Многоуровневый характер принятия государственных решений

Лекция 4. Многоуровневый характер принятия государственных решений §1. Политический уровень принятия государственных решений Факторы уровневой сегментации процесса принятия государственных решений Сложный характер деятельности государства, потребность во встраивании его учреждений в самые разнообразные сферы жизни - но при сохранении целенаправленного характера его деятельности в целом - внутренне дифференцирует набор акторов, институтов, норм и другие параметры его деятельности. Наличие разнообразных уровней принятия государственных решений обусловлено рядом принципиальных факторов. Прежде всего внутренней многоуровневости этой системы управления способствует то, что государство решает комплекс разнородных задач: от обще социальных до частных. По этой причине при принятии решений как правило участвуют только соответствующие задаче структуры. В то время как иные органы управления задействованы косвенным образом или вообще выключаются из процесса выработки целей. Соответственно принципиально разнится и дифференциация управленческих стратегий, присущих данным структурам в государственном аппарате. Например, одно дело, когда государственные органы пытаются урегулировать крупный международный конфликт пониженной интенсивности (что предполагает его существенную временную протяженность), а другое, когда муниципальные структуры организуют вывоз елок после новогодних праздников с городских улиц. Во-вторых - это разнообразие участвующих в этом процессе акторов, обладающих качественно различными основаниями участия в процессе выработки общеколлективных целей. Каждый га них по-своему взаимодействует с внутренними и внешними контрагентами государства, создавая собственные зависимости и взаимосвязи. При этом в контексте каждого из этого типа взаимодействий каждый из этих агентов обладает не только специфической ответственностью, но и различными возможностями, а также экономическими, ресурсными, правовыми и иными ограничениями своей деятельности. Например, государственные служащие, экспертное и академическое сообщество, а также разнообразные структуры и объединения общественности обладают специфическими формами включения в процесс разработки и реализации целей, возможностями установления взаимной коммуникации, а также собственными ресурсами и ограничениями при применении управленческих процедур и технологий. В-третьих, - это функциональная и территориальная диффузия государственного аппарата, предполагающая совершенно определенный формат действий базовых институтов власти и управления. В частности, исполнительные органы власти и управления призваны в повседневном режиме перемещать ресурсы, организовывать взаимодействие людей для решения конкретных проблем. Законодательные структуры вырабатывают нормативную базу этих действий. Судебные органы контролируют соответствие действий законам и правилам. Такое же воздействие на сегментацию акторов оказывает и тройственное строение самого государства (центр - регион - местность), которое показывает, что соответствующие органы также обладают различными полномочиями по осуществлению власти и управления, той или иной компетенцией и возможностью выдвигать и представлять в публичной сфере цели от лица государства. В конечном счете суммарное воздействие указанных выше причин обусловливает существование разнообразных по характеру зависимостей, в рамках которых складываются особые типы взаимодействия агентов управления, свой особый характер диагностики управленческих проблем, собственные приоритеты при решении тех или иных задач, своя ресурсная база и иные элементы целеполагания. Соответствующим образом на каждом из этих уровней предполагается и собственное осуществление прогнозирования, планирования, контроля и других базовых функций государственного управления. Своеобразным признанием наличия различных управленческих уровней принятия решений можно считать открытие в XIX в В. Вильсоном полемики относительно характера государственного управления. Он и ряд его единомышленников, в частности, Ф. Гуднау и Л. Вайт, проводили острое противопоставление политики и администрирования в государственном управлении. В частности, В. Вильсон, полагая, что управление государством предполагает наличие одного центра принятия решений, должно отличаться безупречным иерархическим порядком профессионалов и не допускать разделения властей, как источника безответственности, настаивал на том, что «сфера государственного управления - это деловая сфера». Такая область управления может быть сведена к технике решения малых дел, не касающихся глобальных и всеобщих вопросов развития общества. Поэтому «государственное управление - подчеркивал он, находится за пределами собственно политической сферы. Вопросы государственного управления не являются политическими вопросами. Хотя политика и определяет задачи для органов правления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо». Несколько иначе указывает на существование различных уровней государственного управления Ф. Хиди. Он утверждает, что даже в условиях «нарушения функционирования политического механизма» государственный аппарат «никогда не берет на себя всю тяжесть управления», хотя государственные служащие и не являются «нейтральным и участникам и» в этой системе. Противоположные мнения, напротив, интегрирующие политику в структуру управления, рассматривают ее как органический элемент менеджмента, в силу чего последний наделяется целью обеспечения человека гармонией и благоденствием (Ф. Тейлор). В частности, как пишет оппонент В. Вильсона У. Сэйр: «Государственное управление представляет собой исключительно политическую проблему», поскольку «основополагающим вопросом в демократическом обществе являются ответственность перед общественностью; подотчетность и ответственность управленческих ведомств и бюрократии перед выборными представителями администрации» и все это «имеет особую значимость для такой системы государственной власть, где основным принципом является наделение управленческих ведомств полномочиями и правом принимать решения». Внутреннюю взаимосвязь этих уровней управления в XX веке подчеркивали П. Апплб и целый ряд других теоретиков. В настоящее время многие ученые, особенно сторонники «нового публичного менеджмента», настаивают на необходимости падения политико-административного противопоставления, правда, оспаривая при этом приоритет технико-организационных аспектов управления по сравнению с морально-этическими способами регулирования, чем, по их мнению, и должны по преимуществу заниматься управленцы. Характерно, однако, что несмотря на наличие различных точек зрения, даже мнения относительно сближения, совпадения политики и администрирования, этики и политики и т.д. свидетельствуют о признании учеными различных качественно отличных взаимозависимостей в принятии решений. Существенно и то, что наличие разных приоритетов и технологий при принятии государственных решений постоянно подтверждают работники практического сектора управления, далекие от нормативного проектирования своей профессиональной деятельности. Так, например, разработчики концепции административной реформы в современном российском обществе указывают на то, что в практической сфере зачастую «болванка» бюджета составляется не на политической основе», которая собственно и должна определять вектор государственной политики, а «на технократической .... сверстанной отраслевыми лоббистами» и потому выхолащивающей суть общественных интересов из этого базового документа. А вот уже политики могут придать этому документу весьма различное толкование. В конечном счете можно утверждать, что в настоящее время выделение различных уровней принятия государственных решений стало широко распространенным и даже общепризнанным фактом. При этом одни авторы выделяют два (политический и административный) уровня, другие - три («институциональный, административный и технологический»), а некоторые ученые, чтобы показать различия в функциях политиков и государственных служащих, употребляют даже понятия «первичной» и «вторичной» политической власти. Но независимо от различий во взглядах все ученые признают, что в процессе принятия государственных решений сходится сразу несколько логик и мотиваций выдвижения (и реализации) целей, задаваемых не только интересами конкретных отраслей, ведомств, организаций, групп давления и даже отдельных лиц, задействованных в принятии соответствующих решений, но и традициями, ценностями общественного мнения, нормами действующего законодательства, стереотипами административной среды и т.д. В конечном счете можно видеть, что в государстве функционируют органы, нормы и институты, одни из которых ориентированы на организацию общесоциальных задач и соответствующее согласование крупных групповых интересов; другие - на реализацию частных программ и проектов, обладающих предметным (территориальным)характером, ну, а третьи выполняют вспомогательные функции. В соответствии со всеми названными причинами наиболее оправданным представляется выделение трех уровней: политического, макроэкономического и административного. Политический уровень принятия государственных решений Политический уровень принятия решений представляет собой как бы первичный пласт преобразования отношений власти в сугубо управленческие акции. К примеру, арест нарушителя полицейскими - это акт власти, а не форма экономического регулирования или обслуживания потребителя. Иными словами, политический формат решений отражает те цели и акции государства, которые - по оценке Р. Макридиса - могут претендовать на фундаментальный для общества характер (независимо от того, приняты они в законодательной форме или нет). В целом надо признать, что ученые давно признали, что политика и власть играют важное значение во всех, в том числе и негосударственных организациях и даже весьма схожи по своей организации и воздействию на принятие решений. Однако, столь же общепризнанно и то, что государство обладает несравненно большим и специфическим масштабом, нежели отдельные корпорации. А в силу этих причин трансформируется и роль властно-политических факторов, и место политики в структуре принятия решений. И если, к примеру, в отдельных организациях корпоративно—политические подходы носят спорадический характер, а порой даже не институализированы, то в государстве позиции этого уровня оценки и принятия решений обладают постоянством и оказывают перманентное и принципиальнейшее влияние на весь ход целеполагания и целедостижения. Другими словами, как пишет Х. Рейни, политические позиции акторов, находящиеся «в центре сети информации, лояльности подчиненных и потоке ресурсов», позиционируют управленческие структуры, обладающие «правом контролировать ключевые решения». В то же время этот специалист подчеркивает и то, что требования политического характера - по общему правилу связанные с достижением компромиссов и консенсуальной практикой - способствуют сближению и отождествлению «целей и средств», а также дополнительно «ведут к неопределенности целей, стоящих перед государственной политикой и программами». Более того, «необходимость в политической поддержке часто перевешивает критерии экономичности...», заставляя принимать решения в рамках сравнительно ограниченного набора альтернатив. Оценивая место и роль политических параметров в процессе принятия решений, важно видеть, что управление государством -это один, а порой и не самый главный, подчиненный аспект работы всей политической системы, Администрирование лишь частично встраивается в работу политсистемы, не меняя при этом базовые параметры всей системы организации власти. А в ряде случаев управление государством может вообще не стать функцией политики. Соответственно властные приоритеты задают и границы политического управления. В частности, можно утверждать, что важнейшим значением