Национальное программирование

Лекция 10.1. Национальное программирование Дисциплина «Макроэкономическое планирование и прогнозирование» Национальное (государст венное программирование) представляет собой инструмент адаптации метода программно-целевого планирования в системе государственного управления экономикой в виде разработки целевых программ в соответствии с возникающими и обостряющимися социальноэкономическими проблемами, решение которых требует концентрации ресурсов а народнохозяйственном масштабе. Национальны е программы – это метод государственного воздействия на процессы социальноэкономического, территориального, инновационного, технологического развития, опирающегося на прямое участие государства в этих процессах с целью их систематизации, выбора приоритетного направления и совершенствования ключевых параметров. Признаки программы • Программный характер: план проведения комплекса взаимосвязанных, согласованных действий; • Целевая ориентация: четкая направленность на достижение установленной цели в решении проблемы; • Комплексное решение: решение идентифицируемой обеспечивается за счет сочетания разнообразных мер; • Обеспечение ресурсами: концентрация необходимых ресурсов в рамках реализации программы; • Ориентация на результат: успешное решение программной проблемы не может быть обеспечено другими способами. Направления национального программирования • Национальные антикризисные программы, направленные на мобилизацию ресурсов в целях «облегчения» кризисной фазы: в более короткие сроки и с меньшими потерями; • Национальные программы, концентрирующие ресурсы государства и общества на одном или нескольких узловых направлениях инновационного прорыва; • Национальные проекты, имеющие более ограниченную сферу, чем национальные программы, и выступающие самостоятельно или как элементы программ; • Целевые программы федерального, регионального или корпоративного уровня, обеспечивающие решение конкретных проблем в той или иной сфере. «Новый курс» Т. Рузвельта Пример национальной антикризисной программа «Новый курс» (англ. New Deal) — экономическая и социальная программа, проводившаяся администрацией президента США Ф. Рузвельта с 1933 по 1939 год и нацеленная как на преодоление последствий Великой депрессии, так и на структурные реформы в промышленности, сельском хозяйстве, финансах, энергетике и трудовых отношениях. Новая программа, заметно усилившая аналогичные действия предыдущей администрации Г. Гувера, привела к отказу от принципа невмешательства и существенно расширила сферу деятельности американского федерального правительства, включив в неё борьбу с бедностью и безработицей. Элементы программы «Новый курс» 1. Восстановление банковской системы. 2. Закон о создании Федеральной чрезвычайной администрации помощи голодным и безработным. 3. Закон о рефинансировании фермерской задолженности 4. Закон о восстановлении сельского хозяйства, который предусматривал государственный контроль за объемом производства сельскохозяйственной продукции 5. Закон о восстановлении промышленности, который предусматривал целый комплекс правительственных мер по регулированию промышленности 6. Реформы в области труда (Закон Вагнера), социального обеспечения, налогообложения, банковского дела и т.д. Мероприятия программы «Новый курс» • Создание национальной администрации, рост влияния государства на экономику; • Создание Федеральной корпорации страхования сельского хозяйства (выплаты вознаграждений за сокращение пашни и поголовья скота); • Создание федеральной корпорации депозитов в которую вошли многие банки • Принятие программы помощи безработным на федеральном уровне (пособия, пенсии). Появление трудовых лагерей • Активная социальная политика План ГОЭЛРО Пример национальной программы ГОЭЛРО - (сокр. от Государственная комиссия по электрифика́ции России) — государственный план электрификации Советской России после Октябрьской революции 1917 года. Разработан Государственной комиссией по электрификации России по заданию и под руководством В. И. Ленина. Одобрен VIII Всероссийским электротехническим съездом, созванным декретом Совета народных комиссаров. План ГОЭЛРО с рядом замечаний и дополнений был принят Советом Народных Комиссаров, который принял 21 декабря 1920 г постановление «О плане электрификации России». Совместная программа «Союз-Аполлон» Пример национального проекта Экспериментальный полёт «Аполлон» — «Союз» (сокр. ЭПАС; другие названия — программа «Союз — Аполлон», программа «Аполлон — Союз»; англ. Apollo–Soyuz Test Project, ASTP), также известен как «рукопожатие в космосе» — программа совместного экспериментального пилотируемого полёта советского космического корабля «Союз-19» и американского космического корабля «Аполлон». Осуществлён 15 июля 1975 года. Программа была утверждена 24 мая 1972 года Соглашением между СССР и США о сотрудничестве в исследовании и использовании космического пространства в мирных целях. Основными целями программы были: • испытание элементов совместимой системы сближения на орбите; • испытание активно-пассивного стыковочного агрегата; • проверка техники и оборудования для обеспечения перехода космонавтов из корабля в корабль; • накопление опыта в проведении совместных полётов космических кораблей СССР и США. Кроме этого, программа предполагала изучение возможности управления ориентацией состыкованных кораблей, проверку межкорабельной связи и координации действий советского и американского центров управления полётами. История национального программирования в России • Столыпинская программа переселения • 1912 г. – программа единой системы речных транспортных путей в европейской части России • План ГОЭЛРО • Программа индустриализации экономики • Программа создания ядерно-ракетного щита СССР • Продовольственная программа СССР • Программа мелиорации земель • Программа освоения нефтяных богатств В 60-е-80-е годы XX века наряду с разработкой социальноэкономических программ в планах каждой пятилетки предусматривалась реализация cвыше ста научнотехнических программ и проектов. Количественный рост целевых государственных программ и проектов (свыше 200 проектов только в научно-технической сфере в X пятилетнем плане) приводит к распылению ресурсов вследствие почти полной потери контроля за реализацией программ. Реализация всех программ погрязла во все более возрастающей бюрократизации процесса. Принятый 20 июля 1995 года Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации» предусматривает возврат национального программирования как инструмента регулирования экономики в двух формах: • Федеральных целевых программ, утверждаемых правительством ( в качестве приложения к федеральному бюджету); • Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Особенности новых национальных программ 1. Целевая программа не рассматривается как неотъемлемая (исключительная) часть государственного планирования, приобретая некоторую степень самостоятельности и независимости. 2. Разнообразие и некоторая самостоятельность целевых программ ставит вопрос о необходимости механизма интеграции и координации отдельных проектов. 3. Разработка баланса в оценке объемов и определении состава источников финансирования – ключевая задача воплощения целевых программ в реальную жизнь. 4. Ориентация на решение конкретной (обостренной) социально-экономической проблемы становится ключевым свойством целевой программы. 5. Основная проблема государственного программирования – формирование рейтинга приоритетности социально-экономических задач. С середины 2000-х в практику государственного стратегического регулирования по инициативе Президента РФ введен новый инструмент – национальный проект социальной направленности (в области здравоохранения, образования, жилищного строительства, агропромышленного комплекса). Преимущества национальных проектов социальной направленности • Четкая определенность государственных стратегических приоритетов, отражающих социальный характер общественных задач; • Полное обеспечение необходимым составом ресурсов в целях решения определенной социальной проблемы; • Формирование организационной структуры реализации проектов, которой руководит Совет по национальным проектам. Недостатки национальных проектов социальной направленности • Ограниченный охват лишь некоторой части узловых проблем социально-экономического развития; • Ориентация на среднесрочный характер в ущерб динамике долгосрочного развития; • Слабость научного обоснования (не достаточно полное отражение процессов) и балансовой (бюджетной) проработки. Факторы, определяющие степень приоритетности социально-экономических проблем • Значимость проблемы в рамках национальной экономики или отдельных регионов и отраслей; • Ограниченность времени решения проблемы на основе действующих рыночных механизмов; • Необходимость государственной поддержки в мобилизации необходимых ресурсов; • Возможность широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений; • Комплексное сочетание социальных и экономических аспектов исследуемой проблемы. Повышению эффективности национального программирования способствуют: • Ограничение количества национальных программ (не более пяти или шести) с ориентацией на долгосрочную перспективу развития (на период 15-20 лет); • Формирование стратегических приоритетов, отражающих решение узловых проблем социально-экономического и инновационного развития страны; • Дифференциация национальных программ по уровню управления - программа должна найти выражение в реализации автономных национальных проектов по решению конкретных задач в той или иной сфере (социальных, инновационных, территориальных). В зависимости от характера решаемых проблем программы классифицируются на: • Социальные и социально ориентированные: распределение и оценка соотношения доходов различных групп населения; • Научно-технические и инновационные задачи: повышение эффективности исследований и сокращение сроков их внедрения; • Инвестиционные и воспроизводственные проблемы: обновление и модернизация промышленного производства; • Экологические: стимулирование промышленного сектора экономики в целях реализации природоохранных мероприятий; • Программы обеспечения безопасности, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. По признаку объектов, на которые распространяется действие программы, выделяют: • Региональные и территориальные программы; • Отраслевые программы; • Программы развития ресурсного потенциала; • Производственные программы; • Маркетинговые программы; • Внешнеэкономические программы; • Организационно-управленческие программы. Структура целевой национальной (государственной) программы • Целевой блок: разработка системы целей, установление приоритетов и формирование задач; • Исполнительный блок: планирование комплекса мероприятий с учетом межотраслевых и межрегиональных взаимосвязей на основе механизма координации; • Ресурсный блок: определение состава необходимых ресурсов и источников финансирования; • Организационный блок: организация разработки и реализации целевой программы (состав основных участников, их подотчетность и