Муниципальное управление и местная власть в теории и практике муниципального управления

Лекция первая. Муниципальное управление и местная власть в теории и практике муниципального управления Вопросы для рассмотрения 1. Сущность понятия «муниципальное управление» в общественных науках. 2. Местная власть (определение, сущность и содержание). 1. Сущность понятия «муниципальное управление» в общественных науках 1.1 О сущности понятия «управление» В определении понятия «управление» есть свои трудности, которые связаны с его использованием для раскрытия явлений, происходящих в окружающем нас мире. Управление – это функция организованных систем различной природы (технических, биологических, социальных), с помощью которой обеспечивается достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности, внутрисистемного и внесистемного взаимодействия. Каждая из систем является предметом изучения группы наук (технических, естественных, социальных). Понятие «управление» шире по содержанию, чем термин «власть». Первое включает в себя не только деятельность по принятию решений, но и деятельность (отношения, нормы, процесс) по подготовке и обеспечению, выполнению решений, непосредственное непрерывное управляющее воздействие. Власть – категория политико-правовая, в то время как управление организационно-правовая и процессуально-технологическая.1 Когда употребляется термин власть как управление, то чаще всего под ним понимают государственное управление или управление в регионе. В зарубежных странах можно встретить понятия «местная власть», «местное управление». Анализ определений понятия «управление» позволяет выделить следующие подходы, которые сложились среди исследователей: - управление рассматривается как совокупность процессов по выполнению всего комплекса основных функций управления (планирование, организация, контроль и учет, регулирование и координирование), работ по подготовке, принятию и реализации управленческих решений, а также контроль их исполнения, который необходим для осуществления этих функций; - под управлением понимается перевод системы в состояние, соответствующее целям ее функционирования или развития, путем изменения организации системы в статике и динамике воздействием на элементы системы;2 - управление определяется как деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению властных полномочий. Можно согласиться с теми исследователями, которые считают, что понятие «управление» более широкое, чем понятие «менеджмент». Сложность и разнообразие управленческой деятельности позволяет выделить более 80 видов управления, в том числе государственное, социальное, муниципальное, оперативное, ситуационное, научное, эмпирическое и др.3 «Термин местное управление, - как пишет Анвар Шах, - обозначает систему специфических институтов или организаций … для предоставления определенного ряда услуг в институционально небольших, географически разграниченных районах».4 «Управление на местном уровне – более широкое понятие и определяется как разработка и выполнение коллективных действий на уровне местных органов власти».5 Управление на местном уровне включает в себя: 1) осуществление как прямых, так и косвенных функций официальных институтов местных органов управления и иерархических структур; 2) функции, выполняемых в неофициальном порядке, группами людей, организациями общин, ассоциациями проживающих по соседству при осуществлении ими коллективных действий, определяемых рамками взаимодействия граждан между собой, а также граждан с государством, порядком коллективного принятия решений и услугами предоставления общественных услуг на местном уровне. Словом, речь идет не только о предоставлении определенного спектра услуг локального значения, но и об обеспечении безопасности жизни и свободы жителей, создании пространства для демократического участия в управлении и гражданского диалога, поддержке рыночно ориентированного и экологически сбалансированного местного развития, содействии достижения результатов, которые способствовали улучшению качества жизни местных граждан.6 Анвар Шах рассматривает три аспекта управления на местном уровне: 1) оно должно быть восприимчивым к нуждам людей; 2) оно должно быть компетентным; 3) оно должно быть подотчетным.7 1.2. О сущности понятия «муниципальный менеджмент» В англоязычной литературе использование термина «муниципальный менеджмент» связана, в первую очередь, с управлением собственностью, с хозяйственной деятельностью муниципалитетов. Вместе с тем употребление данного понятия не относится к характеристике системы муниципального управления и управленческой деятельности муниципалитетов в сфере политических отношений, к органам и выборным должностным лицам местного самоуправления. Среди исследователей в области государственного и муниципального управления можно встретить различные точки зрения на сущность понятия «муниципальный менеджмент»: 1) муниципальный менеджмент - это виды деятельности как государственных (региональных), так и муниципальных органов власти на низовых территориальных уровнях (О.М. Рой).8 2) термин «муниципальный менеджмент» рассматривается как синоним понятия «местное самоуправление». При этом местное самоуправление определяется как форма управления местной (муниципальной) собственностью». Объектом муниципального менеджмента является территориальное хозяйство в городах, районах и т.д., включающее в себя производственную и социальную сферу экономики; 3) муниципальный менеджмент выступает в качестве учебной дисциплины об организационном обеспечении муниципальной деятельности, включая в нее вопросы, связанные с деятельностью органов местного самоуправления по организации управления всеми сферами жизнедеятельности населения муниципального образования, а также своей собственной (Р. Бабун). 