системы также для потребителя. Антонио А. Мартино приводит в качестве эффективных инструментов упрощения законодательства следующие два: – систематизация законодательства при строгом применении принципов необходимости и соразмерности; – существенное снижение роста численности законов, в идеале – следование правилу «нулевой рост законодательства», при 191 Warsmann J.-L. Rapport sur la qualité et la simplification du droit // . – 2008. – 204 p. – P. 76. 192 Farmer A. Simplifying EU Environmental Policy / European Parliament // . – 47 p. – P. 5. 193 Study on RoHS and WEEE Directives № 30-CE-0095296/00-09: Final report № 06/11925/AL / Directorate-General for Enterprise and Industry (European Commission) // . – 2008. – 320 p. – P. 1. 118 акцентировании внимания на инвентаризации и усовершенствовании уже существующих законов194. Последний пункт «Законодательные отражает сложности и сделанный роль в докладе парламентов в эпоху глобализации» 1999 года рабочей группы председателей парламентов европейских государств по качеству законодательства акцент на необходимости «оценки реальной потребности в новых законодательных мерах, в том числе оценки так называемого нулевого варианта, а именно оценки возможности достижения тех же целей без введения каких-либо изменений в законодательстве»195. Партикулярными инструментами упрощения законодательства, согласно нашей концепции, выступают нижеследующие: 1) общая рационализация и омологация законодательства, повышение рациональности, логичности структурирования и системной упорядоченности в общем объеме нормативно-правового материала; 2) сокращение числа нормативных правовых актов и общего объема нормативного правового материала в рамках конкретных сегментов предметно-объектной области регулирования, снятие избыточной сложности (громоздкости) правового регулирования по отдельным вопросам, в том числе для того, чтобы сделать законодательство более экономически целесообразным и более соответствующим запросам целевых групп; 3) общее повышение регулирования, исключение качества нормативного дублирований и правового неясностей в нормативном правовом регулировании, ликвидация устаревших или избыточных правовых норм и нормативных правовых актов, ликвидация правовых пробелов и т.д., в том числе посредством кодификации, рекодификации и декодификации законодательства; 4) унификация и/или стандартизация юридических процедур с одновременным их упрощением и снятие избыточных барьеров, 194 Martino A.A. Simplificación y calidad en la legislación // . – 26 p. – P. 2–3. 195 Legislative complexity and the role of Parliaments in the era of globalisation (Lisbon, May 1999) // . 119 прежде всего в части снижения плотности регулирования хозяйственной деятельности, в том числе: – сокращение общего количества обязательных к получению лицензий и разрешений, обязательных уведомлений; – сокращение временных и финансовых затрат на создание юридического лица, упрощение процедур регистрации юридических лиц; – упрощение процедур выдачи оставляемых обязательных к получению лицензий и разрешений, обязательных процедур уведомлений; – понижение бремени трудностей, связанных с предоставлением финансовой, налоговой и бухгалтерской отчетности, сокращение ежегодных расходов для юридических лиц по управлению указанной отчетностью; – устранение избыточных, ненужных разрешений, предусмотренных для получения гражданами; 5) сокращение общего числа и сужение сегментов предметнообъектной области расширением отдельных нормативного практики признания положений правового и регулирования легитимации внеправовых систем с государством нормативной регламентации (lex sportiva, lex mercatoria, lex canonica и др.); 6) принятие «закона о законах», устанавливающего жесткие требования к юридическому порядку, к формам и содержанию нормативных правовых актов. Настоятельная необходимость упрощения законодательства сегодня наиболее выражена в Европейском Союзе ввиду наличия слишком объемного законодательства, действующего в рамках Европейского Союза. Как пишет Эрик ван ден Абееле, упрощение законодательства в рамках Европейского Союза предполагает четыре вида принимаемых мер: отмена тех нормативно-правовых актов, которые являются по ряду различных причин уже устаревшими; кодификация, состоящая в принятии новых нормативно-правовых актов, интегрирующих в себе основные положения, включая вносившиеся изменения; консолидация, 120 так же способствующая уменьшению объема законодательного материала и упрощению доступа к нему; а также пересмотр законодательства, процессом, являющийся чем более вышеупомянутые комплексным 196 . При и этом сложным пересмотр законодательства представляет собой процесс, предполагающий, что новый нормативно-правовой акт отменяет другие нормативно- правовые акты, положения которых по сути он заменяет, и сочетает в себе как изменение сути законодательства, так и кодификацию той его части, которая осталась неизмененной197. Несмотря на множество положительных результатов упрощения законодательства и на то, что в идеале это политически нейтральный процесс, тем не менее, данный инструмент также имеет и недостатки, а применение данного инструмента может в некоторых случаях повлечь за собой ряд негативных последствий. К примеру, Жан-Люк Варсман считает упрощение законодательства «опасной иллюзией», поскольку, по его мнению: – не всѐ может подвергаться упрощению в принципе, а также потому, что упрощение может осуществляться лишь до определенных пределов, и до каких именно – вопрос достаточно сложный, и на него не может быть универсального ответа; – избыточное упрощение законодательства может быть даже действительно вредным, учитывая возрастающую необходимость правового регулирования с учѐтом потребностей общества; – излишняя упрощенность может влечь за собой нестабильность и низкое качество законодательства; – упрощение законодательства, не продуманное надлежащим образом 196 и недостаточно контролируемое, может, кроме того, Abeele, van den E. The Better Regulation agenda: a „new deal‟ in the building of Europe? // European Social Policy. – 2009. – № 1. – 8 p. – P. 6. . 197 Farmer A. Simplifying EU Environmental Policy / European Parliament // . – 47 p. – P. 5. 121 нивелировать результаты уже публичного управления усилий приложенных ранее в рамках 198 . Поэтому упрощение законодательства должно производиться достаточно осторожно. Кроме того, ограничительные важно факторы, отметить, что определяющие существуют пределы и упрощения законодательства, в их числе нижеследующие: – публичные интересы, определяющие соответствующие функции публичной администрации; – объективная тенденция усложнения общественных отношений в определенных областях, что объективно обусловливает тенденцию усложнения нормативно-правового регулирования в этих областях; – наличие целого ряда областей общественных отношений, из которых государство по объективным причинам не может уйти со своим нормативным правовым регулированием, вверив эти вопросы механизмам саморегулирования. Тем не необходимость менее, при упрощения должной организации законодательства процесса обусловливает императив постоянности реализации данного инструмента, а его значение выводит его на уровень одного из важнейших элементов «новой» модели публичного управления. 198 Warsmann J.-L. Rapport sur la qualité et la simplification du droit // , 2008. – 204 p. – P. 74. 122 § 2.5. Публичное управление по результатам Совершенствование системы публичного управления в настоящее время всѐ более сопряжено с поиском и интеграцией актуальных и приемлемых управленческих механизмов (в том числе из арсенала бизнес-управления), обладающих потенциалом повышенной эффективности, действенности, результативности и сопряженных с меньшей людской, финансовой и иной ресурсной затратностью. Одним из таких подходов, рецептированных из частного сектора, выступает подход, именуемый как «публичное управление, интегрированное по результатам» (или «публичное управление по результатам»; англ. – «management by objectives»). Из российских авторов к данной теме обращались И.Н. Барциц, В.В. Волкова199, Ю. Пахомов и О. Сидельникова200, А.С. Горшков и А.Л. Кириллов201 и др. Из зарубежных переводных изданий выделим работы Xанса де Брюйна202 , а также работу коллектива финских авторов «Управление по результатам»203. В рамках «традиционной» модели публичного управления такое управление фокусируется на достижении абстрактной эффективности или, максимум, экономической эффективности системы управления, а не на отдельных конкретных результатах. Публичное управление по результатам, как элемент «новой» модели публичного управления, как считается, направлено на повышение эффективности и подотчетности управления посредством прогностического определения реалистичных искомых результатов и 199 Волкова В.В. Политические аспекты «управления по результатам» в современном демократическом публичном управлении: Дис. канд. политич. наук: 23.00.02. – СанктПетербург, 2011. – 157 с. 200 Пахомов Ю., Сидельникова О. Система управления по результатам // Общественные науки и современность. – 2007. – № 4. – С. 133–142. 201 Горшков А.С., Кириллов А.Л. Принципы управления по результатам в деятельности органов власти // Управленческое консультирование. – 2008. – № 1. – С. 5–13. 202 Брюйн, де X. Управление по результатам в государственном секторе. – М.: Институт комплексных стратегических исследований, 2005. – 192 с. 203 Санталайнен Т., Воутилайнен Э., Поренне П. и др. Управление по результатам. – М.: Прогресс, 1993. – 320 с. 123 детализированного анализа прогресса в достижении ожидаемых результатов, а также применения полученных данных соответствующих обобщений в процессе принятия решений и 204 . Применительно к сфере государственного управления понятие «результат» И.Н. Барциц раскрывает через рассмотрение «конечного, итогового (или промежуточного, предварительного) показателя определенного вида деятельности, осуществления или, напротив, невыполнения управленческого решения»205. Понятие концепции, «управление основное по внимание результатам» в которой отражает уделяется суть текущим результатам, характеризует совокупности инструментов и механизмов публичного управления, а также используется для определения институциональной основы для обобщения информации, касающейся целей управления206. Публичное управление по результатам представляет собой такую стратегию управления, в которой все действующие субъекты, прямо или косвенно способствуя достижению определенных конечные результатов, продукты и гарантируют, что предоставляемые их деятельность, услуги способствуют достижению искомых результатов. Указанные субъекты, в свою очередь, далее используют информацию о достигнутых результатах в процессе принятия последующих решений, касающихся разработки, ресурсного обеспечения и реализации соответствующих программ и деятельности207. Концепция «публичного управления по результатам» реализуется ныне на практике во многих государствах мира. Как отмечает И.Н. Барциц, уже начиная с 1970-х гг. постепенно в некоторых экономически развитых странах начали вводиться в 204 Results Based Management: Concepts and Methodology / United Nations Development Programme // . – 19 p. – P. 2. 205 Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Уч. курс: В 2 т. Т. 2. – М.: Изд-во РАГС, 2011. – 488 с. – С. 105–106. 206 Programme / project management: The results-based approach / The ICRC // . – 2008. – 90 p. – P. 14. 207 Results-based management handbook: Harmonizing RBM concepts and approaches for improved development results at country level / United Nations Development Group RBM task Team // . – 2011. – 58 p. – P. 2. 124 употребление методы управления, инструментально ориентированные на результат. В 1980-е гг. переход на эти методы был осуществлен в Австралии и Новой Зеландии, а позднее – в Великобритании, Нидерландах, странах Северной Америки, в Финляндии, Швеции, Дании. К этим же принципам пришли в Германии, Австрии и Швейцарии. В 2008 году был завершен переход на бюджетирование, ориентированное на результат, во Франции и Германии. При этом подходы к реализации методов, ориентированных на результат, разнообразны и продолжают развиваться.208 В соответствии с пунктом «а» статьи 2 Закона США «О результатах производительности органов публичного управления» от 1993 года (с последующими изменениями)209, принятие данного нормативного правового акта было обусловлено неэффективностью федеральных программ и нерациональным расходованием в их рамках средств, что подрывало доверие населения к правительству и снижало способности федерального правительства надлежащим образом удовлетворять жизненно важные публичные потребности, а также тем, что лица, осуществлявшие публичное управление на федеральном уровне, оказались в крайне неблагоприятном положении в их приложении усилий к повышению эффективности программ из-за недостаточной артикуляции целей этих программ и некорректной информации о возможностях реализации таких программ. Кроме того, принятие Закона также было вызвано проблемой недостаточного внимания к производительности и возможным результатам при принятии политических решений. Пункт «b» статьи 2 Закона США «О результатах производительности органов публичного управления» от 1993 года закрепил следующие цели этого Закона: – укрепление доверия американского народа к способностям федерального 208 правительства через введение систематической Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Уч. курс: В 2 т. Т. 2. – М.: Изд-во РАГС, 2011. – 488 с. – С. 92, 94–95. 209 Government Performance Results Act of 1993 // . 125 отчетности ответственных федеральных агентств за достижение результатов программ; – проведение реформ по повышению производительности политических программ, в частности, реализация проектов по уточнению целей таких программ, оценке их результатов, а также информированию общественности об их эффективности; – повышение уровня подотчетности публичного сектора и эффективности его деятельности посредством повышения качества предоставляемых сектором потребителей расстановки и услуг, удовлетворения акцентов на потребностей результаты такой деятельности; – совершенствование процедур принятия решений посредством предоставления достижения более главных результативности и объективной целей, а информации также эффективности об федеральных относительно относительной программ и связанных с ними расходов; – улучшение внутреннего управления федеральным правительством.210 Статья 3 Закона США «О результатах производительности органов публичного управления» от 1993 года 211 устанавливает обязанность принятия соответствующими органами публичной власти с определенной периодичностью стратегических планов их деятельности с чѐтко определенными и подробно описываемыми целями и задачами, ориентированными на в том числе достижение целями определенных и задачами, результатов, конкретными способами их достижения, способами сотрудничества этих органов с другими для достижения поставленных целей, с чѐтко определенными основными факторами, которые могут повлиять на достижение таких целей. 210 Government Performance Results Act of 1993 // . 211 Government Performance Results Act of 1993 // . 126 Концепция административной Федерации в 2006–2010 годах 212 реформы в Российской в качестве одной из целей административной реформы в Российской Федерации на указанный период определила «внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам». Некоторое представление о сложившемся у руководства России понимании подхода публичного управления по результатам можно почерпнуть из соответствующего подраздела раздела III «Система мероприятий по проведению административной реформы» указанной Концепции (а также из связанных с нею документов), в числе основных задач внедрения такого подхода определившего: – создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности; – разработка ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям стратегическими целями их деятельности государства; в соответствии формирование со системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных программ, включающей показатели текущего и конечного результата и использованных ресурсов; – внедрение обеспечивающих, исполнителям, оценить в технологий и том привязку выработку степень числе, процедур показателей, достижения целей целеполагания, к конкретным позволяющих поставленных целей адекватно и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей; – разработка и внедрение управленческого учѐта, позволяющего распределять ресурсы по поставленным задачам, 212 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах / Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р // Собрание законодательства Российской Федерации. – 14.11.2005. – № 46. – Ст. 4720. В ред. распоряжения Правительства РФ от 09.02.2008 № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28.03.2008 № 221. Действ. ред. – СПС «Гарант». 