здесь обладают сохранение власти правящего режима и территориальной целостности страны, а также стабилизация сложившихся социально-политических порядков. Именно в рамках этих глобальных для государства целей вырабатываются конкретные приоритеты управленческой деятельности, направляющие его отношения с гражданскими и иным и контрагентам и. Важно подчеркнуть, что взаимодействие институтов власти и управления (представляющих высшие сегменты правящего класса) с гражданами государства представляет собой отношения властвующих и подвластных. То есть представляют собой совершенно определенный формат отношений, в которых рядовым гражданам оставлено лишь право либо поддерживать, либо протестовать против выдвигаемых государством целей. Иначе говоря, в политическом плане задача управленческих структур состоит в снижении уровня противоречий между ценностями властей и численностью граждан, поддерживающих ту или иную альтернативу. Такой стиль взаимоотношений, нередко игнорирующий правовые нормы - которые сдерживают возможности политического маневра со стороны верхов - по сути не предусматривает собственно управленческих действий, или же, по-другому, сохраняет в управлении сугубо принудительные методы воздействия. Не случайно на политическом уровне всегда применяются методы насилия, находящиеся в конфликте с типичными административными методами регулирования: законностью, легальностью, процедурным характером действий, формальной ответственностью. Ну, а вообще здесь применяется чрезвычайно широкий разброс методов регулирования проблем: от символического воздействия до репрессий. Причем, при таком постоянном подходе к оценке социальным проблем политически невлиятельные и обездоленные группы проигрывают, а усиление централизованного характера правления увеличивается. Таким образом, как можно видеть, выделение общественных проблем и постановка управленческих задач осуществляются на этом уровне на основе внеэкономических критериев, задаваемых различными идеологическими, мифологическими и иными конструктами. Например, вывод советской армии из Германии в 90-х годах XX века был весьма нерациональным шагом, не подкрепленным экономическими факторами и ресурсами. Но политическая целесообразность этого решения была иной, и именно такие - скоропалительные в экономическом плане - шаги смогли позиционировать всю нашу страну в мировой политике как демократизирующуюся державу, открыть для нее мощные международные каналы и источники политической поддержки. Политическое давление практически всегда обладает вертикальным характером (т.е. действует сверху вниз) и зачастую связано не с перспективным планированием общественного развития, а с реакцией руководства на изменение ситуации постфактум. Это нередко ставит государственные органы в положение структур, лишенных собственной инициативы и предназначенных лишь к выполнению вышестоящих рекомендаций. Такое положение нередко сталкивает ценности политической целесообразности с критериями, которыми не может не руководствоваться государственная администрация, а именно: экономической эффективности, социальной справедливости, рационального расходования ресурсов, конституционности и проч. Поэтому зависимость государственной администрации от политических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых государственными структурами решений. Сказанное позволяет понять, что в ряде случаев усиление методов властно-политического руководства может привести как к ослаблению государственности в целом, так и к снижению качественных параметров системы государственного управления в целом. Процесс выработки управленческих целей на данном уровне представляет из себя не одноразовый выбор решения, а длительную конкуренцию, форму противоборства всех участников политического рынка: постоянных акторов (правительства, парламента, партий, СМИ и др.), ассоциированных участников (например, отдельных групп давления, взаимодействующих с властью в рамках решения конкретного вопроса) и игроков «по случаю» (спорадически вовлекаемых во взаимодействие с властными структурами индивидов и организаций). Благодаря проникновению в этот процесс разных участников (причем, не только законных, но теневых и даже криминальных структур, обладающих своими ресурсами давления на власть), система принятия решений становится (на этом уровне) инкорпорированной средой, предполагающей наличие разнообразных центров политического давления на государство и включающей в себя разнообразные механизмы стихийной самокоррекции централизованных решений. Однако, и в этих условиях у управленческих структур сохраняется задача в получении максимальной поддержки своим целям (которая ищется и внутри государства, и во вне), как со стороны широкой общественности, так и «проблемных аудиторий» (т.е. тех групп и организаций, которые непосредственно заинтересованы в данном вопросе и обладают возможностями влияния на структуры управления и власти). Политический уровень принятия государственных решений показывает зависимость формулировки целей, мобилизации ресурсов, согласования и других параметров данного процесса от сложившегося характера и способов организации власти. Политические процедуры согласования интересов и органически связанный с ним переговорный процесс ведет к удовлетворению «более широкого круга интересов в отличие от потребностей «той или иной группы». (Ч. Линдблом). Например, при авторитаризме -политические решения спускаются обществу в готовом виде, не предполагая ни дискуссий, ни компромиссов. При демократии же обсуждение будущих решений носит плюралистический характер, но решения здесь нередко продавливаются сильнейшими игроками при сопротивлении оппозиции. Современные, возникающие по мере появления информационного общества медиакратические режимы создают возможности принятия решений в зависимости от плотности и интенсивности информационных потоков. Но вне зависимости от типа режима на политическом уровне принятия решений целесообразность того или иного подхода, как правило, оказывается выше правовых норм и законодательных ограничений. Как форма взаимодействия элитарных и неэлитарных слоев политика выступает и механизмом идейной интеграции населения, а, следовательно, и показателем качественных оснований деятельности аппарата управления. Другими словами, именно политика выносит на управленческий уровень многообразные качественные ориентиры деятельности аппарата управления. В частности, использование концептов «свободы», «справедливости», «демократии», «коммунизма», «защиты отечества», «повышения уровня жизни народа» и других масштабных требований и призывов власти относится к прерогативе именно политических деятелей, таким образом позиционирующих важнейшие приоритеты и направления в развитии государства как в целом, так и в отдельные периоды его развития. В этом смысле политический уровень принятия решений позиционирует в этом процессе качественные, слабо идентифицируемые подходы и оценки в понимании управленческих задач. Другими словами, политика задает самою возможность постановки широких (идейных, утопических, идеологических) целей перед обществом и его отдельными группами и институтами. Тем самым в систему государственного управления неминуемо привносятся механизмы, снижающие (а порой и отвергающие) рациональность и последовательность действий при решении задач. Все эти цели содержат весьма высокий уровень неопределенности, абстрактности и следовательно обладают низкой операциональностью (например, такие цели, как «побороть преступность», «сделать жизнь людей достойней» и т.д., не только вызывают затруднения с определением конкретных показателей их реализации, но и могут быть представлены в совершенно разных, а порой даже противоположных по смыслу задачах). Кстати, по этой причине механизмы рациональной диагностики применяются здесь отнюдь не повсеместно, а государственное планирование становится на 15-20% дороже, чем в частном секторе. В советское время такое использование качественных факторов носило форму партийно-идеологического, всепроникающего давления, существующего вне зависимости от реальных интересов граждан, их реальных позиций и эмоциональных состояний. Эта форма руководства была признаком и механизмом формирования тотальной несвободы, жесткого привязывания граждан к позициям властей. Особенности механизма принятия решений на политическом уровне Политические параметры принятия решений показывают, что основным источником и способом выработки и продвижения решений на этом уровне является политическая воля. Этот механизм целеполагания формируется не на рациональных подходах к решению проблемы, а на оценке соотношения сил, оценке ресурсов, которыми располагают оппоненты. Политика как форма соучастия профессионалов и дилетантов, их совместного поиска решения, синтеза рефлексии и действия, способствует выработке воли к всеобщему благу, установлению консенсуса и достижению стабильности как условия развития и сохранения всеобщего блага. Важно и то, что политический подход к оценке общественных проблем поддерживается и за счет особых механизмов ответственности элиты, которая, как известно, обращается за поддержкой и оправданием принятых решений к общественному мнению (которое, в свою очередь, сориентировано скорее не на действительное понимание и решение проблемы, а на приемлемое для себя разъяснение действий руководства). Существенно в данном аспекте и то, что агенты госуправления так или иначе включаются во взаимодействие со своими контрагентами на политическом рынке. Иными словами, при принятии решений, политика транслирует в процесс выработки государственных целей не только дополнительные мотивации -гражданских, экспертных и иных - акторов, но и включает государство в такой тип конкуренции, которая может снизить его официальные статусы, сделать зависимым по сравнению с другими, более успешно решающими политические задачи акторами. Иначе говоря, политический рынок способен обеспечить преобладающее влияние по рассматриваемому вопросу других акторов: партий, гражданских структур, международных организаций или СМИ, которые способны навязывать управляющим собственное видение проблем, повестку дня и другие параметры решений. Так что государство со своими возможностями продуцирования интерлокальных ценностей и общеколлективной солидарности может и не вписаться в сложившуюся систему спроса и предложения на политические ценности и тем самым лишиться (на политическом уровне) всех своих управленческих преимуществ. Самой принципиальной составляющей политического механизма принятия государственных решений является наличие руководящего центра, представляющего собой форму безусловного лидерства того или иного актора, воплощающего в своей деятельности определенные цели и ценности63. Политическое руководство является формой целенаправленного регулирования, при котором деятельность центра (как одного из агентов отношений) нацелена на консолидацию действий всех контрагентов вокруг определенных задач. По своему характеру это очень пластичная форма регулирования совместной деятельности, гибкая и одновременно обладающая мотивационным зарядом форма управленческой деятельности, принятия решений по общим вопросам. Его главным приоритетом выступает интеграция общества при достижении совместных целей. Под влиянием руководства взаимодействия акторов могут быть нацелены как на широкие взаимные консультации, переговорный процесс, консенсусные процедуры, компромиссы, так и на более автономные формы принятия решений. Но одновременно политическое руководство представляет собою и определенную форму надзора. Но надзора особого, существующего наряду с юридическими и административными формами. В собственно политическом смысле, это надзор идейный. То есть форма идейного влияния, которая продуцирует солидарность сторон на основе их идейной близости и означает приверженность акторов определенным целям и ценностям. В