Муниципальное управление Межбюджетные отношения

ПРАКТИЧЕСКАЯ РАБОТА Тема № 7: «Муниципальное управление Межбюджетные отношения» 3. Основные принципы местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления (1985 г.): смысл и содержание документа. Определение местного самоуправления в современном российском законодательстве Конституция РФ (1993 г.) и Федеральный Закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.). Основные принципы местного самоуправления • Самостоятельность решения населением вопросов местного значения; • Организационное обособление МСУ, его органов в системе управления государством; • Соответствии материальных и финансовых ресурсов МСУ его полномочиям; • Ответственность органов о и должностных лиц перед населением. Европейская хартия местного самоуправления (1985 г.): смысл и содержание документа Европейская хартия местного самоуправления – основной международно-правовой акт, регулирующий муниципально-правовые отношения. Принята Советом Европы 15 октября 1985 г., подписанная РФ в 1996 г., ратифицированная в 1998 г. Для РФ хартия вступила в силу 1 сентября 1998 г. Европейская хартия местного самоуправления включает международно-правовые нормы развития МСУ. Европейская хартия местного самоуправления установила: • органы МСУ – одна из главных основ любого демократического строя; • право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к важнейшим демократическим принципам современного правового государства. Хартия состоит из трех частей: В первой части • закреплены принципы местного самоуправления; • обосновывается необходимость конституционных и правовых основ МСУ; • формируется концепция и устанавливаются принципы, регламентирующие характер и объем полномочий местных органов власти. Во второй части • содержатся положения, регламентирующие объем обязательств, которые участники хартии могут взять на себя. В третьей части • содержится положения по порядку подписания, ратификации, вступления в силу хартии и т.п. Определение местного самоуправления в современном российском законодательстве Конституция РФ (1993 г.) Одной из важнейших основ конституционного строя Российской Федерации является местное самоуправление. Его гарантии закреплены в Конституции РФ. Вопросам местного самоуправления посвящена отдельная, 8 глава Конституции РФ. В ней, в частности, приписывается, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Конституция РФ определяет местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом [1]. Федеральный Закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (первоначально был принят 28 августа 1995 г., затем 6 октября 2003 г.) • Раскрывает основные понятия и термины МСУ; • Определяет роль МСУ в народовластии; • Закрепляет права граждан на осуществление МСУ; • Детально решает вопросы организации МСУ на всей территории РФ [2]. 4. Системы местного самоуправления в современном мире: англосаксонская, континентальная, иберийская. В настоящее время существуют следующие системы местного самоуправления - англосаксонская, континентальная, иберийская. Рассмотрим их более подробно. Англосаксонская модель местного самоуправления Англосаксонская модель местного самоуправления – это современная зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и в других так называемых «странах общего права». Характерные черты данной модели: 1) высокая степень децентрализация местного СУ (большая автономия органов МСУ при решении вопросов местного значения); 2) многоуровневость данной модели местного самоуправления (наличие двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления) при сохранении высокой степени автономии различных уровней муниципальной власти; 3) выборность большинства органов и должностных лиц местного самоуправления; 4) главным субъектом МСУ здесь считается кол-легиальный представительный орган МСУ (Совет), избираемый населением и имеющий право на принятие юридически обязательных нормативных правовых актов в пределах имеющихся полномочий; 5) МСУ осуществляется на основе естественно возникших поселений и населённых территорий; 6) на местах (в МО) отсутствуют назначаемые центральной властью чиновники общей компетенции, которые осуществляли бы административный контроль за законностью решений выборных органов МСУ и могли бы эти решения отменять; 7) использование так называемого «позитивного» метода правового регулирования полномочий ОСМУ (им разрешено только то, что прямо указано в законе («правило Дилона»); 8) контроль за деятельностью органов МСУ со стороны центральной власти осуществляется – через отраслевые министерства и суды, а также с использованием финансовых рычагов; 9) органы МСУ не рассматриваются как составная часть механизма государства; 10) при построении системы органов МСУ чаще всего используются такие организационные модели как: «сильный мэр-совет» и «совет-управляющий». В данной модели местного самоуправления есть как положительные, так и отрицательные стороны. С одной стороны, местные дела полностью передаются в ведение жителей административно-территориальных единиц, избранных ими органов и должностных лиц. С другой же стороны — это обеспечивает максимальную децентрализацию в управлении государством, что часто затрудняет согласованность решений на разных уровнях системы управления и снижает эффективность ее функционирования, создавая основания для разного рода злоупотреблений. Выборы проводятся очень часто, резко снижают политическую активность граждан. Например, в США в выборах местных органов власти обычно участвует не более четверти избирателей. В рамках англосаксонской модели все чаще применяются и усиливаются различные формы координации и контроля деятельности органов местного самоуправления. Это — периодические инспекционные проверки состояния местных дел представителями центральных органов исполнительной власти, осуществление финансового контроля над использованием органами местного самоуправления трансфертов