127 получать достоверную информацию о затратах на обеспечение деятельности органов исполнительной власти, а также обеспечивать контроль за достижением результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач; – разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов; – внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению намеченных целей; – внедрение механизмов управления подведомственными органам исполнительной власти организациями. Некоторые из этих задач были реализованы, что-то требует продолжения работ. Как было отмечено административных в барьеров разделе и I Концепции повышения снижения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы213, посвященном основным итогам административной реформы в Российской Федерации, проведенной в 2006–2010 годах, в рамках направления, касающегося управления по результатам и проектного управления, были реализованы следующие меры: – ежегодно основных разрабатывались направлениях доклады деятельности о результатах субъектов и бюджетного планирования; – в 2008 году были утверждены основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, целевые показатели и перечень проектов по реализации 213 Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы / Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.06.2011 № 1021-р // Собрание законодательства Российской Федерации. – 27.06.2011. – № 26. – Ст. 3826. В ред. распоряжения Правительства РФ от 28.08.2012 № 1548-р. Действ. ред. – СПС «Гарант». 128 основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года; – заложена законодательная база по формированию системы государственного задания в отношении услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями; – утверждены ведомственные целевые программы по повышению качества предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций). К сожалению, приведенные формулировки не позволяют точно уяснить отличия модели (или концепта) публичного управления по результатам от традиционной модели публичного управления, в которой, подчеркнем, императиву эффективности публичного управления так же уделяется внимание. Как пишет Xанс де Брюйн, «подобно бизнес-организациям, государственные учреждения производят продукты и услуги, следовательно, эффективность их деятельности поддается оценке», однако «проблема состоит в том, что результаты деятельности государственных организаций часто с трудом поддаются оценке вследствие многосторонности их деятельности: трудно оценить эффективность работы, когда она является результатом совместной деятельности; когда между действием и результатом существует значительный временной лаг. Во многих случаях результат деятельности организации измерить невозможно в принципе. Как измерить достижение абстрактных целей, таких, жизнеспособность, безопасность, интеграция, качество и т.д.?» Согласно публичного Баширу Мазусу управления, и Жану Леклерку, ориентированного на как 214 концепция достижение результатов, возникла в результате проведения экспериментов и тематических исследований в ответ на существующие эмпирические проблемы измерения деятельности 214 в и оценивания публичной сфере. по различным Считается, что критериям применение Брюйн, де X. Управление по результатам в государственном секторе. – М.: Институт комплексных стратегический исследований, 2005. – 192 с. – С. 21, 26. 129 концепции публичного управления по результатам содействует обеспечению не только большей эффективности, но и прозрачности и подотчетности деятельности органов публичной власти. Публичное управление по результатам рационализации направлено государственных взаимоотношений между на расходов, субъектами, содействие улучшение осуществляющими деятельность в административной и профессиональной сферах, на обеспечение постоянного контроля результатов функционирования всей системы публичного управления в целом215. Как указывают Блэйн Лайнер, Пэт Дюзенбри и Элайза Винсон, термин «публичное управление по результатам» отражает систему управления расходами ресурсов и реализацией деятельности, а также измерения результатов, исполнительная, так и в рамках которой законодательная ветви государство (как государственной власти) основное внимание при осуществлении деятельности и принятии решений обращает на получение пользы, а также на соотношение затрачиваемых ресурсов и прилагаемых усилий и результатов. Концепция осуществления публичного управления таким образом предполагает максимизацию качества предоставляемых публичных услуг гражданам и реализуемых программ, а также разработку наиболее подходящих способов измерения результатов их реализации, в том числе основанных на учѐте мнения граждан216. Согласно Дэвиду Осборну и Питеру Плэстрику, осуществление публичного управления, ориентированного на получение результатов, предполагает акцент на измерение эффективности применения вкладываемых ресурсов и усилий на основании получаемых текущих и итоговых результатов. Оценка результатов производится посредством измерения производительности деятельности органов публичной власти и государственных/муниципальных поставленных перед ними 215 целей для организаций, понимания того оценки уровня Mazouz B., Leclerc J. La gestion intégrée par résultats: Concevoir et gérer autrement la performance dans l‟Administration publique. – Québec: Presses de l‟Université du Québec, 2008. – 464 p. – P. 169, 172, 177. 216 Liner B., Dusenbury P., Vinson E. State Approaches to Governing-for-Results and Accountability. – Washington (D.C., USA): Urban Institute, 2000. – 84 p. – P. 5. . 130 производительности, который ожидается законодателями за ту цену, которую они готовы заплатить217. Публичное управление по результатам включает в себя стратегическое планирование деятельности соответствующих органов, инструменты осуществления качественного управления, используемые для того, чтобы обеспечить баланс между желаемыми результатами и наличествующими возможностями, а также осуществление контроля за производительностью деятельности. Согласно В.В. Волковой, концепция «управление по результатам» позволяет устранить недостатки традиционной модели и в то же время создает гибкую структуру публичного управления, имея свой цикл развития, позволяющий оптимизировать процесс принятия решений, устраняет ненужные звенья, активизирует системный подход к решению задач, устанавливает взаимосвязи между подсистемами, позволяет более чѐтко оценить реалистичность и сроки достижения цели, планировать этапы, нацеливает на учѐт мнения потребителя услуг218. Считается, что для обеспечения максимальной эффективности концепция публичного управления по результатам должна применяться в отношении всех без исключения организационных и структурных подразделений219. При этом, очевидно, публичное управление, ориентированное на достижение результатов, требует наличия соответствующих адекватного определения организационных целей возможностей планируемых для программ, установления критериев эффективности и наличия инструментов их измерения, а также реализуемых программ 217 для чѐткого определения результатов 220 . Osborne D., Plastrik P. Banishing Bureaucracy: The five strategies for reinventing government. – Harlow: Addison Wesley, 1997. – P. 348. 218 Волкова В.В. Политические аспекты «управления по результатам» в современном демократическом публичном управлении: Дис. канд. политич. наук: 23.00.02. – СанктПетербург, 2011. 219 Results-Based Management (RBM) Guiding Principles // . – 28 p. – P. 6. 220 Perry J.L., Lenkowsky L. Reinventing Government: The Case of National Service // Public Administration Review. – July/August 2000. – Vol. 60. – № 4. – P. 298-307. – P. 304. 131 Согласно нашему подходу, публичное управление по результатам – это концепт (философско-ценностные и логические основания, стратегия и логика, соответствующие им методы и инструменты) публичного управления и основанный на нем цикл публичного управления, при котором результаты публичного управления (искомые ощутимые изменения) позиционируются не его конечной целью, а, будучи декомпозированы на детализированную систему промежуточных целей/результатов, обеспечительных соответственно, тщательно определяются средств просчитываемых в качестве важнейших реализации публичного управления, предполагается перенос акцента с учѐта и распределения ресурсов и затрат – на цели и результаты реализации функций публичной власти комплиментарно публичным интересам, что достигается интегральным и системным применением следующих подходов: – фокусирование на публичных интересах и связанных с ними реальных потребностях, а не на абстрактном политическом выборе и социальном экспериментировании; – внедрение систем планирования и проектного управления с новыми (в сравнении управления) с «традиционной» комплексными моделью механизмами публичного целеполагания и бюджетирования, ориентированными на результат, что предполагает изначальную комплексную постановку целей и задач по многим горизонтам и векторам, исходя из структурированной логической модели определения ожидаемых результатов и необходимых для их достижения ресурсов и действий (с акцентом на результатах), а также с выстраиванием системы систематического промежуточного детализированного уточнения и корректировки инструментальных целей и задач промежуточных); (более низкого порядка – обеспечительных, 132 – выстраивание эффективной системы обратной связи на основе более детализированных замеров по существенно большему числу реперных точек221 со значительно меньшим временным шагом, чем для «традиционной» системы публичного управления, чтобы обеспечивать оперативную корректировку инструментальных целей и задач и, соответственно, оперативную прецизионную корректировку векторов (и их весовых характеристик) и инструментов публичного управления по конкретным сегментам предметно-объектной области, в том числе оптимизацию и повышение валидности222 и прагматической релевантности223 указанных векторов и инструментариев, демпфирование негативных воздействий и последствий ошибочных управленческих действий, устранение дисфункций, в частности, связанных с предоставлением публичных услуг, сроками их предоставления и т.д.; – институционализация публичного управления, в новых том подходов числе к осуществлению делегирование ряда управленческих полномочий квазиавтономным государственным и автономным частным организациям; – переформатирование управленческого цикла с рутинных, постоянно воспроизводящихся последовательностей управленческих действий на партикулярно проектируемые применительно к конкретным условиям уникальные алгоритмы реализации так же (по возможности) уникальных наборов управленческих инструментов. 221 Ре́перные точки – опорные точки, заложенные в основу шкалы измерений. Валидность – мера соответствия применяемых методов и результатов поставленным задачам. 223 Прагматическая релевантность (здесь) – степень полезности и соответствия ожиданиям. 222 133 ГЛАВА 3. Дисфункциональное государство и несостоятельное государство Исследование меры должного в организации и реализации эффективного публичного управления, анализ моделей эффективного публичного управления будут более исчерпывающими и более объективными, если осмыслить противоположное состояние публичного управления – когда таковое вследствие критических недостатков его проектирования, организации и реализации является дисфункциональным или полностью «дефолтным». Эта тема несостоятельные тем более актуальна, государства, что развалившиеся сегодня именно государства и некоторые квазигосударства224 считаются одним из источников угроз (в том числе террористических)225. По мнению Стиворта Патрика, несостоятельные государства на международной арене считаются слабым звеном в коллективной безопасности в обеспечивают мире, поскольку условия, при такие государства которых зачастую международные террористические группировки могут свободно осуществлять свою деятельность226. С точки зрения оценки устойчивости и качества организации и реализации публичного управления, реализации публичной властью своих публичных функций, обоснованно выделить следующие негативные состояния государства: – дисфункциональное государство; – несостоятельное государство. 224 См., например: Natali D. The Kurdish Quasi-State: Development and Dependency in Post–Gulf War Iraq. – Syracuse (New York, USA): Syracuse University Press, 2010. – xxxiii; 158 p. 225 Newman E. Failed States and International Order: Constructing a Post-Westphalian World // Contemporary Security Policy. – 2009, December. – Vol. 30. – № 3. – P. 421–443. – P. 422. . 226 Patrick S. Why failed states shouldn‟t be our biggest national security fear // . 134 Дисфункциональное государство Об особенностях дисфункционального государства писало немало авторов, используя, правда, весьма разнообразные терминологические конструкции для интерпретации такого состояния государства и состояния реализуемого в нем публичного управления, так же дисфункционального. В общем значении, понятие дисфункции характеризует некорректное выполнение определѐнной функции (определенных функций) или функциональное расстройство (нарушение) какого-либо органа или механизма. В социологии понятие дисфункции отражает «социальную активность, оказывающую отрицательное содействие поддержанию или эффективности Кроме того, если функционирования верить словарю социальной под ред. системы» 227. Н. Аберкромби, «социальная деятельность или институт имеет дисфункции тогда, когда некоторые из еѐ или его последствий препятствуют другой деятельности или другому институту. Любая деятельность может обладать дисфункцией по отношению к одной деятельности и эвфункцией (полезной функцией) по отношению к другой, или же она может иметь как дисфункции, так и эвфункции по отношению к одному и тому же виду деятельности»228. Согласно нашей концепции, дисфункциональное государство – это государство, публичная власть и публичное управление в котором реализуются с критическими недостатками, либо в котором отдельные вертикали или сегменты публичной власти критически дезорганизованы (от серьезной неэффективности до частичного коллапса) и структурно дефективны, либо в котором элиминирован конституционный императив первичности народа в отношении власти, которой народ делегирует публично-властные полномочия, и игнорируются публичные интересы. 227 Джери Д., Джери Дж. Большой социологический словарь: Пер. с англ.: В 2 т. Т.1. А–О. – М.: Вече, 1999. – 544 с. – С. 185. 228 Социологический словарь: Пер. с англ. / Н. Аберкромби, С. Хилл, Б.С. Тернер. – М.: Экономика, 2004. – С. 124–125. 135 Дисфункциональность государства может быть как локальной (пример – территория Корякского автономного округа в России в начале – середине 2000-х годов), так и тотальной (Россия в 1990-е годы). Локальная дисфункциональность государства может характеризовать критическое падение эффективности публичного управления в определенной области общественных отношений либо на определенной части территории. При этом локальная дисфункциональность государства может быть продолжительной, так и краткосрочной (правительственный кризис). Некоторые элементы дисфункциональности (партикулярная дисфункциональность) характеризуют публичное управление в России в ряде областей общественных отношений и сегодня (впрочем, такие элементы можно обнаружить и у других государств – США, Франции, Испании, Греции, Португалии). Дисфункциональность государства может быть внутриструктурной, например, когда существенно редуцируются роли и значение судебной и законодательной ветвей власти, а всю полноту реальной власти присваивает себе исполнительная власть или глава государства (если таковой не входит ни в одну из этих ветвей власти), либо когда дезорганизовано публичное управление в рамках какого-то одного органа публичного управления из числа тех, дезорганизация которых вызывает очень широкий общественный резонанс. К дисфункциональным государствам совершенно определенно следует отнести государства с навязанным им извне редуцированием их суверенитета, поскольку обеспечение суверенитета является одной из важнейших функций государства. 136 Несостоятельное государство Концепция «несостоятельного государства» («дефолтного государства», «несостоявшегося государства») возникла в виде развернутого комплекса идей не позднее начала 1990-х годов229 и, в самом широком значении, отражает развал всех основных структур законной власти и неспособность государства выполнять свои основные публичные функции. По мнению Эдварда Ньюмэна, несостоятельным государством называется государство, которое не в состоянии поддерживать предоставление государственных услуг, обеспечивать надлежащее функционирование государственных централизованный контроль над органов своей и учреждений территорией, то и есть центральная государственная власть де-факто в таком государстве не существует230. Роберт Джексон указывает, что несостоятельное государство обладает «отрицательным суверенитетом», при этом оно даже может пользоваться определенной правовой свободой от вмешательства извне на международном уровне, однако не имеет возможности нормально функционировать, обеспечивать публичный порядок и предоставлять публичные услуги231. Согласно нашей концепции, несостоятельное государство – государство, в котором публичный порядок подвержен серьезным системно-функциональным разрушениям и которое в силу тотального коллапса (разрушения структуры публичной власти под влиянием тотального системного кризиса, в результате внешней интервенции или других факторов) утратило способности и/или возможности осуществлять устойчиво, в полной мере и надлежащим образом 229 Call C. The Fallacy of the «Failed State» // Third World Quarterly. – 2008. – Vol. 29. – № 8. – P. 1491–1507. – P. 1492. . 