этом смысле политическое руководство - это попытка идейными методами унифицировать методы, способы достижения целей. С другой стороны, за счет политического руководства государство (центр управления) становится более открытым обществу. За счет плотности отношений и доверительности снижаются управленческие риски (граждане больше доверяют личности и прощают ей ошибки управления, терпимее относятся к неудачам), то есть общественные блага как бы утрачивают ту механическую соединенность, которая предполагается объединением различных людей. Важно и то, что политическое руководство как бы запускает механизм селекции проблем для дебатов участвующих в принятии решений агентов, установления повестки дня их взаимного дискурса. По сути это означает, что политика сохраняет и некие запреты и ограничения при организации управленческого взаимодействия. Но с другой стороны, политический дискурс несет в себе и ограничение права власти на вмешательство в отдельные сферы гражданского общения. Власть предполагает контроль, а политика смягчает этот контроль за счет открытости дебатов между всеми контрагентами. Так что политику при принятии решений можно рассматривать как дискурсивный ограничитель власти. С учетом постоянного оспаривания выдвигаемых приоритетов со стороны конкурентов, изменением ситуации и соотношения сил политические цели неизбежно обретают внутреннюю противоречивость и неоднозначность, и даже способность к инверсии. И все же именно за счет постановки таких широких целевых установок политика задает важнейшие приоритеты развития государства, прокладывает курс его действий, одновременно формируя и социальную базу его реализации. Как показывает исторический опыт, наиболее распространенными формами разработки и принятия решений на политическом уровне являются популизм (характеризующий устойчивую стилистику заигрывания властей с обществом, пропаганду неосуществимых целей), политика партийных приоритетов (при котором в основе государственных решений программные установки правящей или авторитетных партий), волюнтаризм (выражающий произвольный характер постановки целей отдельной политической фигурой или группой руководителей), корпоративизм (отдающий целевые приоритеты той или иной организации), бюрократизм (где доминирующие позиции в принятии решений принадлежит аппарату управления и его частными интересам), плюрализм (создающий относительное равенство соперничающим в политике группировкам) и клиентаризм (позиционирующим государство как обслуживающую, сервис-структуру по отношению к обществу). §2. «Лидерская» подсистема в принятии государственных решений Место и роль «лидерской» подсистемы в механизме принятия политических решений По причине принципиальнейшей роли руководящей подсистемы на политическом уровне более подробно остановимся на ее характеристике. Учитывая практический опыт, не будет ошибкой понимать под руководящей подсистемой - причем не только политического уровня принятия решений, но и государственного управления в целом - деятельность лидера или лидерскую субсистему власти и управления. Политический статус лидерской субсистемы состоит в том, что именно она демонстрирует населению деятельность всей системы управления государством. Наличие лидерской подсистемы оправдано как историческим образом, так и обусловлено характером организации управления на государственном уровне. В частности, как известно, персональный характер правления долгие столетия был доминирующей формой властвования. Характерно, что во многих традиционалистских странах граждане воспринимают государственные решения именно как индивидуальные решения лидеров. И это неслучайно, поскольку именно лидер олицетворяет и направленность управленческих проектов, и ответственность государства за их исполнение. И если государство в целом не может быть честным перед обществом, то лидер может. Именно это свойство и укрепляет коммуникацию власти с обществом. Именно политический тип ответственности за принятие решений обусловливает как характер коммуникации государства с обществом, так и легитимацией власти. Показательно, что в ряде таких стран, как Россия, позиционирование лидерской подсистемы обретает дополнительное значение. Как справедливо пишет А. Рябов, глубоко «персонифицированный характер российской власти делает нашу политику излишне зависимой от личных пристрастий, симпатий и антипатий. Но, с другой стороны, позволяет главе государства по необходимости переходить на так называемую ручную систему управления страной, то есть через своих особо доверенных лиц». Одним словом, лидерская подсистема позволяет интегрировать взаимоотношения властвующих (управляющих) и подвластных (управляемых), проецируя понимание властных отношений обществом именно на личность лидера. Ну, а в современных условиях данная зависимость приводит к тому, что лидер становится центральным институтом, который стимулирует использование имиджевой политики, задействующей при решении масштабных государственных задач образ государства, режима, персональной фигуры руководителя. Можно сказать, что необходимость лидерского решения масштабных задач определяется и сугубо управленческими причинами или, точнее говоря, наличием трех, назовем их условно, социальных люфтов или функциональных несовпадений. Так, в социальном пространстве групповая природа интересов акторов никогда не обеспечивает такого уровня сплоченности общности, которая выражалась бы в однозначных решениях. Иными словами, механизмы агрегирования никогда не дают непротиворечивых решений и потому могут1 быть компенсированы только единоличным приятием целей. Механизмы представительства также весьма дифференцированы и предполагают постоянные расколы в элитарных слоях, которые должны «гаситься» мнением лидера в системе принятия решений. Ну и, наконец, в-третьих, наличие разнообразных функций кадровых и организационных структур в самом аппарате государственного управления также не способно без определенного единоначалия слаженно функционировать при решении тех или иных (межведомственных) задач. Таким образом, во всех указанных случаях структура управленческой ситуации изначально направлена на снижение вероятности принятия решения. Другими словами, в больших социальных группах задачи агрегирования гражданских предпочтений возрастают экспонсионально, что резко снижает возможности рационального учета всех потребностей и делает возможность нахождения единого - тем более оптимального - решения весьма проблематичным. Так, что только лидер, беря на себя ответственность за выбор и реализацию однозначно интерпретируемых целей, способен {причем, иногда только временно) компенсировать все эти - структурные, функциональные и прочие - расхождения процесса принятия государственных решений, придавая ему интегрированный и относительно систематизированный характер. Есть и еще одна очень важная причина позиционирования института лидерства на политическом уровне принятия государственных решений. Она состоит в том, что именно присущие этому институту механизмы диагностики, продвижения и реализации целей способны обеспечить адекватность последних нуждам и ожиданиям общества, избежав при этом выхолащивания соответствующих управленческих проектов в череде бесконечных межведомственных согласований. Показательно, что ряд исследователей, в частности, Д. Лалумбо и С. Майнард-Муди, прямо пишут, что теория лидерства непосредственно входит в теорию принятия решений, только и помогая понять, «что происходит в реальном мире и при реальных обстоятельствах». Они и многие другие ученые подчеркивают, что на практике даже сами чиновники не верят, что они принимают хоть сколько-нибудь значимое участие в принятии решений. То есть они признают, что пишут отчеты, присутствуют на заседаниях, вступают в дискуссии, но решений при этом не принимают. А вот лицом, принимающим решение, как правило, всегда становится конкретный лидер. Как ни вспомнить в связи с этим мысль Г. Трумэна, что «исполнительная власть отдыхает вместе с лидерами». Неразрывная связь властных ресурсов с лидером придает власти и управлению возможность увеличивать свое воздействие. Не случайно, как подчеркивает Р. Неустадт в своей книге «Президентская власть», «исполнительная власть потенциальна. Ее фактическая мощь зависит от способностей руководителей управлять государственными рычагами и использовать формальные возможности, а также умения влиять на аппарат управления». Благодаря возложенной на него статусной и неформальной ответственности, именно лидер выбирает область решения проблемы при комплексном обозрении ситуации, формирует рамочные предпочтения ее решения, выдвигает базовые оценочные позиции, которые впоследствии служат границами принятия решений, допустимыми ограничениями потерь при использовании ресурсов, мерой обретений и проигрышей. Состояние сознания лидера, уровень его политической культуры становится базовым основанием всего комплекса принятия государственных решений. В этом смысле управленческим смыслом, позволяющим менять подходы и оценки проблемы, обладает даже ощущение лидером статуса и облика государства. В частности, высокая оценка статуса своей страны дает возможность лидеру полагать, что к могущественной стране ряд партнеров и даже оппонентов будут вынуждены присоединиться и по части оценки ситуации, и по предлагаемым мерам урегулирования того или иного конфликта. Другими словами, даже самоощущение главой государства возможностей возглавляемой им страны или его «Я-концепция государства» выступают исходным пунктом оценки ситуации, программирующим весь процесс дальнейшего принятия решений. Например, в годы холодной войны и СССР, и США ко многим внешнеполитическим проблемам подходили с позиций «ведущей державы» мира. В то же время в настоящее время у России в лучшем случае присутствует вес державы региональной, что не позволяет ее лидерам с прежними мерками подходить к решению международных конфликтов. В то же время с приходом к власти Путина заметно усилились амбиции и желания стать более могущественным и влиятельным на мировой арене государством. В целом образ государства в сознании лидера, самоощущение им своей страны содержит как идентификационный, статусный, так и ролевой компоненты. Иными словами, помимо служебно-ролевых и функциональных проекций индивидуальных представлений, большую роль в диагностике проблем играют присущие конкретному лицу индивидуальные ценности, соображения личного успеха, сохранения своего положения и другие цели, обладающие персональным значением. При этом и те, и другие идеи и представления могут находится как в гармонии, так и в определенном дисбалансе, влияя на характер участия лидера в принятии решений. Известно, к примеру, что Сталин в первые полтора месяца после нападения Гитлера испытывал шок от провала своих предшествующих оценок стратегического партнерства с Германией и потому не мог полноценно участвовать в управлении страной. Правда, нельзя не отметить, что, учитывая масштабность политико-государственных действий и наличие мощных групповых интересов, ряд аналитиков считает, что лидер является не столько самостоятельной фигурой, сколько персонажем, напрямую зависимым от окружения. Его цели зависят от окружения, общественных реакций на его действия, международных обязательств. Коротко говоря, воздействие лидера на систему принятия решений в государстве сугубо контекстуально, а решающая роль принадлежит другим. Не случайно отдельные ученые, и в частности, Ван Хорн, настаивают на том, что руководители «не вводят новых проблем повестки дня и не зовут к новым творческим проблемам. Реальные инициаторы - это политические активисты, группы интересов, исследователи, и даже сотрудники законодательных органов и бюрократы». Ну, а лидеру остается лишь функция вдохновления своих соратников своими возможностями и личным и качествами. Чуть ниже мы еще остановимся на оценке роли окружения