9 Лично мне импонирует точка зрения тех специалистов в области теории и практики муниципального управления, которые предлагают ограничить область применения термина «муниципальный менеджмент», распространив его на деятельность муниципальных органов по управлению собственностью и осуществлению финансово-экономических программ. Муниципальный менеджмент может трактоваться только лишь как сфера деятельности, связанная с экономическим управлением собственностью (включая финансовые и налоговые потоки) муниципальных образований, осуществляемым в основном наемными специалистами-управленцами.10 Данный подход предусматривает формирование особой группы менеджеров - муниципальных управляющих, т.е. специалистов в области управления муниципальным хозяйством, муниципальными предприятиями и учреждениями. 1.3. О сущности понятия «муниципальное управление» Изучение сложившихся в общественных науках представлений о сущности и содержании понятия «муниципальное управление» позволяет выделить три основных подхода при его рассмотрении: – экономический (хозяйственно-деятельностный); - социальный; - управленческо-организационный. Экономический (хозяйственно-деятельностный) подход. Авторы учебного пособия «Основы управления муниципальным хозяйством» (1998г.) определяют муниципальное управление как деятельность органов местного самоуправления, которая направлена на удовлетворение общественных интересов и осуществляется в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.11 Из вышеприведенного определения понятия «муниципальное управление» нетрудно увидеть, что оно самым тесным образом связывается с управлением муниципальным хозяйством. Управленческая деятельность органов муниципального управления представляет собой, с одной стороны, решение вопросов общего взаимодействия этих органов с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, а с другой - регулирование хозяйственных отношений с муниципальными организациями, находящимися в муниципальной собственности. Главная цель этой деятельности состоит в реализации общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления. Основной вид управленческой деятельности органов местного самоуправления, по мнению авторов учебного пособия, направляется на подчинение работы предприятий и учреждений, расположенных на территории городского, сельского поселения или на иной территории, по удовлетворению общественных интересов граждан, местного сообщества в целом. По мнению ряда исследователей, термины «менеджмент» и «управление» можно рассматривать как синонимы. Поэтому муниципальное управление, с одной стороны, тождественно местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью, а с другой - под ним понимается самостоятельный вид профессиональной деятельности, основанный на принципе самоуправления и направленный на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках, определенных законом.12 Муниципальное управление, как считают некоторые специалисты, понятие более емкое, чем понятие «муниципальный менеджмент». Исходя из специфики управленческой деятельности органов местного самоуправления применительно к уровню муниципальных образований, следует говорить о муниципальном управлении. Оно включает в себя и менеджмент, и маркетинг территории, и стратегическое планирование, и координацию деятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования, с целью удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества.13 Муниципальное управление включает, помимо куда более широкого круга отношений, и своего рода политическое руководство экономической деятельностью муниципального образования (определение судьбы собственности, форм ее использования, направлений экономической деятельности и т.д.) и осуществляется в основном выборными органами муниципального образования (Е. Заречкин).14 Муниципальное управление как разновидность социального управления с участием государства и общества. Муниципальное управление определяется как управление на местном уровне, объектом которого является целостное развитие местного сообщества. Муниципальное управление одновременно определяется как вид деятельности, представляющий собой систему мер целенаправленного воздействия общества в целом и государства как главного субъекта управления на реализацию жизненных сил местных сообществ, рациональное использование имеющихся здесь ресурсов (природно-географических, экономических, хозяйственных, социальных, духовных и др.). Муниципальное управление – это один из самых сложных видов социального управления. Его специфика заключается в том, что муниципальное управление, представляет собой сочетание двух видов воздействия – административного, государственного и самоорганизации, самоуправления, одновременно обеспечивая целостность этих видов воздействия. Словом, муниципальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления, по сути своей тоже представляет часть государственного управления, ибо самостоятельность местного самоуправления не предполагает оторванность органов местного самоуправления от реализации задач и функций государства, что составляет сердцевину деятельности государственных органов» (Н.И. Глазунова).15 Социально-социологический подход. Близкой к вышеизложенным взглядам является позиция О.М. Роя, который под муниципальным управлением понимает управление социальными общностями на основе территориального принципа, А.