230 Newman E. Failed States and International Order: Constructing a Post-Westphalian World // Contemporary Security Policy. – 2009, December. – Vol. 30. – № 3. – P. 421–443. – P. 422. . 231 Jackson R.H. Quasi-States: Sovereignty, International Relations and the Third World. – Cambridge: Cambridge University Press, 1990. – 225 p. 137 публичную власть и публичное управление в рамках своих государственных границ, утратило монополию на средства и меры властного принуждения и неспособно монополизировать применение силы по отношению к другим (негосударственным) субъектам в обществе (прежде всего – в целях установления, поддержания и защиты правопорядка), не в состоянии более выполнять свои основные публичные функции и оказывать публичные услуги, не в состоянии обеспечивать правоохранительные минимальные и необходимые экономические условия правовые, для жизни, безопасности и развития населения. В таких государствах органы публичной власти, терпящие крах, теряют свою легитимность, государство становится нелегитимным в глазах его населения, способностям падает до публичной власти нуля доверие удерживать, населения к реализовывать и отстаивать свою высшую власть. Несостоятельность государства может быть как локальной, так и тотальной. Причем локальная характеризовать в несостоятельность определенный период государства времени может сильное государство (пример – территория зоны наводнения в Новом Орлеане (США) в 2005 году в течение некоторого времени). Локальная несостоятельность государства может характеризовать в определенный период времени и дисфункциональное государство (пример – территория Чечни в России в 1990-е годы). Следует отметить, что не всякий государственный переворот трансформирует государство в несостоятельное, всѐ зависит от условий переворота и его последствий. Такими последствиями могут явиться партикулярная дисфункциональность (переворот Пиночета в Чили), но может быть и полная ликвидация государства. И далеко не всякое несостоятельное государство – это то, которое сотрясают внутренние конфликты и даже беспорядки на улицах (например, майские события во Франции 1968 года не привели к падению государства в этой стране). 138 С другой стороны, несостоятельное государство – это не обязательно полный паралич и развал публичной администрации. Иногда несостоятельное государство может внешне выглядеть как вполне себе организованное. В этом случае, по мнению Роберта Ротберга, несостоятельные государства характеризуются недостаточностью и несостоятельностью государственных учреждений. То есть, к примеру, по факту органы и учреждения исполнительной власти осуществляют свою деятельность, но органы судебной власти фактически зависимы от них, а бюрократическая система существует исключительно для обеспечения правящего режима; вооруженные силы при этом крайне политизированы232. Поэтому необходимо учитывать, что несостоятельные государства не могут быть одинаковыми, поскольку характер несостоятельности государства может варьироваться, зачастую весьма значительно, так как несостоятельность может возникать ввиду актуализации и сочетания определенных географических, исторических и политических условий, а также из-за принятия резонансных деструктивных решений (как правило, систематического принятия таких решений) органами публичной власти233. К несостоятельности государства могут также привести такие внутренние факторы, как критические недостатки публичного управления в сфере экономики, приводящие к массовой бедности или к голоду, тотальная коррупция, общесистемные критические сбои в системе органов местного самоуправления, межнациональные и межрелигиозные конфликты. Важно отметить, правоприменительные что органы в несостоятельном могут быть государстве недостаточными или неспособными осуществлять свою деятельность и, особенно во время 232 Rotberg R.I. Failed States, Collapsed States, Weak States: Causes and Indicators // When States Fail: Causes and Consequences / Ed. by R.I. Rotberg. – Princeton: Princeton University Press, 2003. . – 25 p. – P. 6–7. 233 Rotberg R.I. Failed States in a World of Terror // Foreign Affairs. – 2002, July/August. – Vol. 81. – № 4. . 139 и сразу после возникающих конфликтов, а единственными структурами, обычно признанными «восполнить» этот недостаток, являются вооруженные полицейские силы234. Несостоятельное государство обладает определенными характеристиками, и эти характеристики разнятся в исследованиях различных авторов. Так, несостоятельное государство не имеет возможности осуществлять свою власть в пределах своей территории в полной мере; неспособно обеспечивать предоставление основных публичных услуг, ожидаемых гражданами в современных условиях, и хотя бы таких гарантий, как минимальный безопасности и экономической стабильности, обеспечивать функционирование уровень личной не в состоянии бюрократических и судебных учреждений; не в состоянии обеспечить благополучие населения. Кроме того, к таким характеристикам также относят устойчивую деградацию необходимой инфраструктуры; растущее гражданам беззаконие; такого государства гуманитарный кризис 235; критическое снижение уровня ВВП на душу населения; инфляция; коррупция; полное отсутствие осуществляющих публичное подотчетности управление; неспособность органов, взимать налоги; значительное неравенство различных социальных групп 236; снижение уровня и качества жизни населения; несоблюдение принципа независимости судебной системы государства 237; рост числа совершаемых насильственных преступлений; гражданские войны, характеризующиеся возрастающим уровнем насилия; нелегитимная приватизация 234 частным сектором сферы образования, Stigall D.E. Ungoverned spaces, transnational crime, and the prohibition on extraterritorial enforcement jurisdiction in international law // Notre Dame Journal of International & Comparative Law. – 2013. – Vol. III. – Issue I. – P. 1–50. – P. 39. . 235 Piazza J.A. Incubators of Terror: Do Failed and Failing States Promote Transnational Terrorism? // International Studies Quarterly. – 2008. – № 52. – P. 469–488. – P. 470. . 236 Top 5 reasons why «failed state» is a failed concept / The Aid Watch blog (project of New York University's Development Research Institute) // . 237 Rotberg R.I. Failed States in a World of Terror // Foreign Affairs. – 2002, July/August. – Vol. 81. – № 4. . 140 здравоохранения и иных социальных услуг; а также вытеснение национальной валюты238. Очевидно, что несостоятельным государство становится при сочетании нескольких таких характеристик, но не вследствие наличия только лишь одной. Впрочем, это во многом связанные между собой проблемы. В настоящее время индекс несостоятельных государств ведется Фондом мира (со штаб-квартирой в Вашингтоне) на основе некоторых показателей, к числу которых относятся: – давление на население, проистекающее из-за его высокой плотности (сюда отнесены высокая смертность, природные катастрофы, недостаток питьевой воды и пищи); – неспособность государства обеспечивать безопасность социальных групп, на которые оказывается давление и в отношении которых совершается насилие; – повышенный квалифицированного уровень и эмиграции образованного (в населения), частности, связанный с неадекватной государственной политикой; – падение уровня валового национального продукта; – принудительное перемещение населения, что может приводить, в том числе, к недостаточности предоставления публичных услуг; – возникновение на территории государства частных вооруженных отрядов и партизан; – высокий уровень бедности среди определенных этнических групп населения; – продолжающиеся нарушения прав человека; – возрастающий уровень коррупции; – фрагментация правящих элит; – интервенции на территорию государства извне239. 238 Call C. The Fallacy of the «Failed State» // Third World Quarterly. – 2008. – Vol. 29. – № 8. – P. 1491–1507. – P. 1495. . 239 The Indicators / The Fund for Peace // ; Call C. The Fallacy of the «Failed State» // Third World Quarterly. – 2008. – Vol. 29. – № 8. – P. 1491– 1507. – P. 1495. . 141 Вместе с тем, несмотря на обилие различных подходов к понятию несостоятельного государства и его характеристик, одним из самых серьезных недостатков концепции несостоятельного государства является отсутствие чѐткой согласованной универсальной дефиниции такого государства, а также его ясных и универсальных критериев240. Исследователи до сих пор не сошлись в мнениях о том, по каким именно критериям следует отличать несостоятельные государства от всех прочих на международном уровне241. Более того, ряд исследователей отмечает, что если формально подходить к применению некоторых указанных критериев к государствам с различными формами правления и политическими режимами, то некоторые из таких государств будут отнесены по таким критериям к несостоятельным государствам, хотя фактически они таковыми не являются242. Поэтому ключевым вопросом при отнесении того или иного государства (квазигосударства) к категории «несостоятельного государства» на основании конкретных критериев (наборов критериев) является степень, в которой оцениваемое государство подпадает под такие критерии, уровень, которого в оцениваемом государстве достигли процессы коллапса и разрушения. От несостоятельного государства следует отличать слабое государство, понимание сущности которого связано с другими условиями и факторами. Как пишет Эдвард Ньюман, в слабом государстве центральное правительство имеет недостаточно возможностей для осуществления контроля за публичным порядком на своей территории, не в состоянии постоянно контролировать свои границы, надежно поддерживать 240 Call C. The Fallacy of the «Failed State» // Third World Quarterly. – 2008. – Vol. 29. – № 8. – P. 1491–1507. – P. 1494. . 241 Piazza J.A. Incubators of Terror: Do Failed and Failing States Promote Transnational Terrorism? // International Studies Quarterly. – 2008. – № 52. – P. 469–488. – P. 470. . 242 Karadeli C. Failed State Concept and the Sub-Saharan African Experience // Journal of Arts and Sciences (Çankaya Üniversitesi Fen-Edebiyat Fakültesi). – 2009. – № 12. – S. 111–125. – S. 113. . 142 деятельность государственных учреждений и предоставление публичных услуг и является уязвимым к различным внутренним проблемам. Несостоятельное же государство в принципе не в состоянии обеспечивать деятельность публичных учреждений, а контроль над государственной территорией с его стороны практически отсутствует. В несостоятельном государстве, по мнению указанного автора, центральной публичной власти не существует де-факто243. Слабость государства может быть сопряжена с его определенными дисфункциями, но может быть изначально вызвана и другими причинами. 243 Newman E. Failed States and International Order: Constructing a Post-Westphalian World // Contemporary Security Policy. – 2009, December. – Vol. 30. – № 3. – P. 421–443. – P. 422. . 143 ГЛАВА 4. Особенности публичного управления в конкретных областях общественных отношений: некоторые примеры § 4.1. Особенности публичного управления и публичной политики в области здравоохранения Реформа российской системы здравоохранения, требование повышения эффективности использования имеющихся ресурсов и поиска новых, более совершенных моделей публичного (государственного, муниципального) управления в этой области актуализируют необходимость переосмысления фундаментальных правовых, этических и организационных оснований и приоритетных направлений публичного управления в области здравоохранения. Особенности предметно-объектной области публичного управления в сфере здравоохранения Публичное управление в области здравоохранения прямо или косвенно оказывает влияние на все аспекты повседневной жизни и деятельности населения. Поэтому фиксируемое в настоящее время повышение роли системы здравоохранения как важнейшего социального института требует системного подхода к осуществлению публичного управления в данной сфере, в частности, к разработке и реализации соответствующей государственной политики. Ключевыми особенностями предметно-объектной области публичного управления здравоохранением являются следующие: – сфера здравоохранения представляет собой особо социально чувствительную сферу социальной политики в силу того, что право на охрану здоровья и право на медицинскую помощь – это одни из фундаментальных естественных прав человека, не даруемых 144 государством, но подлежащих обязательному признанию государством, что, соответственно, влечет целый ряд императивных требований к публичной власти по надлежащей реализации публичного управления в сфере здравоохранения; при этом качество и полнота гарантий указанных прав составляет предмет интереса каждого гражданина; – необходимость публичного управления в рассматриваемой сфере определяется конституционным императивом социальности государства; – предметно-объектная область публичного управления в сфере здравоохранения характеризуется очень высокой финансовой ѐмкостью. Здравоохранение по объективным причинам (дороговизна системы, огромная корреспондирующих численность им элементов охватываемых субъектов административной и системы, принципиальная затратность этой системы в своей основе) является чрезвычайно дорогой (затратной) для любого государства сферой публичного управления и требует наличия очень большого количества ресурсов и программ, услуг, предоставляемых широким кругом медицинских специалистов и вспомогательного обслуживающего персонала, а также служащих органов публичного управления здравоохранением; – притом что вообще применительно к публичному управлению в любых сферах современным трендом развития условий его реализации и одновременно вызовом самой системе государственного управления является сочетание значительной ограниченности (и даже снижения) объективным бюджетных ростом муниципальные) возможностей спроса услуги со на публичных публичные стороны властей с (государственные, потребителей, особенно артикулированно это проявляется в области здравоохранения. Следствием вышеуказанной специфики выступают особенности публичного управления в рассматриваемой области, в их числе следующие: – центральная и активная роль государства в разработке, реализации и управлении эффективной системой здравоохранения 145 связана также с существованием и активным функционированием системы государственных медицинских организаций; – инновационная здравоохранения публичная является политика действительно в трудной области задачей, в основном из-за системных преобразований в эпоху глобальных перемен, когда зачастую игнорируются основные ценности, и такая деятельность государства нуждается в значительном количестве ресурсов, обременяя себя при этом дополнительными рисками244; – этой сфере свойственно широкое и сложноструктурное взаимодействие субъектов публичного управления с другими «игроками» в сфере здравоохранения, в числе которых: руководители и медицинский медицинское персонал медицинских сообщество, организаций, фармацевтические экспертное компании (производители и оптовики), частные поставщики медицинских услуг, производители медицинских товаров и медицинского оборудования, аптеки, страховые компании, медицинские и фармацевтические вузы, профессиональные общественные объединения объединения благотворительные по организации, медицинских защите работников, прав религиозные пациентов, организации, действующие в сфере содействия здравоохранению (хосписы, центры реабилитации наркозависимых), медицинские средства массовой информации и др. И государственных и здравоохранением с это помимо широкого муниципальных другими органами взаимодействия органов управления государственного и муниципального управления. 244 Health in the Americas. Vol. I. Regional. – Washington (D.C., USA): Pan American Health Organization, 2007. – 425 p. – P. 299. 146 Цели и приоритеты публичного управления и публичной политики в сфере здравоохранения Вмешательство публичных властей в сферу здравоохранения в виде постоянной реализации публичного управления и публичной политики в этой сфере может осуществляться по политическим, моральным, этическим или экономическим соображениям. При мнению этом Элисон государственная Ханн и система Стивена здравоохранения, Пекэма, «по сути по своей, ориентирована не на индивида, а на всѐ население в целом, на весь спектр слоев населения, социальных групп»245. Природа императива долженствования публичного управления в сфере здравоохранения определяется тем, что государство несет ответственность (перед своими же гражданами) за охрану и защиту, обеспечение и улучшение здоровья своего населения, исходя из публичных интересов и во имя общего блага, несет ответственность за надлежащее обеспечение гарантий и условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и на медицинскую помощь. Публичное управление и публичная политика в сфере здравоохранения должны реализоваться в публичных интересах – в интересах благополучия всего интересы закладываются в населения. основу Именно публичного публичные управления и публичной политики в означенной сфере, а именно такие интересы, как удовлетворение потребностей населения в получении доступной, безопасной и качественной медицинской помощи и необходимых медицинских услуг, снижение заболеваемости населения и рисков такой заболеваемости, снижение смертности от болезней для определенных возрастных категорий, обеспечение демографической безопасности 245 (посредством охраны репродуктивного здоровья, Hann A., Peckham S. Politics, Ethics and Evidence: Immunisation and Public Health Policy // Health policy and politics / Ed. by A. Hann. – Aldershot: Ashgate Publishing Limited, 2007. – 193 p. – P. 151–163. – P. 157. 