общегосударственных средств, усиление законодательного регулирования организационно-правовых аспектов деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, англосаксонская модель организации местного самоуправления отличается большой степенью самостоятельности и децентрализации. Следует отметить, что данная модель эволюционирует в направлении модели простой децентрализации с усилением государственного контроля над теми сферами общественной жизни, которые традиционно рассматривались как предмет самостоятельного ведения местного самоуправления. Континентальная модель местного самоуправления Континентальная модель МС – это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в континентальной Европе, Африке, Латинской Америке, в ряде стран Ближнего Востока. Характерные черты данной модели: 1) субъектами МСУ здесь признаются местные сообщества, наделяемые статусом юридического лица; 2) территориальной основой МСУ выступают как естественно образовавшиеся (коммуны), так и естественно созданные (департаменты, регионы, префектуры) территориальные единицы; 3) сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних и тех же административно-территориальных единиц; 4) здесь имеет место жесткий административный контроль центральной власти за органами МСУ; 5) высокая степень централизации МСУ; 6) многоуровневость данной модели местного самоуправления; 7) наличие (до 1982 г.) соподчиненности между органами МО разных уровней; 8) отсутствие чётко определённой компетенции у органов каждого уровня (нередко одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других - представители государственной власти); 9) муниципальная служба рассматривается здесь как разновидность государственной службы; 10) на местах (в МО) имеется специальный уполномоченный центральной власти (чиновник общей компетенции), который осуществляет контроль за органами местного самоуправления с использованием таких административных методов и процедур, как «одобрение», «временное приостановление действия» или даже «аннулирование» принятых решений, «замещение», «отзыв», «отставка», «роспуск» и т.д.; 11) правовое регулирование полномочий органов МСУ осуществляется с использованием так называемого «негативного способа», т.е. по принципу «разрешено все, что прямо не запрещено и не отнесено законом к компетенции государственных органов»; 12) органы МСУ формируются на основе как выборности, так и назначаемости и т.д. Таким образом, административная, организационная и финансовая автономия местного самоуправления хотя и существует, но значительно ограничена и находится под контролем государственных органов. Континентальная модель, как и англосаксонская модель организации местного самоуправления, имеет определенные недостатки и преимущества. К основным отличиям между англосаксонской и континентальной моделью можно отнести организацию взаимоотношений между государственными органами и местными органами власти. К положительным сторонам модели стоит отнести то, что в странах, реализовавших континентальную (французскую) модель муниципалитеты, в отличие от стран, применяющих англосаксонскую модель, могут принимать участие в осуществлении власти на государственном уровне. Так, французские муниципалитеты могут принимать участие в выборах верхней палаты парламента (Сената). Это связано с тем, что их представители составляют большинство избирательных коллегий. Такой механизм предоставляет возможность населению (его представителям в избранных органах) самостоятельно принимать решения по важным местным вопросам. При этом чиновники, осуществляющие контроль над местным самоуправлением (префекты, комиссары республики, супрефекты) назначаются центральной властью, невзирая на позицию местного населения. Существующее законодательство позволяет правительству не согласовывать такие назначения с местными советами. Иберийская модель местного самоуправления Современная зарубежная модель местного самоуправления, существующая в ряде испаноговорящих стран Латинской Америки (Аргентина). Название этой модели является производным от древнего наименования Испании – Иберия. В своих основных чертах она повторяет континентальную модель местного самоуправления. Характерной особенностью данной модели организации местной власти является то, что здесь глава муниципального образования (алькальд или регидор), избранный населением на муниципальных выборах, одновременно еще является и представителем государства в данном муниципальном образовании. После избрания указанных должностных лиц местным сообществом (населением МО) их кандидатуры еще подлежат государственной легитимации путем утверждения кандидатур данных лиц органами государственной власти. Соответственно, помимо руководства жизнедеятельностью соответствоющего муниципального образования, названные должностные лица еще осуществляет в нем государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления [3]. 11. Формы и способы участия населения в осуществлении местного самоуправления: местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан. Местный референдум Местный референдум – это голосование граждан, постоянно проживающих в муниципальном образовании, по вопросам местного значения. Организация и проведение местных референдумов в РФ регулируется ФЗ об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме, ФЗ об общих принципах организации МСУ, законами субъектов РФ о местных референдумах и уставами муниципальных образований. Результаты голосования на референдуме обязательны для органов МСУ, его жителей и т.