лидера. Однако, в данный момент важно указать на определяющее место лидера в самой трактовке проблемы, подчеркнуть ту специфику, которой обладает политический статус его (или окружения) управленческой позиции. Другими словами исходное форматирование ситуации, видение проблемы определяется не отвлеченным и от интересов лидера соображениям и (в том числе и ее рациональным видением), а приемлемым характером оценок и возможных решений как для себя, так и влиятельных контрагентов. Иными словами, с технологической точки зрения категоризация - как когнитивный механизм рационализации проблемы - проблемы уступает место механизму интерпретации (в том числе и в рамках обыденных, дологических или постлогических представлений), в свою очередь, задаваемому ожиданиями лидера потерь и обретений как для государства, так и для себя лично. Как подчеркивает Дж. Кингдон, политический процесс - это следствие воли различных акторов, но прежде всего лидеров, ставящих в повестку дня свои собственные проблемы. Так или иначе, но в режиме повседневности (исключающем остро критические и обвальные процессы) макрорешения принимаются руководителем за весь народ, за всю массу раздробленного различными интересами населения. При этом лидер нередко гиперболизирует свой опыт и интуицию, чрезмерно преувеличивает роль идеологических установок, интересы ближнего и дальнего окружения. И если у экспертов присутствует обезличенная форма оценки ситуации, а у общества по преимуществу ее персонализированная оценка, то у лидера - опосредованная его индивидуальной позицией, ценностными ориентирами и установками. И именно она в основном и становится основанием оценки управленческой проблемы от лица государства. Так что прогностические структуры сознания, эмоциональная окрашенность ситуации в сознании лидера превращаются в ключевой фактор принятия решений. Все это говорит о том, что система информирования лидера о проблеме является принципиальным механизмом при диагностике проблемы и выдвижении целей. Характерно и то, что именно закладываемый в оценку ситуации опыт и пристрастия лидера формируют и среду обсуждения проблемы. Вспомним вначале, что первые лица в государстве сохраняют очень существенные конституционные полномочия. Особенно это заметно в президентских и суперпрезидентских республиках, где они контролируют основные направления деятельности государства, сохраняют контроль за силовой компонентой. Как говорят в США, их президент носит сразу «пять шляп», являясь главой различных ведомств. В первый срок своего правления президент В.Путин был главой 18 государственных структур. Примечательно, однако, что эти официальные полномочия мало сказываются на среде, в которой обсуждаются важнейшие государственные решения и которая представляет из себя сферу взаимодействия ближнего и дальнего окружения лидера. Характерен стиль деятельности таких структур, где работа ведется, как правило, без записи и письменных решений, без стенографии и протоколирования. Например, вопросы качественных перемен в советском обществе (в частности, департизации и демилитаризации общества) на начальном этапе деятельности Горбачева никогда официально не обсуждались на Политбюро, но тем не менее согласовывались в частном порядке в межличностном плане между Генсеком и А. Яковлевым, а также некоторыми другими руководителям и. Таким же образом, нередко в предварительном порядке, согласуются вопросы и с нижестоящими структурами. Причем часто в таких контактах даже не раскрывается смысл рекомендаций Центра для низовых структур. В истории России хорошо известны многочисленные факты того, как ближнее окружение монархов, генсеков и вообще лидеров формировало особое пространство, в котором - по крайней мере предварительно - «вывариваются» оценки, решения, планы на будущее. (Упомянем попутно, что такие структуры нередко занимались не только форматированием решений, но и приватизацией общественной власти). Но как бы то ни было, понятно, что деятельность ближнего, рабочего окружения создает при лидере как бы капиллярную систему принятия решений, которая формируется параллельно официальным, процедурно закрепленным отношениям, но одновременно и вполне органично встраивается в нее. Она не столько обволакивает центр принятия • решений, сколько выступает его составной частью. Нередко при недостаточном количестве «политического кислорода» (т.е. включения в обсуждение вопросов более широкого круга участников, усиление его публичного характера), этот механизм обретает черты кастовости, либо провоцируя, либо способствуя усилению авторитарного характера правления в целом. Однако, в целом его можно рассматривать как органическую часть всей системы принятия государственных решений. В контексте развития этой микросистемы лидер может инициировать создание ряда институциональных структур, которые служат укреплению его политического влияния. По сути такие структуры подчеркивают, что в условиях, когда институт харизматического влияния нестабилен, эта структура обеспечивает все необходимые процедуры принятия решений. И такое положение во многом обусловлено и исторически, а главное - практически. Ибо регламентированная структура государственного управления не всегда способна гибко отвечать на вызовы времени. Например, И. Янис подчеркивал, что из-за чрезмерной лояльности друг к другу в таких объединениях и складываются предпосылки для принятия неверных решений, В то же время такие формы институциональной поддержки позволяют усиливать контроль или управляемость многих важных для страны процессов. Информационная система лидерской диагностики проблем и разработки решений кардинально отличается от той процедурно обозначенной и институализированной сферы, куда лидер включен как управленческий институт, носитель высших государственных статусов. Это свидетельствует и о том, что сила лидера как управленца состоит не столько в наличии у него статусных полномочий, сколько в тех возможностях, которые возникают при их реальном использовании и взаимодействии с другими группами управляющих. Точнее говоря, государственная машина в силу своего функционально «рыхлого» характера позволяет лидеру в рабочем порядке перераспределять определенные управленческие функции, а главное оказывать такое воздействие на различного рода структуры, которое позволяет многократно увеличивать его полномочия и влияние на принимаемые решения. И хотя официальные структуры частично сдерживают политико-управленческий «произвол» лидера, но у того в свою очередь есть масса способов обойти многие из этих ограничений. Например, Х. Скотт писал о Ф. Рузвельте, что тот создал коалицию внутри страны, которой при его жизни никто не мог нанести поражение. Надо признать, что значительная часть энергии лидера неизбежно уходит на поддержание стабилизационных отношений с административными структурами. Так что данная управленческая подсистема неизбежно связана с раздвоением энергии руководящей подсистемы, компенсировать издержки которой призваны вспомогательные органы (помощники, лояльные сотрудники администрации и проч.). Именно лидер, выступая одновременно официальным и неформальным центром выработки и принятия решений проецирует на себя влияния важнейших контрагентов. Одновременно, поскольку он руководствуется не только формальными, но и неформальными соображениями, то процедурно-статусные установления лишь частично воздействуют и ограничивают его действия по принятию решений. При этом только у лидера на постоянной основе существует реальная возможность, игнорируя публичные и коллективные дебаты единолично принимать общезначимые решения. Другими словами, лидерский механизм может без формальностей принимать многие важные для общества решения. На этом фоне понятно, что даже статусно обоснованные решения ведомств по отношению к первым лицам имеют по сути лишь рекомендательный характер. (В этой связи можно вспомнить, что Президент Б.Н.Ельцин многократно игнорировал совместные решения Совета Федерации и Государственной Думы, преодолевающие его вето на различные законопроекты). Реальная управленческая позиция лидера ставит всех его контрагентов в положение, при котором часть их влияния воспринимается им в официальной, а часть в неофициальной форме. При этом за счет перенесения акцентов с одного компонента взаимоотношений на другой лидер обретает дополнительные возможности для корректировки оценок проблемы, модификации планов и других компонентов решений. Таким образом процедурно нормативные инструменты используются лидером выборочно и сугубо инструментально, применительно к тем целям, которые для него действительно важны и в том формате, который ему необходим. Спектр отношений лидера со своими ведущими контрагентами при принятии решений Лидер и его ближнее окружение Лобби, группы давления Международные структуры Административные структуры эксперты СМИ Общественное мнение Констатируя наличие данных контрагентов, а главное -характер их взаимоотношений с лидером, можно увидеть, что составной частью диагностики и урегулирования той или иной проблемной ситуации со стороны лидера является учет соотношения задействованных в принятии решения сил и прежде всего сохранения им внутриэлитарного баланса. Иначе говоря, вокруг лидера постоянно возникает зона конфликтов, которая способна многократно увеличить в национальном масштабе микрогрупповых противоречий, создать непропорциональные приоритеты для тех или иных частей населения. В этом смысле принятие решений становится процессом достижения некоторой формы соглашений между группировками правящего класса. Причем надо учитывать, что элитарные представители, включаясь в процесс выдвижения общесоциальных требований, могут под этим прикрытием продвигать и свои узкокорпоративные задачи. Так что лидер должен уметь гасить контрактивность иных элитных группировок. Таким образом в принятии решений разнообразным действиям по диагностике, экспертированию, прогнозированию ситуации неизменно сопутствуют акции по налаживанию должных взаимоотношений между представляющим государство лидером и его контрагентами. Когда и какая из составляющих этого процесса обретет главенствующее положение, сказать априори невозможно. Это крайне ситуативный процесс. Однако, в данном аспекте можно отметить ряд весьма важных параметров, оказывающих существенное влияние на содержание процесса принятия решений. Например, важным значением обладает соотношение мнений (рекомендаций) различных групп правящего класса (коллективных органов) и позиций (импровизаций) самого лидера. В то же время можно видеть, что главными политическими контрагентами лидера, как правило, всегда выступают общественное мнение (а в зависимости от характера проблемы - и международное общественное мнение) и политическая оппозиция, т.е. те структуры, с которыми необходимо на постоянной основе вести публичный диалог в целях защиты и оправдания принятых решений. Все это показывает, что для политического уровня целеполагания в основном характерны непрямые, то есть сопряженные с дополнительными, независимыми от характера решения задач параметрами выработки решений и особенно продвижения к цели. Достижение ключевых государственных задач осуществляется здесь с помощью маневров, тактических отступлений, временных соглашений и разнообразных акций лидера с привлечением общественности. В целом же для налаживания должных коммуникаций с каждым контрагентом лидером применяется своя политическая линия, особые технологии. Например, в отношениях с обществом могут применяться методы расширения прав и свобод или же напротив, информационная блокада и даже репрессии по отношению к инакомыслящим. В качестве частных методик используются дебаты, патриотическая риторика, режим (официального) молчания, отвлечение внимания и инициативы. В то же время в отношениях с аппаратом управления могут применяться технологии поддержания выборочных контактов, распространения «мнений руководства», установления деловой коммуникации (осуществляемой без личного общения, через помощников), способы распределения бюджета (организация трастовых фондов, предоставление кредитов и займов по политическим мотивам, предоставление концессий и налоговых льгот и т.