Е. Балобанов определяет муниципальное управление как управление процессами, связанными с воспроизводством и развитием жизнедеятельности определенного места (в современной отечественной правовой терминологии – «муниципального образования»).16 Управленческо-организационный подход. А.И. Радченко рассматривает категорию «муниципальное управление» в качестве синонима термина «исполнительная власть местного самоуправления». Под муниципальным управлением понимается деятельность муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования.17 Нетрудно заметить противоречивость вышеизложенной позиции. Если следовать позиции автора, то понятия «муниципальное управление», «исполнительная власть местного самоуправления», «деятельность муниципального исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления» являются однозначными. Следовательно, между ними нет принципиальных различий. Вряд ли можно согласиться с вышеизложенной точкой зрения. Мне представляется, что оба используемых понятия далеко не идентичны. Термин «исполнительная власть местного самоуправления» отражает наличие органа муниципального управления, наделенного определенной компетенцией в части управления муниципальной собственностью и выполнения других функций, переданных ему государством. Если быть более точным, то синонимом понятию «муниципальное управление» в самом узком его значении можно предложить термин «муниципальная деятельность», под которой понимается деятельность органов местного самоуправления, должностных лиц, муниципальных служащих по решению вопросов местного значения в соответствии с возложенными на них полномочиями и обязанностями. Обобщим все вышеизложенные точки зрения. Довольно четко просматриваются следующие точки зрения в вопросе о сущности категории «муниципальное управление». С одной стороны, муниципальное управление рассматривается и как процесс воздействия на объект (местное сообщество, муниципальное хозяйство, территориальное образования как социально-экономическая система) и как вид деятельности (экономической, социальной, управленческой), связанный с управлением местными сообществами, муниципальным образованием, муниципальными хозяйством, муниципальными организациями. Представим собственную точку зрения о сущности и содержании категории «муниципальное управление». В ее основе лежит социолого-социальный и управленческо-организационный подходы. На наш взгляд, наиболее оптимальным является подход, который отражает более широкий взгляд на сущность и содержание понятия «муниципальное управление». Муниципальное управление можно рассматривать как управление муниципией, местным сообществом. Отметим, что слово муниципия в русском языке трактуется как город с правом самоуправления или самоуправляющаяся община. А это, в свою очередь, исключает другие организационные формы управления местным сообществом, так как в данном случае возникает вопрос об ущемлении права местного сообщества на самоуправление, на решение вопросов его жизнедеятельности. Муниципальное управление в самом широком смысле этого слова определяется нами как управление местным сообществом. В этом случае муниципальное управление рассматривается мною как составная часть социального управления. Обратим внимание на тесную взаимосвязь между понятиями «управление» и «власть». Власть определяется как управление и его организация. Речь идет о совокупности механизмов и средств, способов определяющего воздействия субъектов на поведение социальных общностей, организаций с целью управления, координации, согласования, подчинения интересов всех членов общества единой воле посредством убеждения и принуждения.18 Власть – это одновременно и рычаг, и средство и обязательное условие управления. Без власти нет управления. Управление, неразрывно связанное с организационной деятельностью, представляет собой процесс реализации и функционирования власти, ее естественное состояние, которая создает предпосылки управления. Вместе с тем управление предусматривает воздействие на поведение людей, подчинение воли одних людей воли других с целью получения определенных результатов, создание соответствующего механизма его реализации. Итак, категория «управление» можно образно выразить следующей формулой: управление – это власть и ее организация. При этом понятие «организация» рассматривается в двух взаимосвязанных между собой аспектах. Первый отражает понимание организации как устройство власти, т.е. совокупности органов власти и форм участия населения в управлении местными сообществами. Сущность второго состоит в понимании организации как способа и формы воздействия, механизма регулирования социальных отношений, возникающих в процессе осуществления местными сообществами своего права на самоуправление. Для того чтобы управлять, местная власть должна иметь свою организацию, которая может быть учреждена (сформирована) либо местными сообществами, либо органами государственной власти. Если рассматривать местное самоуправление как форму народовластия и механизм его осуществления, то вполне логичным выглядит формирование местными сообществами в границах территории их проживания муниципальной организации местного самоуправления для координации усилий его членов и групп населения для решения вопросов местного значения. Под муниципальным управлением в узком смысле этого слова понимается управление муниципальной организацией местного самоуправления, которая представляет собой, с одной стороны, совокупность органов муниципальной власти, форм самоорганизации граждан и их участия в местном самоуправлении, а с другой – социальный механизм, призванный обеспечивать реализацию местными сообществами права на