д. Порядок проведения местного референдума в основном совпадает с порядком проведения муниципальных выборов. На местный референдум могут выносить вопросы: об организации МСУ в данном муниципальном образовании, его органах, об изменении его границ, о программах его развития; о возможности строительства опасных объектов, их продаже и др. Решение о проведение местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе граждан, по инициативе зарегистрированных государственных объединений, по совместной инициативе представительного органа и главы администрации. Голосование осуществляется бюллетенями на избирательных участках. Граждане отмечают один из возможных вариантов ответа. Участковые комиссии подсчитывают голоса и представляют протоколы в муниципальную комиссию, которая суммирует результаты и принимает решение. Решение, принятое на референдуме, имеет обязательную силу для всех органов, организаций, должностных лиц, жителей данного муниципального образования. Муниципальные выборы На муниципальных выборах население определяет путем голосования состав представительных органов власти и главу муниципального образования. Регулирование основ муниципальных выборов осуществляется федеральным законодательством, законами субъектов РФ о МСУ, о выборах и уставами и нормативными правовыми актами органов МСУ. Выборы представительных органов муниципальных образований проводятся в соответствии с принципами выборов в РФ (но имеют свои особенности). Всеобщее избирательное право на муниципальных выборах – все постоянно проживающие лица, достигшие 18 лет имею право участвовать в голосовании (активное избирательное право). Граждане 18-21 года обладают пассивным избирательным правом: могут быть избраны депутатами представительного органа муниципального образования, главами муниципальных образований. Равное избирательное право – все граждане участвуют в голосовании на равных основаниях, имеют равное число голосов (один или несколько). В РФ муниципальные выборы могут быть прямыми и непрямыми. Тайное голосование – избиратель подает голос без ведома других лиц, никто не в праве контролировать, за кого он голосовал. Обязательность и периодичность проведения выборов связана с запретами заменять выборные органы назначаемыми или делегированными, а также избирать бессрочно. Свобода выборов и добровольность участия – это право и возможность каждого участвовать или не участвовать в выборах, запрет какого-либо принуждения. Альтернативность выборов означает выдвижение нескольких кандидатов на одно место и их состязательность в ходе выборов. Дата выборов представительного органа муниципального образования обычно назначается главой его администрации. Дата выборов главы администрации назначается представительным органом. После назначения даты выборов создаются избирательные округа, избирательные участки, избирательные комиссии, составляются списки избирателей. Кандидаты баллотируются по избирательным округам, которые образуются решением муниципального представительного органа. От округа может избираться один, несколько депутатов или все депутаты, но выдвигается больше кандидатур, чем подлежащих избранию депутатов. Избирательные участки – это не единицы для избрания, а пункты голосования. Избирательные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями. Избирательный участок должен включать не более 3 тыс. избирателей. Границы избирательного участка не должны пересекать границы избирательного округа, участок должен быть расположен внутри округа. Одновременно представительным органом муниципального образования формируются муниципальные избирательные комиссии. Они занимаются подготовкой и проведением выборов. После назначения даты выборов можно начинать избирательную компанию: выдвигать кандидатов, вести агитацию и пропаганду. Право выдвижения кандидатов принадлежит избирателям (самовыдвижение), политическим партиям. Партии, участвующие в выборах, называются избирательными объединениями. Партии выдвигают кандидатов на их съездах, конференция, общих собраниях. Решение о выдвижении представляется в окружную избирательную комиссию для регистрации кандидата. После регистрации кандидатов в окружной избирательной комиссии начинается предвыборная агитация. Предвыборную агитацию вправе вести любой избиратель, сами кандидаты, партии. Не могут вести предвыборную агитацию: члены избирательных комиссий, государственные органы, органы МСУ и должностные лица этих органов, благотворительные организации, религиозные объединения, военнослужащие при исполнение своих обязанностей. Закон предусматривает равные условия предвыборной агитации для всех кандидатов и избирательных объединений. Предвыборная агитация заканчивается в 0 часов за сутки до голосования. Избиратели голосуют бюллетенями. Если округ одномандатный, избиратель отмечает одного кандидата в списке избирательного бюллетеня. Если многомандатный, то отмечает тех, кому отдает предпочтение. Если в многомандатном округе баллотируются партийные списки кандидатов, избиратель отмечает один из этих списков. Если выбирается глава администрации, муниципальное образование составляет единый муниципальный округ. Собрания (сходы) граждан Собрания (сходы) граждан — это организационно-правовая форма, используемая местным сообществом для обсуждения и принятия решений по вопросам местного значения. Организуется по инициативе населения, представительного органа, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрания граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Не вправе принимать обязательные для исполнения правовые решения [4]. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Сафронова, А. М. Организационно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федераци: учеб. пособие / А. М. Сафронова; [науч.ред. Л. Н. Мазур]; М-во науки и высш. образования Рос. Федерации, Урал. федер. ун-т. — Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2019 — 139 с. 2. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 3. Муниципальное право зарубежных стран. Теория и современная практика: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / Д. О. Ежевский, Е. Т. Ешинмаева-Шагдарова, И. В. Кокорев [и др.]; под ред. В. В. Еремяна. — Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. — 679 с. 4. В.Т. Батычко Муниципальное право Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г.