д.) и прочие методы. Понятно, что при налаживании такого рода балансирующих контактов один лидер, к примеру, может быть эффективен в отношениях с обществом, другой с лобби, третий со СМИ и т.д. Вообще же имеет смысл отметить наличие четырех важнейших типов лидерства, отражающие его приоритетные связи с самыми авторитетными игроками в поле политики, власти и управления: лидеры, умеющие налаживать коммуникацию с обществом; лидеры, умеющие налаживать коммуникацию с аппаратом государственного управления; лидеры, умеющие налаживать коммуникацию с оппозицией; лидеры, умеющие налаживать коммуникацию с международным и структурам и. При взаимодействии лидера со своими важнейшими контрагентами формируется повестка дня, т.е. перечень взаимно признаваемых приоритетов, определяющих проблемы, требующих вмешательства государства и принятия соответствующих решений. Строго говоря, итоговая повестка дня (ставшая результатом компромисса между лидером и его оппонентам и) может отличаться от индивидуальной повестки дня лидера (отражающей его индивидуальные подходы к социальным проблемам), а также от медиаповестки, задаваемой СМИ. Однако, на практике в подавляющем большинстве случаев именно от лидера (т.е. лидерской подсистемы управления) зависит, чему отдать приоритет, что и как выносить на публичное обсуждение, на что направлять общественные ресурсы. Это, опять-таки приоритетное, положение лидера в данном вопросе обусловлено еще и тем, что его отдельные контрагенты принципиально ограничены в своих возможностях влиять на содержание повестки дня. Например, как указывал ЧЛиндблом, «администраторы не могут избежать ценностных конфликтов путем апелляции к предпочтениям демократического большинства, поскольку по большинству конкретных вопросов предпочтения могут быть не зарегистрированы. Наконец, они вообще могут не существовать в публичной дискуссии, достаточной для привлечения внимания электората к данной проблеме». Итак, можно констатировать, что институт лидера является основополагающей субсистемой на политическом уровне принятия государственных решений. Лидерская субсистема как бы оформляет интервенцию индивидуальности в регламентированный процесс государственного управления. В зависимости от того, придерживается ли он стиля ответственного проектирования, маневрирования или имитации деятельности, применяется ли им частая смена установок, поощряется или не поощряется личное соперничество, вкусовщина и даже произвол, от всего этого непосредственно зависит и характер принятия государственных решений, и состояние всей системы управления государством. Лидер-руководитель, лидер-модератор, лидер-марионетка или другие типы руководства - это, в первую очередь, аттестация тому типу принятия решений, который складывается в том или ином государстве, и тем проектам, которые реализуются правящим режимом. В этой связи весьма характерно признание бывшего министра финансов в правительстве Дж. Буша. В своих воспоминаниях о работе в Белом Доме он писал, что еще задолго до 11 сентября президент требовал от всех своих подчиненных: «Идите и найдите мне повод к войне с Ираком». Ну, а последствия этой внутренней установки американского президента хорошо известны не только в Америке. Весь управленческий механизм в лидерской подсистеме по преимуществу основан на суждениях и оценках либо отдельной личности, либо узкой группы окружения. По этим причинам на политическом уровне принятия решений предельно минимизирована алгоритмичность управления, а выбор альтернатив зависит не от рациональных суждений, а от соотношения сил участвующих в принятии решений игроков. Механизм принятия решений отличает спонтанность, применяемые методы в основном носят качественный характер, а жизненный цикл решения оказывается весьма субъективирован. В целом, методология принятия решений на политическом уровне, благодаря лидерской компоненте, основана не столько на рациональном и уж тем более научном анализе, сколько на защите интересов и сопутствующей ей конкуренции, поиске компромиссов, налаживании сотрудничества и других аналогичных технологиях. Не случайно, как пишет А. Шаркански, для политика управление «это форма рациональности, которая лучше, чем «объективная рациональность». Будучи основанным на убеждениях, пристрастиях и предпочтениях лидера и его окружения, а также учитывая то, что соотношение сил и ситуация могут изменяться весьма динамично, политический тип выработки целей ориентирован на краткосрочный анализ и способ принятия решений. С учетом собственно человеческих качеств лидера, а также и в связи с постоянным оспариванием выдвигаемых им приоритетов со стороны конкурентов, изменением ситуации и соотношения сил политические цели неизбежно обретают внутреннюю противоречивость и неоднозначность, способность к инверсии. И все же именно за счет постановки таких широких целевых установок политика задает важнейшие приоритеты развития государства, прокладывает курс его действий, одновременно формируя и социальную базу его реализации. Наиболее распространенными формами разработки и принятия решений на политическом уровне выступают популизм, политика партийных пристрастий, волюнтаризм, корпоративизм, бюрократизм, плюрализм и клиентаризм. В то же время противоречия в лидерской субсистеме могут инициировать разнообразные и, что самое важное, значительно более масштабные конфликты в обществе и всей системе управления государством. Например, многие руководители нередко не владеют всей необходимой для принятия решений информацией. А такая информационная блокада лидеров может спровоцировать неадекватные действия, кадровые перестановки и усиление противоречивости общего курса развития государства. Более того, как известно, нередко лидеры среди общественных проблем выбирают те вопросы, которые приносят им голоса избирателей, а не те, которые нужны обществу. В силу ряда черт лидерской подсистемы для политического уровня также характерны известная непоследовательность действий, смена установок, отказ от прежних обязательств, расхождение между риторикой и практическими действиями. Так что лидерская подсистема не только снижает структурные недостатки системы государственного управления, но и одновременно повышает риски принятия решений. Все это является серьезным поводом к постоянному усилению требований к функционированию данной подсистемы. Коротко говоря, благодаря лидерской субсистеме, политический уровень принятия решений представляет собой специфическую подсистему, формирующую широкие цели общественного развития и представляющую форму руководства всей системой государственного управления. Влияние центров политического руководства на механизмы принятия решений постоянно направлено на уменьшение (ликвидацию) отклонений заявленных для реализации целей от идеологических приоритетов и ценностей правящего режима. Однако, в силу наличия иных (нередко более авторитетных) центров политического воздействия процесс принятия государственных решений становится остро конкурентным, динамичным и крайне противоречивым. Одновременно можно утверждать, что процесс принятия решений в целом является важнейшим аргументом в борьбе за власть между конкурирующим и в обществе группами. §3. Макроэкономический и административный уровни принятия государственных решений Специфика макроэкономического уровня принятия решений В противоположность выше указанному политическому уровню разработки и выдвижения целей государство выступает в процессе принятия решений и в качестве органа макроэкономического регулирования и управления. Здесь кардинально меняются основные параметры его деятельности. Так, главной целью для него является не сохранение власти той или иной группировки правящего класса, а обслуживание населения и интеграция общества как социально-экономического целого. Поэтому доминирующим стилем взаимоотношений государственных структур и общественности являются отношения не властвующих и подвластных, а управляющих и управляемых. Этот формат отношений предполагает, что органы управления будут действовать путем стимулирования поведения граждан, которые в свою очередь будут иметь возможность отклоняться, соглашаться или демонстрировать иные реакции на вызовы государства. В данном случае государство уже применяет методы контроля, стимуляции, но не силового принуждения. На данном уровне политически обозначенные оценки проблемы переносятся в практическую плоскость, наделяя их дополнительными показателями. На данном уровне главным действующим субъектом становится правительство, исполнительные органы, а основным содержанием их функций структур является реализация целей хозяйственно-распорядительной деятельности. В свою очередь это предусматривает, что структура органов принятия решений носит в данном случае линейно-штабной характер (в том числе подразумевая и наличие определенных сетевых объединений). Соответствующие министерства, ведомства, отделы и департаменты, а также другие органы государства составляют единые цепочки управленческих действий, рационализирующих и даже алгоритмизирующих данный управленческий процесс. Государственные служащие здесь сориентированы на то, чтобы принимаемые ими решения принесли максимальную пользу как можно более широкому кругу граждан. Таким образом исполнительно-распорядительный органы стремятся строить свою деятельность на принципах объективного видения ситуации. Функционально обусловлено и стремление государственных органов максимально экономно поддерживать сформулированную линию развития. Другими словами, вся система государственного управления ориентируется на постановку целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков. Такая ориентация на сугубо управленческие критерии своей деятельности предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении социальной стабильности, соответствии принимаемых решений действующему законодательству, росте компетенции своего аппарата, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности управления. Если к примеру, в бюджетном процессе политические подходы связаны с согласованием интересов между группами, балансировкой сил, и другими аналогичными задачами, то экономически эта задача решается через устранение соперничества сторон на ресурсной и на правовой основе. Конечно, и на этом уровне существенным значением обладает позиция «первых лиц» (в правительстве, министерствах и ведомствах). Однако, в данном случае их возможности к навязыванию повестки дня, доминированию при выработке окончательных приоритетов достаточно ограничены. Во-первых, в связи с наличием контроля со стороны политических структур, а также действием законодательства и правоприменительной практикой. Во-вторых, по той причине, что соответствующие отдельные области и сферы социальной жизни, в большей степени дают возможность применения конкретных показателей успеха, нежели межсекторная область, все общество в целом. В-третьих, существенно более высокую в функциональном отношении роль выполняют эксперты и представители академического сообщества. Они способны формулировать и публично информировать общественность об альтернативных подходах в решении той или иной конкретной задачи. Специфика данного уровня принятия решений проявляется и в том, что здесь применяются в основном два основных типа регуляторов: политические приоритеты и ценности, а также действующее законодательство. При этом именно последнее является основным регулятором постановки и реализации общественных целей. В то же время политическую ответственность, как правило, несут высшие чиновники и часть среднего звена госаппарата. Таким образом закон, рациональность, профессиональная компетентность чиновников и экономическая эффективность становятся главными ориентирами в принятии государственных решений на данном уровне, В то же время очевидны и те факторы, которые могут ослабить качество управленческой деятельности государственных органов, существенно сузить возможности государства как центра принятия эффективных управленческих решений. В частности, к ним можно отнести сложную хозяйственную ситуацию, непрофессионализм работников сферы управления, ограниченность финансовых (материальных) ресурсов государства, противоречивость законодательства, конфликт между мнением политических и хозяйственных руководителей по тому или иному кругу вопросов. Снижают эффективность управления и действия чиновников, стремящихся приватизировать рабочие органы государства, т.