147 снижения детской смертности и т.д.), защита населения от эпидемий и др. Публичное управление может ограничиваться только созданием и обеспечением реализации минимальных стандартов в сфере здравоохранения, но государство может понуждаться обстоятельствами и принятой им моделью и к более широкому самостоятельному участию в реализации гарантий охраны здоровья граждан, если рынку в этой сфере по каким-то причинам не удается быть эффективным, должным образом обеспечивать доступность, качество и безопасность медицинской помощи. В таком случае государство выступает основным поставщиком медицинской помощи и медицинских услуг. В принципе, любое государство сегодня выступает (в той или иной мере) поставщиком медицинской помощи и медицинских услуг наряду с частными поставщиками, но при этом выступает регулятором и, в определенном смысле, диспетчером предоставления таких услуг, а также реализует надзор и контроль их деятельности. Некоторые государства делают больше ставку на командно-контрольный подход, в то время как другие больше опираются на возможности рынка для того, чтобы посредством рыночных механизмов управлять балансом спроса и предложения медицинских услуг. Одним словом, модель зависит от конкретного государства и сложившихся в нем условий. В некоторых случаях, отмечают Элисон Ханн и Стивен Пекэм, например – в случае реализации государственных программ вакцинации, деятельность государства в области здравоохранения может осуществляться во вред благополучию отдельных лиц. Для того чтобы как можно сильнее минимизировать такие риски, необходимо обеспечивать баланс преимуществ такой деятельности государства и вреда, наносимого ею, баланс интересов отдельного индивида и всего населения в целом, баланс свободы индивида и его обязанности не нарушать права и свободы других лиц246. 246 Hann A., Peckham S. Politics, Ethics and Evidence: Immunisation and Public Health Policy // Health policy and politics / Ed. by A. Hann. – Aldershot: Ashgate Publishing Limited, 2007. – 193 p. – P. 151–163. – P. 156. 148 Среди интересов публичных властей, лежащих в основе публичного управления в сфере здравоохранения, существенное место занимают следующие группы интересов: 1) финансовые интересы. Это связано с тем, что ориентированность на улучшение здоровья населения позволяет государству в перспективе сокращать расходы государства на систему здравоохранения, которые оно несло бы (или же которые несла бы экономика) в том случае, если бы такие направления политики им не разрабатывались и не реализовались. В частности, речь идет о расходах на оплату больничных листов, расходах в связи с инвалидизацией и в связи с ранней смертностью среди населения, то есть с выбыванием работников, которые могли бы своим трудом ещѐ долгие годы обеспечивать вклад в экономику; 2) политические интересы. Это обусловлено тем, что эффективность государственной политики в сфере здравоохранения во многом определяет положительную оценку и поддержку населением действий властей не только в этой сфере, но и во всей социальной сфере, поскольку достижение и поддержание должного состояния общественного важнейшим политики здоровья (здоровья нации) фактором успеха социальной и государства, успеха конкретного правящего (правящей партии, демографической команды) политики, в социально-экономического в реализации является демографической режима социальной и достижении национальных целей развития. Напротив, непопулярные решения в рамках публичного управления и публичной политики в сфере здравоохранения легко могут привести к процессам в обществе, объективно угрожающим свержением правящего режима. Социальные потребности вообще весьма многомерны, вследствие чего неблагоприятные последствия ошибок или пороков публичного управления в сфере здравоохранения могут иметь нелинейный, мультипликативный эффект (интегральный результирующий эффект действия совокупности влияющих факторов, значительно превышающий просто сумму отдельных действий этих факторов). К примеру, недостатки публичного управления в сфере 149 здравоохранения, накладывающиеся на последствия негативного воздействия внешних факторов, могут приводить к увеличению социального неравенства и социальной изоляции. Следует разграничивать понятия публичного управления и публичной политики в сфере здравоохранения (как, впрочем, и в любой другой сфере) – это пересекающиеся и взаимосвязанные, но не совпадающие понятия. Согласно Гарольду Лассвеллу, понятие политики раскрывается через определение (описание) того, «кто и что выдает, когда и каким образом»247. Сказанное, по мнению Майкла Рейча, напрямую касается и оснований, состава и особенностей реализации государственной политики в сфере здравоохранения248. Государственная политика отражает рефлексии властей и реакцию государства на условия или обстоятельства, которые обусловливают или обусловят в будущем связанные со сферой здравоохранения потребности населения, социальные запросы в этой сфере. В рамках государственной политики отбираются, ранжируются и обеспечиваются важнейшие публичные интересы в сфере здравоохранения, устанавливается, кто и в каком объеме имеет право на получение медицинской помощи и медицинских услуг, каковы приоритетные области, в рамках которых налаживается (предусматривается налаживание) оказание обозначенных помощи и услуги в рамках определенного бюджетного обеспечения (в той или иной форме из бюджетов того или иного уровня). Существует множество различных подходов разных государств к тому, каким именно образом может и должна определяться и осуществляться государственная политика в сфере здравоохранения. 247 Lasswell H.D. Who Gets What, When, How. – New York: McGraw-Hill, 1936. Reich M.R. The politics of health sector reform in developing countries: Three cases of pharmaceutical policy // Berman P. (ed.). Health Sector Reform in Developing Countries: Making Health Development Sustainable. – Boston (MA, USA): Harvard University Press, 1995. 248 150 Модели публичной политики в сфере здравоохранения могут быть классифицированы по различным основаниям: – цели и приоритеты государственной политики в сфере здравоохранения; – степень задействования частных субъектов управления, частных инвесторов, частных поставщиков медицинской помощи и медицинских услуг; – объем стандартизируемых медицинских услуг, а также виды и элементы медицинской помощи, оказываемых для потребителя бесплатно. Но в любом государстве ключевыми вопросами государственной политики в сфере здравоохранения выступают вопросы: – перспективного развития системы здравоохранения; – инвестирования в систему оказания медицинской помощи; – повышения эффективности функционирования системы здравоохранения и еѐ отдельных сегментов; – повышения доступности, качества и безопасности медицинской помощи и медицинских услуг; – совершенствования системы профессиональной подготовки медицинских работников всех уровней и направлений; – организации проведения перспективных биомедицинских и фармакологических исследований. Немалое инвестирования значение в создание сегодня и приобретает обеспечение вопрос информационно- мониторинговых систем обеспечения здоровья населения и здоровья пациентов. Инструменты публичного управления и публичной политики в области здравоохранения Публичное здравоохранения управление реализуются и публичная посредством политика обширного в сфере спектра инструментариев, которые интегрально отвечают основной цели 151 такого управления обеспечению в условий сфере здравоохранения достижения и – поддержания созданию и необходимо высокого уровня здоровья населения, обеспечению его улучшения, а также условий для получения доступных, качественных и безопасных медицинской помощи и медицинских услуг. Государство стремится (и обязано стремиться, исходя из императивов социальности как основы конституционного строя) к улучшению здоровья населения, в частности, посредством увеличения объемов ресурсов, обеспечивающих предоставление медицинской помощи и медицинских услуг, в том числе посредством увеличения количества медицинских учреждений. Государство делает акцент на распределение и организацию представления медицинской помощи и медицинских услуг посредством оптимизации системы здравоохранения и целенаправленного строительства новых зданий, в которых можно располагать комплексные интегрированные медицинские учреждения249. Наиболее распространенным инструментом выступает финансирование государством (либо софинансирование или создание условий для привлечения инвестиций) функционирования медицинских организаций и штатных должностей в этих организациях, финансирование подготовки, переподготовки и повышения квалификации медицинских работников. Помимо мер чисто организационного характера и бюджетнофинансовых мер, связанных с налаживанием, поддержанием и обеспечением должного здравоохранения, с функционирования обеспечением предоставления системы гражданам доступных, качественных и безопасных медицинской помощи и медицинских услуг, обеспечением совершенствования системы здравоохранения, у государства есть в арсенале еще и другие инструменты – вспомогательные или дополнительные по отношению к вышеуказанным. 249 Aday L.A., Begley C.E., Lairson D.R., Balkrishnan R. Evaluating the Healthcare System: Effectiveness, Efficiency, and Equity. Third Edition. – Chicago: Health Administration Press, 2004. – 354 p. – P. 98. 152 Государство, которое стремится изменить поведение населения в ответ на предполагаемые риски для здоровья, имеет множество возможностей для этого. В частности, государство может применять и применяет нижеследующие меры: 1) профилактические эффективной защиты меры, от например, инфекционных обеспечение заболеваний, меры профилактики социально обусловленных заболеваний, проведение вакцинации населения; 2) стимулирующие меры, например, формирование у населения установок здорового образа жизни; стимулирование повышения физической активности населения; 3) ограничения и запреты, то есть ограничение и запрещение поведения, которое государством оценивается как рискованное, например, снижение заболеваемости, табакокурением; прямой вызванных снижение и косвенной употреблением прямой и смертности и наркотиков и косвенной смертности и заболеваемости, редуцирование масштабов проблем, вызванных злоупотреблением алкогольными напитками; запрет на вождение автомобиля без пристегнутых ремней безопасности, ограничение оборота неполезных и небезопасных для здоровья человека продуктов питания и т.д.; 4) охранительные меры, например, обеспечение безопасной для здоровья человека окружающей среды, экологической безопасности среды обитания человека; 5) меры стандартизации и технического регулирования, например, установление стандартов профессиональной аккредитации медицинского и обслуживающего персонала, стандартизация действий медицинских работников по определенным вопросам, стандартизация качества, эффективности и безопасности предоставления медицинской помощи и медицинских услуг; 6) меры например, информационно-пропагандистского влияние на изменение поведения посредством проведения информационных кампаний; характера, отдельных лиц 153 7) меры контроля и надзора, например, контроль за ценами на определенного рода лекарства, медицинские товары и оборудование, на медицинские услуги; контроль и надзор за реализацией должных мер охраны труда и др. Важным моментом в исследуемой теме является вопрос о взаимодействии государства и других субъектов в управлении системой здравоохранения и обеспечении еѐ функционирования. И это целый комплекс инструментов публичного управления в рассматриваемой сфере. Государство, хотя и является основным субъектом управления и субъектом отношений в сфере здравоохранения, очевидно, не является единственной заинтересованной стороной, поскольку публичное управление в области здравоохранения реализуется на стыке пересекающихся интересов и возможностей профессиональной медицинской сферы, гражданского общества, государства и всей совокупности потребителей медицинской помощи и медицинских услуг. Почти два десятка лет назад Аарон Катц и Джек Томпсон писали, что роль государственного управления в сфере здравоохранения в будущем будет зависеть от трех основных факторов. Во-первых, необходимость в новых инициативах государства при разработке и реализации государственной политики в сфере здравоохранения насколько ресурсы потребностям может рынка потребителей определяться медицинских и во услуг многом тем, удовлетворяют профессионалов. Во-вторых, способность удовлетворять эти потребности может зависеть от того, какие инструменты имеются у государства для того, чтобы смягчать последствия или предотвращать сбои рынка медицинских услуг. И, наконец, важным фактором являются готовность и способность государства использовать эти механизмы и инструменты250. 250 Katz A., Thompson J. The role of public policy in health care market // Health Affairs. – 1996. – Vol. 15. – № 2. – P. 77–91. – P. 90. 154 Их суждения не потеряли актуальности и сегодня, поскольку, по мнению ряда авторов, обеспечение повышения инвестирования в систему здравоохранения уже давно является стратегическим подходом государственной политики в области здравоохранения, направленной на улучшение здоровья населения, однако эффективность предоставляемой медицинской помощи в достижении этой цели в любом случае всѐ равно варьируется в зависимости от институциональных особенностей системы здравоохранения251, во многом завися от того, насколько активно государство привлекает в сферу здравоохранения других, помимо себя, «игроков». На публичное управление в сфере здравоохранения оказывает существенное влияние немало как внешних факторов (международные экономические условия и др.), так и внутренних факторов. К числу последних следует отнести давление лоббистских групп, внутренняя жесткая корпоративность профессионального медицинского сообщества, деятельность объединений по защите прав пациентов, деятельность СМИ, фармацевтических компаний и т.д. Актуальным является вопрос о соотношении участия публичного и частного секторов в организации функционирования публичного здравоохранения. Здравоохранение (как сфера реализации публичного управления) является комплексной сферой и находится в тесном взаимодействии с иными областями, поэтому замыкать публичную политику в данной сфере исключительно на ней самой являлось бы неверным. Хотя государственный бюджет может выступать в качестве основного источника финансирования системы здравоохранения, но в реальности все системы здравоохранения (государственная и муниципальные, и для всех стран – с различными демографическими характеристиками) функционируют в условиях очень существенных экономических трудностей, а потому вынуждены рассчитывать также и на негосударственные средства. Всѐ чаще учреждения государственной системы здравоохранения и частные 251 Aday L.A., Begley C.E., Lairson D.R., Balkrishnan R. Evaluating the Healthcare System: Effectiveness, Efficiency, and Equity. Third Edition. – Chicago: Health Administration Press, 2004. – 354 p. – P. 93. 155 медицинские учреждения сотрудничают вместе для того, чтобы разрешать проблемы, представляющие взаимный интерес. Как обоснованно указывает Энн Махон, «государство в любом случае играет центральную роль в разработке, управлении и регулировании сферы здравоохранения независимо от того, каким именно образом эта сфера финансируется. Система здравоохранения является политическим продуктом, возникающим из взаимодействий между заинтересованными сторонами» Соответственно, осуществление публичного комплекса 252 . управления в сфере здравоохранения в немалой степени является столь же политическим процессом, сколь организационной медицинской деятельностью. В немалой степени необходимость взаимодействия государственных «игроков» в сфере здравоохранения с иными «игроками» определяется тем, что сфера здравоохранения, как уже отмечалось выше, весьма затратна для публичных властей, а государственные ресурсы зачастую являются очень ограниченными и, соответственно, ряд проблем может находить решения вне пределов публичного сектора здравоохранения – в частных секторах здравоохранения. Высокая определяет финансовая объективную сложносочетанного бюджетных ѐмкость необходимость задействования источников, сферы систем здравоохранения диверсификации источников и финансирования: обязательного социального страхования и обязательного медицинского страхования, системы индивидуального медицинского страхования, частных источников финансирования (например, в рамках проектов государственночастного партнерства в сфере здравоохранения). Как пишут А. Хардин и Д. Монтагю, исторически сложилось так, что медицинские услуги предоставлялись частным сектором во многих государствах мира примерно до XVIII века. Государство впервые 252 Mahon A. The role of the state in healthcare // A Reader in Health Policy and Management / Ed. by A. Mahon, K. Walshe, N. Chambers. – Maidenhead: Open University Press, 2009. – 506 p. – P. 1–5. – P. 4. 