осуществление местного самоуправления. Муниципальное управление рассматривается нами как процесс, в котором посредством создания и функционирования муниципальной организации местного самоуправления как формы и способа реализации народовластия в муниципальном образовании, осуществляется взаимодействие между органами местного самоуправления и местными сообществами по решению вопросов жизнедеятельности местного населения, включая его участие в местном самоуправлении. Использование понятия «муниципальное управление» предполагает, что оно охватывает сферу хозяйственной деятельности местного сообщества по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью. Как правило, местное сообщество передает свое право распоряжения муниципальной собственностью создаваемым органам муниципального управления. В связи с этим возникает необходимость изучения роли и места данных органов в системе муниципального управления, анализа их деятельности в организации эффективного управления муниципальным хозяйством. 2. Местная власть (определение понятия, территориальные формы, виды, экономическая основа) 2.1 Определение понятия « местная власть» В русском языке времен В.И. Даля слово «власть» трактовалось как: 1) право, сила и воля над чем-либо, свобода действий и распоряжений; 2) начальствование; 3) управление.19 В словаре С.И. Ожегова приводится также три значения слова «власть»: в первом оно совпадает с трактовкой В.И. Даля; во втором – увязывается с политическим господством государственным управлением и его органами; в третьем – речь идет о власти лиц, облеченных правительственными, административными полномочиями.20 В определении понятия «власть» в общественных науках имеют место следующие точки зрения. Согласно первой, власть рассматривается как волевое отношение между людьми, при котором один человек воздействует на другого с целью заставить его поступать определенным образом. Власть есть влияние особого рода и эта особенность заключается в свойстве принудительности власти.21 Сторонники второй определяют власть как управление и его организацию. Речь идет о совокупности механизмов и средств, способов определяющего воздействия субъектов на поведение социальных общностей, организаций с целью управления, координации, согласования, подчинения интересов всех членов общества единой воле посредством убеждения и принуждения.22 В современном российском законодательстве о местном самоуправлении определения понятия «местная власть» не содержится. В данном случае речь идет об использовании термина «местное самоуправление» с его довольно расплывчатой формулировкой. Вместе с тем мировой и отечественный опыт управления местными сообществами выявляет, что кроме местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти, имеют место и другие виды местной власти, которая независимо от своей формы является «кирпичиком» любого государства, государственного устройства страны.23 К примеру, в Великобритании в зависимости от уровня местной власти используют понятия «самоуправление» (self government), «местное управление» (lосal government), «местная администрация» (self administration). Во Франции понятие «самоуправление» не используется. В качестве его синонима рассматривается понятие «децентрализация» (dezentralisation).24 Местная власть рассматривается нами как социальная организация, которая создается для управления местными сообществами в границах территории их проживания для решения вопросов их жизнедеятельности. Она формируется либо государством либо самими местными сообществами. Местная власть – понятие более общее, своего рода единый символ, обозначающий любую власть, функционирующую на местном территориальном уровне. Понятие «местная власть» является более широким и емким по своему содержанию, чем термин «местное самоуправление», так как последнее представляет собой один из видов или одну из форм местной власти.25 В современном российском законодательстве, в муниципальной науке определения понятия «местная власть» не содержится. Большинство специалистов считает, что местная власть может существовать только в форме местного самоуправления. Если нет местного самоуправления, то нет и местной власти. Правда, не все согласны с данной позицией. Лично мне импонирует следующая точка зрения: местная власть – это не только местное самоуправление. Практика управления местными сообществами выявила и другие виды местной власти, которая независимо от своей формы является «кирпичиком» любого государства, государственного устройства страны.26 Местная власть рассматривается нами как социальная организация, которая создается либо государством либо местным сообществом или группой местных сообществ для решения вопросов их жизнедеятельности в границах территории проживания. Местная власть – понятие более общее, своего рода единый символ, обозначающий любую власть, функционирующую на местном территориальном уровне. Понятие «местная власть» является более широким и емким по своему содержанию, чем термин «местное самоуправление», так как последнее представляет собой один из видов или одну из форм местной власти.27 2.2 Территориальные формы бытования местной власти Местная власть по территориальному признаку определяется, как правило, в двух основных формах: городская и сельская. 1. Городские территориальные формы местной власти подразделяются на два вида. Первый – это города с районной (концевой) системой организации местной власти. В них функционирует двухуровневая система местной власти: общегородской (главный) уровень и районный (подчиненный главному) уровень. Второй вид – это единая общегородская система, в которой исключается внутригородское административное деление и создание районного (окружного) уровня местной власти. Типичный пример такого вида местной власти – города США, также города почти всех стран с «англосаксонской» муниципальной организацией местного самоуправления. 