е. криминализирующие свою профессиональную деятельность. В ряде случаев играет свою негативную роль и нежелание крупных чиновников переходить - в силу масштабности их производственных задач - к более открытой общественности, публичной форме деятельности. Наблюдаемый сегодня практически во всех индустриальных странах рост сферы государственного регулирования объективно способствует повышению роли экономических органов государства, которые становятся все более полноправными участниками процесса выработки общезначимых решений. Растет и их автономность и самостоятельность. Бели раньше, к примеру, госслужащие лишь эпизодически могли корректировать или даже изменять политические решения (принимая узко ведомственные, расходящиеся с политическим курсом решения или осуществляя саботаж решений политического руководства - как это происходило, в частности, в России в 1917 г.), то теперь государственная администрация обладает несравненно большими возможностями в деле проведения собственной линии, влияющей на позиции политических лидеров. Одним словом, структуры хозяйственно-распорядительной деятельности получают сегодня все больше возможностей "делать политику", то есть вырабатывать приоритеты и цели государственного развития, не привлекая к этому выборных политиков. Одновременно ведущими источниками развития данного уровня принятия государственных решений становятся кадровые механизмы, способствующие повышению качества управленческой деятельности государственных служащих (проведение профессиональных экзаменов, учет опыта и заслуг и т.д.); совершенствование законодательства и повышение оперативности принятия необходимых правовых актов, уточнение процедурной стороны управленческих действий; совершенствование организационной структуры управления; накопление и оптимальное перераспределение ключевых ресурсов и другие аналогичные механизмы. Таким образом, несмотря на то, что политические институты могут перекраивать структуру государственных органов, пересматривать их функции и даже вообще прекращать полномочия некоторых из них, структуры экономического планирования неуклонно набирают политический вес и укрепляют свои позиции в механизмах принятия решений. Особенно ярко эта тенденция проявляется в стабильных политических условиях, когда политические приоритеты устойчиво определяют состояние общественного мнения, а органы государственного управления все больше выходят на первый план в качестве самостоятельного субъекта определения проблем и формулировки общественных целей. Административный уровень принятия государственных решений Свой специфический вклад в процесс принятия решений вносит и административный уровень, на котором государство предстает в качестве совокупности определенным образом иерархиизированных организаций, подчиняющих свою деятельность сформулированным выше целям политического и макроэкономического управления. По сравнению с первым и двумя, более высоким и уровням и административный уровень выполняет вспомогательные по сути задачи. Однако, они носят не технологический, а сущностный для государства характер. Показательно, что, видимо, учитывая именно эту сущностно необходимую роль административных структур, некоторые ученые относят весь уровень их деятельности к разновидности политического. Так, К. Меир пишет, что «реальная проблема с дихотомией политика/администрирование состоит в том, что мы ... изучаем различные части политического процесса». Коротко говоря, управленческая задача, которая решается на этом уровне, носит двоякий характер и состоит в сохранении (развитии) организационной структуры системы государственного управления и поддержании непосредственных контактов с гражданами как потребителями оказываемых государством услуг. В рамках этой "административной фазы" (Б. Гурней) управления государство, с одной стороны, как бы поддерживает свой организационный хребет, позволяющий обеспечивать все необходимые для него как особого института функции по принятию решений. С другой стороны, административный уровень позволяет государству налаживать деловые коммуникации со своими гражданами как потребителями (клиентами), (сильно, слабо) заинтересованными в получении определенных товаров и услуг конкретных государственных организаций и учреждений. На этом уровне государственные структуры по сути организационно обслуживают выше стоящие решения, но при этом разрабатывают также и собственные цели, относящиеся, как бы к микроуровню государственной деятельности. В рамках первой задачи здесь поддерживаются внутри- и меж организационные взаимоотношения исполнительных и законодательных структур; внутриведомственные процессы подготовки, обсуждения и согласования проектов; прохождение документов по различным этапам управления и иные аспекты управленческих отношений подобного типа. Другими словами, этот уровень принятия решений реализует особые аппаратные законы и технологии принятия решений, формируя тем самым некую логику служебных и человеческих отношений. Нередко такие формы деятельности могут иметь и весьма существенный масштаб, влияющей на осуществление государственных целей и даже государственной политики в целом (например, когда командир воинской части вопреки указаниям даже политического руководства может спровоцировать продолжение военного конфликта с сопредельным государством). Однако, в целом эти организационные действия носят вспомогательный характер при разработке и реализации государственных решений. Такой же по сути характер управленческих действий сохраняется и при обеспечении коммуникаций с гражданским населением. Все принимаемые здесь микро-решения, строго говоря, также являются формами воплощения более широких, поставленных вышестоящими органами целей. Все действия административных структур носят конкретный и всегда измеряемый (временем, перемещенными ресурсами и другими показателями) характер. Поскольку их действия обладают непубличным характером, то тем самым из их круга действий исключаются соответствующие технологии (дебаты, оппонирование и проч.) принятия решений. В этой связи следует подчеркнуть и определенную независимость административной элиты от общественности, ее структуризацию вокруг целей, в основном определяемых выше стоящим начальством. По сути только политики могут качнуть бюрократию в сторону общества. Правда, на этом уровне решаются некоторые принципиальные задачи, в частности, касающиеся соотношения управленческих прерогатив государства и общества. Так, ориентируясь на сугубо местный контекст, государственные структуры могут целиком и полностью перекладывать решение определенных задач на плечи разнообразных общественных организаций (например, это может касаться отдельных вопросов охраны природы в труднодоступных регионах; обслуживания лиц с тяжелыми заболеваниями; патронирования определенной категории лиц с условно досрочным освобождением или девиантным поведением и т.д.). Или же, напротив, «забирать» решение каких-то проблем у общественности. Главными регуляторами деятельности административных структур являются служебные инструкции, деловые технологии, система профессиональных знаний и внутренние (этические) кодексы. В то же время здесь же присутствуют возможности для формирования И механизмов самоорганизации и самоуправления, расширяющих влияние административных структур в деле обеспечения государственных решений. Одновременно такого рода способы и технологии действий дают им возможность лучше учитывать привычки и запросы граждан, традиции общества, и тем самым оптимальнее регулировать вмешательство государства в соответствующие социальные процессы. Противоречивость межуровневого взаимодействия при принятии государственных решений Как можно видеть каждый из выделенных уровней процесса принятия решений поддерживает свой собственный баланс отношений государства с обществом и другими контрагентами. Но главное, что на каждом из этих уровней складываются специфические критерии диагностики проблемы, принципы определения эффективности принятых решений, свои приоритеты и технологии разработки альтернатив, признаки компетенции и силы воздействия управленческих органов. Разные отношения складываются и у представителей этих управленческих уровней. К примеру, политики способны контролировать очень широкий круг отношений в государстве. ( Не случайно, как заметил В. Антер, в этом случае у них складывается «преимущественное партнерство» по отношению к бюрократии). В то же время они, несмотря на свои позиции в государстве, как правило, временно занимают такие позиции. В то время как госчиновничество - в качестве профессионалов-управленцев - обладает более устойчивой позицией в аппарате управления и может пережить не один кабинет министров. А это уже ставит политиков в зависимость от аппарата. Наряду с определенностью уровней принятия решений, в государстве присутствуют и некие пограничные между ними зоны, сферы определенной размытости уровней. Это, в частности, проявляется при выполнении чиновниками политических функций (например, при резком повышении общественной значимости деятельности министерства по чрезвычайным обстоятельствам или спортивного ведомства при проведении Олимпийских игр). Как бы то ни было, но можно констатировать, что по сути в государстве существует три основных потока целеполагания, сочетание которых и дает реальную картину принятия решений. Так что, строго говоря, применительно к конкретной ситуации и столь же конкретной проблеме теоретически невозможно однозначно ответить на вопрос, где же существует главный центр принятия решений. Политическое давление лидера обладает не только вертикальным, но и горизонтальным характером. Зачастую оно связано не с перспективным планированием общественного развития, а с реакцией руководства на изменение ситуации постфактум. Это нередко ставит государственные органы в положение структур, лишенных собственной инициативы и предназначенных лишь к выполнению вышестоящих рекомендаций. Такое положение нередко сталкивает ценности политической целесообразности с критериями, которыми не может не руководствоваться государственная администрация, а именно: экономической эффективности, социальной справедливости, рационального расходования ресурсов, конституционности и проч. Поэтому зависимость государственной администрации от политических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых государственными структурами решений. Конечно, даже признавая наличие такой внутренней противоречивости управленческих уровней (временами доходящей до раздробленности действий управленческих структур), ее нельзя преувеличивать. Ведь в целом в конкретной стране все же проводится относительно единая государственная политика, формируется и существует хоть и функционально разнородная, но все же единая профессиональная группа управляющих, занятая разработкой и осуществлением государственных решений. Это особенно заметно в стабильных демократических государствах, где наличествуют единые ценностные приоритеты, компетенция правящих элит, мощные традиции развития гражданского общества. Правда, социально-экономическая динамика и изменения в