156 начало вмешиваться в сферу здравоохранения, прежде всего – для организации профилактических мероприятий по эпидемическим заболеваниям. В конце XIX – начале XX вв. предоставление медицинской помощи заболеваний также благотворительными населению и лечение осуществлялось и в религиозными неинфекционных основном частными, организациями. Уровень вмешательства государства в сферу здравоохранения в виде еѐ финансирования повышался параллельно с возрастающей поддержкой государством сферы образования, и во второй половине XX века спонсируемые государством медицинские услуги рассматривались уже в качестве основных национальных социальных услуг. Однако даже в тех государствах, где доля финансируемых государством медицинских услуг является наибольшей (например, в государствах Западной Европы), оказание медицинских услуг чаще всего всѐ равно осуществляется в рамках частных практик253. Эйлин Моррисон отмечает наличие давнего конфликта между государственной системой здравоохранения и медицинской системой: когда государственная система здравоохранения начала развиваться, врачи выражали осуществлять опасения, свою что это деятельность. развитие В сфере помешает им предоставления медицинских услуг возникали опасения относительно того, что есть возможность потерять пациентов, оплачивающих такие услуги, из-за того, что они в дальнейшем будут обращаться за их получением к государственной системе здравоохранения. Эти две системы имеют различные основания и различные приоритетные направления, что также может в дальнейшем приводить к обострению состязательности. Государственная система здравоохранения стремится использовать свои ограниченные ресурсы для минимизации ущерба населению, и в рамках этих ресурсов она пытается широко распространять анализы, прививки, проверки и обследования с целью предотвращения возможных негативных последствий для здоровья населения. Частная 253 Harding A., Montagu D. The Private Sector in Health Care Provision, The Role of // International encyclopedia of public health / Ed. by H.K. Heggenhougen, S.R. Quah. 7 Volume Set. – St. Louis (MO, USA): Elsevier Inc, 2008. – Vol. 5 («P»). – P. 317–323. – P. 317. 157 медицина, напротив, стремится обеспечить максимальную выгоду для пациента посредством подбора индивидуального курса лечения для него. И разница в подходах может приводить как к конфликтам, так и, при должной организации, к осуществлению сотрудничества между этими двумя системами254. Однако расширению привлечения частного сектора имеются пределы, детерминированные конституционными гарантиями прав граждан на охрану здоровья и на получение медицинской помощи, а также корреспондирующими публичной власти, им социальными проистекающими из обязательствами социальных функций государства. Эти функции, соответственно, – следствие социальности государства как одной из основ конституционного строя. Привлечение частного сектора, действительно, может показаться экономически целесообразным для государства, вместе с тем, делегирование или даже вообще передача частному сектору большей части публичных функций в данной сфере может повлечь за собой множество проблем, обусловленных конфликтом: государство стремится создать условия для бесплатной (или условно бесплатной) медицины, но более всего – повысить уровень здоровья населения профилактическими методами, тогда как частный сектор более заинтересован в платном лечении уже существующих заболеваний. С другой стороны, определенные опасности влекут за собой и излишнее вмешательство государства в сферу здравоохранения, явно избыточная заурегулированность в этой сфере, произвольное вмешательство публичной власти в жизнь населения, когда людям посредством запрещающих или принуждающих методов навязчиво указывается, что делать, как жить и чем питаться. И здесь важно нахождение оптимума. 254 Morrison E.E. Ethics in Health Administration: A Practical Approach for Decision Makers. – London: Jones and Bartlett Publishers, 2006. – 354 p. – P. 138–139. 158 § 4.2. Особенности государственного управления в области противодействия экстремистской деятельности Инструменты государственного управления в области противодействия экстремистской деятельности Конституционно-правовые экстремистской деятельности основы противодействия включают следующие нормы Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 (с поправками от 30.12.2008): – часть 5 статьи 13: «Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни»; – часть 2 статьи 19: «Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности»; – часть 2 статьи 29: «Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства»; – часть 1 статьи 21: «Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления»; – часть 2 статьи 21: «Никто не должен подвергаться… унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию»; – части 1 и 2 статьи 13: «В Российской Федерации признается идеологическое многообразие. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». В соответствии со статьей 3 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» от 25.07.2002 № 114-ФЗ (с последующими изменениями), противодействие 159 экстремистской деятельности осуществляется по следующим основным направлениям: – принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности; – выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности. Процитированное выше характеризует две основные группы инструментов публичного управления в рассматриваемой области общественных отношений. Противодействие основываться на экстремистской следующих деятельности принципах (статья 2 должно указанного Федерального закона): 1) признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, а равно законных интересов организации; 2) законность; 3) гласность; 4) приоритет обеспечения безопасности Российской Федерации; 5) приоритет мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности; 6) сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, иными организациями, деятельности; гражданами в 7) неотвратимость противодействии наказания за экстремистской осуществление экстремистской деятельности. Исходя из смысла части 1 статьи 21, частей 1 и 2 статьи 19, частей 5, 1 и 2 статьи 13, части 2 статьи 19, части 2 статьи 29, части 3 статьи 55, статьи 14 Конституции Российской Федерации, а также преамбулы, статей 1, 2 и 3 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», предлагается следующее определение указанного выше понятия. Государственное управление в области противодействия экстремистской деятельности – осуществляемая в целях охраны и защиты достоинства личности, коллективного достоинства народов (и этнических групп), религиозных и иных социальных групп, достоинства всего многонационального народа Российской Федерации, недопущения религиозной, национальной, расовой и социальной ненависти и вражды, 160 унижения личного социальной, и коллективного достоинства расовой, национальной, языковой по признакам или религиозной принадлежности, охраны и защиты основ конституционного строя и общественной нравственности, обеспечения целостности, безопасности и обороны Российской Федерации государственно-властная деятельность, содержанием которой является правовое обеспечение и реализация государственных полномочий в указанной области общественных отношений, включая правовое регулирование, выработку и правовое закрепление, последовательностей и обеспечение комплексов и реализацию управленческих решений и установленных законом инструментов (мер, средств и механизмов) регулирующего различных и администрирующего сегментов предметной воздействия области в отношении регулирования, государственный надзор и контроль за соблюдением законности и осуществление правоохранительной деятельности в указанной области, включая: – выявление и последующее устранение (демпфирование и редуцирование) причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности и появлению мотивации к еѐ осуществлению); – обеспечение равенства всех перед законом и судом, равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; – принятие мер превенции экстремистской деятельности, включая воспитательные меры; – выявление и пресечение экстремистской деятельности; – содействие предотвращению, демпфированию и разрешению межрелигиозных и межнациональных конфликтов; – обеспечение гарантий выполнения конституционных требований о недопустимости установления какой-либо религии или идеологии в качестве государственной или обязательной. 161 Дополнительно Российской к Федерации административных Федеральным установленным и Кодексом Российской правонарушениях законом Уголовным мерам кодексом Федерации об ответственности, «О противодействии экстремистской деятельности», установлены правовых возможности задействования следующих инструментов противодействия экстремистской деятельности: – объявление руководителю общественного или религиозного объединения либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности достаточных и предварительно подтвержденных готовящихся противоправных экстремистской деятельности, действиях, и при при сведений содержащих отсутствии наличии о признаки оснований для привлечения к уголовной ответственности (статья 6); – вынесение общественному или религиозному объединению либо иной организации в случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в их деятельности, в том числе в деятельности хотя бы одного из их региональных или других структурных подразделений, признаков экстремизма, предупреждения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности. В случае, если предупреждение не было обжаловано в суд в установленном порядке или не признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок соответствующими общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением не устранены допущенные нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, либо если в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в их деятельности, в установленном настоящим Федеральным законом порядке соответствующие общественное или религиозное объединение либо иная организация общественного или подлежит религиозного ликвидации, объединения, юридическим лицом, подлежит запрету (статья 7); а деятельность не являющегося 162 – вынесение учредителю и (или) редакции (главному редактору) средства массовой информации в случае распространения через это средство массовой информации экстремистских материалов либо выявления фактов, свидетельствующих о наличии в его деятельности признаков экстремизма, распространения массовой предупреждения экстремистских информации и о материалов осуществления недопустимости через им средство экстремистской деятельности. В случае, если предупреждение не было обжаловано в суд в установленном порядке или не признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок не приняты меры по устранению допущенных нарушений, послуживших основанием для вынесения предупреждения, либо если повторно в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в деятельности средства массовой средства информации, массовой деятельность информации подлежит соответствующего прекращению в установленном настоящим Федеральным законом порядке (статья 8); – ликвидация общественного или религиозного объединения либо иной организации, запрещение деятельности соответствующего общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, по решению суда на основании заявления Генерального прокурора Российской Федерации или подчиненного ему соответствующего прокурора (статья 9); – ведéние, размещение в сети Интернет на сайтах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции в сфере регистрации общественных и религиозных объединений, иных организаций (ныне – Министерство юстиции Российской Федерации), и опубликование в официальных периодических изданиях, определѐнных Правительством Российской Федерации, Перечня общественных и религиозных объединений, иных организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или предусмотренным запрете Федеральным деятельности законом экстремистской деятельности» (статья 9); «О по основаниям, противодействии 163 – приостановление деятельности общественного или религиозного объединения – в случае осуществления общественным или религиозным объединением экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда. Приостановление деятельности политических партий осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О политических партиях» (статья 10); – ведéние, размещение в сети Интернет на сайте федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции в сфере регистрации общественных и религиозных объединений (ныне – Министерство юстиции Российской Федерации), и опубликование в официальных периодических изданиях, определѐнных Правительством Российской Федерации, Перечня общественных и религиозных объединений, деятельность которых приостановлена в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности (статья 10); – прекращение деятельности средства массовой информации в случае, предусмотренном частью 3 статьи 8 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», либо в случае осуществления средством массовой информации экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда, – по решению суда на основании заявления уполномоченного государственного органа, осуществившего регистрацию федерального данного органа телерадиовещания и средства массовой исполнительной средств информации, власти массовых в сфере коммуникаций, либо печати, либо 164 Генерального прокурора РФ или подчиненного ему соответствующего прокурора (статья 11); – приостановление номера периодического судом реализации издания либо соответствующих тиража аудио- или видеозаписи программы либо выпуска соответствующей теле-, радио- или видеопрограммы в порядке, предусмотренном для принятия мер по обеспечению иска (статья 11); – признание материалов федеральным экстремистскими судом материалами информационных и, одновременно, принятие решения об их конфискации (статья 13); – ведéние, размещение в сети Интернет на сайте федерального органа государственной регистрации (ныне – Министерство юстиции РФ) и опубликование в средствах массовой информации Федерального списка экстремистских материалов (статья 13); – меры и механизмы ответственности должностных лиц, государственных и муниципальных служащих за осуществление ими экстремистской деятельности (статья 14); – меры и механизмы ответственности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства за осуществление экстремистской деятельности (статья 15), в том числе признание автора печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных материалов использования (произведений), и предназначенных содержащих хотя бы один для из публичного признаков, предусмотренных статьей 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», лицом, осуществлявшим экстремистскую деятельность, и привлечение его к ответственности в установленном законодательством Российской Федерации порядке (статья 15); – возможность установления по решению суда в отношении лица, участвовавшего в осуществлении экстремистской деятельности, ограничения доступа к государственной и муниципальной службе, военной службе по контракту и службе в правоохранительных органах, а также к работе в образовательных организациях и занятию (статья 15); частной детективной и охранной деятельностью 165 – механизмы недопущения осуществления экстремистской деятельности при проведении массовых акций (статья 16); – механизмы запрета и пресечения деятельности общественных и религиозных объединений, иных некоммерческих организаций иностранных государств и их структурных подразделений, деятельность которых признана экстремистской в соответствии с международно-правовыми актами и федеральным законодательством Российской Федерации (статья 17). Наиболее весомыми и серьезными по своим последствиям инструментами публичного управления в области противодействия экстремистской деятельности являются нормы Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (с последующими изменениями): 1) основной блок статей: – статья 282 «Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства», устанавливающая уголовную ответственность за «действия, направленные на возбуждение ненависти либо вражды, а также на унижение достоинства человека либо группы лиц по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, а равно принадлежности к какой-либо социальной группе, совершенные публично или с использованием средств массовой информации» (часть 1 статьи 282), а также за «те же деяния, совершенные: а) с применением насилия или с угрозой его служебного применения; положения; б) лицом с использованием в) организованной группой» своего (часть 2 статьи 282). Именно по этой статье были осуждены в 2005 и в 2010 годах организаторы экстремистских выставок в Музее имени Сахарова в городе Москве255; – статья ответственность 213 за «Хулиганство», «хулиганство, устанавливающая то есть грубое уголовную нарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу, 255 Подробнее см.: Понкин И.