распределение ответственности). Организационная структура разработки и реализации национальных программ и проектов Государственны й заказчик. Определяет содержание программы (проекта) и обладает полномочиями распределения бюджетных средств, обеспечивая программу соответствующими ресурсами. Заказчик осуществляет государственную приемку и использование полученных результатов. Научны й руководитель (архитектор программы). Выражает основную идею, существо программы (проекта), обеспечивает научное сопровождение и авторский надзор за практическим воплощением. В качестве разработчиков привлекаются различного рода проектные и исследовательские организации. Исполнительны й орган. Управляющая компания, исполнительная дирекция проекта, организующая оперативное выполнение и координацию действий участников программы, использующая выделенные ресурсы и отвечающая за полученные результаты. Технология национального программирования 1. Обоснование и выбор объекта программы (проекта) на основе оценки важнейших приоритетов национального развития. 2. Разработка «дерева целей» как метода структуризации и выявление путей решения проблемы. 3. Определение системы (комплекса) плановых мероприятий: формализация задач с установленным сроком. 4. Структура программы (проекта) – определение набора проектов и проектирование матричной структуры задач. 5. Разработка и оценка бизнес-планов по конкретным проектам, результаты которых обобщены в интегральном проекте. Технология национального программирования (продолжение) 6. Экспертиза проекта – оценка эффективности программы и корректировка. 7. Определение состава источников и условий финансирования целевой программы. 8. Разработка системы управления реализацией программы в виде организационной структуры. 9. Обеспечение программы: нормативно-правовой регламент, источники прогнозной информации, подготовка кадров. 10. Мониторинг хода и оценка выполнения этапов: разработка процедуры контроля проекта. Структура национальной программы Основны е блоки Научноисследовательский и конструкторский контур Направления исследования: перечень подпрограмм Фундаментальные и поисковые исследования Прикладные исследования Изобретения и патенты Опытно-конструкторские работы Инновационный контур Освоение новых поколений техники и технологии (базовые инновации) Распространение новых поколений техники и технологий (улучшающая инновация) Инвестиции для инноваций Информационное обеспечение инноваций Структура национальной программы (продолжение) Управленческий контур Долгосрочное прогнозирование и стратегическое планирование Нормативно-правовое обеспечение Управляющая компания Экспертиза и отбор проектов Финансовое обеспечение проектов Реализация проектов Мониторинг и приемка проектов Кадровый контур Подготовка и повышение квалификации научных и конструкторских кадров Подготовка, переподготовка и повышение квалификации инженеров Переподготовка и повышение квалификации менеджеров и государственных служащих Подготовка и переподготовка квалифицированных рабочих и техников Контур межрегионального и международного сотрудничества Координация региональных и межрегиональных программ и проектов Интеграционные программы и проекты СНГ, Союза Беларусь – Россия, ЕврАзЭС Участие в международных программах и проектах ЕС, АТЭС, по линии ООН Национальные программы и проекты финансируются на многоканальной основе • Бюджетное финансирование (выбор соответствующего уровня бюджета: федеральный, региональный, муниципальный) обычно используется в стартовый период программы; • Внебюджетные инвестиционные, венчурные, инновационные, экологические, социальные фонды (в том числе международные); • Инвестиции заинтересованных частных отечественных инвесторов, промышленных корпораций, кредитно-финансовых учреждений и банков; • Инвестиции заинтересованных иностранных инвесторов (с ограничениями исходя из национальных интересов); • Самофинансирование участников реализации проектов (особенно на стадии диффузии). Эффективность программно-целевого метода управления зависит от: • От целостности программ и их соотнесения с существующими концепциями развития страны, обеспечиваемого взаимосвязью целей, задач и мероприятий; • Правильно выбранных индикаторов программы развития, нацеленной на максимально возможный полезный эффект; • Чувствительности комплекса различных систем, взаимодействующих в программноцелевом управлении, позволяющей управленческому персоналу иметь достаточно времени для принятия решения в случае кратковременного нарушения правил выполнения программных мероприятий; • Четкой ориентации организации на конечный результат, что помогает быстрее находить решение сложных проблем, максимально мобилизовать имеющиеся резервы; • Возможность предвидения изменений среды и прогнозирования процессов изменения; • Эффективного решения ключевых задач в сжатые сроки. К недостаткам программно-целевого метода управления можно отнести: • При определении целей и задач возможны ошибки, связанные с тем, что конечные цели кажутся внешне очевидными. Поэтому нередко главное внимание уделяется поиску формулировок, причем весьма общих. • Усложняется проблема сбалансированности и пропорциональности мероприятий программы. • Усложняется система управления, что ведет к усилению бюрократических тенденций. • Федеральная целевая программа – 2001 http://fcp.economy.gov.ru/ • Приоритетный национальный проект – 2005 http://rost.ru/ • Госпрограмма – 2013 http://programs.gov.ru/ • Национальный проект – 2018 http://government.ru/rugovclassifier/section/2641/