2.Формы организации местной власти в сельской местности. Первая – это организация местной власти в форме сельских поселений (деревня, аул, село и т.п.). Второй вид местной власти формируется на сельской территории, которая создается искусственным путем (к примеру, графства в США, сельские районы как административно-территориальные единицы в Архангельской области, уезды и волости в дореволюционной России, сельские муниципальные образования в российской Федерации и т.п.) 2.3 Основные функции местной власти На местную власть, как правило, возлагается исполнение следующих основных функций: создание условий жизнедеятельности членов местных сообществ, использование социально-экономического потенциала последних для решения вопросов местного значения; защита интересов местных сообществ; обеспечение условий для удовлетворения потребностей членов местных сообществ и коллективных потребностей местного сообщества; организация местных сообществ на выполнение своего функционального предназначения, включая их обязанности перед государством. Местная власть призвана выполнять хозяйственные функции, которые во многом определяются «территориальным полем ее деятельности» - городское и или сельское поселение, иная сельская территория. В городе хозяйственная функция органов местной власти связана с обслуживанием жителей на основе существующей здесь урбанистической структуры и местной системы хозяйственных связей. В сельской местности хозяйственная функция сопряжена с обслуживанием жителей сравнительно редконаселенных пространств и соответственно тех систем хозяйственных связей, которых возникают внутри этих пространств. Существуют лишь две основные организационно-хозяйственные формы местной власти: сельская и городская. Известны также смешанные формы разного рода, преимущественно объединяющие те или иные сельские территории вокруг города в единое местное управление. Следует подчеркнуть, что формы организации, экономическая основа и администрирование сельских (включая и так называемые сельские территории) и городских поселений настолько различны, что желание не замечать эти различия является просто преступным и уже послужило причиной возникновения серьезных осложнений на практике. В то же время бесперспективной является попытка в современной муниципальной науке и в российском законодательстве нивелировать разницу между сельской и городской местной властью, заодно нивелировав и разницу в администрировании этих местных территориальных образований. 2.4 Виды местной власти До настоящего времени можно говорить о трех основных видах местной власти: государственно- административном, муниципальном и земском. Государственно-административная местная власть - это такой вид власти, при котором местные государственные органы с их должностными лицами непосредственно назначаются вышестоящими органами государственной власти. Государство управляет местными сообществами через своих агентов. Местное сообщество выступает при данном виде местной власти в качестве объекта управления, так как фактически лишено права на самоуправление. Довольно емкую характеристику государственно-административной местной власти можно найти в работе Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства». В ней он писал: «Первая (приказная) форма, двойственная и преимущественно чисто бюрократическому, так называемому полицейскому государству, в настоящее время среди цивилизованных государств нигде не встречается… . Косность, оторванность от населения и местных нужд, формализм, канцелярская волокита, вплоть до перманентных чиновничий злоупотреблений, обыкновенно сопутствовали этому бюрократическому виду организации городского хозяйства».28 Можно говорить о «смягченном» варианте модели местной государственной власти, я имею в виду советскую организацию в виде системы местных Советов. В ней соблюдалась видимость ее демократического формирования и участия населения в местном управлении, хотя фактически они находились под жестким контролем партийных комитетов и вышестоящих органов государственной власти. Определение понятия «советская организация местной государственной власти». В главах 8 (статья 73) и 19 Конституции СССР (1,25,27), в статьях 72, 109,137 Конституции РСФСР (2,22,36) используется термин «местные органы государственной власти и управления». К ним, согласно статье 145 Конституции СССР (1977г.), отнесены Советы народных депутатов (и создаваемые ими органы), образуемые в краях, областях, автономных областях и округах, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах. На наш взгляд, когда речь идет о местной государственной власти на местном уровне, принципах ее организации и деятельности, об ее взаимоотношениях с местными сообществами, с общественно-политическими, общественными и хозяйственными организациями, о роли и месте в системе государственной власти и управления, то правомерно, использовать категорию «советская организация местной государственной власти». Она рассматривается нами, в широком смысле слова как система местных органов государственной власти и управления (местных Советов депутатов - далее местные Советы), в узком смысле – как совокупность структурных органов местных Советов, наделенных определенными полномочиями по решению вопросов местного значения. Выделим основные признаки, характеризующие особенности советской организации местной государственной власти. 