культурной среде общества по-разному отображаются на эволюции и возможностях всех управленческих уровней в принятии государственных решений. В ряде случаев, особенно в кризисных и переходных условиях между ними вполне возможны различные противоречия, в том числе и существенные. Американский исследователь Г. Миттсбург писал в связи с этим о том, что политические структуры могут задавать такие условия и степень централизации управления обществом, которые не отвечают ни возможностям переработки деловой информации, ни управления в целом. В науке предложено немало моделей урегулирования межуровневых противоречий. При этом главную роль ученые, как правило, отводят взаимоотношениям политиков и государственной бюрократии. Так, хорошо известие традиционный подход М. Вебера (предлагавшего чтобы статусные полномочия политиков были бы устойчиво доминирующими, а бюрократии принадлежала бы сугубо техническая роль). Сходные идеи высказывал и В. Ленин, указывавший, что поскольку «политика требует решительных перемен, гибкости, умения перехода», то руководители это должны прекрасно осознавать и требовать, чтобы аппарат сохранял «твердость» и был годен для любых маневров политиков. Немало сторонников и у противоположной идеи, предполагающей, что корпоративные интересы и позиции бюрократии как профессионального сегмента управления должны преобладать при постановке обще коллективных целей в государстве. Сегодня эти идеи дополнились множественными модернистскими (описывающими деятельность сотрудничающего с гражданскими структурами чиновничества), транзигологическими (утверждающими стиль деятельности ориентированной на самою себя бюрократии) и прочими моделями, предлагающими собственные рецепты урегулирования их отношений. В этом плане ученые видят зависимость урегулирования этих отношений от поведения партийно ориентированных (Ф. Риггс) и политизированных корпусов бюрократии. Другие теоретики, к примеру, К. Сикстон предлагают весьма дифференцированные способы урегулирования их отношений, выделяя различные модели последних (например: формально-конституционные, где доминирование политиков сочетается со служебной ролью бюрократии; контробразцы официальной версии, в которых фиксируется более высокое позиционирование чиновников; политико-административные, обозначающие бесконфликтный, договорной характер их отношений, а также экономические, указывающие на детерминированность поведения бюрократии законами занятости и другими материальными соображениями). Высказываются идеи преодоления подобных противоречий и за счет коммерциализации системы государственного управления. Вполне применимыми выглядят и предложения более «взвешенного соотношения между экономическими и административным и мерам и воздействия», обусловленные более дифференцированным подходом к интересам всех участвующих в принятии решений акторов. Стоит, однако, подчеркнуть, что большинство предлагаемых моделей исходит из однозначно устанавливаемых взаимоотношений политиков и чиновников. В то же время, как было показано, все служебные (и многие неформальные) связи политиков и чиновников (а равно и других участников принятия решений) трансформируются в зависимости от общецелевых установок, характерных для каждого отдельного уровня государственного управления. Иными словами, при формировании целей в рамках разноуровневого механизма принятия государственных решений у этих акторов складываются различные связи и отношения, в принципе не обладающие однозначным содержанием. Так что, если и говорить о какой-то единой форме урегулирования межуровневых противоречий, то для этого можно использовать только механизм поддержания гибкого сотрудничества между выборными политиками и государственными служащими. Этому, в свою очередь, могло бы способствовать: - соответствие характера власти типу экономического роста и организационным принципам строения государства; - институализация более интенсивного взаимодействия (при диагностике, выборе альтернатив) политиков и высших чиновников (особенно ключевых фигур в принятии решений); - более органичное разделение полномочий между чиновниками высшего (среднего) звена и выборными политиками; - усиление ценностной интеграции системы управления; снижение структурной раздробленности власти; - ограничение практики политических назначений в госслужбе; - увеличение сроков выборности важнейших политических структур; - внедрение качественной оценки квалификации чиновничества и т.д. Предлагаемые меры могут только снизить уровень противоречивости между уровнями принятия решений. Однако, несмотря ни на какое расширение взаимосвязей между уровнями государственного управления, его политический и административный компоненты и структуры никогда не сольются и не сформируют органически единого механизма принятия решений. В частности, бюрократический аппарат никогда - даже в условиях краха режима и государства в целом - не возьмет на себя функции политического сегмента управления. Одним словом, процесс принятия государственных решений и дальше - пока будет существовать данный социальный институт - «обречен» быть полем столкновения различных форматов и подходов принятия решений. При этом сохранится и механизм формирования повестки дня (в частности, за счет проникновение различных проблем в поле ответственности государства путем обретения политического характера). Сущность и специфика процесса принятия государственных решений Все выше сказанное позволяет нам более развернуто и точно охарактеризовать специфику принятия государственных решений, показать его отличительные черты по сравнению со всеми иными - и прежде всего корпоративными - процессами целеполагания. Итак, к такого рода чертам можно было бы отнести следующие принципиальные моменты: - процесс принятия государственных решений представляет собой сочетание качественно разнородных типов отношений между основными игроками, сориентированными на различные цели и функции. Иным и словам и, принятие государственных решений – это перманентный процесс объединения, интеграции, сведения в единый функционально организованный процесс целеполагания различных по характеру действий акторов. Соединение же качественно различных потоков действий происходит на основе и за счет их организации и институализации; - система государственного управления связана с представительскими механизмами, трансляцией интересов крупных социальных аудиторий, что предполагает публичный характер согласования интересов и оглашения (вынесения) решений. На практике же весь комплекс этих задач в значительной степени проецируется на индивидуальную работу лидера, узкой группы лиц, осуществляющих функции политического руководства и которые в решающей степени замещают своими действиями все крупно масштабные манифестации интересов и потребностей. В этом смысле публичность принятия государственных решений постоянно оспаривается технологиями микрополитического взаимодействия; - неформальный, основанный на человеческих взаимоотношениях комплекс связей лидера (его команды) встраивается в систему формальных, ограниченных процедурами взаимоотношений, институционально-ролевые и функционально определенные связи. Таким образом, принятие государственных решений представляет из себя процесс перманентного сочетания двух различных(формальных и неформальных)систем требований к ЛПР. Причем в силу наличия механизмов легитимации власти (основанных на апелляции лидера и политических структур к общественности) в государстве не существует ни стандартных, ни общеобязательных правил разрешения такого рода противоречий. Поэтому в управленческой деятельности государства - и особенно на его высших уровнях - при принятии и реализации решений не существует однозначного приоритета правовых норм, процедур и правил служебной деятельности; - наличие политического уровня в процессе принятия государственных решений практически выводит государство в более широкое пространство взаимоотношений власти и общества, где государство выступает одним из игроков, претендующих на завоевание приоритетов в распределении и перемещении ресурсов; - существенной спецификой рассматриваемого процесса является и постоянное противостояние центров принятия решений (ЦПР) с политической оппозицией, то есть теми постоянно позиционированными в политическом пространстве структурами, которые не обременены формальной ответственностью и видят своей задачей постоянное оппонирование действиям властно-управленческих органов. Тем самым оппозиция превращается не только в структуру критического оппонирования правительству, но и в элемент постоянного усиления (а временами и нагнетания) напряженности действий органов власти и управления. Одновременно оппозиция за счет своей оппонирующей активности способствует выведению теневых и полутеневых способов согласования или принятия решений наружу, придания им публичной формы; - при принятии масштабных социальных решений общеколлективные интересы в деятельности различных органов государственной власти и управления могут замещаться узкогрупповыми интересами элитарного слоя, правящих классов. Другими словами, в процессе принятия решений постоянно действуют механизмы соскальзывания государственных структур к стилистике корпоративного управления, минимизации и даже исключения интересов гражданских сил, которые обусловливают сами основы существования государства и механизмов публичного правления; - благодаря политическому характеру закладываемых в основание государственных решений приоритетов, процесс выдвижения и реализации целей основывается на применении по преимуществу качественных методов диагностики, прогнозирования и выработки планов правительственных действий; - характер ответственности политиков, а, следовательно, и признание достижения принятых решений, связаны не столько с успешным характером реализации поставленных целей и результативностью деятельности государственных органов, сколько с осуществлением эффективной коммуникации власти с общественностью, поддержанием баланса во внутриэлитарных отношениях, повышением легитимности правления; - принятие государственных решений суть форма сочетания целенаправленных и стихийных факторов, упорядоченных и спорадических связей и отношений. При этом объяснение правительством (органами власти и управления) своих действий как исключительно целенаправленных, способствующих интеграции общества и достижению интересов граждан становится непременной формой сопровождения всей управленческой деятельности властей. С учетом всего вышесказанного можно заключить, что принятие государственных решений представляет собой разноуровневый процесс целеполагания (целеосуществления), формирующийся на основании сочетания стихийных, оппозиционных (правящему режиму) и сознательно выстраиваемых планов правительства, формирующийся по мере совмещения институциональных и неформальных приоритетов ЛПР и на основе их соучастия с гражданскими структурами и экспертным сообществом и в конечном счете ориентированный не столько на реализацию поставленных руководством задач, сколько на поддержание позитивной для государства коммуникации с общественностью. С содержательной точки зрения данный процесс направлен на преобразование общественных (общеколлективных) интересов в сформированные руководящими органами публично реализуемые цели. Однако, установки на необходимое обществу распределение (перераспределение) ресурсов и соответствующее урегулирование социально значимых проблем постоянно замещаются корпоративными интересами сил и структур, де факто контролирующих государственные (политические) статусы. Разнообразие форм осуществления процесса принятия решений (включающих разработку и проведение государственной политики, официальных кампаний и акций, а также антикризисной политики) дополняется дифференциацией форматов регулирующих действий государственных органов, применяющих власть и осуществляющих влияние, контроль, управление