В. Приговор по делу о выставке «Запретное искусство – 2006». Анализ правовых позиций обвинения и защиты // Журнал Московской Патриархии. – 2011. – № 1. – С. 67–71. 166 совершенное по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы» (пункт «б» части 1 статьи 213), а также за «то же деяние, совершенное группой организованной лиц группой по предварительному либо связанное с сговору или сопротивлением представителю власти либо иному лицу, исполняющему обязанности по охране общественного порядка или пресекающему нарушение общественного порядка» (часть 2 статьи 213). Именно по этой статье были осуждены в 2012 году три участницы группы «Pussy Riot» за экстремистскую акцию в Храме Христа Спасителя в г. Москве256; – статья 148 «Нарушение права на свободу совести и вероисповеданий», устанавливающая уголовную ответственность за «публичные действия, выражающие явное неуважение к обществу и совершенные в целях оскорбления религиозных чувств верующих» (часть 1 статьи 148), за такие «деяния, совершенные в местах, специально предназначенных для проведения богослужений, других религиозных обрядов «незаконное и церемоний» воспрепятствование (часть 2 статьи 148), деятельности за религиозных организаций или проведению богослужений, других религиозных обрядов и церемоний» (часть 3 статьи 148), а также за «деяния, предусмотренные частью третьей настоящей статьи, совершенные: а) лицом с использованием своего служебного положения; б) с применением насилия или с угрозой его применения» (часть 4 статьи 148); – статья 280 «Публичные экстремистской деятельности», ответственность за «публичные призывы к осуществлению устанавливающая призывы к уголовную осуществлению экстремистской деятельности» (часть 1 статьи 280), а также за «те же деяния, совершенные с использованием средств массовой информации» (часть 2 статьи 280); 256 Подробнее см.: Ponkine I.V., Abramènkova V.V., Troytsky V.J. Haine religieuse: l‟action “pank – Te Deum” du groupe “Pussy Riot” 21 Février 2012 dans les locaux de la Cathédrale du Christ-Sauveur de l‟Église Chrétienne Orthodoxe Russe // Stato, Chiese e pluralismo confessionale (Rivista telematica; ISSN 1971-8543). – 4 febbraio 2013. – № 4. 167 – статья 282.1 «Организация устанавливающая уголовную экстремистского ответственность сообщества», за «создание экстремистского сообщества, то есть организованной группы лиц для подготовки или направленности, совершения а равно преступлений руководство таким экстремистской экстремистским сообществом, его частью или входящими в такое сообщество структурными подразделениями, а также создание объединения организаторов, руководителей или иных представителей частей или структурных подразделений такого сообщества в целях разработки планов и (или) условий для совершения преступлений экстремистской направленности» (часть 1 статьи 282.1), а также за «участие в экстремистском сообществе» (часть 2 статьи 282.1) и за «деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, совершенные лицом с использованием своего служебного положения» (часть 3 статьи 282.1)257; – статья 282.2 «Организация организации», устанавливающая «организацию деятельности деятельности уголовную общественного экстремистской ответственность или за религиозного объединения либо иной организации, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности в связи с осуществлением экстремистской деятельности» (часть 1 статьи 282.2), а также за «участие в деятельности общественного или религиозного объединения либо иной организации, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности в 257 Примечания к статье 282.1 Уголовного кодекса РФ: «1. Лицо, добровольно прекратившее участие в деятельности общественного или религиозного объединения либо иной организации, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности в связи с осуществлением экстремистской деятельности, освобождается от уголовной ответственности, если в его действиях не содержится иного состава преступления. 2. Под преступлениями экстремистской направленности в настоящем Кодексе понимаются преступления, совершенные по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы, предусмотренные соответствующими статьями Особенной части настоящего Кодекса и пунктом "е" части первой статьи 63 настоящего Кодекса». 168 связи с осуществлением экстремистской деятельности» (часть 2 статьи 282.2)258; – статья 136 «Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина», устанавливающая уголовную ответственность за «дискриминацию, то есть нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам, совершенное лицом с использованием своего служебного положения» (часть 1 статьи 136), а также за «то же деяние, совершенное лицом с использованием своего служебного положения» (часть 2 статьи 136); – статья 205.2 «Публичные террористической деятельности терроризма», устанавливающая «публичные призывы деятельности или статьи 205.2), а использованием статьи 205.2) призывы к за средств уголовную оправдание «те же массовой осуществлению публичное оправдание ответственность осуществлению публичное также или к за террористической терроризма» деяния, (часть 1 совершенные информации» с (часть 2 259 ; – статья 239 «Создание некоммерческой организации, посягающей на личность и права граждан», устанавливающая уголовную ответственность за «создание религиозного или общественного объединения, деятельность которого сопряжена с насилием над гражданами или иным причинением вреда их здоровью, а равно руководство таким объединением» (часть 1 статьи 239), за «создание некоммерческой организации (включая некоммерческую 258 Примечание к статье 282.2 Уголовного кодекса РФ: «Лицо, добровольно прекратившее участие в деятельности общественного или религиозного объединения либо иной организации, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности в связи с осуществлением экстремистской деятельности, освобождается от уголовной ответственности, если в его действиях не содержится иного состава преступления». 259 Примечание к статье 205.2 Уголовного кодекса РФ: «В настоящей статье под публичным оправданием терроризма понимается публичное заявление о признании идеологии и практики терроризма правильными, нуждающимися в поддержке и подражании». 169 организацию, выполняющую функции иностранного агента) либо структурного подразделения иностранной некоммерческой неправительственной организации, деятельность которых сопряжена с побуждением граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей или к совершению иных противоправных деяний, а равно руководство такой организацией либо структурным подразделением» (часть 2 статьи 239), а также за «участие в деятельности некоммерческой организации, указанной в частях первой и второй настоящей статьи, а равно пропаганда деяний, предусмотренных частями первой и второй настоящей статьи» (часть 3 статьи 239); 2) в ряде случаев экстремистские действия могут быть сопряжены с деяниями, подпадающими под нижеследующие статьи Уголовного кодекса Российской Федерации: статья 208 «Организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем»; статья 210 «Организация преступного сообщества (преступной организации) или участие в нѐм (ней)»; статья 354 «Публичные призывы к развязыванию агрессивной войны», устанавливающая уголовную ответственность за «публичные призывы к развязыванию агрессивной статья 212 «Массовые войны»; беспорядки»; статья 357 «Геноцид»; статья 214 «Вандализм»; статья 243 «Уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия, природных комплексов, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей»; статья 244 «Надругательство над телами умерших и местами их захоронения»; статья 329 «Надругательство над Государственным гербом Российской Федерации или Государственным флагом Российской Федерации», ряд других статей Уголовного кодекса Российской Федерации. 170 Следует также выделить ряд инструментов административной ответственности, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с последующими изменениями): – статья 20.29 «Производство и распространение экстремистских материалов», устанавливающая административную ответственность за «массовое распространение экстремистских материалов, включенных в опубликованный федеральный список экстремистских материалов, а равно их производство либо хранение в целях массового распространения»; – часть 2 статьи 5.26 «Нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях», устанавливающая административную ответственность за «умышленное публичное осквернение религиозной или богослужебной литературы, предметов религиозного почитания, знаков или эмблем мировоззренческой символики и атрибутики либо их порчу или уничтожение»; – часть 2 статьи 13.15 «Злоупотребление свободой массовой информации», устанавливающая административную ответственность за «распространение информации об общественном объединении или иной организации, включенных в опубликованный перечень общественных и религиозных объединений, иных организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 114ФЗ “О противодействии экстремистской деятельности”, без указания на то, что соответствующее общественное объединение или иная организация ликвидированы или их деятельность запрещена»; – статья 20.3 «Пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики», устанавливающая административную ответственность за «пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения, либо публичное демонстрирование 171 атрибутики или символики экстремистских организаций» (часть 1 статьи 20.3), а также за «изготовление, сбыт или приобретение в целях сбыта нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения, направленные на их пропаганду» (часть 2 статьи 20.3); – статья 20.28 «Организация деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности», устанавливающая административную ответственность за «организацию деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого действует имеющее законную силу решение о приостановлении его деятельности, а также участие в такой деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи». Представляют также интерес нормы некоторых других федеральных законов, так же закрепляющие основы вмешательства государства с экстремистской целью профилактики, деятельности, выявления и предоставляющие пресечения для этого соответствующие инструменты. Так, пункт 16 части 1 статьи 12 «Обязанности полиции» Федерального закона «О полиции» от 07.02.2011 № 3-ФЗ (с последующими изменениями) возлагает на полицию обязанность «принимать в направленные экстремистской соответствии на с федеральным предупреждение, деятельности законом выявление и общественных меры, пресечение объединений, религиозных и иных организаций, граждан». Федеральный закон «О политических партиях» от 11.07.2001 № 95-ФЗ (с последующими изменениями) закрепляет целый ряд оснований и инструментов государственного управления в сфере противодействия экстремистской деятельности, а именно: – статья 9 «Ограничения на создание и деятельность политических партий»: «1. Запрещаются создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности. 2. Включение в уставы и 172 программы политических партий положений о защите идей социальной справедливости, равно как и деятельность политических партий, направленная на защиту социальной справедливости, не может рассматриваться как разжигание социальной розни»; – пункт 8 статьи 41: «Политическая партия может быть также ликвидирована в порядке Федеральным законом и "О по основаниям, предусмотренным противодействии экстремистской деятельности"»; – пункт 5 статьи 6: «Запрещается использовать наименование политической партии, оскорбляющее расовые, национальные или религиозные чувства»; – пункт 3 статьи 7: «Запрещается использовать символику, оскорбляющую или порочащую Государственный флаг Российской Федерации, Государственный герб Российской Федерации, Государственный гимн Российской Федерации, флаги, гербы, гимны субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, иностранных государств, религиозные символы, а также символы, оскорбляющие расовые, национальные или религиозные чувства». Определенные механизмы закреплены также в Федеральном законе «Об увековечении Победы советского народа в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов» от 19.05.1995 № 80-ФЗ (с последующими изменениями), Федеральном «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 законе № 82-ФЗ (с последующими изменениями), Федеральном законе «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26.09.1997 № 125-ФЗ (с последующими изменениями), Законе Российской Федерации «О средствах массовой (с последующими «О безопасности» информации» изменениями), от 27.12.1991 Федеральном от 28.12.2010 № 390-ФЗ, Федеральном № 2124-I законе законе «О федеральной службе безопасности» от 03.04.1995 № 40-ФЗ (с последующими изменениями), Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12.08.1995 № 144-ФЗ (с последующими изменениями); Федеральном законе 173 «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-I (с последующими изменениями), ряде других актов. Указанные акты образуют систему законодательства Российской Федерации о противодействии И законодательство Российской экстремистской Федерации в деятельности. целом обладает достаточно полным набором инструментариев для эффективного противодействия экстремистской деятельности. Зарубежный опыт уголовно-правовой охраны религиозных чувств верующих и их достоинства личности в связи с исповеданием ими религии Одним из сегментов общего проблемного поля экстремистской деятельности является унижение человеческого достоинства граждан по признаку отношения к религии или национальности, оскорбление их религиозных или национальных чувств. В последние годы фиксируется тенденция к увеличению в России и в других государствах мира количества фактов возбуждения религиозной вражды, унижения человеческого достоинства граждан по признаку отношения к религии. С точки зрения права и государства, объектом преступного посягательства богохульников и кощунников является отнюдь не Бог (как иногда пытаются представить защитники экстремистов, апеллируя к тому, что это теологический вопрос, не подлежащий судебному разбирательству), объектом преступного посягательства здесь выступают права, свободы и законные интересы верующих, их человеческое достоинство и религиозные чувства, а также связанные с необходимостью охраны и защиты достоинства личности верующих публичные интересы общества и государства. Защита религиозных чувств верующих и их достоинства личности в связи с исповеданием ими религии является одной из сложнейших современных юридических проблем, в том числе, сложнейших из-за крайней сложности оптимально соотнести религиозные свободы со свободой самовыражения и свободой слова. 174 Федеральным законом от 29.06.2013 № 136-ФЗ были внесены существенные изменения в статью 148 (старое название – «Воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и вероисповеданий»; новое название – «Нарушение права на свободу совести и вероисповеданий») Уголовного кодекса Российской Федерации, вступившие в силу с 1 июля 2013 года. Однако обсуждение в апреле-июне 2013 года законопроекта о защите религиозных чувств верующих (о внесении изменений в статью 148 Уголовного кодекса Российской Федерации) на этапе законопроектной работы и после его принятия в либеральной прессе было сопряжено с голословными крайне негативными оценками этой нормы как будто бы антидемократичной и будто бы посягающей на свободу слова и свободу самовыражения. Таким же обвинениям в контексте очередных экстремистских акций систематически подвергаются в либеральной прессе и указанные выше статьи 213 и 282 Уголовного кодекса Российской Федерации. В свете этого возникает необходимость обратиться к исследованию вопроса о том, как уголовное законодательство других демократических государств мира защищает религиозные чувства и достоинство личности верующих. Такой анализ представляет интерес и в части сопоставления тяжести санкций за такого рода действия, и в части сопоставления описаний конкретного содержания криминализуемых действий. Законодательство многих демократических государств мира содержит самые разнообразные примеры уголовно-правовых гарантий защиты религиозных чувств верующих. Приведем некоторые примеры из законов 16 государств (Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Германия, Дания, Испания, Италия, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Финляндия, Швейцария, Швеция, Япония). 