1. В совокупности Советы, в том числе и местные Советы, рассматривались в качестве политической основы государства. 2. Местные Советы являлись составным элементом системы государственной власти и управления. Они не были органами местного самоуправления, а представляли государственную власть на местах. 3. Для Советов всех уровней был характерен общий порядок их избрания: всеобщие, равные и прямые безальтернативные выборы при тайном голосовании. 4. Единые принципы деятельности Советов. 5. Местный Совет представлял собой орган, в котором сочетались представительские и исполнительно-распорядительные функции. 6. Советы в центре и на местах использовали одни и те же организационные формы работы (сессии, постоянные комиссии др.). Муниципальная власть - это муниципальная организация, которая реализует функции местного самоуправления и выполняет возложенные на нее государством отдельные полномочия. Местные сообщества реализуют свое право на самостоятельное формирование собственных органов местной власти и решение вопросов местного значения. Органы государственной власти гарантируют местное самоуправление и обеспечивают политические, правовые и социально-экономические условия для функционирования органов местного самоуправления. Муниципальная власть, по мнению Е.С. Шугриной, является не только разновидностью не только социальной, но и публичной власти (власти над обществом). Она функционирует в пределах территории, где осуществляется местное самоуправление и реализуется от имени местного сообщества органами местного самоуправления.29 Земская организация местной власти. Земские учреждения были наделены только полномочиями в хозяйственной и социально-культурной сфере деятельности, тогда как политическая власть находилась в руках органов государственной власти. Органы местного самоуправления находились под жестким контролем государства. Вышеуказанный вид местной власти, по мнению Л.А. Велихова, был наиболее удачным и перспективным для дореволюционной России. Проблема, как нам представляется, состоит в том, что этот вид местной власти является наиболее неустойчивым, так в нем заложено внутреннее противоречие: местные органы государственной (административной) власти стремятся поставить под свой полный контроль деятельность органов местного самоуправления, тем самым, ущемляя право местных сообществ на самоуправление. 2.5 Экономическая основа местной власти Государственно-административная местная власть не располагает какой-либо собственностью. Земля, недвижимость и иная собственность принадлежит государству. Органам местной власти передается только та часть собственности, использование которой необходимо для выполнения возложенных на эти органы полномочий. Бюджет местной власти является составной частью государственного бюджета. Муниципальная власть. Экономическую основу местной муниципальной власти составляет муниципальная собственность, владельцем которой являются местное сообщество или местные сообщества. Они наделяют создаваемые ими органы местного самоуправления правом управления этой собственностью. Муниципальная власть характеризуется также наличие независимого местного бюджета как составной части муниципальной собственности. При земской организации местной власти устанавливаются различные формы государственного контроля, ограничения и регулирования собственности, принадлежащим городским и сельским сообществам. Вместо заключения Категория «муниципальное управление» используется в настоящее время: в качестве предмета исследования муниципальной науки, включающей в себя методологические аспекты фундаментальных общественных наук; в качестве предмета изучения самостоятельной учебной дисциплины; для обозначения организации местного самоуправления как вида местной публичной власти (муниципальная власть и муниципальное управление); для определения вида управленческой деятельности, связанной с осуществлением органами муниципального управления (местного самоуправления) возложенных на них местными сообществами полномочий по организации местной публичной власти и управлению муниципальной собственностью. Понятие «местная власть» является более емким и широким по своему содержанию, чем понятие «местное самоуправление», которое отражает объективное существование одной из форм местной власти. Категория «местная власть» должна занять свое достойное место среди категорий муниципальной науки. Она отражает существование социальной организации, которая создается на местах либо государством либо местными сообществами. На местную власть возлагается часть определенных функций, выполнение которых требует, с одной стороны, необходимых материальных, финансовых, социальных и организационных ресурсов, а с другой – соответствующей организации местной власти. Мировой и российский опыт управления местными сообществами позволяет выделить три основных вида местной власти Первый вид – государственно-административный. Местные сообщества управляются местными органами государственной власти, т.е. находится в полном административном подчинении у государства. Второй вид - местное самоуправление в форме муниципальной организации. При этом местные сообщества формируют собственные органы местного самоуправления и располагают соответствующей собственностью как экономической основы местной публичной власти. Третий вид – так называемый земская организация местной публичной власти. Местные сообщества реализуют свое право на самоуправление в ограниченной государством форме под жестким административным контролем органов государственной власти на местах.