и активность в режиме postfactum. Иными словами, принятие государственных решений предполагает не столько процесс производства обязательных норм и институализированных условий для трансформации общественных чаяний в соответствующих целей, сколько противоречивое взаимодействие разнообразных, сочетающих формальные прерогативы единого центра власти (управления) с возможностями иных структур различного уровня, оказывающих влияние на разработку и реализацию общеколлективных задач. В конечном счете эта сложная комбинаторика взаимоотношений различных институтов, структур и автономных акторов, демонстрирует, как их совокупная деятельность встраивается в заданные законом и процедурами нормативные рамки. Но при этом деятельность руководящих структур всегда выходит за ограничения данных требований. Конечно, обязательное для всех решение от лица государства в конечном счете объявляет та или иная официальная структура, обладающая соответствующими прерогативами и правами. Однако, сугубо содержательно это решение всегда формируется в процессе установления (поддержания) большого количества (формальных и неформальных) контактов внутри сложной сети ролевых взаимодействий, «расколотой на временные и часто меняющиеся коалиции, порождаемые конкретными обстоятельствами». Причем не только представители гражданских или, к примеру, бизнес-структур могут проявлять свою частную заинтересованность в выработке тех или иных общеколлективных целей, но и сами чиновники, как правило, не соответствуют статусу нейтральных посредников при принятии решений, «проталкивая» при постановке государственных целей собственные интересы. Как справедливо отмечает О. Харкордин, они «не служат каким-либо внешним интересам, а скорее имеют свои собственные очевидные интересы, такие как выживание, приспособление, рост и контроль над окружающей средой», которая, впрочем, также состоит «из других государственных чиновников ..., а также менеджеров и руководителей крупных частных корпораций, профсоюзов, профессиональных ассоциаций, устойчивых групп интересов и т.д.» Так что, как можно видеть, характер принимаемого решения в государстве в значительной степени определяет та группа (сообщество, институт, конкретная политическая фигура), которая контролирует основные статусы и ресурсы в государстве. В свою очередь это означает, что государство (одновременно выступающее и в виде особого института, и масштабной формы объединения людей на определенной территории), может предоставлять возможности для установления контроля над принятием решений не только легальным, имеющим на это соответствующие права структурам, но и иным лицам и объединениям, способным помимо своих официальных полномочий реально контролировать процедуры разработки целей, доминируя в этом процессе над другими акторами. С другой стороны, сказанное означает и то, что через механизм принятия решений государство может быть взято под контроль или «поглощено» любыми крупными социальными акторами: корпусом политиков, чиновничьим аппаратом, бизнес-корпорациями, гражданскими и международными структурами. Иными словами, это «седалище власти» (Т. Гоббс), постепенно выстраивавшееся как структура, дистанцированная от персоны отдельного правителя, в конечном счете превратилась в поле, свободное для агрессии со стороны различных социальных акторов. Природа и отличительные черты механизма принятия государственных решений Многократное воспроизводство и институализация обозначенных выше черт и особенностей процесса принятия государственных решений закрепляет и соответствующий, относительно устойчивый механизм принятия решений, предполагающий наличие достаточно алгоритмизированных действий и взаимодействий участвующих в нем акторов. Другими словами, механизм как бы абсорбирует наиболее важные процессуальные особенности принятия государственных решений, не только придавая устойчивость наиболее показательным типам взаимодействия участвующим в нем игрокам, сколько демонстрирующим присущий этому взаимодействию характер, стиль, способ функционирования и форму движения. С учетом процессуальных особенностей принятия государственных решений данный механизм в самом общем виде можно было бы определить как институализированную плюральную структуру маятникого типа с одновременно и многократно смещаемыми контурами активности. Говоря точнее, механизм принятия государственных решений институализирует процесс колебательного движения центра принятия решений по взаимосвязанным (но относительно самостоятельным) направлениям деятельности ЛПР. Другими словами, это означает, что при урегулировании конкретной проблемы центр принятия государственных решений перманентно перемещается (туда и обратно) по важнейшим контурам деятельности данного института: от режима осуществления власти к другим формам регулирования социальных отношений (влиянию, контролю, управлению, кризисному управлению или поступравленческим реакциям); - от приоритетных отношений с обществом (гражданскими структурами) к аналогичным связям с другими контрагентами государства (бизнесом организациям и, зарубежными странами, международным и образованиями и прочими акторами); от политических к хозяйственно-экономическим или административным приоритетам выработки управленческих альтернатив и целей; - от легальных к легитимным (и даже неправовым) методам регулятивных действий; - от центральных органов государственной власти (управления) к периферийным (региональным, местным) и наднациональным центрам власти, влияния и управления (и в этом смысле от вышестоящих - в государственной иерархии - органов власти и управления к нижестоящим); от внутринациональных к межгосударственным (международным) критериям и приоритетам оценки и решения внутренних и внешних проблем; - от одной конфигурации политико-административных (правящих групп) элит к другой. Такого рода характеристика механизма принятия государственных решений показывает, что его природа, заданная одновременным встраиванием государства в систему национальной и международной организации жизни и характерной для данного института внутренней организацией, является диссипативной и неравновесной, включающей в себя как органические, так и неорганические (с точки зрения управленческой компетентности управляющих) элементы. Основной тип движения такого механизма - смещение (от одного контура к другому), характер функционирования - рассеянный, а самое типичное состояние - дисбаланс (демонстрирующий трудность, а то и невозможность достижения сбалансированности конфигурации контуров и ресурсов режима власти). В соответствии с этими чертами государство оказывается неспособным осуществлять свои регулирующие функции без централизации и обеспечения работы органов управления по типу «сверху вниз», что демонстрирует постоянную потребность данного института в координации и согласовании позиций разных уровней и структур со стороны единого центра власти и управления. При этом централизация не может быть связана с полным контролем властей за всеми зонами ответственности данного института, предполагая (на контролируемой им территории) как совместное распределение его полномочий с другими структурами, так и частичное доминирование горизонтальных (сетевых) методов регулирования (правда, государство может быть и независимым от таких сетевых структур). В основном же централизующий механизм при принятии решений действует двояким образом: для выбора главного контура смещения власти и управления, а также в целях концентрации на этом направлении необходимых для решения задачи государственных ресурсов. Одновременно столь же органической чертой механизма принятия государственных решений выступает и специальное информационное сопровождение целей, направленное на установление управленческих и легитимизирующих власть контактов с гражданскими структурами. Причем, в современных условиях этот информационный компонент обретает дополнительное и весьма принципиальное для всей деятельности государства двоякое значение. Так, с одной стороны, ПР-коммуникации формируют имиджевую оболочку принимаемых государством решений, без которой последние не только не могут функционировать в рыночном пространстве публичной политики, но и обеспечить виртуальную целостность государства (правящего режима). С другой же стороны, информационные процессы и связанные с их развертыванием структуры (технотелемедиумы) становятся сегодня важнейшим условием и направлением централизации власти, сохранения вертикального характера государственного регулирования (и даже принуждения). Контуры управленческой активности государства как субъекта принятия решений: - власть/управление/контроль/ кризисные/ поступравленческие действия - смена приоритетных контрагентов государства - центр/регионы - различные конфигурации элиты - политический/макроэкономический/административный уровни управления - национальные/межгосударственные приоритеты - легальные/ легитимные методы принятия решений. На практике реальное пересечение всех этих контуров деятельности государства при принятии решений придает этому механизму внутренне обратимый, инверсионный характер, свидетельствующий как о возможности институтов власти и управления постоянно менять форматы своей служебной деятельности, так и о постоянных и многократных «смещениях» центра принятия решений (ЦПР). Такое положение создает в государстве абсолютно противоречивую среду взаимодействия его различных звеньев, принимающих участие в выработке и реализации целей. В то же время действующие при принятии конкретных решений формальные и неформальные факторы (например, тип политической системы и действующего режима, активность общества и корпораций, характер правящего класса и внутриэлитарные отношения, организационное строение госаппарата, качество ЛПР и т.д.), хотя и являются теоретически открытой совокупностью обстоятельств, на практике (еще раз подчеркнем - при решении отдельного вопроса) всегда задают некий доминирующий вектор деятельности государства или, другими словами, выделяют приоритетный контур активности его управленческих структур. В итоге, если прокомментировать оценки, данные механизму принятия государственных решений, с чисто теоретической точки зрения, то следует подчеркнуть нецелесообразность их описания через совокупность неких (ориентационных, социально-целеполагательных и организационно-инструментальных) субсистем. На наш взгляд, такого рода подходы предметно демонстрируют ограниченность структурно-функционального подхода и присущего ему способа идеализации принятия государственных решений. Реальный же механизм этого процесса как раз синтезирует все эти направления деятельности государства. Так что, более адекватным подходом следует признать тот анализ механизма принятия государственных решений, который позволяет зафиксировать его асинхронность (признающую возможность различных органов и структур власти и правления функционировать в относительно автономных режимах), многоуровневость (фиксирующую неоднозначную взаимосвязь и несопоставимую ответственность у различных структур власти и управления) и мультисегментированность (демонстрирующую наличие различных секторов, зон ответственности и полномочий госструктур при выработке управленческих целей). Иначе говоря, более адекватным методом описания этого механизма выступает признание одновременного совмещения в нем различных режимов, форматов и направлений деятельности государства. Коротко говоря, совмещаемые контуры активности государства, не позволяя ему ни сохранять постоянный приоритет политических, макроэкономических или иных оценок проблемы, ни обеспечить доминирование формальных или неформальных процедур при разработке решений, ни строго позиционировать место ЦПР, ни добиться однозначности при определении других выше указанных параметров управленческой деятельности, и есть показатель specifica differentia механизма принятия государственных решений.