175 Часть 1 статьи 469АА «Изъятие и уничтожение документов, содержащих клевету» Уголовного закона штата Виктория (Австралия) № 6231 от 1958 года: «В случае осуждения лица за а) публикацию богохульного пасквиля; или b) публикацию мятежного пасквиля Суд, которым была постановлена такая мера, вправе постановить об изъятии и уничтожении каких-либо документов, в отношении которых доказано, что они существуют и содержат указанную клевету или были написаны, напечатаны или опубликованы в нарушение указанной статьи.»260 Статья 56 «Воспрепятствование священнослужителем своих осуществлению служебных обязанностей» Уголовного закона штата Новый Южный Уэльс (Австралия) № 40 от 1900 года: «Лицо, посредством угроз или применения силы воспрепятствующее или пытающееся священнослужителем осуществление религиозного воспрепятствовать или подобной поклонения иным лицом, деятельности, или осуществлению уполномоченным богослужения исполнения его в на месте обязанности по законному погребению умершего в месте погребения, или осуществляющее нападение или какое-либо насилие в отношении священнослужителя, который выполняет или, по мнению преступника, намеревается выполнять какие-либо из указанных выше обязанностей, или намеревающееся совершить указанные деяния, подлежит наказанию в виде лишения свободы сроком на 2 года.»261 260 Crimes Act 1958 // . Здесь и далее перевод д.ю.н., проф. И.В. Понкина. 261 Crimes Act № 40 of 1900 // . 176 Статья 574 «Уголовное преследование за богохульство» Уголовного закона штата Новый Южный Уэльс (Австралия) № 40 от 1900 года: «Никто не должен быть привлечен к уголовной ответственности в отношении какого-либо обнародования в устной форме или иным способом слов или материала, расцениваемых как богохульственные, если таковые являются аргументированными или мотивированными, и такое обнародование осуществляется не с целью насмешки или оскорбления, а также не с целью нарушения общественных приличий, и не для того, чтобы каким-либо образом стремиться к нарушению мира.»262 Часть 1 статьи 119 «Богохульство» Уголовного кодекса штата Тасмания (Австралия) № 69 от 1924 года: «Любое лицо, посредством устного высказывания или в письменной форме умышленно распространяющее кощунственную клевету, является виновным в совершении преступления.»263 Статья 120 «Вмешательство в служебные обязанности священнослужителя» Уголовного кодекса штата Тасмания (Австралия) № 69 от 1924 года: «Лицо, которое а) посредством угроз или применения силы мешает или воспрепятствует законному осуществлению своих служебных обязанностей священнослужителям в месте религиозного поклонения или осуществления им своих обязанностей по законному захоронению умершего на кладбище или в ином месте погребения; или b) во исполнение каких-либо процедур гражданского процесса или под предлогом какого-либо гражданского процесса арестовывает священника, намеревается который выполняет выполнять или, какие-либо по из мнению преступника, указанных выше обязанностей, или, по мнению преступника, идет выполнять их или возвращается после их выполнения, 262 Crimes Act № 40 of 1900 // . 263 Criminal Code Act 1924 // . 177 является виновным в совершении преступления.»264 Статья 121 «Воспрепятствование религиозной церемонии» Уголовного кодекса штата Тасмания (Австралия) № 69 от 1924 года: «Лицо, которое намеренно и без законного основания или оправдания воспрепятствует проведению или срывает какое-либо собрание, на законных основаниях организованное для религиозного поклонения, или иным образом беспокоит, досаждает или злоупотребляет правом в отношении проповедника, учителя или лица, законно исполняющего свои служебные обязанности на таком собрании, является виновным в совершении преступления.»265 § 188 «Порочение религиозных учений» Уголовного кодекса Австрии: «Лицо, публично порочащее личность или предмет, являющиеся объектом религиозного почитания действующей на территории государства церкви или религиозной общины, либо вероучение, допустимые в соответствии с законом религиозные обычаи или религиозные действия такой церкви или религиозной общины или подвергающее их насмешкам таким образом, который может повлечь за собой обоснованное общественное возмущение, подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок до 6 месяцев или штрафа в размере до 360 дневных ставок.»266 § 189 «Воспрепятствование отправлению религиозных обрядов» Уголовного кодекса Австрии: «1. Лицо, посредством совершения насилия или угрозы совершения насилия воспрепятствующее или прерывающее законное проведение богослужения или проведение отдельных религиозных обрядов в действующей на территории государства церкви или религиозной общине, подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок до двух лет. 264 Criminal Code Act 1924 // . Criminal Code Act 1924 // . 266 . 265 178 2. Лицо, совершающее 1) в допустимом в соответствии с законом месте, предназначенном для проведения религиозных обрядов действующей на территории государства церкви или религиозной общины, 2) во время проведения допустимого в соответствии с законом богослужения или отдельного религиозного обряда действующей на территории государства церковью или религиозной общиной, 3) в отношении непосредственно связанного с допустимым в соответствии с законом богослужением, проводимым в действующей на территории государства церкви или религиозной общине, кощунственные действия таким образом, который может повлечь за собой обоснованное общественное возмущение, подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок до 6 месяцев или штрафа в размере до 360 дневных ставок.»267 Статья 142 Уголовного кодекса Бельгии: «Каждый, кто посредством насилия или угроз станет принуждать лицо или нескольких лиц либо воспрепятствовать одному или нескольким лицам отправлять религиозный культ, принимать участие в отправлении религиозного культа, отмечать определенные религиозные праздники… подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок от 8 дней до 2 месяцев и штрафа в размере от 26 евро до 200 евро. Если находящемуся преступление в уязвимом было совершено положении из-за в ущерб своего лицу, возраста, состояния беременности, болезни, инвалидности, физического или психического недостатка, которое было очевидным или заведомо ясным для лица, его совершившего, то такое лицо подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок от 15 дней до 6 месяцев и штрафа в размере от 26 евро до 500 евро.»268 267 . Code Penal // . 268 179 Статья 143 Уголовного кодекса Бельгии: «Лица, посредством вызова волнений или беспорядков воспрепятствующие, задерживающие или срывающие отправление религиозного культа, осуществляемое в месте, предназначенном или по обыкновению служащем для отправления культа или публичного проведения религиозных обрядов, подлежат наказанию в виде лишения свободы на срок от 8 дней до 3 месяцев и штрафа в размере от 26 евро до 500 евро.»269 Статья 144 Уголовного кодекса Бельгии: «Лицо, посредством действий, слов, жестов или угроз оскорбляющее предметы культа в местах, предназначенных или по обыкновению служащих для отправления культа, или во время публичного проведения религиозных церемоний, подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок от 15 дней до 6 месяцев и штрафа в размере от 26 евро до 500 евро.»270 Статья 145 Уголовного кодекса Бельгии: «Подлежит такому же наказанию лицо, посредством действий, слов, жестов или угроз оскорбляющее служителя культа при осуществлении религиозных действий. Лицо, нанесшее удар служителю культа, подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок от 2 месяцев до 2 лет и штрафом в размере от 50 до 500 евро.»271 Статья 146 Уголовного кодекса Бельгии: «Если побои повлекли кровотечение, причинение ранения или заболевание, то нанесшее их лицо подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок от 6 месяцев до 5 лет и штрафа в размере от 100 до 1000 евро.»272 269 Code Penal // . Code Penal // . 271 Code Penal // . 272 Code Penal // . 270 180 Статья 208 Уголовного кодекса Бразилии: «Публичное совершение в оскорбительных целях воспрепятствования или срыва проведения религиозной церемонии или религиозной культовой практики, а равно порочения акта религиозного поклонения или объекта религиозного поклонения – наказывается лишением свободы на срок от 1 месяца до 1 года или штрафом.»273 § 166 «Оскорбление вероисповедания, религиозных общин и объединений, основанных на мировоззренческих взглядах» Уголовного кодекса Германии: «1. Лицо, публично или посредством распространения письменных материалов (п. 3 § 11) оскорбляющее религиозные … убеждения других лиц таким образом, который может повлечь за собой нарушение общественного порядка, подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок до 3 лет или штрафа. 2. Такому же наказанию подлежит лицо, публично или посредством распространения письменных материалов (п. 3 § 11) оскорбляющее действующую на территории государства церковь или иную религиозную общину… их обычаи и организационную структуру таким образом, который общественного порядка.» может повлечь за собой нарушение 274 § 167 «Воспрепятствование проведению религиозных обрядов» Уголовного кодекса Германии: «1. Лицо, 1) умышленно в грубой форме воспрепятствующее проведению богослужения или религиозного обряда в действующей на территории государства церкви или религиозной общине, 2) оскорбляющее совершением хулиганских действий место, предназначенное для проведения богослужений такой религиозной общины, – подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок до 3 лет или штрафа. 273 274 Código penal // . . 181 2. К богослужению приравнивается торжественное мероприятие, проводимое действующим на территории государства объединением, основанным на мировоззренческих взглядах.» 275 § 140 Уголовного кодекса Дании: «Лицо, публично подвергающее насмешкам или оскорбляющее вероучение или богослужение законно действующего на территории государства религиозного объединения, подлежит наказанию в виде штрафа или лишения свободы на срок до 4 месяцев.»276 § 266 b Уголовного кодекса Дании: «1. Лицо, публично или с намерением широкого распространения делающее заявление или сообщение, посредством которого выражает угрозу, оскорбляет или унижает группу лиц на основании их … вероисповедания …, подлежит наказанию в виде штрафа или лишения свободы на срок до двух лет. 2. При действий вынесении лица приговора рассматривается в пропагандистский качестве характер отягчающего вину обстоятельства.»277 Статья 510 Уголовного кодекса Испании: «1. Лицо, подстрекающее к дискриминации, ненависти или насилию в отношении групп и объединений по признаку … отношения к религии… подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок от 1 года до 3 лет и штрафа в размере от 6 до 12 размеров месячной заработной платы. 2. Такому же наказанию подлежит лицо, распространяющее ложную или пренебрежительную оскорбительную информацию о группах или объединениях в связи с их … религией.»278 Часть 1 статьи 522 Уголовного кодекса Испании: «Подлежит наказанию в виде штрафа в размере от 4 до 10 размеров месячной заработной платы лицо, которое посредством насильственных действий, высказывания угроз или иным незаконным принуждением 275 воспрепятствует члену или членам религиозной . . 277 . 278 . 276 182 конфессии проводить обряды, связанные с религией, которую они исповедуют, или присутствовать во время их проведения.» 279 Статья 523 Уголовного кодекса Испании: «Лицо, посредством насильственных действий, высказывания угроз, совершением беспорядков или совершением действий воспрепятствующее или прерывающее акты, торжества, церемонии или манифестации религиозных конфессий, зарегистрированных в государственном реестре Министерства юстиции и внутренних дел, подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок от 6 месяцев до 6 лет, если преступление было совершено в месте, предназначенном для религиозных практик, и наказанию в виде штрафа в размере от 4 до 10 размеров месячной заработной платы, если преступление было совершено в другом месте.»280 Статья 524 Уголовного кодекса Испании: «Лицо, совершающее в церкви, в месте, предназначенном для религиозных практик и церемоний, действия, направленные на оскорбление охраняемых законом религиозных чувств, подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок от 6 месяцев до 1 года или штрафа в размере от 12 до 24 месячных заработных плат.» 281 Часть 1 статьи 525 Уголовного кодекса Испании: «Подлежит наказанию в виде штрафа в размере от 8 до 12 размеров месячной заработной платы лицо, публично в устной или письменной форме или посредством какого-либо документа в целях оскорбления чувств членов религиозной конфессии высмеивающее их догмы, верования, обряды или церемонии, либо оскорбляющее лиц, которые их исповедуют или практикуют.» 279 . . 281 . 282 . 280 публично 282 183 Статья 402 «Оскорбление государственной религии» Уголовного кодекса Италии: «Лицо, публично оскорбляющее государственную религию, подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок до 1 года.» 283 Статья 403 «Оскорбление религиозной конфессии посредством порочения лиц» Уголовного кодекса Италии: «Лицо, посредством публично порочения оскорбляющее лиц, их религиозные исповедующих, конфессии наказывается штрафом в размере от 1000 до 5000 евро. Наказанию в виде штрафа в размере от 2000 до 6000 евро подлежит лицо, оскорбляющее конфессию посредством порочения священнослужителя.»284 Статья 404 «Оскорбление посредством осквернения религиозной или повреждения конфессии предметов» Уголовного кодекса Италии: «Лицо, которое в месте религиозного поклонения или в публичном месте или в месте, открытом для общественности, оскорбляет религиозную конфессию, оскорбительно оскверняет предметы религиозного поклонения или священные для конфессии или явно связанные с религиозным поклонением или почитанием, совершая такое деяние в связи с проведением религиозной службы священнослужителем в специальном месте религиозного назначения, наказывается штрафом в размере от 1000 до 5000 евро. Лицо, публично и преднамеренно разрушающее, портящее, ухудшающее так, что делает его непригодным для использования, или пачкающее предметы религиозного поклонения или почитания или явно связанные с религиозным поклонением наказывается лишением свободы на срок до 2 лет.» 283 или почитанием, 285 . 284 . 285 . 184 Статья 405 «Воспрепятствование проведению религиозного обряда религиозной конфессии» Уголовного кодекса Италии: «Лицо, функций, конфессии воспрепятствующее церемонии или осуществлению религиозной священнослужителем или в религиозных практики религиозной месте религиозного поклонения или в публичном месте или в месте, открытом для общественности, либо срывающее таковые, наказывается лишением свободы на срок до 2 лет. Лицо, совершающее указанные действия посредством насилия или угроз, наказывается лишением свободы на срок от 1 до 3 лет.» 286 Статья 724 «Богохульство и оскорбительное отношение к умершим» Уголовного кодекса Италии: «Любой, кто публично осуществит богохульство с использованием инвективных или матерных слов… против Бога… наказывается штрафом в размере от € 51 до € 309.»287 Статья 137с Уголовного кодекса Нидерландов: 1. Лицо, публично в устной или письменной форме либо с использованием изображения умышленно оскорбляющее группу лиц по признаку отношения к религии или убеждений… подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок не более 1 года или штрафа третьей категории. 2. Если указанное деяние совершено лицом при исполнении своих служебных полномочий или двумя и более лицами, срок наказания в виде лишения свободы составляет не более 2 лет, либо такие действия наказываются штрафом четвертой категории.» 288 286 . 287 Считается административным правонарушением. . 288 . 185 Статья 137d Уголовного кодекса Нидерландов: «1. Лицо, публично в устной или письменной форме либо с использованием изображения подстрекающее к ненависти или дискриминации лиц или насилию в отношении лиц и их имущества по признаку… отношения этих лиц к религии или их убеждений… подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок не более 1 года или штрафа третьей категории. 2. Если указанное преступление совершено лицом при исполнении своих служебных полномочий или двумя и более лицами, срок наказания в виде лишения свободы составляет не более 2 лет, либо такие действия наказываются штрафом четвертой категории.» 289 Статья 145 Уголовного кодекса Нидерландов: «Лицо, посредством совершения насилия или угрозы совершения насилия воспрепятствующее законному проведению собрания граждан, которое имеет своей целью исповедание религии или реализацию убеждений, либо воспрепятствующее законному проведению религиозной церемонии… подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок не более 1 года или штрафа третьей категории.»290 Статья 146 Уголовного кодекса Нидерландов: «Лицо, посредством создания беспорядков или шума умышленно воспрепятствующее законному проведению собрания граждан, которое имеет своей целью исповедание религии или реализацию убеждений, либо воспрепятствующее законному проведению религиозной церемонии… подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок не более 2 месяцев или штрафа второй категории.»291 289 . . 291 . 290 186 Статья 147 Уголовного кодекса Нидерландов: «Наказанию в виде лишения свободы на срок, не превышающий 3 месяцев, или штрафа второй категории подлежит: 1) лицо, публично в устной или письменной форме либо с использованием изображения совершающее презрительные кощунственные действия в отношении религиозных чувств верующих в унизительной форме; 2) лицо, выражающее оскорбительное отношение к священнослужителю во время законного исполнения им своих служебных обязанностей; 3) лицо, выражающее оскорбительное отношение к предметам, используемым при проведении религиозных обрядов во время их законного проведения.»292 Статья 147а Уголовного кодекса Нидерландов: «1. Лицо, распространяющее или публично экспонирующее для обозрения неограниченным числом лиц текстовый материал или изображение, презрительно кощунственные по своему содержанию и оскорбляющие религиозные чувства верующих, а равно лицо, обладающее таким текстовыми материалом или изображением с целью его распространения или публичного экспонирования, если оно знает или имеет существенные основания предполагать, что такой текстовый материал или изображение обладает указанным содержанием, подлежит наказанию в виде тюремного заключения на срок не более 2 месяцев или штрафа второй категории. 2. Наказание, предусмотренное частью 1 настоящей статьи, применяется основания к лицу, которое предполагать, изображение обладает что знает или такой текстовый указанным имеет содержанием, существенные материал и или публично пересказывает содержание указанного материала. 3. Если лицо совершает любое из деяний, предусмотренных настоящей статьей, при исполнении своих служебных полномочий, а на момент совершения преступления прошло менее двух лет с 292 . 187 момента погашения его судимости за совершение ранее какого-либо из указанных деяний, это лицо может быть лишено права заниматься данной профессиональной деятельностью.»293 § 138 Общегражданского уголовного кодекса Норвегии: «Любое лицо, незаконно воспрепятствующее… проведению общественного религиозного собрания, религиозного обряда … или оказывающее помощь в этом или к этому подстрекающее, либо или срывающее таковое, подлежит наказанию в виде штрафа или лишения свободы на срок не более 6 месяцев.»294 § 142 Общегражданского уголовного кодекса Норвегии: «Лицо, посредством слов или действий публично оскорбляющее или оскорбительным или клеветническим образом демонстрирующее грубое неуважение к какому-либо вероисповеданию, законно существующему в Королевстве, или к учениям или религиозным практикам какой-либо религиозной общины, действующим на законных основаниях, подлежит наказанию в виде штрафа или содержания под стражей или лишения свободы на срок, не более 6 месяцев. Судебное преследование должно осуществляться только тогда, когда этого требуют интересы общества.»295 § 1 статьи 195 Уголовного кодекса Республики Польша: «Лицо, осуществлению умышленно воспрепятствующее публичному религиозных действий или церковью иным религиозным объединением, имеющим статус юридического лица, подлежит наказанию в виде штрафа, ограничения свободы или лишения свободы на срок до 2 лет.»296 293 . Almindelig borgerlig Straffelov (Straffeloven) // ; General Civil Penal Code // . 295 Almindelig borgerlig Straffelov (Straffeloven) // ; General Civil Penal Code // . 296 . 294 188 Статья 196 Уголовного кодекса Республики Польша: «Лицо, посредством оскорбляющее публичного религиозные оскорбления чувства других объекта лиц религиозного поклонения или места для публичного осуществления религиозных обрядов, подлежит наказанию в виде штрафа, ограничения свободы или лишения свободы на срок до 2 лет.»297 Статья 251 «Надругательство по мотиву религиозных убеждений» Уголовного кодекса Португалии: «1. Лицо, публично оскорбляющее или подвергающее насмешкам других лиц из-за их веры или религиозной принадлежности влекущим общественное возмущение способом, наказывается лишением свободы на срок до 1 года или штрафом в размере до 120 дневных заработных плат. 2. Такому же наказанию подлежит лицо, осквернившее место или объект религиозного поклонения или религиозного почитания посредством соответствующего нарушения общественного спокойствия.»298 Статья 252 «Воспрепятствование или срыв акта религиозного поклонения» Уголовного кодекса Португалии: «Лицо, a) с применением насилия или угрозы причинить существенный вред воспрепятствующее или срывающее законное отправление религиозного культа либо b) публично порочащее акт поклонения религии или издевающееся над ним, наказывается лишением свободы на срок до 1 года или штрафом в размере до 120 дневных заработных плат.»299 297 . 298 Código penal // . 299 Código penal // . 189 § 10 «Нарушение неприкосновенности религии» главы 17 «Преступления против общественного порядка» Уголовного кодекса Финляндии: Лицо, которое 1) публично богохульствует или с целью оскорбления публично порочит или дискредитирует то, что признается священным церковью или религиозной общиной, как это указано в Законе «О свободе вероисповедания», или 2) посредством шума, действуя угрожающе или иным образом, нарушает проведение богослужения, церковного обряда, иных подобных религиозных церемоний или похорон, подлежит за нарушение неприкосновенности религии наказанию в виде штрафа или лишения свободы на срок не более 6 месяцев.»300 § 11 «Воспрепятствование «Преступления против богослужению» общественного порядка» главы 17 Уголовного кодекса Финляндии: «Лицо, которое применяет насилие или угрожает насилием таким образом, чтобы предотвратить проведение богослужения, церковных процедур или иных подобных религиозных процедур, организуемых церковью или религиозной общиной, как это указано в Законе «О неприкосновенности религии», подлежит за воспрепятствование богослужению наказанию в виде штрафа или лишения свободы на срок не более 2 лет. Наказывается преступления.» также попытка совершения данного 301 Статья 261 «Нарушение свободы вероисповедания и религиозных объединений» Уголовного кодекса Швейцарии: «Лицо, публично и особо изощренным способом оскорбляющее или подвергающее насмешке религиозные убеждения других лиц, особенно касающиеся веры в Бога, или оскверняющее предметы религиозного 300 301 почитания, либо злостно воспрепятствующее Rikoslaki // . Rikoslaki // . 190 проведению или прерывающее или публично подвергающее насмешке защищаемые Конституцией религиозные действия, а также лицо, злостно оскверняющее предметы защищаемые религиозного назначения Конституцией или место или религиозные действия, наказывается штрафом или лишением свободы на срок не более 180 дней.»302 Часть 1 § 4 главы 16 «Преступления против общественного порядка» Уголовного кодекса Швеции: «Лицо, посредством совершения насильственных действий, шума или другим воспрепятствующее подобным образом проведению мешающее публичного публичного обряда поклонения… или иной подобной или богослужения, церемонии… подлежит наказанию в виде штрафа или лишения свободы на срок не более 6 месяцев.»303 § 8 главы 16 Уголовного кодекса Швеции: «1. Лицо, которое посредством заявления или сообщения угрожает или выражает презрение к социальной группе по признаку … религиозных убеждений, подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок не более 2 лет или, если преступление небольшой тяжести, к штрафу. 2. Если преступление является тяжким, то виновное лицо подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок от 6 месяцев до 4 лет. При оценке тяжести преступления особое внимание уделяется тому, насколько угрожающим было сообщение и оскорбительным было его содержание, а также на насколько какой численности круг лиц была распространена такая информация.» 302 по 304 . ; . 304 ; . 303 191 Статья 188 «Осквернение мест отправления культа; препятствование проведению религиозных служб» Уголовного кодекса Японии: «1. Лицо, публично осквернившее место религиозного поклонения, буддийский храм, кладбище и иное место почитания, подлежит наказанию в виде штрафа в размере не более 100 000 иен или в виде тюремного заключения. 2. Лицо, препятствующее проведению… богослужения, подлежит наказанию в виде штрафа в размере не более 100 000 иен или в виде лишения свободы с принудительными работами или без таковых на срок не более 1 года.»305 *** Таким образом, по тяжести санкций за рассматриваемые действия российское законодательствами законодательство европейских вполне демократических сопоставимо с государств и демократических государств других регионов мира – до 6 лет лишения свободы по уголовному законодательству Испании, до 4 лет лишения свободы по уголовному законодательству Швеции, до 3 лет лишения свободы по уголовному законодательству Германии и уголовному законодательству Италии. При этом российское законодательство в части развернутости описания конкретного содержания криминализуемых действий и в объеме составов преступлений и их признаков даже является более либеральным и кратким, нежели многие зарубежные образцы. 305 . 192 Кроме того, анализ закрепленных в уголовных кодексах развитых демократических выделить следующие государств обобщенные формулировок (частично позволяет пересекающиеся) содержательные элементы в интерпретации рассматриваемых феномена и понятия оскорбления религиозных чувств верующих и унижения человеческого достоинства личности по признаку отношения к религии: – совершение (публично в устной или письменной форме либо с использованием нарушение изображения) общественного порядка (влекущим образом) за собой оскорбления, выражения крайнего неуважения, оскорбительного презрения и уничижительно издевательской издевательского насмешки), отношения (в кощунственных том числе действий в унизительной форме в отношении религиозных чувств и убеждений верующих (группы лиц по признаку отношения к религии), в том числе – публичное достоинства богохульствование верующих и оскорбления в их целях унижения чувств306 (часть 1 § 166 Уголовного кодекса Германии, пункт 1 статьи 147 Уголовного кодекса Нидерландов, часть 1 статьи 147a Уголовного кодекса Нидерландов, часть 1 статьи 525 Уголовного кодекса Испании, пункт 1 § 10 главы 17 Уголовного кодекса Финляндии, часть 1 статьи 469АА Уголовного закона штата Виктория (Австралия) № 6231 от 1958 г., статья 574 Уголовного закона штата Новый Южный Уэльс (Австралия) № 40 от 1900 г., часть 1 статьи 119 Уголовного кодекса штата Тасмания (Австралия) № 69 от 1924 г., статьи 402, 403 и 724 Уголовного кодекса Италии, статья 208 Уголовного кодекса Бразилии, часть 1 статьи 251 Уголовного кодекса Португалии); 306 См., например: Ponkine I. La qualification de discrimination et d‟incitation à la haine religieuses dans les œuvres de fiction télévisuelle: l‟exemple de la diffusion de la série Papetown en Russie // Annuaire Droit et Religions (ISSN 1779-2794) / Université d'AixMarseille; Faculté de Droit et de Science Politique. – Années 2012–2013. – Vol. 6. – T. 1. – P. 253, 257–272; Ponkine I. Sur la haine envers le christianisme sur la télévision / Français– Italien–Russe. – Moscou: Institut des relations étatiques-confessionnelles et du Droit, 2009. – 112 p. 193 – публичное (письменно или устно либо с использованием изображений, в том числе видеоизображений) совершение (влекущим за собой нарушение общественного порядка образом) оскорбления, выражения крайнего неуважения, оскорбительного презрения законно и уничижительно действующему издевательского религиозному отношения объединению, к его религиозным обычаям и организационной структуре (часть 2 § 166 Уголовного кодекса Германии, часть 1 статьи 137с Уголовного кодекса Нидерландов, часть 1 § 266 b Уголовного кодекса Дании, § 8 главы 16 Уголовного кодекса Швеции, часть 2 статьи 510 Уголовного кодекса Испании, § 142 Общегражданского уголовного кодекса Норвегии); – совершение (вызывающим обоснованное общественное возмущение образом) публичного порочения, оскорбительного высмеивания или уничижительно выражения оскорбительного издевательского отношения презрения к и религиозному вероучению законно действующего религиозного объединения (§ 188 Уголовного кодекса Австрии, § 140 Уголовного кодекса Дании, часть 1 статьи 525 Уголовного кодекса Испании, § 142 Общегражданского уголовного кодекса Норвегии, пункт 1 § 10 главы 17 Уголовного кодекса Финляндии); – совершение (вызывающим обоснованное общественное возмущение образом) публичного порочения, оскорбительного высмеивания или выражения оскорбительного презрения и уничижительно издевательского отношения к религиозно почитаемой в законно действующем религиозном объединении личности (§ 188 Уголовного кодекса Австрии, статья 196 Уголовного кодекса Польши, пункт 1 § 10 главы 17 Уголовного кодекса Финляндии, статья 403 Уголовного кодекса Италии, статья 208 Уголовного кодекса Бразилии); 194 – совершение (вызывающим обоснованное общественное возмущение образом) публичного порочения, осквернения, порчи религиозно почитаемых предметов законно действующего религиозного объединения, а равно выражение оскорбительного презрения и уничижительно издевательского отношения к таким предметам (§ 188 Уголовного кодекса Австрии, пункт 3 статьи 147 Уголовного кодекса Нидерландов, статья 261 Уголовного кодекса Швейцарии, статья 196 Уголовного кодекса Польши, статья 144 Уголовного кодекса Бельгии, пункт 1 § 10 главы 17 Уголовного кодекса Финляндии, статья 404 Уголовного кодекса Италии); – совершение (вызывающим обоснованное общественное возмущение образом) оскорбительного высмеивания, выражения оскорбительного презрения и уничижительно издевательского отношения к законно совершаемым религиозным обрядам и церемониям (§ 188 Уголовного кодекса Австрии, § 140 Уголовного кодекса Дании, статья 261 Уголовного кодекса Швейцарии, часть 1 статьи 525 Уголовного кодекса Испании, § 142 Общегражданского уголовного кодекса Норвегии, пункт «b» статьи 252 Уголовного кодекса Португалии); – выражение оскорбительного отношения к священнослужителю во время законного исполнения им своих служебных (религиозных) обязанностей – во время совершения богослужения, иного религиозного обряда или церемонии (пункт 2 статьи 147 Уголовного кодекса Нидерландов, статья 145 Уголовного кодекса Бельгии, статья 56 Уголовного закона штата Новый Южный Уэльс (Австралия) № 40 от 1900 г., статья 121 Уголовного кодекса штата Тасмания (Австралия) № 69 от 1924 г.); – совершение насильственных действий (в том числе нападения) в отношении священнослужителя во время законного исполнения им своих служебных (религиозных) обязанностей – во время совершения богослужения, иного религиозного обряда или церемонии (статьи 145 и 146 Уголовного кодекса Бельгии, статья 56 Уголовного закона штата Новый Южный Уэльс (Австралия) № 40 от 1900 г.); 195 – совершение хулиганских (посредством действий, шума, насилия, угрозы беспорядков насилия, или иных противоправных действий) воспрепятствования проведению или срыва проведения богослужения, иного религиозного обряда или религиозной церемонии законно действующего религиозного объединения, в том числе приготовление к совершению таких действий (часть 1 § 189 Уголовного кодекса Австрии, статьи 145 и 146 Уголовного кодекса Нидерландов, статья 261 Уголовного кодекса Швейцарии, § 1 статьи 195 Уголовного кодекса Польши, часть 2 статьи 188 Уголовного кодекса Японии, часть 1 § 4 главы 16 Уголовного кодекса Швеции, часть 1 статьи 522 Уголовного кодекса Испании, статья 142 и 143 Уголовного кодекса Бельгии, § 138 Общегражданского уголовного кодекса Норвегии, пункт 2 § 10 главы 17 Уголовного кодекса Финляндии, § 11 главы 17 Уголовного кодекса Финляндии, статьи 120 и 121 Уголовного кодекса штата Тасмания (Австралия) № 69 от 1924 г., статья 405 Уголовного кодекса Италии, статья 208 Уголовного кодекса Бразилии, пункт «a» статьи 252 Уголовного кодекса Португалии); – совершение (вызывающим обоснованное общественное возмущение образом) в объекте (месте), предназначенном для совершения богослужения, иных религиозных обрядов или церемоний, кощунственных, оскверняющих и иных оскорбительных действий в отношении такого места и его элементов (часть 2 § 189 Уголовного кодекса Австрии, часть 1 § 167 Уголовного кодекса Германии, статья 261 Уголовного кодекса Швейцарии, § 1 статьи 195 Уголовного кодекса Польши, часть 1 статьи 188 Уголовного кодекса Японии, статья 524 Уголовного кодекса Испании, статьи 143 и 144 Уголовного кодекса Бельгии, часть 2 статьи 251 Уголовного кодекса Португалии); – публичное совершение (в устной или письменной форме либо с использованием изображения) подстрекательства к ненависти или насилию в отношении лиц по признаку отношения к религии (часть 1 статьи 137с Уголовного кодекса Нидерландов, часть 1 статьи 510 Уголовного кодекса Испании). 196 Учебное пособие Понкин Игорь Владиславович Общая теория публичного управления Избранные лекции Ponkine I.V. Théorie générale de l'administration publique: cours sélectionnés Ponkin I.V. General Theory of Public Administration: Selected lectures Ponkin I.V. Teoría General de la Administración Pública: cursos seleccionados Издается в авторской редакции Подписано в печать 10.10.2013. Формат 60х90/16 Гарнитура «Arial». Бумага офсетная № 1. Усл. печ. л. 12,25. Текст издания в эл. виде доступен на сайте: http://www.migsu.rane.ru Тираж 100 экз. Заказ № 7619. Отпечатано в цифровой типографии «Буки Веди» на оборудовании Konica Minolta ООО «Ваш полиграфический партнер» ул. Ильменский пр-д, д. 1, корп. 6. Тел.: (495) 926-63-96, www.bukivedi.com, info@bukivedi.com